Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente

Boletín No. 143 - Noviembre 2012

Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente

FUSADES, propuso como objetivo de la agenda de modernización contar con un Estado profesional, que se enfoque en resultados, que sea transparente, estratégico y moderno, a partir de la reforma legal e institucional al régimen del servicio civil.

El servicio civil es el recurso humano que utiliza el Estado para cumplir efectivamente las funciones que la Constitución y las leyes le han encomendado. De esa forma, el Estado puede garantizar los derechos de los ciudadanos y viabilizar la satisfacción de sus necesidades creando valor público en todo el ciclo de las políticas públicas, garantizando las libertades individuales, fomentando el crecimiento económico y social, o juzgando y ejecutando lo juzgado de forma pronta y justa, entre otros. Por lo que, un Estado al servicio de los ciudadanos requiere contar con una función pública profesionalizada y fundamentada en la idoneidad y el mérito. El anteproyecto de Ley de la Función Pública (LFP), elaborado por la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado y actualmente en discusión pública, pretende reformar el régimen del empleo público –o servicio civil en la nomenclatura vigente-, y es un valioso punto de partida para un amplio debate y construcción de consensos sociales y políticos básicos enfocados en tres

temas: 1) una política pública de modernización de la Administración Pública; 2) la identificación y desarrollo de las condiciones que propicien su viabilidad jurídica, política, y financiera; y 3) la revisión y adecuación jurídica de la LFP. Desde 1994, FUSADES ha propuesto políticas públicas relativas al empleo público, y en la Estrategia Económica Social e Institucional 2009-2014, propuso como objetivo de la agenda de modernización contar con un Estado profesional, que se enfoque en resultados, que sea transparente, estratégico y moderno, a partir de la reforma legal e institucional al régimen del servicio civil1. Asimismo,

1. FUSADES. El Salvador Estrategia 9499, Soluciones Sociales y Reformas Económicas. Estrategia Quinquenal. Marzo de 1994, p. 23; FUSADES. Crecimiento con participación: una estrategia de desarrollo para el siglo XXI. Estrategia Quinquenal. Septiembre de 1999, p. 33; FUSADES. Estrategia económica social e institucional 20092014. Democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo. Diciembre de 2008. p. 12.

el estudio “Las Instituciones Democráticas en El Salvador II: valoración de rendimientos y plan de fortalecimiento” abordó la temática desde la perspectiva de la transparencia y la rendición de cuentas, y entre otras medidas, sugirió la creación de una agencia burocrática independiente encargada del proceso de gestión de recursos humanos2.

Es una oportunidad importante para sentar las bases para una Administración Pública respetuosa de los derechos de los ciudadanos.

Por sus implicaciones para la gobernabilidad democrática y la construcción de un Estado más eficiente al servicio de sus ciudadanos y más estable para sus funcionarios, esta discusión trasciende el régimen legal del empleo público y debería incluir la participación de otros actores fuera del Órgano Ejecutivo. Es una oportunidad importante para sentar las bases para una Administración Pública respetuosa de los derechos de los ciudadanos. Este boletín describe la situación actual del servicio civil, la regulación constitucional y legal vigente, así como las experiencias de los países de Centroamérica en la temática. A partir de esto, presenta el análisis del contenido de la LFP y las propuestas de reformas al mismo. Cabe reiterar que a pesar de algunas deficiencias del anteproyecto de ley, esta discusión es una oportunidad para construir un Estado eficiente a partir de la profesionalización de la función pública con un nuevo marco legal. 1. Situación del servicio civil Diversos diagnósticos internacionales 2. FUSADES. Las Instituciones Democráticas en El Salvador II: valoración de rendimientos y plan de fortalecimiento. Departamento de Estudios Legales. 2010, p. 242.

