Procesos de democratización y canon democrático. Una mirada desde el Sur.

Ponencia al II Congreso Internacional, IX Congreso Nacional sobre
Democracia: Los senderos de la democracia en América Latina. Estado,
Sociedad civil y cambio político.

Mesa especial:

Democratizar la democracia.
Procesos de democratización y canon democrático. Una mirada desde el Sur.

Por Alejandro Medici (UNLP/UNLPAM/CEAPEDI)
Correo electrónico: [email protected]


Introducción.
A pesar de las posiciones divergentes en su valoración, no caben dudas que
la democracia ocupó un lugar central en el campo político y en la reflexión
de las ciencias sociales durante el siglo XX. Si lo seguirá haciendo en el
siglo que comienza es una cuestión abierta, habida cuenta la divergencia
entre un movimiento práctico que por un lado, va restando capacidades
decisorias a la escala política donde la democracia más ha sido practicada,
teorizada y reivindicada: el estado nación, llevando decisiones y procesos
políticos y económicos esenciales de las personas a la escala mundial por
medio de los procesos que han sido llamados como "globalización" o
"mundialización" económica y financiera, al mismo tiempo que en esa escala
global se producen problemas como por ej. ambientales, que requieren la
coordinación de políticas más allá de los estados, que incluso son
propuestas y reclamadas con más énfasis y audacia por redes de movimientos
sociales y organizaciones no gubernamentales transnacionales que por los
propios estados y organizaciones internacionales. Por otra parte, aparece
una recurrente reivindicación de la democracia participativa a nivel local
que tiene que ver con la proximidad y sus promesas democratizadoras, que
sin embargo, y más allá de avances e innovaciones, encuentran su límite en
el grado reducido de competencias políticas y económicas que tienen los
gobiernos locales para ser punta de lanza de procesos democratizadores que
incidan en toda la sociedad.

Estas perplejidades producidas por el contexto histórico repercuten en la
teoría de la democracia y en la capacidad de contribuir desde dicha
reflexión a procesos de transformación democratizadora. Pero esa
perplejidad se debe también a características propias del canon
democrático, tales como su mezquindad, excesivo énfasis en el
procedimentalismo formal, y sesgo eurocéntrico, que lo inhiben para pensar
procesos de democratización que respondan a las demandas del actual momento
de crisis y transición paradigmática.

De ahí que el objetivo principal de este escrito sea explorar las
condiciones básicas de un marco que permita evaluar las democracias
realmente existentes al mismo tiempo que plantear una necesaria ampliación
del canon democrático hasta ahora dominante para democratizar la
democracia. En ese empeño, ponemos nuestra mirada en las innovaciones
democráticas y especialmente en las que provienen del Sur global, al mismo
tiempo que proponemos cuatro dimensiones axiales de un canon alternativo
para evaluar los procesos de democratización, continuando una reflexión que
hemos empezado hace algún tiempo (Medici. 2006): el consenso exigente, la
innovación institucional, el igualitarismo social, y un nuevo localismo.

1-Democracia y teoría en el siglo XX: la formación del canon dominante.

Durante el Siglo XX se dieron distintas disputas en torno a la democracia.
En primer lugar, acerca de su deseabilidad (debate que ocupa toda la
primera mitad del siglo y en el que intervienen autores como Weber,
Schmitt, Kelsen, Michels, Schumpeter entre otros) y sobre el grado de
democratización posible y deseable en el contexto de sociedades de masas.
Si por un lado, este debate se decantó a favor de la deseabilidad de la
democracia como forma de gobierno, por otro, la propuesta que se tornó
hegemónica en la segunda postguerra mundial implicó una restricción de las
formas de participación y soberanía popular ampliadas, a favor de un
consenso electoral para la formación de gobiernos. Esa fue la forma
hegemónica de la práctica democrática en la postguerra en los países que
entraron en la "segunda ola de democratización".

En segundo lugar, se produjo a partir de los años 60 un debate sobre las
condiciones estructurales de la democracia (Barrington Moore, O'Donnel,
Przeworski, Meksins Wood, etc.), que es también un debate sobre la
compatibilidad entre democracia y capitalismo (Meksins Wood. 2000).

Barrington Moore Jr, introdujo una tipología de los países con propensión
democrática y sin propensión democrática, construida sobre la base de una
comparación histórica donde los clivajes principales eran el papel del
estado en relación a las clases agrarias y la modernización.(Barrington
Moore. 1973)

Un segundo debate se articularía al de los requisitos estructurales de la
democracia, el de las virtualidades redistributivas de esa forma de
gobierno, que se visualizaban en la consolidación de democracias sociales
en el estado de bienestar de postguerra. Habría una tensión entre
capitalismo y democracia, que una vez resuelta o equilibrada a favor de
esta última, pondría límites a la propiedad y redundaría en beneficios para
los sectores sociales desfavorecidos.

Para los autores de filiación marxista, en las sociedades capitalistas era
imposible democratizar la relación social fundamental en que se asienta la
producción material, entre capital y trabajo. De ahí que, en el ámbito de
ese debate, se discutiesen modelos de democracia alternativos al modelo
liberal: la democracia participativa, la democracia popular en los países
de Europa del Este, y la democracia desarrollista de los países afro
asiáticos recién descolonizados.

Pero con la "tercera ola de democratización" que comenzó en los 70s en
Europa del Sur, (Grecia, España, Portugal) y continuó en los 80s en América
Latina y en los 90s en Europa del Este, el centro de las discusiones acerca
de la democracia pasó a las "transiciones" en la medida en que decenas de
estados entraron en procesos de democratización, países con enormes
variaciones en cuanto a sus características estructurales, tipo de estado,
procesos de urbanización, desarrollo, etc. Por otra parte, con el auge
mundial del neoliberalismo y el consenso de Washington y la consiguiente
crisis del estado social, también fueron puestas en entredicho las teorías
como las de Lipset o Przeworski acerca de los efectos redistributivos
irreversibles de la democracia.

En ese contexto, el problema de las propiedades formales procedimentales de
la democracia, pasa a ser medular en las discusiones, y desde allí se
perfilan los contornos de lo que podemos llamar una concepción hegemónica.
Sus principales elementos serían la contradicción entre movilización e
institucionalización (Huntington, Germani), la valorización positiva de la
apatía política (Downs), una idea resaltada por Schumpeter, para quien el
ciudadano común no tenía capacidad o interés político sino para escoger los
líderes a los cuales les cabe tomar las decisiones políticas, la
concentración de los debates en la cuestión de los diseños electorales
(Lijphart) el tratamiento del pluralismo como forma de incorporación
partidaria o disputa entre las elites (Dahl. 1989). Todos estos elementos
presentes en la concepción hegemónica de la democracia sacralizada por la
politología empírica, no consiguen enfrentar adecuadamente el problema de
la calidad de la democracia que se patentizaron con el despliegue de la
"tercera ola de democratización" y que llevó a las adjetivaciones de la
misma: "democracia delegativa", "de baja intensidad", etc.

Al decir de Boaventura de Sousa Santos, cuanto más se insiste en la fórmula
clásica de la democracia hegemónica, menos se consigue explicar el hecho
paradójico de que la extensión de la democracia trajo consigo una enorme
degradación de las prácticas democráticas.

La expansión global del formato demoliberal representativo coincidió con
una doble crisis de representación-desafección política en los países de
democracia consolidada, al mismo tiempo, el fin de la guerra fría y los
procesos de conocimiento de experiencias democráticas provenientes del Sur,
puso en entredicho la idea de la homogeneidad de las prácticas democráticas
y abrió dichas experiencias a escalas diversas del estado nacional.

De forma tal que estamos ante una triple crisis de la explicación
predominante acerca de la democracia.
1) Hay una crisis del marco estructural de explicación de la posibilidad
democrática.

2) Una crisis de la explicación homogeneizante sobre la forma de la
democracia que emergió como resultado de los debates del período de
entreguerras.

3) Una nueva propensión a examinar la democracia local y la posibilidad
de variación en el interior de los estados nacionales a partir de la
recuperación de tradiciones participativas solapadas en el proceso de
construcción de identidades nacionales homogéneas (Sousa Santos,
Avritzer. 2005: 42/43).

1.2. La teoría hegemónica de la democracia.

El debate sobre democracia a lo largo del siglo XX quedó limitado a dos
formas complementarias de hegemonía La primera basada en la suposición de
que la solución del debate europeo de entreguerras habría sido el abandono
del papel de la movilización social y de la acción colectiva en la
construcción democrática. (Huntington. 1995).

La segunda basada en la suposición elitista, con la consiguiente
sobrevaloración de los mecanismos de representación que podía ser dimensión
predominante o única de la democracia sin que necesitase ser combinada con
mecanismos de participación social.

En ambos casos, esta forma hegemónica (democracia representativa elitista),
propone extender al resto del mundo el modelo de la democracia liberal
representativa vigente en las sociedades del hemisferio norte, ignorando
las experiencias y discusiones oriundas de los países del Sur en el debate
sobre la democracia.

El primer paso hacia la universalización de la concepción hegemónica de la
democracia fue el diagnóstico acerca de la gobernabilidad de la democracia
en el contexto de la crisis del estado de bienestar social, de la crisis
económica de los países industrializados y de movilización social creciente
a través de los movimientos estudiantiles a partir del 68 y de la
emergencia de la nueva clase trabajadora a principios de los 70s.

