Presidente del Gobierno y Congreso de los Diputados durante la primera fase de la época socialista (1982-1989): algunas reflexiones, in A. Romano (ed.), Comparing Parliamentary Cultures. Models of Political Representation and National Identities, Bologna, Clueb, 2016, pp. 209-218.

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This Article will be published in the conference proceedings (2016) 62° Conference - International Commission for the History of Representative and Parliamentary Institutions (Palermo-Messina, 5 –10 September 2011) Please, don’t quote without permission

Leonida Tedoldi Presidente del Gobierno y Congreso de los Diputados durante la primera fase de la época socialista (1982-1989): algunas reflexiones Como es sabido, la ciencia política no sólo considera el papel del presidente del gobierno muy estable, sino que también considera el sistema de relaciones legislativo-ejecutivo español el más “progubernamental” de Europa1 y subraya que entre los años setenta y los años noventa el Parlamento desempeñó una función central sólo entre 1978 y 1982, cuando la Cámara baja compensó la debilidad de la acción del gobierno de UCD y la inestabilidad del proceso de consolidación de las instituciones políticas demócratas, apoyándose en un soporte que consistía en el consenso de la sociedad hacia la nueva Constitución. En términos más generales, la investigación político-histórica sugiere que en ese momento el papel del Parlamento podría asimilarse al de otras democracias occidentales, a diferencia de la temporada socialista, en que el Congreso perdió su autonomía, al menos hasta la IV-V Legislatura, convirtiéndose en el lugar de la hegemonía del

Agradcezco mucho a Fernando Devoto por su ayuda lingüística en la preparación de este texto y sus importantes comentarios. 1 Véase M. Alda Fernández, “L. López Nieto, El parlamento español 1977-1993. Una revisión de su papel en la Transición y en la consolidación, en “Revista de Estudios Políticos”, 81 (1993), p. 242.

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PSOE, a favor de las aceleraciones de la política “presidencial” de Felipe González2. Este trabajo, sin embargo, deja en el fondo el problema anterior, aunque sea fundamental para la comprensión de la profundidad del cambio que ha tenido lugar en esos años, y avanza un otro, del que esta investigación es sólo una parte: cómo se consolidaron las relaciones entre los poderes políticos y los órganos de representación del Estado, con el fin de reafirmar la estabilidad de las instituciones representativas y del Estado mismo en el nuevo contexto democrático. Así, el trabajo se enfoca precisamente en aquellas etapas en que el Parlamento, a pesar de poseer una legitimidad considerable adquirida a lo largo de los años de la Transición, sobre todo a raíz de los acuerdos del “Pactos de La Moncloa”, se considera débil y fuertemente influenciado por la fuerza electoral del Partido Socialista; alguien ha llamado el Congreso de la Segunda Legislatura “espectador” de la relación entre el gobierno y la oposición. En una entrevista, a finales de los años noventa, uno de los hombres clave de la temporada socialista, Virgilio Zapatero Gómez, argumentó que durante la temporada socialista de González hubo un reforzamiento del presidencialismo, debido a algunas determinadas circunstancias políticas: «el diseño constitucional que reforzaba la posición del Presidente con respecto a los ministros, tanto como colegio como a título individual, la demanda social de un ejecutivo sólido que hiciera frente a la delicada situación (que puso de manifiesto los peligros que suponía una falta de liderazgo claro), el partido, PSOE, que venía a llenar el vacío dejado por la liquidación de la UCD, el liderazgo fuerte de González, el reforzamiento legal de sus competencias y el reforzamiento logístico de la Presidencia con toda una serie de órganos de apoyo (gabinete, vicepresidente etc..)»3.

