Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur e Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica Estudio de caso
Task Team on South-South Cooperation
Estudio de caso Nombre del Estudio de caso
“Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur e Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica”
Países participantes
18 países Iberoamericanos: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana y Uruguay
Estudio de caso financiado por
Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur
Instituciones académicas
Enlaza Colombia, Universidad Autónoma de Puebla
Investigadores
María Clara Sanín y Juan Pablo Prado con el apoyo de Bruno Ayllón
E-mails
[email protected] [email protected]
Inicio del estudio de caso
01/05/2011
Fechas del trabajo de campo
10/06/2011 to 01/08/2011
Fecha planeada de finalización
01/09/2011
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El presente caso fue preparado por María Clara Sanín (Enlaza, Colombia) y Juan Pablo Prado ( Universidad Autónoma de Puebla, México), con la colaboración de Bruno Ayllón (Universidad Complutense de Madrid), bajo encargo del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur. Las opiniones presentadas en el documento expresan los puntos de vista y el análisis realizado por los investigadores y no deben ser consideradas como opiniones oficiales del Programa o de la SEGIB. Para la realización de este estudio se realizó una revisión documental del Programa y del Informe, se llevaron a cabo nueve entrevistas a funcionarios clave en los procesos de formulación, aprobación e implementación del Programa en sus respectivos países y se realizó un proceso de consulta mediante cuestionario enviado a la totalidad de Responsables de Cooperación miembros del Programa, al cual respondieron siete. 3
RESUMEN EJECUTIVO El Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur (CSS) y el Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica pretenden impulsar el diálogo político entre los países iberoamericanos sobre la CSS y fortalecer sus capacidades para gestionar este tipo de colaboración. Al ser dos iniciativas acordadas en el marco de la Conferencia Iberoamericana, cuentan con el apoyo operativo de la SEGIB. El Programa empezó su operación en el 2010 (su temporalidad inicial es de cuatro años) y cuenta con la participación de 18 países iberoamericanos. A través de cinco líneas de trabajo, sus esfuerzos se centran en desarrollar más y mejores capacidades institucionales para gestionar la CSS en las Unidades Técnicas de Cooperación de los países miembros. El Informe se publica desde hace cuatro años, en un esfuerzo mancomunado entre la SEGIB y sus 22 países miembros por ofrecer una panorámica de las acciones y proyectos de la Cooperación Sur-Sur Bilateral, Triangular y Regional que se realiza entre los gobiernos iberoamericanos. Tanto el Programa como el Informe son iniciativas que están fortaleciendo la gobernanza de la CSS en Iberoamérica, al apoyar decididamente la construcción de su acervo conceptual, metodológico, documental y analítico. Sin embargo, ambas iniciativas consisten en actividades recientes, por lo que sus respectivos resultados, desafíos y lecciones aprendidas que se ilustran en este documento deben considerarse del orden preliminar. Entre las lecciones aprendidas de la identificación, planeación y puesta en marcha del Programa y del Informe, se destacan: la capacidad de asumir la apropiación como un proceso en continua construcción, que exige un esfuerzo constante por entender los intereses de las partes, la necesidad de fortalecer los espacios de participación igualitaria y generar confianza; la importancia de avanzar en los acuerdos políticos para desarrollar mejores herramientas de gestión y mecanismos de reporte y acceso a la información (lo que implica además propiciar el trabajo de construcción conjunta desde lo técnico); la oportunidad de generar mecanismos innovadores de articulación entre la cooperación del Norte y del Sur a través de esquemas enfocados a construir soluciones conjuntas ante los nuevos retos del contexto global; y la necesidad de generar procedimientos y mecanismos jurídicos que se ajusten a esquemas novedosos de cooperación.
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CONTENIDO 1.
2.
3.
CONTEXTO Y ANTECEDENTES
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La Conferencia Iberoamericana, un espacio de diálogo y cooperación
7
El reto iberoamericano de fortalecer la cooperación
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EL PROGRAMA Y EL INFORME
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El Programa Iberoamericano de fortalecimiento a la CSS
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Desarrollo del Programa
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El Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica
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Resultados y beneficios para los países de participar en el Programa y en el Informe
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Principales desafíos del Programa y del Informe
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RETOS ABORDADOS EN EL CASO
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Algunos aprendizajes en materia de apropiación
23
Relaciones horizontales con países del Norte
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4.
LECCIONES APRENDIDAS
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5.
BIBLIOGRAFÍA
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6- LISTA DE ENTREVISTADOS Y PAISES ENCUESTADOS
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TABLA DE SIGLAS AOD CEPAL CSS PNUD POA RIACI SECIB SELA SEGIB UTC
Ayuda Oficial al Desarrollo Comisión Económica para América Latina y el Caribe Cooperación Sur Sur Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan Operativo Anual Red Iberoamericana Académica en Cooperación Internacional Secretaría de Cooperación Iberoamericana Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe Secretaría General Iberoamericana Unidades Técnicas de Cooperación
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1. CONTEXTO Y ANTECEDENTES La Conferencia Iberoamericana, un espacio de diálogo y cooperación En 1991 se celebra en la ciudad de Guadalajara, México, la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica1. En esta Cumbre se conforma la Conferencia Iberoamericana con el propósito de profundizar las relaciones y vínculos de los 22 países de Europa y América de lengua castellana y portuguesa, a partir de los lazos históricos, lingüísticos y culturales que los unen2. Esta Cumbre se presenta en un momento histórico, a sólo un año de la conmemoración de los 500 años de la llegada de Cristóbal Colón a territorio americano. La Conferencia y sus Cumbres anuales son un foro de encuentro, discusión y acuerdos políticos, económicos y culturales entre Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros. Las relaciones en el marco de la Conferencia deben guiarse por “los principios de soberanía, integridad territorial y no intervención en los asuntos internos de cada Estado y por el derecho de cada pueblo a construir libremente en la paz, estabilidad y justicia su sistema político y sus instituciones”3. La cooperación iberoamericana es uno de los principales mecanismos para materializar los acuerdos políticos emanados de las Cumbres, al facilitar que los países compartan sus capacidades y experiencias en un plano de colaboración en temas de interés mutuo. Mediante el Convenio de Bariloche (1995) los países fijan el marco legal para la cooperación en el ámbito iberoamericano y crean la Secretaria de Cooperación Iberoamericana (SECIB) como el órgano encargado de coordinar proyectos e iniciativas en esta materia4. Posteriormente en el año 2005, las funciones de la SECIB son asumidas y ampliadas por la entonces recién creada Secretaría General Iberoamericana (SEGIB)5, órgano permanente de apoyo institucional y técnico a la Conferencia Iberoamericana y a sus Cumbre. A la Secretaría de Cooperación de la SEGIB se le encomienda fortalecer la cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana y colaborar con los estados miembros en el diseño, gestión, seguimiento y evaluación de programas, proyectos o 1
Ciudad de Guadalajara, México, los días 18 y 19 de julio de 1991. En América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. En la península Ibérica: España, Portugal y Andorra. 3 Convenio de Santa Cruz de la Sierra Constitutivo de la Secretaría General Iberoamericana. Disponible en http://www.SEGIB.org/documentos/esp/Convenio%20Santa%20Cruz%20de%20la%20Sierra.pdf. PP1 4 Si bien la SECIB se crea en 1995, fue puesta en funcionamiento en el año 1999. 5 Aunque la SEGIB fue creada en el marco de la XIII Cumbre en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, (14 y 15 de noviembre de 2003), empezó su operación en el 2005. 2
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iniciativas de este tema6. Éstos deben surgir de los países y ser presentados a consideración de la Cumbre para la adhesión voluntaria de aquellos miembros interesados en su puesta en marcha. Un programa iberoamericano se aprueba cuando al menos siete países se adhieren a la propuesta. La Memoria de la Cooperación Iberoamericana 2010 reporta 23 programas en el marco de la Conferencia Iberoamericana en temas tan variados como apoyo a las artes, gestión territorial, fomento de PYMES, servicios sociales básicos, entre otros7.
