PROPUESTA PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL TURISMO: LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE REALIDAD

Topofilia Segunda Época Revista de Arquitectura, Urbanismo y Territorios Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades “Alfonso Vélez Pliego” BUAP Vol. V Número 1, Mayo de 2015

PROPUESTA PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL TURISMO: LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE REALIDAD Mario Alberto Velázquez García, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Helene Balslev Clausen,Universidad de Aalborg

Las políticas públicas como un problema sociológico El papel que una actividad como el turismo desempeña actualmente en las políticas públicas para el desarrollo, comparada con la marginalidad que tuvo en los planes gubernamentales no hace más de cincuenta años, se explica en parte, por un cambio generalizado en la concepción sobre esta actividad y sus distintos agentes involucrados. En esta ponencia propondremos herramientas teóricas para analizar los factores que influyen en el cómo los gobiernos seleccionan cierto tipo de elementos generales para delinear sus políticas y su acciones sobre distintos grupos sociales. El supuesto general es que estas decisiones gubernamentales no responden únicamente a restricciones técnicas, sino a un conjunto de valores, representaciones sociales y concepciones culturales sobre distintos grupos. Siguiendo a Ingram, Schneider y Deleon (2007) esto puede ser denominado como el análisis de la construcción social de las políticas públicas. El reinsertar el análisis de las políticas públicas como un tema social resulta fundamental en la época actual, sobre todo si consideramos que las decisiones de gobierno, particularmente en un tema como el turismo, se producen en un entorno donde existen distintos actores con intereses y posturas distintas, incluso enfrentadas. La manera en que un tren de acción pública es definido como el “indicado” inicia en acuerdos sociales a los que la sociología llama instituciones o normas compartidas. Dicho en otras palabras, la elaboración de una política pública inicia antes que de las decisiones técnicas definan cuáles son las maneras más racionales de distribuir el gasto, se asigne el personal o se creen las reglas de operación. Las políticas públicas comienzan a construirse en el momento en que una sociedad decide cuáles problemas y grupos sociales requieren de mayor atención y cómo deben ser atendidos ambos temas. Los gobiernos latinoamericanos por décadas decidieron que una de sus tareas fundamentales era generar desarrollo por medio de la construcción de la explotación de materias primas y posteriormente, mediante la construcción de plantas industriales. Este objetivo general hizo de actores sociales como los industriales, los sindicatos o los bancos objetivos centrales en las políticas públicas gubernamentales en forma de créditos, prestaciones y normas que protegían y regulaban su actividad. Sin embargo, este tipo de modelos de desarrollo al enfatizar la producción, tuvo consecuencias no deseadas, como la destrucción o contaminación del medio ambiente. Con el paso del tiempo y la disparidad de resultados en las estrategias adoptadas, los gobiernos latinoamericanos comenzaron a buscar nuevas formas de desarrollo. El turismo ha comenzado a perfilarse como una opción viable, tanto por los resultados obtenidos en otros países en vías de desarrollo como por las posibilidades que habría para utilizar zonas prácticamente abandonadas en los planes de industrialización que hasta entonces imperaban. La perspectiva sociológica para el análisis de las políticas públicas pone centralidad a las instituciones sociales (valores, normas y creencias) y a las interacciones entre grupos 764

