Prisiones de empresa, reformatorios privados.

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

JACOBO DOPICO GóMEZ-ALLER

Univ. Carlos III de Madrid (Fac. de Ciencias Sociales y Jurídicas Dpto. Derecho Penal, Procesal e Historia del Derecho)

PRIMERA PARTE

PRISIONES PRIVADAS. REVISiÓN DEL DEBATE A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA NORTEAMERICANA RECIENTE l. INTRODUCCIÓN El carácter estrictamente estatal de las instituciones penitenciarias parecía un hito irreversible en el siglo XX. Las experiencias pretéritas de gestión penitenciaria privada históricamente habían traído consigo un intolerable volumen de abusos, corrupción y fracasos: "La historia de la implicación del sector privado en el ámbito correccional es monótonamente brutal, una historia bien documentada de abusos a internos y corrupción política"l. Estos reiterados fracasos históricos parecían haber desplazado a los partidarios de la reprivatización la carga de la prueba de la oportunidad de un nuevo intento. Sin embargo, sin pruebas suficientes de esa oportunidad, países como Australia o EE.UU. han vuelto a abordar de modo masivo un sistema de prisiones privadas. Desde principios de los años ochenta del siglo pasado, cabe hablar de una oleada de privatización penitenciaria en los Estados Unidos de América. Multitud de prisiones, sobre todo county jails, pero también prisons de baja o media seguridad, han pasado a ser dirigidas íntegramente por empresas privadas. Así, una cantidad ingente de dinero que antes se destinaba a los servicios penitenciarios públicos ahora es destinado a unas pocas empresas privadas; de entre ellas, las dos mega-corporaciones privadas (CCA y Wackenhut, hoy The

DI IULIO, en DONAHUE, Prisons for Profit. Public Justice, Private Interests, Washington, 1988, p. 19). Ver también PRICE, Byron Eugene. Merchandizing Prisoners Who Really Pays for Prison Privatization? London: Praeger, 2006, p. 29-30; "Las condiciones eran tan lamentables que a finales del siglo XIX las prisiones privadas fueron prohibidas por la mayoría de los estados" (SILVERSTEIN, Ken. "El gulag privado de América", en Daniel BURTON-ROSE (ed.), Dan PENS y Paul WRIGHT, El encarcelamiento de américa. Una visión desde el interior de la industria penitenciaria de EE. UU Barcelona, 2002, p. 217).

14

JACOBO DOPICO GóMEZ-ALLER

PRISIONES DE EMPRESA REFORMATO ' RIOS PRIVADOS

GEO Group) se han repartido aproximadamente tres cuartas partes de un pastel de muchos millones de dólares. Pero en los últimos cinco o diez años, las tendencias en materia de privatización penitenciaria a nivel mundial han cambiado profundamente. Comencemos con algunos datos muy iluminadores: a) La primera prisión privada canadiense (Central North Correctional Centre, CNCC) fue devuelta al sector público en 2006 tras 5 años de gestión empresarial. El Gobierno consideró que su ejecutoria había sido menos eficiente que la del Central East Correctional Centre, un centro gemelo gestionado por la Administración2 • b) Wackenhut, el holding titular de una de las principales corporaciones penitenciarias a nivel mundial (Wackenhut Corrections Corporation), ha segregado su división de negocio penitenciario en los EE.UU. y ha terminado por desvincularse de ella, cambiando el nombre de la división penitenciaria ya segregada a The GEO Group en noviembre de 20033 . Entre los factores determinantes de este movimiento están la publicidad negativa que las denuncias por abusos y negligencia en sus prisiones privadas daban al resto del holding4 (que también gestiona otros intereses tan delicados como centrales nucleares, por ejemplo) y una rentabilidad menor de la esperada en los EE.UU. c) No pocos estudios de entidades públicas norteamericanas, empezando por el de la General Accounting Office de 1996 y continuando por diversos estudios del Federal Bureau of Prisons, han cuestionado tanto la supuesta mayor eficiencia de las prisiones privadas como los niveles de respeto a los derechos de los presos y la calidad de la prestación en dichos centros. Hace apenas quince años, la impresión generalizada en EE.UU. era la del avance imparable de la privatización penitenciaria por su

2

4

Nota de prensa del Ministry of Community Safety and Correctional Services de Ontario, 27 de abril de 2006 (disponible en http://ogov.newswire.ca). Ver infra, p, 26. Cfr. la Sala de Prensa de su página web http://www.thegeogroupinc.coml. GREENE, Judy, "Bailing Out Private Jails", en The American Prospect v.l n.16 (Sept 10, 2001) señala cómo los escándalos por malos tratos y muertes de reclusos en las prisiones privadas afectan gravísimamente a la cotización de estas empresas.

15

supuesta mayor eficiencia (concretad . las prisiones a menor coste pero al a ~n su c.apaCIdad ~e gestionar Administración Penitenciaria) mIsmo ~vel de calidad que la pués llegaría a nuestro sistem~ :e::t~~noSti~aba que antes o desl' u~ em argo, desde finales de los años 90 se ha ido abriendo la realidad es mucho más tozu~a:o u: e~dente constatació~ de que los agentes económicos. q CIertas precomprensIOnes de . Aunque en la literatura jurídica es añol . JOS a este respecto casi todos ell Pd h a exJ.~ten algunos traba. ' os Son e ace mas de d' d ' una eca a. y, como d eCImos, es precisamente a finale d do desde las propias agencias t tal s e la deca?a de los 90 cuan. es a es norteamenc . d I a n a s comIenzan a cuestIOnarse seriamente al basaba la oleada privatizad gunos e os dogmas sobre los que se ora. Desde esta nueva perspectiva se an l' , principales argumentos que Se h~ d a. Izaran en esta~ páginas los de la gestión penitenciaria p' d a u,cIdo para la (re-)mtroducción cidos expresamente en el deb~va a (asI como otros motivos, no adude un análisis del debate actu~e, P~o ~o men~s relevantes); y, al hilo líneas críticas que cabe dedu . edn °t eamér:ca, ~as fundamentales CIr e es a expenencIa5. , y cabe hablar de (re-)introducción de 1 " , " , Intervención privada en el a'mb'lto 't ,~ gestlon pemtenclarla pnvada porque la penl enclano lejos de ser d ' , ' desde los ongenes mismos de la prisión 6, ' una nove ad, ha eXlslldo

5

En la literatura española contamos con una m ' tada, ~on~graña al respecto, SANZ DELG uy mte~e~ante y documenpartlclpaclón privada en la ejecuci ' , AD?, I:as pnswnes privadas: la (quien ha publicado también ,on p~mtenclana, Madrid: Edisofer 2000 '" vanos artIculos al resp t'"L " ' parti clpaCIón pnvada en el ámb't ' " ec o. os lmutes de la R 1 C' . I o perutenclano" A ' ena Y, um,clas Penales 1999, p. 385-402'" ,~n ,nua!,w de Derecho ma perutenclario: viejos remedios e ' , ,y La, pnvatlzaclón en el sistePenal n° 56 (2009), p. 13 ss )msatIsfacto~as soluciones", en La Ley los de RUIZ-JARABO CÓLOM''EYRco(~pal,~nos artIculos más antiguos como nSlOnes Priv d " ' , D ~mocracla, n° 8, 1989, p. 40-46) Y DEL ROS a as ,en ~ueces para la pnvadas: un nuevo modelo en un AL LASCO ( Las prisiones nal",ADPCP 1990 p.557-580) E alnueva c,oncepclón sobre la ejecución pe" . n as prÓXImas págm' ' es t u d lOS mas modernos sobre t d II as me centraré en los dichas obras. ' o o aque os publicados con posterioridad a Ver tan sólo SANZ DELGADO La " mucho antes de los sistemas pe~it s ~n~wnes privadas, p. 21 Y ss. Incluso de cárceles y calabozos en man en,cladnos ~~dernos se tenía conocimiento os pnva as übldem, p. 35).

!3

6

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

17

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

16

1 catálogo de las posibles interDebe señalarse, no obstante, que e cterísticas tan variadas, venciones privadas es tan ex~nso, ':(, sU;l~:: de todas ellas. Así, ni los que nO es posible hacer .una v or~:o~ismos si hablamos de la inter: . 1 del benéfico o non-profit; SI roblemas ni las solucIOnes son P . d empresana o . . vención del sector pn~a ?, d 1 construcción de centros pellltenclano hablamos de la privatizaclo.n e ~t tivas a la prisión7 o de la rios de la ejecución de medidas~a .erna a la. pn·vatización de la gestwn , . . . os reJ.enmos ( , de obra penitenctana ; SI n d 1 tl·o'n de concretas tareas y, aun, o a la e a ges , am integral de los centros . t.ó o mas allffien aCl n, mantenimiento--, . ., )9 est as - . ·t ciarios en una pnslOn . Si son tareas mo.d.. 1 tratamIento pelll en biciosas, como dmgrr e t heterogeneidad: la intervenEs fundamental subrayar, p~~s, e:n:tenciaria puede tener lugar de ción del sector privad.o ~n la gestI~:~o debe ser valorado de un ~odo muchísimos modos dis~tos, y c: encontrarnos en análisis poco.ngudistinto. De hecho, no es infrecue te (la admisibilidad de cwrtas rosOS un tosco sofisma: b~arse en lo menos . lo más (la admisibilidad . . , nvada) para concl rnr . . )10 formas de mtervenCIon P . d· tituciones penitenCIanas . de la gestión integrallucratwa e ms . cias privatizadoras en . y diversas expenen .d t · Aunque exIsten mu A t alia Reino Ulll o, e c., en marcha en la actualida~ (en EE.UU., us:s particularidades el pronuestro entorno ~medl~~o dest,aca :~::tinuación me referiré sobre ecto "semi-privabzador franc~s), d las últimas décadas por dos Y . . rt amerIcana e . todo a la expenencla nO e h · troducido un sistema maswo razones fundament~e~: pO~qu~ ~ ~~gral y porque, de todas ellas, de gestión penitenctarta prwa a "n es la más documentada.

ma.

de penados. Análisis juVer OTERO GONZÁL~Z, Pilar. ?~~o~: ~~~~h, 2008, en especial p. 83 rídico, econ6mico Y soctal. ValencIa. r . . · a General Penitenclana, á y ss. 59 1 de la Ley Org mc .ó d Entendido, según el a~ .. d .d directamente dirigidas a la consecuCl n e como "el conjunto de actl\?, a es. 1 senados". la reeducación Y reinse~clOn socIal ~e fit ~rivate Prisons I Public ~oncems, ro ·ELGADO "La privatizacIón en el SHICHOR, David,pumshmentfor ' ." La 14 15· SANZ D London: SAGE, 1995, p. - , d· e l·nsatisfactorias soluclOnes ,en . . . . . eios reme lOS sistema pemtenclano. VI • . . Ley Penal nO 56 (2009), p. 13 Y ss. ELGADO "Los límites de la partlClpaAdvierte de esta tendencia S~Z D. ." en 'Anuario de Derecho Penal y . . da en el ámbito pemtenclano , clón pnva Ciencias Penales 1999, p. 385.

l

8

9

10

't·

11. LOS ARGUMENTOS EXPLÍCITOS A FAVOR: EFICIENCIA, COMPETITIVIDAD, SUBSIDIARIEDAD Existe cierto acuerdo a la hora de fijar como inicio de la actual oleada privatizadora la primera mitad de la década de los 1980s. Los esfuerzos de la Correctional Corporation ofAmerica (CCA) dan su primer fruto en 1984, con la adquisición de la contrata para la gestión de una county jail del condado de Hamilton (Tennessee). A día de hoy, los centros penitenciarios objeto de gestión privada se cuentan por cientos, y el número de plazas penitenciarias en su haber alcanza las seis cifras. La motivación de este enorme giro en la política penitenciaria norteamericana obedeció a la creencia de que la gestión privada introduciría en el ámbito penitenciario los mismos beneficios que se le suelen atribuir en el comercio de bienes y servicios: eficiencia, competitividad, etc. Ante unas cifras de gasto penitenciario importantes y crecientes, la idea de que las Corporaciones Penitenciarias iban a ahorrar dinero público suponía un importante aliciente. Asimismo, se afirmaba que de modo general la actividad del Estado debía ser subsidiaria, encargándose únicamente de aquellos servicios que las empresas particulares no pudiesen ofrecer. Por ello, si existían empresas que ofreciesen "servicios penitenciarios", el Estado debería cederles a ellas el negocio y no desarrollarlo por sí solo. Así, analizando la gestión penitenciaria igual que cualquier otro negocio de suministro de bienes o servicios, se hacía el mismo razonamiento desestatalizador que había hecho que el Estado se deshiciese de otras empresas públicas. A continuación estudiaremos más de cerca estos tres argumentos.

1. ¿Son las prisiones privadas más eficientes que las públicas'? a) Introducción

El argumento fundamental de la política privatizadora se halla en la supuesta mayor eficiencia de la gestión penitenciaria privada1!, 11

LOGAN, Charles, Private Prisons: Cons and Pros, New YorklOxford, 1990, p. 41 Y ss., hacía en su día un artificioso esquema de diez clases de argumentos favorables y contrarios, que en realidad en la mayoría de los casos no son sino distintos aspectos del argumento de la eficiencia.

18

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

J

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

I

determinada en función de dos parámetros: por una parte, la eficacia en la prestación del servicio; por otra, el coste del servicio prestado. Así, las posiciones favorables a la privatización de las prisiones sostienen que la gestión privada es más eficiente que la gestión pública, pues presta un servicio igualo mejor, pero a menor coste, lo que redunda en un desempeño igual o mejor de la función penitenciaria, pero Con un ahorro de dinero público (incluso contando con que parte de ese dinero irá destinado al lucro empresarial). Debe subrayarse que el argumento de eficiencia es sumamente delicado cuando hablamos de gestionar derechos fundamentales de las personas. ¿En cuánto puede valorarse una pérdida marginal en garantías de los derechos de las personas? ¿Cuánto ahorro puede justificar un menor respaldo institucional a las libertades fundamentales? Las garantías con las que protegemos los derechos fundamentales son, por definición, procedimientos muy costosos que buscan minimizar riesgos que estimamos inaceptables. Las rebajas en estos niveles se antojan muy difíciles de tolerar, por lo que el ahorro de recursos públicos sólo debe perseguirse cuando no implique riesgo relevante para los derechos de los internos. En cualquier caso, el argumento de la eficiencia se basa en una afirmación sobre los hechos, por lo que podemos someterla a falsaci6n 12 , contrastándola con la realidad. Si se revelase que sus bases son falsas, la posición a favor de la privatización perdería su argumento fundamental.

luaci~nes sean realizadas por ex ertos i

de e~t~ cfas~ ~n frecuencia se muestran ~ oraclon del centro evaluado; y los centros una injerencIa Indeseada 15. enuentes a colaborar en lo que sienten como

b) ¿Ahorro para el Estado m d' . e lante la prLVatización penitenciaria? Pues bien' los e tud' "t" d : s lOS más recientes fi bl 1 os por mstituciones públicas n y ~ es, en especial los CIÓ~ de ~as empresas concesionarias°rteamencanas (y sin financiapemtenclario, la gestión privada ) apuntan a que en el ámbito vante frente a la pública' d d no produce Un ahorro rele~es, la titularidad públi~a es e .el punto de vista de los coslrrelevante 16 • o prIvada del centro es Un dato e~l

2003 P 44 Palma . tizadó~ '. no es el caso de Thomas CHARLE . Y lDIembro de la Comisión de . . . S, académico pro-privapnvatIzaCIones sancionad actuaCIón en esta ÍDStit . ' 1 bién se ~:ntaba en el C~:~~ ::~a ~ ~~cto d~ intereses, ;a~:':!~ corporaclOn penitenciaria (CCA) S s~e ad lDStrumental de la princi al millones de dólares :stUdios de quien PUblic;oen ser .tomados con cautela (HABER c~ os en. la materia estu_ ney. Hidden Costs Borne by Colorado; p en. Private Prisons and CC - al JRC, 2002, p. 4). Concretando la cu ti' G s Taxpayers. Colorado Springs. ~ .an el sesgo de uno de sus estudios ~u:~ ~IS, MOBLEY y SHICHOR se~ w:cament~ cuestionables (GEIS Gilb . P asma en afirmaciones metodo"Prívate Prisons, Criminological'Re ert, MOBLEY, Alan; SHICHOR, David S.tudy", en Crime & Delinque vol sea~ and Conflict of Interest: A Cas~ b1én PRICE Merchand" Pris~ .45, n 3, Jul. 1999 P 372388) I ,. ' lZzng oners 50 U ,. ; ver tam-

:~ad~ ~

13

d~ :~ad~l~~; ~e ~os

tte

co~ra

r:;o~~=~: : : ~~:r;.a~ la~~~'de ~:~~::~zC:~~~~~~1~ t

14

Sobre el concepto de falsabilidad, vid. POPPER, La lógica de la investigación cientifica (reimpr). Madrid: Tecnos, 1967, p. 39-42. A este respecto, vid. PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 28-29; MATTERA, Philip; KAHN, Mafruza; NATHAN, Stephen, "Corrections Corporation of America. A Critical Look At Its First Twenty Years", Grassroots Leadership,

. .

~est/ónI4. Sin embargo, no se d~be ~:epe~dlente~, Sin Intereses implicados en la mdependientes requieren siempre de I~ COI~bde In~,enUJdad: las evaluaciones extemas

Existen no pocos estudios sobre la mayor o menor eficiencia de la privatización de centros penitenciarios, y sus resultados son diversos. No obstante, puede observarse cierto sesgo. Por una parte, entre los trabajos más recientes son mayorfa los que rechazan, con base en análisis empíricos, que la privatización suponga un modo más eficiente de gestionar la función penitenciaria. Por otra parte, los trabajos que apoyan la conveniencia de continuar con la privatización en los EEUU han sido puestos en duda por sus incorrecciones metodológicas por no pocos estudiosos; duda que se acentúa cuando hablamos de estudios financiados por Corporaciones penitenciarias concesionarias de cárceles privadas l3 . Nunca se subrayará suficientemente lo esencial de que las eva-

12

.