A lo largo de estos 20 anos, nuestras Cortes, en especial el Congreso de los Diputados, han experimentado tres etapas muy diferentes en cuanto a su papel en el sistema político. Una primera fase, de vitalidad y también de centralidad, que coincide con el periodo de la transición política (1977-1982); una segunda fase, denominada por algunos analistas como de crisis, que coincide con la mayoría socialista en las Cámaras (1982-1993), y una tercera de revitalización, que se inicia con los gobiernos de minoría del PSOE (1993-1996) y del PP (a partir de 1996). 3 Véase M. A. Iglesias, La memoria recuperada. Lo que nunca han contado Felipe González y los dirigentes socialistas de sus años de gobierno, Madrid, Aguilar, 2010. 3

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Aquellos, esbozados por el ministro Zapatero, son sin duda también elementos importantes de la relación entre González y el Congreso de los Diputados, pero creo que tenemos que profundizar más para comprender la relación entre el Gobierno y el presidente de las instituciones políticas representativas. Los presidentes del gobierno, que precedieron a Felipe González, Suárez y Calvo Sotelo, fueron líderes políticos diferentes. El primero fue una figura compleja también a nivel institucional, ya que llevó al país desde el fin de la Transición hasta la primera legislatura democrática, en que la relación entre el primer ministro y las Cortes cambió mucho, y no sólo en el ámbito, por supuesto, constitucional. Desde este punto de vista, por un lado, Suárez recurrió con frecuencia a la intervención del Parlamento para promulgar una serie de decretos leyes y leyes impuestas principalmente por el gobierno que presidió; por otro lado, sin embargo, su presencia en el hemiciclo y sus relaciones con el parlamento (que se hizo más acuciante con la crisis de la UCD) eran limitadas. Pesaba sobre él, probablemente, todavía la idea del Congreso como un “cuerpo” institucional que poseía una función legislativa tradicional, destinada a la concesión de beneficios a limitados grupos sociales, en lugar de la intención de construir gradualmente una relación política sólida entre el presidente de Gobierno y el Parlamento, al igual que en las democracias occidentales. En el centro de los intereses políticos de Suárez, quizás a diferencia de sus sucesores, quedaba el problema de la continuidad del Estado en los procesos de mutación política y social. De hecho, la producción de leyes no transformó el orden jurídico existente4. La temporada de Calvo Sotelo fue demasiado corta y no alteró la huella de Suárez. Su sucesor, entonces, no podría ser otra cosa que el líder del cambio, a partir de su actitud política en las relaciones con el Parlamento. Durante su primer discurso ante las Cortes, Felipe González se refirió a los cuatro elementos en las áreas de intervención del gobierno; estas áreas fueron vinculadas específicamente sólo a las cuestiones institucionales, como lo fueron para sus predecesores: la lucha contra la crisis económica y el desempleo, el desarrollo de una sociedad más Véase J. Capo Giol, Legislación estatal en la España democrática. Una aproximación politológica, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp. 42-56. 4

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libre y con menos desigualdad, el respeto del articulo 103 de la Constitución y del Título VIII, que requerían una nueva distribución del poder dentro de las Comunidades Autónomas y la Administración Local, y por último la «proyección hacia el exterior, digna y eficaz, de la realidad de España». En ese mismo discurso González había dicho, con fuerza, que la construcción de esta democracia participativa tendría que ir también a través del fortalecimiento del parlamento, el lugar donde todas las fuerzas políticas ponían en común los problemas del país5. En ese momento el Parlamento, mucho más renovado, constituía una institución representativa con una fuerte legitimidad, por lo tanto en condiciones de reanudar un papel de productor de leyes y no sólo de órgano institucional del Estado, como lo fue en el pasado y cómo lo era, en parte, durante la temporada de Suárez, aunque, en el ámbito de la acción legislativa del Parlamento (post-Constitución) del tiempo de Suárez, y luego, durante el gobierno de Calvo Sotelo, no proporcionó una producción de leyes y decretos-leyes muy fuerte6. Como se sabe, la Segunda Legislatura (e incluso la Tercera) se connotó, a nivel parlamentario, a través del poder de la hegemonía del Grupo Socialista que ejerció una importante presión sobre la función del Congreso y reforzó el «régimen del partido de mayoría» que se había instalado, pero al mismo tiempo, también redefinió el papel del Congreso. De este último tema, la redefinición del papel del Congreso, no a nivel constitucional, sino político, González era consciente, sobre todo porque se entrelazaba con la estabilidad política, problema que se había convertido en el centro de la política del nuevo presidente del Gobierno, casi una obsesión de la estabilidad. Sin embargo, la contradicción entre la búsqueda de la estabilidad política y la redefinición general de la labor parlamentaria instó al gobierno a adoptar una forma de acción rápida de la aprobación de