En ese contexto se produce el Informe sobre la crisis de gobernabilidad de
la democracia realizado para la Comisión Trilateral por Huntington, Crozier
y Watanuki, donde se argumenta que es la combinación de estado social y
participación democrática lo que ha llevado a un exceso de demandas que
sobrecargan al estado, erosionan la autoridad política y quitan dinamismo a
la iniciativa privada autónoma. (Huntington, Crozier, Watanuki. 1975). Del
diagnóstico surge claramente la necesidad de restringir el canon
democrático, de desalentar los excesos de participación, de restaurar la
autoridad política procediendo, por medio del modelo liberal representativo
de democracia a estabilizar la tensión entre acumulación de capital y
legitimación democrática. De forma tal que dicha estabilización procuró dar
prioridad a la acumulación de capital por sobre la redistribución social
limitando para ello la participación para no sobrecargar el régimen
democrático con demandas sociales.

Este diagnóstico hegemónico condicionó fuertemente en su inicio los
procesos de democratización que emergieron con la "tercera ola de
democratización" verificándose sus efectos en las teorías de la
"transición" y posteriormente de las "democracias con adjetivos".

Tres aspectos de esta concepción hegemónica se fueron delimitando por medio
de debates teóricos acerca de las prácticas democráticas: la relación entre
procedimiento y forma de la democracia, el papel de la burocracia en los
procesos democráticos y el de la inevitabilidad de la representación en las
democracias de gran escala.

La primera cuestión, de la democracia como forma y no como sustancia, fue
puesta sobre la mesa por Hans Kelsen en la primera mitad del siglo XX, para
él, el punto central era criticar que la democracia podía corresponder a un
conjunto preciso de valores o a una forma de organización política
(Kelsen. 1995). En su primera formulación, el procedimentalismo kelseniano
buscó articular el relativismo moral con métodos para la solución de
divergencias, que pasaban por el parlamento y por formas más directas de
expresión. Kelsen, a través de una lectura de Weber tendía a reducir la
legitimidad a la legalidad. El elemento procedimentalista de la doctrina
kelseniana fue transformado por Schumpeter y Bobbio en una doctrina
elitista de la democracia.

Schumpeter descree de la soberanía popular como un posicionamiento racional
de la población o de cada individuo acerca de una determinada cuestión.
Para él, el proceso democrático no remite a la soberanía popular sino a un
método político que hace posible la toma de decisiones políticas y
administrativas y para la constitución de gobiernos (Schumpeter. 1983).
Pero en los pliegues de su argumentación procedimental, Schumpeter
contrabandea una teoría sobre la manipulación e irracionalidad de los
individuos en la sociedad de masas.
Bobbio da el paso siguiente al transformar el procedimentalismo en reglas
para la formación del gobierno representativo. Para él la democracia se
transforma en un conjunto de reglas para la formación de mayorías. Entre
las que se destacan el peso igual de los votos y la ausencia de
distinciones económicas, sociales, religiosas y étnicas en la constitución
del electorado.(Bobbio. 1991, 1992). Para Bobbio la complejidad social de
las democracias contemporáneas inhibe las posibilidades de una
participación social extendida, argumento que será retomado y extendido por
Danilo Zolo.

Vale la pena, por lo tanto, retener que la primera vía de afirmación de la
concepción hegemónica de la democracia en la posguerra es una vía que lleva
del pluralismo valorativo a la reducción de la soberanía popular, y de una
discusión amplia de las reglas del juego democrático a la identificación de
la democracia con las reglas del procedimiento electoral.

La debilidad de estos argumentos se verifica si problematizamos sus
supuestos, la complejidad social puede ser un argumento a favor del
experimentalismo democrático y la innovación institucional, y la masividad
social con los riesgos de manipulación de los individuos, puede serlo a
favor de la democratización de más esferas de la vida social en la economía
o de los medios masivos de comunicación, y no a favor de la reducción
politicista- formalista de la misma.

De ahí que resulte fundada la sospecha de que la reducción
procedimentalista elitista es un argumento ad hoc de la teoría hegemónica
de la democracia, que tiene varios puntos ciegos, entre los que queremos
mencionar ahora solamente dos: la cuestión de saber si los procedimientos
de representación agotan los procedimientos de autorización por parte de
los ciudadanos, y la de saber si los procedimientos de representación
agotan la cuestión de la representación de la diferencia.

Fundamentalmente subyace en este aspecto de la teoría hegemónica de la
democracia la apelación a un consenso débil funcionalmente reducido a la
formación de gobiernos que puedan tomar decisiones. Las elites gobernantes
en ese marco tienen un grado relativamente importante de autonomía respecto
a sus electores. De ahí que, como argumentaremos y ejemplificaremos más
adelante, es posible pensar un procedimentalismo participativo que sea la
base de una consensualidad democrática fuerte o mejor, exigente.

El segundo aspecto a resaltar de la concepción hegemónica, es la forma como
la indispensabilidad de la burocracia fue puesta como dato natural
implícito o supuesto básico subyacente de cualquier discusión de la
democracia. Se da por sentado que a medida que crece la complejidad social,
se requieren saberes expertos en la gestión pública y privada que limitan
los aspectos decisorios en los que puede intervenir la ciudadanía,
reducidos a elegir el personal gobernante.

Weber fue el principal expositor de esta aserción, en contra de la idea de
democracia que expresa Marx, teniendo a la vista la breve experiencia de la
Comuna de París en "La guerra civil en Francia". Para Weber, la separación
del trabajador de los medios materiales de producción, administración,
violencia, conocimiento calificado y finanzas, en general es la base común
del estado y de la empresa modernas. Ambas instituciones emblemáticas de la
racionalidad instrumental que aparecen por evolución del proceso de
racionalización occidental. El pesimismo de Weber en cuanto a la democracia
frente a la realidad de la "sociedad administrada" oscilaba entre las
tendencias carismáticas irracionales y la "jaula de hierro" burocrática
(Weber. 1996.)

Esta tendencia a la inevitabilidad de la mediación burocrática fue
naturalizada y descripta incluso como deseable a medida que, con el estado
interventor keynesiano y social las funciones que dicha capa social está
llamada a desempeñar crecieron, se diversificaron y tecnificaron. Esta
tensión entre tecnocracia y democracia no pasó inadvertida para quienes
pensaban que el especialista y sus saberes expertos era el verdadero
protagonista de la sociedad industrial, mientras que el ciudadano común
queda reducido a la función electiva.

He aquí una segunda causa que cimentó el modelo consensual débil o poco
exigente de la democracia liberal representativa, la gestión pública en un
contexto de creciente complejidad social requiere de saberes expertos fuera
de la capacidad de decisión de la gente común, que en el mejor de los casos
puede elegir a los gobernantes puestos al frente del aparato administrativo
del estado.

Sin embargo, la racionalidad burocrática fue crecientemente puesta en
entredicho, la capacidad de la organización burocrática estatal para lidiar
con la creatividad y gestionar el conjunto de informaciones del entorno
social necesarias para la gestión pública fue cuestionada. Las formas
burocráticas son monocráticas y homogeneizadoras de las soluciones que
proponen en la gestión de los problemas.

Mientras que un entorno complejo y plural exige soluciones plurales y
formas de gestión flexible coordinada con, y direccionada a diversidad de
grupos. El conocimiento o saberes prácticos detentados por una pluralidad
de actores sociales pasa a ser un elemento central para la solución de los
problemas de gestión, no apropiable por las burocracias. En la actualidad,
se ha hecho cada vez más claro que las burocracias centralizadas no tienen
condiciones para lidiar con el conjunto de informaciones necesarias para la
ejecución de políticas complejas en las áreas social, ambiental o cultural.
Ahí reside una de las causas de la reinserción en el debate democrático de
formas de gestión pública participativa.

El tercer aspecto de la concepción hegemónica de la democracia se basa en
la aserción que la representación política es la única forma de solucionar
el problema de la autorización en estados de gran escala o de escala
espacial y poblacional amplia.

Al enfocar el problema de la autorización –y por lo tanto del consenso-, la
teoría democrática predominante reduce este apenas al acto de constitución
de los gobiernos. Sin embargo, el acto de constitución de los gobiernos es
de agregación de mayorías electorales, y difícilmente involucra consensos
exigentes o fuertes en torno a la pluralidad de identidades o a la
rendición de cuentas de los gobernantes. De ahí un tercer límite de la
teoría democrática hegemónica, la dificultad de representar agendas e
identidades específicas.

En consecuencia, la teoría hegemónica de la democracia está ante una serie
de problemas no resueltos que remiten al debate entre democracia
representativa y democracia participativa. Estos problemas son más agudos
en los países en los que existe mayor diversidad étnica, entre aquellos
grupos que tienen mayor dificultad para el reconocimiento efectivo de sus
derechos.

2. Consecuencias de la concepción hegemónica de la democracia en la
comprensión de los procesos de democratización.

Durante los años 80 se produjo la expansión de la democracia electoral en
todo el mundo. Corrientes dominantes de las ciencias sociales consideraron
estos procesos como formando parte de la mentada "tercera ola de
democratización". Con esto se generó también un paradigma de la transición
desde gobiernos autoritarios hacia gobiernos democráticos, cuyo principal
hito era la institucionalización de elecciones libres y competitivas y la
existencia de derechos civiles y políticos básicos.