19

15

16

essures? Evidence from Pn~ate°Prisve~ent Agencies Respond to Mark Research Paper No. 03 -16), ha 'SIdo precis ons , en Vanderbilt Law andEc .e C . onomlCS orporabon of America amente financiado por la Co . Treatment Organisations ~ ~or lla Association for Private Correcti ~ctions sus hipótesis e t é ' e mc USo en este caso los pro . o and SHICHOR P n . nmnos relativos y no definitivos). plOS autores sostienen JAMES Ad' .unzshment for Profit, p. 228. nan L.; BOTTOMLEY . , Emma. Privatizing Prisons. Rh t ,.A. Ke1th; LIEBLING, Alison' CLARE 31-32. . e onc and Reality. London: SAGE 1997 ' Yerta b" , , p. . m len, por muchos, SHICH . TraV1s C.; MAAHS, Jeff, "Are p:!R, Punz.shment for profit, p. 163; PRATT vate Pruons More Cost-Effective Thm:

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

21

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

20

El primer referente en este sentido fue el informe de la U.S. de agosto de 1996, tras una experiencia 17 privatizado de tres lustros. Dicho informe concluía que no había ra evidencia de la superioridad de la gestión privada; Y que incluso muchos de los centros privados no alcanzaban el entonces preceptivo 7% de ahorro18 • Esa misma idea resulta confirmada en diversos informes posteriores hasta la actualidad; en especial, por los emitidos por instituciones públicas, entre las que destaca el Federal Bureau of Prisons 19 ; así como, en relación con concretos centros, los de yla

GENERAL ACCOUNTING OFFICE

Office of Program Policy Analysis and Government Accountabilit 20 del Estado de Florida, el Comité Legislativo Presupuestario del Public prisons? A Meta-Analysis of Evaluation Research studies", en Crime & Delinquency vol. 45, n° 3, Jul. 1999, p.; DEL ROSAL,ADPCP 1990, p. 579; SANZ, Las prisiones privadas, p. 327; EL MISMO, "La privatización en el sistema penitenciario ... "; p. 17; AUSTIN, James; COVENTRY, Garry, Emerging Issues on privatized Prisons. Washington: National Council on Crime and Delinquency (Bureau of Justice Assistance), 2001, p. 15-16, 22, 29; HALLETT, Michael; HANAUER, Amy, Seleetive Celling: Inmate Population in Ohio's Priva te prisons, Informe de Policy Matters Ohio, MayO 2001 (disponible en http://wWW.poliCymattersohio.org/pdfIPrisrpt. pdD, p. 1; RAHER, private prisons ... , p. 2.; CAPLAN, "Policy for Profit. The Private-Prison Industry's Infiuence Over Criminal Justice Legislation", en ACJS Today, Vol. XXVI, Ene-Feb 2003, Issue 1, p. 16; PERRONE/ PRATT Quality ofConfinement and Cost-Efectiveness ofPublic vs. "Comparing the Private Prisons: What We know, Why We Do Not Know More, and Where To Go From Here", en The Prison Joumal, Vol. 83 No. 3, Sept. 2003, p. 305-306; PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 28, 34 y ss. De hecho, incluso un estudio solicitado por la Attorney General a Abt Associates, co-firmado entre otros por el ya citado CHARLES y por CRANE (un ex directivo de la CCA, la principal corporación penitenciaria) consideró que no había prueba 17

18

19

20

Estado de Washington21 ' el .J.va 1\1 t' . wna1 Inst~tute f C epartamento Federal de Just'ICla . 22 ,etc o orrections del D ~omo diversos autores han señal d' 1 técruca de la eficiencia por red ., a dO, e margen para la mejora UCClon e costes ' encerrar personas es una tarea t' . es aqUl escasísimo: a escasas posibilidades de red ., edcrucamente poco elaborad 23. Las UCClOn e costes son fund 1. la economía de escala m d' t : amentalmente: tenciarias, algo que puede ~ lan te creaCIón de ciudades penipresa privada (y que ha .d acer ~nto el Estado como la emde los derechos de los prSI o)cuesbonado desde la perspectiva esos; y 2. la reducción de plantilla 1 ., empleados medios y baj ~ 1a redUCClOn salarial de los cado, redunda en un p os, o q~e,. en buena lógica de mereor servIcIo Esto n t . . eSIs. SillO una contrastada realidad24 ' o e.s una hipómedIO y bajo en las pn' . . . Los trabajOS de nivel . SlOnes pnvadas son d sonal mfracualificad025 y su ra t'w de 'mestabilidad ocupa (número os por perde

21

d .' .ncJrs.gov P 25 ("¿Ah' ' on, .e una o vanas prisiones? No nec~s~ri orrara costes la privatización ~gor ICo~ ,el qu,e se estimen los costes es~:e~te. M;.ChO de ello ~epende en el msta aClOn pnvada pudiese operar a es... malmente, mcluso si una se beneficiaría de este ahorro") por menos, el Estado no necesariamente

22

NELSON J u l'Ianne, Taft Pnson .. . sIble en la' web del National 1 .Fa el'['lty.. Cost ~eenario, Nov. 1999 (accerubs/1999/015712. pdO. nstItute of CorrectlOns, http://www.nicic.org/

23

os programas de reinserción sí son b' ~uy complicada. Sin embargo a dí~ °d:I:mente, una tarea técnicamente SlIl~OS. Pretender que nuevas ~ompañ' 10Y ~stos programas son escasí-

concluyente de esa ventaja.

Private and publie Prisons: Studies Comparing Operational Costs and/ or Quality of Serviee, Ago. 1996 (disponible en http://www.gao.gov/archi-

24

ve/19961gg96158. GEIS / MOBLEYpdD. / SmCHOR, Crime & Delinquency, Vol. 45, nO 3, Julio 1999, p. 383. NELSON, Julianne, "Comparing Public and Private prison Costs," Apéndice 1 de Private prisons in the United States: AnAssessme nt of Current Praetiee (Cambridge, MA: Abt Associates, 1998). OFFICE OF PROGRAM POLlCY ANALYSIS ANO GOVERNMENT ACCOUNTABILlTY, "Review of Bay Correctional Facility and Moore Haven Correctional Facility", Report to the Florida Legislature, No. 97-68, Apri11998.

STATE OF WASHINGTON LEGISLA

Department ofCorreetions F. a . . . TIVE BUDGET COMMITTEE Enero 1996 (http'//www·eslbl)htYStudYforYakimacountYWashI·ngt'

sena un ahorro, sino un nuevo las os Implantasen ex novo nunca totalmente distinto del que ahograasto (debate sumamente interesante pero DONAHUE . nos ocupa) , " ' Pnsons for Profit p 24' W . " . State , en AA.W, Privatizing éri~i '1 J, EI~S, Pnvate Prisons and the ~ 33; S~Z, Las prisiones privadas ~ l:~~l~LTTondres, 1989, p. 26 y ss., orreetwns Corporation ofA . ,', ERAlKAHN/NATHAN de contratación de (en .las p. 26-27 citan casos clente); PRICE, Merehandizing P . el debIdo, con preparación insufiCon brutalidad lo expresab 1 Obnsoners, p. 48-49. M' . ae server"La .. eXlCO están llenas de sujetos m . s pnslOnes privadas de Nuevo ~ardas" (PALAST, GreO'ory, ''US~r~akesnh'pobres y violentos ... y son sus MIS e ry" ,en~, "''he Observer, " " . vvac e ut's F ree M ark et in Human 26-9-1999).

l~s

25

meno;e;::~~;1d25 i

rea~

22

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

trabajadores que han abandonado el último año partido por la cifra media total de trabajadores) es hasta diez veces más alta que en la prisión pública26 . Todo ello incide negativamente en la seguridad del centro, según se ha demostrado reiteradamente 27 . En palabras del responsable de un centro privado de CCA en Tennessee: "Todos sabemos que hay mucho personal nuevo y que estamos constantemente en estado de preparación ... Muchos empleados están totalmente perdidos y no han trabajado nunca en instituciones penitenciarias'>28. Aumentar de modo sensible la eficiencia por otros medios resulta sumamente complicado. Difícilmente cabe rentabilizar aún más las celdas, introduciendo más presos en ellas (por no mencionar la grave merma en relación con los derechos de los internos que ello supondría. Por lo que se refiere a la función de rehabilitación y reinserción, aterra pensar en que la empresa privada pueda ahorrar costes en ese punto (¿dedicando aún menos que el Estado a labores de reinserción?). Así, pues, los estudios independientes más serios concluyen la irrelevancia de la titularidad del centro desde el punto de vista del coste. A día de hoy, no existe evidencia de que la gestión integral privada suponga para el Estado una ventaja económica respecto de la gestión pública (por supuesto, sí para las concesionarias). En cualquier caso, debe señalarse lo llamativo que resulta que unas corporaciones con presupuestos millonarios no hayan conse26

27

28

PRlCE, Merchandizing Prisoners, p. 50; SILVERSTEIN, en El encarcelamiento de América, p. 223. Las investigaciones estatales tras un motín en 1995 en la prisión de Elizabeth, New Jersey, revelaron que entre las principales causas estaba la infracualificación y falta de experiencia del personal (que, además, cobraba aproximadamente la mitad que sus compañeros funcionarios). Ver también PRlCE, Merchandizing Prisoners, p. 49. El citado relato del Observer es extremadamente gráfico: "Ralph Garcia, un ranchero arruinado ... entró a trabajar en la prisión de Wackenhut en Santa Rosa. Por 7'95 $ la hora, custodiaba a presos de 'seguridad media'... incluyendo asesinos múltiples, miembros de sectas homicidas Neo-Nazis y presos de la mafia mexicana. Aunque aún no había terminado su corto curso de formación, García fue dejado solo en un bloque de celdas al cuidado de 60 presos no encerrados. Éstos aprovecharon la oportunidad para asaltar en cuadrilla y apuñalar repetidas veces a otro preso y al propio García" (PALAST, The Obseruer, 26-9-1999). Citado por SILVERSTEIN, en El encarcelamiento de América, p. 223.

23

guido publicar estudios suficientes ue ' gidos en el' b'to d i ' . ' q. superen los estandares exiam 1 e as CIenCIas socIales fr determinantes de ese ahorro (pruebas y qu~ o ezc~ ~ruebas te muy benefiCiosas) M' . que es serIan economlcamen_ resultados obran en ;u /:::::.e, cuando los datos de contabilidad y

1

Se ha reprochado a los informe á '. metodolócricos29 E n ' l s m s optImIstas diversos fallos b~ • prImer ugar: errores e l ' centros privados y públicos U 'd l ~ a comparactón entre siguieron en los estudios a e~te ::s :ct~srJrImeros ~nfoques que se par de centros privatizados u p e el más SImple: tomar un los gastos en unos y otros (c~mnp~a;tI~ve c~,ntrots públicos y comparar as cen ro a centro") Este es uno de los problemas fundam al . tudios elaborados en los EE UU I ent es de ~os primeros escia "centro a centro" son m . t ., pues as comparaCIones de eficien. uy oscas muy poco fiabl t . rIamente fáciles de sesgar30 S'I ' es y ex raordlnacomparando u ' . . o o de centros "homologables" con ., n numero sufictente bies, cabria hacer un anáII:sI'S dPobfil~clOn. y necesidades parangona, . e e CIenCIa -----caete . ·b un mIUlmo de seriedad Sin b . ns pan us- con sido criticados por la eiecc" em argo, vano~ de estos estudios han Ion de centros prIvados d' I ' . t ermlnos sencillos- "más b t" -por eClr o en s públicos más caros Así se ahra °d para. su comparación con centros . " an enunCIado difer' ., con el ttpo de centro (baja o d. enClas en relaclOn cas de sus internos etc) I me la se~?dad, necesidades específidiferencias que no ~uede~ ::rcarac~ederIstdalcas ~e su Población, etc. 31; const ra s mocentes si figuran en

29

GENERAL ACCOUNTING OFFICE P . .. Comparing Operational Costs and I Q~~ffte ~nd PU?lzc Pnsons: Studies www.gao.gov/archive/1996/gg96158 df). y f Serulce, Ago. 1996 (http:// OFFICE OF PROGRAM POLIC# ' FLORIDA LEGISLATURE: A~COUNTABILITY, Information Br~~YSIS. AND GOVERNMENT Pnvate Prisons, Report 96-69 1 f;. omp~rzng Costs of Public and state.fl.uslreports/pdf/9669rpt::dn; ~~s~~;r~n~~~n http://www.o~paga. sues ... , p. 25. NTRY, Emergzng IsHabla de comparar peras con manzanas PRICE M . . . p. 3.9. Este enfoque, que pretende obten '. erchandzzzng Pnsoners, el SIstema del análisis comparat· d ; r conclusIOnes generales para todo te empleado por los partidarios ~:~a e ri~s c~nt~~s, ha sido tradicionalmen_ Por todos ver NELSON J li "CP atI~acIOn. ompanng P bl" d ' , u anne C osts," Appendix 1 of Priva te P . ' . U lC an Private Prison the of Current Practice (Cambridge r~0A:~sAlbnt As U'!ited States: An Assessment , soclates, 1998).

o;

30

31

24

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

estudios directa o indirectamente financiados por corporaciones con intereses económicos en la cuestión. Estos problemas han terminado por aconsejar otros modos de comparación. Así, algunos Estados en los EEUU han determinado un ''precio medio por preso y día de los centros públicos", dividiendo los costes generales entre el número de presos en centros públicos. Finalmente, sobre ese precio medio han establecido un mínimo de ahorro que deben producir los centros privatizados, que ronda una décima parte de ese precio medio. Sin embargo, el modo de cómputo de ese "precio medio" ha sido objeto de vivas críticas32, porque mantiene no pocos costes de las prisiones privadas ocultos. Según los estudios críticos, muchos costes de las prisiones privadas son soportados por el Estado, y no se incluyen en su cómputo de "precio por preso y día en centro privado". Ello supondría que la comparativa estaría viciada, pues se compararía un "precio medio en centros privados, abaratado por no incluir ciertos gastos" con un "precio medio en centros públicos, que incluiría todos los gastoS"33). Entre estos costes ocultos de la gestión privada, que son soporlados por el Estado, pueden señalarse: • Costes médicos que, expresa o tácitamente, sigue asumiendo la Administración pública. De modo expreso, con frecuencia, en los contratos con las empresas penitenciarias la Administración asume el tratamiento médico "no rutinario" de los presos en centros privados. En otras ocasiones, se pacta que la Administración no enviará presos que no sean aptos para trabajar (lo que, tácitamente, excluye no pocos enfermos); en otras, sin convenio formal alguno, la Administración pública se presta a enviar a las prisiones privadas sólo presos que no generen costes especiales (no sólo excluyendo los presos enfermos, sino también los problemáticos, etc.), en 10 que se suele llamar "cherry picking"34.

,

PRISIONES DE EMP RESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

• Costes administrativos· la di ., Corrections y su servicio· fin . reCClOn del Department of realizan labores tanto ara ~~er~, ~os Offe~der Services, etc., las públicas; sin embar:o 1 ~~sI~nes pnvadas como para tiva de estos servicios sóld :e ~os e a estructura administra~mputa a .la cuenta de las prisiones públicas; lo mismo cabe ta, el comité de libertad ~:~dica: d~ SIstema de justicia gratui• Coste d .. , CClon (Parole Board), etc. 35. s e SupervIslOn del funci . vadas. Más adelante vol onamIento de las prisiones prien qué medida es POsibI:e::mos :obre esta cuestión; y sobre miento de las prisiones rivad co~ rol adecuado del funcionaen el coste de la supervi ~ ó as, pero nos centraremos ahora en cuenta que las Prisio~e: q~e r~almente se realiza. Téngase sUyo la supervisión que el EP;~a as ~o computan como coste el1~, en no pocas ocasiones, e:~ f::::!za de su actividad. Por clUldo en los cómputos d 1 ah entaI coste no se ha inla prisión privada o he arra que supuestamente produce • Costes a 1 l' se a computado de modo inadecuad036 argo pazo, que sólo se m ID t ' . an es anan tras muchos años de gestión del ce t pranas evaluaciones q~erSOe' y qule nO Son incluidos en las tem• .. Sue en h acer37. ASImIsmo, el coste de la transición a la . . vado y difícilmente medibl S· al ~estión pnvada es eletructuras administrativas s: 01 cu . qUler cambio en las escuando el cambio es tan ese:ci:; rempr~,un gasto elevado, una entidad privada. implem t .~rasla~on de la gestión a supervisión y colabo;ación. cr:: ~ClO: de sI~~mas de control, gestión de la Privatización;8 t ~Ion e COmtslO~S públicas de bargo, este coste no se com~~· e~e gasto se dIspara. Sin emla privatización. u en os cálculos sobre costes de Es más: estudios ya clásicos en la m . estrategia fraudulenta, por lo d á atena ~an denunciado una em s ya conocIda en el ámbito de 35

32

33 34

PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 37,40-43. Incluso, en ocasiones, los gastos de coordinación con los centros privados. HALLETT, Michael; HANAUER, Amy, Selective Celling: Inmate Population in Ohio's Private Prisons, Informe de Policy Matters Ohio, 2001 (disponible en http://www.policymattersohio.org/pdf7Prisrpt.pdD, p. 1-2; RAHER, Private Prisons ... , p. 4-5, 8; PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 27.

25

36 37

38

Un interesante resumen en RAHER P . . SANZ , Las przSlOnes .. privadas p 332., rlOate Przsons . ... , p. 8. PRICE, Merchandz"zz"ng prz" , . , RAHER, PrlOate Prisons p 8 9 soners p 38 39 P ... , " -" brayan que el ahorro de los centr~s· "- . or ello, no pocos estudios su;~~rime~os ~j~rcicios económicosP(~~~~ ~;a;~~ existe, se manifiesta E, Przvatzzzng Prisons p 24) OMLEY/ LIEBLING PRICE M " " ' " , erchandzzzng Prisoners, p" 41-42.

26

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

las concesiones y licencias: entrar en el negocio a pérdida o con un margen muy escaso de beneficio, a modo de curioso dumping, para después, obtenidas las concesiones, rebajar los niveles de prestación o forzar subidas indirectas de las tarifas39 • Sin embargo, y pese a todos los problemas que se imputan a las comparaciones "centro a centro", recientemente ha concluido un importante experimento en estos términos al que hemos aluddo brevemente al inicio del texto. En Ontario (Canadá), la Administración Penitenciaria dispuso dos centros gemelos, con idénticas características y necesidades, dando en 2001 uno de ellos (Central North Correctional Centre, CNCC, sito en la localidad de Penetanguishene) a la gestión privada por cinco aflos, y manteniendo en manos públicas el otro (Central East Correctional Centre, CNCC, sita en la localidad de Kawarlha Lakes). Durante cinco aflos, esta peCUliar pareja de centros gemelos ha proporcionado a la comunidad cientfflca la posibilidad de un análisis comparativo "centro a centro" diseflado "en laboratorio" al máximo nivel de homogeneidad. En 2006, un estudio en profundidad fue llevado a cabo por Price Waterhouse Coopers, concluyendo que pese a que el Centro Privado era más barato, sin embargo el Centro Público arrojaba unos resultados netamente superiores en todos los indicadores (salvo los indicadores formales relativos al volumen y variedad de programas). En palabras del Ministro de Seguridad de Ontario, Monte Kwinter, "las pruebas indicaban claramente que la instalación pública arroja mejores resultados". Dificilmente podrá aducirse contra los resultados de este estudio otro análisis comparativo "centro a centro" elaborado en mejores condiciones; si bien, por supuesto, debe insistirse en que el alcance de esta clase de estudios es muy limitado.

PRISIONES DE EMPRESA REFORMA TORIOS PRIVADOS '

As~, se han empleado en estas com . segundad carcelaria40 las fi 41 paraclones extremos como la , ugas la re' . d . ra dos (que no se revela meno mCI enCIa de los presos libedel servicio prestado a losp r en os centros privados)42 la calidad .l . resos etc . ad ' 1 ' Y vw acwnes de los derechos d; ., emas, os datos sobre abusos dad de las prisiones priv de °fres presos apuntan a una inferiori_ Esto adqu' . a as nte a las públicas43 Iere matices graví . '. . de l~ gestión de derechos fun~Imos SI se atIende a que hablamos la VIda, la integridad física, la l~,:::n~ales .de los reclusos, como efecto, las demandas por malos trato: ' la hbertad sexual, etc. En cado ano a año, por hechos tan a los presos se han multipligraves como la dolosa tolerancia de

i

"P:i~ately operated prisons a tammg secure facilities" (C¿:e~r to have systemic problems in m . Quality ofU.S. Private Frisons.:É .~ott D.; GAES, Gerald G. "Growth ~d 41 fesearch and Evaluation _ Feder:; ;nce from a ~ational Survey". Office of reau of PrlSons, 21-9-2001 p 16 os datos sobre fugas puede de ~a ~eguridad del centro. sSe~r c;:slde.rados indicativos de mala 'gestión y ddlcilmente contrastables no r P porClOnados por las propias em resa ~ean "maquilladas" (PERRONE ;~~ fiables:. es plausible que la: cifra~ 42 ept. 2003, p. 318). ' The Pnson Journal, Vol. 83 N 3 BALES, WilJiam' BEDARD L o. , HOLLEY, Glen' 'DUFFEE 'Alaura E.; QUINN, Susan T' ENSLEY D . Anal . { ' ,an' SANFORD St h " , aVld' St YSlS o. Public and Private 8tate P' ep anie. Recidivism: A'; ate UnlVersity- Florida D nson eleases in Florida FI .d :rivat~za~ion CO~ission, 2003:~a~:;~.t ,ot Corrections; Cor:.ect~:a~ a vanac1ón en el caso de las m . . , Sl o servan, empero una e priv~~os, pero que debe tomars~J:::s adultas presas a favor d~ los c~ni:~ ~edlclón. Un estudio de LANZA_KADc~~~la, por las caractensticas de la . rmaba que la reincidencia era menor ' PARKER y CHARLES (1999) ~m~~~~g~ la sombra de duda que e~ l~s ~resos de centros privados' e L~S, junto con los defe arroja e c1tado conflicto de interese; MOBLEY/SHICHOR (Crime & D c:?S metodológicos sefialados por GEIS/ ~s.)': la mayor apariencia de fiabJi~:~u:ncy vol: 45, n° 3, Jul. 1999, p. 372 43 G~E~V;;;f:;t~s, ac~nsejan ponerlo en cu:r:~t~~10S posteriores con resulta_ , u y, Pnson Privatizat' . R a. per presentado a la Intern t· ton. ecent Developments in the as 1.~-5-2000); hace dos décad:slO;~iC~~;~ce on Penal Abolition (T~r~!~­ C1 n con casos de hacinamiento en centro '~d>PCP 1990, p. 578 (en rela~ s pnva os). 40

¡:

c) La eficacia en prisiones privadas y públicas. Prestación de las prisiones privadas y derechos de las personas reclusas

Atendiendo al segundo parámetro, la eficacia, cabe apuntar que la calidad del servicio, lejos de haberse demostrado superior en los centros privados, afronta los más graves reproches. La eficacia de la gestión de un centro penitenciario es un punto extremadamente difícil de evaluar. De hecho, y como es sabido, existe un hondo cuestionamiento respecto de la eficacia individual de cualquier prisión. Sin embargo, sí puede hacerse un estudio comparado de diversos indicadores.