J. Santamaría, El papel del Parlamento durante la consolidación de la democracia y después, “Revista de Estudios políticos”, 84 (1994), pp. 9-25 y E. Sáenz Royo, El papel del Parlamento español en la democracia de partidos, en “Revista de derecho político”, 73 (2008), pp. 149-176. 6 Véase J. Capo Giol, Legislación estatal, p. 86. 5

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ley, que fue llamada “rodillo parlamentario socialista”7, apoyada por el grupo parlamentario socialista. Por eso, me parecen claras las razones de la acción de la oposición del centro-derecha (sobretodo de los Populares), aunque sea muy dividida, que se comprometió a organizar una maniobra obstruccionista, que incluía el uso del “recurso previo de inconstitucionalidad” en la Corte Constitucional, sobre todo en los casos de algunos proyectos de ley que fueron decisivos8. La intención era llevar a una deslegitimación del gobierno con el objetivo político de reducir la actividad legislativa de los socialistas9. Esta actitud no escondía el objetivo de frenar el desarrollo y el enraizamiento de la nueva Constitución en los órganos parlamentarios. Sin embargo, hay que añadir que este tipo de estrategia de la oposición no tenía en cuenta la adhesión de la sociedad a la legalidad democrática y al constitucionalismo y especialmente a la alta legitimidad de que gozaba el Parlamento, y que, de hecho, el proceso de la Transición le había permitido echar raíces10. Ciertamente, la oposición desaceleró en algunos casos el trabajo del parlamento y del gobierno, y afectó al papel y a la relación, tan delicada, entre el Congreso y el Tribunal Constitucional11. La incidencia de esta relación es uno de los temas menos discutidos, pero tal vez más interesante para entender las relaciones políticas entre las instituciones más importantes del Estado durante la segunda Legislatura. Entre los años '82-'83, el Tribunal fue considerado por los observadores políticos casi la “Tercera Cámara”, para usar una Consistía en una forma de procedimiento rápido para la aprobación de leyes, que no tenía en cuenta las «modificaciones» (enmiendas) que provienen de los grupos parlamentarios. 8 Véase en Archivo Central del Ministerio de la Presidencia (ACMP), Gabinete González, leg. 18.412, 1986-1987 algunos documentos sobre este problema y P. Ysás, Cambio y continuidades: tres lustros de gobiernos socialistas, en “Ayer”, 84 (2011), 4, p. 37 ss y Ch. Powell, El principal partido de la oposición y el “gobierno largo” del PSOE: de Fraga a Aznar, en A. Soto Carmona, A. Mateos López, Historia de la época socialista. España: 1982-1996, Madrid, Silex, 2013, pp. 392-397. 9 J.M. Marín Arce, Diez años de gobierno del PSOE (1982-1992), en “Espacio, Tiempo y Forma”, 13 (2000), pp. 189-209. 10 Véase I Crespo Martínez, J. Calvet Crespo, Parlamento y opinión pública en España, en “Revista Mexicana de sociología”, 60 (1998), 2, pp. 95-20. 11 Véase J. L. Cascajo Castro, Las Cortes Generales y el Tribunal Constitucional, en II Jornadas de Derecho Parlamentario, 27, 28 y 29 de Marzo de 1985, Madrid, Congreso de los diputados, 1986, pp. 7-26. 7