El factor clave para este cambio, era la aceptación por parte de las elites
sociales y económicas con poder de veto, de los resultados de las
elecciones para la renovación de las autoridades. El énfasis en la
competencia entre las elites y los procedimientos, condujo en estas
perspectivas a omitir analizar aspectos que son cruciales para la
comprensión de procesos de democratización. (Raventós. 2008:14)

Algunos de estos aspectos son, todavía, procedimentales, como la regulación
del financiamiento electoral –que permitiría un acceso más igualitario a la
política con independencia de la riqueza material y evitaría las tendencias
plutocráticas-, y el acceso equitativo de todos los participantes a los
medios de comunicación.

Pero fundamentalmente se dejaron de lado componentes que habían acompañado
la comprensión de la democracia, como las condiciones materiales, sociales
del ejercicio de la ciudadanía. Los teóricos y los encargados de las
políticas de transición, tendieron a aislar el proceso político de las
cuestiones sociales y distributivas que hasta entonces habían sido
centrales en la consideración de la democracia. Paradójicamente, las
democracias que se consolidaron en América Latina, lo han hecho pese a que
una porción significativa de la población vive en la pobreza y a que la
región es la más desigual del mundo.

Dos décadas más tarde, los logros de las nuevas democracias, son, en
general, restringidos. Aunque la mayor parte de los países celebran
elecciones regulares, los ciudadanos de todo el mundo están decepcionados
con los resultados de estos regímenes políticos. Ello se traduce en
desafección y malestar político, como lo refleja, por ejemplo, el Informe
2004 del PNUD sobre la Democracia en América Latina. (PNUD. 2004:29). Se
trata de los problemas básicos como pobreza y desigualdad social que no
formaban parte del ethos de la tercera ola. Los resultados sociales
positivos forman parte de las expectativas de la ciudadanía en relación con
la democracia y por lo tanto, para resultar sustentable ésta debería dar
respuestas en ese sentido.

Teniendo en cuenta que estos enfoques que reducen la democracia a su
aspecto político formalista tienen su origen en Estados Unidos y Europa
(ej. poliarquía Robert Dahl), es necesario tomar en consideración procesos
de democratización, abarcando más aspectos en la ponderación de sus avances
y retrocesos.

2.1 Los mecanismos de información, control y participación en la democracia
representativa: la relación de representación política.

En los últimos tiempos se ha intentado comprender mejor el vínculo
representativo a través de la teoría de la agencia, o del principal-agente.
Este enfoque entiende que el electorado es un principal que delega en
ciertos agentes, -representantes-, la implementación de sus intereses por
un período de tiempo limitado, al cabo del cual puede evaluarlos y
premiarlos o castigarlos, manteniéndolos o removiéndolos del cargo.

La amenaza de esta última sanción, por medio de un control retrospectivo,
–accountability-, tiende a incentivar a los representantes a adoptar los
comportamientos requeridos por los ciudadanos –responsiveness-.

Sin embargo, esta visión presenta "problemas de agencia". En terminología
"politológica", dichos problemas se producen cuando el modelo de
racionalidad de la acción social, en este caso en la relación de
representación política, no se verifica en las prácticas que le hacen
perder, a dicho modelo, capacidad descriptiva y explicativa.

En primer lugar, hay que constatar que la relación entre principal-agente
no es simétrica ni transparente. El desnivel de información que maneja el
representante y la posibilidad que tiene de realizar acciones ocultas, le
permite buscar beneficios personales, –rents-, que no coincidían con los
intereses del principal, sin que éste pueda advertirlo y castigarlo.

Los marcos institucionales y de cultura política son importantes ya que
ellos proveen los incentivos o las restricciones para un efectivo control y
participación ciudadanas en relación a los gobernantes y al gobierno.
Examinemos más de cerca los aspectos de esta relación:

2.1.1-Accountability: Se trata del control ejercido sobre los depositarios
del poder político. Entre sus traducciones posibles estaría "rendición
obligatoria de cuentas", no se trata de un acto discrecional o generoso de
los gobernantes sino de un acto obligatorio y necesario para la democracia.
Implica el deber de informar y explicar decisiones y la posibilidad
efectiva de castigar sus conductas inapropiadas.
Tiene dos dimensiones: vertical (desde la sociedad hacia el estado),
horizontal (interior al propio aparato estatal).

La vertical puede, a su vez dividirse en electoral o social. La
accountability social es "un mecanismo de control vertical, no electoral,
de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro
de asociaciones y movimientos ciudadanos"(Abal Medina. 2007:18). Se
desarrolla a través de los mecanismos de control y participación ciudadana.
Aunque los canales para su ejercicio no necesariamente deben ser
institucionales.

En el ámbito institucional dichos canales se relacionan con los
instrumentos que garantizan la transparencia de la información pública, al
tiempo que permiten una participación activa de los ciudadanos en los
procesos de formación y adopción de ciertas decisiones políticas que los
afectan en su conjunto.

La accountability electoral es el control que realiza la ciudadanía a
través de las urnas. Consiste en la capacidad de fiscalización que tienen
los ciudadanos sobre sus representantes a través del voto, vinculado al
funcionamiento de los sistemas electorales, las campañas electorales y los
medios de comunicación e información, el financiamiento de la actividad
política, el formato del sistema partidario y los partidos políticos en
tanto organizaciones.

La accontability horizontal se define como un control intraestatal que,
para ser eficaz, necesita que las instituciones estatales estén dispuestas
a vigilar, controlar, corregir y/o sancionar actos ilícitos de otros
actores estatales.

Todas estas formas de accountability son necesarias y actúan reforzándose
mutuamente para generar calidad democrática. En efecto, la sola dimensión
vertical electoral es fundamental para la definición democrática de un
régimen político. "Es en el cuarto oscuro donde se presenta con mayor
fuerza la igualdad de influencia política de los ciudadanos. Sin embargo,
los costos y fuentes de financiamiento de las campañas electorales hacen
pesar indudablemente la desigualdad económica en la esfera electoral" (Abal
Medina. 2007:20).

A su vez, para que exista una accountability horizontal es importante que
exista también su dimensión vertical electoral y social, ya que si los
políticos no son "acountable" ante el electorado, el control y la
participación ciudadana, carecen de suficientes incentivos para el
ejercicio de frenos y contrapesos entre sí. De este modo, la
accountability electoral y social posibilita el control horizontal, y éste,
a su vez, brinda elementos de juicio a los votantes para ejercer el
control, premiar o sancionar, promover o remover por medio de las urnas y
fundamentalmente por medio de la participación y el control ciudadanos.

2.1.2 Los "problemas de agencia" en la relación de representación política:
Una vez definidas estas dimensiones que tienen que ver con el análisis de
las dimensiones principales de la democracia representativa electoral desde
la perspectiva de la ciencia política empírica, conviene reparar en los
"problemas de agencia" que se verifican al contrastar su capacidad
explicativa con la práctica democrática.

Es difícil y costoso para los ciudadanos conocer en profundidad los
problemas que deben resolver sus representantes. Además de la información
asimétrica, en el traslado de este modelo, originado en el campo de la
economía al campo de la política, hay que tener en cuenta que son los
representantes los que sancionan el marco normativo (respaldado
coercitivamente por el aparato estatal) que regula ésta y otras relaciones
centrales de la vida democrática. Es decir, las instituciones que regulan
ese vínculo son reguladas por los agentes, no por los principales: "El
pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes".

Por lo tanto, desde este punto de vista una variable central de los
gobiernos representativos, es que los representantes pueden dificultar de
diferentes formas el control que se ejerce sobre ellos.

Además, la accountability retrospectiva (ejemplo típico sería el voto
castigo), no es el método más racional ni el más habitual a la hora de
votar. Dada la magnitud de información que requiere, la acción de un
gobierno o un representante es muy difícil de monitorear, y de premiar o
sancionar en consecuencia.

La asimetría informativa hace no sólo costoso acceder a la información
suficiente para evaluar los actos de gobierno, sino que muchos de estos
actos ocurren "entre bambalinas", y son imposibles de controlar por el
electorado, (opacidad de la inmensa estructura burocrática del estado,
secreto de estado, etc.).

Al regular la información que los ciudadanos pueden conocer sobre sus
actos, los representantes moldean las actitudes y las preferencias de los
representados, es decir, ejercen poder sobre ellos. Asimismo, los
gobernantes pueden agrupar acciones populares con impopulares para evadir
la responsabilidad electoral, dado que los mecanismos de accountability no
operan en tiempo real sino a través del calendario electoral y es en el
período previo a las elecciones donde hay que generar legitimación.

Debe considerarse también que la inserción en un concierto internacional
(condicionamientos económicos, políticos) pone límites al accionar de los
representantes, limitando su capacidad de influir en los resultados
económicos y sociales que los electores pueden utilizar para evaluarlos.
Esto implica que el elector debe también poder determinar el grado de
responsabilidad que les cabe a los agentes.

Dadas estas limitaciones y dificultades, es posible entonces que los
votantes elijan de manera prospectiva o ideológica. Lo que no implica que
no puedan combinarse estas tres lógicas en la acción de votar a los
representantes. Explicar la concurrencia a las urnas partiendo del supuesto
de la maximización de la utilidad individual es problemático, dada la muy
escasa probabilidad de que sólo un voto modifique el resultado del comicio.
Cuando ese enfoque se pone en duda, todo el enfoque principal/agente se
hace difícil de sostener.

