Presupuesto Participativo en Porto Alegre: una propuesta de participación ciudadana ¿con o sin las mujeres?

Elena Apilánez Piniella, 2004

Presupuesto Participativo en Porto Alegre: una propuesta de participación ciudadana ¿con o sin las mujeres?

RESUMEN La investigación sobre las formas de participación ciudadana y la acción colectiva en Brasil a través del Presupuesto Participativo da cuenta del interés por explorar la forma en que es posible establecer espacios de concertación sostenidos entre la sociedad y el Estado. El caso de Porto Alegre, estudiado en 2004, es seguramente una de las experiencias más conocidas y exitosas, si bien la incorporación de la mirada feminista plantea algunas dudas y algunos retos que intentaré mostrar en este ensayo.

I. INTRODUCCIÓN Desde hace varios años, la propuesta política del Presupuesto Participativo1, entendido como un instrumento de participación ciudadana que combina, de un lado, fórmulas directas de participación y, de otro, fórmulas y métodos de representación ciudadana, es objeto de múltiples y variadas investigaciones y estudios. Su interés principal radica en el hecho de que el proceso del OP (por sus siglas en portugués) implica una revisitación al concepto neoliberal de democracia formal y representativa y se interrelaciona con nuevas propuestas de relación ciudadanía-estado, fundamentalmente en los espacios municipales y de ciudad2. Ello lleva a pensar en una propuesta concreta de radicalización de la democracia, manifestada en el hecho de que el Estado abre a la ciudadanía la toma de decisiones sobre uno de los asuntos públicos de mayor interés estratégico para ésta: la priorización del gasto en cuanto a obras, servicios e infraestructuras de competencia pública. La experiencia más conocida y de mayor trayectoria en América Latina es la que propuso, en 1989, el Partido de los Trabajadores (PT) en la ciudad de Porto Alegre (Estado de Río Grande do Sul, Brasil). Sin embargo, no es la única en este continente ya que ciudades de la importancia de Montevideo (Uruguay), Villa El Salvador (Lima-Perú), Buenos Aires (Argentina), Belem do Pará, Belo Horizonte o Sao Paulo (Brasil), están aplicando nuevas propuestas del OP al calor de la experiencia de Porto Alegre. Destaca, no obstante, el hecho brasileño donde, en 1996 aproximadamente 36 ciudades estaban proponiendo el proceso del OP, cifra que aumentó considerablemente en los últimos años ya que, en 2002, se calculaba que 140 alcaldías habían incorporado esta fórmula de cogestión en Brasil3. Propongo este tema de reflexión en las siguientes páginas, tanto para describir una experiencia concreta de participación ciudadana -el Presupuesto Participativo de Porto Alegre4- como para destacar el hecho de que esta propuesta tiene que ver con un nuevo modelo de ejercicio de la 1

En adelante “OP”, en función de sus siglas en portugués (“Orçamento Participativo”). Las experiencias de OP más conocidas se han puesto en práctica en ciudades, cabeceras municipales o departamentales. 3 Las cifras de las ciudades que habían adoptado el OP son mencionadas en la Ponencia de CID Blanco, Jr. “Presupuesto Participativo en Brasil”, en el marco del Fórum Internacional, Lima – 25 de abril de 2003. 4 Al final del documento, en Bibliografía, propongo una serie de textos que permiten acercarse con mayor profundidad al método del OP. 2

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ciudadanía y de cómo éste es practicado por las mujeres en los espacios públicos de toma de decisiones. Para ello, en la primera parte del ensayo realizaré una breve aproximación al proceso del OP en Porto Alegre y a algunas cuestiones de interés del mismo, con el fin de contextualizar el análisis posterior. La segunda parte del ensayo la desarrollaré tomando como punto de reflexión principal la cuestión anterior. La hipótesis de partida es producto de la investigación realizada sobre el proceso del OP en Porto Alegre: Tal y como se desarrolla (en 2004) el proceso del OP en Porto Alegre no garantiza la participación igualitaria de las mujeres en los espacios de toma de decisión. Por lo tanto, cabe la pregunta que da título al trabajo ¿es una estrategia de participación ciudadana que ha tenido en cuenta y ha reflejado las relaciones de género existentes en la ciudad?

Cabe mencionar que el análisis de la experiencia de Porto Alegre podría realizarse desde otra perspectiva; en concreto, desde aquella que tiene que ver con la formulación del presupuesto público municipal. Es decir, analizar el hecho de que el planteamiento del OP en Porto Alegre no implica necesariamente que los presupuestos públicos municipales tengan en cuenta las relaciones de género en una sociedad concreta y las reflejen, redefiniendo prioridades y asignando recursos que expliciten la posición desventajosa de las mujeres en la comunidad.

II. LA EXPERIENCIA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE Breve aproximación al proceso en Porto Alegre (1989-2004) El Presupuesto Participativo (OP) de Porto Alegre es, según Marta Harnecker5, “una de las más interesantes propuestas de participación popular a nivel de gobierno local en América Latina” (1999:4). La lógica en que el OP se basa es en la definición de las inversiones y de los gastos públicos a partir de un complejo sistema de participación ciudadana estructurado en dos grandes fases: 

Una primera fase de participación amplia y directa de vecinos y vecinas de la ciudad, mediante un bien definido sistema de asambleas y reuniones territoriales y temáticas totalmente abierto a cualquier ciudadano y ciudadana.

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Una segunda fase de participación representada de los ciudadanos y las ciudadanas a partir de la elección de dos figuras para la toma de decisiones: delegados/delegadas y consejeros/consejeras.