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expresión de los periodistas, por lo menos hasta la suspensión del recurso previo, deseada por la voluntad del presidente del Congreso, Gregorio Peces-Barba, y después llevada a cabo a principios de la Legislatura siguiente12. Por otra parte, más allá del debate político sobre la inconstitucionalidad del recurso previo13, el mismo Peces-Barba afirmó que el uso del recurso constituía una lesión a la acción parlamentaria en el proceso legislativo, ya que invadió las facultades y funciones del Congreso14. Como es bien sabido, esta forma de “obstrucción” de la minoría ha tenido el efecto de la suspensión de determinadas leyes en materia social, como la de las libertades sindicales (LOLS), la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la ley de despenalización parcial del aborto (con la modificación del Código penal) y la Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE). De hecho, los dos últimos proyectos de ley fueron un verdadero campo de batalla entre los sectores más conservadores y el gobierno, que se extendió por el recurso a la movilización social en los años siguientes15. En este contexto, es de interés la personalidad política del presidente del Congreso. Peces-Barba ha sabido labrarse un papel en el Congreso y en la Mesa (poco estudiado por los historiadores que se ocupan de las instituciones políticas), de modo que pudiera quedar al abrigo de los El recurso fue suprimido en 1985 y utilizado 13 veces en sólo dos años y medio de legislatura; en algunas ocasiones se produjo un pronunciamiento del Tribunal Constitucional (contrario, parcial o total). 13 Véase F. Santaolalla López, Problemas del recurso previo de inconstitucionalidad y adición sobre la LOAPA, en “Revista de Derecho Político”, 18-19 (1983), pp. 177-189. 14 G. Peces-Barba, La democracia en España. Experiencias y reflexiones , Madrid, Temas de Hoy, 1995, p. 293, Id., Reflexiones sobre el Parlamento, en “Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense”, 10 (1986), pp. 207-219 e Id., Parlamento, libertad civil y Democracia, en E. Fuentes Ganzo, J. L. Martín Rodríguez (coord. por), De las cortes históricas a los parlamentos democráticos: Castilla y León, s. XII-XXI, Madrid, Dykinson, 2003, pp. 473-487 y R. Bustamante Alarcón, Entre la moral, política y el derecho. El pensamiento filosófico y jurídico de Gregorio Peces-Barba, Tesis doctoral, Universidad Carlos III de Madrid, 2008, pp. 363-364. 15 D. Caballero, Tribunal Constitucional. La tercera cámara, en “Cambio 16”, 1874 (2007), pp. 8-13. Sólo trece son las propuestas de ley presentadas por la oposición y convertidas en ley. Véase Archivo del Congreso de los Diputados (ACD), Sentencias del Tribunal Constitucional, año 1982-1983, legajos 2, 3n.5, (por ejemplo, el caso de la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 2/1983, de 23 de febrero) y luego ACD, Tribunal Constitucional, leg. 49, n.2 y 50 único. 12

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conflictos políticos dentro de la mayoría gobernante, siendo capaz de mantenerse lejos de cualquier interferencia de González y de Alfonso Guerra16. Los conflictos políticos entre Peces-Barba y González, en cuanto a la centralidad del parlamento, fueron significativos17, tanto que estos desacuerdos entre los dos a menudo se transformaban en una especie de «competición subterránea» entre el gobierno y el parlamento18. Desde el inicio de la Legislatura II, se enfrentaron dos visiones del Parlamento: la de Peces-Barba, concentrada en la estrategia de consolidar el Congreso como elemento central del sistema y expresión de la legitimidad del poder y la del PSOE, que pensaba en el parlamento como el lugar institucional, protegido por excelencia, que la Derecha había utilizado, y utilizaba, para el mantenimiento de los privilegios económicos dirigidos a grupos y a instituciones delimitadas. Aunque esta actitud del PSOE se redujo en la Tercera Legislatura, al mismo tiempo, se reforzaba una idea del Parlamento como una institución con funciones “de definición y ratificación de las políticas sectoriales del Estado”. De hecho, el discurso y la acción política de González - quien no adhería a una fuerte ideología socialista europea e inspirada por un sentimiento “regeneracionista con ciertos ribetes de nacionalismo”, como subrayaba Charles Powell - reforzaron una actitud de conflicto en el ámbito institucional, con el parlamento, en especial con el Congreso, aunque a menudo parecían muy atenuados. A pesar de la fuerte hegemonía del partido y del relevo generacional de los diputados en la Segunda Legislatura (aproximadamente el 40%), o tal vez por esta razón, el gobierno y el presidente han tenido, muchas veces, un comportamiento de espaldas al Parlamento, de desconfianza, pero no creo de temor, come ha dicho Peces Barba.