39

SHICHOR, Punishment for Pro/it, p. 160, 214; SANZ, Las prisiones privadas, p. 340 (ver también la premonitoria posición de DONAHUE, Prisons for Prorit, p. 12). Con ejemplos de casos reales, PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 40.

27

u.

R

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

29

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

28

un asesinato 44 , violaciones Y amenazas de muerte a menores en47refor46 matorios privados45 ,palizas y abusos sexuales , hacinamiento , etc. Más adelante volveremos sobre la necesidad de especiales garantías respecto de los derechOS de las personas reclusas.

presos Sin embargo' Y como se h 'ó ales mínimo)51. 'al a senalado d CI n s arl de envergadur d'f:"l ,una re ucriorar la calidad de la mano ~e 1 ~CI m;nt.e puede hacerse sin deteBureau of Prisons sobre insegu~drad' ec~etnte~ e~tudios del Federal a pem enClana han - al d . , d' 52 . re1aClOn lrecta con la mayor inest a b 1'1'1d a d 1a b oral de susen a o su personal

También se ha señalado que en ocasiones se ha caído en la tentación de reducir costes eliminando servicios importantes, como ciertas atenciones médicas, o descuidando gravemente extremos básicos como la calidad de la comida y el agua potable, el buen manteni48

miento de las instalaciones, etc. Pero si lo expuesto no fuese suficiente, debe recordarse que, como se ha señalado en diversas ocasiones (incluso por fuentes procedentes de las propias corporaciones privadas penitenciarias), el princi49 pal objetivo de reducción de costes es la mano de obra • Los costes laborales son, con mucho, la partida presupuestaria principal en el ámbito penitenciari050 (las demás partidas no alcanzan entre todas el 40% del presupuesto; y el margen de mejora técnica que pennita abaratar el encarcelamiento sin rebajar las condiciones de vida los

44

45

46 47

48

49

50

De entre las más recientes, destaca hace unos meses la condena a Wackenhut (hoy GEO Group) en abril de 2009 a pagar 42.500.000 $ "por haber causado la muerte ( ... ) horrible y crudelísima" del interno Gregorio de la Rosa, un miembro de la guardia nacional condenado a 6 meses por posesión de medio gramo de cocaína. De la Rosa fue asesinado a golpes por otros reclusos mientras los guardias lo contemplaban sin intervenir, riéndose Y burlándose de él (PEREZ-TREVINO, "Court ruling: Wackenhut wardens smirked, laughed as inmate beaten to death: Court awards family $42.5 million", en The Brownsville Herald 7-4-2009. "Locked Inside A Nightmare", en CBS News (http://www.cbsnews.com! storiesI2000/05/09/60IIlmain193636.shtml). AFCSME, "Horror Stories" (disponible en http://www.afscme.org/issues/1514.cfm?print= 1). GREENE, Judy, "Frison Privatization: Recent Developments in the US.", paper presentado al !COPA (Toronto, 12-5-2000); DEL ROSAL, ADPCP 1990, p. 578 (en relación con casoS de hacinamiento en centros privados). DONAHUE, Prisons for Profit, p. 19; PENS, Dan. "Secuestro y extorsión: el estilo tejano", El encarcelamiento de américa, p. 209-210; SILVERSTEIN, en El encarcelamiento de América, p. 222. Junto con la atención médica, materia especialmente delicada desde el punto de vista de los derechos de los presos. NELSON, Julianne, Taft Prison Facility: Cost Scenario, Nov. 1999, p. 7.

2. ¿Introducen las prisiones ri d vidad en la gestión penite::ci:~a~s mayor competitiOtro de los argumentos que suel d' zación penitenciaria es que aorta c en a uClr~e a favor de la privatipresas penitenciarias y de Pt omlPetencla entre las propias em,1 , e s as con a Administrac' , . asl os niveles generales de la gest" S. IOn, meJorando do los estudios realizado 1 ¡on. In embargo, sólo ignoran. ricano y la estructura ec s a, e .ecto en el entorno norteame. onomlCa del sector d sostenIendo esta afirm I. on , e mo se pue e seguir solventes sobre la experi: . • rt° m~estran los l'estudios más Cla no eamencana 1 l' concurren a las concesiones han tendid' " ?S o IgOpO lOS que contrarios a la competenci art o slstematIcamente a pactos a, rep os de mercado etc 53 Acerca de la estructura del m d ,. mente lo siguiente' en el caso st edrca ?d' cabe afirmar simplificada, . . e a oum ense hallam monopsomc054, en el que sólo hay un de mand ante -elos un mercado Estado-, que

51 52

DON~UE,

Prisons for Profit, p. 24. .. No solo han señalado la coincidencia d laboral y altos grados de insegun'd d . e pns~ones con gran inestabilidad h a ~omasill' d' an establecido una relación de ca a, me lante regresiones GAES, "Gro~th and Quality ... ", p. ~~.a a e ecto entre ambos datos (CAMP /

i

53 54

p 6' PRICE , Merchandizing Prisoners p 55 56 RAHER, Prwate RAHER Pr;vate Prisons P . ...,., ,. rzsons .. . , p. 6. ,. - .

31

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

30

además es extraordinariamente rico, pero que puede terminar sien56 do rehén de sus oferentes55; y oligopolístico, ya que existen sólo unoS pocos oferentes, lo que ya de por sí tiende a excluir la competencia .

(o sólo a la ba')·a, para reducIr . costes) E to campo abonado para abusar del "l. . s s sectores, además son te indirecto" (aquí, el Estad) c.lente cuando el transparente. o no tIene una mformación puntual y

dir~cto",

La estructura oligopolística de estos mercados es también fácil de comprender, atendiendo a los costes de acceso a la concesión; tanto los explícitos (al requerirse una inversión tan grande y tan poco tlexible, que además no garantiza la obtención de la concesión) como los ocultos (la frecuente neces·,dad de conexiones informales con la

I Cuadro 1: "Tríada oenilenciaria" I

55 56

'' '' : CORPORACIÓN : : PENITENCIARIA : , '

,,

PRESOS

!i!!!!l.JII:

(conocedores delservícia)

1!!;¡;;____________

~reSI¡!--

servició

1 i -'

L. - - - - - - - - - - - - -

SHICHOR,Punishment for profit, p. 71-74. DONAHUE, Prisons for profit, p. 21.

i'

- - - - - - -_:

Así, para hablar de verdader . tran.sparencia informativa . a competenCIa se requeriría una tratist~s norteamericana a ~e sIempre h~n obstaculizado las condo presanales. Un importante~ a la pnvacidad de los datos em::' rerumente los coste, mé.J'co,:,,:o;e costes ocultos (¿quién ,oporace Imposible un cálculo razon~bl e d rar:~ort~, de supervisión ... ?) Pe.ro sí hay ámbitos donde e ee ~omplten. Uno de ellos es clara;:s conceSIOnarias norteamericanas nas ~~líticas. Como se ha'apunt ~nt~, las aportaciones a las camparelacIOn entre esas aportacione: o, cle~os estudios han señalado la res y las políticas de Privatizació:~cleras, los candidatos ganadograndes concesionarias norteam .or enadas por los últimos. Si las ~ctor del mercado- deciden inv::"7' -que ';n duda conocen su Icas, pero tan poco en la competenci ~t~ en estas donaciones polía ecrnca, probablemente quepa

:n

~IencIa59.

59

58

~,,"

-

HALLET I HANAUER, Selective Celling ... , p. 17 PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 34-35. Debe señalarse, además, los altos riesgos de corrupción que implica la combinación monopsonio estatal I oligopolio.

57

10n0 ....~ ,,-------------------- -,'

ESTADO

(contratante del servício) ~I' I!!a______________

Administración para la obtención de contratas).

El demandante, además, según sostienen los supporters de la privatización, es un mal administrador. Pues bien: Los concesionarios tienden a no competir mejorando su eficiencia en la prestación del servicio penitenciario porque ni lo necesitan, ni les es útil. En las experiencias conocidas, esa "mala gestora" que al parecer es la Administración siempre renueva las concesiones existentes Y otorga nuevas concesiones a los mismos titulares actuales, de modo que las características de la prestación no parecen influir sobre la conservación de la concesión. Para que hubiese competitividad, una Administración que conoce la gestión realizada por las diversas concesionarias existentes debería retirar las concesiones a las peores para dársela a las mejores. ¿Por qué no ocurre así? Probablemente, la respuesta debería ser de nuevo una pregunta: si la Administración es tan mala gestora de prisiones que hay que retirárselas de las manos ¿por qué iba a ser mejor gestora de concesiones? Respecto de la competencia como motor de mejora del servicio, debe señalarse que aquí no noS encontramos la relación bilateral oferente vs. cliente / demandante. Aquí nos encontramoS con la llamada tríada penitenciaria57 , en la que el demandante (Estado) Y el destinatario de la mayoría de los servicios (presos, comunidades locales) no coinciden. Por el contrario, quien recibe gran parte del servicio (el preso) no puede optar entre un centro Y otro. Como señala DONAHUE58 , donde se da esta clase de relación (p. ej.: guarderías, asilos para ancianos) no se da competencia en relación con la calidad

"~lien­

PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 36,51-53.

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

33

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

32

111. EXCURSO. UN REPASO REALISTA A OTRAS CAUSAS DE LA RECIENTE OLEADA PRIVATlZADORA EN ESTADOS UNIDOS. PARALELISMOS

. nes sobre el comportamient? del er de ello sencillas conclusw 1 ·Ón de los concesionarws. ext ra ·t íos para la se ecc~ demandante y sus cn er

3. ¿Subsidiariedad?

,

llevado argumento de Mención aparte merece ~l tan ::~li~~ Yeconómica del Estado, la subsidiariedad de la {ntervrtidarios de la privatización: el e con frecuencia aducen os pa .. os que los particulares no ~~tado sólo ha de prestar los servlCl . puedan prestar. t invocable en el ámbito pemEste argumento no. es razo~bZ::~ euesto en que el Esta~o pres~ tenciario. No nos refenmos .a~ a ooJa prestar el sector pnvado, SI . ·da d'Inti·mamente rea los consUffil·dores un servICIO que . , pde una actIVl no por el contrario, a la !,r(~sta~onción de las sentencias penales), que laclonada con la soberarua ~ eJecu restar no ya cobrando de unos unas empresas privad~s a~~:Ua;!s m.ejores ofere~tes de!.me~~

cons~::~::::: ~~~ado lo~ rec~sosu:~~s~~~n::n:Z~S" o

:Og=:ar en ella (cuando ~~ '!'a:.~¡a:~e~ de entre todos los ofe"destinatarios finales del servICIO P rentes al mejor. b . dian·edad contradice la expe.' x t de la su SI titular Esta concepCIOn e rema. del Estado de Derecho com~ . encia histórica de la necesidad ill deben emprender SUjetos con n . -do funciones cuyo desarro o no, d 1 te En cualquier casO, de CIen.as fi· emos mas a e an . ánimo de lucro. A ello nos re enr Reglas Penitenciarias ~uropeas l no debe dejar de señ~arse que "~asa~risiones deben estar b~~, la res'ficamente se senala que , . " (Regla 71 "La pns10n como especl ·d des publicas... ' ·lid d de las auton a ponsab1 a servicio pu'blico")60 .

60

, e contemplen la posibilidad d~ 1 88 añade: "En aquellos pal~es qu rivadas, en dichos establec!: La Re~ a risiones regidas por socledades P s Penitenciarias europeas . ::~:c:t:b~n aplicarse íntegra~';~t~~J:I:La privatización en el sisteLo subraya acertadamente SAN . . ..."p ma penitenCiano , . 27 .

La última tendencia privatizadora en EE.UU. también es fruto de otros condicionantes, que con frecuencia no se recogen explícitamente en el debate. De entre todos, hay un par de ellos que merecen especial atención.

1. El fin de la política "hands-off" El primero de ellos es el fin de la política "hands-off''61. Hasta la década de 1960, los tribunales no prestaban tutela a los presos en relación con las condiciones de su internamiento. Esto terminó por generar una zona exenta de protección de los Derechos Humanos. Sin embargo, una sentencia de la Corte Suprema Federal de 1963 rompió con esa política de ''las manos fuera" y desencadenó una masiva revisión judicial de las condiciones de las prisiones norteamericanas, que se revelaron en no pocos casos terribles e inhumanas. La situación fue tan grave que en 1969 y 1974 los sistemas penitenciarios de Arkansas y Oklahoma fueron objeto de censura constitucional por contravenir la 8a enmienda, que prohIbe las penas crueles y extraordinarias. En 1985, sólo los sistemas penitenciarios de 8 Estados no habían sido objeto de intervención judicial. La responsabilidad que amenazaba a la Administración penitenciaria era, pues, extraordinaria, ya que prácticamente debía renovar casi todo su sistema. La privatización apareció como la respuesta más sencilla a la tentación de pasarle a otro el problema (y, sobre todo, la responsabilidad)62. Algo similar cabe ver en la privatización penitenciaria Juvenil producida en España en la última década. Sobre esta cuestión volveremos en la Segunda Parte.

61 62

Sobre este punto, en lengua española, vid. DEL ROSAL, ADPCP 1990, p. 567 Y ss., 571 y ss. Señala SHICHOR (Punishment for Profit, p. 61) cómo la privatización sirve a la Administración para desentenderse del problema de los presos.

34

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

1

., penitenciaria t de la poblad· tado incremen o

2 La sobrepob aClOn

. Elpenitenciaria segundo factor61Jesenellos'iE~~. Este incremento halla entre sus ción

I

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

I

-

causas fundamentales: b 'l't dor En el modelo peniten• El abandono del. ideal re:~:d~d r~habilitadora de la pena ciarío norteam~nc~o, ~~ damental hasta los años 70 del había sido una msplraclOn fun abe hablar de un progre. 1 A artir de entonces c d en la pasado Slg o. p del ideal rehabilitador, basa.o "64 sivo desencanto resp~to rehabilitación "nada funcw~a. . idea de que en materIa de rtirse en meros deposltos . . nes deben conve dd Siendo así las pnslO artados de la socieda urande gente, donde los presos ~on ap eligrosidad o simplemente te un tiempo, para cont~ ar ~~ ~as medidas tendentes a la 65 para castigarles • De es ~o, la probation o condena rehabilitación o la rein~erclód ~~~~alabra y otras diversion condicional, laparole o hbe~a aa prisión) sufren una promeasures (medidas alterna. va~. laun gran incremento de la gresiva restricción, lo. cual lmp l~a 'te iana66 ya que. . población pem nc , "6 ( menos penas alternatl. - se zmponen más penas de pnSl n y vas); y

63 64

65

SHICHOR, Punishment for !,rofit, p. ~1. se hace famoso el trabaj~ de N th ' works" es el tÓpICO por e ~ue d Answers About Pnson " o mg ks? Quesbons an cho MARTINSON, "What wor . rin 1974, p. 22 ss. Curiosamente, ~~ew R fi "Public Interest 35, f Sp g bl' da un lustro después ( e onu , t . 'n pu Ica . Refi " e su autorre u acIO , orm más famoso qu N of Caution Regard'mg Sentencmg TIZ DE, Findings, New Views: A ?te 1979 p 243 ss.); al respecto, v. OR . . Hofstra Law Review 7/2, WlI~terfC '~e:What's Wrong?" (http://www.lSme. BINA, "Economic AnalyslS o . n .) 22-23. . del ,iat.....peniten"",. se ha señalado, este cambIO en la movimiento privabzador, .omo t aordinariamente favorable e. . en la medida en que solo es enormemente la función pemtenCIana, no otros objetivos rehaslffiplific de la prisión que los presos sal.lfigan Yes mucho más sencilla y b 'litadores se espera más compl' I ca aDELGADO, "La p rivatizaeJos. Esa tarea . sunp d (SANZ I . empresa pnva a fácil de asumIr por un~ . . "p. 17). ción en el sistema penltenCIano ... , 9-10. SHICHOR, Punishment for Profit, p.

U~N1FAl5IPa",,'05I0rli'deU~bma.PDF '~~ión ~ ms~ ~o ~x ~

66

p~a

~o

d

p~es

35

cada pena de prisión supone más tiempo de prisión y menos al reducirse las instituciones de semiliberde 67• tadsemilibertad,

• Su sustitución por el punitivismo de las políticas de law and order y de inocuización y seguridad ciudadana, que traen consigo penas de mayor duración. Este factor es de gran importancia en nuestra situación actual. La última década ha traído una "deriva securitaria" que concibe el Derecho penal como un instrumento al servicio de la seguridad ciudadana y el orden público, como una extensión del Derecho poIicial68. Pretender que la prisión cumpla estos fines exigiría modificar su estructura y, sobre todo, su tamaño y Su incidencia en la vida social, hasta aproximarnos a un Estado policial. Con frecuencia nos encontramos aquí ante un efecto colateral de las políticas punitivistas de "Derecho penal simbólico". Supuestamente, para "combatir el delito" se opta por medidas de endurecimiento penal (en principio, más baratas que, por ejemplo, las mejoras en la persecución policial). Estas políticas han producido un desbordamiento de las priSiones por un doble motivo: incremento de duración de las penas y reducción de las posibilidades de acortamiento o cumplimiento en el exterior. Todo ello produce un exorbitante incremento de la OCupación carcelaria (pues por el mismo hecho, ahora se cumplen más meses de pena y, de ellos, se pasan más en prisión). Así, la medida que parecía más barata y sencilla vuelve años después convertida en un brutal incremento de los costes penitenciarios.