Es necesario analizar en qué medida los partidos (y los sistemas de
partidos) tienen la capacidad de establecerse y reproducirse a sí mismos,
en un proceso de autorreferencialidad creciente de la política que
dificulta los intentos de accountability vertical por parte de individuos
mayormente desvinculados de los asuntos públicos.

Dados los problemas de información, monitoreo y compromiso –commitment- que
implica el control ciudadano sobre los gobernantes, existe un riesgo moral
–moral hazard- de premiar al agente que ha actuado en contra del interés de
los ciudadanos o de sancionar a quien sí ha actuado representativamente.
Cabe preguntarse entonces desde esta perspectiva, qué diseños
institucionales favorecen más eficazmente a la producción de accountability
(Abal Medina. 2007:23)



3. Las teorías que permiten ampliar el canon democrático.

Al lado del elitismo democrático, entendido como práctica restrictiva de
legitimación de gobiernos, surgió también en el período de postguerra, un
conjunto de concepciones alternativas que podríamos calificar de contra
hegemónicas.

Charles Tilly en un trabajo reciente propone tres variables: la creación
de redes de confianza que permita una dinámica de consultas recíprocas y
contraprestaciones en el proceso político, la igualdad política, que
requiere de acciones positivas para cerrar las brechas de desigualdad en
aspectos sociales y culturales, al mismo tiempo que se autonomiza el ámbito
político de esas desigualdades en otros terrenos, y la disminución de la
autonomía, respecto al proceso político democrático, de los centros de
poder independiente, como por ejemplo que los militares estén subordinados
al poder civil y el poder económico concentrado respete las decisiones
democráticas y se subordine a la legalidad. (Tilly. 2007)

En este marco, los procesos electorales competitivos sobre la base de un
ciudadano/a = un voto, son condición importante y necesaria pero no
suficiente, en tanto la igualdad política necesaria no puede ser
considerada como dada, pues diferentes formas de desigualdad social,
cultural, educativa, étnica y de género tienen traducción política. Por lo
que la igualdad política plena es un ideal no realizado en el mundo entero.

El grado de igualación política, considerando esta dimensión no desde el
punto de vista político jurídico formal, sino relacional con las
dimensiones de la (des)igualdad social que la afectan, es el punto de
partida necesario para la discusión de los procesos de democratización.

En el Norte Claude Lefort, Cornelius Castoriadis y Jürguen Habermas, y en
el Sur Norbert Lechner, Atilio Borón y José Nun, entre otros han hecho
aportes teóricos a la discusión acerca de los procesos de democratización.
En estas concepciones la democracia, sin renunciar al procedimentalismo, es
una gramática de organización social y de relación entre estado y sociedad.

En Lefort y Castoriadis la democracia implica una indeterminación dada por
su capacidad de apertura, innovación social e institucional. De ahí que la
preocupación de la que parten estas concepciones contrahegemónicas de la
misma sea, paradójicamente, similar a las de la teoría hegemónica, como
sostener la pluralidad social frente a la reducción homogeneizadora que
sustancializa un tipo de estado, sociedad, ser humano. (Lefort. 1990)

En ese sentido la democracia implica ruptura con tradiciones establecidas,
y por lo tanto, la tentativa de instituir nuevas determinaciones y nuevas
normas. Es su capacidad de problematizar lo instituido y generar innovación
institucional la nota distintiva de la democracia.

De esta manera las dimensiones socioculturales y las procedimentales son
puestas en un campo relacional por estas concepciones. Así, en la obra de
Habermas, el procedimiento de las deliberaciones públicas pasó a ser
pensado como práctica social y no apenas como un método para formar
gobiernos o mayorías electorales. Para Habermas, la esfera pública es
aquella en que los individuos pueden argumentar y problematizar sus
condiciones de vida, los contenidos normativos de las instituciones, etc.,
es el lugar donde se muestra que la soberanía popular no puede ya ser
entendida como una voluntad general de forma sustancialista, sino
procedimentalmente, como deliberación pública que fluidifica el conjunto de
las instituciones del estado democrático de derecho.

Parte Habermas, normativamente, del principio de deliberación societaria D:
"sólo son válidas aquellas normas-acciones que cuentan con el asentimiento
de todos los individuos participantes de un discurso racional". Para
aproximarse a ese exigente estándar hace falta una "evolución cultural" y
un ""desarrollo moral" dadas por una cultura "postradicional",
"posnacional", y una moral "postconvencional", acostumbrada al
demoliberalismo. (Habermas. 1998)

Estas características, han hecho que la filosofía y teoría socio política
de Habermas, sea sumamente funcional a las narrativas de construcción del
espacio político y económico de la Unión Europea: "la Europa de los
ciudadanos", proyecto que en el marco de la actual crisis económica
financiera es puesto en entredicho al mostrarse las tensiones que suponen
que esa Europa es, al mismo tiempo, como argumentan voces críticas, "la
Europa del Capital", atravesada por asimetrías entre los estados centrales
(Alemania, Francia, Inglaterra) y los periféricos (Europa del Sur, Europa
del Este), al interior de su propio espacio geopolítico.

Este matiz eurocéntrico de la teoría habermasiana, que él mismo hizo poco
esfuerzo por corregir frente a sus críticos, deja sin embargo en pie la
posibilidad de apropiación y utilización desde la concepción
contrahegemónica de la democracia de las potencialidades del principio de
deliberación pública, rescatando de paso un procedimentalismo necesario e
inherente a una concepción alternativa de la democracia.

Porque como han argumentado las críticas feministas y postcoloniales, un
espacio público ampliado, puede ser el que utilicen las mujeres, los
trabajadores, los afrodescendientes, las minorías étnicas y culturales para
criticar y problematizar las desigualdades sociales en el ámbito doméstico,
del mercado y de la cultura.

De esta forma, se opera la reconexión entre procedimentalismo y
participación, haciendo insuficientes los procedimientos de agregación
propios de la democracia representativa y valorizando las experiencias de
procedimentalismo participativo del Sur, como por ejemplo, los presupuestos
participativos. El consenso democrático se torna más exigente, al requerir
la institucionalización de procedimientos deliberativos que suponen formas
nuevas de participación social en conexión con una estructura ampliada del
espacio público, para aprovechar, parafraseando a Habermas una vez más, y
con las salvedades apuntadas, la "fuerza productiva de la comunicación".

Un segundo elemento sumamente importante de esta concepción
contrahegemónica de la democracia, tiene que ver con el papel de los
movimientos sociales en la institucionalización de la diversidad social y
cultural. Al asumir esta perspectiva que la cultura es una dimensión de
todas las instituciones económicas, sociales y políticas, el campo de "lo
político" implica también una disputa sobre un conjunto de significaciones
culturales centrales para la gramática social. En ese marco, los
movimientos sociales tenderían a una disputa por la resignificación de las
prácticas, la ampliación del campo político, la transformación de las
prácticas dominantes, el aumento de la ciudadanía y la inserción en la
política de actores sociales excluidos.

A esto apuntaba Norbert Lechner, cuando en su texto Los patios interiores
de la democracia, sostenía que la transición democrática exige la
elaboración de una nueva gramática social. La ampliación del espacio social
a la participación de nuevos actores y nuevos temas, o la problematización
y resignificación de los temas tradicionales. (Lechner. 1990).

Con los fenómenos de globalización, y la extensión de procesos de
democratización la discusión acerca de la democracia ha sido replanteada
desde experiencias y reflexiones que provienen del Sur global y que retoman
los ejes del debate entre la teoría predominante de la democracia y la
teoría alternativa, en términos de la relación democracia representativa
–democracia participativa.

Síntéticamente, esta concepción alternativa centrada en la dimensión
participativa de la democracia, exige el replanteo de los ejes sobre los
que se había construido el canon democrático hasta hace poco. Replantea la
relación entre procedimentalismo y participación social, poniendo en
conexión los saberes prácticos de los grupos sociales con la gestión
administrativa, abriendo la innovación institucional a la escala local de
donde provienen buena parte de las nuevas experiencias de democracia
participativa, y finalmente, el problema de la insuficiencia de la
representación política tradicional frente a la diversidad cultural y
social en sociedades donde la dimensión pluralista cobre creciente
relevancia.


3.1 Innovación democrática desde el Sur: la relación entre teoría
democrática y procesos de democratización.

Las experiencias de democratización desde el Sur, por ejemplo, Presupuestos
Participativos y el nuevo constitucionalismo que reconoce e
institucionaliza la demodiversidad y el pluralismo cultural en Bolivia y
Ecuador, entre otras, muestran esa relación compleja entre teoría de la
democracia y procesos de democratización. Sin duda dichos procesos tuvieron
que extender el canon democrático propuesto por la teoría hegemónica
"noratlántica" y encontraron inspiración en las concepciones alternativas
de la misma. Pero al mismo tiempo las innovaciones institucionales se
basaron en sus propias experiencias y saberes prácticos que constituyen una
fuente de renovación para la teoría democrática.

En esta comprensión, cobra sentido la investigación de los procesos de
democratización en el Sur en torno a los procesos de participación y
ciudadanía y su impacto en el logro de metas distributivas de poder y los
bienes sociales y económicos a través de la relación entre políticas
públicas, movimientos sociales y organizaciones ciudadanas.