Véase M.G. Losano, Una doppia militanza nella Spagna della transizione alla democrazia, en “Teoria Politica”, (1997) 3, pp. 86-87. 17 G. Peces-Barba, La democracia en España, p. 320. “La visibilidad exige también un poder de gobierno en las Cámaras, fortalecido en su independencia, con una gran autoridad de los presidentes apoyados en las Mesas”. 18 Véase G. Peces-Barba, La democracia en España, p. 277. 16

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Si bien es cierto que la relación con el Congreso no se considera muy asidua, sin embargo las intervenciones de González entre ‘82 y ‘85 superaron las de la Primera Legislatura de Suárez y Calvo Sotero19. Tal vez, debido a este aspecto del liderazgo y de la hegemonía parlamentaria, Peces-Barba a menudo utilizó su influencia política, también de “padre de la Constitución”, para mitigar la percepción de peligro político que podía representar la fuerte hegemonía del PSOE en el Parlamento e intentó llevar a cabo sus objetivos, especialmente el fortalecimiento de la presidencia de la Cámara y de la Mesa. A veces, este trabajo de mediación de Peces condujo al fortalecimiento de la maniobra parlamentaria del principal partido de la oposición, que no siempre fue capaz de construir una oposición menos “catastrofista” (aunque esta definición está demasiado vinculada a la estrategia de comunicación de los socialistas y del presidente González). La oposición fue mejor en temas administrativos, menos en las directrices generales de la política general. La acción de Peces-Barba produjo la redacción de la nueva normativa en materia de control parlamentario del gobierno. Las Resoluciones de la Presidencia del Congreso, del 25 de enero de 1983 y del 6 de septiembre de 1983, modificaron las preguntas orales y establecieron las interpelaciones urgentes20 que formaron la base del control de las funciones del parlamento sobre el gobierno. Las “preguntas escritas en pleno y las preguntas orales en comisión”21, constantemente utilizadas por la oposición de la derecha y la izquierda, eran un instrumento para el control parlamentario de la política general de los gobiernos socialistas, en especial de la política interna y de la defensa22. Véase ACD, Cortes Generales, Diario de sesiones, año 1984, II Legislatura, n. 157, p. 7090. 20 Véase M. Sánchez de Dios, La esencia del régimen: el control parlamentario del Gobierno, en “Política y Sociedad”, 20 (1995), p. 36. 21 Durante la Segunda Legislatura, se introdujeron 1130 preguntas, pero se admitieron 841. Cfr. P. Mellado Prado, Memoria de la II legislatura en el Congreso de los Diputados, en “Revista de derecho político”, 24 (1987), p. 190. 22 Véase M. Sánchez de Dios, La practica del control parlamentario en el Congreso de los diputados entre 1977 y 2000, en “Revista de las Cortes generales”, 57 (2002), p. 115, 100-131 y J. R. Montero Gibert, Las relaciones entre el gobierno y las Cortes. Notas sobre el control parlamentario y la responsabilidad política en la Constitución española, en E. Alonso García (coord. por), El gobierno en la Constitución española y en los estatutos de autonomía, Barcelona, Diputación de Barcelona, 1985, pp. 216-219. 19

