ANÁLISIS
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Primer Plan Nacional de Cambio Climático de El Salvador: Análisis crítico y recomendaciones Yvette Aguilar Agosto 2015 Este análisis crítico del Primer Plan Nacional de Cambio Climático de El Salvador, evalúa, entre otros, su coherencia con los objetivos superiores en función de los cuales debió haber sido concebido. Se considera el marco normativo internacional y se aplican los criterios y directrices emanados de éste. En el Plan, no se aplicaron las metodologías de planeación ni las mejores prácticas para sustentar su calidad y asegurar la comparabilidad internacional; y carece del sistema de medición y evaluación para el seguimiento de su eficacia, y de indicadores cuantificados de resultados e impactos. La conceptualización del Plan trasluce un enfoque utilitario y emergencista, centrado en la compensación de emisiones fósiles vía el aumento de reservas de carbono, aplicado a la gestión de ecosistemas y territorios. Dicho esquema, complementado con el tema de pérdidas y daños, rige la priorización de componentes y acciones, y la dotación de capacidades y recursos. Aunque el Plan justifica la postergación de la acción, por considerarla amenaza para el desarrollo socioeconómico; reconoce los retrasos y brechas de conocimiento, la carencia de estrategias de mitigación y adaptación, la necesidad de mejorar las capacidades, y la importancia de la participación y la transparencia en el país.
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Tabla de Contenido
Pág. Abreviaturas y acrónimos……………………………………………………….... 5
1. Introducción…………………………………………………………………........ 7 2. Marco normativo de referencia…………………………………………………. 7 2.1. Marco internacional…………………………………………………………... 7 2.2. Marco nacional……………………………………………………………....... 9 3. Análisis de los aspectos técnico-metodológicos……………………………….. 12 3.1. Conceptualización…………………………………………………………...... 12 3.2. Marco de referencia y abordaje técnico-metodológico…………………............. 13 3.3. Sustentación científico-técnica……………………………………………….... 16 4. Análisis crítico del contenido…………………………………………………..... 19 4.1. Enfoques…………………………………………………………………….... 19 4.2. Estructura, naturaleza y alcances…………………………………………......... 22 4.3. Coherencia y consistencia……………………………………………………... 26 5. Análisis de la transparencia y viabilidad……………………………………....... 28 5.1. Sistema de monitoreo y evaluación, y transparencia……………………............. 28 5.2. Participación social y viabilidad……………………………………………....... 30 6. Recomendaciones para la implementación y vigilancia………………………. 37 7. Bibliografía……………………………………………………………………….. 40
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Abreviaturas y acrónimos
ALC BM BUR CLPI CMNUCC
América Latina y el Caribe Banco Mundial Informe Bienal de Actualización (por sus siglas en inglés) Consentimiento libre, previo e informado Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
COP
Conferencia de las Partes de la Convención Marco (por sus siglas en inglés)
EAE EIA ENBD ENCC FA FCPF FVC GCOS
Evaluación Ambiental Estratégica Evaluación de Impacto Ambiental Estrategia Nacional de Biodiversidad, 2013 Estrategia Nacional de Cambio Climático, 2013 Fondo de Adaptación Fondo Cooperativo de Carbono Forestal Fondo Verde del Clima Sistema de Observación del Clima Mundial (por sus siglas en inglés)
GEF GEI ICA INDC
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (por sus siglas en inglés) Gases de efecto invernadero Evaluación y Consulta Internacional (por sus siglas en inglés) Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (por sus siglas en inglés)
INE INGEI IPCC
Instituto Nacional de Ecología de México Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (por sus siglas en inglés)
MARN MbA MCC-ES MIVPD
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Mitigación basada en la Adaptación Mesa de Cambio Climático de El Salvador Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y Daños relacionados con las repercusiones del cambio climático
MRV
Medición, notificación y verificación
MyE
Monitoreo y Evaluación
NAMA
Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (por sus siglas en inglés) 5
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OIR OLADE PNAD PyD PQD PNBD PNCC PNGIRH PNMA PNSA PNUD PNUMA PREP REDD-plus SINAMA SISAP UNAM UTCUTS
Oficina de Información y Respuesta Organización Latinoamericana de Energía Plan Nacional de Adaptación Pérdidas y Daños Plan Quinquenal de Desarrollo, 2014-2019 Plan Nacional de Biodiversidad Primer Plan Nacional de Cambio Climático Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico Política Nacional de Medio Ambiente Plan Nacional de Saneamiento Ambiental Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de bosques tropicales en países en desarrollo y sus variantes Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente Sistema de Áreas Naturales Protegidas Universidad Autónoma de México Uso de la tierra, Cambio de uso de la Tierra y Silvicultura
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1. Introducción
técnico-metodológicos aplicados. Los enfoques, completitud, estructura y alcance del PNCC, se estudian en la sección 4, verificando su coherencia y consistencia con respecto a los objetivos superiores, específicamente los de la Convención, el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 (PQD) y la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC).
Desde los albores de la entrada en vigencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (Convención), en 1994; la naciente legislación ambiental de El Salvador, plasmó la voluntad política del Estado salvadoreño de cumplir con los compromisos y obligaciones adquiridos con la ratificación de dicho tratado internacional. La Ley del Medio Ambiente, en vigor desde 1998, estableció el mandato al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) de elaborar y ejecutar el Primer Plan Nacional de Cambio Climático de El Salvador (PNCC).
En la sección 5 se abordan los mecanismos adoptados para asegurar la transparencia del PNCC, analizando el sistema de monitoreo y seguimiento esbozado y su vinculación con la rendición de cuentas; así como el tipo de participación social, identificando la naturaleza y propósito de las consultas públicas desarrolladas. Asimismo, se aborda la viabilidad del PNCC, incorporando las dimensiones de política pública, marco regulatorio, socio-cultural, tecnológica, de capacidades nacionales y disponibilidad de recursos técnicos y financieros, entre otras.
A inicios de junio del año en curso, el gobierno salvadoreño lanzó públicamente de manera oficial, el PNCC, en cumplimiento a dicho mandato legal; el cual además estipula que dicho instrumento deberá actualizarse quinquenalmente, y revisarse y evaluarse de manera sustantiva, incluyendo la pertinencia de los componentes y sus acciones clave correspondientes. Según la Ley, dicha evaluación deberá incluir una amplia participación social y el apoyo de expertos bajo la coordinación del MARN. Asimismo, en 2012, las reformas a dicha Ley obligan la presentación de informes de seguimiento bienales.
El estudio concluye con recomendaciones, tanto para los funcionarios públicos, como para otros actores y sectores públicos y privados, interesados en mejorar el desempeño de la función pública, y en reorientar y readecuar la visión y enfoque del marco de políticas vigente, a fin de enfrentar de manera efectiva y oportuna las causas, efectos e impactos del cambio climático mundial.
El presente estudio es un análisis crítico del PNCC, con el fin de generar criterios y orientaciones que contribuyan a mejorar su eficacia y viabilidad, en el marco y más allá, de los informes bienales y actualizaciones quinquenales de ley. Asimismo, se busca facilitar y orientar el seguimiento y vigilancia de la función pública en materia de cambio climático, por parte de los actores sociales interesados.
2. Marco normativo de referencia 2.1. Marco normativo internacional En virtud de la Convención, cuya entrada en vigencia para todas las Partes fue en 1994, y que es ley secundaria de la República, el Estado salvadoreño ha adquirido compromisos internacionales, tal es el caso, entre otros, de las obligaciones siguientes: (i) elaboración de inventarios nacionales de emisiones antropógenas netas de gases de efecto invernadero (GEI) (Art. 4.1 letra a); (ii) desarrollo de programas nacionales y regionales1 de mitigación y de adaptación (Art. 4.1 letra b); (iii) desarrollo tecnológico (Art. 4.1 letra c); desarrollo de capacidades (Art. 4.1 (f-h); educación y capacitación (Arts. 4.1 letra i y Art. 6); y presentación cuadrienal2 oficial de Comunicaciones
El análisis se orienta por la naturaleza, espíritu, principios y objetivo último de la Convención, el cual se orienta a la búsqueda de la mitigación mundial real y efectiva, y de la adaptación apropiada y oportuna; y se sustenta en las directrices, metodologías y buenas prácticas para la planeación del marco de políticas, generadas en vinculación con el marco del proceso multilateral de la Convención. En la sección 2, se aborda la pertinencia del PNCC, explorando el marco legal internacional y nacional en materia de cambio climático. En la sección 3, se analiza la conceptualización del PNCC, evaluando la sustentación científico-técnica y los abordajes
1 En la acepción de ámbitos territoriales más reducidos que el nacional
(ej.: región, departamento, municipio y comunidad) 2 Esta periodicidad fue establecida por decisión de la COP-16 de Cancún en 2010: Dec.1/CP.16, párr. 60 (b)
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Nacionales (Art. 12) para informar sobre los arreglos nacionales y el estado de avance de la aplicación de la Convención.
información que necesite el Órgano Subsidiario de Ejecución de dicha Convención, para supervisar y evaluar los avances realizados en el proceso de los PNAD. Asimismo, la COP-20 en Lima (2014) decidió que se necesita fortalecer la notificación sobre el proceso de formulación e implementación de los PNAD9, y que para tal efecto se deben explorar opciones, así como para el análisis encaminado al seguimiento y evaluación de los avances realizados en el proceso de los PNAD10.
En el marco del proceso multilateral, los Estados que son Parte de la Convención, han adoptado toda una serie de compromisos y obligaciones que constituyen el marco normativo internacional en materia de cambio climático. Dicho marco debería sustentar, orientar y articular las políticas y medidas nacionales en materia de cambio climático; como son los enfoques, alcance y contenidos de las estrategias y planes nacionales de cambio climático, respecto a la mitigación, adaptación y a los medios para su implementación. Asimismo, dichos instrumentos de política pública, deberían ser desarrollados de conformidad con los criterios científicos y directrices técnico-metodológicas emanadas del proceso multilateral.
Considerando que desde la COP-19, que tuvo lugar en Varsovia (2013), las Partes se comprometieron a presentar sus “Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional” (INDC) antes del 1 de octubre de 2015, previo a la COP-21 que tendrá lugar a finales de 2015 en París; el PNCC de El Salvador, lanzado a mediados del año en curso, debió haberse estructurado en articulación con los compromisos y obligaciones vigentes y en negociación en el ámbito del proceso multilateral de la Convención, de tal manera que se facilitase la armonización y aplicación de los nuevos compromisos a adoptarse durante la COP-21 y post-2015 en el marco del nuevo acuerdo en vigor a partir de 2020.
En el marco del Acuerdo de Cancún de 2010, la 16ava Conferencia de las Partes (COP-16) adoptó la decisión que plantea que las Partes que son países en desarrollo tomarán Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas3 (NAMA), y deberán dotarse de un sistema nacional de Medición, Notificación y Verificación4 (MRV) de las NAMA, de conformidad con las directrices generales emanadas de la Convención. Además, las COP-16 y 17, acordaron que los países en desarrollo deberán presentar un Informe Bienal de Actualización5 (BUR) de los Inventarios Nacionales de GEI (INGEI), de las NAMA y de los sistemas nacionales de MRV, en alternancia con las Comunicaciones Nacionales cuadrienales. Asimismo, la COP-16 incita a los países en desarrollo a que elaboren estrategias o planes de desarrollo bajos en emisiones de carbono, en el contexto del desarrollo sostenible6.
Las INDC consisten en el paquete de compromisos en materia de mitigación y adaptación que el Estado salvadoreño deberá comunicar para contribuir a elevar el nivel de ambición del Acuerdo a negociarse a finales de 2015. Las INDC contribuirían a la sustentabilidad ambiental del país y a su viabilidad social y económica, ya que mejorarían la calidad ambiental y reducirían la vulnerabilidad en los sistemas naturales, sectores y poblaciones humanas. El paquete de INDC debería incluir la identificación de los medios de implementación necesarios para la investigación, innovación, desarrollo y transferencia de tecnologías, educación, formación y sensibilización, y desarrollo de capacidades; así como los recursos técnicos y financieros externos que se requerirían para implementar la mitigación y adaptación.
En materia de adaptación, la COP-17 dio mandato7 a un grupo de expertos de elaborar Directrices Técnicas para el Proceso de los Planes Nacionales de Adaptación (PNAD)8, y pidió a la secretaría de la Convención que reúna, recopile y sintetice la 3 Dec.1/CP.16, párr. 48: FCCC/CP/2010/7/Add.1
La observancia de los compromisos interestatales derivados de la Convención, contribuirá de manera precautoria al cumplimiento de los compromisos de Estado derivados del derecho internacional en materia de derechos humanos, y consignados en la
4 Dec.1/CP.16, párr. 62: FCCC/CP/2010/7/Add.1 5 Dec.1/CP.16, párr. 60(c) y Decisión 2/CP.17 (pág. 9) cuyo Anexo III contiene las directrices para la elaboración de los BUR 6 Dec.1/CP.16, párr. 65: FCCC/CP/2010/7/Add.1 7 Dec. 5/CP.17, párrs. 15-1 8 file:///C:/Users/User/Documents/2015_Actions/Cambio%20 Climatico/UNFCCC_Process/COP-20_Lima/naptechguidelines_ eng_high__res.pdf
9 Dec.3/CP.20, párr. 6 (pág. 4): FCCC/CP/2014/10/Add.2 10 Dec. 5/CP.17, párrs. 36-37: FCCC/CP/2011/9/Add.1
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2.2. Marco normativo nacional
Constitución de la República, como son el derecho a una vida digna, seguridad humana, alimentación, derechos de los pueblos indígenas, derechos de la niñez y la mujer, entre otros. Por otra parte, el incumplimiento de dichos compromisos podría convertirse en una barrera para el acceso al financiamiento multilateral o bilateral. La primera notificación sobre las NAMA, debía haberse presentado a más tardar en diciembre de 2014, en el marco del primer BUR, y las subsiguientes cada dos años11. El PNAD debe presentarse en el marco de las Comunicaciones Nacionales cuadrienales, y las INDC debían haberse comunicado en marzo de 2015 y a más tardar antes del 1 de octubre de 201512.
Desde la entrada en vigencia de la Ley del Medio Ambiente de El Salvador13, en 1998, su Art. 47 letra c estableció la obligación al MARN de elaborar y coordinar la ejecución de un PNCC, con apoyo del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA). Lo anterior, para facilitar el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado salvadoreño al ratificar la Convención. La inclusión en la Ley del Medio Ambiente de la disposición relativa al PNCC, refleja la voluntad política de cumplir como Estado salvadoreño los compromisos derivados de la ratificación de la Convención.
El Estado salvadoreño ha recibido el financiamiento necesario para diseñar y desarrollar los procesos, estudios, evaluaciones, escenarios y propuestas de políticas y medidas, requeridos para sustentar y elaborar las NAMA, BUR, PNAD, PNCC e INDC. Dicho financiamiento fue otorgado oportunamente por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF), que es la entidad que opera el mecanismo financiero de la Convención, para la elaboración de las 1ª, 2ª y 3ª Comunicaciones Nacionales y para la elaboración del Primer BUR; amén de otros apoyos técnico-financieros para evaluaciones de necesidades tecnológicas, y planes de acción tecnológica para la adaptación y mitigación. Sin embargo, el país todavía no ha elaborado ni comunicado oficialmente el PNAD, las NAMA, el Primer BUR ni las INDC, lo cual representa una brecha de cumplimiento que colocaría al país en desventaja comparativa.
Las reformas realizadas a la Ley del Medio Ambiente14 a finales de 2012, a iniciativa de la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático de la Asamblea Legislativa, dejaron intacto el Art. 47 letra c, e introdujeron en la Parte II relativa a las disposiciones especiales el «Título VI BIS Adaptación al cambio climático», un capítulo único sobre la adaptación al cambio climático, agregándose al Art. 64 los literales del A al G, los cuales abordan temas técnico-administrativos, tales como: (A) responsabilidades para el Estado por medio del gobierno central (órgano ejecutivo) y para el resto de entidades centralizadas y descentralizadas en la materia; (B) incorporación de la adaptación en la Política Nacional de Medio Ambiente (PNMA); (C) acciones para la adaptación anticipada; (D) objetivos del Plan Nacional para el Cambio Climático; (E) de la aprobación, actualizaciones quinquenales del Plan Nacional para el Cambio Climático y consulta pública; (F) Escenarios climáticos; (G) informes de seguimiento bienales. Se adiciona el Art. 5 estipulando los plazos, a partir de la publicación en el Diario Oficial del decreto de reforma para la incorporación de la adaptación al cambio climático en la Política Nacional de Medio Ambiente (seis meses), la elaboración de los escenarios climáticos (un año) y el Plan Nacional para el Cambio Climático (año y medio).
El Salvador ha recibido del GEF al menos los recursos financieros siguientes: $300,000 en 1997 para elaborar la 1ª Comunicación Nacional; $100,000 en 2000 para fortalecimiento de capacidades nacionales; $200,000 en 2003 para desarrollar escenarios de cambio climático, evaluación de la vulnerabilidad e impactos, y estrategia de adaptación en la zona costera central del país; $400,000 en 2008 para elaborar la 2ª Comunicación Nacional, lo que de acuerdo a la propuesta aprobada por el GEF incluía el desarrollo del PNCC; y $852,000 en 2013 del GEF, y en concepto de cofinanciamiento, $35,000 de la GIZ, para elaborar la 3ª Comunicación Nacional y el primer BUR.