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Todo el proceso del OP se articula alrededor de varios espacios de participación y decisión: 

Reuniones territoriales (incluyendo reuniones en microrregiones) y temáticas

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Asambleas territoriales y temáticas

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Foro de Delegados y Delegadas

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Harnecker, M (1999).- Delegando poder en la gente. El Presupuesto Participativo en Porto Alegre. Ed. Academia MEPLA. Cuba. Es preciso aclarar que la propuesta de representación que se practica en el OP tiene que ver con la de delegación por medio de la cual la persona que representa obtiene un mandato de carácter obligatorio emitido desde quiénes lo o la eligen y éstos o éstas pueden revocar dicha delegación en cualquier momento; esta premisa aplica tanto para Delegados y Delegadas como para Consejeros y Consejeras. Es importante destacar este punto pues esta nueva figura se diferencia de la de representación más utilizada en los sistemas democráticos modernos. 6

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Consejo del OP (COP)

Las dos primeras suponen la primera fase del Ciclo del OP y la participación es directa e individual de los vecinos y las vecinas (si bien una buena parte de éstos y éstas es miembro de alguna organización comunitaria o barrial); las dos segundas discurren en la segunda fase del OP y la participación se explicita a partir de las figuras de delegados, delegadas, consejeros y consejeras, electos y electas al final del proceso de asambleas territoriales y temáticas; delegados, delegadas y consejeros y consejeras tienen su espacio de decisión en el Foro de Delegados y en el Consejo del OP, respectivamente. Sin embargo, el proceso del OP en Porto Alegre ha ido evolucionando y modificando su estructura en sus ya largos años de existencia (1989-2004). No voy a entrar en una sistematización detallada del mismo, ya que no es el objeto del ensayo, aunque muestro un cuadro en el Anexo 1 que pretende esquematizar los dos modelos utilizados antes y después de la revisión más importante al proceso, realizada en el año 2001, a partir de la organización, por parte de la Alcaldía de Porto Alegre, del Seminario titulado “Presupuesto Participativo: la experiencia bajo la mirada del mundo”7. Algunas cuestiones de interés respecto al proceso en Porto Alegre Intentando resumir las características fundamentales del OP de Porto Alegre presento, a continuación, algunas cuestiones de necesario conocimiento:  El Ciclo del OP tiene una duración de un año. El Presupuesto resultante y su Plan de Inversiones correspondiente rigen para el año siguiente al del Ciclo realizado.  El margen de decisión sobre el presupuesto municipal responde a las competencias asignadas al Municipio. El presupuesto de la alcaldía está conformado por la recaudación municipal y por las 8 transferencias que realiza tanto el Estado de Río Grande do Sul como el Gobierno Federal de Brasil .  Pese a ello, el municipio tiene recursos presupuestarios que no somete al OP (fundamentalmente, los gastos corrientes de personal, estructura, mantenimiento de programas municipales y otros).  El Ciclo del OP no se rige por una legislación específica aprobada por la Cámara Municipal, sino por un 9 Reglamento de Funcionamiento pactado con los y las participantes .  En el OP, no sólo se deciden obras y servicios priorizados por la ciudadanía ya que existen algunas propuestas municipales –que frecuentemente afectan al conjunto de la ciudad- que también son puestas a discusión, votación y priorización.  En el OP, la ciudad ha sido dividida en 16 Regiones y éstas, a su vez, en un número variable de Microrregiones. 7

Verle, J. y Brunet, L. (Org.) (2002)- Construyendo un nuevo mundo. Evaluación de la experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre-Brasil. Ed. Guayí. Porto Alegre (Brasil). 8 Según Marta Harnecker “los impuestos municipales son el impuesto sobre la propiedad territorial y urbana, el impuesto sobre la compraventa, el impuesto sobre las ventas minoristas de combustibles, líquidos y gaseosos, excepto Diessel, el impuesto sobre servicios de cualquier naturaleza excepto los servicios de transporte interestatal e intermunicipal, y de comunicación. El Gobierno federal debe asignar al municipio el 22,5% de la recaudación del impuesto de rentas obtenido en el municipio, y el 50% de la recaudación del impuesto territorial relativo a los inmuebles situados en el municipio. Los estados deben entregar a los respectivos municipios el 25% de los recursos producto de la recaudación del impuesto sobre productos industriales” (1999:60). 9 Al respecto, existen posturas encontradas entre los distintos partidos políticos que conforman el cuerpo legislativo de la Alcaldía, la Cámara Municipal. Desde las posturas defensoras del OP se manifiesta que, en caso de legislarse su procedimiento, éste podría limitarse demasiado en su funcionamiento y en su proceso continuo de revisión y mejora.

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 Las obras y servicios que son competencia municipal y que la Alcaldía somete al OP son trece : Saneamiento Básico, Habitación (incluye regulación de la tenencia de la tierra y vivienda), Asistencia Social, Pavimentación, Educación, Salud, Circulación y Transporte, Áreas de Esparcimiento, Deporte y Tiempo Libre, Iluminación Pública, Desarrollo Económico, Cultura y Saneamiento Ambiental.  El proceso del OP no es la única estructura existente de participación ciudadana en las cuestiones 11 municipales (Consejos Municipales, Comisión Tripartita , etc.).  No sólo la sociedad civil organizada participa en el proceso pues éste está abierto a la ciudadanía en general y mucha de ésta no es miembro de organizaciones sociales o barriales existentes en la ciudad.  El proceso se estructura a través de la división de la ciudad en 16 regiones (a su vez, estructuradas en microrregiones) y mediante la existencia de 6 temáticas: Circulación y Transporte, Cultura, Salud y Asistencia Social, Desarrollo Económico, Tributario y Turismo, Educación, Deporte y Tiempo Libre, Organización de la Ciudad, Desarrollo urbano y Ambiente.  La distribución de los recursos en el OP se articula mediante el establecimiento de tres criterios generales: Carencia de servicios o infraestructuras en la región, Población total de la región y Prioridad temática de la región.