No obstante, estas investigaciones muchas veces no elaboran conclusiones
acerca del impacto de estas formas de participación a nivel del régimen
político. De ahí que sea importante formular preguntas sobre el impacto de
las formas de participación popular en las instituciones y las políticas
gubernamentales como dimensiones relevantes de los regímenes políticos.

En ese sentido se pueden identificar aspectos relevantes:
Las innovaciones institucionales que han buscado aumentar el control y la
rendición de cuentas, desde las iniciativas y participación ciudadanas.

La creación de espacios que permiten deliberar públicamente acerca de los
conflictos y diversidad de intereses.

La producción de interfaces entre el estado y la sociedad civil entendidas
como "lugares y momentos de interacción entre actores sociales y políticos
, limitados por instituciones o prácticas normalizadas, en los cuales
visiones e intereses en conflicto son presentados, hechos públicos y
negociados". (Raventós. 2008: 18)

Estos espacios son tanto instituidos como instituyentes, abriendo siempre
la posibilidad de la politización de las políticas públicas y de la misma
agenda de cuestiones relevantes. A pesar del horizonte de esperanza que
abren experiencias de este tipo, ellas también enfrentan limitaciones que
varían según el contexto: la participación ciudadana en la elaboración de
los presupuestos o en consejos que asignan recursos públicos encuentra
límite en lo restringido de los montos que han de ser distribuidos.

Las experiencias de creación de espacios públicos se ven limitadas por el
impacto social de los medios de comunicación comerciales, que no siguen la
lógica de la politización de los temas o de la igualdad de participación en
posiciones e intereses. Los esfuerzos para asegurar el control y la
rendición de cuentas son limitados por la asimetría entre las
organizaciones y movimientos ciudadanos y los recursos políticos y
económicos de los factores de poder, que les permiten evitar o sortear los
esfuerzos para hacerlos responsables por sus acciones sociales y políticas.

Por otra parte, el discurso de la participación misma, y del protagonismo
de la sociedad civil se ha transformado en un campo minado que crea muchas
veces confusión en la comprensión de la acción de los grupos sociales en
procesos de democratización.

Existen confluencias de distintos proyectos y acepciones de la
participación: desde que tanto el proyecto democrático de la izquierda
como el neoliberalismo y las instituciones económicas financieras
internacionales y regionales (Narayan. 2002) proclaman las virtudes de la
misma, aunque con implicaciones diferentes y en última instancia opuestas
(Dagnino, Olvera y Panfichi. 2008)

De ahí la necesidad, entre tanta confusión en el uso de conceptos
"polisémicos", como la propia historia del término democracia lo atestigua,
de redefinir y precisar el sentido de las categorías con que pretendemos
por un lado determinar las dimensiones axiales para un análisis crítico de
los procesos de democratización, que al mismo tiempo nos permitan hacerlos
operativos a través de variables para realizar análisis comparativos.

4. Las dimensiones axiales de un análisis crítico de los procesos de
democratización:

A continuación entonces formulamos cuatro dimensiones axiales a considerar
en una visión compleja, relacional y no reduccionista, a través de las que
reflexionar críticamente acerca de los procesos de democratización.

Estas cuatro dimensiones a través de las que proponemos ampliar el canon
democrático hasta ahora dominante, son: el consenso exigente, la innovación
institucional, un nuevo igualitarismo social y un nuevo localismo.

Cada una de ellas contiene la potencialidad de operacionalizarse en
variables que permitan analizar los procesos de democratización y
compararlos.

4.1 Consenso exigente.

El sufragio universal, igual, con pluralismo de opciones políticas
elegibles, es sin duda una condición necesaria para caracterizar a un
régimen político como democrático en las sociedades contemporáneas. Pero
la democracia si es reducida a la dimensión electoral y representativa
termina basándose en un "consenso débil". Como vimos, la relación de
representación política, al basarse en asimetrías de información y de
poder, genera ese "consenso débil".

La periodicidad de las elecciones posibilita un margen de discrecionalidad
para utilizar esas asimetrías de forma tal de evitar responsabilidad hacia
los representados. Al mismo tiempo, desde el punto de vista de los
electores, es un mecanismo de decisión y de control débil. Como mecanismo
de decisión, la representación política moderna supone la elección con
mandato abierto y plazo de ejercicio cierto de los representantes. De ahí
su discrecionalidad para honrar o deshonrar, cumplir parcialmente o
incumplir los compromisos asumidos durante las campañas electorales. Como
mecanismo de control, la elección de representantes políticos puede
ejercerse en el mejor de los casos en forma retrospectiva, como "voto
castigo", no renovando la confianza política en el representante o partido
político antes elegido. Cabe destacar que estamos aquí circunscribiendo el
análisis a la relación de representación, "manteniendo todas las demás
variables constantes", por ejemplo, el papel que juegan los medios masivos
de comunicación y la forma y financiamiento de las campañas electorales.

De ahí que la primera premisa de superación de los límites de la
representación como vía de avance en procesos de democratización, sea la
búsqueda de mecanismos que permitan superar el consenso débil
representativo por formas de articular un consenso más exigente. Las
características del consenso débil sobre el que se construye la relación de
representación política: a) la decisión que puede tomar la ciudadanía pasa
solamente por elegir, es decir, escoger entre representantes políticos, b)
el contenido de dicha decisión es abierto en tanto el mandato
representativo es libre, y el voto no es vinculante en cuanto a los
contenidos de la gestión política, por más que existe un deber moral de
fidelidad a los compromisos asumidos y a la voluntad de la ciudadanía, la
que siempre se puede interpretar, no es unívoca, etc. c) la verificación de
este consenso es también débil por discontinua. El consenso se presume
hasta que sea ratificado o rectificado en las próximas elecciones. d) Esta
forma de consenso no es exigente, ya que la asimetría entre representantes
y representados se traduce en el control por los primeros de las reglas de
juego, (leyes electorales, de financiamiento y organización de los partidos
políticos, etc.) en el uso del tiempo (la profesionalización de la política
permite dedicar tiempo completo a la actividad, lo que no es el caso de la
inmensa mayoría de los representados que deben trabajar para subsistir o
tienen otras actividades. Al mismo tiempo, refuerza el vínculo e
intercambiabilidad entre elites económicas y elites políticas ya que las
primeras tienen tiempo e influencia para dedicarse a la actividad política
) y de la información relevante. De ahí que los representantes cuentan con
ese control de las reglas, con ese uso privilegiado del tiempo y con esa
asimetría informativa para evitar su responsabilidad o someterse a formas
de consentimiento más exigentes.

La participación ciudadana tiene como objeto la democratización del espacio
público, y no se limita al ámbito de las instituciones políticas sino que
se extiende asimismo al campo de la sociedad civil; se orienta a fortalecer
las capacidades autoorganizativas de la sociedad y es un medio de
socialización de la política y de generación de nuevos espacios y
mecanismos de articulación entre estado y sociedad. (Perales Aretxe, 2004:
11).

Hablar de participación, en este sentido fuerte, "…es traer de la mano un
mundo junto al cual cada persona actúa y se presenta en una comunidad que
crea cada vez que hace, que habla, que actúa, que come, que piensa, que
ama, que desea, que decide, que imagina y siempre lo hace colectivamente,
pues siempre hay muchas personas, elementos, cosas involucradas en el hacer
de uno. Es por eso, que la participación dibuja la práctica, porque invoca
y recrea siempre la comunidad junto a la que se habita". (Ganuza Fernández,
2002: 176)

La democracia representativa, en cambio, tiene como paradigma constitutivo
la delegación del poder, a unos representantes de la población, votados
periódicamente en elecciones competitivas, se basa en la profesionalización
de la política, por lo que los representantes devienen un cuerpo de
especialistas. La imagen que se sucede es la de una frontera entre aquellos
que deciden y organizan lo común, por un lado, y entre aquellos, la inmensa
mayoría, que utilizan lo común, pero que no deciden sobre lo común, por
otro. Es decir, los políticos como especialistas de lo público y la
población como usuaria de lo público.

Así, la democracia representativa supone hacer de la política una actividad
meramente procedimental, a partir de la cual se trataría de regular los
mecanismos necesarios para que todo funcione y las vidas privadas se
organicen. De ahí, que el ejercicio de la política se orienta a esclarecer
los procedimientos transparentes que permitan a la democracia
representativa cumplimentar sus atributos normativos, esclarecer los
principios jurídicos bajo los cuales todo el mundo estará sujeto y por
medio de los cuales cada habitante pueda acudir a votar, reclamar, de forma
ordenada e individualmente. Junto a los procedimientos se instituye una
elite capaz de organizar privadamente, pero con efectos públicos, los
asuntos más sustantivos de la vida en común (Capella, 1993: 133).

Por todo esto, se enfatiza la importancia de la participación política que,
en la actualidad, es invocada como vía de solución de estos límites tanto
por las teorías democráticas hegemónicas como por las contrahegemónicas
(por seguir la nomenclatura ya vista de Sousa Santos). La participación
aquí tiene dos sentidos específicos como forma de actividad sociopolítica
que potencialmente conduce a la necesidad de construir consensos políticos
más exigentes.

Por un lado, la participación como decisión avanza en el camino de
condicionar las decisiones políticas sea a través de las formas de consulta
por medio de mecanismos tales como los de la democracia semidirecta
(iniciativa popular, consulta popular vinculante, no vinculante) antes o
durante el proceso que desemboca en la construcción del consenso necesario
y verificado para tomar una decisión legislativa o política relevante. O
también en las decisiones de la gestión cotidiana de políticas públicas y
de asignación de los recursos económicos y humanos para la realización de
las mismas (audiencias públicas, presupuestos participativos).