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como dos de los elementos determinantes para la elaboración, funcionamiento y resultados de estas decisiones de gobierno. Esto no busca eliminar la importancia o el peso que tienen los estudios de carácter económico o financiero, sino re-equilibrar el análisis de actos de gobierno que, no hay que olvidar, se tratan de decisiones humanas que buscan alcanzar un fin sobre el tipo de sociedad y de relaciones sociales que son pensadas por actores sociales específicos respecto a planeas de acción que son pensados, colectivamente como los idóneos. La elaboración de las políticas públicas ha buscado legitimar su práctica mediante una constante mejora en los métodos estadísticos, financieros y geográficos con los cuales alimentan cálculos y fórmulas que revisten de “objetividad” a esta práctica gubernamental. Sin embargo, este trabajo técnico no puede ocultar la existencia de personas operando todo este sistema de toma de decisiones gubernamentales, así como un hecho básico: las decisiones de política significan, en todos los casos, la elección de un tren de acción entre varios posibles. Uno que implicará apoyar ciertos fines, grupos sociales y prácticas colectivas, excluyendo a otros. El estudio de las políticas públicas como parte de un entorno social, permite superar la constante tentación que tienen los gobiernos,- particularmente este ha sido el caso en Latinoamérica,- de adaptar programas que mostraron tener éxito en aquellos países donde fueron creados. Las políticas públicas no son constructos técnicos intemporales, son parte del ejercicio cotidiano de las democracias donde las distintas organizaciones y agencias que representan al conjunto de la sociedad toman decisiones para tratar de resolver lo que ellos consideran son los problemas públicos de mayor importancia. Cada política responde a una coyuntura política, económica, cultural y social que llevó al gobierno y a los distintos agentes sociales a decidirse por un específico tren de acción. Los significados sociales en la construcción de políticas públicas El punto de vista general de esta ponencia es que las políticas de turismo se derivan de los entornos sociales. A pesar de la importancia que tiene el conocer cómo y por qué son elegidas las decisiones de gobierno, estas preguntas son generalmente obviadas en la mayoría de los análisis sobre el desarrollo de las políticas públicas, especialmente en el caso del turismo. El conocer las ideas, los actores, las relaciones entre grupos y los elementos socio-culturales permitirá una mejor explicación y compresión de por qué el turismo comenzó a tomar relevancia dentro de los planes de gobierno. Esto resulta particularmente cierto en la región de interés de esta investigación, donde los trabajos de turismo generalmente se enfocan en temas administrativos, financieros, organizativos o económicos. Una propuesta teórica que busca analizar la forma en que los significados sociales proporcionan las definiciones y metas generales con las cuales se construyen las políticas públicas es la de Schneider e Ingram (1993). Esto autores la denominaron como la construcción social de la población objetivo (CSPO) y fue concebida como una perspectiva sociológica para analizar las políticas públicas enfocándose en las funciones que desempeñan las ideas pre-concebidas, los intereses de grupo y el poder en la construcción y funcionamiento de los planes de gobierno (Babst, 1979; Fox, 2001). La definición de realidad de Berger y Luckman: “...una cualidad propia de los fenómenos que reconocemos como independientes de nuestra propia volición…” (Berger y 765

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Luckmann, 1968: 11) que al utilizarlo para el análisis de la elaboración de las políticas públicas toma una dualidad particular. En un primer momento, las políticas públicas toman como una realidad dada la presencia y las características socialmente atribuidas a un conjunto de actividades y sujetos sociales. A partir de lo cual se define su papel o destino de las políticas de gobierno. Sin embargo, estas acciones de gobierno buscan generar una realidad transformada. Es decir, las políticas públicas no sólo reconocen la presencia de ciertos grupos y sus formas de interrelación sino que buscan alterar comportamientos e incluso, disminuir la presencia o los efectos de determinados agentes sociales. En otras palabras, transformar la realidad y con ello, la forma en que un grupo o relación es percibida. Para Berger y Luckman la realidad que percibimos contiene una serie de características. Estas resultarán importante para los grupos, comportamientos y problemas que buscan ser el foco de atención de una política pública. Esto es así, porque finalmente las definiciones de las acciones de gobierno son hechas por personas, y estas comparten los mismos problemas que el resto para poder definir su realidad. Para estos autores la realidad tiene al menos cinco características: 1) intencional, es decir tiene un fin pragmático (lo que hago, lo que hice, lo que pienso hacer). 2) intersubjetiva, es decir se trata de un mundo que comparto con otros, y existe una correspondencia de significados. 3) temporalidad: aquí de mi cuerpo y un ahora de mi presente, es decir la primera zona de atención, aunque no la única, es la más cercana, determinada por el hacer cotidiano. 4) ordenada y objetivada, respecto a lo primero esto hace referencia a que la realidad se nos presenta como compuesta de pautas independientes y que se imponen frente a mí percepción. En lo que respecta a objetivada refiere a que existen objetos que han sido designados como tales, antes de mi existencia. 5) zonas no problemáticas (rutinas) y problemáticas, la realidad aparece como continua y dada, sólo en aquellas zonas donde las cosas salen de los comportamientos normalizados los sujetos se ven en la necesidad de pensar –problematizar-, cuáles son las causas y consecuencias de los cambios en los comportamientos o hechos. (Berger y Luckman, 1968). La mirada de lo real en las políticas públicas En este apartado analizaremos los elementos planteados por Berger y Luckman sobre la percepción de la realidad en el caso de la construcción social de las políticas pública. Esto nos permitirá analizar los diferentes grupos, motivaciones, imaginarios y otros elementos que intervienen en el desarrollo de las políticas públicas. El primer elemento mencionado es la intencionalidad. En el caso del gobierno esta intención por influir constituye una forma de poder. Cuando el gobierno ejerce su poder se hace referencia a la posibilidad de intervenir sobre el campo de acción real o posible de los ciudadanos que habitan en su territorio. Foucault (2004) propuso analizar el ejercicio del poder como uno de los medios para conducir las conductas. El poder es la posibilidad de ampliar o de restringir el campo de acción de los otros, quienes se reconocen como actuantes y responsables, capaces de actuar, y sobre todo de responder (Foucault, 1999; Dean, 1999). Para explicar la forma específica en que los gobiernos ejercen el poder Foucault propuso el concepto de gobernabilidad. Este concepto hace referencia a un conjunto de procedimientos, instituciones, creencias e identidades por medio de los cuales se gobierna 766