III. LAS MUJERES EN EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE Algunas reflexiones previas respecto a las ideas de democracia, ciudadanía y participación volcadas en los supuestos teóricos del Presupuesto Participativo en Porto Alegre Se hace realmente interesante poder comprobar cómo, en un contexto internacional marcado por profundas diferencias socioeconómicas, por un importante proceso de “privatización” hasta de nuestra vida cotidiana en todos sus sentidos y, sobre todo, por un entorno absolutamente mercantilista y “mercantilizado” (Sader, 2002:7)12, ha podido surgir una experiencia de participación ciudadana como la que se lleva a cabo en Porto Alegre desde 1989. Seguramente, en ello han influido decisivamente las propuestas políticas del Partido de los Trabajadores (PT), quien asume la Alcaldía de la ciudad con una visión de la izquierda transformadora, creativa e, indudablemente, radical. Es posible afirmar, en este sentido, que “las distintas formas que adquiere un sistema democrático se basan en diferentes ideas sobre la ciudadanía y las relaciones entre el Estado y la sociedad” (Bareiro, 2004)13. El PT propone, por tanto, una nueva forma de entender la democracia en el espacio local y una nueva forma de entender, sin duda, las relaciones entre el Estado y la ciudadanía en ese espacio local. Estas nuevas ideas sobre democracia y ciudadanía que el PT defiende en su proceso de lucha por el poder político son instaladas de manera estructural en el gobierno local de Porto Alegre cuando, finalmente, gana las elecciones en 1988. Y es que el PT debe responder a la ciudad en función de sus 10

No siempre han sido las trece que se mencionan; por ejemplo, Cultura lo comenzó a ser hace pocos Ciclos. Es aquella en la que participan representantes de la población de la ciudad, de la administración municipal y personal de la Alcaldía (funcionarios y funcionarias). 12 Sader, Emir (2002).- La democracia como llave de la hegemonía. En Verle, J. y Brunet, L. (2002).- Construyendo un Nuevo Mundo. Evaluación de la Experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre-Brasil. Ed. Guayí. Porto Alegre (Brasil). 13 Bareiro, Line (2004).- “Democracia/s, Ciudadanía y Estado en América Latina. Análisis de género de los caminos recorridos desde la década del ´80 y futuros posibles”. Unidad Nº 1. Seminario PRIGEPP-FLACSO, Buenos Aires (Argentina). 11

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planteamientos programáticos de partido y en función de los compromisos adquiridos en el proceso electoral; esta respuesta se vio posibilitada al ser el PT un partido de izquierda, renovado y de confluencia de múltiples opciones comunitarias de base (sindicalismo, grupos sociales de base, tanto urbanos como rurales, grupos católicos de base, entre otros). Pero, ¿cuáles son esas ideas? En primer lugar, una ruptura con las concepciones de la izquierda más tradicional y, a menudo, de carácter autoritario, pero sin dejar de lado las ideas socialistas. Ello llevó al PT a revisar y reformar las instituciones vigentes del sistema democrático representativo formal, al tiempo que a proponer formas novedosas de participación popular. La concepción de las relaciones Estado-sociedad se basa, por ello, en la idea de compartir el poder con la sociedad civil; esta idea novedosa de la relación Estado-ciudadanía se estructura a partir de otra idea, igualmente radical: compartir con la ciudadanía las decisiones sobre el presupuesto público de la Alcaldía. El presupuesto público es, seguramente, la herramienta más importante a través de la cual el gobierno ejerce su autoridad, tanto en los espacios locales como nacionales. En segundo lugar, la otra idea plasmada en la propuesta del OP es que la participación de la ciudadanía no se hace exclusivamente a través de sus instituciones y organizaciones; para ello, el PT introduce algo nuevo en el proceso: la apertura a la participación, no sólo de los liderazgos sociales y ciudadanos sino también de la participación individual de vecinos y vecinas. La noción de ciudadanía que expresa el PT en ese momento tiene que ver con ceder parte del ejercicio del poder político para la toma de decisiones en aspectos de profunda transcendencia para el municipio. Indudablemente, uno de los aspectos quizás más interesantes de la propuesta del PT ha sido el de poner nuevamente en el punto de mira y recuperar la discusión política acerca del concepto de ciudadanía y de cómo ésta es, necesariamente, integrada en las nuevas propuestas de democracia que defiende una izquierda renovada al estilo de la que ofrece el PT para el gobierno de Porto Alegre. Tal y como menciona Bareiro (2004:s/p)14 “quizás lo más interesante de la reapertura del debate sobre ciudadanía sea el análisis de la relación entre los miembros de una comunidad política determinada (organizados o no en distintas asociaciones) y su institucionalidad o Estado”. Sin embargo, un tema que viene siendo de especial preocupación para los y las representantes municipales es la cuestión de la participación igualitaria e integradora de los grupos sociales en situación de clara desventaja por razones de clase, etnia, género, edad, condición de discapacidad física o psíquica, entre otras. Ello, en el marco de una construcción colectiva de una práctica ciudadana plena que permita integrar en el proceso las diversidades y las especificidades existentes en la ciudad. A mi parecer, el hecho de que haya sido cuestión de preocupación para la Alcaldía en los últimos años no significa que se hayan articulado propuestas exitosas en tal sentido; de hecho se visibiliza frecuentemente el sacrificio de la especificidad en aras al beneficio de la colectividad en cuanto a la priorización de obras, servicios e infraestructuras en la ciudad15. Por otro lado, es importante tener en cuenta que un sector16 de la población de la ciudad se encuentra ubicado en 14