Las dimensiones relevantes aquí para verificar el consenso y que tienen que
ver con su grado de exigencia:

-Distribución de la capacidad para poner en marcha estos mecanismos de
participación.
-Condiciones o requisitos dificultadores o facilitadores de la
participación.
-Carácter obligatorio o discrecional de su puesta en marcha.
-Carácter meramente consultivo o vinculante de los resultados o voluntades
expresadas para la toma de decisión o adopción de políticas.
-Continuidad o discontinuidad de las formas de participación para la
verificación (renovación, rectificación) del consenso para la toma de
decisiones y la adopción de políticas.

Esta dimensión de la participación en cuanto decisión, tiene como supuestos
básicos subyacentes muchos de los temas que aparecen en las teorías
críticas del canon democrático dominante ya vistas, la cuestión de las
condiciones sociales y culturales de la democracia, el necesario carácter
deliberativo de la democracia y la institucionalización de procedimientos
de deliberación y participación pública en la toma de políticas y
decisiones, la desconfianza en el monopolio burocrático de los saberes
expertos para la gestión pública.

En segundo lugar, la participación tiene una dimensión de control o
accountability que esta mucho más presente en el uso que del término hace
el canon democrático dominante como forma de mejorar o complementar la
relación de representación política, o también en el uso que hacen los
organismos internacionales en la formulación de las políticas públicas
deseables, en sus inventarios de buenas prácticas, en la construcción de
nociones como "gobernanza democrática", "empoderamiento", "protagonismo de
la sociedad civil", "transparencia", "eficiencia", términos todos que se
articulan dentro del campo semántico de la participación en esta
perspectiva (Narayan. 2002).

A los fines de la investigación nos interesa la dimensión social de la
accountability, que involucra los mecanismos de participación ciudadana,
en tanto que formas de control que se ejercen entre las elecciones, ya que,
como vimos, la continuidad es un componente necesario de un consenso
político mucho más exigente que el que puede generar la democracia
representativa.

En esta perspectiva, se ve la necesidad de lograr accountability vertical
social, entendida como un monitoreo de las acciones de gobierno a través
de distintos mecanismos de control y participación ciudadana, ejercido
generalmente mediante la acción de diversas organizaciones públicas no
estatales, y cuyos canales pueden ser institucionales o de carácter más
centrado en movilizaciones sociales y denuncias mediáticas. Aquí es
importante la diferenciación entre una participación ordenada o
institucionalizada y una participación contenciosa, que se expresa por
medios informales de protesta o manifestación y las formas en que ambas se
influyen recíprocamente en el mediano y largo plazo.

En el primer caso (participación institucionalizada), estos mecanismos
pueden ser tanto de carácter político como legal. Esta distinción es
importante ya que los instrumentos legales son los únicos capaces de
imponer sanciones con obligatoriedad –enforceability- y la existencia de
estas sanciones hace a una dimensión fundamental de la accountability.
Pero, los mecanismos legales son problemáticos tanto por las dificultades y
los diferenciales de acceso de la ciudadanía –ej. acceso a la justicia-,
como por la efectividad de sus resultados, dependiendo del tipo.

La accountability social es un proceso que se activa cuando se dan hechos
que reclaman claridad, pero que está funcionando continuamente (no siempre
de modo visible). Por lo tanto, la temporalidad de su aplicación
difícilmente pueda ser definida como ex ante, o ex post, sino que se
desarrolla diacrónicamente como un proceso. Los calendarios no son fijos o
(por ejemplo en los casos de presupuestos participativos), son mucho más
continuos e intensos en cuanto a la participación, a diferencia, por ej.
de las formas de democracia semidirecta (generalmente ocasionales
dependiendo de la distribución de la capacidad de iniciar estos procesos y
los requisitos para ello).

Estas características de los mecanismos de control y participación que
hacen a la accountability social, marcan un consenso diferente, exigente y
continuo, verificable en forma de un proceso que no se detiene, que lo
contrasta claramente en relación a la rigidez temporal de la accountability
electoral, donde como vimos, los representantes pueden manejar la
información, el tiempo y la agenda, agrupando sus actos de modo de alejar
las medidas impopulares de los períodos eleccionarios y exige a los
votantes dar una aprobación o un rechazo único a toda la multiplicidad de
acciones a evaluar.

De ahí que otra de las críticas posibles dirigida a la democracia
representativa, es que ésta presenta al estado como una organización
alienada de la sociedad entre cada elección. Los mecanismos de
accountability social pueden ejercerse de forma continua y permiten
controlar cada acción de los representantes de modo separado.

La existencia de esta exigencia institucionalizada, en el sentido de
recabar un consenso continuo, y preferentemente verificable, induce a los
gobernantes a seguir los intereses de los electores, o a promover y
participar en deliberaciones acerca de la toma de decisiones y la adopción
de políticas en función del interés público y no de los intereses propios.

Esta ventaja, puede ser contrarrestada, sin embargo, dependiendo del tipo
de política de participación, por la escasa representatividad de los grupos
que toman parte de ellos, en comparación con las instancias de control
electoral. La participación en los mecanismos institucionales de
accountability social queda en muchos casos reservada a grupos organizados
(o podría decirse que, en principio, los grupos organizados tienen una
ventaja en relación a ciudadanos desorganizados). Al mismo tiempo, existe
la tendencia a convocar a estas instancias solamente a las asociaciones y
ONGs con "buenos modales", sectores profesionales de clase media y otras
organizaciones moderadas, con quienes los funcionarios comparten mayores
códigos culturales y comunicativos que con las organizaciones sociales de
base, delineando una inclusividad muy acotada en estos mecanismos.

Esto puede limitar la representatividad de estas instancias, en perjuicio
justamente de los sectores que enfrentan los mayores obstáculos de hecho,
económicos, sociales y culturales, educativos, de clase o étnicos en la
sociedad. Aquí, por una parte, aparecen como variables muy importantes a la
hora de evaluar las políticas intensivas de participación, las acciones
positivas y concretas –difusión, información, convocatoria, dinamización-,
de los gobiernos para ampliar y facilitar la participación ciudadana no
reduciéndola a grupos organizados o afines. En este aspecto, esta
limitación contrasta con las ventajas de los mecanismos de democracia
semidirecta, (diversas formas de consulta e iniciativa popular), ya que
ellos si articulan al sufragio como decisión, la participación extensiva o
potencialmente universal, frente a la intensiva pero más "recortada" de
otros mecanismos –ej. audiencias públicas, consejos consultivos,
presupuestos participativos-.

Una cuestión central resulta entonces, más que plantear de forma excluyente
un dualismo entre democracia representativa /democracia participativa, la
experiencia y la reflexión, en y sobre la implementación de diversas formas
de participación que se complementen y se compensen en sus respectivas
ventajas y deficiencias, en una arquitectura institucional orientada a
generar legitimidad democrática en base a un consenso exigente.

En todo caso, la existencia e implementación de estos mecanismos de
participación, aún cuando, -como en el caso de una de las políticas locales
que vamos a analizar en esta investigación, es decir, los presupuestos
participativos-, en principio se restrinja a grupos organizados, al obligar
a los gobernantes a revelar información importante sobre su desempeño,
generan un bien público para toda la ciudadanía, que podrá utilizarlo al
momento de ejercer el control electoral. A su vez, si las instancias
institucionales muestran dicho "sesgo participativo", las movilizaciones
informales o contenciosas que resultan del ejercicio de los derechos
cívicos, constituyen una alternativa eficaz que pueden activar mecanismos
institucionales con capacidad efectiva de sanción.

La interacción estratégica entre actores de la sociedad civil y del estado
moldea la manera en que estos mecanismos pueden desarrollarse. En ambos
sectores existen actores que procurarán el fortalecimiento del control y de
la participación social y otros que lo resistirán. La aparición,
generalización y efectividad de estas instancias será el resultado de la
particular configuración que adopten estos actores y coaliciones en la
relación estado-sociedad civil en cada caso.

Retomando entonces el hilo de nuestra enumeración y conceptualización de
las categorías que nos permitan comprender críticamente las dimensiones de
un proceso de democratización, corresponde ensayar una definición sintética
de consenso exigente que articule como dimensión central la participación
en sus aspectos decisorios y de control.

Por consenso exigente, entendemos entonces la profundización de procesos de
democratización donde la legitimación deviene de la participación como
condicionante necesario de la adopción de políticas y la toma de
decisiones, generando un proceso donde dicho consenso tiende a no darse por
sentado, sino que debe verificarse en el sentido de su ratificación,
rectificación, denegación, etc., en forma de proceso continuo (intensidad)
que involucra a más ciudadanía, en más temas (extensión) de mayor
relevancia pública. Al mismo tiempo, estas dimensiones permiten el control
y la responsabilización efectivos de los gobernantes.


En el siguiente cuadro tratamos de exponer a la manera de modelos o tipos
construidos un cuadro comparativo de las democracia representativa y de la
democracia participativa construido por nosotros en base al carácter débil
o exigente de sus procesos de legitimación.

