Progresividad en la financiación pública de la ayuda internacional al desarrollo XXII Encuentro de Economía Pública Santander – febrero de 2015 Sergio Tezanos Vázquez
Ainoa Quiñones Montellano
Profesor del Departamento de Economía, Universidad de Profesora del Departamento de Administración de Empresas, Cantabria Universidad de Cantabria Presidente, Red Española de Estudios del Desarrollo Investigadora de la Cátedra de Cooperación Internacional y (REEDES) con Iberoamérica Subdirector, Cátedra de Cooperación Internacional y con
[email protected] Iberoamérica https://unican.academia.edu/AINOAQUI%C3%91ONES
[email protected] http://unican.academia.edu/SergioTezanosVazquez
1. Introducción
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La agenda internacional de desarrollo no ha aportado un sistema de incentivos adecuado para su financiación: se fijaron objetivos cuantificables de desarrollo (los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM) pero no compromisos eficaces para financiarlos. En los 15 últimos años no se han conseguido movilizar los recursos que NNUU estimó necesarios para sufragar la consecución de los ODM… ► Una de las principales razones del fracaso de la cubertura universal de la estrategia.
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De cara a la futura agenda internacional de desarrollo (los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ODS), que iniciará su andadura en septiembre de este año… ► Falta crear un sistema de incentivos que haga creíble el reparto de la carga financiera de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)… … en un contexto de incumplimiento recurrente de los acuerdos y de escasa capacidad coercitiva para forzar su observancia.
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Problema del veterano compromiso del 0,7%. Sólo 5 países (de 28 donantes CAD) cumplieron el 0,7 en 2013… ► Este compromiso lineal de financiación de la AOD (el 0,7%) no pondera los dispares niveles de desarrollo existentes entre los países donantes:
[13,736$ PPA PIBpc Tailandia, 86,000$ PPA PIBpc Luxemburgo y Liechtenstein] → diferencia de 6,5 veces!!! ► ¡Cumplimiento del 0,7 poco equilibrado y creíble!
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► Es preciso diseñar un esquema de financiación del desarrollo que resulte “justo”, en términos distributivos. AOD ► mecanismo impositivo que permite redistribuir el ingreso a escala global, recaudando recursos de los países desarrollados y emergentes, y transfiriéndolos a los países en desarrollo.
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De acuerdo con la teoría de la justicia distributiva, el reparto de la financiación de la AOD debe cumplir dos principios de equidad: • Principio de equidad vertical: los países donantes con niveles semejantes de desarrollo deben contribuir (en términos relativos) por igual a la financiación de la AOD. • Principio de equidad horizontal: los países donantes con disímiles niveles de desarrollo deben contribuir desigualmente (en términos relativos) a la financiación de la AOD, recayendo mayor carga financiera en los países más desarrollados. 7
Problema: la equidad horizontal puede coexistir con inequidades verticales… Los donantes relativamente más ricos tienden a financiar más ayuda que los donantes relativamente más pobres (equidad horizontal), pero existen “ciertos donantes” que financian mucha menos ayuda que otros donantes con equivales niveles de desarrollo (inequidad vertical). Solución: un sistema de ayuda progresivo cumple ambos principios de equidad y garantiza que la ayuda actúe como un mecanismo eficaz de redistribución de las rentas a nivel global.
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En la práctica, la financiación de la AOD no respeta la lógica de la exacción progresiva. Técnicamente “sencillo” establecer un sistema de reparto progresivo entre los donantes, que se asemeje a los sistemas impositivos que utilizamos para gravar las rentas del trabajo en los Estados de Bienestar europeos. La justicia distributiva es un fuerte incentivo para: • El cumplimiento de los compromisos internacionales de financiación. • La eficaz presión entre pares (necesaria para la observancia de los compromisos acordados). 9
2. Metodología: análisis de la progresividad de la financiación de la ayuda
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Herramientas analíticas utilizadas: • Curvas de concentración. • Índices de Suits. Variable de estudio: desembolsos netos de AOD. Muestra: 45 donantes bilaterales: 28 países de la OCDE-CAD y 17 países no miembros pero que reportan información detallada al CAD. Periodo de análisis: 2000 (inicio de los ODM), 2006 (pre-crisis financiera internacional) y 2012 (último año con información detallada). 11
Tabla 1. Variables del análisis
Variables
Sources
Percentage contribution of each donor to aggregate ODA net disbursements (constant 2012 US$).
DAC (2014)
Percentage participation of each donor in aggregate GNI (constant 2012 US$).
DAC (2014)
GDP per capita (constant 2011 US$, PPP).
World Bank (2014)
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3. ¿Es progresiva la financiación pública de la ayuda internacional?