Bareiro, Line (2004).- “Democracia/s, Ciudadanía y Estado en América Latina. Análisis de género de los caminos recorridos desde la década del ´80 y futuros posibles”. Unidad Nº 2. Seminario PRIGEPP-FLACSO, Buenos Aires (Argentina). 15 Seguramente, esta realidad de la práctica del OP tiene mucho con ver con la reflexión que aporta Lechner cuando afirma que “la articulación de la pluralidad y colectividad es justamente la pretensión de la democracia”. Lechner, Norbert (1995).- Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y Política. Ed. Fondo de Cultura Económica. México D.F. (México). 16 Según Bejamín Goldfrank, una de las mayores limitantes del OP es la de no poder intervenir en las áreas irregulares de la ciudad; por ello, muchos vecinos y vecinas de poder adquisitivo sumamente bajo ven limitado su acceso al proceso y, por tanto, su capacidad de reivindicar y sugerir demandas –si bien, no de participar-. Esta población representa aproximadamente el 22% de la ciudad, cifra nada despreciable. Por ello, no es casual que en los últimos 13 años una de las prioridades más votadas en el OP sea la de “Habitación”, teniendo en cuenta

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áreas informales, es decir, sin poseer una regulación apropiada de la tenencia de la tierra. Este hecho implica, como bien es sabido, una limitante para la consecución de obras de interés colectivo ya que la Alcaldía no puede intervenir en áreas sin regularizar. Es por ello que, si bien la propuesta del OP ofrece un nuevo posicionamiento de la sociedad civil respecto del Estado y de éste respecto de la sociedad civil, aún pueda ser difícil hablar de una práctica completa de ciudadanía en Porto Alegre en el sentido de que la “ciudadanía es la mayor amplitud y profundidad de derechos y de obligaciones que una sociedad organizada como Estado da a una parte de sus integrantes” (Bareiro, 2004:s/p)17. No obstante y, sin ninguna duda, la experiencia política de Porto Alegre se extiende más allá de la propuesta del OP ya que, como mencionaba más arriba, los espacios de participación ciudadana y de relación Estado-ciudadanía son múltiples, variados y con un amplio poder de opinión, valoración y decisión; muestra de ello ha sido, desde hace años, la existencia de una Comisión Tripartita integrada por representantes municipales, del funcionariado de la Alcaldía y de los vecinos y las vecinas de la ciudad. ¿Las mujeres participan? Algunos datos y reflexiones acerca de su presencia en el proceso del OP y en sus espacios de decisión Indudablemente, como se viene destacando a lo largo del documento, uno de los mayores logros de la experiencia del OP de Porto Alegre ha sido la de permitir la participación directa de la población de la ciudad en la toma de decisiones respecto a un porcentaje de las inversiones y los gastos de la Alcaldía municipal. El involucramiento de la población de Porto Alegre en este proceso ha sido fuertemente impulsado desde la Alcaldía Municipal creando, al efecto, órganos específicos de competencia en esta materia. La Alcaldía de Porto Alegre ha realizado en todos estos años un esfuerzo importante para legitimar el espacio local como un espacio idóneo de participación ciudadana utilizando, para ello, fórmulas mixtas que van desde la toma de decisión directa e individual a la participación delegada en espacios de representación, tales como el Consejo del Presupuesto Participativo (OP). Igualmente, desde la Alcaldía se ha estructurado un importante andamiaje funcionarial que denota el esfuerzo realizado por vincular el sistema del OP a toda la organización municipal. En este sentido, la Alcaldía mantiene un buen número de funcionarios y funcionarias que están directamente involucradas en el Ciclo del OP. En todo este novedoso y radical sistema de participación ciudadana y de relaciones de la ciudadanía con el Estado, ¿dónde están las mujeres?. En el proceso de búsqueda bibliográfica y documental realizado, los datos que he encontrado en diversos estudios y sistematizaciones de la experiencia –si bien escasos y poco desagregados- muestran una situación que no deja de ser curiosa. A continuación presento los Cuadros 1 y 2 que muestran tanto el volumen total de participación en el proceso como los porcentajes globales de participación de hombres y mujeres en el Ciclo del OP entre 1995 y 200218:

que esta temática incluye tanto regulación de la tierra como vivienda. Goldfrank, Bejamín (2001)- ¿Quién va a participar cuando todas las calles estén pavimentadas. En Verle, J. y Brunet, L. (Org.) (2002)- Construyendo un Nuevo Mundo. Evaluación de la Experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre-Brasil. Ed. Guayí. Porto Alegre (Brasil). 17 Bareiro, Line (2004): “Democracia/s, Ciudadanía y Estado en América Latina. Análisis de género de los caminos recorridos desde la década del ´80 y futuros posibles”. Unidad Nº 2. Seminario PRIGEPP-FLACSO, Buenos Aires. 18 CIDADE : www.ongcidade.org

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Cuadro 1 AÑO PARTICIPANTES 1995 11.821 1996 10.148 1997 11.908 1998 13.687 1999 16.813 2000 15.331 2001 18.513 2002 28.907 2003 23.520 (*) Fuente Cuadro 1: CIDADE: www.ongcidade.org (*) Estos datos se corresponden con la Primera Ronda de Reuniones, sin incluir la participación en todo el ciclo.