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y nacionales destacan que la Administración Pública presenta tres problemas fundamentales: 1) una débil institucionalización de los procedimientos meritocráticos para el reclutamiento y la promoción de empleados públicos; 2) un déficit considerable en la capacidad funcional de la burocracia, esto es, en el grado en que se realizan evaluaciones de rendimiento y en el que el buen desempeño es recompensado mediante incentivos selectivos; y 3) un déficit significativo en la eficiencia de la Administración Pública, es decir, en el grado en que las asignaciones presupuestarias y el número de plazas de empleados responden adecuadamente a las demandas del sistema3. En los últimos 10 años se han realizado diagnósticos comparativos en América Latina y Centroamérica, el más reciente es el Informe Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroamérica y República Dominicana de 2012, cuyo objeto es evaluar el grado de profesionalización alcanzado por los servicios civiles a partir del índice de desarrollo burocrático4 y utiliza como línea 3. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Echevarría, Koldo (ed.). Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Washington, D.C. 2006. 4. Informe Barómetro. Informe Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroamérica y República Dominicana. 2012. Los datos del informe se recopilaron entre febrero de 2008 a febrero de 2012. El índice de desarrollo burocrático está compuesto por cinco subíndices: eficiencia, mérito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora que evalúan el desempeño de los servicios civiles a partir del modelo teórico de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. [email protected]

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Gráfica 1. Índice de desarrollo burocrático en Centroamérica, 2004 a 2012. 60 50 40 30 2004

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2008

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2012

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Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Barómetro 2012.

El bajo desempeño de la burocracia salvadoreña no se debe totalmente a la falta de sustento legal apropiado, dado que la Ley del Servicio Civil (LSC) contiene disposiciones relativas a mérito, estabilidad e igualdad; sino, a una débil voluntad e institucionalidad para hacer efectiva la legislación existente.

base estudios similares realizados en 20045 y 20086, Gráfica 1. El informe presenta datos reveladores de los retos pendientes para las administraciones públicas de la región: en una escala de 0 a 100, los países de la región obtuvieron calificaciones por debajo de los 50 puntos, con la excepción de Costa Rica con 54 puntos. El Salvador pasó de 11 puntos en 2004, a 34 en 2012, presentando el mayor incremento en relación al resto de países, y ello puede indicar que están dadas las condiciones para continuar avanzando en el impulso de un cambio cultural que permita la eficacia de los arreglos institucionales contenidos en el anteproyecto de LFP. Sin embargo, no puede perderse de vista que el punto de partida y parámetro de comparación es relativamente bajo.

5. BID. 2006. Los datos del informe se recopilaron entre abril 2002 y noviembre 2004. 6. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y otros. Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica y República Dominicana. 2009. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES

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El bajo desempeño de la burocracia salvadoreña no se debe totalmente a la falta de sustento legal apropiado, dado que la Ley del Servicio Civil (LSC) contiene disposiciones relativas a mérito, estabilidad e igualdad; sino, a una débil voluntad e institucionalidad para hacer efectiva la legislación existente. Otro problema es la dispersión normativa e institucional que genera confusión en los servidores públicos respecto de sus derechos y errores procesales en las autoridades que deben aplicar las normas, lo que deriva en inseguridad jurídica y falta de transparencia en los procesos7. De manera ejemplificativa, la política salarial refleja un alto grado de inequidad salarial interna y externa, por ejemplo: las remuneraciones están ligadas al monto presupuestado del puesto vacante y no a un nivel determinado en la escala salarial, los empleados bajo el régimen de contrato pueden ganar más que un trabajador 7. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y otros. 2009. [email protected]

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Gráfica 2. Crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013. 180000 160000 140000 120000 TOTAL

100000

Gobierno central

80000

Descentralizadas Empresas públicas

60000 40000 20000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales mostrados9. Esta cifra es incluso mayor, dado que no se incluye a los servidores municipales por falta de estadísticas fiables.

con las mismas funciones pero con estabilidad, y los salarios de cargos equivalentes varían tanto hacia el 12.0%de las dependencias como interior entre 10.0% ellas8.

El empleo público tiene además un peso significativo sobre la economía. Como se muestra en la Gráfica 3, el país utiliza cerca del 5% de su PIB en el pago de salarios y sueldos de su servicio civil. Esta cifra es superior a lo que El Salvador invirtió en salud (4.3% del PIB) o en educación (3.2% del PIB) en 201010.

