PROGRAMA NACIONAL DEL LIBRO DIDÁCTICO - PNLD: PROCESO DE UNA POLÍTICA Y POSIBILIDADES DE PERFECCIONAMENTO

Programa Nacional dei Libro Didáctico - PNLD: proceso de una política y posibilidades de perfeccionamiento

Itamar Freitas y Margarida Maria Dias de Oliveira

Programa Nacional dei Libro Didáctico - PNLD: proceso de una política y posibilidades de perfeccionamiento

Itamar Freitas" Margarida Maria Dias de Oliveiras

EI 27 de enero de 2010, cuando fue publicado en el Diario Oficial el decreto ley n° 7.084 que dispone a respecto de los programas de material didáctico, el Presidente de Ia República Luís Inácio Lula da Silva instituye como política de Estado una acción de gubemamental que se inauguró en 1985: el Programa Nacional del Libro Didáctico (PNLD). Desde hace veinticinco afios se establecía y consolidaba un Programa que ha movilizado varios intereses y, principalmente, ideologías apasionadas. EI texto este registra nuestra experiencia con el PNLD de dos modos: (1) ensefiando Ias diversas fases de Ia evaluación denominada pedagógica; y (2) dando un listado de cuestiones Ias cuales consideramos fundamentales para Ia frecuente evaluación deI Programa. No es un registro oficial de Ia evaluación puesto que en esta publicación no hay participación del Ministerio de Ia Educación, tampoco atendemos a una demanda estatal. AI contrario, con esto, sistematizamos Ias reflexiones que hemos producido como participantes de esta política pública y, a partir de eso, contribuir a Ias investigaciones sobre manuaIes didácticos de Historia dentro y fuera de Brasil.

4 Profesor dei Departamento de Educación y dei Programa de Posgrado en Educación de Ia Universidad Federal de Sergipe (DED/PPGED/UFS), becario dei Programa Nacional de Posdoctorado de Ia Coordinación de Perfeccionamiento de Personas de Nivel Superior (PNPD/CAPES) junto ai Programa de Posgrado en Historia de Ia Universidade 'de Brasília (PPGHlUnB). 5 Profesora dei Departamento de Historia dei Centro de Ciencias Humanas, Letras y Artes de Ia Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN. Representante de Historia en Ia Comisión Técnica dei PNLD en Ia evaluaciones de los anos 2007,2008,2010,2011,2013 e 2014.

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1. Las etapas dei proceso evaluativo

Lo que desencadena el PNLD es Ia necesidad dei gobierno federal de Brasil comprar manuales didácticos de buena calidad (técnica y pedagógica) para distribuir aios estudiantes de escuelas públicas (redes federal, estaduales y municipales) de todo el país. Actualmente, esta distribución alcanza 116.824 escuelas y más de 31 millones de estudiantes, según el sitio del Fondo Nacional para el Desarrollo de Ia Educación (FNDE)6, a los programas curriculares Ciencias, Geografia, Historia, Lengua Portuguesa, Lengua Extranjera Moderna (Inglés y Espafiol) y Matemáticas (constituyentes de Ia Ensefíanza Fundamental") y Biologia, Filosofia, Física, Geografia, Historia, Lengua Portuguesa, Lengua Extranjera Moderna .; Inglés y Espafíol, Matemáticas, Sociología y Química (destinados aI Bachillerato"). Para realizar esta compra Ia Secretaria de Educación Básica (SEB) dei Ministerio de Ia Educación, junto ai FNDE, lanzan una licitación elaborada por los dos referidos órganos del gobierno, además dei asesoramiento de Ia Comisión Técnica dei PNLD. La Comisión Técnica (CT) está compuesta por un profesor representante de cada programa curricular aios cuales se destina Ia licitación.

A Ia CT y a Ia SEB/MEC, caben especial-

mente Ias especificaciones guardadas en el "Anexo" a Ia licitación que estipula los criterios generales (comunes a todos los componentes) y los criterios específicos (de cada componente curricular). Es importante observar que esta licitación estipula también todas Ias especificaciones técnicas relativas aI artefacto: dimensiones dei libro, calidad de impresión, peso dei papel, de Ia portada e de Ias hojas de dentro, dimensiones de páginas y encuadernación, entre otros elementos. AI cumplirse el periodo de registrar Ias obras, estipulado por Ia licitación y dirigido a los autores y/o titulares de los derechos de autor, se inicia el período para Ia entrega