Cuadro 2 Sexo

1995

1998

2000

Femenino 46,8% 51,4% 57,3% Masculino 52,2% 48,4% 41,5% No contestó 1,0% 0,2% 1,3% Fuente Cuadro 2: CIDADE: www.ongcidade.org Traducción propia.

2002 56,4% 43,3% 0,4%

Asociación de Moradores 55,7% 44,3% --------

Delegados y Delegadas 60,0% 39,4% -------

Consejeros y Consejeras 32,6% 67,4% -------

Como se puede comprobar a partir del Cuadro 2, la presencia de mujeres en el Ciclo del OP es, posiblemente, mayor de la que cabría esperar, dadas las condiciones siempre difíciles para la participación de éstas en los espacios de deliberación y toma de decisión. Sin embargo, es importante tener en cuenta el hecho de que una parte importante de mujeres que participan lo hacen desde una organización ciudadana -la Asociación de Moradores- que se dedica, fundamentalmente, a atender las cuestiones de los barrios. En todo caso, indudablemente la mayor presencia de mujeres en asociaciones barriales influye en el hecho de que el porcentaje de éstas participando en el OP sea, globalmente, más alto que el de hombres y que, inclusive, se haya dado una progresión cuantitativamente significativa en el período mostrado (un 10% de aumento en el transcurso de 7 años). Ello tiene que ver, seguramente, con que las mujeres que ya son miembro de una organización han adquirido, sin duda, una práctica cotidiana de participación vinculada a la reivindicación de necesidades. Quizás el hecho de que el trabajo reproductivo se haga extensivo al ámbito comunitario más cercano a las mujeres (el barrio o la micro región) permita entender la nada despreciable presencia de éstas en el Ciclo del OP; en este caso, la subjetividad e identidad de las mujeres se vincula fuertemente a la lucha popular y ciudadana por la consecución de ciertos servicios básicos y de mejor cobertura sanitaria o educativa, máxime teniendo en cuenta que muchas de ellas proceden de las clases populares de la ciudad. En efecto, según la investigación19 realizada en 2002 por la ONG portoalegrense CIDADE sobre el perfil de los y las participantes en el OP, se muestra cómo, en ese año, las mujeres constituían el 66,7% de participantes en la Temática de Salud y Asistencia Social, el 62,7% en la Temática de Educación, Deporte y Tiempo Libre y el 57,1% en la Temática de Desarrollo Económico, entre los porcentajes más significativos. En términos globales, las mujeres constituyeron el 56,9% en las 6 Temáticas y el 56,2% en las 16 Regiones en el año 2002.

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CIDADE (2002).- Quem é o Público do Orçamento Participativo. Ed. Centro de Assessoria e Estudos Urbanos (CIDADE). Porto Alegre (Brasil).

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Sin embargo, es necesario resaltar que donde se da la mayor presencia de mujeres es en los primeros momentos del Ciclo, cuando se desarrollan las Asambleas Regionales y Temáticas al igual que las Reuniones en Regiones, Micro regiones y Temáticas, en el período que va de marzo a mayo. Posteriormente, inicia el proceso de representación a partir de los Foros de Delegados20 y del Consejo del Presupuesto Participativo (COP)21, en el que ya se produce una interacción directa con representantes de la Alcaldía. Si bien en el primero, como se aprecia en el Cuadro 2, la presencia de mujeres sigue siendo notable, en el segundo disminuye ostensiblemente a casi la mitad, dándose entonces un punto de inflexión importante. Las Asambleas y Reuniones Regionales y Temáticas, así como las Reuniones en las Microrregiones y de los Foros de Delegados y Delegadas22, tienen lugar en centros frecuentemente cercanos a las viviendas de las mujeres, pues se desarrollan en los barrios o en sitios de acceso rápido, asequible y fácil. Por su parte, las reuniones del Consejo del Presupuesto Participativo se dan en lugares más distantes a los barrios y, por lo tanto, de menor accesibilidad. El hecho de que muchas de las mujeres participantes sean de rentas bajas o medio bajas, que seguramente trabajan en actividades informales y que indudablemente tienen que ocuparse de las tareas domésticas, incluyendo el cuidado de hijos e hijas, podría explicar la disminución drástica de su presencia en el COP, organismo que exige un grado de involucramiento importante en cuestión de tiempo, tanto por la frecuencia de sus reuniones (en ocasiones, todas las semanas) y el horario de las mismas (tarde-noche) como por la necesidad de lectura rápida de numerosa documentación administrativa o temática. Siguiendo a Bareiro (1994:3)23, seguramente muchas de las mujeres que participan en el Ciclo del OP dispondrán de poco tiempo libre para poder lograr “su inserción activa a instancias de ejercicio colectivo de ciudadanía”, al ser ellas también generadoras de ingresos sin haber logrado una modificación de sus roles reproductivos. Por ello, la participación de las mujeres en aquellos espacios del Ciclo del OP que requieran una importante disponibilidad de tiempo y concentración se verá sumamente limitada por sus múltiples quehaceres, “fuera o dentro del hogar”. En este sentido, también el mayor o menor número de hijos e hijas24 influirá decisivamente en la disponibilidad temporal de las mujeres para la asunción de cargos de representación, tanto por la fuerte carga horaria que ello supone como por el hecho de que las personas delegadas al Consejo del Presupuesto Participativo deben de asumir una alta responsabilidad que no es fácil de cumplir. Por otro lado, los y las delegadas al Consejo deben de tener acumulada una experiencia de participación en el Ciclo del OP de más de un año, lo que significa un compromiso temporal largo y sostenible en el tiempo que puede no ser fácil para muchas mujeres. En conclusión, se pueden resaltar tres aspectos concretos dando respuesta a la pregunta que se propone en el título de este punto: ¿las mujeres participan? 20