Cuadro nro. 1: Dimensiones del consenso en la democracia representativa y
en la democracia participativa. Elab. Propia.
"Dimensiones "Democracia "Democracia "
" "representativa "participativa "
" "Consenso Débil. "Consenso Exigente. "
"Decisión y adopción de"Monopolio de los "Requieren de la "
"políticas públicas "representantes "participación "
" "políticos. "institucionalizada "
" " "antes, durante, "
" " "después. "
"Voto "Como elección de "Como decisión. "
" "representantes " "
" "políticos. " "
"Tiempo "Asimétrico entre "Continuidad del "
" "elites politico "proceso político "
" "económicas y "participativo entre "
" "ciudadanía. "elecciones. "
" "Discontinuidad. " "
" "Calendario electoral. " "
"Información "Asimétrica entre "Promueve la difusión y"
" "representantes y "acceso a la "
" "representados. "información como "
" " "bienes públicos. "
"Presunciones acerca "Se presumen entre "No se presume. "
"del consenso y la "elecciones. "Requiere verificación "
"legitimidad "Se rectifican o "por participación y "
" "ratifican solamente "deliberación "
" "por medio del voto "institucionalizada. "
" "elección. " "
"Control y "Difícil y eventual por"Continuo en tanto la "
"responsabilización "mandato libre: "voto "participación "
" "castigo". "institucionalizada los"
" " "facilita y promueve. "

Al mismo tiempo, cabe decir que las políticas o formas de participación en
su diversidad son, tomadas individualmente, capaces de promover algunas de
las dimensiones del consenso exigente tal como lo estamos definiendo, pero
raramente pueden promover todas ellas. Por ejemplo, los mecanismos de
democracia semidirecta, como la consulta popular vinculante, se basan en
una participación extensa que involucra, a través del sufragio como
decisión, a gran cantidad de personas, acercándose generalmente a un
porcentaje relevante de la totalidad de las que integran el padrón
electoral en un distrito, en la toma de decisiones políticas relevantes. En
cambio, políticas de participación como los presupuestos participativos,
donde las ciudades son divididas en áreas geográficas en las que los
vecinos en asambleas deciden sobre una parte del presupuesto, tienden a
formas de participación intensa por la calidad de los temas, el calendario
de reuniones periódicas durante el ciclo anual que exige discutir un
presupuesto que se ejecutará en el ejercicio siguiente y la posibilidad de
deliberación, pero en la que la participación facultativa y exigente en
cuanto al tiempo y atención que debe dedicársele, no llegan a la totalidad
y ni siquiera a un porcentaje relevante de la población concernida.


4.2. Innovación institucional: Solidaridad intergeneracional. Geopolítica
del conocimiento.

La siguiente dimensión axial para comprender críticamente los procesos de
democratización, tiene que ver con la innovación institucional. El canon
democrático dominante dejó congeladas las estructuras institucionales
posibles al universalizar el formato de la democracia representativa. Pero
justamente el desarrollo de formas de participación que hacen a la
generación de consensos exigentes requiere necesariamente que un componente
fundamental de la legitimación democrática, sea la posibilidad de debatir
sobre y experimentar con, las propias instituciones características de la
democracia.

La característica crítica de la democracia, en tanto que proceso abierto,
es que presupone la deliberación e imaginación popular sobre cuáles son sus
formas institucionales, y también la posibilidad de la transformación,
renovación de sus fundamentos morales. Es crítica en tanto su ejercicio
consecuente pone en cuestión, problematiza constantemente sus instituciones
y los contenidos de la libertad e igualdad que siempre han sido invocados
como sus fundamentos morales.

En los debates constituyentes de los Estados Unidos de Norteamérica, Paine
y Jefferson, en función de la apertura temporal del principio democrático,
argumentaron que las generaciones constituyentes no pueden privar a las
venideras de ese mismo ejercicio democrático del poder constituyente
(Gargarella. 2003:70). En efecto, ¿por qué las generaciones venideras deben
presuponer un consenso constitucional del que no han tomado parte? ¿Por qué
no podrían revisarlo y renovarlo a través de las prácticas y la
interpretación constitucional o del ejercicio del poder constituyente?

Podría argumentarse respondiendo que los momentos fundadores constituyentes
fueron expresiones de un consenso fuerte de la soberanía popular, de una
decisión del pueblo soberano sobre su forma de existencia política, sin
embargo, en los casos de los momentos fundadores de la democracia
representativa liberal, el análisis histórico revela que en realidad, pese
a las invocaciones generales al pueblo soberano, los ciudadanos activos,
participantes, eran una minoría. Constituían la otra cara de un orden de
exclusiones, (trabajadores, pobres, negros, mujeres, comunidades
originarias).

Si pensamos que el consenso que hace a la expresión democrática de la
soberanía popular debe ser exigente, debe institucionalizarse en formas de
participación social que permitan la deliberación amplia y colectiva sobre
políticas y decisiones, ello supone que quedan al alcance de ese mismo
consenso las formas institucionales de la democracia. De donde el
experimentalismo democrático y la innovación institucional, lejos de ser
vistos como algo anómalo o excepcional, deben ser deseables y posibles.

La apertura temporal de la democracia significa que la igualdad y la
solidaridad se proyectan en una dimensión intergeneracional, por la que no
tenemos derecho a presumir que las formas institucionales de la democracia
que hoy tenemos seguirán siendo válidas y pétreas en el futuro mediato.

Por otra parte, la forma universalizada de la democracia representativa e
incluso las innovaciones que la han venido a complementar han seguido la
distribución mundial de poder y conocimiento. Las sociedades del Sur en
general, y las de nuestra región en especial, parecen destinadas a adoptar
y adaptar de forma más o menos pasiva las formas institucionales de la
política "noratlántica". Sin embargo, una mirada atenta a las prácticas y
reflexiones que plantean la innovación democrática no puede dejar de
descubrir las novedades que desde el Sur, ha generado nuestra región en los
últimos años del siglo pasado y los primeros de éste que está comenzando.
Ejemplos concretos de ello son los presupuestos participativos que,
implementados por primera vez en Porto Alegre se han extendido siguiendo el
camino inverso de Sur a Norte y hoy han sido adoptados en decenas de
ciudades europeas. Más recientemente, el reconocimiento del pluralismo y de
la "demodiversidad" de las nuevas constituciones de Bolivia y Ecuador en la
forma de estado y de gobierno plantean la necesidad de una geopolítica
reflexiva acerca de las innovaciones democráticas.

4.3 Un nuevo igualitarismo. La relación derechos-participación-ciudadanía
social. Participación como derecho y como garantía.

A diferencia del canon democrático dominante especialmente en lo que hace a
su teorización acerca de la "tercera ola de democratización", es necesario
volver a interrogarnos sobre las condiciones sociales básicas de ejercicio
de la democracia y más aún, plantear la utilización de la participación
democrática como un conjunto de políticas y de condiciones de ciudadanía
activa, que no sólo no se reducen a lo formal, sino que puedan generar
mayor igualdad social.

Este nuevo igualitarismo constituye una matriz crecientemente presente
tanto en las prácticas democráticas innovadoras como en la reflexión
crítica sobre la democracia. Matriz que enlaza distintos aspectos o
dimensiones de la ciudadanía, social, activa con políticas de participación
ciudadana y la dimensión del ejercicio de los derechos y de las garantías.
Las políticas de participación en esta matriz remiten a la participación
sobre el destino y la distribución de bienes y recursos públicos, a una
dimensión social de la ciudadanía que se traduce en términos de derechos,
pero donde al mismo tiempo, esas políticas de participación aparecen como
garantía social, a veces institucionalizada y reconocida.

De forma tal que esta matriz remite a un "nuevo igualitarismo social"
emergente que no es exclusivo de, pero si una de las notas distintivas de
la innovación democrática en el Sur. Una primera característica de este
nuevo igualitarismo es que surge de procesos de lucha por la apertura y
consolidación de dignidad humana traducible en términos de derechos, desde
la sociedad civil hacia diversas instancias y escalas estatales. Pensemos
en los procesos de movilización y participación en nuestra región de
organizaciones de campesinos sin tierra por la reforma agraria en Brasil, o
las asambleas ciudadanas autoconvocadas contra los proyectos extractivos en
megaminería en nuestro país, o los movimentos de comunidades originarias en
distintas regiones de América Latina, o los movimientos urbanos y
suburbanos de trabajadores desocupados, etc.(Delamata. 2009).

Pero en lo que interesa a esta investigación no es el análisis de los
movimientos o iniciativas de la sociedad civil o los movimientos sociales
per se, sino en la medida en que sus acciones interactúan con las
instituciones de gobierno local y generan interfases o ampliaciones del
espacio público local. De ahí que uno de los ejemplos centrales de este
paradigma será para nosotros la novísima formulación en términos normativos
de los derechos, las garantías y las políticas que hacen al derecho a la
ciudad, que articula esos aspectos en torno de la participación. Ella
supone ejercicio de derechos ciudadanos, de políticas públicas y constituye
al mismo tiempo una garantía social institucionalizada en el ámbito urbano,
como explicaremos más adelante. De forma tal que las dimensiones
sustanciales y procedimentales de la democracia aparecen articuladas a
través de la participación, recuperando un enfoque relacional que en el
canon dominante se había perdido, o reducido hacia los aspectos formales de
la misma.