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la conducta de una población. Los Estados modernos, según este mismo autor, han centrado su existencia en la relación entre dos elementos: la población y la economía. De tal forma que el gobierno han construido socialmente a la población como el objeto sobre el cual ejercen su poder, pero al mismo tiempo, buscan la prosperidad de esta misma mediante el funcionamiento de la economía; el crecimiento en el bienestar de la población, el desarrollo de sus capacidades y la vigilancia sobre la producción de bienes son el fin del gobierno. Por lo tanto un buen gobierno no sólo es aquel que puede regir con autoridad y orden sobre la población, sino el que busca generar el bien común (Foucautl, 1991). El segundo elemento mencionado, la intersubjetividad, hacen referencia a la multiplicidad de experiencias y visiones. En el caso de las políticas públicas esta intersubjetividad se traduce en complejidad, es decir, la necesidad de considerar las distintas visiones e intereses de los actores involucrados, incluido el mismo gobierno, para impulsar o imponer una serie de temas o trenes de acción. En una propuesta de análisis donde se parte de la intersubjetividad de las percepciones el gobierno no puede ser entendido como el instrumento de una clase o grupo social único que busca imponerse a los demás. El gobierno es un conjunto de organizaciones con capacidad de generar y perseguir objetivos propios, incluso, algunos que pueden ser contrarios a los intereses de grupos o clases particulares; aun de aquellas que tiene control sobre elementos estratégicos dentro de dicho estado (Skocpol, 1985). El gobierno es un actor independiente no sólo dentro de la disputa entre las élites, sino conformado por agencias que pueden mantener posturas diferenciadas frente a distintos temas, como por ejemplo, la configuración de una política pública. La propuesta de Berger y Luckmann parte de suponer que los actores particulares, en situaciones específicas y en tiempos determinados, dan significados a los fenómenos, en este caso relativos a la forma en que se fijan las prioridades y formas de acción de un gobierno. Esto sucede dentro de prolongados y complejos procesos de interacción que involucran historia, lenguaje y acción (Schwandt, 1994; Berger y Luckmann, 1967). Un estudio significativo en el caso latinoamericano es el de Rolando Serrano (2005), quien analizó la manera en que los actores locales utilizan su poder para cambiar las definiciones gubernamentales en los programas de desarrollo local. El tercer elemento es la temporalidad: aquí y ahora. A diferencia de lo que propone Berger y Luckman sobre la manera en que la realidad se construye para los sujetos, en el caso del gobierno, como lo propone Cohen (1972) existen cuatro flujos temporales que ocurren al momento de tomar una decisión. El primero es el flujo de problemas, que no se limitan a trenes mono- causales y son generados por personas dentro y fuera de la organización. Su construcción obedece a complejas relaciones de temas económicos (dinero, trabajo, finanzas públicas), sociales (familias, grupos sociales, relaciones de poder, formas de organización, clientelismo, etcétera) y culturales (ideologías, prácticas de negociación, etcétera). Por su parte, el flujo de soluciones generalmente espera a la aparición de un problema del cual, puedan ser la respuesta; es decir, contrario a lo señalado en los modelos racionales, aquí se asume que las soluciones surgen al margen de que respondan o no a un problema particular. Así por ejemplo, las computadoras, no fueron creadas para solucionar un problema sobre nóminas en las empresas pero permitieron solucionar este asunto (Cohen 1972). El tercer flujo, es el de los participantes o actores involucrados en una decisión de política. Este se caracteriza porque los individuos 767