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La investigación de la ciencia política ha demostrado que, aunque los populares eran los mayores usuarios de las interpelaciones (por lo menos hasta el final de la segunda temporada), la ofensiva política, sin embargo, fue dirigida principalmente a la acción de "interferencia", sin una orientación política sólida sobre temas específicos23. El presidente González estaba al tanto de la situación. De hecho, es precisamente en esta confrontación generada por las “Preguntas” y las “Solicitaciones” que se desarrolla la difícil relación entre el Presidente y el Congreso (y el Gobierno). Si bien es cierto que el presidente a menudo no estuviera disponible para confrontarse con el parlamento, es importante, creo yo, decir que su consentimiento (según Alfonso Guerra con la sugerencia inicial de Peces-Barba) a la introducción del debate sobre el “Estado de la Nación”, fue el primer momento importante para reforzar su presencia en el Congreso. De hecho, ya durante la Segunda Legislatura, González fue capaz de refutar la crítica también del diario “El País”, que había argumentado, en vísperas de su primer discurso sobre el “Estado de la Nación”, que «la parsimonia parlamentaria de Felipe González durante los pasados meses no podía ser compensada por un discurso-río de aguas someras y cauce ancho»24. De hecho, no sólo el primer discurso a la nación fue un éxito, sino que el discurso sobre el estado de la nación tuvo una rápida consolidación. La crítica más generalizada al “Estado de la Nación” se colocó en la hostilidad de los observadores y comentaristas a este modelo de debate que se consideraba más apropiado sólo para un sistema presidencial, especialmente en América Latina25. En los debates sobre el “Estado de la Nación”, se desarrollaron muchos de los temas que además han originado diversos conflictos políticos, pero también muy institucionales, y creo han fortalecido la L. López Nieto, Representación y funciones del congreso de los Diputados español: 19771996, en “Revista Mexicana de Sociología”, 60 (1998), 2, pp. 45-70, y L. López Nieto, M. A. Fernández, El parlamento español 1977-1993, cit., pp. 241-262. Las Preguntas orales en pleno fueron: Grupo Socialista 132, Grupo Popular 1167, Grupo Centrista 73, Grupo minoría catalana 74, Grupo Vasco 18, Grupo Mixto 69, para un total de 1533, de las cuales admitidas en debate 969). Véase Memoria de la II Legislatura (1982-1986), Madrid, Congreso de los Diputados, 1987, p. 171. 24 Véase “El País”, 21 septiembre 1983. Articulo no firmado, “El tedio del debate”. 25 Véase L. F. Crespo Montes, Mitos y ritos de la administración española, Madrid, Instituto nacional de administración pública, 2003, pp. 277 ss. 23

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relación entre el presidente (y el gobierno) y el Congreso, más allá de los aspectos de la hegemonía del PSOE en el Congreso. Ya en 1984, hubo discrepancias en el gobierno sobre la líneas generales del discurso y surgieron dos tendencias: la representada por el ministro Boyer prefería centrar el discurso en los problemas económicos, y luego otra, la cual prefería un discurso dirigido a la nación con un mensaje de esperanza, basado en aspectos no económicos26. El discurso (junto con el del año siguiente, el último de la legislatura, uno de los que, en mi opinión, fue el más importante de González), muestra como era clara la dirección política del presidente (y del gobierno) en la construcción del Estado y en la integración de España en la comunidad europea (junto a la nueva estructura del poder judicial y a la sostenibilidad del sistema autonómico). El presidente González tuvo mucho cuidado de no penetrar directamente en los asuntos (y acontecimientos) políticos del pasado, es decir, los de la última fase del franquismo, con el fin de mantener abierto el diálogo, en la medida de lo posible, sobre todo con Fraga Iribarne27. En algunas etapas políticas, la presencia de González en el debate parlamentario fue muy oportuna, sobre todo en política exterior: una de estas etapas fue, por supuesto, la del debate sobre el referéndum sobre la OTAN (12 de marzo de 1986), que se inició con el debate sobre el “Estado de la Nación” en 198428. En cualquier caso, yo diría que este modelo de discurso y debate ha funcionado muy bien como “válvula de seguridad” de las tensiones en el Congreso, por lo menos en las dos primeras Legislaturas de González y, especialmente, en aquellos años, ‘85-‘86, que González ha llamado de “frontera”, en que había que recuperar «todos los equilibrios», es decir: afianzamiento en la democratización del país, su modernización y la ruptura del aislamiento exterior29. Además, González ha intervenido con frecuencia en el debate sobre el estado