De acuerdo a los plazos legales estipulados en la reforma referida a la Ley del Medio Ambiente, 13 Decreto Legislativo No 233 del 2 de marzo de 1998, publicado en el
11 Dec. 2/CP.17, párr. 41(a) (pág. 11): FCCC/CP/2011/9/Add.1
Diario Oficial No 79, Tomo No 339 del 4 de mayo de 1998 14 Decreto Legislativo Nº 158 del 11 de octubre de 2012, publicado en el Diario Oficial Nº 211, Tomo Nº 397 del 12 de noviembre de 2012
12 Dec. 1/CP.19, párr. 2(b): FCCC/CP/2013/10/Add.1 y Dec. 1/
CP.20. párr. 13: FCCC/CP/2014/Add.1
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los escenarios climáticos debieron haber sido presentados en noviembre de 2013 y el Plan Nacional para el Cambio Climático debió haber sido aprobado en mayo de 2014. El PNCC fue presentado y lanzado el 7 de junio de 2015 en un evento público organizado por el Gabinete de Gestión de Sustentabilidad y Vulnerabilidad, un año después de expirado el plazo legal. En el caso de los escenarios de cambio climático, solamente se dispone de un documento15 (MARN, 2014) remitido electrónicamente vía la Oficina de Información y Respuesta (OIR) del MARN, el cual es una mera readecuación específica para el país de un estudio regional (CEPAL, 2012a). La información sintetizada en dicho documento no permitiría llenar las expectativas planteadas en el Art. 64 literal F, párr. 3 de la Ley del Medio Ambiente, el cual reza: “Los escenarios climáticos serán incorporados a los distintos modelos de ecosistemas, priorizando la salud humana, biodiversidad, recursos hídricos y costeros marinos, bosques, sector agrícola, acuicultura, suelo, transporte, industria, energía, turismo, urbanismo y construcción”.
de regiones geográficas específicas y sus líneas de actuación; y (6) Implementar campañas de sensibilización e informativas para la adaptación al Cambio Climático El Art. 64 literal D de la Ley del Medio Ambiente, introducido con las reformas de 2012, establece “el PNCC es el marco de coordinación interinstitucional de la administración pública e intersectorial en la evaluación de políticas, impactos, vulnerabilidad de los distintos sectores y sistemas, frente a la adaptación al Cambio Climático”. Dicho artículo podría estar violando el principio de jerarquía, pues es incongruente con los compromisos estipulados en la Convención, la cual es ley secundaria de la República y prevalece sobre cualquier otra ley secundaria; ya que al limitar el PNCC al ámbito de la adaptación, se omiten los compromisos en materia de mitigación (Art. 4.1 letra b de la Convención), y se introduce una inconsistencia con el Art. 47 letra c de la misma Ley, el cual estipula que el PNCC se desarrollará para facilitar el cumplimiento de los compromisos internacionales ratificados por El Salvador16.
Es de hacer notar que dada la naturaleza de los seis objetivos establecidos para el PNCC en el Art. 64 literal D referido, éstos más bien constituyen resultados o metas; y por consiguiente, existe esta falencia en la reforma introducida en 2012, y no podrían usarse de referencia para el análisis de coherencia de los componentes del PNCC respecto a dichos objetivos, los cuales son los siguientes: (1) Lograr la integración en materia de adaptación al Cambio Climático para la planificación y gestión de sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos nacionales; (2) Fomentar y promover procesos participativos de todos los sectores implicados en los distintos sectores y sistemas, tendientes a la identificación de las mejores opciones de adaptación y mitigación al cambio climático dentro de las políticas sectoriales; (3) Crear un proceso ininterrumpido de generación de conocimiento y fortalecimiento de capacidades, aplicándolos a la adaptación del Cambio Climático; (4) Desarrollar y aplicar métodos y/o herramientas para evaluación de impactos, vulnerabilidades y mejor adaptación al Cambio Climático, en cada sector socioeconómico y sistema ecológico afectado; (5) Desarrollar los escenarios climáticos regionales, nacional y
En la parte Introductoria del PNCC se plantea que con las reformas a la Ley del Medio Ambiente de 2012, se generarían las condiciones para enfrentar mejor el cambio climático. Sin embargo, desde la entrada en vigor de dicha Ley en 1998, ya se estipulaba la obligatoriedad de desarrollar un PNCC, el cual de acuerdo a las directrices técnico-metodológicas del Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC, 1994), debía sustentarse en escenarios de cambio climático, escenarios socioeconómicos, evaluaciones de vulnerabilidad e impactos, INGEI, escenarios de emisiones, análisis de necesidades, costos y priorización de opciones de mitigación y de adaptación, y estrategias de mitigación o de desarrollo bajo en carbono, y estrategias de adaptación. El PNCC no se sustenta en el marco normativo de compromisos y obligaciones estipulados en la Convención, ni en los adoptados mediante decisiones de las COP. La parte I del PNCC sobre el marco legal, hace referencia mínima a la Convención, limitándose a citar el Art. 4.7 como asidero legal para plantear y justificar que la
15 Resolución MARN-OIR No 101-2015 de Entrega de Información,
del 8 de mayo de 2015: “Escenarios Climáticos en El Salvador”, enero de 2014
16 Esta falencia podría motivar una iniciativa de derogatoria del Art.
64 literal D
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implementación del PNCC estará en gran medida condicionada a la recepción del apoyo financiero proveniente de los países desarrollados, en cumplimiento de sus compromisos. Lo cual vuelve complejo y eventualmente inviable el seguimiento y evaluación de la implementación efectiva del PNCC por parte de las entidades contraloras y actores pertinentes.
relevancia para la reducción de la vulnerabilidad climática. Es de hacer notar, que la Ley de ODT en su Art. 30 plantea que los planes departamentales de ODT contendrán, entre otros: (i) la evaluación ambiental estratégica (EAE); (ii) la planificación prospectiva del territorio, incluyendo la modelación de escenarios, metas e indicadores de gestión; (iii) la estrategia de ODT; y (iv) la identificación, prevención y mitigación de riesgos naturales20. Por consiguiente, la Ley de ODT da la pauta para la incorporación inmediata de la adaptación y la mitigación del cambio climático al ODT, lo cual debería constituirse en un mecanismo estratégico para el tratamiento efectivo y oportuno del cambio climático.
Entre los compromisos y obligaciones vigentes para El Salvador en virtud de la Convención, están: (a) la elaboración del INGEI de 2010 y de las NAMA en los plazos estipulados, en el marco de una Estrategia Nacional de Desarrollo bajo en Carbono17; (b) la comunicación oficial del INGEI de 2010 y de las NAMA en el marco del Primer BUR antes de finalizar 201418; (c) el desarrollo del PNAD y su notificación oficial; (d) la Comunicación Nacional cuadrienal de cambio climático, incluyendo, entre otros, las NAMA y el PNAD; y (e) la elaboración y comunicación oficial de las INDC antes del 1 de octubre de 2015.
La Ley de ODT es referida explícitamente en cinco de los ocho componentes del PNCC (biodiversidad, sector agropecuario, recursos hídricos, desarrollo urbano y costero, y capacidades nacionales); y se plantea la necesidad de sustentar con una EAE, el uso y producción nacional de biocombustibles (componente 6) y los desarrollos urbanos costeros (componente 7). Sin embargo, la articulación del PNCC con la Ley de ODT no es visibilizada ni tratada con la relevancia que debería, considerando que sería un instrumento legal vigente, que podría facilitar la implementación inmediata de las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. Lo cual ameritaría una acción clave encaminada al establecimiento de un mecanismo específico encaminado a concretizar dicha articulación para la implementación. Al respecto, en el componente 8 (capacidades nacionales) se plantea que para la aplicación regular de la Ley de ODT, vigente desde 2011, y del Plan de ODT se deberán nombrar las autoridades y asignar el financiamiento requerido, lo cual indicaría que dicha regulación todavía no ha tenido aplicación plena.
La estructura y contenidos del PNCC debieron concebirse con un enfoque de versatilidad, visibilizando la información específica relativa a la mitigación en el marco de una estrategia de desarrollo bajo en carbono o estrategia de mitigación; facilitando la identificación y articulación con los compromisos internacionales en materia de las NAMA, BUR e INDC. En materia de adaptación, identificando las estrategias y medidas de adaptación y su articulación al PNAD y las INDC. Asimismo, la identificación de las necesidades en materia investigación, desarrollo y transferencia de tecnologías, educación, formación y sensibilización del público, desarrollo de capacidades humanas e institucionales, y financiamiento, tanto para la mitigación como para la adaptación; debió plantearse de cara a su articulación con las INDC, a fin de facilitar su comunicación dentro de los plazos establecidos bajo el proceso multilateral de cambio climático.
En cuanto a la Ley General de Aguas, ésta es referida, al igual que el Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (PNGIRH), en tres de los componentes del PNCC (actividades agropecuarias y recursos hídricos y capacidades nacionales), pero dicha Ley todavía está en discusión en la Asamblea Legislativa. En el componente 5 (recursos hídricos) del PNCC se plantea que el PNGIRH es el instrumento central para la adaptación nacional al
En la Presentación del PNCC se plantea la necesidad de que éste articule sus acciones con la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial19 (ODT) y la iniciativa de Ley General de Aguas, por su 17 Para tal efecto, El Salvador recibió en 2013 $852,000 del GEF, y en
concepto de cofinanciamiento, $35,000 de la GIZ 18 Este plazo fue incumplido 19 Decreto legislativo No 644 del 28 de julio de 2011, publicado el 29 de julio de 2011 en el D.O. No 143,Tomo No 392
20 El término riesgos naturales deja por fuera los riesgos antrópicos,
como el cambio climático y la contaminación, sin embargo podría hacerse una interpretación amplia del término, en espera de una reforma que rectifique dicha falencia
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cambio climático en materia hídrica, y que las metas e indicadores de su cumplimiento serán articuladas al PNCC.
los tres Ejes de la ENCC21, a saber: (1) mecanismos para enfrentar pérdidas y daños recurrentes (PyD), (2) adaptación al cambio climático, y (3) mitigación del cambio climático con cobeneficios. Es de hacer notar que en la ENCC no se definen los objetivos de los tres Ejes que conforman su estructura. Sin embargo, a fin de realizar el análisis de coherencia del PNCC, en la sección 4.3 de este «Análisis» se retoman los objetivos de la mitigación y la adaptación definidos en el marco del proceso multilateral de la Convención; así como la naturaleza y alcance del Mecanismo de Internacional de Varsovia para las pérdidas y los daños relacionados con las repercusiones del cambio climático (MIVPD), conforme a la decisión que lo establece, adoptada por la COP-1922 en 2013.
3. Análisis de los aspectos técnico-metodológicos 3.1. Conceptualización Un plan es un instrumento de política, concebido para implementar una estrategia que busca modificar una situación inicial, planteada en un diagnóstico, mediante procesos y acciones secuenciales que permitan transitar hacia una situación modificada definida por los objetivos de la estrategia. La conceptualización de un plan define su naturaleza, alcance, ámbitos de acción, prioridades, horizonte temporal y objetivos; y los define y articula asegurando su consistencia interna y su coherencia con los objetivos superiores de la estrategia en función de la cual ha sido concebido. En el diseño del PNCC no se incluyó su conceptualización, de acuerdo a las buenas prácticas de la planeación y diseño de los instrumentos de implementación de políticas públicas.
Asimismo, en la parte IV del PNCC se le define como “un marco de prioridades y acciones orientadoras y articuladoras de planes territoriales y sectoriales, que concretizarán la adaptación, mitigación y la reducción de las PyD asociadas con los efectos adversos del cambio climático”. Agregando que el PNCC será el motor que dinamizará, coordinará y facilitará las condiciones habilitantes de los planes territoriales y sectoriales, cuyas metas contribuirán a las macro-metas nacionales en la materia. Además, se plantea que la prioridad del PNCC es habilitar las condiciones necesarias para la adaptación, mitigación y reducción de las PyD asociados al cambio climático; particularmente, las capacidades técnicas e institucionales, el desarrollo y difusión de conocimientos, la creación de conciencia y las disposiciones sociales para el logro de sus objetivos.
No existe una parte específica en el documento del PNCC, encaminada a explicar de manera detallada su concepto, objetivos y su articulación con objetivos superiores, como son los correspondientes a la ENCC del 2013, al PQD o al objetivo último de la Convención. La ENCC, por su parte, no visibiliza ni dedica un apartado para definir un objetivo propio, solo ofrece orientaciones específicas para la definición de las estrategias y planes sectoriales específicos que formarán parte del PNCC. El PQD, por su parte, plantea como uno de sus objetivos “Transitar hacia una economía y sociedad ambientalmente sustentables y resilientes a los efectos del cambio climático”, siendo una de las estrategias para su logro “la reducción de la vulnerabilidad ambiental y socioeconómica ante los efectos del cambio climático y los fenómenos naturales, aumentando la resiliencia de los territorios”.
Es hasta la parte V sobre componentes y acciones clave del PNCC, que se incluye, de manera marginal, su objetivo “Construir una sociedad y una economía resiliente al cambio climático y baja en carbono, mediante acciones urgentes y prioritarias”. Debe notarse que el aumento de la magnitud, intensidad y amplitud del cambio climático a nivel mundial, podría imposibilitar la resiliencia y adaptación de las sociedades y economías, anulando cualquier esfuerzo en esa línea. Por consiguiente, la viabilidad de la adaptación dependerá del nivel de esfuerzo mundial en materia de mitigación real y efectiva.
En la parte IV del PNCC, sobre implementación, seguimiento y evaluación, se plantea que éste incluye ocho componentes con sus respectivas acciones clave, y que responden a los objetivos de cada uno de
21 En el documento oficial del PNCC se puso equivocadamente
Estrategia Nacional de Medio Ambiente (ENMA) 22 Dec. 2/CP.19 (pág. 7): FCCC/CP/2013/10/Add.1
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La parte V sobre los componentes del PNCC, no visibiliza explícitamente la articulación de éstos con los objetivos de los tres Ejes de la ENCC, como se plantea en la parte IV23, ni con los objetivos que, según el Art. 64 literal D de la Ley del Medio Ambiente,24 debería tener el PNCC. El “marco de prioridades y acciones” definido a través de los ocho componentes del PNCC, está desarticulado del marco normativo internacional y de la dinámica del proceso multilateral de la Convención; y en ninguna de las partes del PNCC se plantea la necesaria articulación y coherencia entre sus componentes y el objetivo último de la Convención.
en el marco de acciones sectoriales priorizadas”. La identificación y análisis de las pautas rectoras, así como de los esquemas de gestión territorial subyacentes al PNCC, se abordan en la sección 4.3 de este «Análisis». Con base en lo planteado, se constata que el PNCC carece de un marco conceptual básico coherente, de acuerdo a los cánones de la planeación de políticas públicas, cuya adopción y aplicación son promovidas dentro del proceso multilateral de la Convención25. La orientación del PNCC hacia la creación de entornos habilitantes bajo un marco de prioridades y acciones orientadoras y articuladoras de planes territoriales y sectoriales, sin vinculación al marco normativo internacional, y sin aplicación de las mejores prácticas promovidas bajo el proceso multilateral para la definición de las políticas públicas; podría estar en consonancia con el enfoque «dejar hacer, dejar pasar»26, en detrimento del fortalecimiento de las capacidades nacionales en materia de planeación de políticas públicas.
Es de hacer notar, que El Salvador ha contado, al igual que los otros países en desarrollo, con apoyo técnico y recursos financieros para acceder, conocer y aplicar de manera oportuna las herramientas técnico-metodológicas que podrían haber orientado la adopción y aplicación de un abordaje metodológico para la conceptualización apropiada del PNCC, en sintonía con los criterios y directrices que por veinte años se han estado generando bajo el proceso multilateral por mandato de los estados, a fin de garantizar las mejores prácticas, comparabilidad, viabilidad y seguimiento efectivo de las políticas y medidas de mitigación y adaptación.
3.2.
Marco de referencia y abordaje técnico-metodológico
A lo largo de los más de veinte años de existencia del proceso multilateral de la Convención, se han identificado y evaluado las necesidades y vacíos de información y de capacidades nacionales humanas e institucionales, que los estados que son países en desarrollo requerirían para enfrentar apropiadamente el cambio climático. Para tal fin, los mecanismos facilitadores y financieros establecidos en el proceso multilateral de la Convención, han generado información relevante e instrumentos técnicos, y han desplegado procesos especializados, en materia de mitigación y de adaptación, para apoyar a dichos países en el cumplimiento de sus compromisos ante la Convención.
Sin embargo, en el PNCC (componente 8: capacidades nacionales) se declara que para responder adecuadamente al cambio climático, se necesita que las instituciones cuenten con las capacidades y lineamientos para la acción interinstitucional y la amplia participación ciudadana. Además, se dice que los conocimientos, habilidades, capacidades, metodologías, procesos y equipos para asumir dicho desafío son vastos y diversos, y que se requerirá de un proceso largo y sostenido para el desarrollo pleno de este acervo de saberes, capacidades, tecnologías y cultura, estructurado a través de una planificación específica.
En ese contexto, se han diseñado y elaborado una gran diversidad de herramientas técnicometodológicas para apoyar a los países en desarrollo en el diseño e implementación de políticas y
El PNCC podría categorizarse “un marco de acción para el despliegue de procesos de desarrollo de capacidades nacionales, regido por pautas encaminadas a la reducción de las PyD y a la promoción de esquemas de gestión territorial,
25 Valga aclarar que dentro del proceso multilateral no ha prevalecido
la visión del Estado interventor, sino del Estado facilitador, en un entorno de capacidades institucionales efectivas, marcos regulatorios robustos y eficaces, transparencia en el desempeño de la función pública y participación social 26 Tanto este enfoque, como la “teoría de la mano invisible”, de Adam Smith, representan los fundamentos ideológicos del liberalismo clásico
23 La ENCC no define los objetivos de los tres Ejes, como se plantea
en el PNCC 24 Los objetivos del PNCC establecidos en la reforma de 2012 a la Ley del Medio Ambiente, son más bien resultados que objetivos
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medidas de mitigación y adaptación, tales como: directrices técnicas, manuales, marcos conceptuales y de acción, guías técnicas, métodos paso a paso, programas computarizados. En materia de mitigación y de adaptación se han desarrollado e implementado programas de formación y capacitación presenciales, en línea y «en el puesto», intercambios de experiencias, pasantías, programas y becas de formación e investigación, visitas de campo, equipos de expertos asesores y evaluación en temas específicos, y publicaciones arbitradas.
relevantes para los patrones de vulnerabilidad climática, y para el potencial de adaptación en sectores y sistemas naturales prioritarios; (4) evaluaciones de los efectos e impactos del cambio climático en sectores y sistemas naturales prioritarios; (5) análisis de las opciones de adaptación actuales y futuras por sector o sistema priorizado; (6) identificación y priorización de las necesidades tecnológicas y de desarrollo de capacidades para la adaptación futura, y estimación de los costos asociados; (7) desarrollo de una estrategia nacional de adaptación futura, que incluya la meta agregada nacional de adaptación, y sirva de sustento para la adopción de una estrategia o plan nacional de desarrollo adaptable al clima cambiante; y (8) identificación de las necesidades de apoyo técnico y financiero externo para la implementación de la estrategia de adaptación, y articulación con las INDC.