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constantemente entran y salen del proceso. Su rotación depende de las diferentes modalidades que toman las medidas concretas asumidas; grupos o individuos distintos se verán interesados o afectados dependiendo de cada formulación realizada en el plan de acción y las energías que puedan dedicar al asunto en cada momento del proceso variarán también de forma irregular. Finalmente, las organizaciones se ven enfrentadas a un conjunto de oportunidades para decidir, en las que se espera que efectivamente tomen alguna decisión. En esta cadena de acontecimientos se unen los otros tres flujos con sus propias características para determinar el curso de acción organizacional o grupal; pero por su misma naturaleza, no necesariamente se trata de cubrir objetivos claramente definidos o solucionar problemas específicos; sino que muchas veces se busca actuar del mejor modo posible dadas las circunstancias y simplemente seguir funcionando. En síntesis, de acuerdo con este modelo explicativo, la toma de decisiones tiene lugar mientras existe una coincidencia temporal de flujos relativamente independientes de problemas, soluciones, participantes y oportunidades de elección. Esta forma de funcionamiento del gobierno, ubicado en distintos plano temporales simultáneos, Cohen, March y Olsen la denominaron como el modelo del “bote basura” es decir, la existencia de una mezcla de problemas y soluciones que los agentes sociales y gubernamentales han tirado dentro de un contenedor,- en este caso un tema de política pública-, conforme se van generando y siendo sobrepuestos por otros. En este bote de basura permanecen almacenados esta mezcla de elementos hasta que son extraídos (no sólo las soluciones, sino otros componentes también) para una elección; y ésta es causada no por la finalización de un ejercicio de análisis racional (los mejores medios para fines claros), sino por factores de urgencia o proximidad temporal (Cohen, March y Olsen 1972: 2). El cuarto elemento mencionado por Berger y Luckman es que la realidad se nos presenta como ordenada y objetivada es decir, contiene ya elementos designados y que funcionan bajo pautas establecidas previamente. Sin embargo, es necesario cuestionar este supuesto, al menos para el caso de las políticas públicas. El trabajo de Para March y Olsen (1979) mostró que uno de los problemas más evidentes al aplicar un modelo racional de toma de decisiones en la confección de las políticas públicas es el supuesto, según el cual la realidad es única, objetiva y terminada. Muy por el contrario, estos autores mostraron que un tomador de decisiones de política se enfrenta con una realidad difusa. Es decir, cada organización realiza interpretaciones diferentes e incluso los miembros dentro de cada organización realizan definiciones heterogéneas respecto a los hechos que las rodean. De este modo, el sentido que cada grupo le otorga a la cadena de decisiones es ambiguo. Estos autores sostienen que cuando se hace referencia a la forma en que se toman las decisiones, en ocasiones es más correcto describir a ciertas organizaciones o situaciones de decisión como anarquías organizadas antes que enfocarlas desde un modelo burocrático-racional. En las anarquías organizadas existen tres atributos que rompen una lógica de funcionamiento racional bajo un modelo clásico de toma de decisiones: 1) Las preferencias son problemáticas o ambiguas; lo cual se refiere al hecho de que una organización (por ejemplo una agencia gubernamental), genera una gran variedad de objetivos que en ocasiones resultan contradictorios entre sí. La toma de decisiones no puede esperar a que concluyan los análisis sobre los cursos de acción recomendados; haciendo que la acción anteceda a la delimitación clara de las preferencias. En síntesis, las organizaciones necesitan operar rápidamente, y por lo mismo, lo hacen con una variedad de 768