Una segunda característica de este nuevo igualitarismo es que supone
políticas activas para superar las desigualdades de hecho, económicas,
sociales y culturales pero al mismo tiempo el reconocimiento de la
pluralidad y de la diferencia que se traducen en transferencias y
devoluciones de poder en forma de instancias de participación social.


4.4 Un nuevo localismo: crisis de la democracia y escala. Potencialidades y
límites del gobierno local.

El gobierno democrático representativo tradicional se encuentra hoy con
dificultades crecientes para reaccionar de manera eficaz y ágil ante un
entorno cada vez más complejo, incierto y dinámico. Las referencias a la
descentralización, al espacio local y a la participación ciudadana han
devenido lugares comunes en el discurso político y académico sobre la
gestión de gobierno. Pese a esta coincidencia tan amplia, las experiencias
realmente innovadoras que se han dado en estos últimos años, como hemos
sostenido, se cuentan con los dedos de la mano y provienen en su mayoría
del Sur y se han generado en la escala local.

Este proceso de relocalización, viene a aportar uno de los vectores
fundamentales por los que el estado-nación cede centralidad a favor no sólo
de las instancias supranacionales y regionales, sino también a favor de un
nuevo localismo democrático. En realidad, no se trata de trazar una línea
rígida de demarcación entre lo local, lo nacional y lo global. Todo lo
contrario, se trata de ver que, como sostiene Boaventura de Sousa Santos
(2002), lo local y lo global no existen de forma pura y son, más bien, los
extremos ideales de un continuo de globalismos/localizados y de
localismos/globalizados, que atraviesan las fronteras del propio estado-
nación.

Pareciera que la potencialidad de la democracia participativa y el
desarrollo humano sustentable centrados en el nivel local derivan de la
crisis de la democracia representativa y de la pérdida de escala de la
misma, concomitante a los fenómenos de la globalización.

En efecto, más allá de las deficiencias de la clase política, de las
deficiencias y las carencias en los esquemas de gestión pública, y de todos
los tópicos que pueden agruparse bajo el rótulo genérico de la crisis de
legitimidad de las democracias representativas, existe una tensión básica
que remite a un problema mucho más de fondo: los procesos de gigantismo y
extensión que acompañan a la complejización de las sociedades; es el
problema de la escala. Como es bien sabido, la globalización se sitúa como
última etapa: ultra modernidad para algunos, postmodernidad para otros, de
una serie de procesos de diferenciación y especialización sociales,
extensión territorial de las redes de poder político, la emergencia de un
sistema económico de carácter capitalista y su posterior desarrollo de
relaciones económicas a larga distancia, y los procesos de urbanización e
industrialización.

Todo ello ha estimulado numerosas reflexiones sobre la compatibilidad de
tales procesos y el ideal democrático. De hecho, muchos de los cambios más
sensibles en la teoría democrática se han producido sobre el problema de
las condiciones de posibilidad del gobierno democrático, originario de
ámbitos reducidos y relaciones de proximidad, en escalas caracterizadas por
el aumento del número de individuos y un alto grado de heterogeneidad
social (Navarro Yañez. 1998: 26/27).

El tema es, entonces, a qué escala y con qué innovaciones en la práctica de
la ciudadanía, esos procesos pueden gestionarse de forma democrática,
participativa e incluso encauzarse hacia procesos de desarrollo más
sustentables y de más proximidad con los afectados. Y en la respuesta a
este interrogante pareciera que la triple dimensión de poder local,
democracia y ciudadanía, converge y multiplica sinergias que se
retroalimentan, a través de la extensión de la democracia participativa.

Si en la complejidad de las sociedades contemporáneas, algún grado de
representación política y delegación es inevitable, es indudablemente en el
espacio local donde es más factible plantear una articulación entre las
formas de la democracia representativa y participativa. Esta posibilidad
sería de beneficio mutuo para ambas formas de democracia, fundamentalmente
para la representativa, a la que brindaría un nuevo marco de dinamismo,
innovación institucional y tal vez, de legitimidad. Pero hablar de
democracia participativa es hablar fundamentalmente de la perspectiva de
los ciudadanos. El peligro de una ciudadanía desterritorializada por la
globalización es algo que daña de manera grave el ejercicio de los derechos
civiles y políticos, así como alimenta la fragmentación social y el
individualismo. De ahí que los procesos democráticos de participación local
al acercar procesos de co-decisión a los afectados por las decisiones,
constituyen un elemento central en el fortalecimiento y la construcción de
la ciudadanía y del novísimo "derecho a la ciudad".

Por otro lado, y para no platear una visión idealizada de las
potencialidades del gobierno local, hay que tener en cuenta que los
procesos de decisión política y económica y por lo tanto la concomitante
concentración de poder decisorio y formador de la realidad, se sigue
coagulando a niveles mucho más lejanos y abstractos cuando mirados desde la
perspectiva de la localidad, de la ciudad. En muchos casos, la búsqueda de
soluciones a la apatía política y a la crisis de legitimación se ensaya en
el nivel local, pero faltan las competencias políticas, las competencias de
gestión, y fundamentalmente los recursos económicos que le den sustento
real al nuevo localismo (Hines. 2000) y en lo que a nosotros interesa, a
sus políticas de participación. Así por ejemplo, los gobiernos locales
sólo manejan un 15% del presupuesto total agregado del sector público en
España (Federación Española de Municipios. 2000) y un 10% del mismo en
Argentina. (PNUD. Municipalidad de Rosario. 2000).

Paradójicamente, la puesta en marcha de políticas de participación local
puede obedecer más que aun genuino proceso de descentralización política y
económica, es decir, a una verdadera relocalización; a la necesidad de
enfrentar los déficits de legitimación que esta escasez provoca a nivel del
gobierno local, pero por eso mismo, parece hacer más permeables a los
municipios y a las instituciones internacionales encargadas de promover,
registrar y financiar "buenas prácticas" de "gobernanza local" a ser
permeables al discurso de la participación, y a veces, a la innovación
institucional. También a generar redes de gobiernos locales que ponen en
común e intercambian experiencias. De forma tal que esta constatación ya
pone un marco de prudencia a la reflexión acerca de los procesos de
democratización y el alcance de las políticas de participación en la escala
local y urbana. En todo caso, el desafío sigue siendo ampliar los procesos
de democratización no sólo en el estado nación, sino que el contexto de
complejidad social plantea hacerlo en términos multiescalares, empezando
por el gobierno local que por su proximidad y creciente componente
demográfico (en 2050 más del 50% de la población mundial habitará en el
ámbito urbano), ofrece mayores oportunidades, en tanto se lo dote de las
competencias políticas y económicas necesarias, para hacer avanzar los
procesos de democratización en los restantes tres ejes: consensos
exigentes, innovación institucional e igualdad social.

Conclusiones:

Nunca un concepto político como "democracia" ha despertado tantas
expectativas, disputas en relación a su contenido y ha sido tan banalizado
y pervertido al mismo tiempo.

En todo caso, el canon democrático dominante, que hemos esbozado en forma
modélica en este trabajo, ya no da respuestas a las expectativas que sobre
él se han depositado y ello porque no parece apto para enfrentar los
desafíos que exige el actual contexto: desplazamiento de las decisiones que
afectan la vida cotidiana a escalas supra y sub nacionales, innovación y
experimentación democráticas que surgen desde fuera de los ámbitos de
generación del canon desde el que se piensan estos procesos, es decir, la
academia politológica de los países noratlánticos y sus réplicas
periféricas, así como un creciente desencanto frente a la evidencia de la
insuficiencia de los procesos de democratización que se mantienen en los
marcos formales del canon en cuanto a sus resultados sociales en términos
de justicia social, igualdad y calidad de vida de las mayorías sociales,
tanto en el Norte como en el Sur.

La democracia que en su significado normalizado por el canon se ha
generalizado luego de la tercera ola de democratización, enfrenta el
desafío de responder las preguntas clave de todo sistema político y sus
correspondientes procesos, pero que son cruciales si hablamos de democracia
en la mayoría de sus significados: ¿tienen incidencia los afectados por las
decisiones en los procesos decisorios que afectan su vida?, ¿permite
desarrollar y ampliar la vida y la dignidad?, ¿tiene viabilidad y puede ser
factible el proceso democrático frente a las exigencias del nuevo
contexto?, ¿es posible el gobierno democrático participativo no sólo a
escala nacional sino en otras escalas?, ¿están fijadas las instituciones
que caracterizan al proceso democrático o quedan espacios para la
innovación y la experimentación?

Para poder responder estas preguntas sostenemos en este trabajo es
necesario ampliar el canon democrático para evaluar las democracias
existentes frente a los desafíos nuevos que éstas encuentran, para eso
hemos definido y explicado lo que nos parece son las dimensiones axiales de
los procesos de democratización: el consenso exigente, la innovación
institucional, volver a vincular la democracia con el igualitarismo social
y el problema de la escala: empezando por el gobierno local por sus
potencialidades.

Estos cuatro ejes para comprender críticamente los procesos de
democratización, no pretenden ser una nueva teoría normativa de la
democracia, sino servir como marcos de evaluación de los que surgen
variables útiles para la comparación crítica de procesos de democratización
a diversas escalas. Sin embargo, no negamos que ellos entrañan dicho
componente crítico y normativo, el que consideramos ineludible para
escapar de las simplificaciones de las teorías democráticas dominantes, y
de las ambigüedades en el análisis de los procesos y en el uso mismo del
concepto de participación y democracia participativa.

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