El reto iberoamericano de fortalecer la cooperación En materia de cooperación al desarrollo, la primera década del siglo XXI se caracterizó por dos tendencias fundamentales: a) una reflexión de los donantes tradicionales de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) sobre sus prioridades de acción y mecanismos para garantizar mayor eficacia; y b) un resurgimiento y creciente dinamismo de la Cooperación Sur Sur (CSS) liderada por los países de renta media8. Los donantes tradicionales de AOD plasmaron en diversas cumbres, foros y declaraciones su intención de aumentar los recursos destinados a la ayuda, priorizar sus ámbitos de acción y mejorar la eficacia en su implementación9. Estos compromisos derivaron en una mayor concentración de la ayuda en las regiones y países más pobres. Para América Latina significó una disminución porcentual del total de la AOD al ser sus países catalogados como de renta media; entre 2000 y 2007 la tasa de crecimiento de la AOD mundial fue del 12 por ciento, mientras que la AOD destinada a América Latina creció sólo un 6 por ciento. Así, mientras que en el año 2000 esta región recibía cerca de 10 mil millones de dólares de la AOD total, en 2009, según los datos más recientes de la OCDE, tan sólo captó 9.09 mil millones de dólares (en términos netos de ese año), lo que representó el 7.5% del total de los flujos de AOD a escala global en ese año10. En relación a la CSS, el creciente número de países de renta media y de economías emergentes impulsó un resurgimiento de sus relaciones, de forma especial en el ámbito de la cooperación técnica. Este resurgimiento tuvo un importante protagonismo en Latinoamérica debido a múltiples factores, entre los que se encuentran la reorientación de la política exterior de varios países en pro del fortalecimiento de las relaciones y vínculos entre los miembros de la región, así como la puesta en marcha de estrategias concertadas para incrementar su presencia e incidencia en las agenda de desarrollo. En este contexto, la SECIB inicia durante los años 2004-2005 el desarrollo de un mapa virtual que les permitiera a sus miembros contar con un panorama más claro respecto a la cooperación en América Latina. Al constituirse la SEGIB, este mapa se transforma en 6
Estatuto de la Secretaría General Iberoamericana –Artículo 2º: Funciones. SEGIB (2010) Memoria de la Cooperación Iberoamericana. Segib, Madrid. 8 El Banco Mundial utiliza la categoría de países de renta media para aquellos con un PBN per cápita entre US$1,006 y US$12,275 según el método Atlas. Fuente: http://data.worldbank.org/about/country-classifications 9 Algunos ejemplos son: la Cumbre del Milenio y la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000), la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo y el Consenso de Monterrey (2002); el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Paris y la Declaración de Paris (2005); el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Accra y el Programa de Acción de Accra (2008). 10 OECD, Development Aid at a Glance Statistics by Region. America, 2011 Edition, OECD-DAC, Paris, 2011, p. 2. 7
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el 2007 en una propuesta de informe que mostrara periódicamente la AOD y la CSS en la región; esto último, en un ejercicio inédito en la materia a escala regional y global. Para la elaboración del primer Informe en el año 2007, la SEGIB diseñó y envió a sus países miembros un cuestionario solicitando datos clave y representativos sobre la CSS que ofrecían y recibían. De los 19 países iberoamericanos ubicados en América y el Caribe, once respondieron. Los resultados del Informe capturan la atención de los Responsables de Cooperación de los países miembros, pese a las limitaciones en la información disponible en aquél momento. El Informe muestra un gran potencial para el fortalecimiento de sus estrategias de cooperación, la visibilidad de sus acciones y proyectos y la consolidación de posiciones regionales. Por ese motivo, en la Cumbre de Santiago de Chile a finales de 2007, los países encomiendan a la SEGIB continuar con la preparación anual de un informe más preciso sobre Cooperación Sur-Sur y Triangular11. Sin embargo, esta iniciativa representa un gran reto para los países y para la SEGIB. El primer Informe dejó en evidencia la falta de una conceptualización común sobre CSS y Triangular, la debilidad de los países para identificar y reportar la CSS que ofrecen y reciben, al igual que incoherencias entre los registros reportados por los oferentes y por los receptores. Por lo tanto, construir los siguientes Informes requeriría impulsar discusiones políticas sobre las características que definen a la CSS en Iberoamérica, acordar criterios comunes para reportar y fortalecer las capacidades de las Unidades Técnicas de Cooperación (UTC) de los países para recolectar la información y sistematizarla12. El 2008 se convierte en un año decisivo en el cumplimiento del mandato de la SEGIB de fortalecer la cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana. Por un lado, se genera el debate político entre los Responsables de Cooperación sobre las características de la CSS y Triangular y se logra recolectar información de todos los países para la construcción del segundo informe. Por otro, en la Cumbre Iberoamericana celebrada en Chile en noviembre de 2007 se encomienda la preparación de una iniciativa para la promoción de la CSS y Triangular, según la propuesta presentada por Colombia con el apoyo de España, Cuba, México y la Secretaría de Cooperación de la SEGIB13. En julio de 2008 se presenta una propuesta inicial del Programa a los Responsables de Cooperación Iberoamericanos en el marco de un seminario en Cali, Colombia14. La 11
Las definiciones de Cooperación Sur Sur Bilateral, Triangular y Regional se presentan más adelante en la nota al pie No. 20. 12 Este documento entiende por Unidad Técnicas de Cooperación a la institución del Gobierno Nacional encargada de la negociación y coordinación de la cooperación. En algunos países de Iberoamericana esta función está en cabeza de dos instituciones (una negociadora y otra coordinadora). 13 Punto 38 del Programa de Acción de la XVII Cumbre Iberoamericana, celebrada en Santiago de Chile en noviembre de 2007: 14 Seminario Hacia un Nuevo Paradigma de la Cooperación Horizontal en Iberoamérica, organizado por SEGIB y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Cali, 28 y 29 de julio de 2008.