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preferencias inconsistentes y mal definidas. Este punto marca una diferencia fundamental con respecto a los modelos clásicos, pues generalmente se asume que las preferencias (las metas u objetivos) son exógenas al proceso de toma de decisiones. 2) La tecnología es indeterminada o poco dominada pues resulta difícil establecer en todas las áreas de una organización la información, los productos y resultados que intercambiarán. No todos los miembros conocen las atribuciones o incluso las tareas de las áreas afines a la propia y la forma en que las acciones de un segmento organizacional se combinan con el resto resulta mayormente desconocida o ambigua; es decir, existe un entendimiento parcial o incompleto sobre la manera en que funciona la organización en conjunto. En un escenario así, la operación ocurre con base en procedimientos de prueba y error. El aprendizaje se produce como resultado de los accidentes de experiencias pasadas y la invención pragmática va surgiendo conforme es necesaria. Esto hace que exista una indeterminación respecto al impacto que tienen los procedimientos de trabajo sobre los problemas identificados como importantes. 3) La participación es fluida ya que los participantes involucrados invierten diferentes cantidades de tiempo y esfuerzo en sus diferentes zonas de dominio. El grado de involucramiento de cada grupo o individuo sobre un problema o proceso determinado cambia con el tiempo, así como el número y tipo de actores que se involucrarán en las diversas etapas del proceso de decisión. Esto provoca que los límites organizacionales se diluyan, la audiencia y los tomadores de decisiones para cualquier disposición particular cambian de modo variable (Cohen, March y Olsen 1972; Solís y López 2000). Finalmente Berger y Luckman proponen que la percepción se produce a partir de zonas no problemáticas (rutinas) y problemáticas. En el caso de una actividad como el turismo esto está relacionado, en el primer caso, con las prácticas, los lugares y los actores que son relacionados regularmente con el turismo; de tal manera que una playa, unas personas tomando el sol o nadando, un hotel y un mesero serán algunos de los elementos que la mayoría de la población de muchos países podrían relacionar con turismo. Las políticas públicas sobre turismo buscan que un conjunto de comportamientos, de personas y lugares se desarrollen dentro de una zona. Sin embargo, no necesariamente esto sucede así. Por ejemplo, no todas las conductas relacionadas rutinariamente al turismo son juzgadas igual por los distintos marcos valorativos, lo mismo sucede con algunos sitios que pueden resultar problemáticos. Así por ejemplo, Marruecos es un país que ha hecho del turismo una de las bases de su desarrollo económico. Playas con Agadir, Mirleft o Tarfaya son algunos de los lugares donde existe un considerable flujo de turistas. Sin embargo, las leyes del estado marroquí sancionan algunos comportamientos que resultan comunes en otros lugares donde existe turismo en playas, como el contacto físico entre las parejas. En este país un beso en público constituye un atentado contra la moral pública y pude ser castigado con dos años de prisión. A pesar del interés que existe por atraer más turistas, el estado marroquí aplica este tipo de reglamentos en las zonas turísticas y aunque los visitantes extranjeros generalmente no son arrestados y presentados ante un juez, reciben amonestaciones o sanciones económicas por besarse en público. Esto probablemente no detendrá la llegada de turistas a Marruecos, pero si puede ser un factor que un grupo de jóvenes tomará en cuenta si quieren ir juntos a una playa en Cancún o Agadir. La percepción sobre las zonas no problemáticas (rutinas) y problemáticas resulta entonces un problema fundamental para la construcción de las políticas públicas dado que 769

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no sólo será la percepción de aquellos actores directamente interesados o relacionados a dicha actividad los que determinarán que tipo de acciones son turísticas, sino también los imaginarios y prácticas de una sociedad en general los que determinarán qué tipo práctica son permitidas (Hiernaux, 1997). En síntesis, los elementos aquí planteados nos permitirán proponer una serie de dimensiones para el análisis de los casos bajo el marco general de la propuesta de la construcción social de la población objetivo de Schneider e Ingram. La construcción social de la población objetivo y el turismo La propuesta teórica de la construcción social de la población objetivo (CSPO) de Schneider e Ingram (1993) fue desarrollada para analizar el papel que tienen las percepciones en la participación y la democracia, en tanto dos elementos centrales en la formación de los programas gubernamentales dentro de las democracias occidentales (Mettler y Welch, 2004). Una de las propuestas centrales dentro de la CSPO es que el diseño y resultados de una política pública están relacionados a las percepciones sociales que grupos específicos (partidos políticos, miembros del gobierno, organizaciones sociales, medios de comunicación, empresas, iglesias, agencias internacionales) tienen respecto a cuáles son los principales problemas de la sociedad y los grupos sociales relacionados a la solución o generación de dichas temas (Ingram, Schneider y Deleon, 2007). Para la propuesta de análisis que proponemos a partir de la CSPO, las ideas pre-concebidas y los intereses, en el caso de las políticas públicas, no son temas independientes sino se encuentran interconectadas por la intencionalidad. Es decir, la percepción sobre la realidad, como vimos en el apartado anterior, está direccionada por intereses generales del gobierno (lograr el bienestar colectivo, el crecimiento de la economía, etcétera), pero también por los intereses de grupos o individuos que buscan transformar la percepción sobre determinados problemas, grupos o formas de solución. La construcción social de las poblaciones objetivo coloca como tema central de la investigación la forma en que los tomadores de decisiones definen el problema, priorizan las iniciativas y se distribuyen los impactos (anticipados o no-anticipados) que pueden emerger desde diferentes estrategias de intervención (Ingram, Schneider y Deleon, 2007; Fox, 2001; Shaw, 2004). Es decir las definiciones sobre el qué, el cómo y el para quién. Estos son los mecanismos, las prácticas y las normas de las que hablaba Foucault en la gobernabilidad. Esto queda plasmado, entre otros documentos, en los planes de gobierno, las políticas sectoriales, pero también en la asignación presupuestal de recursos para distintas áreas. Como vimos, la intencionalidad del gobierno en la construcción social de una política significará la serie de acciones concretas con las que el gobierno buscará la mejora de la situación de la población mediante el impulso de la economía. El interés central de la CSPO es generar un modelo explicativo que resalte dos temas generalmente olvidados en los procesos de análisis de las políticas pública: las interacciones sociales y el poder. Como se busca demostrar, ambos factores determinan no sólo el tipo de medidas y los grupos que serán beneficiados o no, sino intervienen desde el mismo modelaje de la realidad que determinan las posturas de un gobierno y la sociedad. En este mismo sentido, la CSPO enfatiza su interés en dos subtemas relacionados al modelo explicativo general: primero, determinar los recursos utilizados por los distintos grupos o 770