6 Según el sitio dei FNDE estos son los datos para el PNLD 2014: Ensefíanza Fundamental: inversión - R$ 879.828.144,04; estudiantes atendidos - 23.452.834; escuelas beneficiadas (Aãos lniciales - 46.962; Afíos Finales - 50.619); libras distribuidos - 103.229.007. Bachillerato: inversión - R$ 333.116.928,96; estudiantes atendidos - 7.649.794; escuelas beneficiadas - 19.243; libras distribuidos - 34.629.051. Fondo Nacional de Desarrollo de Ia Educación - Estadísticas dei Programa Nacional dei Libro Didáctico. Disponible en: http://www.fnde.gov.br/programas/livro-didatico/1ivro-didatico-dados-estatisticos. Consultado en: 30 jun. 2014. 7 La ensefíanza fundamental en Brasil dura 9 anos, divididos en una etapa de 5 y otra de 4

anos. Las edades escolares de cada una deben estar sobre 6 y 10 a Ias afias iniciales y de 11 a 14 para a Ias anos finales. 8 El bachillerato se refiere a Ia etapa posterior a Ia fundamental, con duración mínima de tres anos escolar (a menos que haya diferencias por algunas propuestas curriculares en Ia educación profesional y tecnológica).

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de los libras ai Instituto de Investigaciones Técnicas de Ia Universidad de São Paulo rPT USP, que comprueba Ia conformidad de Ia Iicitación a Ias características técnicas mencionadas. Desde ese momento, el equipo de coordinadores de Ia evaluación de cada uno de los componentes curriculares inicia una etapa denominada de pre-análisis, que observa Ia entrega de Ia documentación exigida (declaración de edición, de originalidad, de primera evaluación, de reinstalación, de revisión y actualización de Ia obra, de corrección de Ia obra) y elabora un formulario preliminar en el cual incluye Ias primeras impresiones sobre Ia coJección o libro regional". La etapa siguiente está dirigida por el o Ia coordinador(a) de área que es responsable por Ia formación de los consultores. Esta formación se centra en orientar cómo se completa Ia ficha de evaluación y uniformiza Ia lectura y análisis de los criterios, garantizando Ia igualdad deI proceso. La ficha de evaluación se compone de los criterios constantes en Ia Jicitación que son, por consiguiente, públicos. Todos los que se interesan (editoriaJes, autores, evaluadores y sociedad) los conocen. Como hemos afirmado, en Ia etapa de pre-análisis hay una primera evaluación de Ia obra, general mente realizada por el o Ia coordinador(a) de área, pero hay auxiliares (coordinadores adjuntos) que también Ia evalúan (generalmente realizada a partir de Ia lectura deI manual deI profesor y un capítulo de Ia obra, con el objeto de comprobar Ia concretización de Ias proposiciones presentadas en el manual del profesor). EI proceso, hasta ese momento, está constituido por dos evaluaciones cuyos resultados son inaccesibles a los consultores. Cada colección es evaluada por dos jueces a través deI sistema "doble ciego", es decir, un consultor no tiene conocimiento de quien es el otro evaluador que está con Ia misma obra. Ellos analizan, es decir, leen toda Ia colección (manual dei profesor y libra dei alumno), todas Ias páginas. Esto es, sin lugar a dudas, Ia evaluación más autorizada y experta. De este modo, Ia coordinación del equipo que acompafía toda Ia evaluación de Ios consultores mantiene el cuidado para que Ias evaIuaciones sean concomitantes. Cuando 10s consultores concluyen sus evaluaciones eIIos son orientados a confrontar los respectivos resultados y consolidar, en una única ficha de evaluación, sus análisis individuaIes, y esta ficha consolidada se toma un nuevo documento (no solo Ia unión de Ias dos evaluaciones). La ficha consolidada es Ia base del dictamen de Ia posible aprobación o exclusión de Ia colección. 9 Se sueI e lIamar "Libro Regional" los libros didácticos de Historia y Geografia destinados a Ia primera fase de Ensefíanza Fundamental. ElIos complementan Ias Colecciones y son destinados, de acuerdo con Ia escoja de cada escuela, en el cuarto o quinto grado.