Son elegidos y elegidas en las Asambleas Regionales y Temáticas en número de 1 delegado/delegada por cada 10 participantes. Lógicamente, cuanta más gente asista a las Asambleas, más número de delegados y delegadas obtendrá una Región o Temática. 21 Está integrado por 96 consejeros y consejeras de las cuales, 88 son electos y electas directamente por la población en las Asambleas Regionales y Temáticas. Por cada una de las 16 Regiones y 6 Temáticas se eligen 2 titulares y 2 suplentes. 22 En ocasiones, los Foros de Delegados y Delegadas pueden convocar a Foros Generales de Delegados y Delegadas; normalmente, sus reuniones se celebran en el marco de la Región o de la Temática. 23 Bareiro, Line (2004).- “Igualdad, democracia y ciudadanía. Pre-Informe”. En Torres, Carmen (Edit.).- Ediciones de las Mujeres, Nº 21. Ed. Isis Internacional, Santiago, Chile (Documentos PRIGEPP, 2004). 24 Me baso en la argumentación que expone Pateman cuando reflexiona que “si las mujeres han de participar plenamente, como iguales, en la vida social, los hombres han de compartir por igual la crianza de los hijos/as y otras tareas domésticas”. Pateman, Carole (1989)Críticas feministas a la dicotomía público/privado. En Castells, Carme (Coord.).- Perspectivas feministas en teoría política. Ed. Paidós Ibérica S.A. Barcelona (España). (Documentos PRIGEPP, 2004).

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 Las mujeres participan en el Ciclo del OP, tal y como lo corroboran las cifras ofrecidas. Y estas mujeres que participan, también toman decisiones, ya que las prioridades y definiciones de líneas temáticas se realizan mediante votaciones abiertas en los espacios de las Asambleas Regionales y Temáticas.  Sin embargo, la participación de las mismas sufre un punto de inflexión negativo cuando el Ciclo llega a las fases de participación representada. En el órgano máximo de representación y decisión del OP, la presencia de mujeres se reduce a la mitad.  De igual forma, el sistema instalado por el OP no ha establecido instrumentos concretos que puedan significar una reducción de la carga reproductiva de las mujeres; por ello, se puede deducir que las mujeres que participan lo hacen desde una posición de desventaja respecto de los hombres, sobre todo en el Consejo del Presupuesto Participativo donde la exigencia de responsabilidad y la exigencia horaria implican un alto compromiso de participación y presencia.

IV. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS En febrero de 2003 se realizó una revisión al Reglamento del Consejo del Presupuesto Participativo de Porto Alegre; dicha revisión (y su posterior aplicación) introdujo un aspecto de importancia fundamental para poder corregir los desequilibrios en la participación de las mujeres respecto de los hombres en el Consejo: “Se Recomienda: la adopción de una cuota mínima de 40% para ambos sexos, en la composición de las listas que concurran al COP, en las Asambleas regionales y Temáticas”25. No obstante, esta recomendación se fija en el proceso de elección de consejeros y consejeras pero no transciende, necesariamente, la composición real del COP; es decir, el hecho de que las listas de candidatos y candidatas al COP tengan que contemplar un 40% de porcentaje mínimo de mujeres y hombres, no implica el hecho de que este mismo porcentaje va a estar reflejado en la composición definitiva del COP tras las elecciones en las Asambleas Regionales y Temáticas. Y esto es así porque no se contempla una reglamentación específica mediante la cual se garantice la presencia de las mujeres en los primeros puestos de las listas. Por otro lado, tal y como mencionaba más arriba, el cargo en el COP implica una amplia asunción de funciones y, por lo tanto, de tiempo de dedicación en reuniones, visitas a obras y proyectos en marcha, cursos de capacitación en los instrumentos del OP, etc. En tal sentido, el COP no ha podido articular aún una propuesta que contemple el impacto del trabajo reproductivo de las mujeres máxime cuando mucha de la población que participa en el Ciclo del OP es de sectores con bajos ingresos y supondría un esfuerzo económico importante el poder contar con un servicio doméstico privado que supliera su presencia-.

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Regimiento Interno do Conselho do Orçamento Participativo 2003/2004. En WEB Alcaldía www.portoalegre.rs.gov.br/Op/reginterno.asp . Traducción propia del Párrafo Cuarto del Artículo 4, Sección 2ª.