3. El factor financiero Un tercer factor de gran importancia tiene relación con la rígida regulación del endeudamiento público en los Estados federales norteamericanos donde se ha dado un mayor índice de Privatización. 67

68

Sobre este efecto en ESPaña, cfr. DOPICO GÓMEZ-ALLER, "¿Necesitamos endurecer las penas?", La Vanguardia.es 15-4-2009. DiEZ RIPOLLÉS, "El nuevo modelo penal de la seguridad ciudadana", en Revista Electr6nica de Ciencia Penal y Criminología DONAH os centros de men . ,.. E yE, Prisons for Profit, p. 22 ores pnvados en España. .n Espana fueron eliminadas con . cI.ón del sistema. La ausencia de el CP 1995, debido a una absurda corru hIZO que la Administración en plazas de trabajo para todos los p-

::~u'~, 'mba;. (in"~. timp,:';'~:s:.~= 4,' la

mi~ó

~ mstrum~nto

89

dioo.

plazas, po< ;:.:: e pena por dos de trabajo Co co;o ase para la redención de CIr o, que ~odo preso limpia su celd mo se aba por probado, por así de~~~~a caSI a~tomática, lo que gene;a~:da pe~a queda?a reducida a 2/3 de . lffilnó ese SIstema, pero no retocó la un SIstema hipócrita. El CP 1995 mcremento de su duración Ell. s penas, con lo que operó un e la institución, en de. el fundamental pemtencIano de lo que ser mt~rn? ~emenciaria: ¿cómo gestion esde e! ~unto de vista de la gestión ~o~~~J;r DE.L ROSAL,ADPCP ~9~:~.~~;\ón sin disponer de incenti. ' Pnsons for profit 23 . ~~:y~C~CXXión también podrí;nPtene~ ~~e~t:sseñalado que otros sistemas S ,o . VI, Issue 1, p. 18). perversos (CAPLAN, ACJS . 1

88

ell~

priv~do a~~:l:dor, v~z re~olver proble::-:r::¡i~ (incl~se~a

podrí~

HICHOR (Punishment que desempe. for Profi t, pen.t p. 53) habla ., cuasi-judicial na 1a Admmistración . . de la fun ClOn 1 enCIana, cuyas decisiones modulan

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

45

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

44

neficio económic090 , Se ha denunciado en reiteradas ocasiones que las prisiones privadas bloquean directa o indirectamente las oportunidades de beneficios penitenciarios ("good time") de los reclusos, Por ejemplo, se ha señalado que en centros privados los empleados son instados a sancionar a los presos por infracciones menores con la sanción de aislamiento: esto supone añadir 30 días de prisión a la pena, lo cual implica un dinero extra para la empresa, que puede alcanzar incluso unos 1.000 $ más)91, En la administración de los asuntos públicos no son admisibles estos conflictos de intereses: en la Administración pública, los funcionarios no pueden decidir sobre cuestiones donde se vea implicado su interés, Evidentemente, la garantía debe ser aún mayor cuando quien va a decidir teniendo implicado sU interés es una mercantil cuyo objetivo fundamental es la maximización del propio beneficio, y ello es aún más grave aquí, pues lo que se ve implicado es la libertad de seres humanos: debe existir una garantía objetiva de no contaminación mucho más alta que en la gestión de intereses menos fundamentales, Ya que hablamos de modelos de gestión económica, es necesario también arrojar una mirada económica al significado de las garantías en nuestros sistemas constitucionales, Las normas de garantía (la presunción de inocencia, la prohibición de pruebas ilícitas, la necesidad de imparcialidad objetiva del juzgador, etc,) son normas que obligan a grandes gastos, pues previenen eventos consi-

notablemente la ejecución de la decisión judicial (en su duración, en su 90

91

gravosidad, etc.). CAPLAN, ACJS lbday, Vol. XXVI, Issue 1, p. 17. PRICE, Merchandizing Prisoners, p. 35; vid. también AMERICAN FEDERATION OF STATE COUNTY AND MUNICIPAL EMPLOYEES, "Should Crime Pay?", Cap. 3: "Hiddden Costs Boost Corporate Profits But Increase Taxpayers' Costs", en AFSCME (2003), http://WWw.afscme.org! publications/2549.cfm). "Un informe de 1993 del Departamento Estatal de Correccionales de Nuevo México descubrió que las cárceles de CCA cursaban más partes disciplinarios, imponiendo sanciones más duras, incluida la pérdida de descuentos de tiempo de condena por buen comportamiento, que las cárceles gestionadas por el Estado". ''Los sobres de las libertades condicionales se pierden constantemente o son mal archivados. Muchos de nosOtros estamos aquí más allá de nuestra fecha de salida" (SILVERSTEIN, en El encarcelamiento de América, p. 220). Ver también, por todos, SHICHOR,

Punishment for Profit, p. 53-54,

derados muy indeseables que acaezcan92 Pueden ob! pret enden minimizar el riesgo de la mera posibilidad de una ~g~: adre~rotrae~ ~as actuaciones por juez, u obligar a absolver a a ~ e ;;uparcIahdad objetiva de un obtenidas de un modo tal un c, pa e porque las pruebas fueron plantación de un rémmen pqUl~"alSI ,se generalizase, supondría la imb¿ o ICI Insufrible D d 1 e la concreta decisión puede ' es e e punto de vista n parecer una op " d , ' se JustIfican universalmente p 1 1" ' ClOn muy costosa, pero juego, Estas garantías intenta~r o, va I?SISlmO de los intereses en posibilidad de que tenga lu ar r;tar ,l~clu~o, que se dé la mera que alguien pueda decidir est~d declsló~ mJusta, así que evitan P , o en conflIcto de intereses ues bIen: nuestros sistemas co ' , ' actualidad que se puedan d fl' nstItuc~onales no admiten en la ámbito penitenciario porq:: con letOS de Intereses como éstos en el de los derechos de las'pers suponen vulneración de las garantías , onas presas al s t l' trio de quien puede atentar cont li ome er93su lbertad al arbiintereses supone un incent. ra e a por lucr0 , Este conflicto de si un juez o un funcionario ::~!,:,:erso p~r~ el decisor, igual que el que tuviesen interés económi S~ue deCIdIr sobre un asunto en tereses inaceptable en un fu ,co', 1 se trata de un conflicto de in' nClOnano cuánt ' o mas no lo será cuando h a blamo s de empresas privadas, En la misma línea, las corporaci ', ' perversos para ocultar posl'bl b ones tambIen tIenen incentivos . . es a usos de su l pws mternos, generando aSI" am b't persona lOS de'lmpun'd dE' o de los prouna empresa privada tI'ene In . t eré s en que la, VIdentemente' . cometIdos por su personal 11 no se conozcan abusos . fl . , ' pues e o revelaría 1 In Ulna en la no renovación de la co ., una ma a gestión e en su cotización en bolsa' p . 1 ncesl~n (y, consecuentemente . or eJemp o por CIertos escándalos, las ac~

92

93

Por ejemplo: el riesgo de pruebas obt .d un~s carísimos cauces probatorios' I e~lI as con mala fe policial obliga a obhga a observar unos standa ds ,e ne~go de fallo condenatorio erróneo etc. r procesa es auténticamente dispendio . "E' . s mcluso imaai ",.na bl e que un empresario 't . rupulase las recomendaciones de lib rt d r~lI enc1ario sin escrúpulos mapr~sos problemáticos, peligrosos, enfe':.m~z aJo palabra para deshacerse de m~e~tras mantiene los internos más lucra~~~ de otro modo caros de detener, s. Al menos, los funcionarios de pnslOnes públicas están libres d t t ' e en aClOnes finan . di I lb' u ar a po lac1ón penitenciaria" (DONAHUE ,Pnsons . Cleras rectas for Profit, p. de 23).maníP

~,

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

47

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

46

.' da or la corporación penitenciaria ciones de una empresa partICIpa P de 45 $ a 3 $ por acción94 ). . do en 30 meses, CCA cayeron en pIca , l ' s empleados: ¿quién se d' e de os propIO y lo mismo puede pre Icars dañará económicamente a su arriesga a denunciar un evento que. .ón privada responden ante la l empleador? Los empleados de ~nta pns s dI'rectos de estos empleados . ti s Los m erese . ) empresa Y sus eJecu vo . c'ón del puesto de trab aJo ., . cluso la conserva 1 fl' to (salarios, promoCIon ... m o el Estado. Por ello, en caso de con IC los gestiona la. empr?s~ y n m resariales, el empleado guarentre los objetIvos pubhcos Ylos e IPE tado95 leador no a s · . da lealtad a su emp " ' d te el conflicto entre max~lano mas eVl en , . l d Por supuesto, y en un P . l t ner unos costosos mve es e . ana Y man e .' mizar el beneficw empres. t temente hacia el pnmer cn., .. clma cons an di t calidad en el sermcw se m as reducen costes me an e terio. Se ha denunciado que ~a~ emprmeso la calidad de la comida y el ., d tremos basICOS co . . t la desatenclon e ex. ., d arasitación, el mantemmlen o agua potable, la desmsectacIOn y e~p 1 de seguridad96 , etc., por n~ de las instalaciones en un buen mve de desintoxicación, alfabetImencionar la eliminación de programas , etc 97 ., zación, asesona, . d b - larse que la reduc cIOn dores e e sena · t b En relación con los . . ra aja riva d as' necesan'amente debe pasar por de costes en las pnsIOnes P

94

95

96

97

GREENE, "prison Privatization ...", P5~: SANZ, "La privatización en e~ sisSHICHOR Punishment for Profit, p. , t 1 debate retrocede caSI dos , , . " 21 En este pun o e il'd d dios tema penitenclano ... ,p. " d nuevo por qué la inamov 1 a e siglos, para ten~r que eXP~c~en:es de funciones públicas) ,es un ~v~ce funcionarios (SCll. de l?s ~JerCl d 1 división de poderes o la ImparcIalidad político fundamental, sImilar al e a del juez. visitar el Centro privado del condado. de El investigador P. Katsamples, tras, ' bservadas' "Entre ellas: cOffilda Bowie (Texarkana), relata las, ~eficle~::s ~tihigiéni~as; mala calid~d del reparada y servida en condiCiOnes Y d insectos' Yun uso exceSIVO de p potable' cañerías defectuosas; plagas e nfi rm'os les metían en el agua, d' A los presos e e fuerza por parte de los guar las, , 'dico" (PENS Dan. "Secuestro la " 'gun' tratamIento me ' , 09 210)' agujero y no reclblan nm El arcelamiento de Amérzca, p, 2 , y extorsión: el estilo tejano", En en:rcelamiento de América, p. 222, , ver también SII~VE~S~IN, e~ El encpoliticS & Profits", N ational ~nstltut~ Pnsons, ( 'ble en https:!lwww.pohcyarchlBE NDER, Edwm, PPnvate l't' July 2000 acceSl , t d on Money in State o 1 lCS, . ILVERSTEIN, en El Encarcelamzen o e 4 ve.orglhandle/10207/590 ), p. 11, S América, p, 222.

el recorte de los costes laborales, que constituyen con mucho la partida más importante de esta clase de actividad. Sin embargo, y como ya se ha expuesto, esto difícilmente puede hacerse sin deteriorar la calidad de la mano de obra y las condiciones de vida de los presos98 . c) El control ex post llega demasiado tarde. Margen de control y garantías

Pero las normas que regulan las garantías aportan algo más: no buscan evitar los eventos indeseados mediante la sanción ex post {acto, sino fijando ex ante protocolos rigidísimos que buscan no ya evitar la decisión dañina, sino garantizar la asepsia del proceso decisor. Las garantías de los derechos de las personas presas en un centro privado no se satisfacen suficientemente, pues, con mero control ex post estatal99. Máxime cuando, a lo sumo, ese control sólo podría intentar comprobar si se cumplen ciertos estándares en concretos extremos (si se pretendiese la supervisión estatal de toda actividad de la prisión privada, la delegación sería económicamente inviable, pues habría que pagar la gestión privada y un alto número de funcionarios dedicados a la costosa tarea de la inspección 100). Si la privatización se basa en reducir costes; y si es técnicamente posible hacerlo rebajando los estándares de la prestación y dando un peor cuidado a las personas presasl01, entonces la cuestión del control se revela esencial; y la imposibilidad de un control

98 99

100

101

DONAHUE, Prisons for Profit, p. 24, Como sugiere LOGAN, Private Prisons, p. 60-61. Con rotundidad lo afirma el informe de AMNISTÍA INTERNACIONAL "Human rights and privatisation", p. 2: "La privatización de los servicios esenciales ha inducido a menudo a la falsa idea de que el Estado deja de ser responsable de la realización de los derechos, y de que dicha responsabilidad ha sido traspasada al proveedor del sector privado, Aunque el proveedor del sector privado es responsable en la medida en que lo determina la ley, continúa siendo el Estado quien debe rendir cuentas en primer término por sus responsabilidades en relación con los derechos humanos", Para LlPPKE (Criminal Justice Ethics Winter/Spring 1997, Vol. 16, texto a la nota 32), la inspección sólo prevendría las infracciones más toscas, a menos que fuese de una meticulosidad imposible. Apunta SANZ (Las pri· siones privadas, p, 332) cómo el coste de la supervisión con frecuencia no se incluye en el cómputo de costes de la prisión privada, DONAHUE, Prisons for Profit, p, 20.

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

49

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

48

, 1 fundamentales a la . nte102 deviene uno de los obstacu os suticr.e ad gestión integral priva. . d tros muchos extremos. por

:r

a El problema del control se,ext~~~ l~cencias de gran duración, ejemplo: el Estado no. d.ebena o co~cesionaria, por lo que las debepues blindarían la POSICIÓ~3d~~:s bien: en el corto plazo no todo es ría otorgar de corto plazo. concesiones a corto plazo para gesevaluable. Si el Estado oto~ga~e biendas de la imposibilidad de tionar una materia tan dehca ,a, da. sa nl'endo de caudales públicos y . t OS estana ISpO . evaluar ctertos ex rem" . , n un acto de fe, pero sm de derechos de reclusos basandose qUlza e las garantías necesarias. . . , d de evaluación 'Y control a En consecuencia, la poslb!ld~ laves que permite distincorto o medio plazo es una e as ~lemáticas desde el punto guir qué privatizaciones s°n.IPro atering mantenimiento, de vista constitucional Y cua es --c , 105 e t c.104- n 0 . . cI'o'n del poder pu'bl'ICO, , 1a d . ta de orgamza Desde un punto e VIS t" enitenciaria supone una perprivatización integral de la ges l~n p 1 ejercicio de la represión dida de control del ~stado rete1 monopolio del ejercicio de la penal, rompiéndose aSI el fun amen a . ' ll'dad las cuestiones violencia estataP06. 1 t de mteTIlaClOna Introduciendo un e emen ? ble que una empresa extran, , las" sena razona ., . resultan aun mas c ar . ¿l . 1 . a inherente a la ejecuclOn pemjera ejerciese legalmente a VIO encI

;0

102

103

104

105

106

56) ue el supervisor no puede fi Señala smCHOR (punishment for :ro {, ~~tratfsta Y el preso. A ello cabe estar presente en ca~a conta;to e~ r~ ~e ~upervisión, se duplicru:ía el coste añadir: si se pretendIese un a to mve , ario un ejecutor pnvado y un de ejecución, pues para cada tarea sena neces supervisor público.. ho más largas; aunque cuando se dan C??Lo habitual son conceslOnes.mu~ é tos se concatenen sin interrupClOn tratos a corto plazo, es habltua qu; s p. 2). 1 espan-ol considera razona(DO NAHUE , Prisons for Profit,que para e caso , . Ver, por ejemplo, los extrem;~p 1999 p. 389 Y ss. (construcción, ahmentabIes SANZ DELGADO, ~. . ción, asistencia.a la resoclal~zacló~~e ~e' sean aconsejables: aquí ya ~nt~an Lo cual no sigmfica necesanamen q 11 el problema de la descapltahz a en 'uego multitud de factores;. entr~ e. os, ció! de la Administración Pemtencla~~. 57. SHICHOR, Punishment for Profit, p. ,

t)

tenciaria sobre un conjunto de ciudadanos españoles (y extranjeros residentes en España)?107 ¿Y si la empresa fuese adquirida por un fondo de inversiones de titularidad difusa? ¿Y si fuese un fondo de inversiones dominado por un gobieTIlo extranjero? Si la respuesta es negativa, también debería serlo para una empresa de un particular español.

d) La peligrosa relación empresa privada - recursos públicos. Influjos indebidos de las corporaciones privadas sobre las decisiones públicas. De la relación con el cliente a las relaciones clientelares He aquí quizá uno de los principales núcleos del problema. Ya se ha señalado que no nos encontramos con un sector del mercado que el operador público abandone para ceder al operador privado, sino de una función pública que unas empresas esperan desempeñar para recibir el dinero que el Estado gastaría en ella (como mínimo). Como se ha expuesto, no nos encontramos ante empresas que busquen satisfacer una demanda de los consumidores, sino satisfacer una demanda de un solo demandante, extraordinariamente rico: el Estado. Esto tiende a generar relaciones de tipo simbiótico (o parasitario), como las que se han señalado en no pocas ocasiones respecto de la industria militar. Desde la lógica empresarial, debe constatarse que, salvo en los casos de los centros de baja seguridad, los centros ocupacionales o los de inserción social, las prisiones requieren unas estructuras muy especificas que no se pueden dedicar prácticamente a ningún uso alternativo (lo cual implica unos altísimos costes de desinversión). Si una empresa adquiere o construye dichas instalaciones y deja de contratar plazas con el Estado, se queda con unas celdas libres sin amortizar l08 . "Los empresarios penitenciarios (a menos que sean incompetentes) aceptarán ese riesgo sólo a cambio de un precio y, si no,

107 108

SHICHOR, Punishment for Profit, p. 105. Esto pone de manifiesto, por cierto, que la supuesta flexibilidad de la iniciativa privada en este punto no es tal. La inversión penitenciaria es enormemente rígida, ya que, entre otras cosas, es muy poco versátil (o se presta el servicio al Estado o se pierde el dinero), por lo que los costes de retirada son altísimos.

50

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

asegurarán de que las autoridades estén efectivamente obligadas a renovar"109, ¿Y cómo asegurárselo? Centrémonos en el caso nor-

se

teamericano,

Las aportaciones a las campañas de los partidos políticos son altísimas, Sólo en el ciclo electoral 1998, las donaciones registradas de estas corporaciones fueron 1'6 veces más altas que las de grupos tan importantes como la National Riffle Asociation (cantidades que palidecen si lo comparamos con lo distribuido a través de lobbystas)110, The Observer se preguntaba en 1999 cómo era posible que Wackenhut consiguiese renovar sus contratas y obtener otras nuevas en Nuevo México, ostentando un historial tan inquietante de motines y agresiones mortales entre reclusos, La respuesta apuntaba a esas enormes cantidades distribuidas a los partidos políticos a través de lobby o cabilde0111 , En resumen: difícilmente cabe refutar que una empresa sólo gasta recursos para obtener beneficios, Una formulación quizá simplificadora pero inquietante podría ser la siguiente: ¿cuánto del dinero que reciben las corporaciones penitenciarias va a las arcas de los

candidatos que las favorecen?112 Por otra parte, y con una sinceridad sorprendente, las propias corporaciones penitenciarias han reconocido que las disminuciones en las cifras de criminalidad y condena afectarían a sus beneficios 113 ,

109 110

111

112

113

DONAHUE, Prisons for Profit, p. 22. Un interesante seguimiento de las donaciones a los partidos políticos en BENDER, "Private Prisons, Politics & Profits". Ver también MATTERN KAHNINATHAN, Corrections Corporation ofAmerica ... , p. 19,46; CAPLAN, ACJS Today, Vol. XXVI, Issue 1, p. 18. "It cannot hurt the company that it put Manny Aragon, the state legislature's Democratic leader, On its payroll as a lobbyist, and used an Aragon company to supply concrete for the prison's construction. Isn't that illegal? 1 asked State Senator Cisco McSorley. The Democratic Senator, a lawyer and Vice-Chairman of the legislature's Judiciary Committee, said, "Of course it is", adding a verbal shrug, Welcome to New Mexico" (PALAST, The Observer, 26-9-1999). La conexión entre las corporaciones penitenciarias y los políticos es antigua. Uno de los fundadores de la CCA fue el ex-presidente del Partido Republicano en Tennessee, Th. Beasley (y el mayor apoyo le llegó de su sucesor en dicha presidencia ... a cuya campaña contribuyó la empresa generosamente). BENDER, E., "Private Prisons, Politics & Profits".