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Aprobada Ia colección, el dictamen de aprobación sirve como base para Ia resefia que será publicada en el Guia de! PNLD. EI resultado de Ia evaluación

es analizado

por dos grupos: lectores críticos y grupo focal. Este último se forma exclusivamente por profesores de Ia red pública. Los primeros tienen por objetivo evaluar si los argumentos de Ia evaluación - sean para aprobación, sean para exclusión - están bien construidos y adecuadamente presentados. EI segundo grupo analiza Ias resefias con el objetivo de evaluar su inteligibilidad e si fornece los datos necesarios para que el profesor haga su escoja de forma fundamentada. Además de Ias resefías, el Guía dei PNLD publica Ia ficha de evaluación y un texto introductorio donde son informados datos de Ia evaluación y analizados los resultados. Los trabajos dei equipo pedagógico se concluyen con Ia publicación dei Guía. Todas Ias etapas de esta evaluación obedecen ese objetivo: publicar un instrumento que proporcione Ias informaciones necesarias a fin de que los profesores - en sus escuelas, de acuerdo con el proyecto político pedagógico que los orienta, en sintonía con sus concepciones de educación, sociedad y de historia - elijan Ia colección que juzguen más adecuada a sus actividades con sus alumnos. Las etapas posteriores son coordinadas por el Fondo Nacional de Desarrollo de Ia Educación (FNDE) y no tenemos conocimiento para describirlos, además de 10 que se divulga en Ia licitación y por el sitio dei órgano. Lo que creímos fundamental en toda esta descripción, es el conocimiento dei lector sobre el carácter público de todos los criterios, es decir, no hay regia de evaluación que no sea de previo conocimiento de los autores o detentores de los derechos de autor. También jugamos importante el reconocimiento de que estos criterios son los mismos para todas Ias colecciones, y aun, que Ias colecciones son cuidadosamente analizadas por varios sujetos - aunque Ia evaluación de los consultores sea Ia más exhaustiva, Ias miradas sobre Ia colección son varias, 10 que garante una revisión constante para que se minimicen los equívocos.

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2. Retos a superar eu Ia evaIuación pública brasilefía

Cualquier proceso de evaluación como esencial mecanismo para vigilar el cumplimiento de determinados objetivos, está sujeto, también (y principalmente) a una evaluación continua. Si se considera que el objetivo de Ia evaluación realizada por el PNLD es asegurar por Ia cualidad del material adquirido por el Estado y distribuido aios alumnos de Ia educación básica, también el programa puede ser medido desde varios indicadores. Lo que sugerimos aquí, ya afirmado anteriormente, parte de nuestra experiencia como constituidores y constitui dos por Ia referida política, a 10 largo de los últimos diez afíos y busca contribuir para una cuestión deseada por todos los autores involucrados con el manual didáctico de historia. EUa puede ser presentada a partir de dos casos que, juntos, ayudan a responder a Ia cuestión que subyace esta segunda parte de este artículo: l,en qué medida se puede mejorar Ia evaluación que promueve el PNLD? La primera de ellas se relaciona a cuestiones apuntadas desde hace, ai menos, quince afios, primer gran momento de evaluación del programa, de 10 cual resultó el documento "Recomendaciones para una política pública de libros didácticos"!", producido por autores y editoriales de libros didácticos, representantes de departamentos estaduales y municipales de educación, profesores de Ia educación básica, profesores universitarios e involucrados en Ia formación de docentes e investigadores de ensefianza. De este documento, destacamos dos preocupaciones de sus autores: Ia "cristalización de un concepto de libro didáctico" y el "desajuste entre Ias expectativas dei PNLD y Ia de los docentes". La segunda tiene que ver con los desafios enfrentados por nosotros en Ia conducción por parte de Ia política en los últimos diez anos y dice respeto ai abordaje de Ia producción académica en Ia construcción de Ias licitaciones e instrumentos directos de evaluación y el proceso de capacitación de los evaluadores. Ambas, mientras tanto, se refieren a compromisos relacionados con actores vinculados a Ia formación inicial y continuada del profesional de Historia, a Ias agencias formadoras, a Ias universidades - productoras de conocimiento histórico - y ai mercado editorial y su relación con el Ministerio de Ia Educación. 10 El documento "Recomendaciones para una Política Pública de Libras Didácticos" (2001) ha sido resultado de un evento realizado en 1999 que tenía como objetivo principal Ia evaluación de Ias experiencias de Ias evaluaciones ocurridas de 1997 hasta 2001. Se estructuró en siete partes a continuación: 1 ~ Presentación; 2 - El proceso de elaboración de este documento; 3 - Histórico; 4 - Impactos positivos dei PNLD; 5 - El PNLD: problemas y perspectivas; 6 - Por una política articulada dellibro en Ia escuela; 7 ~ Anexos. La quinta parte, "El PNLD: problemas y perspectivas", en su eje central, presentaba una subcláu. sula titulada "Perspectivas para el PNLD", compuesta por cuatro puntos relacionados a continuación: 1. La cristalización de un concepto de libro didáctico; 2. Un desajuste entre Ias expectativas del PNLD y Ia de los docentes; 3. Las relaciones de dependencia del sector editorial hacia el PNLD; 4. La operacionalización dei PNLD. A cada un, sigue un tema, "Recomendaciones", Tras haber sido detectados 10s puntos de inflexión, se ha sugerido medidas por adoptarse.