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propuesta tenía como objetivo desarrollar mecanismos de intercambio de experiencias y de conocimiento a través de un banco de buenas prácticas en CSS. En ese encuentro los Responsables concuerdan con la necesidad de impulsar un programa para la promoción de la CSS y Triangular, pero difieren sobre las prioridades y líneas de acción que debería abordar. Para algunos Responsables, el Programa tendría que centrarse en vigorizar los sistemas de información nacionales para fortalecer el Informe; para otros era clave capacitar a su personal en CSS, o identificar buenas prácticas, y para otro grupo, el Programa debería facilitar el diálogo político de la región sobre la CSS y Triangular. A partir de ese encuentro, los Responsables de Cooperación inician un proceso de construcción conjunta para encontrar acuerdos y convergencias entre sus intereses y expectativas. Era la primera vez que los Responsables negociaban y estructuraban un programa de cooperación en el marco de la Conferencia que sería operado por ellos mismos. Aparte de construir acuerdos sobre el objetivo y las líneas de acción del Programa, fue necesario garantizar aportes económicos para su puesta en marcha. Lo anterior es relevante, dado que varios países de América Latina no cuentan con disponibilidad presupuestaria para este tipo de programas, o su aprobación requiere períodos de tiempo prolongados. Sin embargo, España, Colombia, México y Chile ofrecieron unos recursos para asegurar su arranque, lo que permitió acordar que no se exigirían aportes económicos como requisito para participar. Esta decisión facilitaba el ingreso de países sin presupuesto disponible en el momento o con dificultades administrativas para aportar a este tipo de iniciativas. De esta manera, en el marco de la XVIII Cumbre en San Salvador, en octubre de 2008, se presenta el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur con la adhesión inmediata de 14 países. Cabe destacar que en el marco de la Conferencia Iberoamericana, el Programa citado es al que más países se han adherido al momento de su lanzamiento.
CINCO FACTORES CLAVE PARA EL SURGIMIENTO DEL INFORME Y DEL PROGRAMA IBEROAMERICANO PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA COOPERACIÓN SUR SUR 1. Oportunidad: Ante la creciente cantidad de programas, proyectos y acciones de CSS en América Latina, los países sintieron la necesidad de contar con un espacio propio y regional para el diálogo político y técnico. 2. Utilidad: El Informe y el Programa son herramientas para fortalecer las capacidades de reporte y gestión de la CSS y para debatir posiciones regionales. Ningún programa u organismo ofrecía estas herramientas en la región. 3. Compromiso institucional: La CSS se consolidaba como un instrumento clave de la política exterior de los países de América Latina. Los países estaban 10
dispuestos a apostar a iniciativas que fortaleciera sus capacidades en esta materia. Además, la SEGIB tenía el mandato de apoyar la consolidación de la Cooperación Iberoamericano. 4. Confianza: Los espacios de encuentro de los Responsables de Cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana facilitaron la construcción de confianza entre ellos y hacia la SEGIB. 5. Personas gestoras de cambios: El Informe y el Programa fueron promovidos por personas con un alto compromiso y pasión por la CSS, que dedicaron su tiempo laboral y extra laboral en impulsar esta iniciativa.
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2. EL PROGRAMA Y EL INFORME El Programa Iberoamericano de fortalecimiento a la CSS El resultado del proceso de reflexión y construcción conjunta de los Responsables de Cooperación durante el 2008 fue el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur. Su objetivo es “Fortalecer y dinamizar la Cooperación Horizontal Sur- Sur Iberoamericana, contribuyendo a la calidad e impacto de sus acciones, así como a la promoción de intercambio de experiencias que sean adaptadas a los contextos y prioridades de las políticas públicas de cada país”15. El Programa cuenta con cinco líneas de acción: 1) formación y capacitación en CSS; 2) apoyo a los sistemas de información, cómputo y registro de la cooperación; 3) Informe anual sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica; 4) foros de discusión y formación de posiciones entre los Responsables de Cooperación; y 5) sistematización de casos de CSS y Triangular en Iberoamérica. El Programa fue aprobado por un período de cuatro años, plazo extensible si los Responsables de Cooperación lo consideran necesario. En la actualidad, 18 países son miembros del Programa, a saber: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana y Uruguay . Además, cuenta con el apoyo técnico y seguimiento de la SEGIB al ser un Programa aprobado en el marco de una Cumbre Iberoamericana. El órgano rector del Programa es el Comité Intergubernamental, conformado por los Responsables de Cooperación de los países miembros. Este Comité se encarga de definir las líneas de acción del Programa, aprobar y hacer seguimiento al Plan Operativo Anual (POA), definir su reglamento de operación y designar al gerente del Programa, entre otros. Las decisiones en el Comité se toman por consenso, buscando avanzar en aquellos aspectos en que se alcance un acuerdo; todos los miembros del Programa tienen igual voz y voto. Este modelo de gobierno busca que el Programa se construya y desarrolle a partir del diálogo político de sus miembros. Además del Comité Intergubernamental, el reglamento del Programa establece un Comité Ejecutivo conformado por cinco países16. Empero, este Comité no ha tenido mayor relevancia en el Programa y sus funciones han sido ejercidas directamente por el Comité Intergubernamental para garantizar la presencia de todos los países en la toma de decisiones. La operación del Programa e instrumentación del POA es coordinada desde una Unidad Técnica a cargo de un gerente y personal de apoyo17. La sede del Programa para sus dos primeros años de ejecución es Bogotá, Colombia, y el Comité Intergubernamental 15
Objetivo tomado de la página web del Programa: www.cooperacionsursur.org Artículo cinco del Reglamento del Programa de Fortalecimiento de la Cooperación Horizontal Sur-Sur en Iberoamérica. 17 Durante el tiempo de ejecución que lleva el Programa, este personal no ha superado a dos personas. 16
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estableció que para los siguientes dos años será Montevideo, Uruguay. El manejo administrativo y la ejecución del presupuesto son realizados por una entidad operadora, dado que el Programa carece de una forma jurídica y por lo tanto no puede suscribir contratos u operar recursos públicos.