8.0%

Desde6.0% otra perspectiva, las implicaciones del empleo público en el 4.0% funcionamiento de la gestión pública 2.0% son muy relevantes, en cuanto a su 0.0% el principal empleador del rol como 2002 2003 2004 2005 2006 2007 -2.0% país, la cifra de servidores ha seguido una tendencia de crecimiento en la -4.0% medida en que se expanden servicios y amplían demandas sociales, Gráfica 2. En una década, el sector público – compuesto por el Órgano Ejecutivo, las instituciones descentralizadas y las empresas públicas- ha crecido un 24%, pasando de 127,564 servidores públicos a 168,135 (proyectados para 2013). La Gráfica 2 muestra el crecimiento en cifras absolutas de empleo del gobierno central, las instituciones descentralizadas y las empresas públicas.

8.

Informe Barómetro. 2012, p. 42.

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Estos datos sobre su tamaño e incidencia sobre las finanzas públicas, así como los resultados de los diagnósticos nacionales y extranjeros, justifican el interés de país en modernizar el

2008 2009 2010 2011 2012 2013

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9. Todos los presupuestos votados están disponibles en http://www. transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/ portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ Presupuestos_votados, último acceso el 21 de octubre de 2012. El proyecto de presupuesto 2013 está disponible en http:// www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/ page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ Proyectos_de_presupuesto, último acceso el 21 de octubre de 2012. 10. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Datos provenientes de los países. Disponible en http:// websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat. asp?carpeta=estadisticas, último acceso el 20 de octubre de 2012. [email protected]

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Gráfica 3. Tasa de crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013. 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% -2.0%

2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

-4.0%

Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales mostrados11.

servicio público enfocado en los resultados y la calidad de las políticas y servicios públicos, en cuya prestación intervienen esos servidores públicos, ya que el alto costo debería reflejar en todo caso una prestación más amplia o más eficiente y asegurar la estabilidad de los funcionarios.

La Constitución (art. 218) define el servicio civil como el conjunto de funcionarios y empleados públicos al servicio del Estado.

2. Marco constitucional y leyes vigentes La organización de un buen sistema de servicio civil deriva en beneficios a los individuos, quienes constituyen el origen y fin de la actividad del Estado (art. 1 de la Constitución). Según el Título VII de la Constitución, el régimen administrativo del Estado salvadoreño se fundamenta en dos pilares: el servicio civil y la hacienda pública.

11. Todos los presupuestos votados están disponibles en http://www. transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/ portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ Presupuestos_votados, último acceso el 21 de octubre de 2012. El proyecto de presupuesto 2013 está disponible en http:// www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/ page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ Proyectos_de_presupuesto, último acceso el 21 de octubre de 2012. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES

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La Constitución (art. 218) define el servicio civil como el conjunto de funcionarios y empleados públicos al servicio del Estado. Asimismo, la Constitución establece una serie de bienes y categorías jurídicas que constituirán el fundamento básico de un sistema de servicio civil: establecimiento de una carrera administrativa, ingreso con base en mérito y aptitud, estabilidad laboral, y estabilidad en el cargo, entre otros12. De ahí que el desarrollo legislativo de un sistema del servicio civil supone materializar y hacer plenamente efectivas las previsiones constitucionales relacionadas con el régimen administrativo del Estado. La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que “la carrera administrativa persigue un fin, el cual es conseguir la eficiente 12. Art. 219 Cn.: “Se establece la carrera administrativa.- La ley regulará el servicio civil y en especial las condiciones de ingreso a la administración; las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y los recursos contra las resoluciones que los afecten, asimismo garantizará a los empleados públicos a la estabilidad en el cargo.” [email protected]

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realización de las funciones estatales por el elemento humano que presta servicios personales al Estado y demás entes públicos en un régimen de suprasubordinación”13.

...el desarrollo legislativo de un sistema del servicio civil supone materializar y hacer plenamente efectivas las previsiones constitucionales relacionadas con el régimen administrativo del Estado.