La cristalización de un concepto de libro didáctico

Este título reproduce uno de los principales problemas del PNLD en 1999 yexpresa, de manera enfática, problemas relativos a Ia formación inicial y continuada dei profesional de Historia, que implica, por tanto, Ias agencias de formación, Ias universidades, como productores de nuevos conocimientos históricos, el papel dei mercado editorial con relación ai Ministerio de Ia Educación y este último como un órgano que implementa el PNLD. Por "cristalización de una concepción" recordemos que, a Ia época, el modelo de libro didáctico consolidado en Brasil comportaba no solo los contenidos curriculares, sino que también su desarrollo y formas de evaluación del aprendizaje de los alumnos. En otras palabras, ellibro estructuraba el trabajo en el aula, motivando muy poco Ia iniciativa y Ia autonomia dei profesor. Por ello, a partir de esa afirmación y considerando 10 que eso significaba al trabajo en Ia escuela, el documento recomendaba que el PNLD acogera propu estas nuevas que desentonaran deI modelo de libro didáctico cristalizado en Brasil. Esas nuevas propuestas podrían destinarse a una o más áreas de conocimiento, a un ciclo, a un nivel de enseííanza y que junto a eso se ampliaran Ias políticas a otros materiales didácticos en otros soportes y formatos que fueran adicionales al libro didáctico y/o incentivaran Ia formación de lectores por medio de otros tipos de actividades, además de materiales que se destinaran exclusivamente aios profesores. Lo que hemos acornpafíado en 10s últimos afíos, desafortunadamente,

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acomodación de los autores y editoriales a un modelo de libro didáctico que se ha transformado en estándar. En cuanto a contenidos substantivos, constatamos ta incapacidad de diferenciar (entre una y otra colección) conocimientos y habilidades singulares a cada título, sea en términos de abordaje sea en nivel de profundización y, sobre todo, de criterios de selección de contenido. Sin duda, hay limitaciones en el glosario de habilidades relativas a Ia ensefíanza de Historia. También hay parte de una vulgata occidental de Ia cual se debe evitar fuertes cambios con el riesgo de provocar exagerada enajenación de los lectores en cuanto a Ia disciplina escolar. Sin embargo, incluso si se trata del conjunto de habilidades relativas al método crítico, es posible identificar no solo tipos, sino también énfasis en determinadas acciones que indican filiaciones teóricas o modos de abordar el pasado. Esa no es una característica de nuestros libros de historia. "Leer como historiador", "pensar históricamente", "formar Ia consciencia histórica", "comprender los hombres en el tiempo" son abordajes que se diferencian solamente por el nombre, pero cuyas habilidades a que se refieren son frecuentemente idénticas aun en obras distintas.