Desarrollo del Programa El Programa no funciona como un intermediario en relaciones de país oferente/país receptor. Su modelo de operación pretende identificar los temas prioritarios de trabajo en cada una de sus líneas de acción, y a partir de esto desarrollar mecanismos de autofortalecimiento y construcción conjunta de nuevas capacidades institucionales. En este esquema, todos los países pueden aportar compartiendo sus experiencias y generando nuevas soluciones. Para lograr esto, el Programa tiene dos niveles de actuación: el político y el técnico. En el nivel político debe promover el debate entre los Responsables de Cooperación para alcanzar posiciones comunes sobre la CSS tanto entre los participantes como frente a foros globales. En el ámbito técnico busca formar a los profesionales de las UTC en CSS y desarrollar herramientas de trabajo que mejoren la gestión de la CSS. En ambos niveles el fortalecimiento de redes de trabajo colaborativo es prioritario para lograr los resultados. La operación del Programa se financia con los aportes que de manera voluntaria ofrecen los países miembros. Como se mencionó previamente, no es obligatorio hacer aportes económicos. Durante el período octubre 2009/septiembre 2011, el Programa alcanzó aportaciones financieras cercanas a los €890.000 procedentes de España, Colombia, México, Chile, Argentina, Portugal, República Dominicana, El Salvador, Uruguay, Panamá y la SEGIB. Esta cifra no incluye la dedicación de tiempo del personal de las UTC cuando apoyan a la Unidad Técnica del Programa en el diseño o implementación de una actividad, ni los costos de desplazamiento y hospedaje que asumen algunos países cuando deciden enviar más de una persona a una actividad del Programa. Si bien el Programa fue aprobado en octubre de 2008, empieza a operar en enero de 2010. El año 2009 fue dedicado a generar la estructura organizativa, operativa, administrativa y legal del Programa para su funcionamiento. Por lo tanto, el Programa cuenta con menos de dos años de implementación. Durante este período se han instrumentado actividades en las cinco líneas de trabajo, aunque no todas han avanzado con la misma intensidad. El siguiente cuadro resume los objetivos y principales actividades desarrolladas por línea de acción.
Objetivos y principales actividades de las cinco líneas de trabajo del Programa 2010-2011 Línea 1: Formación y Capacitación: Desarrollar capacidades en los profesionales de las UTC en cooperación internacional, principalmente en CSS. Taller: “Diseño y programación participativa de la línea de trabajo de 13
Formación e Intercambio estructurado de experiencias” Formulación de lineamientos para el desarrollo de un diplomado en gestión de la Cooperación Internacional Sur-Sur a realizarse en el año 2012. Tres talleres: “Teoría y herramientas de la negociación: Un aporte a los procesos de cooperación” Taller: “Formulación de Proyectos: fase de planificación participativa”. Seminario-Taller “Cooperación Triangular: Aprendizajes y desafíos de la gestión”
Línea 2: Apoyo a sistemas de información, cómputo y registro de la cooperación Aportar al desarrollo y consolidación de los sistemas de información de los países miembros del Programa Encuentro: “Análisis sobre los sistemas de información de la cooperación” Taller: “Sistemas de información y registro de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica: Compartiendo experiencias”. Mapeo sobre el estado de los sistemas de información y registro de 15 países miembros del Programa. Seminario-Taller:” Indicadores de Cooperación Sur-Sur: Necesidades, posibilidades y desafíos” Cuatro intercambios de experiencias en sistemas de información de cooperación (Dos entre Ecuador/República Dominicana; El Salvador/Uruguay; Costa Rica / Colombia).
Línea 3: Informe anual sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica Apoyar a la SEGIB en la realización y difusión del Informe Anual de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica. Reunión: “Acuerdos conceptuales y metodológicos para la realización del Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011”. Apoyo a la SEGIB en el desarrollo de algunos apartes del Informe anual. Apoyo a los países en eventos nacionales de lanzamiento del Informe (Perú, República Dominicana, Cuba, Paraguay, Bolivia).
Línea 4: Foros de discusión y formación de posiciones entre los Responsables de Cooperación Ofrecer a los Responsables de Cooperación espacios destinados al análisis y discusión sobre la CSS. Reunión entre la Red Iberoamericana Académica en Cooperación Internacional (RIACI) y el Comité Intergubernamental del Programa para fortalecer los vínculos entre la academia, el Programa y las UTC.
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Línea 5: Sistematización y documentación de experiencias de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamericana Contribuir a compartir los aprendizajes y desafíos de la CSS a partir de la sistematización de casos. Definición criterios y metodología para la sistematización de experiencias de CSS en el espacio Iberoamericano Sistematización de ocho casos de CSS y triangular entre países miembros del Programa Desarrollo del Capítulo V del Informe 2010 y 2011 con los principales avances de esta línea Documento de análisis de los casos sistematizados.
El Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica Desde hace cuatro años, en un esfuerzo mancomunado entre la SEGIB y todos sus países miembros se viene publicando anualmente un informe que ofrece la panorámica de las acciones y proyectos de la Cooperación Sur-Sur Bilateral, Triangular y Regional que se realiza entre los gobiernos de los países iberoamericanos. Para iniciar el ejercicio del Informe, la SEGIB y los 22 Responsables de la Cooperación Iberoamericana diseñaron un marco metodológico que anualmente es revisado y ajustado por todos. Este marco incluye una conceptualización de las características y modalidades de la CSS, indicadores para su medición cuantitativa y criterios para identificar buenas prácticas. En relación a la identificación de las distintas modalidades de colaboración, establece a la Cooperación Horizontal Sur-Sur Bilateral, Horizontal SurSur Regional y Sur-Sur y Triangular18 como sus ejes de estudio. En materia de indicadores de medición, se hace diferencia entre número de acciones y de proyectos de Cooperación19 lo cual se traduce en matrices de oferta y recepción por países, acciones y 18
El Informe 2010 define: “Cooperación Triangular: como su nombre indica en ella participan tres actores fundamentales. Habitualmente, éstos han sido un donante tradicional, un País de Renta Media y un tercer país de menor desarrollo relativo. Cada uno de los actores involucrados aporta su propia experiencia en pos de un objetivo común íntimamente relacionado con las prioridades nacionales de desarrollo del país que lo demanda. Hoy también existe una Cooperación Triangular Sur-Sur intra-regional, esquema donde dos Países de Renta Media de la Región se asocian en favor de un tercero de menor desarrollo relativo. La Cooperación Subregional: Cooperación realizada entre subregiones de América Latina y el Caribe, gestionada y ejecutada en bloque. La región de América Latina y el Caribe tiene múltiples esquemas de integración con características y necesidades propias que se complementan entre sí, aunque sus necesidades muchas veces difieren. Es así como cabe destacar la cooperación de España con la CAN, CARICOM, MERCOSUR y SICA. La Cooperación bilateral Sur-Sur: Esta ha sido la modalidad más aplicada entre los países de la Región. Ella se desarrolla preponderantemente a través del intercambio de experiencias y conocimientos”. PP 1112 19 El Informe 2010 define: “Acciones de cooperación: Representa una expresión concreta y acotada de la Cooperación Internacional. Se ejecuta en un solo sector y/o tema a través de modalidades específicas (asesoría, pasantía, investigación conjunta, misión de diagnóstico, seminarios, etc.). Cuando es parte de un proyecto es el medio para alcanzar los objetivos y resultados del proyecto; por el contrario, cuando no es parte de un proyecto, es una acción puntual (…) [Proyectos de cooperación]: “Conjunto de acciones encaminadas a satisfacer un objetivo común hacia un destinatario específico, a través de su ejecución en el marco de uno o varios sectores y/o temas. Posee los siguientes elementos: periodo de ejecución definido, presupuesto, resultados esperados, programa en que se inserta; e igualmente, debe prever un mecanismo de seguimiento y evaluación. Se habrá aprobado en un marco de cooperación (comisión mixta, acuerdo interinstitucional, acuerdos generales de cooperación, o similares)”. PP 25.