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actores sociales para lograr que una determina visión sobre los problemas, actores y soluciones de política fueran consideradas la distribución de los beneficios, las cargas y los grupos o acciones que pueden ser contrarias a la política. Un segundo énfasis es explicar cuáles son las consecuencias de que una determinada visión de desarrollo se impusiera como el principal (Turner y Ash, 1991; Miller y Auyong, 1991, Mantecón, 2008). El turismo durante el siglo pasado dejo de ser una actividad meramente relacionada al descanso, la salud, creencias religiosas o el conocer lugares nuevos para convertirse en una de las áreas de desarrollo económico de mayor crecimiento. En Latinoamérica el turismo también se ha convertido en un objeto de diversas políticas públicas que buscan fomentar el crecimiento de esta actividad en los distintos países de la región. Este cambio no se produjo de manera “natural”, un conjunto de actores sociales externos e internos a los distintos gobiernos de la región, fueron re-configurando la percepción social y gubernamental sobre el turismo, hasta convertirlo en un tema de alta prioridad en la planeación de varios países latinoamericanos. En otros términos, los creadores de una política no enfrentan un problema dado, sino que cada situación es definida por medio de la intersubjetividad es decir la complejidad que representan las múltiples visiones que buscan imponerse sobre un mismo problema o grupo social. En este toma especial importancia la participación o poder diferenciado que los distintos actores tienen. Este poder puede traducirse en los recursos materiales, las relaciones, la legitimidad, conocimientos especializados, acceso a los medios de comunicación, la cantidad de individuos o instituciones que respaldan a una postura, entre otros elementos. Esto se complejiza si consideramos que las mismas organizaciones gubernamentales (nacionales, locales, internacionales) que pueden intervenir o influir en la definición de una política como las de turismo no tienen necesariamente las mismas premisas de partida sobre temas como el desarrollo, la participación o incluso lo que significa la actividad turística. Los distintos grupos buscaran impulsar que su propia propuesta o visión sobre una política pública sea considerada como relevante por medio de distintas estrategias concretas como la negociación política, el looby, una manifestación pública, la realización de foros o seminarios, desplegados en los periódicos, pero también medidas jurídicas contra actor de autoridad entre otras. LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE LA POBLACIÓN OBJETIVO Características de Actores Observables percepción de la realidad Autoridades electas, secretarios Programas de gobierno, de estado, directores de planes sectoriales, Intencionalidad programas, asesores, agencias programas estatales, internacionales asignación presupuestal, discursos. Organizaciones civiles, Manifestaciones, ciudadanos, medios de declaraciones en la prensa, Intersubjetividad comunicación, empresarios, desplegados, programas de movimientos sociales organizaciones civiles, demandas judiciales. 771

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Sindicatos, relaciones clientelares, corrupción, Temporalidad: aquí y loobismo, elites políticas, ahora económicas, agrupaciones religiosas Agencias de gobierno, niveles de gobierno distinto, (Objetiva y ordenada) organismos empresariales, Realidad difusa organismos internacionales, gobiernos extranjeros Aparatos de justicia, zonas no problemáticas reglamentos, organizaciones (rutinas) y problemáticas culturales, religiosas, medio ambientales,

Planes durante las campañas, plataformas de partidos, actores diferenciados por etapas de la política publica Organización del gobierno, capacitación, leyes, capacitación, presupuesto, mecanismos de rendición de cuentas Reglamentos, normas, cultura local, nacional.