Con base en los criterios y orientaciones metodológicas desarrollados para el abordaje apropiado de la mitigación, y en cumplimiento de los compromisos derivados de la Convención, todos los estados en desarrollo, incluido El Salvador, tendrían que haber generado al menos la información nacional siguiente: (1) INGEI de 1994, 2000, 2005 y 2010; (2) escenarios socioeconómicos nacionales incluyendo variables e indicadores relevantes para los patrones de emisiones de GEI, y para el potencial de mitigación; (3) escenarios de emisiones netas de referencia actuales y futuros por sector y fuente; (4) análisis de las opciones de mitigación actuales y futuras por sector y fuente según los INGEI, incluidas las NAMA; (5) identificación y priorización de las necesidades tecnológicas y de desarrollo de capacidades para la mitigación futura, y estimación de los costos asociados; (6) desarrollo de una estrategia nacional de mitigación futura, que incluya la meta agregada nacional de reducción de emisiones de GEI, y sirva de sustento para la adopción de una estrategia o plan nacional de desarrollo bajo en emisiones; y (7) identificación de las necesidades de apoyo técnico y financiero externo para la ejecución de la estrategia de mitigación o las NAMA, en el marco del paquete nacional de las INDC.
En materia de mitigación, el IPCC elaboró las Directrices para los Inventarios Nacionales de GEI, que fueron mejoradas en 1996 (IPCC, 1996), computarizadas (IPCC, 1997a) y actualizadas (IPCC, 2006). Se elaboraron Orientaciones de Buenas Prácticas y Manejo de Incertezas en los Inventarios Nacionales de GEI (IPCC, 2000a) y Orientaciones de Buenas Prácticas para el Uso de la tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura (IPCC, 2003). Diversos organismos multilaterales y nacionales publicaron orientaciones metodológicas y manuales para el desarrollo de escenarios futuros de emisiones de GEI de referencia y de mitigación, incluyendo la planeación y conceptualización de estrategias, programas y medidas de mitigación para los sectores emisores establecidos oficialmente en los INGEI, como es la Guía para la Elaboración de Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático (INE, 2008). En apoyo al desarrollo de capacidades de los países en desarrollo27, la secretaría de la Convención, en conjunto con otras agencias especializadas, ha generado manuales con orientaciones y formatos para el desarrollo de las NAMA, como es el manual Directrices para el Diseño de NAMA (PNUMA-PNUD, 2013). Asimismo, se han asignado recursos para la activación de mecanismos financieros y facilitadores para tal fin, lo que incluye eventos y talleres regionales, entre otros: talleres para América Latina y el Caribe (ALC) organizados por la secretaria de la Convención del 10 al 13 de diciembre de 2013 en México, sobre «Colaboración internacional
Respecto a la adaptación, y considerando los criterios y directrices emanadas a la fecha bajo el proceso multilateral, y los compromisos en virtud de la Convención, todos los estados, que son países en desarrollo, tendrían que haber generado al menos la información nacional siguiente: (1) escenarios climáticos de referencia, incluyendo el análisis de la variabilidad climática y de la señal del cambio climático observado; (2) escenarios de cambio climático a diferentes horizontes de tiempo futuro, incluyendo los cambios en la variabilidad climática asociada; (3) escenarios socioeconómicos nacionales, incluyendo variables e indicadores
27 En virtud de la Dec. 2/CP.17 (pág. 10, párr. 37 y 38, y pág. 45)
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para facilitar la preparación, comunicación e implementación de las NAMA»; y del 31 de agosto al 2 de septiembre de 2014 en Bogotá, sobre «MDL y NAMA»; y Diálogos técnicos regionales para ALC organizados por el PNUD, con la 1ª ronda en abril de 2014 en Bogotá y la 2ª ronda en noviembre de 2014 en México sobre «Apoyos para la preparación de las INDC».
instrumentos para apoyar a los países en desarrollo en la elaboración de sus INDC, a saber: Guía para el Proceso de Preparación de las Intenciones de Contribución Determinadas en el ámbito Nacional -INDC- (Höhne, 2014), INDC: Manual para practicantes (PACJA, 2015), Una Guía para las INDC (RICARDO-AEA, 2013), y Diseño y Preparación de INDC (WRI, 2015). En ese tema, la secretaría de la Convención, el GEF y algunos gobiernos de países desarrollados han generado informes sobre las fuentes de apoyo a los países en desarrollo para la elaboración de sus INDC29.
En 2011, la COP-17 aprobó en Durban la decisión28 que detalla las Directrices de la Convención Marco para la presentación de los BUR de las Partes no incluidas en el Anexo I de la Convención. En el tema de sistemas nacionales de MRV, la secretaría de la Convención elaboró el Manual sobre medición, notificación y verificación para países en desarrollo (CMNUCC, 2014). En lo que concierne al desarrollo y transferencia tecnológica, tanto en materia de mitigación como de adaptación, se han elaborado, entre otros, el Manual para la Elaboración de Evaluaciones de Necesidades Tecnológicas para el cambio Climático (PNUD, 2010); y Orientando el proceso para Superar las Barreras para la Transferencia y Difusión de Tecnologías Relacionadas con el Cambio Climático (RISØ-PNUMA, 2012).
En lo que respecta al MIVPD30, establecido en 2013 en el ámbito del Marco de Adaptación de Cancún por la COP-19, ésta reconoce la contribución de las estrategias de adaptación y de gestión del riesgo a los esfuerzos para hacer frente a las PyD relacionadas con las repercusiones del cambio climático. Además, la COP-19 definió que dicho mecanismo cumplirá la función de la Convención de promover la aplicación de enfoques para hacer frente a las PyD relacionados con los efectos adversos del cambio climático. El MIVPD es fundamentalmente un mecanismo facilitador (y no financiero), enfocado en la creación de capacidades en los países en desarrollo para prevenir o reducir las PyD.
En materia de escenarios climáticos, se han elaborado diversos manuales y programas computarizados para la generación de escenarios futuros de cambio climático, y se han publicado numerosos informes técnicos: Una Introducción a los Modelos Climáticos Simples, (IPCC, 1997b), Escenarios de Emisiones (IPCC, 2000b) y Directrices Técnicas para Evaluar los Impactos del Cambio Climático y la Adaptación (IPCC, 1994). En materia de adaptación, se elaboró el Marco de Políticas de Adaptación al Cambio Climático: desarrollando Estrategias, Políticas y Medidas (PNUD, 2005) y la secretaría de la Convención publicó el Compendio sobre métodos y herramientas para evaluar los impactos y la vulnerabilidad y adaptación al cambio climático (CMNUCC, 2008) y el Compendio de Herramientas de Decisión para Evaluar Estrategias para la Adaptación al Cambio Climático (CMNUCC, 2013). Más recientemente se elaboraron las Directrices técnicas para el Proceso de los Planes Nacionales de Adaptación (CMNUCC, 2012). A partir de 2013, en el marco del proceso preparación de las INDC en el contexto de negociaciones del nuevo Acuerdo mundial 2015, se han generado y divulgado una serie
El “marco de prioridades y acciones” desarrollado a través de acciones clave correspondientes a los ocho componentes descritos en la parte V del PNCC, debería haberse orientado por los criterios científico-técnicos, directrices y herramientas metodológicas generadas para tal fin dentro del proceso multilateral de la Convención. El PNCC debió sustentarse en la información científicotécnica que se habría generado en el ámbito nacional, y para lo cual el país, a través del MARN, contó con apoyo técnico y financiero continuo de los mecanismos facilitadores y financieros de la Convención. Además de los recursos otorgados por el GEF para la 1ª, 2ª y 3ª Comunicaciones Nacionales, estrategias de adaptación, fortalecimiento de capacidades y BUR; se contó con asesoría y acompañamiento técnico de RISØ-PNUMA para identificar necesidades tecnológicas y elaborar un plan de acción tecnológica31 ; y se obtuvo un
de las de de
29 http://unfccc.int/files/focus/mitigation/application/pdf/
support_for_indcs.pdf 30 Dec.2/CP.19 contenida en el documento FCCC/CP/2013/10/ Add.1
28 Dec. 2/CP.17, párr. 39 y el Anexo III (pág. 43) : FCCC/CP/2011/9/
31 http://www.tech-action.org/Participating-Countries/Phase-1---Latin-America-and-the-Caribbean/El-Salvador
Add.1
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préstamo del BID por US$200 millones32 . La 3ª Comunicación Nacional, en desarrollo, deberá incluir el INGEI de 2011, programas de mitigación, perfiles de NAMA, y estudios de vulnerabilidad y adaptación necesarios para la sustentación técnica del PNAD.
y México, además de las formas de variabilidad interanual asociadas por ejemplo a El Niño y La Niña, existen formas de variabilidad interdecadal. La década más reciente ha correspondido a un período húmedo, mientras que las décadas de los 70 y 80 fueron relativamente secas. Las formas y efectos de la variabilidad interdecadal no son reproducidos apropiadamente por los modelos climáticos y sus manifestaciones podrían estar incidiendo en ocultar la señal del cambio climático observado y futuro (Méndez, 2009)
Es de hacer notar, que el Componente 2 del PNCC plantea que para el desarrollo de los mapas de riesgo y en general de todo plan, se tendrán en consideración y aprovecharán los instrumentos, metodologías, recomendaciones y avances realizados en el Marco de Acción de Hyogo, así como los de otras iniciativas relevantes de gestión de riesgos. Lo anterior, sin mención alguna a las directrices, metodologías o guías para usuarios en materia de adaptación, escenarios climáticos y evaluaciones de riesgos climáticos, entre otros numerosos y diversos instrumentos técnicos y metodológicos generados dentro o en vinculación con el proceso multilateral de la Convención.
En la parte relativa al Contexto Institucional, se plantea que el PNCC se sustenta en varias acciones e iniciativas, entre otras:
(i)
3.3. Sustentación científico-técnica El PNCC no incluye un diagnóstico o contexto nacional que aborde las manifestaciones, efectos e impactos del cambio climático, tanto lo observado como lo proyectado a futuro. Tampoco se plantea la contribución del país a las causas del cambio climático, identificando los sectores y fuentes emisores; ni el potencial de mitigación y de adaptación del país. Es de hacer notar que tampoco la ENCC contempla un diagnóstico ni retoma los hallazgos principales relativos al cambio climático en El Salvador, generados en estudios nacionales o regionales previos; limitándose a plantear que la amenaza climática es creciente, y visibilizando el aumento de las lluvias extremas a partir de 2009, sin un marco de análisis científico apropiado.
Los hallazgos de los escenarios climáticos elaborados a escala de departamento (CEPAL, 2012a) y las evaluaciones de impactos del cambio climático en los recursos hídricos (CEPAL, 2011a), hidroelectricidad (CEPAL, 2012b), salud humana (CEPAL, 2012c), índice de aridez (CEPAL, 2012d), granos básicos (CEPAL, 2013) y biodiversidad (CEPAL, 2011a). Todos elaborados en el marco de una serie de estudios sobre el cambio climático en Centroamérica (CEPAL, 2010a) en el marco de un proyecto regional.
(ii) Los avances en el desarrollo de la
observación sistemática de las amenazas hidrometeorológicas, en el marco del Programa Nacional de Reducción de Riesgos 2010-2012. Se afirma que “se ha establecido uno de los sistemas de observación y de alerta temprana más avanzados de la región”.
(iii) La adopción del enfoque de mitigación basada
en adaptación (MbA), en el marco del Proyecto de Preparación para Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de bosques tropicales en países en desarrollo (REDDplus), financiado por el Banco Mundial (BM), a través del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF).
El análisis de la lluvia interdecadal para 1960-2011 planteado en el PNCC y en la ENCC, se focaliza en reflejar una tendencia histórica hacia una mayor frecuencia de las lluvias extremas, sin considerar los hallazgos de los modelos climáticos que indican que la lluvia en Centroamérica estaría disminuyendo debido al cambio climático. En Centroamérica
Respecto a lo planteado en el literal (i) previo, llama la atención la ausencia de referencias a estudios nacionales sobre el cambio climático y sus
32 ES-L1071: Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y Adaptación
al Cambio Climático para El Salvador, ratificado por la Asamblea Legislativa en 2012
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escenarios futuros; sobre los efectos e impactos del cambio climático en sectores y sistemas; y sobre las fuentes, niveles y sectores emisores de GEI y sus escenarios de emisiones futuras. A pesar de que entre los ocho componentes priorizados en el PNCC se incluye “biodiversidad”, “actividades agropecuarias”, “energías renovables, eficiencia y seguridad energética” y “desarrollo urbano y costero”; no se retomaron los hallazgos de los estudios de la CEPAL citados en (i), ni otros estudios de escenarios de cambio climático y de evaluaciones de impactos realizados por la CEPAL, relativos a escenarios climáticos (CEPAL, 2011a) y a evaluaciones de impactos sobre la agricultura (CEPAL, 2010b), el café (CEPAL, 2014), turismo (CEPAL, 2010c), energía (CEPAL, 2010d) y zonas costeras (CEPAL, 2011b), entre otros; tal es el caso de una evaluación de los impactos del cambio climático en los sistemas de producción hidroeléctrica en Centroamérica y sus opciones de adaptación (OLADE, 2014).
de observación sistemática del clima, concebido, desplegado, institucionalizado y dotado de las capacidades requeridas. En la región de ALC, México, Brasil, Argentina, Cuba y Costa Rica tienen sistemas nacionales de observación climática de reconocido prestigio, dotados no solo de equipos y sistemas de información, sino de científicos e investigadores que han aportado significativamente al avance de la ciencia del cambio climático; no solo en el marco del IPCC sino del GCOS. En el caso del Instituto Meteorológico Nacional y de la Universidad de Costa Rica, sus científicos e investigadores han contribuido con hallazgos importantes al conocimiento de la señal del cambio climático actual y futuro en Centroamérica y el Caribe. Respecto al enfoque MbA referido en el literal (iii), éste todavía no ha sido conceptualizado de manera sustentada por el MARN, ya que solo ha sido esbozado en el documento de proyecto aprobado por el FCPF33; lo cual se reconoce en la ayuda memoria de la misión de supervisión del BM de finales de 201434. El enfoque MbA no ha sido planteado ni ventilado en la agenda de la comunidad científica vinculada al IPCC, y mucho menos incorporado35, analizado, desarrollado o recomendado como una de las opciones de mitigación efectivas, en el marco de los informes periódicos o documentos técnicos del IPCC. Dicho enfoque carece del reconocimiento oficial dentro del proceso multilateral de la Convención, ya que no aparece en ninguno de los documentos oficiales.
Por consiguiente, la identificación y priorización de las acciones clave de los ocho componentes del PNCC, no se sustentaron en el abordaje metodológico más apropiado, cuyas fases secuenciales se sustentan en los hallazgos de los escenarios de cambio climático, sus efectos e impactos, las estrategias y análisis de opciones de adaptación, los escenarios de emisiones y de mitigación, y las estrategias y análisis de opciones de mitigación; tal como se plantea en la sección 3.2 previa. En cuanto a la afirmación del literal (ii) sobre el nivel nacional de la observación hidrometeorológica, si bien es cierto la dotación y modernidad de equipos para el pronóstico del tiempo ha aumentado y mejorado; el desempeño de la observación sistemática del clima y específicamente de la señal del cambio climático, es todavía precario. El Salvador adolece de profesionales, científicos e investigadores que trabajen en las disciplinas requeridas para la observación sistemática de la señal del cambio climático; y las unidades del MARN dedicadas al monitoreo hidrometeorológico y pronóstico del tiempo no han sido formadas ni capacitadas en el tema del cambio climático, y están desvinculadas del Sistema de Observación del Clima Mundial (GCOS) y de la comunidad que trabaja la ciencia del cambio climático en el marco del IPCC. En el país no existe un sistema nacional
Es de hacer notar, que de todas las acciones e iniciativas que sustentan al PNCC, tal como se plantea en la parte del contexto institucional, es 33 https://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/RPP%20
REDD%20El%20Salvador%20MARN%20Febrero%2019%202013. pdf 34 La ayuda memoria de la misión (1-5 dic.) registró que durante una reunión entre MARN, BM y PNUD se identificaron posibles puntos de colaboración para 2015, en relación a un estudio que generaría una de las bases técnicas para definir políticas y programas con enfoque de MbA (párrs. 18 y 32): https://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2015/ January/El%20Salvador%20Aide%20Memoire%20Dec%202014%20 Mission.pdf 35 Para ser considerado en el proceso del IPCC, dicho enfoque tendría que haber sido desarrollado y sustentado bajo los cánones de un estudio científico arbitrado por pares, y publicado en una revista científica internacional de reconocido prestigio
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el literal (iii) sobre el enfoque MbA el que juega el papel central. La priorización de los componentes que conforman la estructura del PNCC se sustenta de los esquemas de gestión territorial asociados a dicho enfoque; y la selección de las acciones clave de dichos componentes, se orienta a la viabilización de las actividades de REDD-plus implementadas bajo el enfoque referido. Es de hacer notar, que paralelamente, el MARN ya está implementando un proyecto insignia encaminado a desarrollar una Estrategia Nacional de REDD-plus36, cuya gestión oficial de financiamiento ante el BM inició en agosto de 2009. Más allá de las críticas mundiales a los esquemas de REDD-plus por su inefectividad para la mitigación real del cambio climático y por sus impactos negativos locales, la adopción de dicho Proyecto ha sido cuestionada en el ámbito nacional, por la forma inadecuada en que fue concebido, manejado, consultado e integrado por parte del MARN en el marco de políticas de cambio climático; y por las graves distorsiones que ha causado en las prioridades nacionales y cumplimiento adecuado de los compromisos en materia de cambio climático.