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proyectos por sectores y mapas de distribución geográfica de las acciones ofrecidas y/o recibidas. Por último, en relación a criterios de identificación de lo que debe ser entendido por “buenas prácticas”, la última edición adoptó los criterios desarrollados por el Programa a este respecto.
Diez características de la cooperación Sur Sur Horizontal Bilateral, Triangular y regional en el Informe de Cooperación Sur Sur de Iberoamérica 1.
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“Se basa en la solidaridad para la ampliación de capacidades a través de la cooperación técnica. Se trata de un compromiso voluntario entre países que quieren abordar conjuntamente los desafíos del desarrollo y los retos de la pobreza y la desigualdad. Esta cooperación es direccionada a todos los sectores y ámbitos que se requieren, evitando una relación vertical y asistencialista en la búsqueda del desarrollo y optando por la asociación horizontal entre actores como principio básico de actuación. La Cooperación Sur-Sur no sustituye a la tradicional Norte-Sur; tampoco es subsidiaria ni un instrumento de ésta. Más bien aspira a articularse, cuando sea posible, con los planes y programas de la Cooperación Norte-Sur, a partir de su propia experiencia y con las miras puestas en lograr los mejores resultados de forma eficiente y solidaria. El espacio para esta articulación son las demandas de los países en desarrollo expresadas en sus planes y prioridades nacionales. La Cooperación Sur-Sur apuesta por una relación entre cooperantes que ofrecen y demandan beneficios en condiciones de reciprocidad. La Cooperación Sur-Sur encuentra una gran aceptación ya que deriva de acuerdos entre países que enfrentan desafíos de desarrollo similares a nivel local y global, lo cual facilita la adecuación de las acciones a necesidades y perspectivas comunes. Este hecho favorece el entendimiento mutuo y permite además compartir modelos de gestión ya implementados por los países del sur, donde se toman en cuenta tanto los aciertos como los errores y lecciones aprendidas. La Cooperación Sur-Sur, como se recogió en el PABA, desarrolla su acción en múltiples sectores, teniendo su principal fortaleza en el ámbito de la cooperación técnica y del fortalecimiento de capacidades. Los expertos que los países ofrecen en la CSS, son especialistas y técnicos con una gran experiencia en sus respectivos sectores de actividad al provenir de las filas de sus respectivas administraciones. Por lo tanto los expertos de la CSS implican un costo que debe ser reconocido por otros actores de la cooperación. Los países en desarrollo, especialmente en una misma región, comparten experiencias comunes así como vínculos culturales que facilitan la comprensión mutua y pueden mejorar la efectividad de los proyectos y programas de cooperación. 16
8. Los países hacen un uso efectivo de las tecnologías dentro de la Cooperación SurSur, dado que los recursos tecnológicos de los países en desarrollo oferentes de cooperación presentan características de adaptabilidad que facilitan su uso, mantenimiento y conservación. 9. La Cooperación Sur-Sur apuesta por la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos de cualquier tipo, limitando costes y poniendo en juego experiencias contrastadas. 10. Este modo de cooperar favorece las relaciones entre países de una misma región, promoviendo la integración y las buenas relaciones de vecindad, así como la relación con países socios de otras regiones con los que se puede construir alianza”20 Cada año la SEGIB y los países miembros hacen una evaluación del Informe del año anterior y discuten el cuestionario que deberán responder los países. Este cuestionario incluye preguntas que sean acordadas como políticamente aceptables y técnicamente factibles. Las UTC de cada país se encargan de recolectar la información sobre la CSS que ofrecen y reciben los organismos del gobierno central. El propósito de reportar la oferta y recepción es contar con un mecanismo de depuración de la información al cruzar lo reportado por todos los países. Adicionalmente, la investigadora de la SEGIB encargada del Informe visita tres o cuatro países cada año para recolectar información sobre casos, desarrollos institucionales en la gestión de la cooperación u otra información que pueda ser de interés. Toda la información es centralizada en la SEGIB, donde se realiza el análisis, redacción del Informe, diagramación, publicación en español, portugués e inglés21, así como su lanzamiento en el marco de la Cumbre Iberoamericana y respectiva difusión. Si bien al crearse el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento a la CSS se estable como una de sus líneas de acción al Informe, su realización continúa bajo la coordinación de la SEGIB debido a que no todos los países Iberoamericanos son parte del Programa, pero sí reportan al Informe. El Programa apoya el proceso de diálogo con los países sobre la metodología de reporte, aporta al fortalecimiento de los sistemas de información, contribuye con el capítulo sobre casos, y promueve iniciativas de lanzamientos nacionales del Informe. El presupuesto anual del Informe es cercano a los €75.000, que incluye la investigación, producción, diagramación publicación y difusión. Este costo es asumido principalmente por la SEGIB, con fondos provenientes de España, y por el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la CSS. Para tener una dimensión general de los volúmenes de cooperación reportados, resulta conveniente señalar que el Informe del año 2008 contabilizó 1480 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 66 acciones/proyectos de Cooperación Triangular (al ser Informe 2008, sus datos corresponden al año 2007) 22. Al siguiente año fueron reportadas 1879 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 72 acciones/proyectos 20 21
SEGIB (2009). Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica 2009. PP 17-18 La traducción al inglés del Informe 2009 contó con el apoyo del PNUD.
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Secretaría General Iberoamericana (2008) II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica. SEGIB, Madrid.
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de triangular23. El Informe 2010 reporta 881 proyectos y 321 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 46 proyectos/acciones de Cooperación Sur-Sur y Triangular24.