La Construcción social problematiza el diseño de políticas al reconocerlo como un fenómeno no-acabado, donde no existe una visión única, sino al contrario, existen diferentes visiones, intereses y perspectivas. En este sentido esta teoría postula que el diseño de elementos de política, incluidas herramientas y reglas está determinada por el poder de los grupos objetivo y la forma en que distintos sectores son percibidos y estereotipados dentro de una coyuntura social específica (Schneider y Ingram, 1993; Rist, 1994). En los distintos ámbitos de gobierno los actores políticos como los sociales buscan beneficiarse de los recursos disponibles. Para ello utilizarán un conjunto de estrategias de acción, es decir formas de organizarse y participar. Con ello se involucran en los espacios políticos y de política municipal, buscando alcanzar sus objetivos y metas por medio de la captación de recursos públicos. Al involucrase distintos grupos se generan ambientes de tensión, situación que puede aliviarse cuando las autoridades municipales y los representantes de la sociedad local logran acuerdos; el diálogo, la negociación y la participación institucionalizada permiten una gestión municipal más eficiente (Sánchez, 2005). Un tercer problema a considerar entonces es la temporalidad en que se produce la CSPO: 1) flujo de problemas. Este primer flujo constituye las demandas estructurales que un gobierno enfrenta, es decir es el conjunto de demandas o intereses que los distintos grupos buscan impulsar de manera sostenida como los sindicatos, organizaciones civiles y religiosas: mayor libertad de expresión, mejora en los sueldos, mayor seguridad social, etcétera. En el caso de las políticas sobre turismo hace referencia a las demandas presentes en la zona donde se piensa operar u opera una zona turística. Un segundo flujo de problemas son los que tienen un carácter coyuntural y son aquellos problemas emergentes o inesperados que un gobierno enfrenta por ejemplo, ante un huracán cuáles y quiénes serán apoyados para poder reactivar la actividad turística. 2) flujo de soluciones. Este es el conjunto de programas de políticas, tecnologías y marcos legales que han sido o son usados para solucionar problemas similares y que son adoptados por un gobierno. Los gobiernos pueden adoptar soluciones utilizadas por anteriores gobiernos o por gobiernos de otros países, por otro tipo de organizaciones como las empresas o nuevos adelantos tecnológicos que tienen aplicabilidad en un problema presente. El internet ha sido adoptado por el 772

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gobierno como una herramienta importante en la promoción turística. 3) flujo de participantes. Este tercer flujo interactúa directamente con el primer flujo temporal, es decir el de los problemas. Los actores que tomarán relevancia cambiarán dependiendo por ejemplo si se trata de la elaboración de un proyecto en la playa, en una ciudad y los recursos con los que cuenten los distintos grupos (compañías hoteleras, constructoras, comunidades rurales, pequeños comercios, gobiernos locales, etcétera). La cuarta problemática es sobre la realidad está ordenada y objetivada que nosotros designaremos como realidad difusa. Como explicamos hace referencia a las distintas interpretaciones que los distintos agentes, incluso al interior de las organizaciones gubernamentales hacen sobre la realidad. Como vimos existen tres atributos en la construcción de esta realidad difusa. 1) las preferencias de los distintos agentes que intervienen en una política son divergentes, lo que en el caso del turismo significa que los intereses por los que un gobierno local o las distintas agencias del gobierno federal impulsan un proyecto turístico pueden ser distintas. A esto tenemos que agregar la serie de agencias internacionales (fondo monetario internacional, banco mundial, organizaciones ecologistas, etcétera) que tienen otras visiones sobre el desarrollo de un mismo proyecto. 2) la aplicación de cualquier política está condicionada por las capacidades diferenciadas de los distintos cuadros que la operarán. Esto tiene consecuencias importantes en una zona como la latinoamericana, donde en diversas regiones existen una diferencia muy marcada en los recursos y preparación de los funcionarios locales y los federales. Esto generará que los proyectos turísticos sean objeto de una interpretación y puesta en práctica condicionada a las capacidades de los grupos locales. 3) la participación de los grupos será diferenciada dependiendo de los recursos e intereses que tengan estos grupos. Algunos buscarán tener una permanencia constante tanto en la operación de las políticas de turismo, pero también en su diseño. Respecto a la última, las zonas no problemáticas y problemáticas hace referencia a la serie de diferencias normativas, tanto las institucionalizadas en forma de leyes o normatividades, como aquellas que tienen que ver con costumbres y prácticas culturales que tendrán un efecto en el tipo de prácticas turísticas que serán permitidas en un lugar. En algunas regiones de Latinoamérica, existen prácticas relacionadas al turismo que no serían permitidas, al menos no de una forma tan abierta, en otras regiones del mismo país como por ejemplo, el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, la tolerancia al consumo de drogas y la prostitución. La construcción social de la población objetivo enfatiza el hecho de que las políticas públicas son finalmente instrucciones sobre metas y medios que los hacedores de políticas dan a los encargados de llevarlas a cabo. Esto representa dos problemas. Primero, ¿quiénes son los actores legitimados para intervenir en la operativización de la política? En el caso que analizaremos, esto significa revisar quiénes colaboran en la construcción concreta de lo que representará el desarrollo de las zonas turísticas en Latinoamérica; quiénes tienen los recursos económicos, organizacionales, las redes o la coyuntura problemática a su favor. Esto resulta en la necesidad de considerar, en términos analíticos, cuáles fueron los grupos que resultarán excluidos o afectados por la visión de realidad definida desde la política pública. La teoría de la CSPO de Schneider y Ingram (1993) propone un cuadrante donde se ubican los cuatro grupos principales que son definidos por una política pública: el primero 773