La inclusión en el PNCC del proyecto insignia de REDD-plus con enfoque MbA, refleja la continuidad de la política de cambio climático adoptada por el MARN durante el quinquenio 2009-2014, caracterizada, por un abordaje filtrado y reduccionista del cambio climático, orientado y focalizado exclusivamente al mecanismo de REDD-plus. Por otra parte, por un manejo opaco del tema, cobijándolo bajo el Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes (PREP); y manteniendo con bajo perfil la naturaleza real del mecanismo de REDD-plus, que es un esquema de compensación de emisiones fósiles, ampliamente criticado por inefectivo para la mitigación del cambio climático mundial; vinculado de manera directa o indirecta con mecanismos de comercialización de créditos de carbono. La estructuración y orientación del PNCC sobre la base del enfoque MbA, va al encuentro de los criterios y directrices metodológicas ampliamente aceptados y aplicados dentro del proceso multilateral de la Convención. La priorización de los componentes y acciones clave del PNCC no fue fundamentada en los estudios técnico-científicos que debieron haberse desarrollado previamente, en el marco de los procesos de elaboración de la 1ª y 2ª Comunicaciones Nacionales de Cambio Climático38, o en los desarrollados en el ámbito regional e internacional. Tampoco fueron articulados al marco normativo de compromisos derivados de la Convención, y su coherencia con los objetivos superiores podría ser cuestionada.
Las categorías de acciones elegibles bajo el mecanismo de REDD-plus son: (1) reducción de la deforestación, (2) reducción de la degradación de bosques, (3) conservación de reservas de carbono forestal, (4) aumento de reservas de carbono forestal, y (5) manejo forestal sostenible; y los promotores de REDD-plus están presionando por la elegibilidad de una categoría de acciones que aumentaría las reservas del carbono costero y marino, referido como carbono azul37. De los ocho componentes del PNCC, cuatro incluyen acciones elegibles bajo REDD-plus (biodiversidad, agricultura, agua y, desarrollo urbano y costero); y dos, se refieren a la creación de un entorno habilitador para REDDplus (inversiones y PyD, y capacidades nacionales). Los esquemas de gestión territorial planteados en dichos componentes incluyen: el establecimiento y manejo sostenible de plantaciones forestales y agroforestería; manejo sostenible de suelos, humedales, actividades agropecuarias, y cuencas hidrográficas, incluyendo la conservación y aumento de las reservas de carbono, y la reforestación y manejo sostenible de bosques y ecosistemas en medio rural, urbano y costero-marino.
Es de hacer notar que los recursos técnicos y financieros otorgados al Estado salvadoreño desde 1997, para apoyarlo en la implementación de la Convención, fueron concebidos para generar la información relevante y las capacidades nacionales que lo habilitarían para la elaboración e implementación de políticas públicas y sus instrumentos de ejecución en materia de cambio climático. Tal es el caso del PNCC, el cual debió haberse sustentado en la sistematización e integración de la serie de estudios técnicos y propuestas de políticas nacionales, generados con el apoyo de las directrices y el acompañamiento 38 Los fondos fueron otorgados sobre la base de un documento de
proyecto, tramitado por la oficina nacional del PNUD y aprobado por el GEF, en el cual el país se comprometió a desarrollar dichos estudios, propuestas e instrumentos de política, incluyendo las consultas y documento del PNCC
36 Idem 33 37 Lo que incluiría, entre otros, arrecifes, pastos marinos, manglares
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de los mecanismos facilitadores del proceso multilateral. De haberse retomado y actualizado los estudios y propuestas disponibles, y articulado el PNCC a los compromisos derivados del marco normativo de la Convención, el país dispondría hoy en día de la información consolidada requerida para la elaboración y comunicación oportuna de sus INDC.
decisiones se rigen por el criterio costo-beneficio, y la racionalidad económica prevalece sobre la ecológica. El abordaje desarrollista se expresa, entre otros, en la parte Introductoria, en la cual se plantea la necesaria articulación del PNCC con el PNGIRH y el PNBD, a fin de concentrarse en los recursos estratégicos para el crecimiento económico y el desarrollo humano, como son el agua y los ecosistemas. En la parte II Contexto Institucional, se plantea “en el cumplimiento de los compromisos de mitigación, se tendrá plenamente en cuenta que el desarrollo económico y social, y la erradicación de la pobreza, son las prioridades primeras y esenciales de las partes que son países en desarrollo”. En esa línea, en el componente 7 (desarrollo urbano y costero) se plantea que el PNSA “…contribuiría al aumento de la resiliencia climática pues, entre otros, contribuiría a la salud de la mano de obra…”, y por lo tanto, a la reducción de los costos de producción de las empresas empleadoras.
4. Análisis crítico del contenido 4.1. Enfoques En la parte Introductoria del PNCC se plantea explícitamente que el enfoque adoptado es de coordinación y sostenibilidad entre el PNCC y la PNMA de 2012, el PNGIRH, el Plan Nacional de Biodiversidad (PNBD) y el Plan Nacional de Saneamiento Ambiental (PNSA); y que dicha coordinación permitirá incluir las áreas vinculadas al desarrollo económico y social, que contribuirán al establecimiento del escenario adecuado para acciones de mayor escala para reducir los efectos del cambio climático. Llama la atención, que en ninguna de las cinco acciones del componente 3 (biodiversidad), se hace referencia explícita a la Estrategia Nacional de Biodiversidad 2013 (ENBD), ya que el PNBD se desconoce, por no haber sido elaborado o divulgado.
Asimismo, en el componente relativo al desarrollo urbano y costero, la EAE y el diseño del proyecto insignia de atracción de inversiones -FOMILENIO II-, no consideraron los efectos e impactos futuros del cambio climático en la zona costera y marina, lo que debió incluir los escenarios de elevación del nivel del mar, de la temperatura del agua, y nivel de acidez, y sus efectos en las dinámicas de las playas, incursión marina, ecosistemas de manglar, humedales, arrecifes, tierras agrícolas, sistemas fluviales, turismo, agricultura e infraestructura, entre otros. Los impactos proyectados podrían afectar el potencial de inversión en la franja costera y marina del país; amén de los riesgos de una mayor laxitud en el sistema de evaluación de impacto ambiental (EIA), derivada del entorno administrativo que acompañaría a dicho proyecto, como es la agilización de trámites para la aprobación de proyectos de construcción39 y la descentralización del sistema de EIA40 del MARN hacia las municipalidades.
Es de hacer notar que en los planteamientos estratégicos centrales del PNCC, al igual que en el tipo de componentes seleccionados y acciones clave priorizadas, se trasluce un abordaje de la mitigación y de la adaptación de corte “desarrollista”. El desarrollismo es una teoría sustentada en el crecimiento económico continuo, considerando la innovación tecnológica y la modernización técnica el motor del desarrollo, en un entorno de liberalización y dinamización del comercio y de especialización del sistema productivo, con miras a la integración al mercado mundial; lo que incluye las mega-inversiones en el sector primario, infraestructura y turismo. Los sistemas productivos y tecnologías limpias y amigables con el ambiente son promovidos, y las regulaciones ambientales, aceptadas siempre y cuando los primeros aumenten las tasas de productividad, y las segundas incentiven la inversión; y por ende, no frenen el crecimiento y la modernización de la economía y sociedad. El enfoque se sustenta en una racionalidad eminentemente economicista, bajo la cual las
39 Planteado en pág. 46 del PNCC. La Ley Especial de Agilización de
Trámites para el Fomento de Proyectos de Construcción constituyó parte integrante del Plan de Acción presentado por el gobierno salvadoreño a la Corporación Cuenta del Milenio en el marco de la implementación de FOMILENIO II 40 Licitación (AALA0010) por parte de CDKN, publicada el 22 de octubre de 2014 y cerrada el 5 de diciembre de 2014, para la implementación del proyecto «Fortalecimiento Institucional, herramientas para la integración del clima en las EIAs y vulnerabilidad climática en El Salvador»: https://www.devex.com/projects/tenders/ institutionalstrengthening-climate-integrated-eias-tools-and-climatevulnerability-in-el-salvador/159482
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ser un agente-corredor o un mecanismo financiero como el Fondo de Carbono del BM), las emisiones de GEI de otros países, para que éstos continúen emitiendo.
El abordaje “desarrollista” subyacente al PNCC continúa reproduciendo el paradigma del crecimiento económico ilimitado, y la prevalencia de la racionalidad económica sobre la racionalidad ecológica de la Tierra; y al asumir la bandera del «crecimiento económico primero», podría contribuir peligrosamente, a justificar la promoción de modelos económicos sustentados en la reprimarización o profundización de la terciarización de la economía, vía mega-inversiones de corte extractivista en los sectores agricultura, pesca, silvicultura, turismo e infraestructura, entre otros. Es de hacer notar, que en el PQD, se trasluce un enfoque desarrollista. En el Capítulo II-B41, sección 3 El cambio climático y sus efectos, se expresa: “… [se] requiere que el cambio climático sea transversalizado en las instituciones a cargo de los temas energéticos, económicos, hídricos y agrícolas, pues el resultado acordado en la negociación internacional determinará las opciones de desarrollo en esos sectores para lo que resta del siglo”.
El mecanismo de REDD-plus no cumple los criterios para la mitigación efectiva, y es motivado fundamentalmente por los supuestos beneficios locales ambientales, sociales o económicos. Dichos beneficios responden a motivaciones “utilitarias” provenientes de las acciones de incidencia y fuerte cabildeo de actores y sectores interesados en obtener apoyo financiero para sus intereses o fines. En el PNCC se plantea, bajo un abordaje utilitario, “priorizar inversiones críticas en los ecosistemas esenciales para el aprovisionamiento de servicios y la conservación de los recursos naturales”. Bajo el enfoque utilitario que caracteriza a los esquemas de REDD y sus variantes, los sistemas y ecosistemas naturales son abordados como recursos naturales y sus funciones son conceptualizadas como bienes y servicios, de conformidad con los postulados de la Escuela de la Economía Ambiental, de la cual surgió el mecanismo economicista de la “compensación ambiental”, adoptado en todas las convenciones multilaterales ambientales en el marco del sistema de las Naciones Unidas..
Más allá de los enfoques del desarrollo promovidos y aplicados por los gobiernos nacionales, en el seno del proceso multilateral se han generado y adoptado criterios, directrices y buenas prácticas para la mitigación y la adaptación. En el caso de las políticas y medidas de mitigación, éstas deben contribuir a la mitigación mundial real y ambientalmente efectiva42; y para tal efecto, las políticas y medidas deben ser: permanentes, adicionales, mensurables, verificables y sin fugas. Además, deberán prevenirse y evitarse los efectos locales negativos de tipo social, económico o ambiental, los cuales podrían generar mayor vulnerabilidad y desadaptación climática.
Respecto a las políticas y medidas de adaptación, éstas deberán aumentar la resiliencia y la capacidad de adaptación de los sistemas naturales y humanos43. En ese tema, la COP-20 pide a las Partes, entidades operacionales del Mecanismo Financiero44 y a las organizaciones que trabajan en adaptación, a tomar en consideración las Recomendaciones para la COP45 elaboradas por el Comité de Adaptación, que entre otras, plantean: (a) mejorar la coordinación, colaboración y coherencia entre agencias bilaterales y multilaterales e instituciones, incluyendo el mecanismo financiero y diferentes ministerios nacionales; (b) fortalecer el aprendizaje con la participación creciente de los actores relevantes en el proceso del PNAD, particularmente en los arreglos institucionales y monitoreo y evaluación (MyE) de la adaptación; (c) subrayar la importancia del conocimiento y prácticas indígenas y tradicionales, de manera equiparable a la ciencia moderna, para
El enfoque desarrollista prevaleciente en el sistema de las Naciones Unidas, ha propiciado la adopción generalizada e incuestionable del «criterio costobeneficio» en la toma de decisiones de políticas para enfrentar el cambio climático; lo cual ha permeado dentro del proceso multilateral enfoques “utilitarios” e inefectivos para la mitigación y la adaptación. Tal es el caso, entre otros, del mecanismo de REDD y sus variantes, cuya finalidad es compensar en los territorios de los países en desarrollo, mediante un contrato de compra-venta (comercializado directamente en los mercados de carbono, o a través de un intermediario, que podría
43 Especies animales y vegetales, ecosistemas, sistemas fluviales,
41 El Cap. II del PQD se refiere a “Transformación del Estado,
sectores socioeconómicos, salud, territorios, asentamientos humanos, entre otros 44 GEF, Fondo de Adaptación y Fondo Verde del Clima 45 Dec. 4/CP.20, (págs. 6-8): FCCC/CP/2014/10/Add.2
Planeación del Desarrollo y Participación Ciudadana”, y el apartado B, a “Cambios Internos y Desafíos Pendientes” 42 Significa que contribuyen a la estabilización de los niveles de concentraciones de GEI en la atmósfera de la Tierra
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la planeación e implementación efectiva de la adaptación; y (d) diseñar indicadores para el MyE de la adaptación, que reflejen el avance que los países estarían haciendo para integrar la adaptación en la planeación, políticas y acciones de desarrollo y sectoriales.
referencia de manera explícita a la nominación urgente y todavía pendiente por parte del país, de la entidad nacional de implementación ante el Fondo de Adaptación (FA) y el Fondo Verde del Clima (FVC); habiendo convocatoria oficial en este tema. Es propio de un enfoque emergencista invisibilizar los mecanismos de financiamiento existentes y previstos para la adaptación, como es el FA y la ventana para la adaptación del FVC; y magnificar el alcance del MIVPD, abordándolo erróneamente como mecanismo financiero.
En El Salvador, el tema de PyD ha ido cobrando mayor visibilidad en el marco de políticas públicas en materia de cambio climático, así como en los diferentes instrumentos para su implementación; tal es el caso del PQD, la ENCC y el PNCC. Al respecto, existe el riesgo de que el abordaje de las PyD sea proclive a focalizarse en las medidas de respuesta, y se adopte un enfoque “emergencista”, en detrimento de la adaptación, la cual conlleva implícitamente la prevención y reducción de las PyD. El primero de los tres Ejes fundamentales de la ENCC, se refiere a “mecanismos para enfrentar PyD recurrentes”, y la mayoría de las acciones clave de los ocho componentes del PNCC se refieren a PyD.
El PNCC no tiene enfoque de “derechos humanos” en el abordaje de la mitigación, adaptación e incluso, de PyD. Solamente en el componente 8 (capacidades nacionales) se menciona a nivel de buenas intenciones, que los grupos de base que viven la realidad crítica del cambio climático, tienen el derecho humano de participar en las consultas sobre la gestión del conocimiento; y que se fortalecerá la participación ciudadana con enfoque de género, generacional y étnico basado en derechos, incluyendo en procesos sociales de evaluación de resultados y rendición de cuentas.
El enfoque “emergencista” es visibilizado en la parte Introductoria, en la cual se plantea “los componentes del PNCC se enfocan en la reducción del riesgo y en minimizar a corto plazo las pérdidas humanas y económicas”, sin referencia explícita a la adaptación. En el Componente 2 Finanzas públicas y PyD, se plantea “dado que para la mayor parte de las amenazas de desarrollo gradual no existen medidas de adaptación factibles, únicamente restarían medidas de compensación, migración y abandono completo de territorios y actividades productivas. De allí que para el país, bajo condiciones de alta vulnerabilidad climática, resulte urgente la realización de dichas acciones”.
Se trasluce un abordaje antropocéntrico ya que no se aborda ni se refiere a los derechos intrínsecos de la Tierra; lo cual se refleja en el componente 5 (recursos hídricos), centrado en el uso humano del agua para usos productivos, sin referencia alguna a las necesidades de agua de los ecosistemas; y en el uso de los conceptos y terminología economicista propios de la economía ambiental, tal es el caso del planteamiento “priorizar inversiones críticas en los ecosistemas esenciales para el aprovisionamiento de servicios y la conservación de los recursos naturales”, en referencia a los sistemas naturales. En la parte de Introducción se reconoce la existencia de poblaciones más vulnerables, citando mujeres, generaciones y población en situación de pobreza. Pero en la parte III Proceso de Elaboración, llama la atención que a pesar de que el MARN informa haber realizado once talleres nacionales, y uno de éstos específico para la integración del enfoque de género en el PNCC, dicho enfoque no fue integrado, ya que no se refleja en el abordaje de los temas a lo largo de su contenido y acciones.
Es de hacer notar, que el MIVPD no es un mecanismo financiero sino facilitador de la Convención, y por decisión de la COP-19, su función será promover, bajo el Marco de Adaptación, la aplicación de enfoques para hacer frente a las PyD relacionados con los efectos adversos del cambio climático46. Sin embargo, en el componente finanzas públicas y PyD, todas las acciones clave están centradas en el tema PyD. Llama la atención la acción referida a la nominación de una entidad nacional de enlace con el MIVPD, cuando no ha habido convocatoria oficial para tal efecto en el seno del proceso multilateral de la Convención. Paradógicamente, no se hace
Los temas de la niñez y juventud, y sus derechos, no son abordados ni tratados en el PNCC, limitándose a recomendaciones generales. En el componente
46 Idem 30
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4.2. Estructura, naturaleza y alcances
1 (Políticas Públicas) se recomienda incorporar estratégicamente la dimensión del cambio climático y la reducción de riesgos con enfoque de género, generacional y étnico en todas las políticas sectoriales, especialmente en la planificación del desarrollo nacional y presupuesto público. En el Componente 7 (Desarrollo Urbano y Costero) se plantea que la exposición del territorio a diversas amenazas climáticas y geológicas demanda un uso del suelo lo más racional posible, con criterio y responsabilidad ambiental e intergeneracional; y se recomienda la vigilancia epidemiológica de enfermedades sensibles al cambio climático, particularmente en poblaciones vulnerables, como la niñez y personas adultas mayores. Asimismo, en el componente 4 (sector agropecuaria), se plantea que en la Escuela Nacional de Agricultura se actualizarán y adecuarán el currículo, estructura, métodos y objetivos a los desafíos del cambio climático, con enfoque de género, generacional y étnico, basado en los derechos humanos.
En la parte V del PNCC se detalla que éste se estructura en ocho componentes, y cada uno de éstos incluye un programa con acciones clave; detallando las entidades responsables, duración, necesidades financieras, capacidades técnicas y responsabilidades requeridas para su implementación, e indicadores de cumplimiento, los cuales no fueron cuantificados. Llama la atención que la salud humana no haya sido priorizada en un componente específico independiente, a pesar de que en una de las siete estrategias del Objetivo 7 del PQD, una línea de trabajo plantea “Desarrollar intersectorialmente planes de adaptación al cambio climático en especial en los sectores de agricultura, salud, educación, energía, obras públicas, vivienda, recursos hídricos y turismo”. En la parte Introductoria del PNCC se plantea que los componentes se enfocan en la reducción del riesgo y en minimizar a corto plazo las pérdidas humanas y económicas; y las acciones clave buscan superar las deficiencias institucionales para abordar el cambio climático, específicamente la dimensión técnico-científica referida a escenarios climáticos, escenarios futuros de impactos, evaluaciones de riesgo a desastre, cálculos y costeo de la reducción de las emisiones sectoriales.