Vale agregar que el legislador constituyente previó que las categorías jurídicas que fundamentan el servicio civil debían, necesariamente, ser desarrolladas en la legislación secundaria. De los arts. 219 inciso 2º y 220 de la Constitución14 se desprende el mandato imperativo para que la Asamblea Legislativa desarrolle los preceptos constitucionales atinentes a la función pública, y de no hacerlo, el legislador incurriría en un vicio de inconstitucionalidad por omisión. El régimen actual del servicio civil descansa, principalmente en las siguientes normas: Ley de Servicio Civil (LSC), Ley de Garantía de Audiencia para los Empleados no comprendidos en la Carrera Administrativa, Ley de Asuetos, Vacaciones y Licencias, Ley de Ética Gubernamental, Ley de Acceso a la Información Pública y el Código de Trabajo. Además lo componen las normas que establecen regímenes o carreras especiales: Ley de la Carrera Administrativa Municipal, Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático de 13. Corte Suprema de Justicia. Sala de lo Constitucional. Sentencia de amparo 5172005 del 21/XI/2005. 14. Art. 220 Cn.: “Una ley especial regulará lo pertinente al retiro de los funcionarios y empleados públicos y municipales, la cual fijará los porcentajes de jubilación a que éstos tendrán derecho de acuerdo a los años de prestación de servicio y a los salarios devengados. El monto de la jubilación que se perciba estará exento de todo impuesto o tasa fiscal y municipal. La misma ley deberá establecer las demás prestaciones a que tendrán derecho los servidores públicos y municipales”.

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El Salvador, Ley Orgánica del Cuerpo Consultar de la República de El Salvador, Ley de la Carrera Docente, Ley de la Carrera Judicial, Ley de Creación de Escalafón del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Ley de la Carrera Policial y Ley de la Carrera Militar. La LSC ha estado vigente desde 1961, y ha sido objeto de varias reformas, la última data de 2009. La realidad ha hecho patente su insuficiencia como norma básica de un sistema nacional del servicio civil. Sin embargo, es representativo de su escaso impacto en la profesionalización de la función pública el hecho que, a pesar que en el artículo 13 literal c se establece que la ley debía desarrollarse en un reglamento, en sus 50 años de vigencia este nunca se decretó, y entre las principales fallas de la LSC se puede señalar: a) su aplicación no abarca a todo el conjunto de empleados y funcionarios públicos; b) deja desprotegidos a muchos miembros del servicio civil respecto a sus derechos fundamentales, particularmente la estabilidad laboral y estabilidad en el cargo; c) no desarrolló una verdadera carrera administrativa; y d) tampoco generó mecanismos que viabilizaran, exigieran y garantizaran profesionalización y eficiencia al cuerpo de empleados y funcionarios. 3. Teoría sobre la profesionalización de la función pública La LSC y el resto de leyes poseen una visión enfocada en el funcionario, que genera una estructura centralizada [email protected]

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con énfasis en los procedimientos, y cuya principal fuente de legitimidad es el cumplimiento de los requisitos de la ley, es decir, se enmarcan en las teorías de la burocracia tradicional o weberiana15.

Así, el Programa de Modernización del Sector Público impulsado entre 19941999 pretendía, entre otros, profesionalizar la Administración Pública...

A partir de los años ochenta, apareció la doctrina de la Nueva Gestión Pública (NGP), como un nuevo paradigma de la administración pública frente a los dogmas de la burocracia tradicional o weberiania. La NGP posee siete componentes entre los cuales cabe mencionar: i) un enfoque práctico en la Administración Pública, ii) estándares explícitos de medición en el actuar de los funcionarios, iii) mayor énfasis en el control de los resultados, iv) transformación hacia la desagregación de las unidades en el sector público, v) transformación hacia mayor competitividad en el sector público, vi) énfasis en estilos de administración 15. En breve, en su estudio sobre organizaciones complejas o burocracias, Weber plantea que las burocracias racionales llevan a cabo una especialización del trabajo. De esta manera los trabajos pueden descomponerse en rutinas con tareas claramente definidas lo que permite que los trabajadores se especialicen en ellas. Weber describió las reglas formales, los procedimientos y la manera en que las burocracias llevan sus registros. Además, se preocupó por estudiar sus características jerárquicas. De estas observaciones, Weber argumentaba que la burocracia es impersonal y racional porque sus integrantes son seleccionados y promovidos únicamente sobre la base del mérito o aptitud científicamente comprobado. Vid. Max Weber: Essays In Sociology. Gerth and C. Wright Mills. New York: Oxford University Press, 1946 (1958). 16. Hood, Christopher. A public management for all seasons?, 1991. 17. Para un examen de su influencia en la teoría de la Administración Pública ver FREDERICKSON, George H. y SMITH, Kevin B. The Public Administration Theory Primer. EEUU: Westview Press, 2003.