Resultados y beneficios para los países de participar en el Programa y en el Informe El Programa lleva menos de dos años de implementación, tiempo aun muy corto para identificar resultados concluyentes en materia de fortalecimiento de capacidades de las UTC. Sin embargo, los países miembros identifican los siguientes resultados preliminares y beneficios de su participación en el Programa: Programa que comprende un plan de acción concertado donde se combina lo político, teórico y técnico. Para los países participantes, el diseñar conjuntamente el Programa y su plan de trabajo es un resultado en sí mismo que muestra la capacidad de desarrollar procesos de planeación participativa y concertación política por y para los participantes. Relaciones de confianza y trabajo conjunto entre los Responsables de Cooperación de los países miembros. Por lo general, las UTC son oficinas coordinadoras pero no ejecutoras de cooperación. Implementar el Programa les implica a los Responsables de Cooperación no sólo planear, sino hacer seguimiento del mismo mediante espacios de encuentro y discusión. La constante relación que demanda el Programa y el Informe han fortalecido los vínculos de respeto, trabajo conjunto, confianza y amistad entre los Responsables, mientras que para algunos países les significa la oportunidad de potenciar su presencia activa en el espacio iberoamericano. Esta cercanía genera, además, resultados no planificados en las relaciones bilaterales, estimulando nuevos intercambios entre los países, y por tanto, innovando procesos conjuntos. Nuevos vínculos entre los profesionales de las UTC de los países miembros. Las actividades de formación, intercambio estructurado de experiencias y sistemas de información congregan a profesionales de las UTC. A diferencia de los Responsables de Cooperación, los técnicos de este nivel no contaban con espacios para conocerse, intercambiar reflexiones, experiencias y generar vínculos de confianza. Varios de ellos eran contrapartes en proyectos de CSS, pero no habían tenido la oportunidad de coincidir. La participación de los técnicos en las actividades permite nivelar conocimientos en la región sobre CSS, profundizar estrategias de diálogo y negociación, homologar criterios, aumentar el entendimiento del valor político de este tipo de cooperación, generar comunicaciones más fluidas entre las UTC, resolver problemas de forma más expedita e identificar nuevas áreas de colaboración mutua. Este logro es de gran valor si se consideran las asimetrías existentes en la región. Aporte a la transformación regional de la perspectiva de países oferentes y receptores hacia una de construcción conjunta en lo político y técnico. Las características de planeación y toma de decisiones participativas y equitativas del 23 24
Secretaría General Iberoamericana (2009). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. SEGIB, Madrid. Secretaría General Iberoamericana (2010). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. SEGIB, Madrid.
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Programa brindan igual valor a la opinión de cada uno de sus miembros, sea un país que aporta o que no, independientemente de sus capacidades políticas-diplomáticas o de índices de desarrollo. Esta relación de iguales elimina la concepción que hay países oferentes y otros receptores, dado que en un plano de horizontalidad y corresponsabilidad todos aprenden y construyen colectivamente soluciones para afrontar los retos que enfrenta la gestión de la CSS. Personal de las UTC mejor capacitado. Los talleres de formación y capacitación organizados por el Programa han cubierto a profesionales de todas las UTC, a excepción de Portugal que se vinculó al Programa de manera reciente. Las favorables evaluaciones de estos eventos refleja la pertinencia de los espacios para su trabajo y para fortalecer la CSS. Sistemas de información de los países en proceso de fortalecimiento. En el rubro de sistemas de cómputo, registro e información se construyó el diagnóstico sobre la situación de los sistemas de la región, se realizan intercambios entre países para apoyarse en el fortalecimiento y, para final de año, se espera tener un mínimo de indicadores de CSS acordados entre todos. Criterios comunes y metodología de sistematización de casos. El Programa definió criterios y metodología para sistematizar casos a partir de las discusiones y encuentros de los Responsables de Cooperación. Esta metodología ya ha sido aplicada en ocho casos, lo que ofrece un panorama amplio desde la práctica sobre las fortalezas y puntos a mejorar en la gestión de la CSS en Iberoamérica. Así, se ha iniciado un proceso de sistematización, estudio y análisis de la información en materia de CSS en la región, con base en una metodología propia y consensuada entre los países miembros. Aumento del respaldo político hacia la CSS en la región. El Programa ha facilitado que las autoridades respectivas de los países miembros le hayan otorgado mayor interés y respaldo político a la CSS, lo cual es fundamental para su instrumentación, reforzamiento, ampliación y perfeccionamiento.
Por su lado, el Informe ha permitido que se pase de no contar con información consolidada sobre la CSS en Iberoamérica, a tener un panorama de su situación en los últimos cuatro años. Los principales resultados a la fecha se resumen en: Conceptualizaciones acordadas de la CSS. El proceso de construcción del Informe permite el avance en conceptualizaciones de la CSS para la región que sean políticamente aceptables y técnicamente viables. Un documento de referencia que da visibilidad regional y mundial a la CSS. El Informe es un documento único en rendir cuentas de manera regional sobre la activada de la CSS anual en el espacio Iberoamericano. El documento le otorga visibilidad a la CSS de los países y de la región, muestra la diversidad e intensidad de relaciones, evidencia la capacidad de los países participantes de establecer consensos políticos y técnicos en el tema, contribuye al debate global sobre la cooperación, y constituye en definitiva un referente conceptual y metodológico aplicable en otras regiones.
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Un proceso continuo de reflexión y mejoramiento de los sistemas de reporte e información de la cooperación en los países. El proceso de construcción del Informe significa para los países un producto, pero sobretodo un proceso. Para poder reportar, los países han tenido que reflexionar sobre su capacidad de centralizar información, desarrollar mecanismos de diálogo con los ministerios y sectores que ejecuta CSS, y poner en funcionamiento sistemas de cómputo (aunque aún está lejos de ser una tarea alcanzada).
En síntesis, tanto el Programa como el Informe constituyen elementos clave a favor de la creación y gradual perfeccionamiento de lo que podríamos denominar el acervo conceptual, metodológico, documental y analítico de la CSS iberoamericana. Este acervo es un proceso en construcción que permite la gobernabilidad de la CSS en la región, con bases conceptuales y metodológicas propias y consensuada entre la Comunidad.