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

51

Probablemente ello expliq t' , y "think tanks" (ALEC) ue su ac ,lVa presenCIa en lobbies (APTCO) e estados federados ::~;~an ;:ncto.sar al legislador de los para que se impongan condenas m .?S 1 anCl~- proyectos de ley tua a partir de la tercera infr ' ,as argas (Incluso cadena perpe, , aCCIOn grave' three st 'he ' ehmInación o restricción de m d' d d " , , n s, you re out), bation parole etc )114 e, I as e eVltacIOn de la prisión (pro' " , y a preSIOnar para bloquear con ' , 1os proyectos penales menos pun't' , t , g r a n eXIto, , I IVIS as que podrí ' d' Intereses económicos 115 De h h h' _ anpeI'Ju Icarsus datos financiados y/o p;emiad~s o'o:e a senalado cómo los ca~di­ ALEC contempladas en los proyectos d PI d han a~rob,ado medIdas e ey e esta organIzacIón 116 El atractivo de este enorme ast l h II ' penitenciarias a influir es u ,p e a evado a las corporaciones Como ésta 117 Así los E t dP namente sobre políticas tan sensibles , , s a os Con más conee ' de' , vadas en 1996 un año des" SIOnes pnSIOnes priues altas que los Estados conPm teman tas~s de encarcelamiento más enos conceSIOnes 118 El 't d ' ' , d e BENDER sobre cómo las corporacion ' : , Cl a o anahsls campañas electorales y la reacción es pem~e,nClanas financian las convincente: la acumulació d ' d~e,las decIsIOnes políticas resulta razonable el efectivo y con~ru:i In dlClo~ :~eba más allá de la duda las políticas penales de los EE~~ o~ I~ UJO ~e estas empresas en torias palabras de DONAHUE' "L ' e en ,reIterarse las premoni-

-cui:s

,

114

a perspectwa de grupos que, en

Es otra de las profecías cum lid d D 23), V. también MATTE~~~A ONAHUE (Pri~ons for Profit, p, of America .. " p, 21' BENDER "P . ~,CorrectlOns Corporation Señala BENDER la' . 'd '. nvate Pnsons, Politics & Profits" p 7 comC1 enCla de q 1 - d ' . . mera prisión privada se a rueb ue e ano e la fundación de la pri-emblema de la era Reag~- a~: federal Sen.te.nci,!,g Reform Act de 1984 para los que antes era osible mp?nía p~~ón meludible para delitos tad cOndicional e impu;o conde prob~hlon, ehnnnó posibilidades de liber· nas mas argas a ' . l a redenCIón de penas por traba' , SI como una redUCCIón de CAPLAN,ACJSToday VOl~' 1 .. "La privatización en el'sist~ma p~~sue .1,~. 18; sImilar SANZ DELGADO, CAPLAN, op. cit., p. 9. enClarlO ... "; p. 26. En Pennsylvania de 1980 a 1995 ( el presupuesto p~nitenciario aum~:;~~ un gob~rnador miembro de ALEC), presupuesto de 2000 era de 1200 milI e 9? millones a 600 millones $. El minalidad? La sección penal de ALE ones. {,Ha~í~ ~umentado tanto la criCCA (HENDER, "Private Prison P l~.es~t; din~da por un directivo de I~s~~c~, p. :;fits , p. 7). CAPLAN, ACJS Today, Vol.

i;

115 116 117

118

xxvi,

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

53

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

52

la comunidad a privar de libertad busca de lucro, r,nstan a o ros delincuentes es suficientemás duramente a sus m,emb t ble incluso la más minima mente repulsiva para hacer o b!le a pos,°b ,°l , dad JJ119 . o

o

o

V. CONCLUSIÓN 1 f ' penitenciaria es una operaLa privatId'za~ón in:fe~:~ ~eg::s :~ereses generales, pued~ ofre. ' rtas' que además se ven reduCldas a ción que, des e e pun , , 1 ' altísimos riesgos a 1os cer ventaJ as escasas Y muy mCle ., . d de . ble en comparaClon con os . al te cantida sprecUL . t fundamentales Y en espeCl a n' que exponer ID ereses ' , ea que h a bna . 1 d ., , en el caso de revelarse erron . . d 1 dificil de revertir a eClSlOn dien o a o . . , ' civilizado ha transferido su En tiempos recIentes, mngun pros _ , mercantiles finan't . '0 por completo a compamas '. s~stema pem .e~dCl~nSí ha habido privatizaciones integrales de servIcIando su act lVI a . lé t . pero no una encios ferroviarios, aeronáuticos, postales, e c ncos: .. das a cambio de trega total de la gestión p~nit~nc.iari: ~=~~~~:~::más ferozmente lucro. Ni siquiera en las ~ecu onas e ría temerario imaginar que antiestatalistas de los anos 80. R~~~t~ a indecisión de todos los tanta coincidencia se deba a casu 1 a o o

gobiernos. . . uestro tiempo, En realidad, la privatización de la~?~slO:el~;:;sinO sólo como o nunca ha sido considerada co~o un o ~e !V or p~a atender prol ., . 1 de urgencUL como ma men . . una solucwn parc~a ." t (u erpoblación penitencIan a blemas que exigen sOluClOn mme la a ) s Plumo como un modo ante una administración sin recurso~\?d a ~~a c~ya asunción la d de quitarse de encima una responsa ! 1 a o Administración torpemente nO se habla preparad. 'd d de cons, eces se aduce la neceSI a Sorprende como no p~cas ': . un indicio de la necesidad truir nuevos centros pemtenclanos chomo - alado supra deducir d' h centros Como emos sen ' ' . fu d do y requiere tan poca rede privat,zar IC os de lo primero lo segundo es tan m n al c nstructora que edificó ., e;emplo afirmar que a o . d , l 'La empresa pnva a futaclOn como, por ~ el colegio es quien ha de educar a os mnos.

d'

o

119

DONAHUE, Pnsons for Profit, p. 24.

1 ¡

también presta servicios a la Administración de Justicia, al Ejército, ¡incluso al Parlamento de la nación!, etc., sin que a nadie en sus cabales se le ocurra que sea la empresa privada la que deba dictar sentencias, organizar fuerzas mercenarias o promulgar leyes. Si huimos de planteamientos maximalistas, cabe encontrar que existe un relevante grupo de casos de intervención privada que no plantean problemas desde la perspectiva garantística, y que sólo serán rechazados por quienes, de modo general, no sean partidarios de la privatización de servicios prestados por el sector público. Con otras palabras: son casos que no muestran la delicada especificidad que, como hemos visto, muestra la gestión integral penitenciaria. Así ocurre con aspectos como la alimentación, cocina y mantenimiento de instalaciones, así como con muchas de las cuestiones relativas al trabajo penitenciario. Estos aspectos tienen en común una serie de rasgos fundamentales: • las posibilidades de desviación de poder que afecten a derechos fundamentales de los presos son marginales; • las tentaciones de reducción de costes mediante afectación de los derechos de los presos son controlables a corto plazo de modo sencillo y barato; • la privatización es fácilmente reversible, tanto desde el punto de vista del Estado como desde el de la empresa (no son labores donde se den altos costes de desinversión, hay opciones de negocio alternativas sin alterar la estructura empresarial, etc.), lo cual no resta libertad a la Administración Penitenciaria. En relación con la posible privatización del tratamiento penitenciario, debe tenerse en cuenta la dificultad de evaluar la calidad del servicio por sus resultados. En cualquier caso, debe destacarse que tareas de tratamiento penitenciario tales como terapias psicológicas, ocupacionales, etc., son prestadas por profesionales como psicólogos o educadores. La aportación específica de una empresa de servicios penitenciarios que contratase a dichos psicólogos o educadores y proporcionase sus servicios a la Administración no resulta clara. Por el contrario, obligaría a introducir un intermediario más en la cadena (con el correspondiente incremento de costes y disminución de eficiencia). Además, la prisión no podría seleccionar a sus propios profesionales, sino que debería asumir el panel que tenga la concesionaria en el momento de la concesión (de modo que, en resumen, la

i

~

ti

54

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

. ólo os Y educadores sin atender risión habría contratado a un oSdPs1cla egmpresa en la que trabajan). P . ., . o atendi en o a . a su cualtficacwn, sm d b . para marcar ellímtte , t' munes e en servIr Estas caracte~s l~as ~~ no uede ser superado sin merma áximo de la pnvahzacIOn, que p.. se mantengan dentro m t 1 Los servIC10S que de garantías fundamen a es. t dos a manO privada o nO depen: de esos límites podrán ser en rega tas necesidades del sistema, aSI diendo de la oportunidad Yl.a~ concre t ria de política económica. todo de las posIcIOnes en ma e como, sobre ,

1, !

SEGUNDA PARTE

LA PRIVATIZACiÓN CORRECCIONAL JUVENIL EN ESPAÑA l. MOTIVOS REALES DE LA PRIVATIZACIÓN CORRECCIONAL JUVENIL Pese a que en España no hemos asistido todavía al desembarco de las grandes corporaciones penitenciarias, ello no significa en modo alguno que no hayamos iniciado un proceso de privatización integral penitenciaria. En nuestro país existen multitud de centros correccionales privados, todos ellos Centros de ejecución de medidas judiciales para menores. Algunos de ellos son centros públicos cuya gestión integral ha sido delegada a una entidad privada, pero otros son incluso de titularidad privada. Si el Derecho Penitenciario es la hermana pobre y marginada del Derecho Penal, el Derecho Penal de Menores es un pariente remoto y paupérrimo. El conocimiento que los ciudadanos tienen del Sistema de Justicia Juvenil es escasísimo, sesgado y por lo general obtenido al hilo de noticias sensacionalistas relativas a algún delito grave. Probablemente por ello, la mayoría de los ciudadanos (es más: incluso la mayoría de los profesionales del Derecho) desconocen la realidad de los Centros privados de menores. Los Centros de ejecución de medidas judiciales para menores tienen importantes funciones pedagógicas y educativas, como no puede ser de otro modo. Sin embargo, son centros donde se ejecutan medidas que tienen un inequívoco contenido sancionador penal, como señala la Ley Penal del Menor (Ley Orgánica 5/2000, Reguladora de la Responsabilidad Penal del Menor). "La presente Ley Orgánica tiene ciertamente la naturaleza de disposición sancionadora, pues desarrolla la exigencia de una verdadera responsabilidad jurídica a los menores infractores" (LORRPM, Exposición de Motivos, punto 70).

Sin embargo, y pese a todas las conocidas y sólidas objeciones que se han opuesto a las prisiones privadas, el arto 45.3 de la Ley Penal del Menor abrió las puertas a la Privatización Correccional Juvenil.

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

56

57

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

Artículo 45. Competencia administrativa. (3.... )Las Comunidades Autónomas Y las Ciudades de Ceuta y Melilla podrán establecer los convenios o acuerdos de colaboración necesarios con otras entidades, bien sean públicas, de la Administración del Estado, Local o de otras Comunidades Autónomas, o privadas sin ánimo de lucro, para la ejecución de las medidas de su competencia, bajo su directa supervisión, sin que ello suponga en ningún caso la cesión de la titularidad Yresponsabilidad derivada de dicha ejecución.

Como se puede comprobar, el precepto habla de entidades privadas sin ánimo de lucro. Es decir: sólo entidades benéficas, Y no entidades que busquen el beneficio económico. Por ello, en este caso los motivos para la privatización no pueden tener que ver (al menos, no en principio) con la mayor eficiencia de la empresa privada frente a la Administración pública, ya que la empresa privada tiene vedada su entrada a este régimen. Al menos, así es en teoría. Es cierto que tanto en España como en muchos países de nuestro entorno los viejos reformatorios habían estado gestionados por entes privados: institutos o asociaciones de la Iglesia Católica; si bien todo ello tiene su origen en momentos en los cuales no parecía suficientemente clara la distinción entre Iglesia y Estado (ni, por extensión, las diferencias entre pecado y delito, o entre expiación Y rehabilitación). Sin embargo, la explicación de esta súbita y radical privatización no debe buscarse en antecedentes remotos como los centros asistenciales de la Iglesia, sino en motivos mucho más bana-

de menores 2 (sistema que como de ' gado a un notable incre~ento d sfues se h~ comprobado,3ha obliademás, incorporaba de golp le pazas de mternamiento ; y que t d' .. e a os menores de 16 18 . ' ema e JustICIa juvenil) Ello h .d d a anos al SI sfuncionarios especialista~ del sec:o;; o enunciado por destacados "Esta Ley ha exigido un alto nivel de . . . des Autónomas encargadas de la e' .~nv:rslones, espeCialmente a las Comunidasin que las mis~as hayan recibido ~e~Clo; e I~s medidas que en ella se establecen y humanos por parte del Estado''! . ... rans erenCla económica ni de medios

materiale~

Pues bien: para capear este bl legar la gestión de los centros ¡ro t.~mda, la nueva ley permitió del~n 1 a es privadas, como un modo de no obligar a las CCAA b a rea Izar un súbito d P esem olso que no est a b an en condiciones de h acero ocas Comunidad . a t es e canto de sirena, que les e ., . . es se resIstieron t~~o, pasar el problema hacia :~:t~lferlr el gasto y, sobre b"z"dad por los menores)5. (y, con él, la responsaEn efecto, aunque una Justicia Juvenil de contendría elementos punitivos, la realid a d de nuestrose~ble SIstema actual espocos que "~as

Comunidades Autónomas re . dldas, no han destinado salvo' sponsables de la ejecución de las me,escasas excepc' 1 . ClOnes presupuestarias para ha f: IOnes, as necesarias dota. t cer rente al ele d ' ' " reVlS o en el arto 7 LORRPM"(ORNOSA va o numero de medidas P Pasado y presente de la aplicación d FERNÁNDEZ, María Rosario BARREIRO / FEIJOO SÁNCHEZ _e la Ley penal del menor", en JORGE

una perspectiva interdisciplinar.

:t:

4

Artículo 45 LORRPM. Competencia administrativa. 1. La ejecución de las medidas adoptadas por los Jueces de Menores en sus sentencias firmes es competencia de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla, con arreglo a la disposición final vigésima segunda de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección Jurídica del Menor. Dichas entidades públicas llevarán a cabo, de acuerdo con sus respectivas normas de organización, la creación, dirección, organización y gestión de los servicios, instituciones Y programas adecuados para garantizar la correcta ejecución de las medidas previstas en esta Ley.

'Quée~s.-, Nuevo Derecho penal Juvenil:

Barcelona, Atelier 2007 p 57 l acer con los menores delincuentes'l Ello se debe tant ' l' , . y ss., p. 60). ., . o a mcremento de 1 r ., l~bertad como a la incorporación d a ap. IcaClOn de medidas privativas de SIstema de Justicia Juvenil d 1 Lelos mfractores entre 16 y 18 años al na tes eran juzgados por el siste!aape d~l Menor, infractores que anTomás La Justicia Juvenil E ~ e a u tos (MONTERO HERRANZ La Ley, 2009, p. 147). en spana. Comentarios y reflexiones,

les y preocupantes. En la Ley Penal del Menor, la competencia por estos centros fue adscrita a las Comunidades Autónomas Y no a la Administración Central1 . Las CCAA, pese a asumir la competencia, carecían de medios suficientes para poner en pie un sistema autonómico de centros

1

Madrid~

MONTERO HERRANZ L .. Con claridad lo exponí~ a J.UStblCW Juvenil en España ... , p. 155. "El primer error mlem de . la . . t raCIón . autonómica de C ananas: . q ue ros , laAdAd mmls cometw .. ., como an reconocido los tres últ. . mmlstracwn canaria fue

lmo~

Menore~

h (.. .J, asumir unas competencias consejeros responsables de además, venían mal dotadas e:ac:;?' ~s que no se estaba preparado y que garrafal error fue dejar en manos :emlcar;:J,te. J!!l segundo y si cabe ~:~~ me~ores con medidas jUdicial:s~a(Rog¡f~U~ ge~tión de los centros muo, en Canarias 7 días 30-10-2005). Z, Menores: el error

má~

58

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

estrictamente penales (el caso extremo contiene importantes rasgos d iar pese a que el menor ya esté r es el de medidas que no pue svc: bargo ello no ha supuesto el a pellgroso- ) In em , ado reeduc y ya no se 1 L . gislador que ha abierto las puertas más mínimo problema pa~a ~ eprivada~ ejerzan no sólo funciones de par. en pa: queb~~tI educatIvas, SIDOa tam len e td::o ius puniendi contra los ciudadanos

del ius puniendi se delegase en manos de particulares. Así, Felix PANTOJA, Fiscal de Menores y ex-vocal del Consejo General del Poder Judicial, afirmaba en 2007 que la idea inicial no era abrir las puertas a la privatización integral de los centros de menores:

e:;

menores de edad.

"Incluimos una disposición para que algunas asociaciones de barrio colaboraran en medidas como los trabajos en beneficio de la comunidad o la libertad vigilada, pero no imaginamos que se iba a utilizar para delegar la ejecución de la privación de libertad"/J.

., a ar" no es una expreslOn exager centros de menores en España "Abrir las puertas de par en da: la mayoría de las plazas de os um.dades todas ellas. . d as,. Y,, en algunas com están en manos pnva . L R·· , N av arr a o ·d d Murcia Valencla, alOJa, Así, .Comum a, es co~o Melilla' tienen todas las plazas de sus la CIUdad Autónoma e . d ninguna gestionada por la Centros de Menores en ~~o p~vat.a ~o el 94 % de sus plazas (tieAdministración. Andalucla . a ?~va lZ~ d ) y Madrid, el 89 %. A ne un centr~ público por dzeczsz~!e :s~~ao:i~ Cataluña y Aragón 7 , día de hoy, SI ~e hace un mapa, de un ochenta por ciento de las nos encontranamos con ;}ue mas s están en manos privadas, y plazas de los centros e menore 1 E tado es anecdóla ejecución de medidas de menores por e s tica.

r

En efecto, el arto 45.3 LORRPM establece que las entidades privadas podrán colaborar en la ejecución de las medidas, "sin que ello suponga en ningún caso la cesión de la titularidad y responsabilidad derivada (sic) de dicha ejecución". El significado más razonable de esta norma es el recién mencionado: dar cauce a la colaboración en la ejecuci6n, pero nunca permitir que las entidades asumiesen toda la tarea de la ejecución en todos los centros, como ocurren en CC.AA. como la Comunidad Valenciana, Murcia o Cantabria. De hecho, la exposición de motivos de la Ley establece en su punto duodécimo: "La ejecución de las medidasjudicialmen_ te impuestas corresponde a las entidades públicas de protección y reforma de menores de las Comunidades Autónomas". La Circular de la Fiscalía General del Estado 1/2000 saludaba con optimismo esta posibilidad, y afirmaba: «Los convenios y acuer-

dos de colaboración que menciona la Ley (con ONGs, entidades educativas o asistenciales, etc.) pueden resultar especialmente útiles para ejecutar adecuadamente medidas como la prestación de trabajos en beneficio de la comunidad o la realización de tareas socio-educativas". Lo que no imaginaba el redactor de la

11 UNA DELEGACIÓN EXCESIVA

, • eñalado en reiteradas ocasiones, la finali~ad ~iCialS~~ar:.e4~~ tORRPM no era permitir que el ejercicio ejecutIvo

6

RRPM· "medida de internamiento en régimen Por ejemplo, Art. 10.2.b} L~ dura~i6n, complementada en su caso por otra cerrado de uno a ocho anos . . tiva de hasta cinco años. En este de libertad vigilada con as~stenc~a ~duf:cultades de modificaci6n, suspensupuesto s610 podrá hacerse .uso. e as ta ( ) cuando haya transcurrido al . ., de la medida ~mpues ... " sión o sust~tucwn . de l dida de internamiento impuesta . menos, la mitad de la d::rac~ó~ ev~u~n del menor, éste deberá cumplir Esto supone que, sea cu sea a d h ta cuatro años de internamiento en una medida (de facto, una pena) e as odifi la sustituirla o suspender. d te de que quepa m car, 1 2 o de luralidad de infracciones, pues el~. lo régunen c~a o _an s la (hasta CInCO anos en cas . P a l O años de internamIento). ll'·t áximo en estos casos . LORRPM eleva e al~I e mt o gener al. 266 plazas Cataluña aporta compu . en gestión pública y nmgu. ada· Aragón , 69 públicas y nmguna pnvada. napnv,

59

Circular es que esta posibilidad se iba a emplear para delegar en manos de particulares el internamiento penal juvenil9. No ha8

9

ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE MADRID, "Campaña Con los niños no se juega", 8 septiembre 2007 (accesible en http://www.icam.es/ vernoticia.j s P?id=200709240009&seccion=extranj eria&canal=ex). A estos efectos, hubiese sido más razonable abordar esta colaboración de entidades privadas en centros públicos de otro modo: como se hizo en materia de extral1iería. Así, el arto 128.3 de la L.O. 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España acota el ámbito de actuación de las entidades privadas sin ánimo de lucro en los Centros de Internamiento de Extranjeros, al limitarla a la "prestación de asistencia sanitaria y servicios sociales". En efecto, se sorprende FEIJ60 SÁNCHEZ (en DÍAZ MAROTO -dir.-, FEIJ60 SÁNCHEZ, POZUELO PÉREZ, Comentarios a la Ley Reguladora