En términos generales, en el PNCC el tema indígena es abordado tangencialmente, refiriéndose a la “etnicidad”, al conocimiento ancestral y tradicional en agricultura sostenible y manejo de la bioindicadores (componente 4: actividades agropecuarias), o al rescate de las prácticas y tecnologías ancestrales que podrían ser más económicas y apropiadas para la realidad nacional (componente 8: capacidades nacionales); así como al conocimiento local sobre la biodiversidad y al papel de la agrodiversidad en el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades, vía el aumento de los ingresos, mejoramiento de la nutrición y seguridad alimentaria (componente 3: biodiversidad y ecosistemas). Sin embargo, llama la atención que en la acción crítica (componente 4) orientada al diseño e implementación de acciones de MbA para el manejo sostenible de los bosques y desarrollo de sistemas agroforestales, se plantea que dichas acciones se realizarán de “acuerdo a las circunstancias y necesidades específicas de poblaciones indígenas y vulnerables cultural y/o económicamente dependientes de esos ecosistemas”. En esta acción se visibiliza la obligatoriedad, impuesta por las políticas del BM, parte integrante del proyecto de REDD-plus financiado a través del FCPF, de considerar los derechos de los pueblos indígenas.
En la parte V se define el objetivo del PNCC “Construir una sociedad y una economía resiliente al cambio climático y baja en carbono, mediante acciones urgentes y prioritarias”. Los temas priorizados en el PNCC expresados en los ocho componentes son: (1) Incorporación del cambio climático y la reducción de riesgo a desastres en los planes de desarrollo, políticas e institucionalidad públicas; (2) Protección de las finanzas públicas y reducción de PyD; (3) Manejo de la biodiversidad y ecosistemas para la adaptación y mitigación al cambio climático; (4) Transformación y diversificación de las prácticas y actividades agropecuarias, forestales y agroforestales; (5) Adaptación integral de los recursos hídricos al cambio climático; (6) Promoción de energías renovables, eficiencia y seguridad energética; (7) Desarrollo urbano y costero resiliente al cambio climático y bajo en carbono; y (8) Creación de condiciones y capacidades nacionales para enfrentar el cambio climático.
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A continuación se abordan, por componente, algunas de las acciones clave, de acuerdo a su naturaleza según tres categorías: (a) PyD, (b) adaptación y (c) mitigación; a fin de visibilizar la centralidad de dichos temas, su coherencia con los objetivos superiores, y su consistencia interna en función de los mismos objetivos.
impactos futuros en la oferta y demanda de agua, y en la generación hidroeléctrica; en la mayoría de componentes no se retoman los hallazgos de los estudios realizados sobre las manifestaciones del cambio climático, sus impactos y opciones de adaptación en relación a la biodiversidad, ecosistemas, agricultura, energía, desarrollo urbano y costero, y salud humana; incluidos los de CEPAL, a pesar de que estos últimos son citados en el Contexto Institucional del PNCC.
(a) Categoría PyD: Todas las acciones del componente 2 (finanzas públicas y PyD), se refieren directamente a PyD, ya que se sustentan en el planteamiento “Para la mayor parte de las amenazas de desarrollo gradual no existen medidas de adaptación factibles, restando únicamente medidas de compensación, migración y abandono completo de territorios y actividades productivas. De allí que para el país, bajo condiciones de alta vulnerabilidad climática, resulte urgente la realización de estas acciones”. Además, se plantea “es fundamental que todas las instituciones públicas establezcan metodologías y programas anuales de evaluación del riesgo de pérdidas y daños de bienes y activos públicos e institucionales bajo su responsabilidad”; y que todos los planes y mapas de riesgo de comunidades y asentamientos rurales y urbanos precarios, aprovechen los instrumentos, metodologías, recomendaciones y avances realizados en el Marco de Acción de Hyogo; sin referencia explícita a las directrices, manuales y metodologías sobre la adaptación, generadas en el marco de la Convención.
En el componente 5 (recursos hídricos) se plantean acciones para el diseño de infraestructuras para la captación de agua y el control de avenidas e inundaciones, como medidas de respuesta ante eventos climáticos extremos de sequías y lluvias. El componente 7 (desarrollo urbano y costero) plantea que el concepto de desarrollo urbano dará coherencia y sostenibilidad a las iniciativas específicas de reducción de PyD asociados al cambio climático. Una de las acciones del componente 8 (capacidades nacionales) incluye la elaboración del Primer Inventario Nacional de Inversiones Críticas en infraestructura pública estratégica y ecosistemas para la reducción de riesgos en comunidades en condición de riesgo extremo a desastre; el cual serviría al Estado para optimizar el financiamiento para reducir las pérdidas y daños por desastres. (b) Categoría adaptación: En el componente 1 (políticas públicas), se plantea incorporar la variable del cambio climático, en las políticas, planificación del desarrollo y finanzas públicas, sin especificar explícitamente la adaptación; y el componente 2 (finanzas públicas y PyD), se refiere a la creación de un Fondo Nacional para la Adaptación y Reducción de Riesgos Climáticos, sin mayor detalle ni vinculación explícita con los mecanismos financieros vigentes bajo el proceso multilateral de la Convención.
Llama la atención que siendo una de las acciones clave del componente 2, la creación de un Fondo Nacional para la Adaptación y Reducción del riesgo climático, éste sea solo citado, y en cambio el Programa de Inversiones Críticas, basado en un inventario de bienes estratégicos bajo riesgo de pérdida total o irreversible, es desarrollado con mayor detalle. También es llamativo que solamente se plantee la designación de la entidad nacional de enlace con el MIVPD, siendo solo un mecanismo facilitador; y que no se haga alusión a la entidad nacional todavía pendiente de nominarse como enlace ante los mecanismos financieros de la Convención y en plena operación.
En el componente 3 (biodiversidad), se plantea la investigación, innovación y desarrollo, y la gestión del conocimiento sobre biodiversidad y ecosistemas para la adaptación. Sin embargo, no se retoman los mecanismos estipulados por la Ley de Áreas Naturales Protegidas vigente, que podrían contribuir a la adaptación de los ecosistemas, especies y asentamientos humanos, entre otros, al Sistema de Áreas Naturales Protegidas (SISAP) y a las Áreas de Conservación, cuya contribución a
A excepción de los componentes 5 (recursos hídricos) y 6 (energías renovables y eficiencia energética), en los cuales se citan someramente dos de los estudios de impactos elaborados por la CEPAL, relativos a los 23
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(c) Categoría mitigación: En el componente 1 (políticas públicas), se plantea incorporar la variable cambio climático, en las políticas, planificación del desarrollo y finanzas públicas, sin referencia específica a la mitigación. Además se hace referencia a que el PQD impulsa la innovación, desarrollo y adopción de prácticas y tecnologías productivas más limpias y eficientes, sin vinculación explícita a la reducción de las emisiones de GEI asociadas a fuentes y sectores; o al potencial de mitigación, en el marco de los compromisos internacionales vigentes (INDC) a adoptarse a finales de 2015.
la adaptación al cambio climático, en articulación con los Corredores Biológicos, es fundamental. Tampoco se vincula de manera visible y explícita con la ENBD, en lo que respecta a la investigación, la cual ha sido definida como uno de los cinco temas críticos de dicha estrategia. En el componente 4 (agropecuario) se plantea el desarrollo de investigación, tecnología y capacidades en cultivos y producción agrícola resiliente al clima. Sin embargo, no se retoman los hallazgos de la señal del cambio climático en el país, que podrían afectar al sector, ni los resultados de los estudios sobre los impactos agropecuarios del cambio climático, incluidos los de la CEPAL. El componente 7 (desarrollo urbano y costero) plantea que el logro de las metas del PNSA contribuiría al aumento de la resiliencia climática, pues se contribuiría a la vitalidad de los ecosistemas, desarrollo de comunidades, salud de la mano de obra y reducción del gasto público en salud.
Además, se asigna al Gabinete de Gestión de Sustentabilidad Ambiental y Vulnerabilidad, la responsabilidad de crear las condiciones para transitar hacia una economía resiliente y baja en carbono; aunque el decreto de creación de dicho Gabinete lo define “una instancia de coordinación de las acciones para prevenir, mitigar y erradicar la vulnerabilidad que presenta el territorio nacional frente a fenómenos naturales y humanos”47, sin referencia al tránsito hacia una economía baja en carbono. En cuanto al PQD, éste plantea “promover una economía competitiva, sustentable y resiliente a los efectos del cambio climático”, sin referencia a economía baja de carbono48
El componente 8 (capacidades nacionales) plantea que el país carece de las condiciones y capacidades para enfrentar apropiadamente el cambio climático, incluida la adaptación; arguyendo que ni la sociedad ni las instituciones nacionales y locales tienen la capacidad de elaborar los estudios e implementar los diseños de procesos o acciones para tal efecto, por carecerse de metodologías y de un sistema de MRV. Se incluye una lista de capacidades esenciales que se deberán adquirir y difundir para implementar el PNCC. Se plantea que en materia de adaptación, se requerirá formar equipos de expertos para: evaluar y manejar modelos de escenarios climáticos; evaluar el riesgo climático de bienes de infraestructura pública y social y ecosistemas críticos; y estimar costos de daños y pérdidas por fenómenos extremos y de desarrollo gradual.
En el componente 2 (finanzas públicas y PyD), entre los bienes sujetos al Programa de inversiones críticas, estarían los ecosistemas frágiles y otras fuentes de recursos y servicios esenciales para la población, especialmente acuíferos superficiales y ecosistemas boscosos o agroforestales, esenciales para la reducción de riesgo a desastres. Considerando la centralidad dada a PREP-REDD-MbA, dichas inversiones se estarían realizando bajo esquemas de gestión territorial enmarcados en dicha terna. El componente 3 (biodiversidad) no se refiere ni como conjunto ni individualmente a las actividades vinculadas con el “uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura” (UTCUTS) como fuente de emisiones históricas y futuras de GEI; y no se propone NAMA alguna. Tampoco se articulan las acciones con el compromiso de Estado de elaborar
Además, se plantea la creación de un sistema de información estadística socio-ambiental y climática; la elaboración de un plan maestro de desarrollo de conocimientos y capacidades nacionales 20152025, que inicie con la evaluación e impulso a la implementación efectiva de las reformas a las Ley de Educación General y Superior; y la elaboración participativa de un Plan de desarrollo de sensibilización, transformación cultural y participación social frente al cambio climático y la reducción de riesgos. Lo anterior, sin referencia específica a la adaptación.
47 Decreto Ejecutivo No 12 del 11 de junio de 2014, publicado en el
Diario Oficial No 109, Tomo 403 del 13 de junio de 2014 48 Capítulo III El Salvador y el Mundo: Tendencias, cambios y desafíos, Apartado B Cambios Internacionales y Desafíos Pendientes, Sección Principales desafíos pendientes, subsección 4.2 Desafíos socioeconómicos, pág. 71
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y comunicar una meta cuantificada de reducción de emisiones, en el marco de las INDC. Se plantea la gestión integrada y sustentable del territorio y paisaje rural, a través del manejo inclusivo de ecosistemas, reservas de biósfera y corredores biológicos; mediante la terna PREP-REDD-MbA. Lo anterior incluye cuatro de las cinco acciones planteadas: (1) restaurar, proteger y conservar los ecosistemas y mejorar sus funciones ecológicas; (2) restablecer la conectividad ecológica y restaurar la diversidad de los paisajes rurales; (3) enfrentar las presiones sobre la biodiversidad; y (4) controlar y racionalizar el cambio de uso del suelo para la agricultura, turismo y urbanismo, lo que incluye medidas especiales de conservación y protección para territorios ocupados por bosques y cultivos agroforestales, incluido el café.
y la pesca sostenible; diseño y ejecución de acciones de MbA en el subsector bosques, agroforestería (REDD con comunidades indígenas); y un Programa de resiliencia en los cafetales. En el componente 5 (recursos hídricos), se plantea la reforestación y conservación de la cobertura vegetal de las cuencas, y en el componente 7 (desarrollo urbano y costero), se aborda el desarrollo urbano y costero; en ambos casos, en el marco de la terna PREP-REDD-MbA. Se plantean acciones para el control y minimización del cambio de uso del suelo; desarrollo de asentamientos humanos; y en el marco del proyecto FOMILENIO II, iniciativas de REDD-plus bajo el proyecto financiado por el BM-FCPF.
Llama la atención que en el componente 3 (biodiversidad), tampoco se visibilice la articulación de las acciones con la ENBD, sobre todo porque los tres Ejes en que ésta se estructura, abordan esquemas de gestión de los ecosistemas, considerando su función de captura de carbono, a saber: (1) Integración estratégica de la biodiversidad en la economía; (2) Restauración y conservación inclusiva de ecosistemas críticos; y (3) Biodiversidad para la gente. Además, en la ENBD se expresa: “… de forma prioritaria en materia de financiamiento y movilización de recursos se debe apostar estratégicamente a una agenda integrada y articulada entre biodiversidad y cambio climático, impulsando iniciativas sinérgicas…”. El PREP constituye el programa insignia para lograr la sinergia entre la ENBD, el mecanismo de REDD-plus y el PNCC.
El componente 6 (energía) no se refiere al sector energía ni a los subsectores producción eléctrica, consumo energético (industrial, comercial y residencial) y transporte, en tanto que sectores emisores de GEI. Tampoco identifica las actividades por subsector que son fuentes de emisiones de GEI, ni los niveles de emisiones respectivos o su contribución relativa en las emisiones nacionales de GEI. Tampoco se presentan las emisiones históricas y sus tendencias futuras por fuente y sector, ni los escenarios de mitigación o de reducción de emisiones potenciales futuros. No se identifican las diferentes opciones de mitigación, tecnologías, costos, capacidades nacionales ni los mecanismos facilitadores y financieros requeridos para su viabilización. El tema de las NAMA se limita al ahorro y eficiencia energética, y a las fuentes renovables, y no se articulan al compromiso de Estado de comunicar una meta cuantificada de reducción de emisiones, en el marco de las INDC.
En el componente 4 (agropecuario) no se hace referencia a las actividades agropecuarias o subsectores que son fuentes de emisiones históricas y futuras de GEI, tampoco se estima el potencial o metas de mitigación, en vinculación con las INDC. Se aborda el tema de las NAMA solamente para el subsector cafetalero, sin articulación con metas de mitigación o INDC. Se plantea el manejo de la agricultura y los suelos bajo esquemas de REDDplus en un 20% de las tierras agrícolas, según el proyecto de REDD financiado por el BM. Las acciones incluidas son: transformación de prácticas agropecuarias (zafra verde para reducir emisiones de GEI) y diversificación productiva con alternativas resilientes al clima vía la terna PREP-REDD-MbA
En el componente 8 (capacidades nacionales), se plantea la premisa de que el país carece de las capacidades institucionales y humanas para avanzar en la implementación del marco de políticas de cambio climático, que incluye la mitigación. Se plantea establecer un equipo interinstitucional, para elaborar curvas de reducción de emisiones de carbono y estimación de los costos asociados. Paradógicamente, se plantea la creación de un sistema básico de MRV para aplicarlo inicialmente a la reducción de emisiones de NAMA, y a otros cobeneficios bajo la terna PREP-REDD-MbA, y al cumplimiento de salvaguardas exigidas en el proyecto REDD financiado por el BM. 25
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4.3. Coherencia y consistencia
propia política de cambio climático. Además, se han generado al Estado riesgos de incumplimiento de los compromisos derivados de la Convención, entre otros, específicamente en el tema de las INDC.
El análisis se realiza utilizando los resultados de la sistematización de las acciones en las tres categorías temáticas definidas en la sección 4.2 previa, lo cual facilita la identificación de: (1) la centralidad de los temas, (2) la coherencia con los objetivos superiores, y (3) la consistencia interna en función de dichos objetivos.
A partir de 2013, con el establecimiento en Polonia del MIVPD, el MARN adopta el tema de PyD, y lo integra a su agenda prioritaria en materia de cambio climático. Los temas de REDD-plus y de PyD en el PNCC, son incorporados en casi todas las acciones clave de los componentes; en coherencia con las prioridades definidas por el MARN en la PNMA de 2012 y en la ENCC de 2013. Además, las acciones del PNCC vinculadas a REDD-plus y a PyD son sinérgicas entre sí, y por lo tanto, existe consistencia mutua en función de la viabilización de esquemas de gestión territorial concebidos bajo la terna PREPREDD-MbA. Lo anterior, subordinando las otras dos categorías de acciones relativas a la adaptación y a la mitigación, ésta última siendo condicionada por su aporte al desarrollo, en términos de cobeneficios. El abordaje del cambio climático centrado en REDD-plus, contraviene los principios, criterios, directrices y decisiones adoptadas en el marco del proceso multilateral, y distorsiona la conceptualización del marco de políticas públicas en materia de cambio climático, y específicamente del PNCC. La centralidad de los esquemas de REDD-plus y del tema de PyD, es incoherente con el objetivo último de la Convención, el cual busca la viabilidad de la adaptación mediante la mitigación mundial real y efectiva que estabilice los niveles de concentraciones de los GEI en la atmósfera, a un nivel que evite superar el umbral máximo de incremento de la temperatura media mundial de 2oC ó 1.5oC, para evitar perturbaciones peligrosas, de gran escala e irreversibles, del sistema climático de la Tierra. Para el logro de dicho objetivo, todos los países tienen compromisos comunes pero diferenciados, y de acuerdo con sus capacidades respectivas, tanto en mitigación como en adaptación.