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del sector privado, y vii) énfasis en mayor disciplina y parsimonia en el uso de los recursos públicos16. La visión teórica de la NGP sigue siendo muy influyente en la práctica de la Administración Pública17, y ha estado presente por casi veinte años en El Salvador. Sobre el servicio civil, propició un esfuerzo de reforma que no llegó a completarse18. Así, el Programa de Modernización del Sector Público19 impulsado entre 1994-1999 pretendía, entre otros, profesionalizar la Administración Pública fomentando una nueva cultura organizacional que se manifestara en nuevas actitudes, valores y principios de servicio al usuario por parte de los servidores públicos. La práctica de los organismos internacionales también estaba impregnada de esta visión, por ejemplo, en 1996 el Gobierno de El Salvador contrató un préstamo con el Banco Mundial para, entre otros, fortalecer la capacidad del gobierno para mejorar y profesionalizar la administración del recurso humano gubernamental20. El siguiente año contrató otro préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo, para la profesionalización de su servicio 18. Para una relación de los componentes de la reforma que sí se implementaron ver Departamento de Estudios Económicos y Sociales (DEES) de FUSADES, “Proceso de modernización del Estado salvadoreño 1989-2009 y propuesta 2009-2014. Estrategia de Desarrollo Económico y Social 2009-2014”. Mayora de Gavidia, Yolanda (2009). 19. Gobierno de El Salvador, MIPLAN. Programa de Modernización del Sector Público. 1994. 20. Los documentos del préstamo están disponibles en http://www.worldbank. org/projects/P007164/public-sectormodernization-technical-assistanceproject?lang=en, último acceso el 20 de octubre de 2012. [email protected]

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civil y la reforma del marco legal21. Durante el período presidencial 1999-2004 también se trabajó en una propuesta de reforma del servicio civil, recientemente retomada por la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado22.

...FUSADES, en el marco de una propuesta de una nueva gestión del sector público, propuso la creación del Sistema Integral de Recursos Humanos...

De igual manera, FUSADES, con el objetivo de discutir una nueva gestión del sector público, propuso la creación del Sistema Integral de Recursos Humanos, conformado por los siguientes subsistemas: i) planeación de recursos humanos de la Administración Pública; ii) valoración de puestos de trabajo y remuneración; iii) ingreso y separación de servidores públicos; iv) capacitación y fortalecimiento de capacidades; v) evaluación de la gestión, y vi) plan de carrera y desarrollo23. En el ámbito regional, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), un organismo público internacional dedicado a la modernización de la Administración Pública desde 1972, ha liderado los esfuerzos de profesionalización de la función 21. La información sobre el préstamo está disponible en http://www.iadb.org/es/ proyectos/project-information-page,1303. html?id=es0036, último acceso el 20 de octubre de 2012. 22. Vid. Secretaría Técnica de la Presidencia, Ministerio de Hacienda. Informe de El Salvador en el XV Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, organizado por el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP y la Dirección General de Servicio Civil, DGSC, de Costa Rica. Abril 2010. 23. FUSADES (2008) p. 12. Además, en 1994 y 1999 propuso la tecnificación del proceso de selección de los funcionarios, coordinación con la política salarial, y profesionalización y protección de los directivos del sector público.