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

61

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

60

Autóno~as,

ce falta un gran esfuerzo intelectual para comprender la diferencia entre ejecución privada de aquellas medidas y la de las medidas (penas) de internamiento. y es que resulta sorprendente que se haya delegado la ejecución de todas las medidas, y que no se haya reservado al Estado ni siquiera la direcci6n de la ejecución en las medidas privativas de libertad, como con toda razón reclamaba el Proyecto alternativo a la regulación de la responsabilidad penal de los menores del GRUPO DE ESTUDIOS DE POLíTICA CRIMINAL: Modificación cuarenta y tres: Al número 3 del artículo 45 se le añade un último inciso con el contenido siguiente: "En todo caso, las medidas privativas de libertad se ejecutarán en establecimientos públicos gestionados directamente por la Administración". Fundamento: Se admite que las entidades públicas puedan establecer convenios con centros privados, pero ello no debería ser posible en lo relativo a las medidas privativas de Iibertad"1O.

y es que, en efecto, esos centros están gestionados por ciudadanos particulares a los que otros ciudadanos están obligados a someterse; ciudadanos que están encargados de mantener físicamente encerrados a otros ciudadanos. Es llamativo cómo se reitera constantemente en las quejas de los internos una denuncia que no es tan frecuente en el ámbito penitenciario: la humillación derivada del sometimiento incluso físico al educador o al guardia de seguridad. Como se ha visto en la primera parte del estudio, la especificidad del encierro penal frente al resto de las sanciones implica que éste debe ser ejecutado por la Autoridad estatal. El significado del arto 45.3 LORRPM ha sido, pues, evidentemente pervertido; en ello ha influido, según parece, una visión cortoplacista de las necesidades de ejecución por parte de las Comunidades

de la Responsabilidad Penal de los Menores, Madrid: Thompson-Civitas, 2008, p. 454) de que el arto 45.3 no haga distinciones entre las medidas "fácilmente privatizables" (como las mencionadas de trabajos comunitarios o tareas socio-educativas) Y las medidas de internamiento. Cuestiona también la razonabilidad de incluir en este punto las medidas de internamiento LANDROVE DÍAZ, Gerardo, Introducci6n al Derecho Penal de Menores, 2 ed., Valencia: Tirant lo Blanch, 2007, p. 125. GRUPO DE ESTUDIOS DE POLÍTICA CRIMINAL, Proyecto alternativo a la regulación de la responsabilidad penal de los menores, Valencia: Tirant lo Blanch, 2000, p. 60. 8

10

que han asumido una competencia adicional sin recurpara ponerla en marcha, y han acudido a esta vía pnvatIzadora como mecanismo de ahorro financiero, para evitar afrontar e~ co~t~ de arranque del nuevo sistema. Como veremos, esto es.un uso IlegItImo del mecanismo de colaboración con las entidades pnvadas, y no debe ser admitido. ~esde luego, es un sarcasmo afirmar que en Comunidades Au~onomas ~onde las entidades privadas gestionan todos los centros ~e m~ern~~l1ento, se cumple el programa legal que establece que la eJecuc.wn de l~s ~edidas judicialmente impuestas corresponde a las en,tldades publwas de protección y reforma de menores de las Comumdades Autónomas" (Exposición de Motivos; punto 12°). U~a somera mirada. ~l arto 4~.3 LORRPM permite deducir que la legahdad de la delegacIOn a entIdades particulares sin ánimo de lucro .~stá som~tida a dos límites fundamentales (prohibición de deleg.a.cIOn de la tItula.ri.dad y.de la ~esponsabilidad derivada de la ejecucIOn) y a ~os CO~d.IcIOnes meludIbles (supervisión directa del Estado y ausenCIa de ammo de lucro). De la última de las condiciones nos ocuparemos en extenso en el próximo epígrafe: nos centraremos ahora en el resto de los límites y condiciones. . a) El. arto 45.3 LORRPM prohíbe en primer lugar que se ceda la t~tula.,?,dad de la ejecución. Es evidente que la titularidad de la eJeCUCIon ~o puede delegarse bajo ningún concepto, no ya porque los c~ntros pnvados no puedan asumir la delegación de la titularidad smo por~u~ el Estado no puede separarse de ella: se trata de ~ monopolw mdelegable: un centro privado de menores es una "enti~ad. ~ue colab.ora medic:nte convenio en la ejecución de las medidas J~~zcw~es de mternamzento, pero, sin que la titularidad de esa funcwn deje de pert~nec~r al ente público, como dispone el artículo 45.3" (~uto de la AudIencIa Provincial de Santa Cruz de Tenerife -Sec 2 - de 18 de febrero de 2005). . so~ s~cIentes

~) Es evidente que la responsabilidad última por la ejecución es mdelegable. La responsabilidad última de la Administración es un~ ga:~tía básica de los derechos de los internos, junto con la obhgacIOn .de supervisión directa de la Administración. Sin embarg?, esto eVIdentemente no significa que las entidades que gestionan dIrecta~ente el centr.o n~ tengan responsabilidad. Algo que hemos aprendIdo de la,ex~enencIa ~orteamericana es la necesidad de dejar muy claro, en termmos funCIOnales y también económicos, el amplio

62

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

alcance de esa responsabilidad ya en los propios convenios. De no ser así, estaríamos hablando de un sistema de medidas judiciales ejecutadas por entidades irresponsables. c) La taxativa obligación de supervisión directa no es un mero deber de la Administración, sino una auténtica condición de la delegación. La delegación sin supervisión directa de la Administración deviene ilegal; y ello, porque las medidas de la Ley Penal del Menor (en especial, las medidas de internamiento) son la injerencia más intensa que cabe realizar en los derechos más delicados de los ciudadanos más desvalidos ll . Sin esa supervisión directa, hablaríamos de una auténtica sumisión de un ciudadano al arbitrio de otro, sin protección del Estado, lo cual sería evidentemente inaceptable. Es necesario, pues, distinguir el concepto "directa supervisión" de otros distintos como "inspección" o "rendición de cuentas". Evidentemente, realizar una tarea bajo la directa supervisión de otro es algo totalmente distinto de tener que rendir cuentas periódicamente o de ser inspeccionado ocasionalmente 12 • La directa supervisión exige una presencia constante y supraordenada del supervisorl 3 • Si la Administración delega la gestión sin condicionarla a un programa de supervisión directa y constante, estará violando las condiciones legales de la delegación.

11

12

13

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

/

63

Es indudable q~~ esa supervisión directa ordenada por la leyes costosa, ~omo tambIen se ha señalado en la primera parte del estudio pues obhga ~ que en el proceso no sólo tomen parte los trabajadore~ encargados directamente de la ejecución sino tambI'én ot .. , ros encargad d os e sup~rv"sar directamente a los primeros. Pero ello no puede ser un obstáctt!0 al cumplimiento del programa legal. La cuestión del sta coste sólo podría ser una objeción por parte de qUl'en conn-:bi "' d I ' ., . ~~. esee ceSIon e a eJeCUCIon privada como un modo de 1.di • • , de . anurrar nero en la ~ecuc"on medidas judiciales. Debería ser una obviedad afirm que el art. 45.3 no puede ser bn.;o ninuún concept ar h d·. -v ""0o un cauce para a orrar mero ~ecutando las medidas ltdos de la vigilancia del ~stado, garante de los derechos de los internos. Como afirmaba la C~c~ de la Fiscalía General del Estado 1/2000, esta posibilidad permIte cont~r,. e~ ~l proceso de reeducación y reinserción del menor. con todr:s las tnzczatwas existentes en la sociedad civil, estimulando ' favoreczendo este modo el desarrollo, y fomentando el compromiso lo~ ~entes soczales en la consecución de los objetivos que marca la Ley'" evI ~ntemente, no es una medida de ahorro a costa de los derechos d~ los Ciudadanos más necesitados de protección.

w:

1'e

111. ¿ENTIDADES ALTRUISTAS, "SIN ÁNIMO DE LUCRO"?I4 . "Quisiéramos, por ello, recordar el peligro que puede tener dejar en manos privadas la ejecución de las medidas, sobre todo aquellas que implican un internamiento, y más aún teniendo en cuenta que se trata de menores" (SANZ HERMIDA, Ágata María, en GóMEZ RIVERO -coord.-, Comentarios a la Ley Penal del Menor, Madrid: Iustel, 2007, p. 358) Por poner un ejemplo: nadie diría que conduce su vehículo bajo la directa supervisión de la policía por el mero hecho de que deba someterse a un control de alcoholemia; ni que dirija su empresa bajo la directa supervisión de los Ministerios de Trabajo y Hacienda Pública por el hecho de que éstos puedan ordenar una inspección laboral o tributaria. VARGAS CABRERA cifra el núcleo mínimo de este concepto en la "vigilancia y control de su actuación, la posibilidad de dar instrucciones vinculantes y la de suspender el convenio si se desobedecen o se incumplen por la entidad colaboradora los preceptos de la LORRPM o las resoluciones judiciales" (VARGAS CABRERA, Bartolomé, Comentario al arto 45, en CONDE-PUMPIDO FERREIRO -dir.-, Ley de la Responsabilidad Penal de los menores. Doctrina con jurisprudencia y normativa complementaria, Madrid: Trivium, 2001, p. 420-421). Sin esa "vigencia y control directa y constante, la delegación infringiría los requisitos de la LORRPM.

1. Introducción

E~ requisito básico para gestionar un Centro de Menores o ara

~er tltular de u~o de ellos es ser una entidad sin ánimo de 1 P omo se ~a senalado en la primera parte de este traba'o el

7:;:'

::;:~resanal en la ejec~ción penal es un factor enormem~nte distor~ ador, que obstacuhza las principales garantI' d 1 d h de 1 d ( as e os erec os os pena os en este caso, de los menores infractores). Nuestro

'1

I¡

li 1

1:

;~ 1.:

14

Aw:~dezco la colaboración de Patricia FERNÁNDEZ VICENS raClOn de este apartado

uie

.

en la elabo-

materi~l con el que ilustr~ su :o~;:~~:"~!:i~~:;~~!~gaC~~derdaal

por entidades privadas en los centros de es lOna ci6n", impartida el 17-1-2007 en el 2 S ~en~res. Un ensayo de privatizaPenas y Medidas de la Univ. Carlos III ed~l:a~~ Derecho de Ejecución de 0

1

64

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

vigente régimen constitucional parece incompatible con un sistema de ejecución correccional empresarial. ¿Contiene nuestro actual sistema de Justicia Penal Juvenil un modelo de ejecución correccional empresarial? En principio, parecería que no. El modelo de colaboración de entidades privadas sin ánimo de lucro en la ejecución penitenciaria podrá ser objeto de diversas valoraciones atendiendo al alcance de la colaboración, al amateurismo que puede traer consigo, etc., pero las eventuales críticas que cabría oponerle -al menos sobre el papel- no tienen nada que ver con la mercantilización de la ejecución de las medidas de la Ley Penal del Menor. Sin embargo, lo que sobre el papel parece claro dRja de estarlo cuando nos aproximamos a la realidad de las entidades privadas que gestionan en la actualidad la mayoria de los Centros de Menores en España. Dicho en otros términos: ¿nos encontramos realmente con entidades altruistas y sin ánimo de lucro? En efecto, en los últimos años se ha cuestionado en reiteradas ocasiones que realmente las entidades que gestionan los centros privados de menores sean realmente entidades sin ánimo de lucro. De hecho, ha hecho fortuna un juego de palabras para referirse a ciertas organizaciones, supuestamente non-profU pero que en la realidad parecen destinadas a la obtención de beneficio económico: "entidades

2. lncenti.vos perversos: más de 9000 euros por menor y mes, mdlones de euros al año Los c?nve~os-marco.reguladores de la cesión de la gestión de centros de eJeCUClOn de medidas en régimen cerrado establecen unas cifras absolutamente llamativas. Baste analizar los siguientes ejemplos: El C~nvenio Marco vigente en la Comunidad Autónoma de Ma~d establece una cifra media de 300 € por menor y día (es deCIr: 9:000 euros por menor y mes o 109.500 por menor y año de med~a, lo cual supone que hay centros que reciben menos y ?tr~s que reciben aún más). Por cada nueve plazas, un mdlón de euros anual. Una fundación madrileña gestiona un centro en régimen cerrado ("Los Rosales", Comunidad de Madrid), con capacidad pa~~ 33 ~enores. A resultas de todo ello, el convenio establece: totalIza~á como aportación económica-financiera a este convenIO por parte de la Agencia la cantidad de 3.733.468,2 euros"15. Más de 3'7 millones de euros al año calcul~dos sobre un módulo de 309'96 euros por menor y día' pero SIn q~~ el ??nvenio obligue al centro a mantene~ una ocupaclOn mInIma.

sinónimo de lucro".

El centro es de titularidad pública, por lo que el inmueble no ~up.one un gasto para la Fundación. Los gastos de mantemmIento sólo pueden alcanzar un máximo de 30 000 euros anuales (cláusula tercera, A). •

La titular del Juzgado de Menores de Huelva, Carmen Orland, lo expresaba con crudeza en una entrevista al Diario de Sevilla el 22-72009: "Se están haciendo multinacionales de tratamientos de

menores porque, aunque tienen que ser entidades sin ánimo

N o, se incluyen los gastos de reposición de material obsoleto (clausula tercera, B).

de lucro, de hecho son negocios. Todo esto es un tinglado. La

Comunidad está contratando a entidades privadas que (... ) no son entidades locales y tienen centros en otras provincias. [El modelo] no responde a criterios de una red local que conoce el entorno de los chicos". A continuación analizaremos una serie de datos que ponen en cuestión seriamente el carácter altruista de estas organizaciones; y que explican de modo convincente cómo el propio sistema de privatización seguido en España ha generado una serie de fundaciones y asociaciones de características sui generis, que son las que en la actualidad gestionan la mayoría de los centros de menores.

65

L.a educación obligatoria y reglada la presta un centro religIoso concertado.

Otr~ ~ndación madrileña gestionaba un centro de régimen semI abIerto-cerrado (El Pinar I) de 60 plazas. Por 275 días (tres cuartas partes de un año), el centro recibe un total de 15

Convenio de colaboración entre la Agencia de la Comunidad de M, d id ra la Reeducació,!, y Reinserción del Menor Infractor y la entidad s~n ~nt:::~ de lucro FundaclOn Respuesta Social Siglo XXI, pa~a " de me. • , la' eJeCUClOn d 'd 12 e der o , regu la d ora de l l as premstas . . en la Ley Orgánica 5/2000,de en a respo~,sabllzdad penal de los menores, a través del Centro En Ré imen Cerrado Los Rosales", 1 de abril de 2008, cláusula Cuarta. g

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

67

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

66

4.369.3650 euros, calculados sobre un módulo de 264,81 euros por menor Y día, pero sin obligar al centro a mantener una ocupación mínima. Las condiciones señaladas supra (límites al mantenimiento, reposición, educación en centro concertado, etc.) son las mismas. Diagrama Intervención Psicosocial, fundación de origen murciano, muy extendida por toda España, recibe 4.012.474 euros por la gestión de un centro de régimen semiabierto-cerrado (centro Las Moreras, en El Palmar) de 46 plazas, a través 16 de un convenio llamativamente escueto y poco detallado • La prórroga de 2010, en términos igualmente poco detallados, transfiere a Diagrama Intervención Psicosocial 3.709.247 eUros por mantener el mismo centro, que según los datos consultados tiene a 1/10/2010 46 plazas. Es interesante en este punto ver la evolución de los convenios con esta clase de entidades. Así, por ejemplo, en 1998 (antes de la privatización masiva disparada por la LORRPM), Diagrama ya gestionaba plazas de internamiento en Murcia. Resulta sumamente interesante contemplar en el historial de esta veterana entidad cómo han variado el número de plazas y los ingresos de esta clase de entidades desde la entrada en vigor de la

LORRPM:

Variación d~1 número de plazas y pagos a Fundación Diagrama en la Región de Murcia por este concepto desde la entrada en vigor de la LORRPM

17

18

Convenio de colaboración para el año 2009, entre la Comunidad Autónoma de Murcia, Consejería de política Social, Mujer e Inmigración Yla Fundación Diagrama Intervención Psicosocial para la ejecución de medidas judiciales de internamiento en el Centro Educativo Juvenil de el Palmar (30-9-2008). Convenio de colaboración entre la Consejería de Sanidad y Política Social y la Asociación Diagrama Intervención Psicosocial para la Atención de Menores de Reforma, 30-12-1997 (BORM 5-2-1998, http://borm.carm.es/ bormldocumento?obj::anu&id::390073). Prórroga del convenio de 2000, BORM 17-1-2000 (http://borm.carm.es/ bormldocumento?obj::anu&id::64997).

Plaza-día Cerr-Semi

Plaza-día Abierto

Plaza no ocupada

199817

17 (en 3 cenlros)

18.225 pIs.

10.225 pIs.

75%

112.520.375 pIs. (676.261 €)

2001 16,19

18 (en 3 cenlros)

23.767 pIs.

12.138 pis.

90%

130.681.680 pIs. (785.413 €)

200820

19

20

21

16

Plazas convenidas

Año

22

46 (sólo "El PalmarLas Moreras")

Subvención recibida (BORM)

3.906.024€ (3.171.024€ + 735.000€)

200821

18 (sólo Alea-Arruí)

1.051.444'80 €

200822

28 (sólo La Zarza)

772.464,00 €

2008

TOTAL: 92

5.729.932,8 € (953.380.599 pIs.)

Convenio de colaboración entre la Comunid . Trabajo y Política Social, y la Fundación Di ad de MurCIa, .?ons~jería de para ejecución de medidas de p t ., agrfiama IntervenclOn PSlcosocial 1-2001 htt '/Ib ro eCClOn y re orma, 30-12-2000 (BORM 15&'d , p. orm.carm.eslbormldocumento?ob·El presupuesto inicial de 3.171 024 fi r en. ~-anu l.:: 163704). para el año 2008, entre la Com~'d d~ :ó el Convemo. de colaboración Po~ítica Social, Mujer e Inmigraci¿n a la ;u:om~ de ~urCla, Consejería. ~e PSlcosocial para la ejecución de m:did as . d:c~on Dlagr~ma IntervenclOn el Centro Educativo Juvenil d El p JU lClales de mtemamiento en documento?obj::anu&id::338333)e La amal.:;a: (http://borm.carm.eslborml addenda extraordinaria del BORM 21 : 2~clón de 735.000 figura en una do~umento?obj::anu&id::362094). - - 09 (http://borm.carm.eslborml Prorroga para el año 2008 del Convenio d C ., diciembre de 2006, entre la Comunid d A e, olaboraclOn, ~uscrito ~l 29 de Trabajo y Política Social y la Fund ~ ;.tonoma de MurCIa, Consejería de para Ejecución de Medidas d P a~lon. Ó lagrama Intervención Psicosocial Jóvenes Menores de 18 ñ e r? eCCl n y Reforma con Adolescentes y 6-3-2008 http'/lbo a os:n DIficultades de Adaptación Social (BORM Conveni~ de ·cola:~::·eent:~~0~ment??obj=anu&id=338331). Consejería de Política Social M' omumd~d A~tónoma de Murcia, "Diagrama Intervención Psico~oci:l,~r a~ I~acl~n y la Fundación Reforma y Protección 28-12-2007 BO~a a AtenCIón de Menores de bormldocumento?obj::~u&id::338335). 6-3-2008 (http://borm.carm.es/ 1[1

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

69

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

68

7000000 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000

100

80 60 40

20

O

O

2008

2001

1998

I

111 Número de plaza.

I

2008

2001

1998

1-

1

Subvención " "

Presupuestos como estos, que además n~ son. objeto de untco~~~ol . al t exhaustiv023 son extraordmanamente ape eCI es especI men e . da Debe tenerse en cuenta que se trata de para la empresa pnva . . . ón sin n resu uesto extensísimo que se asigna a una orgarnzacI , ~ni~o d/lucro, para que contrate con diversas empresas (estas, SI, animadas por el lucro empresarial): . . de seguridad privada (contratación de guardas de segun,d~d), de trabajo temporal (educadores, auxiliares, personal medIco, .. t). etc.); de suministros (alimentación, higiene, ropa, lImpIeza, e c. , de reformas (mantenimiento);

- ere.

d 1 L La contratación de estos servicios no sigue la~ reglas e ~ ey de Contratos del Estado, por lo que no está so~et~~a a lo: e:ta:~:~ res habituales de control y garantías. La AsocIacI n con ra ~r servicios ue necesite con la empresa que mejor le ~arezca, sm que haya un c~ntrol especial sobre los motivos pa:a elegir e~~~SaÓu:~: antil En el caso más extremo, el PreSIdente de. ' m erlc t·idades "sin ánimo de lucro" se concedió a sí mtsmo con el de as en .d d d M drid un contrato de e a d . "S' e dan la dinero proporcionado por la ComunI a construcción de varios millones de euros, afirman o. 1 m

23

1 Defensor del Pueblo en su informe sobre los centros de protección. de E . 1 Administración para que exija total transparencI~, a menores, reqUle~e a a DEL PUEBLO, Centros de proteccwn las entidades pnvadas (DEFENSOR "t"' de dificultad social, de menores con trastornos de conducta y en Sl uac~on . " ·ó 54) Las mismas conSIderacIOnes son extenslMadrid, 2009, recomend aCl n . bIes, como veremos, a los centros de reforma.

gestión del centro sería absurdo que no me contratara a mí mismo para hacer la obra"24. Todo lo expuesto constituye innegablemente un extraordinario conjunto de incentivos para que empresas privadas, bajo la máscara de "entidades sin ánimo de lucro", concursen para obtener la gestión de centros de ejecución de medidas judiciales de la Ley Penal del Menor. Máxime, cuando las Administraciones Autonómicas a día de hoy no adoptan medidas que desvelen quién está tras dicha máscara, y si es un sujeto impulsado por la búsqueda de beneficio económico ono.