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Gráfico 1. Curva de concentración 2012 Accumulated percent of total aid contribution
100% Switzerland, United Arab Emirates, Norway, Luxembourg & Liechtenstein 90% USA 80% Netherlands 70% Australia 60% Germany 50%
Fuentes: CAD (2014) y Banco Mundial (2014). 45 países. Elaboración propia
Canada 40% France Japan 30%
Suits indexes: —•— Actual (2012) = 0.049
20% UK
—•— 0.7% scheme = 0 10%
0% 0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Accumulated percent of total income
100%
Distribución 2012 prácticamente neutra (en términos distributivos). Índice de Suits = 0.049. PERO: la “neutralidad” de la distribución se debe a que la curva de concentración corta la diagonal. El resultado agregado seria regresivo si no fuera por la participación de los países no-CAD (la mayor parte de ellos ubicados en la parte baja del ranquin de rentas per cápita) y los nuevos miembros de la UE (también con rentas comparativamente más bajas). Índice de Suits para los 22 donantes “tradicionales” del CAD = -0.031 ► Regresivo!!! 15
4. ¿Cómo mejorar la progresividad de la financiación pública de la ayuda internacional?
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Solución para incrementar la progresividad de la financiación de la AOD: sistema de exacción progresivo. Gráfico 2: ejemplo de reparto progresivo, en el que la ratio AOD/PNB de cada país (“esfuerzo de ayuda”) se grafica frente a los correspondientes niveles de renta per cápita. En el gráfico se dibuja una hipotética línea de progresividad por medio de una regresión lineal exponencial que es característica de los impuestos progresivos. ► La mayoría de los países financian la ayuda de manera progresiva (es decir, se ubican cerca, o por encima, de la línea de progresividad). 17
Gráfico 2. Hipotética distribución progresiva de las cargas financieras de la ayuda a partir de los datos de 2012 ODA/GNI (%)
1.4% 1.3% 1.2%
y = 0.0005e4E-05x R² = 0.3654
1.1%
Luxembourg
1.0%
Sweden Norway
0.9% Liechtenstein
Denmark 0.8% Netherlands
Fuentes: CAD (2014) y Banco Mundial (2014). Elaboración propia
0.7% 0.6% 0.5% 0.4% 0.3% United Arab Emirates 0.2%
USA
Kuwait
Japan 0.1% Taiwan Russia
0.0% 0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
80,000
GDP per capita (PPP 2005 $)
90,000
España (con un ingreso per cápita de poco más de 31.000$ PPA y un menguado esfuerzo de ayuda de 0,16% en 2012) se ubica ligeramente por debajo de la recta de regresión que delimita el esquema progresivo (i.e. esfuerzo de ayuda moderadamente regresivo). 4 de los 5 países que cumplieron el compromiso del 0,7% en 2012 (Suecia, Noruega, Dinamarca y Holanda) contribuyeron proporcionalmente más al presupuesto global de ayuda de lo que propondría el modelo de progresividad. En cambio, el esfuerzo de ayuda de Japón se ubica ligeramente por debajo de la recta de progresividad (dados sus casi 35.000$ PPA de renta per cápita). 19
Sólo un nº limitado de países se encuentran lejos de cumplir este esquema de progresividad… … Consiguientemente: la mayoría de los países donantes financian la ayuda de manera razonablemente progresiva. 7 casos más graves de regresividad: • EEUU • Luxemburgo • Liechtenstein • Kuwait • Emiratos Árabes Unidos • Rusia • Taiwán 20
5. Conclusiones y recomendaciones
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Dada la limitada capacidad del sistema internacional de “hacer cumplir” los acuerdos de financiación, es preferible mejorar los incentivos para que se ejerza una efectiva “presión entre pares”. En el caso del compromiso del 0,7, con sólo 5 cumplidores de los 28 donantes del CAD dicha presión resulta ineficaz… … Además este compromiso no parece razonable que se vaya extender a los nuevos donantes no-OCDE.
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En cambio: Un principio de exacción progresivo aumentaría el nº de “cumplidores” y fortalecería la presión sobre los flagrantes incumplidores. ► Si EEUU y Japón se ubicaran en la línea de la progresividad se recaudarían muchos más recursos que los que NNUU estimó necesarios para financiar la consecución universal de los ODM (ie. en todos los países en desarrollo).
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Los ciudadanos de los países donantes aceptan pagar más impuestos cuanto mayor es su renta… … PERO están menos dispuestos a hacerlo si no se les asegura que este principio de progresividad se respeta entre los países donantes de la OCDE. Si queremos que el sistema de ayuda contribuya a un mundo más justo, el sistema de ayuda –en sí mismo– debe ser justo. Mejorar la progresividad de la financiación pública de la ayuda mejoraría: • La justicia distributiva del sistema de cooperación. • La “credibilidad” de los compromisos financieros.
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Considera uno de los muchos grandes cambios que pueden proponerse para reformar la estructura institucional del mundo de hoy para hacerlo menos injusto [...] La cuestión que debemos preguntarnos es: ¿qué reformas internacionales necesitamos para hacer el mundo un poco menos injusto?
Amartya K. Sen (2009). The Idea of Justice, pp. 24-25 25