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Si bien existe en la ciudad una red de guarderías infantiles, esta experiencia no se ha llevado al ámbito del OP permitiendo, de ese modo, que muchas mujeres que optaran a participar en el COP tuvieran la posibilidad de mantener a sus hijos e hijas en lugares apropiados. De todas formas, indudablemente, si bien esta opción podría significar un paso adelante, no sería suficiente si no se modifican las desiguales relaciones de género muy impregnadas aún en la sociedad de la ciudad; esta modificación implicaría, desde luego, la asunción de nuevas responsabilidades reproductivas por parte de los hombres. Tal y como señala Pateman (1996:21), es necesario que exista una modificación sustancial y radical de responsabilidades entre hombres y mujeres con el fin de permitir que éstas puedan, al menos, optar a una participación plena en espacios de la sociedad civil contando con una plena igualdad en sus posiciones de partida26. Como se señalaba al inicio de este ensayo, la experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre es, sin duda, una propuesta nueva de relación Estado-sociedad e, indudablemente, una propuesta de participación social en los asuntos públicos que implica una nueva concepción de la ciudadanía. En efecto, es un proceso en el que las mujeres participan pero lo hacen desde posiciones desventajosas respecto de los hombres precisamente porque, para que la experiencia sea de plena ciudadanía para las mujeres, la Alcaldía municipal y los espacios del proceso deberían ser capaces de adoptar y proponer medidas específicas que reconocieran esta desigualdad y actuaran al efecto. Para ello, desde mi punto de vista, no es suficiente una recomendación de cuota mínima, sino que la Alcaldía podría proponer, desde sus competencias en el espacio local, políticas concretas de acción positiva que facilitaran esta participación. Y estas políticas podrían verse favorecidas por la existencia de otros espacios de participación, tales como los Consejos Municipales. Es importante mencionar, en este sentido que, desde 1996, existe en la ciudad el CONDIM –Consejo Municipal de los Derechos de La Mujer-, con representación del funcionariado municipal y del movimiento amplio de mujeres de la ciudad. Si bien el ensayo se ha centrado de forma muy exclusiva en la cuestión de la presencia y participación de las mujeres en el proceso del OP, se hace necesario destacar que el análisis del proceso es mucho más amplio y podría dar lugar a investigaciones y estudios que pudieran ofrecer datos más amplios sobre la cuestión de las mujeres en el OP, tales como ¿a qué votan las mujeres?, ¿por qué y para qué participan las mujeres?, ¿qué planteamientos esbozan las mujeres en las Reuniones Temáticas?, ¿tiene el OP el valor de poder incorporar la perspectiva de género en la elaboración de los presupuestos públicos de la ciudad?, ¿qué propuestas de ciudadanía están articulando las mujeres en torno al proceso del OP?, etc. Como se puede comprobar, el panorama de estudio y reflexión acerca del proceso es muy amplio y esperanzador.

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En efecto, Pateman argumenta el hecho de “que padre y madre compartan por igual la responsabilidad en la crianza de sus hijos e hijas, y que participen por igual en otras actividades de la vida doméstica, presupone algunos cambios radicales en la esfera pública, en la organización de la producción, en lo que entendemos por trabajo y en la práctica de la ciudadanía”. Pateman, Carole (1989).- Críticas feministas a la dicotomía público/privado. En Castells, Carme (Coord.).- Perspectivas feministas en teoría política. Ed. Paidós Ibérica S.A. Barcelona (España). (Documentos PRIGEPP, 2004).

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Presupuesto Participativo: una propuesta de participación ciudadana ¿con o sin las mujeres?

BIBLIOGRAFÍA27 Abascal, Gabriel (2004).-“El Presupuesto Participativo: ¿democracia directa versus democracia representativa o mejora de la calidad democrática?”, en III Jornadas de Pensamiento Crítico, Universidad de Alicante, 1 y 2 de Abril de 2004. (En línea) www.elabrojo.org.uy Bareiro, Line (2004).- “Democracia/s, Ciudadanía y Estado en América Latina. Análisis de género de los caminos recorridos desde la década del ´80 y futuros posibles”. Unidad Nº 1. Seminario PRIGEPPFLACSO, Buenos Aires. Bareiro, Line (2004).- “Democracia/s, Ciudadanía y Estado en América Latina. Análisis de género de los caminos recorridos desde la década del ´80 y futuros posibles”. Unidad Nº 2. Seminario PRIGEPPFLACSO, Buenos Aires. Bareiro, Line (2004).- “Igualdad, democracia y ciudadanía. Pre-Informe”, en Torres, Carmen (Editora) –Ediciones de las Mujeres Nº 21. Ed. Isis Internacional, Santiago, Chile (Documentos PRIGEPP, 2004). Blanco Jr., Cid (2003).-“Presupuesto Participativo en Brasil”, en Fórum Internacional “Hacia un nuevo Marco Legal del Presupuesto Participativo”, Lima (Perú), 25 de Abril de 2003. (En línea) www.descentralizacion.org.pe CIDADE (2001).- Histórico del presupuesto participativo de Porto Alegre-2001. (En línea) www.ongcidade.org CIDADE (2003).- Fazendo Política: Perfil das Conselheiras e Conselheiros do Orçamento Participativo 2002/2003. Ed. CIDADE. Porto Alegre (Brasil). CIDADE (2003).- Quem é o público do Orçamento participativo-2002. Ed. CIDADE. Porto Alegre (Brasil). Fedozzi, Luciano (2001).- Presupuesto Participativo. La experiencia de Gestión Pública del PP. Ed. FLACSO. (En línea) www.flacso.org.ar Harnecker, Marta (1999).- Delegando poder en la gente. El presupuesto participativo en Porto Alegre. Ed. Academia MEPLA. La Habana (Cuba). Lechner, Norbert (1995).- Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y Política. Ed. Fondo de Cultura Económica. México D.F. (México). (Documentos PRIGEPP, 2004). Pateman, Carole (1989).- Críticas feministas a la dicotomía público/privado. En Castells, Carme (Coord.).- Perspectivas feministas en teoría política. Ed. Paidós Ibérica S.A. Barcelona (España). (Documentos PRIGEPP, 2004). Poder Ciudadano- Jornadas Internacionales sobre Presupuesto Participativo: experiencias exitosas. Ed. Poder Ciudadano. Buenos Aires (Argentina), 7 y 8 de Agosto de 2002.