3. Las nuevas "entidades sin ánimo de lucro", un producto de la Ley Penal del Menor GINSO, Fundación Grupo Norte, Diagrama, Fundación Respuesta Social Siglo XXI, Dianova ... ¿de dónde surgen todas estas entidades? En su mayoría, estas instituciones reúnen una serie de elementos comunes: 1. No se trata de ONGs que trabajasen con menores habitualmente, ni de fundaciones de la Iglesia, frecuentes en el ámbito asistencial. 2. De hecho, suelen ser entidades nacidas después de la entrada en vigor de la Ley Penal del Menor. Es decir: no son entidades con un historial previo de colaboración en tareas asistenciales o de integración, sino "fundaciones" que nacen para concurrir a los convenios con las Administraciones. Antes de que la Ley abriese la vía de la privatización, no se interesaban por este ámbito de conflicto social. 3. Estas entidades compiten entre ellas y concurren a las distintas posibles licitaciones25 , como si fuesen empresas esforzándose en ofrecer a la Administración la plica más barata para una contrata.

25

25

BELAZA, M.C., DE CÓZAR, Á. "Sería absurdo que no me contratase a mí mismo" (entrevista a Alfredo Santos García, Presidente de GINSO), en El Páis 23-5-2006. Ver, por ejemplo, AGillRRE, Begoña. "Tres entidades aspiran a gestionar el reformatorio El Pinar en 2002", en El Pafs 11-12-2001.

70

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

4. Perfiles problemáticos

4. En sus patronatos y órganos rectores tienen influencia en ocasiones empresas con intereses en la construcción de centros de menores o en las contratas que pueden generar esos centros. 5. Por último, se trata de organizaciones capaces de gestionar grandes presupuestos, contratar con multitud de distintas empresas (para conseguir la alimentación, mantenimiento, limpieza, contratación de trabajadores, seguridad ... ), etc. Así, pues, no se trata de "ONGs"26 que hasta el moment~ trabajasen con menores: con estas entidades no se cumple el desIderátum de "incorporar ... al proceso de reeducación y reinserción social del menor infractor iniciativas ya presentes en nuestra sociedad''27. Cualquiera que tenga un mínimo conocimiento de la situación del sector antes de la Ley Penal del Menor puede confirmar que la mayoría de las asociaciones que trabajaban con menores no reunían estas características. Se calcula que el 80% de las entidades privadas que en la actualidad gestionan los centros de menores en España no existían antes de la Ley Penal del Menor. Se trata de un subproducto generado por la propia Ley.

26

27

ORNOSA FERNÁNDEZ, María Rosario, Derecho Penal de Menores, 4 8 ed., Barcelona, 2007, comentario al arto 45.3. LANDROVE DÍAZ, Gerardo, Introducción al Derecho Penal de Menores, 28 ed., Valencia: Tirant lo Blanch, 2007, p. 125. "Félix Pantoja, vocal del Consejo General del Poder Judicial que participó en la elaboración del borrador de la Ley del Menor, explica que la idea inicial no era permitir que se privatizaran los reformatorios. "Incluimos una disposición para que algunas asociaciones de barrio colaboraran en medidas como los trabajos en beneficio de la comunidad o la libertad vigilada, pero no imaginamos que se iba a utilizar para delegar la ejecución de la privación de libertad", asegura. [Cluando era Fiscal coordinador de Menores de Madrid leyó un anuncio en prensa en el que se pedían educadores 'para empresa en expansión'. La Fiscalía averiguó que se trataba de una asociación que gestionaba centros de menores. 'Es un ejemplo de que esto se ha convertido en un negocio', señala" (ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE MADRID, Campaña "Con los niños no se juega", sept. 2007: http://www.icam.es/vernoticia.jsp?id=200 709240009&seccion=extranjeria&canal=ex).

71

Más allá de estos rasgos comunes, algunas de estas entidades muestran elementos específicos que permiten dividirlas en diferentes grupos, atendiendo a su interés económico en la gestión.

a)

~a construct?ra-gestora de centros de menores y las conceswnes encubzertas.

Probablemente se trate del perfil más claramente incompatible con la ~y Penal del Menor, hasta el punto que cabe afirmar que la conceswn de centros a entidades de estas características puede parecer un fraude de ley. Es el ejemplo de la Fundación GINSO y las empresas de su entorno: En el caso má~ extremo (el centro "Teresa de Calcuta" en Brea de TaJO), GI.NSO reCIbe en su día un tentador encargo de la Comunidad de adrId : 157. 7~6.025 euros a cambio de que dicho centro sea edificado y ge~twnado durante 15 años2B. De esos 157 millones, entre 10 y 12 mIllones de euros van destinados a la construcción del c.e,nt~o29, y el resto (entre 145'7 y 147'7 millones de euros), a su geshon Integral durante 15 años.

!d

GINSO, una entidad que declara carecer de ánimo de lucro recibe el encargo y el dinero, y busca empresas para construir el c~ntro. Esas empresas fueron la constructora del propio Presidente de GINSO (Ico~o Consultores, S.A., que comparte sede social y parte de~ organIgrama con GINSO) y empresas de otros socios del Pr~s~dente, donde éste tiene un 9% del capital social (la sociedad anomma PRODOS). Esta intimísima conexión entre la entidad "sin 28

e..)

29

Cfr. Ac?erdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 24 de novl,em~re de 2005; COMUNIDAD DE MADRID, Boletín Medios de Comumcu,cl6n 30-9-06; ver también BELAZA, M,C.; DE CÓZAR, Á "Un empresano "construye ~eformatorios a través de una asociación sin ánimo de lucro , en El Pazs 23-5-2006' PUENTE Sermo' RODRI'GUEZ P "P' t' 'ó E ' ' 'o' , , ep, nva lzac~ ~ 1 ne?,oclo socioeducativo, Las empresas sacan tajada de los reformatonos ,en Dzagonal 7-6-2007. 12 ~illones de euros es la cifra que da el Presidente de GINSO en una entreVIsta de 2006 (BELAZA M C ' DE CÓZAR Á"S rí b d ' ." , e a a sur o que no me contratase a mí mismo": entrevista a Alfredo Santos García Presidente de GINSO, en El País 23-5-2006,); 9,994.164 euros es la cifra ~ue anuncia el grupo INYPSA en su Folleto Presentación General de 2008,

, l.

72

ánimo de lucro" y la empresa constructora del centro prácticamente no deja hueco a la imaginación30 • Por si quedase alguna duda, las declaraciones del propio Presidente de GINSO ilustran suficientemente lo alarmante del caso: "P. ¿No cree que suena raro que un arquitecto con empresas de construcción cree una asociación sin ánimo de lucro con la que consigue contratos de obra? R. No, y es legal. Lo primero es que tengo inquietudes sociales. Es cierto que fundo esa asociación en 2001, después de la Ley el Menor. (oo.). Da la casualidad de que soy arquitecto, tengo una empresa de proyectos y e19% de una constructora. Si me dan la gestión del centro seria absurdo que no me contratara a mí mismo para hacer la obra. Alguien tiene que hacerlos. No se los voy a encargar a otro para que lo gestionemos luego nosotros. Seria una complicación buscar otra constructora. Además, sale más barato. P. En la construcción del centro de Brea de Tajo también participan otras empresas que son de sus socios. R Claro, lo lógico es que yo encargue la obra a gente de mi confianza. p. ¿ Cómo le encargaron la Comunidad y la Junta los centros que ha construido? R Se pusieron en contacto conmigo y nos contrataron la gestión y el edifICio. Se llegó a un precio y lo hicimos. En el caso de Brea de Tajo es de 157 millones de euros. Luego, lo gestionaremos para conseguir la reinserción de los jóvenes. P. ¿Pero usted gana dinero con el presupuesto que le da la administración? R si, PERO NO ME LUCRO. Ése dinero es para 15 años. Unos 12 millones van a la construcción del edifico. El resto para la gestión, sueldos, mantenimiento... "31.

Es de una gravedad inaudita que una entidad sin ánimo de lucro reciba cientos de millones de euros de la Administración y tenga libertad para decidir a qué empresa encargar esta o aquella tarea sin necesidad de justificar que el criterio de decisión es razonable. Y aún más grave que el Presidente de dicha entidad pudiese conceder a su propia empresa "con ánimo de lucro" la principal de todas esas tareas, a cambio de millones de euros. Para un funcionario público 30

31

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

"El presidente de la asociación sin ánimo de lucro, Alfredo Santos Garcfa, encargó el proyecto y la construcción de la obra a tres empresas con las que está fntimamente vinculado. Una de ellas, Icono Consultores SA., es suya casi en su totalidad. En otra, Prodos Project-Process SL, Santos tiene el 9% de las participaciones sociales. Sus socios en esta empresa son los dueños de Ibadesa, la tercera compañía que construye el centro de Brea" (BELAZA, M.C.; DE CÓZAR, Á "Un empresario construye reformatorios a través de una asociación sin ánimo de lucro", cit.). BELAZA, M.C.; DE CÓZAR, Á. "Sería absurdo que no me contratase a mí mismo" (entrevista a Alfredo Santos García, Presidente de GINSO), en El País 23-5-2006 (énfasis añadido).

73

una autocontratación de estas características sería a todas luces ilícita, pero aparentemente al ser un particular quien administra 157 millones de euros del Erario Público, sí puede autocontratarse en unas condiciones que serían delictivas para un funcionario. Desde una perspectiva económica la cuestión es más sencilla: la proxim.ida~ entre la fundación y la empresa es enorme, si aplicamos cntenos que la Jurisprudencia ha empleado en casos similares (miembros comunes en las directivas, objetos de negocio colindantes o comunes, etc.) ... algo que, por cierto, dificilmente puede ignorar la Administra.ció?- conc.ed~nte: En resumen: nos encontramos aquí con algo muy difiCIl de distmgUlr de una concesión administrativa de

millones de euros a un grupo empresarial, por más que esté encabezado por una entidad sin ánimo de lucro82 • Algo que resulta incompatible con el arto 45.3 de la Ley Penal del Menor incluso

a los ojos de cualquier lego. Como decimos, las propias decla~aciones de lo~ e.mpre~arios .implicados disipan cualquier duda al respecto. Las AdmImstraCIones Implicadas no han considerado necesario emprender o instar ninguna investigación con resultados conocidos.

Como ya se señaló en la primera parte del trabajo, la contratación conjunta del ~aquet~ 'co~strucción del centro de ejecución + gestión del centro de ejecución" ha sldo.la vla habitual para que el Estado construyese nuevos centros sin acudir a endeudamiento. De este modo, en vez de vincularse a una entidad de crédito se vincula con una. empresa privada; yen vez de comprometer sólo dinero, comprom~te derechos d~ los In~ernos. ~n la actualidad, pocas combinaciones parecen más problemáticas; máxime, Silo analizamos a la luz de la prohibición de ánimo de lucro.

En otros ~entros concedidos y construidos / gestionados por GINSO antenormente, se mantuvo cierta separación formal entre uno. y otro, aspecto, sin que en esencia variase la significación económlC.a. AsI, ,e~ los centros de Tierras de Oria (Almería) y La Marchemlla (CadIz), la Junta de Andalucía encargó primero la construcción a Icono Consultores SA (la empreSa del Presidente de GINSO! y ~osterior~ente s~ gestión a GINSO, sin que se hayan dado explIcaCIones satIsfactonas acerca de esta coincidencia.

32

El res~onsable de Justicia de Izquierda Unida en la Asamblea de la Co~un1dad de Madrid afirmó en 2006 refiriéndose a GINSO que "La fundacIón es un paraguas para llevarse los contratos" (BELAZA M C' DE CÓZAR, Á.."Izquierda Unida pedirá que se limite la gestión pri~ad~ de los reformatoTIos" en El Pafs 24-5-2006).

(1

11

1 ~

74

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

",',1, "

75

:'i 1',

,1

"

b) La gran concesionaria de servicios correccionales Uno de los perfiles más problemáticos, y que anunc~a un~ auténtica privatización del sistema pen~l juvenil, e~ la eXIstencIa de grandes concesionarias de servicIos correcC1on~es. Se ~rata de auténticas macroempresas de servicios que se dedIc~ a dIversos sectores asistenciales y que, adoptando la forma soc~al de una Fundación, concurren para obtener los servicios correccIOnales en distintas comunidades autónomas. . Son varias las entidades sin ánimo de lucro que .ge~tIOn~ centros en más de una Comunidad Autónoma, pero ,el pnncIpal eJe~plo . de gran conceswna •..;,. ....., de servicios correccwnales en el SISte., ma penal juvenil español es la Fundación Diagra.ma Interv:e~cIon Psicosocial. Esta entidad se dedica a la prestacIón de servlc~os sociales a cambio de importantes retribuciones de l~s .Comumdad~s Autónomas (no sólo en la gestión de centros de cumplImIento de medidas judiciales, sino también en sectores como los pr0J?'~as de formación e inserción laboral, la gestión de centros d~ aco~mIent~ de menores, etc.). Su implantación en el sistema penal Juveml espanol abarca casi el 40% las Comunidades aut~nomas, lle?ando en al~os caso~ (Cantabria, La Rioja, Murcia, Melilla) a gestionar ~ totalm,ad de sistema de ejecución de medidas de una Comunulad Auonoma.

Andalucía

6

Cantabria

100'00%

22

100'00%

Castilla - La Mancha

12'50%

46

55'42 %

62'50%

257

66'06%

100'00 %

21

100'00%

100'00%

117

100'00%

100'00%

20

100'00%

Comunidad Valenciana

5

La Rioja

Murcia Melilla

3

Fundación Diagrama Intervención Psicosoclal

"

NOmero total

% sobre el sistema español

% sobre el volumen gestionado por entidades privadas

Centros

18

19%

26'86%

Plazas

728

24%

36'67 %

1I

N os encontramos aquí con una entidad que, lejos de "colaborar" con la Administración en materia de ejecución de medidas, como establece el arto 45.3 LORPPM, lidera el proceso de privatización del sistema penaljuvenil español. ¿Cómo entender que esta entidad colabora en la ejecución de medidas con una Administración que no ejecuta ninguna medida (como la Comunidad Valenciana) o, en el colmo, cuando la entidad gestiona todas las medidasjudiciales de la Comunidad Autónoma (Cantabria, La Rioja, Murcia, Melilla)? En puridad, cabría decir que en estas últimas Comunidades Autónomas es la Administración quien colabora con la entidad privada al tomarse el trabajo de enviarle los menores a sus centros (pagándole a la Fundación, además, cifras millonarias por ello). En otras palabras: formalidades aparte, en algunas Comunidades Autónomas Diagrama Intervención Psicosocial encarna en su totalidad el ius puniendi sobre los ciudadanos españoles menores de edad: los más necesitados de protección y garantías. Y lo encarna sin más vigilancia estatal que la rendición de cuentas y una supervisión menor. Entidades de este tamaño se encuentran muy lejos de lo que el Legislador parecía tener en mente cuando redacta el arto 45.3 LORRPM. En ellas suelen darse rasgos como los siguientes: No se trata de entidades que colaboren con la Administración, sino que son auténticas concesionarias del ius puniendi. N o se trata de asociaciones pequeñas que puedan mantener un control estrictísimo del personal a su servicio. En esta clase de entidades, como en grandes empresas de servicios, el personal que trata directamente a los menores es fungible y suele ser contratado ad hoc. La tendencia ya señalada en la primera parte del trabajo (salarios netamente inferiores a los de puestos de trabajo equivalentes en los centros públicos, niveles de rotación del personal que distan del ideal) se con-

1

76

solida en las grandes concesionarias, consagrando un modelo inadecuado. El "volumen de negocio" gestionado por estas entidades es millonario. Como también se señaló en la primera parte, resulta un incentivo absolutamente inadecuado para esta clase de gestión. Su implantación creciente en diversas Comunidades Autónomas va sentando las bases de una auténtica privatización de la ejecución de medidas sobre menores. Nos encontramos, pues, ante auténticas corporaciones correccionales juveniles con forma social de entidades sin ánimo de lucro. c) La fundación de un holding empresarial de servicios Una de las principales gestoras de centros privados de ejecución de medidas en España es la Fundación Grupo Norte. Esta Fundación pertenece al holding empresarial Grupo Norte, titular de una red de empresas de seguridad, transporte de fondos, limpieza y mantenimiento, trabajo social, teleservicios y trabajo temporal, etc. Esta Fundación cierra convenios con multitud de Comunidades Autónomas en todo el territorio nacional, a través de los cuales recibe transferencias de millones de euros a cambio de gestionar centros. Ya hemos señalado la gravedad de que una fundación próxima a ciertas empresas reciba un dinero en tanto que fundación sin ánimo de lucro y pueda disponer de él favoreciendo a sus propias empresas, sub contratando con ellas distintos tipos de servicios. Evidentemente, esto hace extraordinariamente apetecible el status de "entidad sin ánimo de lucro", pues permite distribuir dinero público en el entorno empresarial del holding. La Consejería de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid afirmaba en diciembre de 200110 siguiente sobre esta fundación: "Es una entidad sin ánimo de lucro que usa los recursos materiales y humanos del Grupo Norte, con experiencia en la prestación de servicios sociales'1J3.

33

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

Recogía las declaraciones AGUIRRE, Begoña. "Una fundación ligada a un grupo empresarial con 4.000 empleados regirá el reformatorio El Pinar", en El País 20-12-2001.

77

En efecto, por poner un ejemplo, los centros del Grupo Norte como hemos señalado, han contratado su seguridad con PROSINTEL la em~resa .de seguridad privada del Grupo Norte, cuyo volumen d~ negocIO a nIv~1 nacional en el ámbito de los centros de menores privados es habItualmente elevad034 • Contactos similares ocurren con otras ramas del holding. . De nuevo, pues, nos encontramos con que un grupo empresarial tIene un apéndice "sin ánimo de lucro" que gestiona centros privados; y que esa gestión puede terminar suponiendo negocio para otras ramas del grupo empresarial. Levantado el velo societario resulta cuestionable la idea de que no nos encontremos ante inter~ses económicos implicados, de modo contrario a la prohibición del arto 45.3 LORRPM. No son grandes las diferencias entre estas entidades "sin ~im? ~e lucro" co~o g~storas de centros de menores y empresas con ~nImo de lucro dedicadas a la prestación de servicios sociales a cambIO de lucro empresarial.

d) Asociaciones de profesionales del sector e intereses económicos distintos del lucro empresarial .