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Acerca de Ia selección de los contenidos Ia situación se vuelve aún más grave. Los autores/editores amplían gradualmente Ia cantidad de conocimientos sin efectuar los necesarios cortes de contenidos de Ia primera edición de Ias obras. Observen que no hay en el país un currículo nacionalizado, uno de los pocos casos de Ia experiencia políticoadministrativa brasilefía que no presenta homogeneización. El resultado es que, ano tras ano, los responsables por Ia producción de Ias colecciones afíaden sucesos y efectúan mínimos cortes solamente en Ias últimas páginas del último capítulo. No hay espacio aquí para discutir Ias razones de los autores/editores, pero es importante informar que el resultado de esa - irónicamente por cierto - "operación historiográfica" - es Ia constitución de un texto no solamente enciclopédico, sino bastante descriptivo y mitigado, ante todo 10 respeto a Ia experiencia humana recogida en Ia última década. En términos de arquitectura de Ia información, por otro lado, se ha consolidado un modelo en el que el recorte de Ia narrativa principal, que se volvió aparentemente anticuada, se ha intercalado por una serie de secciones que explotan determinadas habilidades, evidentemente, sugeridas por Ia licitación. EI resultado de esas prácticas son colecciones, en general, muy semejantes unas a otras, es decir, colecciones desde Ia ensefíanza básica ai bachillerato desprovistas de identidad teórica (pedagógica e historiográfica). Así, autores y editores no solo rechazan Ias libertades prescritas por Ia licitación, sino agotan Ia historiografia didáctica, reforzando una antigua y pavorosa máxima: Ia de que "todos los libros didácticos dicen Ia misma cosa". Se abandona un libro en gran parte basado en narrativas lineares con ejercicios y resúmenes ai final, vigente hasta los anos 1970, a un libro dominantemente marcado por Ia fragmentación o, tal vez, por Ia creación de un nuevo género - que incorpora una miríada de géneros textuales. Repetimos: eso no representaría un problema si esa modalidad de libro ocurriera solamente entre una o dos, tres o cuatro disponibles aios profesores. Volvamos ai documento referido. Otra indicación para combati r Ia "cristalización" de un modelo ha sido Ia recomendación de que el PNLD estuviera articulado al Programa Nacional Biblioteca en Ia Escuela (PNBE) - proviniendo, de esa forma, una amplia política de lectura en Ias escuelas, que incluiría el uso simultaneo de varios materiales didácticos, como periódicos, diccionarios, enciclopedias, libros de metodología de ensefíanza,

libros de tesis, entre otros - y por fin, que fueran promovidos concursos

nacionales a fin de estimular Ia producción de "materiales didácticos innovadores" (BATISTA, 2002, p. 32). No se omite que el MEC haya buscado socios en los últimos anos. Sin embargo, para el surgimiento de nuevas propuestas de libro didáctico, se hace necesario que experimentemos prácticas docentes no alineadas al clásico modelo de disciplina escolar,

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es decir, a Ia docencia cada vez más compartimentada entre Ias áreas de conocimiento. Mientras tanto, los competiciones o Ias licitaciones, clásicas formas que podrían estimular esos nuevos productos, no han colaborado. Ese hecho quizá se deba a un fenómeno que no es originalmente brasilefío, visto que romper esa tradición centenaria no es tan simple. La mayoría de Ias iniciativas de intercambio de prácticas y conocimientos, sea en Ias prescripciones en los libros didácticos sea en Ia formación continuada, son interpretadas por los profesores de Ia escolarización básica y, principalmente, por investigadores de ensefíanza de historia, como una oportunidad para el regreso de un "pernicioso" tipo de estudios sociales. En otras palabras, Ia inducción del MEC a Ia creación de nuevos formatos de libros didácticos, con origen en el cotidiano docente, puede tener estancado en un elemento transformado en pilar da identidad del profesor de historia: el espacio específico (contado en horarios y representado por designaciones) a Ia disciplina escolar historia. Con respecto a acciones exclusivas

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bién se invirtiera en materiales para el profesor, a fin de subvencionar su trabajo pedagógico. Pero 10 que ha predominado

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do Ias nuevas tecnologías educacionales y diversificando el formato libro, inclusive, recompensándolos mediante competiciones. Esa ha sido otra sugerencia no aceptada por los autores y editores. Para efectuarla, sería necesario que Ias editoriales presentasen propuestas de nuevos materiales destinados a los docentes y alumnos. Y no ha sido por Ia causa de desconocimiento que eso no haya ocurrido. La investigación histórica sobre Ia ensefíanza ha afirmado que - en países modeladores de gran parte de nuestras prácticas, como Francia y los Estados Unidos - el libro didáctico de historia no se limita a un impreso transmisor de contenido sustantivo prescrito por un determinado programa disciplinar. Incluso los impresos, pueden variar a partir de Ia organización interna, de Ia función sintética o analítica, del tipo de orientación, del método de aprendizaje, del género literario enfatizado, del espacio de uso, entre otros (CHOPPIN, 2008). Con Ia difusión de Ias nuevas tecnologías en Ia última década y sin Ia dependencia de Internet, al menos una docena de propuestas se admite como material didáctico. Por un lado se necesita reconocer que el manual del profesor ha cambiado de aspecto - y para mejor - en los últimos cinco afios. Se ha ampliado el espacio a Ia orientación del libro deI alumno más allá de respuestas. Cuestiones-claves

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como Ia evaluación - fueron incluidas, además de haber sido transformadas en soportes de fragmentos de textos académicos que sirven para Ia formación continuada del profesor. Por otro, a ejemplo de 10 que ocurrió con ellibro del alurnno, una "cristalización" ya ha

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