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Además de las utilizadas como guía y referencias concretas para este trabajo, me permito proponer algunas de especial interés para conocer más a fondo la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre.

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Presupuesto Participativo: una propuesta de participación ciudadana ¿con o sin las mujeres?

Verle, Joao y Brunet, Luciano (Org.) (2002).- Construyendo un Nuevo Mundo. Evaluación de la Experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre-Brasil. Ed. Guayí. Porto Alegre (Brasil). www.portoalegre.rs.gov.br “Regimiento Interno do Conselho do Orçamento participativo, 2003/2004”. www.habitat.aq.upm.es “La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil)”

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Presupuesto Participativo: una propuesta de participación ciudadana ¿con o sin las mujeres?

Anexo 1 Tabla comparativa del Ciclo del Presupuesto Participativo de Porto Alegre antes y después de su revisión en 2001 1989 - 2000 PRIMERA RONDA (marzo/abril) a) b)

Plenarias públicas en 16 regiones Plenarias públicas en 5 temáticas  Plan de inversiones del año  Reglamento del PP en vigor  Elección de Delegados/as  Prestación de cuentas

2001 - 2004 REUNIONES PREPARATORIAS (marzo/abril) a) b) c)

Reuniones de articulación y preparación en 16 regiones Reuniones de articulación y preparación en micro regiones Reuniones de articulación y preparación en 5 temáticas  Prestación de cuentas  Plan de inversiones del año  Reglamento del PP en vigor  Presentación del presupuesto estatal  Discusión de prioridades temáticas  Criterios para el Grupo de Consejeros/as  Sugerencias de prioridades en WEB

RONDA ÚNICA (abril/mayo) a)

Reuniones de Asambleas Generales en 16 regiones y 6 temáticas  Elección de prioridades temáticas  Elección de Consejeros/as  Definición del número de Delegados/as  Prestación de cuentas (escrita y audiovisual)

RONDAS INTERMEDIAS (abril/junio) a) b) c)

Reuniones en micro regiones Reuniones en temáticas Reuniones del COP  Prioridades temáticas  Jerarquización de obras y servicios  Directrices en políticas sectoriales  Priorización de obras y servicios de la ciudad



Segunda elección de Delegados/as

SEGUNDA RONDA (junio/julio) a) b)

Reuniones generales en 16 regiones Reuniones generales en 5 temáticas  Entrega de jerarquización de prioridades  Presentación de la Alcaldía del estimado de ingresos y gastos del año siguiente  Elección de Consejeros/as  Entrega de directivas y prioridades para políticas sectoriales, de servicios y de obras

ASAMBLEA MUNICIPAL (julio)   

Posesión de nuevos/as Consejeros/as Entrega de jerarquización de obras y servicios Discusión de temas de carácter general

ANÁLISIS DE DEMANDAS Y MONTAJE DE LA MATRIZ DEL PP

ANÁLISIS DE DEMANDAS Y MONTAJE DE LA MATRIZ DEL PP

(julio/agosto/septiembre)

(julio/agosto/septiembre)

a) b) c)

c) d)

e)

Elaboración de Primera Matriz Presupuestaria Matriz es analizada por la Junta Financiera Toma de posesión del COP  Definición del cronograma de trabajo  Capacitación  Recepción de la Primera Matriz Elaboración de Matriz Presupuestaria por Gabinete de Planificación COP delibera la Matriz Redacción final de la propuesta

  

Análisis técnico, financiero de demandas Montaje de la Matriz Discusión y votación de la Matriz y de la distribución de recursos para las regiones y las temáticas

ENTREGA DE MATRIZ A CÁMARA MUNICIPAL (septiembre) ELABORACIÓN DE PLAN DE INVERSIONES

DETALLE DEL PLAN DE INVERSIONES Y SERVICIOS

(octubre/noviembre/diciembre)

(octubre/noviembre)



 

Intervienen el COP, el Gabinete de Planificación, la Coordinación de Relaciones con la Comunidad y Secretarías de la Alcaldía, para elaborar el Plan de Inversiones Análisis técnico, legal y financiero Criterios generales de distribución

 



Presentación y votación de la propuesta de Plan de Inversiones Análisis técnico y financiero de demandas en Foros de Delegados/as Regionales y Temáticos, con presencia de Gabinete de Planificación y otros Presentación del Plan de Inversiones y votaciones de los Foros Regionales y Temáticos en el COP y apreciación de recursos

Cuadro 1: Elaboración propia en base a las siguientes fuentes: Período 1989-2000: Harnecker, Marta (1999).- Delegando poder en la gente. El PP de Porto Alegre. Ed. Academia MEPLA. Cuba. Período 2001-2004: Brunet, Luciano y Verle, Joao (Org.) (2002).- Construyendo un nuevo mundo. Evaluación de la experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre-Brasil. Ed. Guayí. Porto Alegre (Brasil). WEB de la Alcaldía de Porto Alegre: www.portoalegre.rs.gov.br

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