Principales desafíos del Programa y del Informe Si bien se han alcanzado importantes avances, los objetivos planteados son ambiciosos y enfrentan grandes desafíos en los años venideros. Definir resultados estratégicos para cada línea del Programa que permitan identificar sus resultados en términos de injerencia en agendas nacionales, regionales y globales y capacidades instaladas en las UTC. El Programa cuenta con indicadores de cumplimiento y cobertura pero no tiene establecidos los resultados esperados al finalizar su implementación o los mecanismos para medirlos. Mantener el compromiso e interés de los 18 países participantes y cumplir con las diversas motivaciones que los llevaron a participar. Una de las principales fortalezas del Programa es a la vez uno de sus mayores desafíos. Contar con un número elevado de países participantes con altas expectativas ante el Programa implica una constante labor para estimular su participación. Esto requiere diseñar y ofrecer actividades y proyectos que plasmen sus motivaciones materializados en compromisos para que el Programa sea una constante fuente de aprendizaje y construcción, incluso para los países con sistemas de cooperación e instituciones más desarrolladas. A esto se le debe sumar los continuos cambios de gobiernos, Responsables de Cooperación y profesionales encargados de la CSS, que le implica al Programa, en muchos casos, empezar un proceso de convencimiento con las nuevas autoridades. Fortalecer el diálogo político entre los miembros del Programa y de éste con otros actores y plataformas políticas de la cooperación. El esfuerzo en estos primeros años se centró en la puesta en marcha del Programa y de sus líneas de acción. Con estos aspectos fortalecidos, el Programa enfrenta el reto de consolidar los espacios de diálogo político para avanzar en posiciones unificadas y en injerencia en las agendas globales de cooperación. Además, constituye un elemento de oportunidad el generar puentes de trabajo colaborativo y complementario con otros organismos o plataformas que trabajan el tema de la CSS en la región, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) o la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 20
Mejorar la visibilidad del Programa y del Informe. Si bien ambos esfuerzos cuentan con reconocimiento en los círculos de la cooperación Sur-Sur, es importante que otros sectores o actores interesados en la cooperación conozcan estas iniciativas y aprovechen el conocimiento e información que genera. Fortalecer vínculos entre el Programa y las UTC con agentes generadores de cambios en los países. El Programa enfrenta el desafío de fortalecer los vínculos con la academia, las escuelas diplomáticas, los parlamentos y las organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la cooperación, para que la reflexión política y técnica trascienda el ámbito de las UTC. En este sentido, tanto el Programa como los Responsables de Cooperación tienen un conocimiento valioso que debe ser compartido con sectores más amplios de la sociedad. Avanzar en la conceptualización e indicadores comunes de CSS y en la consolidación de sistemas de información de los países. El Informe no ofrecerá información más precisa y de mejor calidad si no se avanza en estos aspectos. Por tal motivo, el Programa tiene el desafío de apoyar a los países en generar espacios políticos que permitan avanzar en la conceptualización (en particular de mediciones económicas), generar las capacidades en los países para que las UTC puedan centralizar la información en sistemas de información que sean compatibles regionalmente, y asegurar el compromiso de los países por reportar información fidedigna. Aprovechar los procesos de sistematización de casos para generar mecanismos de gestión de conocimiento y de planeación del Programa. El Programa hace un gran esfuerzo por sistematizar casos para aprender de la experiencia de las personas que practican la cooperación, quienes muchas veces están en ministerios u oficinas distintas a las UTC. El reto del Programa consiste en utilizar el conocimiento de los casos para generar mecanismos efectivos de gestión del conocimiento enfocados a ofrecer apoyos cada vez más acordes a los desafíos de la práctica de la CSS. Implementar un mecanismo que facilite la transferencia de recursos de los países al Programa y la ejecución del presupuesto. Uno de los principales desafíos que enfrentan los Programas Iberoamericanos es que no son figuras jurídicas. Esto significa que no pueden suscribir convenios o contratos o manejar recursos públicos. Hasta la fecha, la estructura jurídica-administrativa del Programa se manejó a través de un convenio de colaboración entre la Cancillería de Colombia (país sede el Programa) con la oficina en Bogotá de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI). Si bien esta alianza permitió operar el Programa durante sus dos años de estadía en Bogotá, tiene la dificultad que varios países no pueden transferir sus aportes económicos a este organismo porque no tienen un convenio específico con él. Además al cambiar la sede del Programa cada dos años es necesario acordar un nuevo modelo de operación. Vincular a los países de la Región que no son parte del Programa. Brasil, Venezuela, y Andorra son los únicos países de la Conferencia Iberoamericana que no
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han adherido el Programa25. En lo político, la vinculación de Brasil y de Venezuela, dos de los actores más relevantes en CSS en la región, permitiría consolidar la posición del bloque. En lo técnico significaría grandes aportes desde sus capacidades y conocimientos, así como asegurar que todos los países avanzan en esquemas de diálogo y concertación. Lograr la vinculación de estos países requiere un proceso de negociación y diálogo desde la SEGIB, el Comité Intergubernamental y los países miembros que permita identificar sus expectativas y motivaciones, pero también hacer claro que participar en el Programa requiere respetar los mecanismos de participación horizontal que maneja. Consolidar la página web del Programa como un centro de referencia y de publicaciones en CSS en Iberoamérica. Para este fin es necesario contar con una arquitectura de la página más interactiva y profundizar el trabajo de recopilación de información entre todos los miembros y aliados del Programa, así como la generación de documentos y publicaciones que resuman y analicen sus avances.
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Honduras adhirió el Programa pero se encuentra suspendida de la Comunidad Iberoamericana desde el golpe de Estado en el 2009.
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3. RETOS ABORDADOS EN EL CASO Algunos aprendizajes en materia de apropiación Una de las principales características de los Programas que se desarrollan en el espacio de la Conferencia Iberoamericana y de las iniciativas que se promueven desde la SEGIB es la adhesión voluntaria por parte de los países. En el Programa de fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur participan 18 de los 22 países miembros y los 22 reportan al Informe anual. Esta alta participación refleja dos tipos de factores: a) las necesidades e interés de los países de participar en mecanismo que les permita fortalecer su gestión y posicionamiento político en aspectos relacionados a la CSS; y b) la capacidad de la Conferencia Iberoamericana de generar espacios de debate y acción relacionados a la CSS. En relación a las necesidades e intereses de los países, y como se ha explicado previamente, el panorama de la cooperación en la región se encuentra en un proceso de reposicionamiento de actores clave. En un giro que parece no tener retorno, la cooperación en la región pasó de la primacía de donantes tradicionales a un escenario muy diverso donde los locales están posicionando a la CSS como un rasgo característico de sus relaciones regionales. En este panorama, los países de América Latina son conscientes de que sus UTC presentan debilidades institucionales para gestionar la CSS (tanto en el papel de oferente como de solicitante), las acciones y proyectos tienen baja visibilidad, sus voces no están llegando unificadas a los foros globales de discusión de la cooperación al desarrollo y no existen suficientes avances metodológicos, conceptuales o procedimentales diseñados para las características de la CSS. Además, entienden que es más efectivo generar avances en estos aspectos si trabajan de manera coordinada. Sin embargo, no contaban con un espacio que promoviera el trabajo y los consensos en estos temas. Al estar encargada de coordinar las actividades y mandatos de las Cumbres y de la Conferencia Iberoamericana, la SEGIB es quizás el organismo que tiene una relación más periódica y continua con los Responsables de Cooperación de Iberoamérica. Esta relación permitió generar un espacio de confianza entre ellos y aprovechar las oportunidades de esta plataforma para enfrentar los desafíos de la CSS; espacio que, por cierto, no se presenta en otros organismo o foros regionales La SEGIB jugó un papel fundamental como facilitador para garantizar: procesos de construcción e implementación conjunta donde la voz de todos tuviera el mismo valor y sus expectativas e intereses se vieran reflejados; asegurar avances en los temas donde previamente se hubiera alcanzado un consenso político; ajustar los procedimientos a las 23
particularidades y tiempos de los distintos países; mediar en los no pocos desencuentros y conflictos que implica un proceso con tantos actores involucrados; y garantizar transparencia e imparcialidad en el manejo de la información. Estos casos muestran que la demanda estratégica por parte de los países es necesaria para que se apropien de los programas, aunque no es una condición suficiente. Sin procesos de construcción e implementación conjunta con igualdad de voz y voto, avances en los acuerdos y respeto en los desacuerdos y voluntad para destinar tiempo a la construcción de confianza entre las partes, no se tendría en funcionamiento ni el Programa, ni habría Informes. Además, en el desarrollo del Programa y del Informe se puede observar que el liderazgo y participación de los países es fluctuante. Los cambios de gobiernos o de las personas en el cargo de Responsable de Cooperación, los virajes de la política exterior o la aparición de crisis internas en los países y los resultados alcanzados o no del Programa, pueden o empujar o disminuir el liderazgo y participación de un determinado país en este ejercicio. La apropiación es un proceso en continua construcción, que exige incentivos y un esfuerzo constante por mantener relaciones de confianza y de generar ajuste ante posibles crisis.