En el conjunto de tres categorías de acciones, referidas a PyD, adaptación y mitigación, en correspondencia con los tres Ejes de la ENCC; se refleja la centralidad que en el PNCC se le han dado a los esquemas de gestión territorial vía la terna REDD-MbA-PREP. Lo anterior, es una de las muchas expresiones de la prioridad que el MARN le ha venido dando, desde 2009, a los esquemas de REDD, sus variantes y temas vinculados. En el caso de la ENBD de 2013, ésta no aborda los efectos ni impactos del cambio climático en la biodiversidad en ninguno de los tres Ejes en los cuales se fundamenta. Lo anterior, a pesar de existir estudios sobre ese tema, y tampoco se hace referencia al SISAP o a las Áreas de Conservación, en el marco de la Ley de Áreas Naturales Protegidas vigente. Sin embargo, en casi todas las líneas prioritarias de la ENBD, se visibiliza la función que realizan los ecosistemas de manglar, arrecifes, suelos y agroecosistemas (con énfasis en el café) de capturar y retener el carbono biogénico. Además, los esquemas de gestión planteados para dichos ecosistemas, tienen una sinergia implícita con la terna REDD-MbA-PREP adoptada en el PNCC y promovida por el MARN. La centralidad y priorización de REDD-plus se han expresado desde 2009 a través de acciones, planteamientos, movilizaciones de recursos técnicos y financieros, capacitaciones, misiones, intercambios, consultas, reorganizaciones y fortalecimientos institucionales, asignaciones y reacomodos de personal, expertos, tareas, recursos y esfuerzos. Lo anterior, con el fin de oficializar, institucionalizar, habilitar y viabilizar los esquemas de REDD-plus en El Salvador; lo cual ha provocado distorsiones, vacíos, falencias y retrasos en el abordaje y tratamiento integral del tema del cambio climático. Tal es el caso del PNCC, para cuya concepción y elaboración el MARN se enfrentó con los vacíos de información y de capacidades, como resultado del manejo inapropiado de su
Asimismo, el relegamiento y diferimiento de la mitigación y la adaptación a lo largo de todo el PNCC, son incoherentes con su propio objetivo de «construir una sociedad y economía resiliente y baja en carbono mediante acciones urgentes y prioritarias»; y con el logro de dos de los tres Ejes de la ENCC, referidos a la adaptación y a la mitigación. La definición del PNCC como un mero “marco de prioridades y acciones orientadoras y 26
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articuladoras de planes territoriales y sectoriales…”; y los planteamientos de que el país “carece de las capacidades institucionales y humanas para avanzar en la implementación del marco de políticas de cambio climático”, y que “se requerirá de un proceso largo y sostenido para asumir el desafío del cambio climático”; tampoco son coherentes con el propio objetivo del PNCC. Existe contradicción entre el objetivo de implementar acciones urgentes y prioritarias, y el reconocimiento de la imposibilidad de hacerlo, por la falta de capacidades nacionales; con la excepción de los temas de REDD y PyD, cuya viabilidad es planteada como inmediata.
con la tendencia que desde 2009 se ha venido promoviendo en el entorno de las negociaciones multilaterales, por parte de países, grupos de países y agencias multilaterales, los cuales han cabildeado por filtrar y empujar en la agenda de negociaciones la adopción de enfoques emergencistas, propios de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres. El emergencismo se ha materializado en el tema PyD, cuya visibilidad ha sido creciente y ha desplazado al tema de la adaptación en términos del involucramiento activo y cabildeo requeridos por parte de los países en desarrollo en ese tema. Algunos países, como El Salvador, han sobredimensionado el enfoque emergencista, cerrando filas en torno al tema PyD, en detrimento de las prioridades y esfuerzos que se requerirían en la actual fase crítica de negociaciones del nuevo acuerdo mundial (Aguilar, 2014).
Los componentes y acciones clave priorizados en el PNCC son incoherentes con los objetivos de la mitigación real y efectiva, y de la adaptación apropiada, de acuerdo al marco normativo de la Convención. El tema de la mitigación no es abordado en todas sus dimensiones y alcance, contraviniendo el marco de referencia normativo y metodológico, emanado y adoptado por los Estados. En las acciones de los componentes el tema es marginal y limitado al desarrollo de NAMA en los subsectores cafetalero, producción y consumo de energía. En el caso de REDD-plus, aunque son actividades de mitigación, sus promotores se niegan a abordarlas y tratarlas como parte del sector UTCUT, en el marco de las NAMA y de estrategias o planes de desarrollo de transición hacia economías y sociedades con bajos niveles de emisiones de carbono. Los grupos de presión pro-REDD cabildean por economías y sociedades neutras en carbono, lo cual significa que los sumideros de carbono biogénico compensarían las emisiones de carbono de origen fósil; sin tener en cuenta que el carbono biogénico de los sumideros es parte del ciclo natural del carbono, y que no podría compensar las emisiones fósiles, que aumentan el carbono en la atmósfera adicionalmente al carbono que circula normalmente dentro de dicho ciclo.
El enfoque utilitario y el enfoque emergencista se han vuelto dos caras de la misma moneda. El enfoque utilitario sacrifica la efectividad ambiental de las acciones de mitigación, a favor de beneficios inmediatos y de grupos. Al mismo tiempo, dicho enfoque necesita promover el emergencismo, para atender los impactos del cambio climático, que se incrementarían como consecuencia de las medidas de mitigación inefectivas para tratar sus causas. El abordaje utilitario del cambio climático vía REDD-plus y su centralidad en el PNCC y en el marco de política nacional actual; aunado al abordaje emergencista, vía la priorización de PyD; resultaría en una fórmula peligrosa en detrimento del tratamiento apropiado y oportuno del cambio climático: «utilitarismo a corto plazo con derrotismo a mediano y largo plazo», sin posibilidad de adaptación alguna, solo de atención a las emergencias cada vez más frecuentes. El abordaje «utilitarista-emergencista» del cambio climático contraviene los principios éticos por los cuales se rigen el derecho internacional y la Convención.
En el contexto institucional del PNCC se informa que el PNAD ya está en proceso de elaboración, cuando éste debería haber sido la sustentación de las acciones de adaptación del PNCC; y sobre todo, debería regir a cualquier estrategia o medida de mitigación, ya que ésta debería subordinarse a los objetivos de la adaptación.
Por otra parte, después de dos décadas que el país ha estado recibiendo acompañamiento técnico y recursos financieros, entre otros, por parte de los mecanismos facilitadores y financieros de la Convención; es injustificado e inconveniente que en el componente 8 (capacidades nacionales) se afirme que El Salvador carece de los estudios, metodologías, modelos, sistemas de información y capacidades humanas e institucionales requeridas para desarrollar e implementar estrategias y medidas de adaptación, mitigación y de movilización de
El tema de la adaptación ha sido en buena medida relegado y diferido a favor del tema PyD, e incluso, asimilado a éste; lo cual refleja que en el PNCC prevalece un enfoque emergencista en el abordaje del cambio climático. Dicho enfoque es coherente 27
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los recursos técnicos, tecnológicos y financieros requeridos para la implementación de procesos y acciones inmediatas.
clave correspondientes; y que la evaluación deberá incluir una amplia participación social y el apoyo de expertos bajo la coordinación del MARN. Sin embargo, no se hace referencia a los informes de seguimiento bianuales establecidos en el Art. 64 literal G, introducido en la Ley del Medio Ambiente con las reformas de 2012.
Sobre la base de la supuesta falta de condiciones habilitantes y de capacidades nacionales para implementar la mitigación y la adaptación (componente 8: capacidades nacionales), el PNCC justifica su definición de ser un mero marco de prioridades para la articulación de planes y acciones sectoriales. Tal como ha sido concebido, constituye más bien un «marco de acción » para dar inicio a procesos de desarrollo de capacidades nacionales para habilitar al país en el abordaje del problema.
La parte IV es sumamente débil, ya que no se define ni establece un sistema de MyE para el seguimiento y evaluación del desempeño y del impacto del PNCC, lo cual debería haber sido lo esencial en ese apartado. Llama la atención, que la parte IV no se vincule con los cuadros resumen incluidos en los ocho componentes, en los cuales se definen indicadores de cumplimiento (o de resultados) pero sin cuantificación. De haberse definido un sistema de MyE, éste debería haber retomado dichos indicadores para incorporarlos al sistema de variables e indicadores, para el análisis respectivo. La falta de cuantificación para los indicadores de cumplimiento imposibilitaría cualquier seguimiento o evaluación sobre el desempeño del PNCC. Tampoco se definieron indicadores de impactos en materia de mitigación ni de adaptación en el sistema de MyE, para horizontes de tiempo más allá de los quinquenios que duran los sucesivos PNCC, a fin de evaluar su evolución y cambios.
Paradógicamente, al mismo tiempo que se lanza el proceso a mediano y largo plazo de creación de condiciones y capacidades para la adaptación y la mitigación; se lanzan acciones sectoriales inmediatas de gestión territorial en torno al menú de esquemas de REDD-plus, abordados bajo la terna PREP-REDD-MbA. El diferimiento de la acción para el abordaje y tratamiento de la adaptación y la mitigación, por falta de condiciones y capacidades nacionales; contrasta con el sentido de urgencia y llamados a la acción inmediata planteados en el PREP, en cuya estrategia de implementación49 se expresa: “(1) acción inmediata, arrancando con el capital humano, social y financiero semilla existente, (2) actuación territorial conjunta del gobierno central y los actores locales, (3) construcción de acuerdos y compromisos sólidos para sostener el esfuerzo en el tiempo, y (4) movilización de la energía nacional y la cooperación internacional”.
Por otra parte, dentro de los indicadores de cumplimiento definidos en los componentes, no se han considerado ni visibilizado los indicadores para el MyE específicamente de la adaptación, los cuales deberían haberse considerado en atención al llamado de la COP-20 a finales de 2014 en Lima. Dicho llamado invita a todos los países, mecanismos financieros, entre otros organismos, a considerar las recomendaciones elaboradas por el Comité de Adaptación en materia de adaptación, que entre otras, plantean “diseñar indicadores para el MyE de la adaptación, que reflejen el avance que los países estarían haciendo para integrar la adaptación en la planeación, políticas y acciones de desarrollo y sectoriales50”.
5. Análisis de la transparencia y viabilidad 5.1. Sistema de monitoreo y evaluación En la parte IV implementación, seguimiento y evaluación, del PNCC, se hace referencia al Art. 64 literal E de la Ley del Medio Ambiente, en el cual se estipula que el PNCC deberá actualizarse quinquenalmente. Asimismo, se plantea que el PNCC deberá revisarse y evaluarse de manera sustantiva, incluyendo la pertinencia de los componentes y sus acciones
De acuerdo al contenido de la parte IV del PNCC, éste se enfoca en la fase de su implementación, identificando algunos mecanismos para facilitar la incorporación del cambio climático en las acciones, planes y proyectos, en concordancia con las prioridades nacionales y el objetivo del PNCC: (a) se identifica, de manera genérica, la coordinación interinstitucional e intersectorial, sin
49 Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes
(PREP). Presentación del lanzamiento público oficial del 7 de mayo de 2012: http://www.marn.gob.sv/phocadownload/PREP_ Lanzamiento_7mayo2012.pdf
50 Idem 45
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precisar mecanismos específicos; (b) se plantea la necesidad de que los planes específicos, sectoriales, institucionales y territoriales se articulen con las metas y herramientas de evaluación, para dar seguimiento a su contribución respectiva al PNCC. Llama la atención que dicha articulación no se haya realizado durante la larga fase de elaboración y consulta del PNCC; lo cual podría retardar o inviabilizar su implementación, e imposibilitar su seguimiento y evaluación; y (c) se plantea la incorporación de la perspectiva de género y de derechos humanos, sin precisar la forma en que facilitarían la incorporación del cambio climático en las acciones, planes y proyectos, en concordancia con las prioridades nacionales.
esa serie de obligaciones internacionales vigentes y de compromisos por venir, en materia de sistemas de MRV, tanto para la adaptación como para la mitigación; no hayan sido retomados ni visibilizados en la parte IV del PNCC, ni en su conjunto. Sobre todo, que El Salvador ha contado con apoyo técnico (ej.: directrices, manuales y capacitaciones) y financiero (GEF) para la elaboración del primer BUR, en el cual el país debía haber informado a finales de 2014, entre otros, sobre los avances en la definición y puesta en operación del sistema nacional de MRV de las NAMA. Es de hacer notar, que aunque paradójicamente en la parte IV del PNCC no se plantea el diseño ni la estrategia de implementación de un sistema MyE de dicho instrumento; en el componente 8 (capacidades nacionales), se plantea la creación de un sistema básico de MRV, para aplicarlo inicialmente a la reducción de emisiones de NAMA, y a otros cobeneficios, bajo la terna PREP-REDD-MbA, así como al cumplimiento de las salvaguardas del BM, exigidas en el proyecto REDD financiado vía el FCPF. Dicho sistema de MRV para las actividades de REDD-plus, ya está siendo desarrollado por la Dirección de Ecosistemas y Vida Silvestre del MARN, en el marco del proyecto referido.
En materia de mitigación, en virtud del Acuerdo de Cancún de 2010, todos los países en desarrollo que han ratificado la Convención deberán desarrollar NAMA51 con sus respectivos sistemas nacionales de MRV52; sobre la base de las directrices generales emanadas de la Convención. Tanto los INGEI como las NAMA y los sistemas nacionales de MRV, deberán ser notificados cada dos años mediante los BUR53 o alternativamente vía las Comunicaciones Nacionales cuadrienales. En el caso de que en El Salvador estaría necesitando y movilizando apoyo internacional para algunas o todas las NAMA, éstas deberán inscribirse oficialmente en un Registro que será administrado por la secretaría de la Convención54, y estarán sujetas a un sistema internacional de MRV55 y a una Consulta y Evaluación Internacional56 (ICA), realizada por un grupo de expertos técnicos57, para lo cual la COP17 adoptó modalidades y directrices en 201158.
En esa línea, en el marco de la ENBD, se proyecta desarrollar un sistema de MRV robusto e integral para el seguimiento a la implementación de los planes y programas asociados a dicha estrategia. Tal sería el caso del PREP, ya que por su naturaleza sería un instrumento de implementación de la ENBD. En la búsqueda de la eficiencia y sinergia, es de suponer, que el sistema de MRV para el seguimiento de los esquemas PREP-REDD-MbA, sería el mismo de la ENBD; el cual es planteado como esencial para la generación y sistematización de la información sobre las actividades de conservación y restauración, uso y aprovechamiento de los recursos biológicos y de especies prioritarias; y dinámicas poblacionales.
Por otra parte, en el marco del nuevo acuerdo sobre cambio climático a adoptarse en París a finales de 2015, se estarían definiendo y adoptando los mecanismos de MRV relacionados con el cumplimiento de los compromisos que se establecerían bajo un protocolo, otro instrumento legal o una conclusión acordada con fuerza legal, en el marco de la Convención y aplicable a todas las Partes, a partir de 2020. Llama la atención que toda
Transparencia: La normativa emanada del proceso multilateral de la Convención, sobre el establecimiento de sistemas nacionales e internacionales de MRV, en materia de mitigación y de adaptación; tiene como uno de sus objetivos fortalecer la transparencia en la definición y aplicación del marco de políticas de cambio climático. La información generada mediante los sistemas de MRV, facilita y sustenta la rendición de cuentas en el ámbito nacional; y garantiza la comparabilidad de esfuerzos, avances y logros en el ámbito internacional.
51 Idem 3 52 Idem 4 53 Idem 5 54 Dec.1/CP.16, párr. 53: FCCC/CP/2010/7/Add.1 55 Dec.1/CP.16, párr. 61: FCCC/CP/2010/7/Add.1 56 Dec.1/CP.16, párr. 63: FCCC/CP/2010/7/Add.1 57 La ICA analiza los INGEI,NAMA, metodologías aplicadas, grados
de implementación, sistemas nacionales de MRV y apoyos recibidos 58 Dec. 2/CP.17, Anexo IV: FCCC/CP/2011/9/Add.1, Anexo IV
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El PNCC no ha retomado ni incorporado las obligaciones del Estado salvadoreño en materia de sistemas nacionales de MRV, y tampoco define su propio sistema de MyE; lo cual constituye una seria falencia, que dificultaría el seguimiento efectivo a la implementación del PNCC por parte de los órganos contralores del Estado, y la vigilancia del desempeño de la función pública por parte de la sociedad. Por otra parte, en el Art. 6 de la Convención, se estipula que las Partes promoverán y facilitarán en el plano nacional y, según proceda, el acceso al público a la información sobre el cambio climático y sus efectos; Al respecto, ni la PNMA (2012), ni la Segunda Comunicación Nacional de Cambio Climático (2013), ni la ENCC (2014) ni el PNCC (2015) aborda, de manera visible, sustentada y transparente la información relativa a las manifestaciones, efectos e impactos del cambio climático. El manejo por parte del MARN de la información relativa a la señal actual y proyectada a futuro del cambio climático, y a la variabilidad climática bajo condiciones de cambo climático en El Salvador, es equívoco.
En esa línea, la Ley de Acceso a la Información Pública59 constituye un avance inicial en materia de transparencia en El Salvador, cuya eficacia deberá ser evaluada a fin de mejorarla, en términos de: visibilidad y homogenización de los portales de internet de las entidades gubernamentales; simplificación de los procedimientos y formatos de acceso a la información; independencia del Instituto de Acceso a la Información Pública; aumento de la eficacia en el desempeño de la función pública; ampliación de la participación ciudadana; continuidad en la lucha contra la corrupción; y generación de una cultura de transparencia.
5.2.
Participación Social y Viabilidad
En virtud de la Convención Interamericana y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, el Estado salvadoreño reconoce que la transparencia, el derecho de acceso a la información, el derecho a la participación ciudadana y la obligación de las autoridades a la rendición de cuentas de la gestión pública, son herramientas idóneas para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción.
En el componente 8 (capacidades nacionales), se plantea el mejoramiento de la gobernanza local y el fortalecimiento de la participación ciudadana, incluyendo procesos de evaluación de resultados y rendición de cuentas. Es de hacer notar, que en el país los informes y eventos de rendición de cuentas gubernamentales, incluida la dimensión ambiental, y específicamente el tema del cambio climático; no se han enmarcado en los mandatos legales dictados por la regulación nacional, ni en los compromisos y obligaciones internacionales derivados de las convenciones multilaterales ambientales. De acuerdo a un estudio de Cancillería, sobre el financiamiento climático: “La atención a la rendición de cuentas, que cierra el ciclo de un manejo financiero eficaz, es aún incipiente en El Salvador. Esto aún plantea desafíos para poder implementar un sistema de MRV” (GOES, 2012).