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pública a través de la elaboración de documentos y organización de actividades. Una premisa del CLAD es que el Estado sigue teniendo un papel fundamental en el desarrollo económico y social de los países. Por ello, propone una Reforma Gerencial de la Administración para mejorar la capacidad de gestión del Estado –aumentando su eficiencia y democratizando el poder público- y la gobernabilidad democrática, bajo la influencia teórica del paradigma de la NGP. Esta reforma parte de una adecuación regional al conjunto de doctrinas y prácticas comúnmente identificadas con la NGP y que suponen un quiebre respecto del modelo burocrático weberiano24. Según el CLAD la reforma gerencial tiene entre sus características las siguientes: 1) la profesionalización de la alta burocracia, transformando a estos servidores públicos en policymakers, es decir, funcionarios que conjugan su conocimiento especializado con responsabilidad política; 2) transparentar la Administración y responsabilizar a sus administradores ante la sociedad; 3) descentralizar la ejecución de los servicios públicos; 4) desconcentrar mediante la delegación del gobierno central a las agencias especializadas; 5) orientarse por el control de los resultados y no el control paso a paso de las normas y procedimientos; 6) crear nuevas formas de control que equilibren la mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus 24. CLAD. Una Nueva Gestión para América Latina. Este documento fue preparado por el Consejo Científico del CLAD y aprobado el 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD. [email protected]

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gestores; 7) orientarse a la provisión de servicios públicos hacia el ciudadanousuario en lugar de dirigir su actuación hacia la afirmación del poder del Estado y de la burocracia estatal. En 2003, durante la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, se aprobó la Carta Iberoamericana de la Función Pública, documento que propone para la reforma de la Administración Pública un paradigma basado en la reforma general del CLAD, el cual fundamenta el contenido de esta iniciativa legal25.

El objeto de la LFP es regular la relación entre la Administración Pública y sus funcionarios y empleados y desarrollar una carrera administrativa en el sector público, a partir de instituciones especializadas.

4. Anteproyecto de Ley de la Función Pública El anteproyecto de ley está compuesto por 273 artículos, 43 capítulos y 11 títulos, y supone una refundación del régimen jurídico que regula al servicio civil. De esta manera se evitarán confusiones ocasionadas por la dispersión normativa y se sustituye a las normas que actualmente codifican dicha temática. El objeto de la LFP es regular la relación entre la Administración Pública y sus funcionarios y empleados y desarrollar una carrera administrativa en el sector público, a partir de instituciones especializadas. Para ello, se fundamenta en los siguientes principios: satisfacción y prevalencia del interés general; igualdad en el acceso a la función pública sin 25. Entre otras oportunidades, expresado así en el lanzamiento de la consulta pública sobre el proyecto. La presentación de ese lanzamiento está disponible en http:// funcionpublica.presidencia.gob.sv/ phocadownload/lanzamiento_consulta. pdf, último acceso el 20 de octubre de 2012.

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discriminación de género, tendencia política, religión u otras; igualdad de condiciones en el desempeño de la función pública; mérito y aptitud en el ingreso, promociones y ascensos profesionales; estabilidad laboral de los servidores pertenecientes a la carrera administrativa gerencial y operativa; irrenunciabilidad de los derechos; entre otros. De esta manera, se incorpora la prevalencia del interés general y el servicio a los ciudadanos al régimen del servicio civil. Una diferencia entre el anteproyecto de LFP y la LSC reside en el ámbito de aplicación. La LFP aplicaría a todos los servidores públicos, incluyendo aquellos que prestan servicios profesionales o técnicos a la administración y se vinculan con ella con un contrato de servicios personales; quienes en el régimen actual se excluyen de la carrera administrativa. En cuanto a los derechos de los funcionarios públicos, la LFP uniformiza y promueve el criterio del mérito a la regulación respecto a los ascensos, salarios, aguinaldos, jornada laboral, vacaciones y traslados. La LFP detalla un extenso listado de derechos de los servidores públicos, en especial para el caso de la madre trabajadora, que buscan satisfacer los principios constitucionales del servicio civil, tales como la estabilidad laboral en el cargo. Además, se establecen las causas de pérdida de la condición de servidor público y los supuestos en que es válido el otorgamiento de una indemnización. La LFP regula el derecho colectivo de los servidores públicos, retomando en gran parte la regulación de la [email protected]

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La LFP detalla un extenso listado de derechos de los servidores públicos, en especial para el caso de la madre trabajadora...

...la elección de la dirección de la Autoridad Rectora es un aspecto que debería analizarse detenidamente dado que el Órgano Legislativo únicamente tiene las facultades otorgadas expresamente por la Constitución, según el art. 131.