Relaciones horizontales con países del Norte Si bien tanto el Programa como el Informe cuentan con la participación activa de España, ninguna de las personas entrevistadas consideró estos casos como cooperación triangular26. Al ser iniciativas que surgen en la Conferencia Iberoamericana, sus relaciones están basadas en la horizontalidad: no son relaciones bilaterales, ni multilaterales sino de Comunidad. Esta horizontalidad se refleja de manera clara en los procesos de planeación, implementación y aportes económicos. El caso muestra un interesante mecanismo de cooperación en el que un país del llamado Norte coopera con 16 países de América Latina bajo lógicas y mecanismos de trabajo diferentes, incluso de cómo opera la AOD que le el citado país europeo aporta a estos mismos países del Sur en sus relaciones bilaterales. En el proceso de planeación del Programa, España fue uno de los principales impulsores de la propuesta y el primero en asegurar recursos financieros para su instrumentación. Durante todo este proceso su papel fue de participante, igual que todos los demás, y de apoyo a las decisiones que se acordaron entre todos, sin pretender tomar el liderazgo. Fue claro y transparente sobre sus intereses de participar para aprender y fortalecer sus estrategias de triangulación en la región, fortalecer sus relaciones con los Responsables de Cooperación y UTC de América y aportar desde su visión al debate político. En este proceso fue de gran valor que España participase con profesionales con conocimiento de la realidad política de América Latina y de las características de la CSS de esta región.
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Portugal adhirió el Programa de manera reciente, por lo que s el análisis se concentra en España, en cuanto a países de Europa se refiere.
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Durante la implementación, el país ibérico ha participado en igualdad de condiciones. Al ser un programa enfocado en construir nuevas capacidades y no en transferir modelos, España ha podido capacitado a sus funcionarios en CSS, reflexionar con sus pares sobre los desafíos de la cooperación triangular y aportar al debate desde su visión particular. Finalmente, es importante señalar que España hace el mayor aportarte financiero al Programa y al Informe. Sin embrago, sus aportes, tal y como se sustenta en este estudio, no le generan mayor participación o injerencia que a los demás miembros. Esto se debe a que los países miembros acordaron mecanismos de gobernanza, de manera independiente con respecto a los aportes económicos de los países.
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4. LECCIONES APRENDIDAS
El Programa y el Informe son dos iniciativas que están transformando la gobernanza de la CSS en Iberoamérica, aunque sus resultados se encuentran en construcción y en consecuencia resultan muy recientes para dimensionar su aporte de manera concluyente. Por el momento, las dificultades que enfrentan ambas actividades constituyen desafíos superables mediante voluntad política de parte de sus miembros, mientras que sus respectivos los aciertos conforman firmes cimientos para avanzar con bases sólidas. Independientemente de lo anterior, del proceso de construcción e implementación se derivan las siguientes lecciones aprendidas preliminares:
Si bien las iniciativas de CSS deben responder a las necesidades estratégicas de los países, esta condición no es suficiente. El Programa muestra que esto es apenas el punto de partida para iniciar procesos de concertación y construcción conjunta. La apropiación es un proceso en continua construcción, que exige un esfuerzo constante por entender los intereses de las partes, fortalecer los espacios de participación y generar confianza. El tiempo destinado a estos procesos no es tiempo robado a la implementación, sino invertido en generar apropiación. Las plataformas orientadas a fortalecer la CSS deben impulsar acuerdos políticamente asumibles, a la vez que propician condiciones para el desarrollo de herramientas o metodologías que permitan la operatividad de dichos acuerdos por parte de los países. Las formas de cooperación innovadoras que buscan pasar de la transferencia a la construcción de soluciones conjuntas ante los nuevos retos del contexto global, son opciones para tender puentes entre la cooperación de países del Norte y del Sur. Garantizar igualdad de voz y voto a todos los participantes, independiente de sus aportes económicos, es fundamental para lograr una verdadera horizontalidad. Los países siguen teniendo debilidades en sus mecanismos jurídicos y de ejecución de gasto ante modelos innovadores de cooperación. Por tal motivo la búsqueda de mecanismos flexibles y ajustables a los distintos actores es fundamental para garantizar que estas iniciativas no se frenen por falta de procedimientos. Mejorar el acceso a información sobre la CSS requiere avanzar en acuerdos políticos regionales que permitan tener más indicadores, garantizar los países están reportando bajo los mismos parámetros y que la información sea comparable.
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5. BIBLIOGRAFÍA
Convenio de Santa Cruz de la Sierra Constitutivo de la Secretaría General Iberoamericana. Disponible en: http://www.SEGIB.org/documentos/esp/Convenio%20Santa%20Cruz%20de%20la% 20Sierra.pdf
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Secretaría General Iberoamericana (2010). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. SEGIB. Madrid.
Secretaría General Iberoamericana Iberoamericana. SEGIB, Madrid.
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(2010).
Memoria
de
la
General en:
Cooperación
6. LISTA DE ENTREVISTADOS Y PAISES ENCUESTADOS Entrevistas
Patricia González: Gerente de la Unidad Técnica del Programa Iberoamericana de CSS Cristina Xalma: Investigadora SEGIB Julia Levy: Directa Cooperación Internacional Cancillería Argentina Enrique Maruri: Ex director de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia José María Vera: Director de Planificación de Cooperación de la SEGIB Christian Freres: Asesor de la Dirección de Cooperación con América Latina y el Caribe de Aecid Miguel Hakim: Ex Secretario de Cooperación de la SEGIB Máximo Romero Ex director general de de Cooperación Técnica y Científica de la Secretaria de Relaciones Exteriores de México
Países que diligenciaron las encuestas
Costa Rica Ecuador España Guatemala El Salvador México Uruguay
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