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son los beneficiarios estos son percibidos de una manera positiva por la política pública y a los que se buscará apoyar en su actividad por medio de recursos gubernamentales, medidas fiscales, administrativas o de otro tipo. Uno de los objetivos centrales de la política misma será alentar la actividad y la existencia de los miembros (personas o grupos) de este grupo bajo el argumento de que ellos son los agentes fundamentales para el crecimiento, en este caso, de la actividad turística. Al grupo de los beneficiarios se le otorgarán los apoyos gubernamentales necesarios para la iniciación de actividades relacionadas como la construcción de hoteles, la operación de restaurantes entre otras. Concretamente serán las compañías hoteleras, cadenas de restaurantes, constructoras, compañías de aviación, etcétera. El segundo grupo son los contendientes, quienes son percibidos por la política pública como sujetos o grupos con cualidades consideradas como positivas, sin embargo, la presencia de sus actividades en la zona donde se desarrolla la política pública pueden disminuir las posibilidades de éxito de la política pública por ser inhibidoras de la misma o incluso impedirla. En el caso del turismo, este grupo comprende a otro tipo de actividades productivas que son consideradas no compatibles con el desarrollo del turismo, por ejemplo fábricas, industrias extractivas entre otras. La actividad de los contendientes es entonces considerada benéfica en términos generales por generar empleos, producción y ganancias, pero su presencia desalentará el desarrollo de la actividad principal de la política, en este caso el turismo. La política no genera medidas que restrinjan su instalación en la zona donde se opera la política, por lo que probablemente se podrían dedicar fondos adicionales para su traslado o reconversión de instalaciones. El tercer grupo son los dependientes, estos son aquellos que son percibidos de manera positiva por la política pública aunque son considerados como incapaces de desarrollar su actividad sin el apoyo gubernamental. En el caso de las políticas turísticas estos pueden ser las cooperativas locales que buscan ofrecer servicios ecoturismos pero que no cuentan con el dinero y los pequeños empresarios de restaurantes. La política requiere destinar fondos y programas específicos para el apoyo de estos grupos. El cuarto son los desviados, aquellos grupos o individuos que son percibidos con una mala imagen pública y que su presencia es una amenaza para el buen desarrollo de la política pública, en este caso la actividad turística (Schneider y Ingram, 1993). La presencia de estos grupos es considerada contraía a las posibilidades de que se desarrollen las actividades relacionadas a la política pública por ello es necesaria la generación de reglamentos y acciones concretas que prohíban su desarrollo en la zona. Por ejemplo el robo y la mendicidad. Proponemos la existencia de un cuarto grupo, los complementarios. Este grupo es considerado como benéficos para el desarrollo de las actividades alentadas por la política, pero eso no significa que destinarán recursos o programas específicos para ellos. La existencia de estos grupos son medidas complementarias que deben alentarse por medio de otras políticas públicas o por medio de la industria privada. Este es el caso por ejemplo de la construcción de infraestructura de transporte en una zona turística, esta es operada por otras agencias gubernamentales, también es el caso de empresas de aviación o transporte terrestre. Diferencias y señalar la existencia de estos grupos la consideramos importante, entre otras cosas, porque permite analizar algunas de las problemáticas relacionadas a la CSPO. En el desarrollo de una zona turística, la existencia de dos agencias 774

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gubernamentales o niveles de gobierno, una operando la política turística específica, es decir el apoyo a los beneficiarios y los dependientes, y otra encargada del apoyo a los complementarios generará la posibilidad de que dos intereses no necesariamente compatibles se enfrenten, generando un posible problema en la operación de una política pública. Por ejemplo las prioridades y las necesidades de una zona hotelera pueden ser distintas a los planes carreteros de una autoridad distinta lo que puede generar dificultades en el acceso por esta vía.

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