LSC, con la novedad de ampliar los derechos de los trabajadores a la posibilidad de formar federaciones y confederaciones. También se establecen reglas especiales sobre el contrato colectivo de trabajo; procedimientos para administrar los conflictos colectivos de trabajo, tanto jurídicos como económicos; y sobre las atribuciones, inscripción, régimen sancionatorio y procedimiento para la disolución de los sindicatos en las instituciones públicas. Una de las principales reformas es el marco institucional, puesto que la LFP crea un ente rector de la función pública, denominado Autoridad Rectora. El titular es un Presidente nombrado por la Asamblea Legislativa a partir de una terna que le proponga el Presidente de la República, un aspecto que debería analizarse detenidamente debido a la conveniencia de sustituirlo por una entidad colegiada para fortalecer su independencia y autonomía, así como la constitucionalidad de este mecanismo, dado que el Órgano Legislativo únicamente tiene las facultades otorgadas expresamente por la Constitución, según el art. 131. Además, para brindar mayor autonomía e independencia a la Autoridad Rectora deben revisarse los requisitos de nombramiento, duración en el cargo, impedimentos, incompatibilidad y causales de remoción. La LFP estandariza el procedimiento de selección de personal y lo concentra en el Presidente de la Autoridad Rectora, cuestión que deberá evaluarse en función de las implicaciones prácticas y la autonomía de las instituciones públicas26.

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Dentro de la Autoridad Rectora operaría el Instituto Nacional de Formación de la Función Pública, que coordinaría los procesos de formación y capacitación de los servidores públicos. También operaría el Tribunal Disciplinario de la Función Pública, que sustituye al actual Tribunal del Servicio Civil, al constituirse como la autoridad competente para proseguir los procedimientos sancionadores contra los funcionarios y empleados que incurran en las infracciones previstas en la ley. Asimismo, se crean dentro de cada institución de la Administración Pública órganos colegiados denominados Comisiones de Mediación Laboral, en sustitución de las Comisiones del Servicio Civil. Otra innovación de la LFP es la creación de la carrera administrativa gerencial, que comprende al nivel directivo, y la diferencia de la carrera administrativa operativa, y ambas carreras administrativas gozan del derecho de estabilidad y demás expuestos en la ley. Sin embargo, las carreras específicas se regularán por sus leyes de creación, por ejemplo, la carrera del cuerpo diplomático, consular, docente, judicial, de salud 26. Este aspecto fue analizado por FUSADES (2010) p. 242.: “Las ventajas de centralizar el proceso de selección y evaluación en un órgano independiente están ligadas a la economía de escala y al mayor grado de independencia y profesionalización de los funcionarios seleccionados. Desde luego, para ello se requiere garantizar a dicha agencia un presupuesto razonable y el personal adecuado, además de instituir mecanismos de integración que aseguren su imparcialidad. Sin una adecuada integración y sin los medios necesarios para su operatividad, la medida podría ser, además de inocua -en tanto que no lograría una mayor independencia-, contraproducente -en tanto que agregaría mayor burocracia y paralizaría, en última instancia, la selección del personal.” [email protected]

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pública y asistencia social, policial y militar, según art. 16 LFP. Además, se desarrolla de manera más precisa el alcance de los cargos políticos y de confianza que, por su naturaleza, no gozan de estabilidad laboral; y se diferencian de los cargos comprendidos en la carrera administrativa gerencial. 5. Derecho comparado

Desde la perspectiva institucional, cabe destacar que El Salvador es el único país que carece de una autoridad máxima del servicio público...