Participación social En el Art. 6 de la Convención, se estipula que las Partes promoverán y facilitarán en el plano nacional y, según proceda, la participación del público en el estudio del cambio climático y sus efectos y en la elaboración de las respuestas adecuadas. Sobre esa base, el Estado salvadoreño deberá promover y facilitar la participación social en el proceso de formación de las políticas públicas, y de sus instrumentos de implementación, en materia de cambio climático. En la parte III proceso de elaboración, se plantea que entre diciembre de 2013 y mayo de 2014, el MARN desarrolló diversos procesos de consulta y participación sectoriales y territoriales; lo que incluye once talleres nacionales y un taller específico para incorporar la perspectiva de género. Se plantea que a fin de que el nuevo gobierno elegido para el quinquenio 2014-2019 tuviera el tiempo de conocer el PNCC, y de incorporar sus aspectos relevantes en el PQD; se prorrogó por un año el proceso de consulta. Asimismo, se da cuenta del desarrollo de talleres de devolución y validación del PNCC, de
Llama la atención que el mandato de la Ley del Medio Ambiente al MARN (Art. 31), de presentar bienalmente a la nación, a través del Presidente de la República, el Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente, no tenga aplicación plena; ya que es un instrumento que obliga a mantener informada, de manera transparente, a la sociedad sobre el grado de sustentabilidad ambiental del país, lo que incluye la manifestaciones, efectos, impactos y estrategias nacionales ante el cambio climático.
59 Decreto Legislativo No 534 del 2 de diciembre de 2010, publicado
en el Diario Oficial No 70, Tomo 371 del 8 de abril de 2011
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los cuales surgieron las actividades específicas por componente, incluidas en el Anexo 1 del PNCC.
principio CLPI y el abordaje inapropiado adoptado en las consultas, de acuerdo a participantes65, para la obtención de los insumos durante las consultas, le restan legitimidad social del primer PNCC.
A pesar del retraso de un año en la aprobación del PNCC, respecto al plazo legal fijado por la Ley del Medio Ambiente; llama la atención que en el Objetivo 7 del PQD “Transitar hacia una economía y sociedad ambientalmente sustentables y resilientes a los efectos del cambio climático”, en ninguna de las cinco Estrategias incluidas en dicho Objetivo, y específicamente en la Estrategia 7.4 «Reducción de la vulnerabilidad ambiental y socioeconómica ante los efectos del cambio climático y los fenómenos naturales, con lo que se aumenta la resiliencia de los territorios»; se incluya ni haga referencia al PNCC. Solamente en el Capítulo II-B60, sección 3 “El cambio climático y sus efectos”, se plantea en términos de buenas intenciones: “…se requiere de respuestas articuladas y estructuradas, como la formulación del Primer Plan Nacional de Cambio Climático”61.
De acuerdo al análisis realizado por la Mesa de Cambio Climático de El Salvador66 (MCC-ES): “El diseño de la consulta fue inapropiado para promover la participación plena, equitativa y efectiva de los diferentes actores y sectores relevantes; ya que desde la convocatoria e inicio de los talleres de consulta, se planteó un abordaje mediante grupos temáticos, los cuales fueron definidos unilateralmente por el MARN, sin justificación ni discusión previas, lo cual impidió el conocimiento integral del proceso de conceptualización del PNCC, así como la sustentación normativa, científico-técnica y metodológica de los componentes y acciones clave priorizadas”. La MCC-ES continúa:“En la Introducción del PNCC se plantea que las prioridades fueron definidas en las amplias consultas realizadas, cuando lo que ocurrió fue que a las consultas el MARN llevó preestablecidos los componentes con sus acciones; siendo notoria la ausencia de un componente relativo a la biodiversidad, el cual fue incorporado bajo la presión de algunas de las organizaciones invitadas a las consultas”.
Respecto al diseño y desarrollo del proceso de consulta, de acuerdo a algunos de los actores participantes62, no se consideró ni aplicó el principio del consentimiento libre, previo e informado (CLPI), reconocido a nivel internacional en diversas esferas que afectan a comunidades rurales y de pueblos indígenas63. El «consentimiento» remite a que las consultas deben celebrarse de buena fe, mediante un diálogo entre las partes en una atmósfera de respeto recíproco, participación plena y equitativa, y con instituciones representativas autorizadas para expresar el consentimiento en nombre de comunidades o pueblos. «Libre» significa que no hay coerción, intimidación ni manipulación; «previo», que se ha obtenido el consentimiento respetado los tiempos y formas de consulta o consenso, propias de las comunidades rurales o de pueblos indígenas; e «informado», que se ha proporcionado información que abarque los aspectos medulares a tratar64. La no aplicación del
Sobre el formato aplicado durante las consultas, la MCC-ES plantea: “El formato de las consultas ha puesto fuerte énfasis en el financiamiento de las acciones sin armonizarse con el cumplimiento de los compromisos y obligaciones para crear entornos habilitantes para la adaptación. Lo anterior se refleja en la asignación de un tiempo considerable al aspecto financiero durante los talleres de consulta. Sin embargo, tal cual se está planteando el financiamiento en la estructura actual propuesta para el PNCC, éste no se articula, ni sustenta, ni canaliza vía el cumplimiento de los compromisos y obligaciones del Estado salvadoreño en virtud de la Convención y de las obligaciones específicas de cara a la negociación del Acuerdo de 2015, estas últimas con plazos perentorios, como es la presentación de las INDC, las NAMA y el PNAD.
60 El Cap. II del PQD se refiere a “Transformación del Estado,
Planeación del Desarrollo y Participación Ciudadana”, y el apartado B, a “Cambios Internos y Desafíos Pendientes” 61 Pág. 64 del PQD 62 Posición de la Mesa de Cambio Climático de El Salvador ate el proceso de elaboración del PNCC: http://www.scribd.com/ doc/243279948/Posicion-de-la-Mesa-de-Cambio-Climatico-de-ESante-el-proceso-de-elaboracion-del-PNCC-16Oct2014-pdf 63 Varios instrumentos internacionales, como la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas, el Convenio 169 de la OIT, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, establecen este principio y ofrecen una base normativa para demandar su cumplimiento 64 Objetivos, naturaleza, alcance, enfoques, territorios, sectores y
sistemas beneficiados y afectadas, probable impacto económico, social, cultural, legal, tecnológico y ambiental, incluidos los posibles riesgos, acceso y control de los recursos y distribución de los beneficios, entre otros 65 Idem 62 66 La Mesa de Cambio Climático de El Salvador no fue invitada a participar en dichas consultas, sin embargo, ésta desarrolló un análisis del documento borrador del Plan referido, y se divulgó ampliamente su posición
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Dentro del proceso multilateral, la arquitectura del financiamiento climático está fuertemente articulada al cumplimiento de los compromisos y obligaciones de los Estados, y por consiguiente, podría constituirse en uno de los criterios básicos para que éstos sean elegibles para financiamiento y/o para participar dentro de los programas de desarrollo de capacidades y de acompañamiento técnico, establecidos por los mecanismos facilitadores y financieros dentro del proceso multilateral”.
un plan de sensibilización, transformación cultural y participación social frente al cambio climático y la reducción de riesgos; mediante un proceso de consulta que incluye, además de los sectores organizados de la sociedad civil, a los medios masivos de comunicación social públicos y privados, a líderes sociales y de opinión pública, para establecer una hoja de ruta para el fortalecimiento de la sensibilidad, participación y compromiso ciudadano en la materia. Viabilidad En la parte IV del PNCC implementación, seguimiento y evaluación, se aborda la viabilidad de que dicho instrumento sea implementado; expresándose que para su implementación se necesitará que: (a) se active la participación de la sociedad civil, pequeños y medianos productores, empresa privada, academia, organizaciones comunitarias y medios de comunicación, entre otros; (b) las entidades públicas se desempeñen como núcleos de organización y coordinación de los esfuerzos; (c) las entidades públicas, no gubernamentales y privadas, adopten un enfoque de creación de capacidades y de condiciones habilitantes ante el cambio climático; y (d) los arreglos institucionales para la implementación de las acciones, incluyendo actores públicos y privados, identifiquen las necesidades financieras, tecnológicas y de desarrollo de capacidades, que demanden cooperación internacional.
En su análisis la MCC-ES expresa: “Las consultas carecen de criterios sustentados para la convocatoria de determinados sectores, actores y poblaciones; ya que se carece de los estudios, evaluaciones y propuestas de mitigación y adaptación, mediante los cuales se identifican los sectores, fuentes, y sistemas naturales y humanos más emisores de GEI, y los sectores, sistemas naturales y humanos, y poblaciones más vulnerables a los efectos e impactos del cambio climático; así como los actores que podrían beneficiarse y contribuir en materia de: (a) desarrollo de capacidades humanas e institucionales, (b) investigación, innovación, desarrollo y transferencia de tecnologías para la mitigación y adaptación, (c) educación, formación y capacitación en cambio climático, y (d) divulgación, sensibilización y concienciación al público, sobre las diferentes dimensiones del cambio climático. La estructura de la propuesta actual de PNCC no visibiliza la dimensión de vulnerabilidad e impactos, ni se articula con las políticas y acciones de adaptación que se requerirían en los diferentes sistemas humanos y naturales, territorios, sectores y poblaciones rurales, urbanas y de pueblos indígenas; ni con los planes municipales de gestión integrada de riesgos”. El concepto de participación social que el actual gobierno ha aplicado, en el proceso de formación del marco de políticas públicas de cambio climático; se ha limitado, con las falencias identificadas previamente, a la fase de validación de los instrumentos de implementación de las políticas, mediante consultas públicas; ya que la participación social no tuvo lugar para la fase de conceptualización del PNCC, ni para la definición del abordaje más apropiado a ser aplicado durante las consultas.
En esta misma parte IV se plantea que para la implementación de las acciones, en ciertos casos el MARN diseñará paquetes de incentivos, desincentivos o mecanismos de compensación, para guiar la transición hacia el cumplimiento de los objetivos del PNCC. En esa línea, en el estudio de Cancillería de 2012 sobre el financiamiento climático, se plantea que en 2013 se elaboraría una Hoja de Ruta, que incluiría la adaptación de la arquitectura financiera: “Se propone avanzar en el análisis de los gastos públicos, y seguir diversificando la oferta de instrumentos financieros, entre otros convirtiendo el PREP en un piloto”. En ambos casos la visión converge y le apuesta a los mecanismos financieros asociados a la gestión de territorios, vía la terna PREP-REDD-MbA, evidenciando su centralidad en la política pública nacional actual en materia de cambio climático.
En el componente 8 (capacidades nacionales) del PNCC, se plantea la buena voluntad de desarrollar
En la parte del contexto institucional del PNCC, se afirma que fue hasta que la Ley del Medio Ambiente 32
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fue reformada en 2012, que se dieron las condiciones para que el PNCC fuese viable, ya que se estableció la articulación institucional como directriz rectora. Sin embargo, dichas condiciones ya habían sido establecidas desde la entrada en vigencia de dicha Ley en 1998, pues en el Art. 6 se crea el SINAMA, integrado por el MARN, que será su coordinador, las unidades ambientales en cada ministerio y las instituciones autónomas y municipales. La finalidad del SINAMA es establecer, poner en funcionamiento y mantener en las entidades e instituciones del sector público los principios, normas, programación, dirección y coordinación de la gestión ambiental del Estado; y engloba al sistema de información ambiental, al sistema de evaluación ambiental y al sistema de gestión ambiental, todos de carácter interinstitucional.
construir entornos habilitantes para el desarrollo o transferencia de tecnologías y capacidades de adaptación. En la parte II contexto institucional, se plantea “en el cumplimiento por parte del país de los compromisos de mitigación, se tendrá plenamente en cuenta que el desarrollo económico y social, y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras y esenciales de las partes que son países en desarrollo”. Dicho planteamiento deja entrever como si los esfuerzos nacionales de mitigación necesariamente se contraponen o imponen costos adicionales al modelo de desarrollo económico y social vigente; lo cual no necesariamente corresponde a la realidad, si se consideran los diversos cobeneficios y costos negativos asociados a las medidas de mitigación.
Es de hacer notar que en la parte I marco legal del PNCC, se plantea que en virtud del Art. 4.7 de la Convención, su implementación dependerá en gran medida del cumplimiento por parte de los países desarrollados de sus compromisos relativos a los recursos financieros y la transferencia de tecnología. Asimismo en la parte del contexto institucional, se señala que la transferencia de tecnologías y el apoyo financiero por parte de los países desarrollados, han sido precarios para la adaptación. Sin embargo, más allá de los compromisos interestatales estipulados en la Convención, en virtud del Art. 47 letra c de la Ley del Medio Ambiente, el Estado salvadoreño deberá implementar acciones territoriales y sectoriales, tanto para la mitigación como para la adaptación al cambio climático, aún sin la ayuda de los países desarrollados.
En ese tema, el mecanismo financiero de la Convención ha estado apoyando sistemáticamente a los países en desarrollo, con recursos financieros, asesoría y acompañamiento técnico, para identificar y calcular los costos asociados a la inacción (continuismo de las políticas generadoras de vulnerabilidad, desadaptación climática e impactos negativos crecientes). Lo anterior, a fin de comparar dichos costos versus los costos, muchas veces negativos, y los cobeneficios derivados de la implementación de políticas y medidas de mitigación y adaptación para enfrentar el cambio climático de manera efectiva. Con el fin de facilitar la identificación de recomendaciones para implementar, evaluar, mejorar, readecuar y modificar el PNCC, en el Cuadro 1 se presentan de manera resumida algunas de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) más relevantes, que se deberían enfrentar. Lo anterior, considerando las dimensiones técnica, tecnológica, social, económica, institucional, de capacidades humanas, regulatoria, normativa y política
Respecto al déficit de apoyo en materia de adaptación, llama la atención que los recursos que el Estado salvadoreño ha recibido para actividades habilitantes67 para el desarrollo de estrategias y análisis de opciones y escenarios de adaptación, evaluación de necesidades de tecnologías para la adaptación y elaboración de planes de acción para la dotación de tecnologías para la adaptación68; ansido enfocados ni priorizados hacia la no han sido aprovechados de manera óptima para 67 Vía el mecanismo financiero de la Convención, que es el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial (GEF) para apoyar el desarrollo de las tres Comunicaciones Nacionales de Cambio Climático y el primer BUR, entre otros 68 El Salvador fue seleccionado para la ejecución de un proyecto piloto en 36 países de todas las regiones, coordinado por el Centro RISØ del PNUMA, con acompañamiento técnico de la Fundación Bariloche y financiamiento del GEF bajo el Programa Estratégico de Poznaή en Transferencia Tecnológica
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Yvette Aguilar | PRIMER PLAN NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO DE EL SALVADOR: ANÁLISIS CRÍTICO Y RECOMENDACIONES
Cuadro 1: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) más relevantes del PNCC
-El entorno nacional no es habilitante para viabilizar la mitigación ni la adaptación, ya que hay barreras de política pública y de conocimiento; carencia de mecanismos legales, técnicos, institucionales, socioculturales, tecnológicos y financieros; así como de información, comunicación, y de recursos técnicos y financieros, requeridos para enfrentar de manera oportuna y efectiva el cambio climático -El marco nacional de políticas vigente en materia de cambio climático se centra en PREPREDD, en continuidad al enfoque adoptado por el MARN desde 2009; reflejando un enfoque utilitario que ha deformado las prioridades y jerarquías en la planeación e implementación de las acciones efectivas para la adaptación y la mitigación de las causas del cambio climático -El enfoque gubernamental centrado en REDD ha sido complementado con el abordaje emergencista centrado en las PyD desde 2013, en detrimento de la priorización y naturaleza rectora de la adaptación dentro de las políticas públicas -El incumplimiento por parte del Estado salvadoreño de los compromisos y obligaciones derivados de la Convención y su proceso multilateral, como la no presentación de las INDC, en tiempo y forma; podrían derivar en la imposición de barreras para el acceso al apoyo técnico y al financiamiento multilateral o bilateral, e incluso, a tratados comerciales, entre otros
Debilidades -La conceptualización del PNCC no es sustentada en el mejor conocimiento generado bajo el proceso multilateral de la Convención; y distorsiona la jerarquía del marco nacional de políticas en materia de cambio climático, a favor de REDD-plus, en el marco del PREP -En el PNCC prevalece un enfoque «utilitarioemergencista» centrado en el MIVPD y REDD-plus, el cual rige la priorización de los componentes y las acciones, y la dotación de los recursos -La adopción de un abordaje «desarrollistaeconomicista» que justifica la inacción y plantea “el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras y esenciales”, versus “los costos de la inacción son mayores que los de la acción” -En la planeación y elaboración del PNCC, no se adoptaron las directrices y metodologías emanadas del proceso multilateral, ni se aplicaron las mejores prácticas para asegurar la calidad y comparabilidad internacional -El abordaje y tratamiento de las estrategias y medidas de mitigación y de adaptación no fue el apropiado, ya que no se adoptaron ni aplicaron los criterios ni las metodologías generadas en vinculación con el proceso multilateral de la Convención; y facilitadas a los países para su uso -Los criterios de priorización de las acciones son de corte «utilitarista e inmediatista», sin relación con el grado de vulnerabilidad, efectos o impactos del cambio climático en los sectores, sistemas naturales, poblaciones y territorios del país
-Las acciones priorizadas, a implementarse vía la terna PREP-REDD-MbA, tienen las mismas limitaciones, barreras y falta de capacidades y recursos que para la adaptación, no justificándose su priorización, en -El retraso y las brechas del país en materia de detrimento del abordaje priorizado de las medidas desarrollo de estudios sobre las tendencias por de adaptación, según las directrices y metodologías sector y fuente de las emisiones de GEI; sobre las emanadas del proceso de la Convención manifestaciones, efectos e impactos del cambio climático, y sobre el potencial de adaptación y -El PNCC no incluye su sistema de MyE, con mitigación del país; podrían posicionar al país indicadores de resultados y de impactos, para el en desventaja comparativa para acceder a apoyo seguimiento y evaluación de su implementación; y que técnico y tecnológico bajo la Convención se usarían para sustentar y evaluar los informes bienales y las actualizaciones quinquenales de acuerdo a la ley
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Concepto y enfoque del PNCC
Entorno nacional e internacional del PNCC