O~ras

entidades se forman alrededor de profesionales con expeen el sector: educadores, trabajadores sociales, psicólogos, pSIcopedagogos, e~c. Este es el origen de algunas entidades, que suelen apel~r a la meJor preparación de sus miembros y a su carácter no mercantIl como valor específico frente a sus competidoras a la hora de con~urrir con ellas para obtener la gestión de un centro. Suelen ser entIdades menos ambiciosas en sus planteamientos, con una pon~ncIa

34

La campaña "Con los runos no se juega" (ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE MAD~ID, sept. 2007: http://www.icam.es/vernoticia.jsp?i d=200709240009&seccIon=extranjeria&canal=ex) empleaba términos muy du.ros: "¿Qué tipo d.e ~ntidades se encargan de los reformatorios? La ley eXIge que sean a.sOCIaClO~~S o fundaciones sin ánimo de lucro. Y siempre lo s?n. Pero la.gestIÓn tambIen lleva consigo la limpieza, el catering o la segundad, que be~en que encargarse a alguna empresa. Y cuando la asociación es una funda_c~ón de un gn¡po e~presarial, estos servicios se pueden encargar a co~paDlas de la corporaCIón. Por ejemplo, la fundación Grupo Norte, que ~estlOna cuatro centros en Madrid, encargaba a Prosintella vigilancia. Prosmtel es una de las empresas de Grupo Norte.

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

JACOBO DO PICO GÓMEZ-ALLER

78

lítica menos expansionista (su ámbito de actuación con frecuencia se limita a una sola Comunidad Autónoma), etc. Pese a la ventaja comparativa, no poco importan~e, nos enco~­ tramos con una "entidad sin ánimo de lucro" en sentIdo mercantil, pero con relevantes intereses económicos implicado~: se trata de trabajadores especializados que buscan un convemo ~o~ la Administración para trabajar en un centro. Pocas cosas más sImIlares a una cooperativa de trabajo. En toda la primera parte de este estu~o s~ ha señalado e~ peligro del lucro empresarial como factor dIstorslOna?O~ en la eJe~u­ ción correccional. Y la presencia de intereses economlCOS profesIOnales como los que ostentan esta clase de organizaciones, aunque no sean lucro en sentido estricto, sigue siendo perturbador. Desde luego, no parece que la intención del artículo ~5.3 de la L?RRPM fuese permitir que la ejecución correccional salIes~ del ámbIto ?e la Administración para entrar en el de las cooperatIvas de trabajO de pedagogos o educadores sociales.

5. Conclusión La conclusión apuntada inicialmente parece confirmarse. El arto 45.3 LORRPM, que prima facie parecía destinado a recabar la colaboración de las entidades altruistas que trabajaban en el sector de la reeducación de menores infractores o en conflicto social, ha creado una sub especie de entidades autodenominadas "sin ánimo de lucro" extraordinariamente problemáticas y que no se distinguen dema~iado de las empresas contratistas de servicios penitenciarios. En realidad el modelo es sumamente próximo al de la privatización correccional empresarial, con diferencias de matiz. Este m?d~lo, como ha ocurrido en otros países, parece plantearse como autentIca avanzadilla para ulteriores avances privatizadores35 • No se afirma aquí que las entidades con intereses económicos implicados necesariamente presten un servicio peor o menos eficiente que el debido. En algunas Comunidades Au~ónomas, de ~ec~o, el bajo nivel de los servicios correccion~es PÚb~ICOS po~e el IIston e~ un lugar fácil de superar por una entIdad pnvada. Sm embargo, SI

debe destacarse que, como se ha señalado a lo largo del trabajo, la presencia de conflictos de intereses económicos puede producir importantes desviaciones respecto de la gestión de los derechos de los menores; desviaciones que la Ley del Menor intentó evitar al excluir el ánimo de lucro, y que no son admisibles en nuestro sistema de garantías penales. En cualquiera de los casos, lo que resulta insuperable es la objeción de fondo: el ius puniendi no puede ser ejercido por una entidad privada. Lo máximo a lo que debe poder aspirar un particular es a colaborar con un ente público que dirija y ejecute las medidas judiciales. , .:

Iv. UN HISTORIAL PROBLEMÁTICO Y UNA GRAN OPACIDAD INFORMATIVA Más allá de los problemas señalados, que cabría denominar estructurales, la historia reciente de los centros privados de menores en España está jalonada de denuncias por malos tratos, irregularidades y los más diversos atentados contra los derechos de los menores. Recientemente, el DEFENSOR DEL PuEBLO ha dado a conocer un escandaloso informe sobre los centros de protección de menores36 (muchos de ellos gestionados por entidades sin ánimo de lucro idénticas o similares a las aquí comentadas), en los que se refieren variadas irregularidades: desde la medicación forzosa con psicofármacos a los menores para que estén más tranquilos (contraria, como apunta el Defensor del Pueblo, a la regulación legal en la Ley 4112002), hasta regímenes internos próximos al delito de malos tratos. Sin embargo, en el ámbito de los centros de reforma estamos aún a la espera de una investigación de tanta profundidad como la que se realizó en los centros de protección. Por ello, como fuente contamos únicamente con las denuncias que se han vertido en los últimos años, en su mayoría aún pendientes de resolución. Cientos de denuncias que tienen por objeto entidades sin ánimo de lucro

36

35

SANZ DELGADO, "Los límites ... "; p. 387-388.

79

DEFENSOR DEL PUEBLO, Centros de protección de menores con trastornos de conducta y en situación de dificultad social, Madrid, 2009.

.~ 1

'1

, i

I

.1

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

como Cicerón Siglo XXl37, Asociación Respuesta Social Siglo XXl38, Dianova39, etc., y donde se denuncia una estructura carcelaria 40 y un régimen policial con abrumadora presencia de los guardas de seguridad, llegándose a hablar de "maltrato institucional" generalizado e incluso de denuncias de muertes de menores en centros privados 41 .

Uno de los casos más alarmantes e iluminadores es el del sobreseimiento de un guarda de seguridad del centro privado gestionado por la Fundación Diagrama que estaba siendo acusado del delito de rigor innecesario (Art. 533 CP: "El funcionario penitenciario o de centros de protección o corrección de menores que impusie-

80

37

38

En relación con los malos tratos dados a los menores en los centros Nivaria de El Rosario y Valle Tabares (Canarias), ha habido cientos de denuncias de los internos y sus familiares y, al menos, un trabajador condenado por malos tratos (RODRíGUEZ, "Menores: el error continuo", en Canarias 7 días 30-10-2005). PÉREZ, Eduardo, "Un 'Guantánamo' para menores en Madrid" (en Diagonal 26-12-2008): "testimonios de internos y trabajadores del centro [que] describen una realidad de constantes abusos y lamentables condiciones de vida en este centro de régimen cerrado con 32 plazas destinadas a menores de edad condenados por delitos graves (... ). Los ex trabajadores del centro entrevistados (... ) coinciden con los menores en lo habitual de "los abusos psicológicos y también fisicos", éstos producidos generalmente durante los engrilletamientos. [U] n ex trabajador de Los Rosales I recuerda su primera entrevista con la dirección: 'Ésta te marca claramente las pautas del centro. No las educativas, sino el régimen disciplinario, que para ellos es el texto más importante que el educador tiene que conocer, la aplicación de ese régimen y la premisa básica, que es el cumplimiento íntegro de la medida [a la que ha sido condenado] el menor. Y sobre todo velar por la seguridad: se da a entender que se permite básicamente cualquier cosa'". Dianova, escisión de la asociación de El Patriarca (considerada a nivel internacional una secta peligrosa) gestiona centros de menores en España pese a haber sido tachada de empresa-secta por el Parlamento Francés (MARCO, Lucas, "Una gestora de centros de menores, definida en Francia como una secta", en Diagonal 19-2-2009) Hace ya casi una década que el Defensor del Pueblo recomendaba que se evitase la clásica arquitectura penitenciaria en los centros de menores (Informe sobre el primer año de vigencia de la Ley reguladora de la responsabilidad penal de los menores, Madrid: Cortes Generales, 2002, p. 560561). Ver también ORNOSA FERNÁNDEZ, Derecho Penal de Menores, 48 ed., Barcelona, 2007, p. 504; POZUELO PÉREZ, en DíAz MAROTO (dir.), FEIJÓO SÁNCHEZ, POZUELO PÉREZ, Comentarios a la Ley Reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, Thompson-Civitas, 2008, p. 504. DIPUTADO DEL COMÚN, "Informe anual correspondiente al año 2005", en Boletín Oficial del Parlamento de Canarias VI Legislatura, n° 147, Fasc. 1, 19-5-2006, p. 76, 77, 106 y ss. Ver también PARDELLAS, Juan Manuel. "El Defensor del Pueblo Canario alerta del maltrato institucional en los centros de menores", en El País 15-6-2005).

re a los reclusos o internos sanciones o privaciones indebidas, o USare con ellos de un rigor innecesario, será castigado con l~ pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tzempo de dos a seis años''). La causa del sobreseimiento, según afirma de modo tajante el Auto de la Audiencia Provincial de Madrid n0 121/2005 (Sec. la), de 8 de marzo, es la siguiente: "[N]o es posible la integración de los hechos en el referido tipo penal, pues ( ... ) el tan citado delito viene reservado a la autoridad o funcionarios públicos".

y, en ?pinión de la sentencia, en los centros privados los guardas de segundad, los educadores, etc. no son funcionarios a efectos penal~s, por lo que no pueden cometer el delito especial del art 530. Es declr:. que los menores internos en centros gestionados por entidades pnvadas carecen de la protección penal frente a abusos

e.. )

39

40

41

81

o rigor innecesario que sí disfrutan los menores internos en centros de gestión pública. ¿Cómo iba a prever el Código Penal en 1995 la necesidad de un delito común de abuso de la ejecución del ius puniendi? Pero las denuncias de irregularidades, malos tratos y opacidad alcanzan su p~nto álgido en 2011, con una investigadora penal por la muerte del Joven de 18 años Ramón Barrios en el centro de menores "Teresa de Calcuta" de Brea de Tajo (Madrid) gestionando por GINSO. ' En efecto: la madrugada del 8 al 9 de julio de 2011, y a las pocas horas de entrar para cumplir un internamiento de fin de semana42 Ramón Barrios falleció entre las 3 y las 4:30 de la mañana. A partí: d~ ~se momento, y siempre según lo relatado por la prensa y los famlhares, todo se torna sumamente confus043 :

42

43

I j

E:a el tercero de los doce que debía cumplir por un hurto cometido con 17 anos. Fuentes: S~TAEULALIA, Inés, "El Gobierno de Madrid investiga la muerte del Joven en el centro [de] internamiento de menores" El Paí 12/7/2011; LA MISMA, "Segunda autopsia al joven muerto en un 'centro;~

82

PRISIONES DE EMPRESA, REFORMATORIOS PRIVADOS

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

La familia no fue avisada hasta que transcurrieron 8 horas de la muerte. Cuando acudieron al centro a exigir explicaciones, el centro ni siquiera dejó entrar y les tuvo esperando en la calle hasta que se llamó a la Guardia Civil. El informe preliminar de la autopsia afirmó que no se hallaba signos de violencia en el cadáver y atribuyó la muerte a una genérica "parada cardio-respiratoria" en un joven sano de 18 años. Sin embargo, durante el velatorio el cadáver se le descubren bajo el maquillaje lo que los familiares identifican como arañazos, moratones e indicios de lo que parece ser una paliza. Se han relatado conflictos previos entre los trabajadores del centro y el joven Ramón Barrios, que incluían amenazas a éste (''Ahora sí que vas a saber cómo se trata a los perros)44. A todo ello deben unirse las dificultades que hubo para detener la urgente incineración del cadáver e iniciar una investigación. En el momento de publicar estas páginas la investigación penal de estos hechos se encuentra en una fase muy embrionaria, por lo que poco se puede añadir. Debe señalarse, no obstante, que podríamos hallarnos ante un test de gran relevancia para la privatización de los centros de medidas juveniles. En el hipotético caso de que los tribunales hallasen que el centro ha incurrido en algún tipo de irregularidad -por ejemplo, culpa in vigilando o culpa in eligendo- ello obligaría a replantear la aptitud de la entidad para "colabo;ar" en la ejecución de medidas para menores. Una Comunidad Autónoma no podría confiar el cuidado de los derechos fundamentales de los menores (incluidas su vida y su integridad fisica) a entidades que no inspirasen mínimas garantías de diligencia, sin incurrir ellas mismas en grave culpa in eligendo.

Ahora bien: en cualquier caso, todo lo señalado no es más que una gota informativa en un mar de ausencia de datos. Los centros privados de ejecución de medidas de menores en España son en la actualidad un campo carente del mínimo control administrativo en el que cada nuevo paso depara más sorpresas. Su opacidad es más escandalosa cuando se piensa que están en juego los derechos fundamentales de los más desvalidos de los ciudadanos. Esto confirma lo señalado anteriormente: los centros privados tienen capacidad de controlar la información que sale de ellos, e incentivos para no proporcionarla a la ciudadanía.

V. UNA TENDENCIA QUE DEBE SER REVERTIDA La privatización de la gestión integral de centros de menores, y su cesión a manos de grupos con intereses económicos directamente implicados en la cuestión, nos conducen a un terreno de falta de transparencia (con el correspondiente riesgo de abusos a los menores y corrupción económica). Parece claro que los motivos que podrían abonar la colaboración de entidades altruistas en la ejecución no justifican en modo alguno esta entrega disfrazada de la ejecución correccional juvenil a empresas de servicios carcelarios. De hecho, en la Comunidad Canaria los centros gestionados por las asociaciones más denunciadas han pasado a manos de una Fundación Pública (IDE045), y la Consejera actual ha hecho público su compromiso de "retornar a la Administración el control de esos centros'>46, siguiendo el camino marcado por el Diputado del

45

46

44

menores", en El País 15/08/2011; PANIAGUA, Maika, "La deuda de Ramón Barrios" en Cuarto Poder 8/7/2011. Además de estas fuentes, se ha recabado el testimonio de los letrados que asesoraron a la familia del joven fallecido, los letrados D. Erlantz Ibarrondo y na Patricia Fernández Vicéns. PANIAGUA, Maika, "La deuda de Ramón Barrios", en Cuarto Poder 8/7/2011.

83

':1

El Patrimonio de la Fundación IDEO es público, y ha sido aportado por el Gobierno de Canarias. En su Patronato se sientan miembros del Gobierno canario: así, lo preside la Consejera de Bienestar Social, Juventud y Vivienda, y son Vocales, entre otros, la Directora General de Protección del Menor y la Familia y la Directora General de Juventud. Recoge las declaraciones RODRÍGUEZ, "Menores: el error continuo", en Canarias 7 días 30-10-2005. ''Tras la entrada en vigor de la Ley del Menor, los centros de menores canarios pasaron a manos de la ONG Cicerón Siglo XXI. Pero los responsables fueron destituidos en 2004 después de que el fiscal de menores requisara correas de contención psiquiátrica en tres de los reformatorios. En uno de ellos hubo incluso casos de violación. Para paliar la grave situación, la decisión del Gobierno autonómico

11,1,111,1

84

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

Común del parlamento canario (quien, alarmado por la situación de "maltrato institucional" que estos centros privados daban a los menores, recomendó vivamente "que un único organismo administrativo gestione las medidas judiciales y todo lo que afecte a juzgados, fiscalías y dependencias"47). Otras Autonomías, como las Islas Baleares, han seguido la misma línea de la Fundación Pública: en efecto, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares cedió en 2001 todos sus centros de menores a una Fundación con patrimonio 100% público, Fundación Instituto Socioeducativo s'Estel (http://www.fundaciosestel.com). declarada como instrumento propio por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares. Ciertamente, no es en puridad una gestión pública, pero evita la mayoría de los problemas que el interés económico particular introduce en la ejecución de medidas de menores. De modo más coherente, Cataluña o la Ciudad Autónoma de Ceuta mantienen la gestión de la ejecución de medidas de menores en mano pública. El camino del retomo al control público (mediante Fundaciones públicas o directo retomo a la gestión del Estado) es el que parece más razonable; y su adopción será más oportuna antes de nuevos escándalos que después.

47

fue asumir la gestión y quitarla de manos privadas" (ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE MADRID, Campaña "Con los niños no se juega", sept. 2007, accesible en http://www.icam.es/vernoticia.jsp?id=2007094oo09&secc ión=extranjeria&canal=ex). Recoge las declaraciones PARDELLAS, Juan Manuel. "El Defensor del Pueblo Canario alerta del maltrato institucional en los centros de menores", en El Pais 15-6-2005. No obstante, este cambio se demostró insuficiente: "Durante 2005 y a pesar del cambio en la gestión, el sistema siguió sin funcionar. La situación en los centros, con fugas, motines, incendios, consumo de drogas e incluso muertes, fue calificada como 'insostenible', por el Diputado del Común canario (figura análoga al Defensor del Pueblo). En junio de ese año el gobierno autonómico anunció un plan de choque, que, según afirma, está funcionando. El Consejo General del Poder Judicial y el Defensor del Pueblo canario aseguran que todavía queda mucho por mejorar" (Campaña "Con los niños no se juega", ibidem).

f'

84

JACOBO DOPICO GÓMEZ-ALLER

Común del parlamento canario (quien, alarmado por la situación de "maltrato institucional" que estos centros privados daban a los menores recomendó vivamente "que un único organismo administrativo ~estione las medidas judiciales y todo lo que afecte a juzgados, . "47) . fiscalías y d epend enClas Otras Autonomías como las Islas Baleares, han seguido la misma línea de la Fundació~ Pública: en efecto, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares cedió en 2001 todos sus centros d.e meno~es a una Fundación con patrimonio 100% público, Fundac~6n Inst~tuto Socioeducativo s'Estel (http://www.fundaciosestel.com). declarada como instrumento propio por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares. Ciertamente, no es en puridad una gestión pública, ~ero evita la mayoría de los problemas que el interés econ6mico part~c~­ lar introduce en la ejecución de medidas de menores. De m?do mas coherente Cataluña o la Ciudad Autónoma de Ceuta mantIenen la gestión d~ la ejecución de medidas de men?res en mano. públic~. ~l camino del retomo al control público (medIante FundacIOnes publIcas o directo retomo a la gestión del Estado) es el que parece más razonable; y su adopción será más oportuna antes de nuevos escándalos que después.

47

fue asumir la gestión y quitarla de manos privadas".

104

~., _~~:~OM _"_ NIlAD FORi':':':;"=':'"':":;"'~:c:-_-'_' .-

~ ..

G............ , ........ - .... ~

,;o,..-r~os

"'"

"'-"1:'"

" """'-

E.......... " .......... lO...., . . ...., ... CEN1I1OS

......

!,...............' _ ... ,.... o · .. _ .. Pl ...u.5

..... ...

......... - . 0 ~,

"

p o ..... ,

... .......""........ ,... CENl_ "'_.~

,

'~

l·.......·"'"_.....

" _ do p lAZ,O.$

•

106

,¡ACOIlU OOPICU GÚMEZ_ALLF.R

18.CIUDADAUTÓN;':':A:':':':'=",:;A ::-;==== , """ '00 _>e.1 ",'''"oc i>'" c.NT~OS

Go. tlÓ!\

p."""" I "". ..."

CONCLUSIONES

,.~ ...o

".,.. f'L,lZAS

PRlMERA PARTE 1

-"""-

,, ~, .

Es necesaria una actualización de 1"" estudios soore privatizaci,\n penituncinria. F.n In últ.ima d,wadn hnn t"nido lugnr una ""rie de análisis y evaluaciones que hall cl1e"tionad" hondamente un poe"" du loo; dogma" y preeomprcll.iones sobru las que se basaba la idea I1lnt.ri~ de la pri .nli~aci(¡n peniknciarin en 1"" F.F..ru.

II o.. ,.• "", .•

L al El argumenul cenlr"l en ul quu",-, h,,"a la privat.ización re"¡"nk un 1"" EE.LU. "" el de que las prisiones privadas son ",a" "(icien/es: pre"lan un "en'icin al men"" de b mi"ma cnlidad qu" 10" euntr"" público"," un CO"tc má" barato para el Erario Público, l.b) La idea de que 100 cenlrns pri.ado. ,upicamente inade(~l adO!