El análisis comparativo de los marcos jurídicos de los países de la región centroamericana y República Dominicana refleja cierta homogeneidad, aunque también diferencias notorias en aspectos clave de su funcionamiento. Respecto de las coincidencias, se destaca que todos los países han reconocido en sus Constituciones un estatuto especial al empleo público y a los recursos humanos de la Administración Pública. Además, aunque con fórmulas distintas, todos los países han constitucionalizado el principio de la imparcialidad del servicio civil respecto del poder político. De similar manera, las Constituciones –con excepción de la nicaragüense- consagran alguna variante del principio del mérito o capacidad como orientador del ingreso a la función pública. Pero las Constituciones también reflejan ciertas diferencias en la concepción de la función pública. Solamente Honduras, Costa Rica y República Dominicana reconocen expresamente como orientador de sus servicios civiles el principio de eficiencia. El resto de países parecen enfatizar el régimen de protección

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del empleo público y las condiciones de acceso de los servidores públicos frente a las condiciones bajo las cuales deberá funcionar la gestión del empleo público al servicio de los ciudadanos. Desde la perspectiva institucional, cabe destacar que El Salvador es el único país que carece de una autoridad máxima del servicio público, y en los restantes seis países depende del Órgano Ejecutivo. En cuanto a los sistemas de elección de los funcionarios, en la mayoría de países la autoridad máxima selecciona los candidatos y las instituciones públicas nombran los funcionarios, salvo Nicaragua y Panamá. En cuanto a la normativa secundaria, Costa Rica tiene la ley más antigua (1953) seguida por la de El Salvador (1961), y la más reciente es la de República Dominicana de 2008 y es el régimen jurídico más cercano a los cánones de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. 6. Consideraciones La modernización del régimen jurídico de la función pública es una tarea de profunda transcendencia para la configuración de una Administración Pública profesional que brinde de manera continua y estable servicios de calidad a sus ciudadanos con eficacia, eficiencia y transparencia y que a la vez provea condiciones adecuadas y estables de empleo a los servidores públicos. En lo esencial, el anteproyecto de LFP es técnicamente acorde con las prácticas de la experiencia regional y se advierte un esfuerzo de adecuación al ordenamiento jurídico salvadoreño. [email protected]

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Sin embargo, la versión sometida a consulta pública requiere de ciertos ajustes de contenido y de una revisión exhaustiva de sus implicaciones jurídicas y operativas.

Uno de los principales retos de esta reforma legal reside en las consideraciones presupuestarias, organizacionales y administrativas.

Uno de los principales retos de esta reforma legal reside en las consideraciones presupuestarias, organizacionales y administrativas. Sin embargo, la coyuntura actual también permite cierto grado de optimismo, debido a que este tema está incluido en el Plan de Acción Conjunta del Asocio para el Crecimiento, en dos metas para la remoción de las restricciones al crecimiento: la seguridad ciudadana y la baja productividad del sector transable27. El anteproyecto de LFP es un importante paso, y su discusión pública debería centrar su atención sobre tres temas: a) la construcción de una política pública de modernización de la Administración Pública salvadoreña; b) la identificación y desarrollo de las condiciones que propicien su viabilidad política,

Coordinador Luis Nelson Segovia Director Javier Castro De León Gerente Lilliam Arrieta de Carsana

jurídica, técnica y financiera; y, c) la revisión y adecuación jurídica de esta iniciativa legal. Dado su carácter de política pública estatal, FUSADES considera que la discusión jurídica debería estar acompañada de un esfuerzo de construcción de consensos sociales y políticos básicos, que definan los contenidos esenciales del nuevo marco legal y permitan la construcción de su viabilidad jurídica, política y financiera. 27. Plan de Acción Conjunta del Asocio para el Crecimiento, suscrito por los gobiernos de El Salvador y los Estados Unidos de América, en noviembre de 2011. La meta n° 6 de la restricción n° 1, tiene como acción específica: revisar el borrador del anteproyecto de ley de gestión pública para que esta incorpore los siguientes temas: a) la aplicación de normas de contratación y desempeño para empleados públicos; b) el desarrollo de un proceso de selección basado en méritos y c) el establecimiento de regulaciones y procedimientos internos que incluyan las normas de desempeño y revisiones rutinarias de cumplimiento. Además, la meta n° 1 de la restricción n° 2, tiene como acción específica: mejorar el servicio civil a través de la reforma de la administración pública (...).

Analistas Roberto Vidales Marjorie Chorro René Abrego Labbé Gina María Umaña Carlos A. Guzmán Carmina de Villamariona Óscar Pineda

Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES

Boletín 143 / Noviembre 2012

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