Amenazas -El PNCC plantea que existen limitaciones para la adopción de opciones de adaptación, que son impuestas por las condiciones nacionales y realidades estructurales; lo cual refleja una posición determinista e inercial, que no apunta a la modificación o cambio del marco de políticas públicas ni del modelo económico vigente
Amenazas -La tendencia actual al aumento de las emisiones de GEI, tanto por parte de los países desarrollados, como por el resto; y la no adopción a finales de 2015, de una meta agregada mundial de mitigación que evite transgredir el umbral crítico de 2oC a 1.5oC según la ciencia; provocaría el aumento de la frecuencia, intensidad y amplitud del cambio climático, y la inviabilidad de la adaptación de las sociedades humanas y sistemas naturales
Debilidades -Los indicadores de resultados incluidos para cada componente del PNCC no tienen asignados valores cuantitativos, lo que imposibilita su seguimiento y evaluación; y podría retardarse su implementación por no haberse realizado en las fases previas de diseño y consulta
-De continuarse en el país postergando la definición y adopción de estrategias y medidas de adaptación, en el marco del PNAD, los impactos del cambio climático en los diferentes sectores, sistemas naturales y poblaciones estarían incrementándose y ampliándose espacialmente
-El contenido del PNCC presenta poca transparencia en la visión y planteamiento de la señal del cambio climático, así como de sus efectos e impactos en diferentes sectores, sistemas y poblaciones, y del potencial de mitigación y de adaptación del país
-El tema de la mitigación es abordado a nivel de buenas intenciones, de manera marginal, sin referencia a compromisos internacionales en ese tema, ni a -De continuar prevaleciendo a nivel mundial, las información nacional de sectores o fuente emisoras, medidas de mitigación aparentes e inefectivas, niveles de emisiones futuras o metas de mitigación por no ser permanentes, ni adicionales, ni vinculadas a las INDC mensurables, ni verificables y presentar fugas, tales como REDD-plus; la adaptación en El -En el abordaje de la adaptación, no se retomaron los Salvador sería inviable y el país podría colapsar resultados de los escenarios de cambio climático, ni de los efectos e impactos, ni el potencial de adaptación -El rumbo actual hacia el incumplimiento climática en el país por parte de los países desarrollados de sus compromisos relativos a la aportación de -Las consultas públicas del PNCC se limitaron a la recursos técnicos y financieros, y a la transferencia validación del instrumento de política ya definido tecnológica; dificultaría, pero no imposibilitaría, y conceptualizado. En las consultas no se adoptó ni los esfuerzos de adaptación y mitigación aplicó el principio del CPLI
-De continuar desaprovechándose los recursos técnicos y financieros disponibles bajo la Convención, y postergando la generación de estudios y el desarrollo de las capacidades requeridas; el país se posicionaría en desventaja comparativa para acceder a la cooperación
-La viabilidad del PNCC se condiciona a la identificación de necesidades financieras, tecnológicas y de capacidades para su movilización, cuando esto debió haberse realizado durante la larga fase de diseño por parte del MARN y de las consultas posteriores
-No se plantea nominar a la entidad nacional de implementación que fungiría como enlace con el F A -De continuar promoviendo la adopción de y FVC, o con otros fondos multilaterales y bilaterales opciones de adaptación inefectivas e inapropiadas, los niveles de desadaptación y vulnerabilidad climática, y los impactos, estarían aumentando Oportunidades
-El marco regulatorio nacional está dotado de la Ley del Medio Ambiente, que desde su entrada en vigencia en 1998, aborda el tema del cambio climático, y establece el mandato al MARN de elaborar el PNCC en coordinación con el SINAMA; de informar bienalmente y actualizarlo cada cuatro años. Además, el MARN debe presentar a la nación, bienalmente, el Informe
Fortalezas
-El PNCC plantea la creación del Fondo Nacional para la Adaptación y Reducción de Riesgos Climáticos, y la creación de líneas especiales de financiamiento bancario en condiciones concesionales para el desarrollo de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático
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Entorno nacional e internacional del PNCC
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Oportunidades
Fortalezas
-El establecimiento de un sistema nacional de observación del clima, de un sistema nacional de INGEI y de un sistema nacional de MRV, contribuye a fortalecer la institucionalidad nacional
-El MARN reconoce en el PNCC el retraso y las brechas de conocimiento e información del país sobre las manifestaciones, efectos e impactos del cambio climático, y sobre las tendencias por sector y fuente de las emisiones de GEI, así como del potencial de -La existencia del Mecanismo Tecnológico bajo el mitigación y adaptación. No se justifica el retraso proceso multilateral de la Convención, el cual apoya comparativo, pues se han recibido recursos técnicos a los países en materia de políticas e implementación y financieros para el desarrollo y transferencia de tecnologías de mitigación y adaptación, y consta (a) del Centro y Red -Se plantea la necesidad de iniciar un proceso de de Tecnología Climática, y (b) del Comité Ejecutivo desarrollo de capacidades y de construcción de entornos sobre Tecnología habilitantes para la acción en cambio climático; y se reconoce la importancia de la participación y de la -Le existencia del Programa Estratégico de Poznaή transparencia sobre transferencia de tecnologías, operado por el GEF para financiar a los países en temas tecnológicos -Se hace referencia, a nivel de buenas intenciones, en mitigación y adaptación a la incorporación de la perspectiva de género, intergeneracional, étnica y de derechos humanos, sin -La existencia del Comité de Adaptación bajo el por esto, ser efectivamente abordados y reflejados en Marco de Adaptación de Cancún, que emite criterios las acciones clave de los ocho componentes del PNCC y recomendaciones a la COP y países, como son: (a) la definición de indicadores para el MyE de la adaptación -Se expresa la necesidad de articular en el marco de que reflejen el avance para integrar la adaptación en la prioridades del PNCC, los planes y acciones territoriales planeación nacional y sectorial del desarrollo y (b) la y sectoriales, y de vincularlos a las metas e indicadores emisión de las directrices para los PNAD de resultados de cada componente. Lo cual debería haberse realizado durante las fases de definición y -La existencia del FVC con una ventana de mitigación consulta, y que resultará en retrasos considerables en y otra de adaptación, a las cuales el país podría aplicar la implementación y actualización para acceder a recursos, siempre y cuando cumpla los criterios de elegibilidad -Se expresa la importancia de dotar al PNCC de un sistema de MyE, el cual aunque no se definió, -Existe el FA para financiar iniciativas de adaptación, debería diseñarse conforme a las buenas prácticas ante el cual El Salvador no ha nominado la entidad de la planeación de las políticas públicas, e incluir el nacional de implementación, ni ha aplicado a los conjunto de indicadores no solo de resultados, sino recursos financieros que le asignaron sobre todo, de impactos -Está vigente la Ley de Acceso a la Información Pública en el país, y el PQD retoma los principios de la transparencia en la función pública y de participación social; así como el enfoque de sustentabilidad ambiental del país y la visión del «Buen Vivir»
El PNCC se vincula a la Ley de ODT vigente, la cual da la pauta para la incorporación inmediata y obligatoria de la mitigación y adaptación en las EAE de los planes departamentales de ODT
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Concepto y enfoque del PNCC
Entorno nacional e internacional del PNCC
Nacional del Estado del Medio Ambiente, a través del -El gabinete de gestión de la sustentabilidad ambiental presidente de la República y vulnerabilidad será el responsable, de manera transitoria, de la implementación y seguimiento del -Los esfuerzos y acciones realizadas para enfrentar PNCC, lo que facilitaría la coordinación, eficiencia y el cambio climático, ya sea en mitigación o sinergia en la acción para enfrentar el cambio climático adaptación, generan al mismo tiempo cobeneficios socioeconómicos y ambientales para el país -El PNCC fue lanzado por el alto nivel político del gobierno, lo cual expresa que es una prioridad de la -El diseño y la implementación de estrategias y agenda nacional, y que su implementación contaría medidas de mitigación y de adaptación, generan con el apoyo político y los recursos requeridos para capacidades individuales e institucionales, y entornos su implementación, seguimiento, mejoramiento y habilitantes nacionales actualización
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6. Recomendaciones para la implementación y vigilancia
▪ Deben romperse las inercias y modificarse
las condiciones nacionales y realidades estructurales, que imponen límites a las opciones de mitigación y amplifican las vulnerabilidades climáticas, modificando paulatinamente el marco de políticas públicas y el modelo económico, sustentado en la explotación desmedida de los sistemas naturales. Los objetivos de mitigación y de adaptación al cambio climático mundial, van en contrasentido con las políticas económicas mundiales y nacionales, basadas en el paradigma del crecimiento ilimitado y del consumismo.
Sobre la base del análisis crítico realizado y considerando el FODA del Cuadro 1, a continuación se presenta una serie de criterios y recomendaciones, enfocándose en la superación de las debilidades identificadas. El fin es contribuir a reducir las brechas de información y a subsanar las falencias conceptuales y metodológicas en el diseño del PNCC para lograr su eficacia. Un PNCC mejorado, aumentaría la robustez, transparencia y credibilidad de los informes bienales y actualizaciones quinquenales del PNCC según la ley; cuyos plazos superan los tiempos más cortos que se requerirían para enfrentar los desafíos inmediatos impuestos por el cambio climático.
▪ Debe
reorientarse el enfoque «utilitarioemergencista» planteado en el PNCC, y adoptar el enfoque precautorio regido por el objetivo último de la Convención, que busca la mitigación mundial real y efectiva para viabilizar la adaptación oportuna y apropiada. El utilitarismo se expresa en la centralidad del mecanismo de REDD-plus bajo el marco del PREP, en detrimento de la mitigación efectiva; y el emergencismo, en la visibilidad del tema de PyD vinculado al MIVPD, en detrimento de la adaptación apropiada. Lo cual ha provocando desequilibrios en las prioridades temáticas, en la dotación de capacidades y recursos institucionales y financieros, y desarticulación con el ámbito multilateral.
De la implementación ▪ Deben subsanarse de inmediato, independientemente de los plazos de los informes bienales y de las actualizaciones quinquenales de ley, las falencias de planeación, implementación y seguimiento del PNCC; adoptando las metodologías y buenas prácticas emanadas del proceso multilateral de la Convención. Además, deben superarse las brechas de información mediante el análisis, sistematización y actualización del conocimiento existente sobre el cambio climático y sus impactos, y sobre las estrategias de mitigación y adaptación más efectivas para enfrentarlo.
▪ Los criterios de priorización de los componentes
y acciones del PNCC deberán redefinirse y sustentarse en los hallazgos de las evaluaciones sobre el grado de vulnerabilidad, y gravedad de los efectos e impactos del cambio climático en los sectores, sistemas naturales, poblaciones y territorios del país; así como en su relevancia en términos del mejoramiento de la calidad de vida y de contribución a la transición hacia una economía y sociedad equitativas socialmente, sustentables ambientalmente, bajas en niveles emisiones de carbono y adaptables a un clima cambiante.
▪ Con posterioridad a la COP-21, que tendrá
lugar a finales de 2015 en París, para negociar un nuevo acuerdo mundial, en el marco de la Convención; debería elaborarse, de manera anticipada, el Segundo Plan Nacional de Cambio Climático, con el fin de subsanar las falencias metodológicas, debilidades conceptuales, y vacíos de información, en el marco del nuevo orden internacional post-2015 en materia de cambio climático. Lo cual debería articularse a una eventual iniciativa de Ley General de Cambio Climático, que incorporaría los nuevos compromisos internacionales que tendrían fuerza legal. El PNCC deberá necesariamente actualizarse y readecuarse al nuevo régimen que se acuerde, y aprovechar el momento político para su mejoramiento sustantivo.
▪ Debe superarse el abordaje desarrollista, de
corte economicista, del cambio climático, con el cual se justifica el retardo de la acción ante el cambio climático, aduciendo que las medidas de mitigación y de adaptación imponen costos adicionales que frenan el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza. Lo cual, no es necesariamente cierto, ya que los costos
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de la inacción podrían ser mayores que los de la acción, al contabilizar todos los cobeneficios y costos negativos.
de impacto, con metas cuantificadas para horizontes de tiempo más allá de cinco años, a fin de medir la contribución a los objetivos estratégicos nacionales en materia de mitigación y de adaptación. El sistema de MyE será una herramienta para la sustentación de los informes bienales de seguimiento y actualizaciones quinquenales; y deberá articularse al sistema nacional de MRV a establecerse como parte de los compromisos y obligaciones del Estado ante la Convención y el nuevo acuerdo mundial de París.
▫ Debe aplicarse de inmediato y de manera plena la Ley de ODT, incorporando en todos los planes departamentales de ODT los resultados de los escenarios de cambio climático y de emisiones de GEI, los efectos e impactos del cambio climático, así como las estrategias y medidas de adaptación y mitigación. Específicamente en la EAE, en la planificación prospectiva del territorio, incluida la estrategia de ODT, y en la prevención de riesgos climáticos. Dicha Ley debe definirse como uno de los instrumentos centrales para la implementación inmediata de la adaptación y mitigación climática.
▫ Pedir al MARN que en el proceso de diseño del Segundo Plan Nacional de Cambio Climático se facilite la participación social, a fin de validar no solamente las acciones, sino la conceptualización y enfoques a adoptarse, incluido el sistema de MyE; y que las consultas se organicen aplicando el principio del CLPI, de manera inclusiva, para asegurar la participación de los actores y sectores afectados, y de aquéllos interlocutores con potencial de aportar con criterios y soluciones ante el cambio climático.
▫ Debe aplicarse de manera plena la Ley del Medio Ambiente, elaborando y presentando bienalmente a la nación, el Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente, a través del Presidente de la República. Dicho Informe debe incorporar, de manera transparente y sustentada, la información existente sobre los escenarios climáticos, de impactos y de emisiones de GEI, y estrategias para transitar hacia un modelo económico y de sociedad, con bajos niveles de emisiones de carbono y adaptables al clima cambiante, en el marco de los mandatos legales nacionales y compromisos multilaterales.
▫ Incidir en el gobierno para que el tema de la mitigación sea retomado en el PNCC en sus diversas dimensiones, incluida la promoción de las NAMA en todos los sectores, subsectores, y fuentes emisoras de GEI, sobre la base de las proyecciones socioeconómicas que determinan los niveles actuales y futuros de emisiones. Deben visibilizarse las opciones tecnológicas para la mitigación, que sean viables, apropiadas y efectivas; así como los costos, entornos nacionales, capacidades individuales e institucionales, y recursos requeridos, incluido el apoyo internacional. Sin lo cual la transición organizada y paulatina hacia una economía y sociedad bajas en carbono, no sería posible. La meta nacional agregada de reducción de emisiones debe ser estimada, aplicando las metodologías emanadas del proceso multilateral, a fin de ser comunicada por El Salvador, en el marco de sus INDC.
▫ Debe nominarse sin retardo adicional, por parte del gobierno, a la entidad nacional de implementación, que canalizará y manejará los recursos financieros del FA y del FVC, entre otros mecanismos financieros multilaterales y bilaterales; a fin de reducir los costos administrativos y asegurar que la agenda, enfoques, procesos, metodologías, instrumentos de política e iniciativas de proyectos, son definidos y adoptados considerando los criterios y prioridades nacionales, sobre la base del mejor conocimiento, directrices y buenas prácticas generadas en el marco del proceso multilateral de la Convención.
▫ Urgir al gobierno para que desarrolle el PNAD, regido por los objetivos de una estrategia nacional de adaptación, los cuales se definirán y priorizarán con base en los hallazgos de los estudios en lo relativo a los sectores, sistemas naturales y poblaciones del país con mayor
De la vigilancia ▫ Urgir al MARN para que diseñe y divulgue el sistema de MyE del PNCC, que incluya el sistema de indicadores de resultados debidamente cuantificados, y los indicadores 38
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riesgo de impactos climáticos, debido a su alta vulnerabilidad y a las amenazas del cambio climático. Para tal efecto, debe incidirse en el gobierno para que elabore escenarios de cambio climático, evaluaciones de los efectos e impactos del cambio climático, y del potencial de adaptación, incluidos los sistemas, tecnologías, costos, capacidades y apoyo internacional requeridos. Dicha información debe formar parte de las INDC de El Salvador. ▫ Insistir en el gobierno para que se definan formalmente y de inmediato los arreglos institucionales para el establecimiento oficial de: (a) el sistema nacional de INGEI, (b) el sistema nacional de observación del clima, que transcienda a la observación hidrometeorológica, y (c) el sistema nacional de MRV para el seguimiento del cumplimiento de las acciones de mitigación en todos los sectores y fuentes emisores de GEI, y de las acciones de adaptación en los sectores, sistemas naturales y poblaciones más vulnerables y de alto riesgo climático; y el seguimiento de las necesidades de apoyo internacional para la implementación de dichas acciones. El sistema nacional de MRV deberá articularse a las INDC, para el establecimiento oficial post-2015 de los compromisos, los cuales entrarían en vigencia con fuerza legal para todas las Partes de la Convención, a partir de 2020 bajo el nuevo acuerdo mundial.
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Autora
Impresión
Yvette Aguilar Economista laboral salvadoreña, graduada de la Universidad Católica de Lovaina, especializada en planeación pública y privada y en diseño de estrategias, planes y proyectos de cambio climático. Ha sido negociadora durante diez años en el marco del proceso multilateral de cambio climático y ex-integrante del grupo de expertos en tecnologías (EGTT) bajo dicho proceso. Es investigadora en los temas de vulnerabilidad, impactos y adaptación al cambio climático; integrante de la Junta Asesora de la Plataforma «Voces del Sur para la Adaptación», y asesora en cambio climático de la Mesa de Cambio Climático de El Salvador, auspiciada por la FES-El Salvador
© 2015 Friedrich-Ebert-Stiftung FES (Fundación Friedrich Ebert) Dirección: Pasaje Bella Vista No. 426, entre 9ª. Calle Poniente y 9ª. Calle Poniente bis, Colonia Escalón. San Salvador, El Salvador, Centro América Apartado Postal: 1419 Teléfonos: (503) 2263-4342 / 2263-4339 / Fax: (503) 2263-4347 e-mail:
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“La Fundación Friedrich Ebert (en alemán Friedrich Ebert Stiftung, FES) es una fundación política alemana que ofrece espacios de debate en más de 100 países del mundo y que tiene oficinas en todos los países de América Central. Su objetivo es fortalecer la democracia y la justicia social y, para estos efectos, coopera con actores políticos, sindicales y sociales de diversa índole en todo el mundo.
www.fesamericacentral.org”