Véase F. Jauregui, Discrepancias en el Gobierno ante el deseo de Boyer de centrar el debate sobre “el estado de la nación” en los aspectos económicos, en “El País”, 17 de octubre de 1984. 27 Unos años después, González asumió la responsabilidad de parte de la pérdida de la memoria histórica de los españoles, lamentándose de no haber provocado durante su presidencia un debate sobre lo que había representado el franquismo en España. 28 ACD, Diarios de sesiones del Congreso de los Diputados, mayo 1985 - febrero 1986 y M.V. García Atance, Crónica Parlamentaria: II legislatura, en “Revista de derecho político”, 22 (1986), pp. 256-258. 29 Felipe González. Entrevistas, cit., Entrevista de J. Estefanía, en “El País”, 9/12/ 1990. 26

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de las autonomías, que comenzó a celebrarse en la Cámara alta, el Senado, desde febrero de 1985. En cambio más fuerte y más profunda es la confrontación con la oposición en lo que se puede llamar «modernización de la legislación», que fue uno de los elementos de mayor complejidad de la acción del gobierno del PSOE (hasta la conclusión de la tercera Legislatura). A través de una dura oposición, los “populares” defendieron la continuidad del Estado y de la ley, más allá de los cambios institucionales, ya que, según ellos, se basaban en un consenso claro del “pueblo”; además la oposición no estaba disponible para apoyar una modernización prevista “sólo” por el gobierno socialista30. Sobre este tema valdría la pena insistir, porque tenía recaídas constantes en el Congreso y en contraste con las orientaciones del presidente González expresadas en el Parlamento. La derecha enfrentaba lo que podría considerarse uno de los frentes de batalla decisivos: la transformación del “sistema jurídico-administrativo”. «La ley vieja es muchas veces la mejor, decía Fraga Iribarne, han tomado (los socialistas) medidas fragmentarias para politizar la Administración en beneficio del partido, rompiendo las líneas naturales de la jerarquía y de la experiencia para su mayor control partidista. Debo decir que de esta desvertebración y desprofesionalización de la función pública, que nos retrotrae a una situación anterior al Estatuto Maura de 1918, han protestados todos los funcionarios y su representaciones profesionales incluida la UGT31». Esta actitud era parte de la estrategia del discurso “continuista” de la oposición que a menudo puso en marcha una estrategia para desacreditar la política de los socialistas y del gobierno, y esto por lo menos hasta el final de la Tercera Legislatura. De mi investigación, parece que González ha reducido, con una cierta capacidad, la agresividad de la oposición en estos temas, incluso con una cierta estrategia comunicativa. Sin embargo, en el debilitamiento general del Parlamento español en aquellos años, como lugar de confrontación política, desempeñó un Estas consideraciones se basan en el análisis de los discursos sobre el Estado de la Nación en 1984 y 1985. 31ACD, Diarios de sesiones del Congreso de los Diputados, mayo 1985 - febrero 1986, p. 7078. 30

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papel la debilidad importante, después de todo, de la oposición, que sin duda había perdido el apoyo social de las etapas medias de la Transición y, por lo tanto, fue demasiado ocupada para construir una acción de freno, en lugar de una verdadera política de consolidación de las instituciones y del Estado. Ciertamente, el papel de Manuel Fraga Iribarne fue sintomático a este respecto, al menos durante toda la Segunda Legislatura. Es difícil no recordar algunos pasajes de su discurso durante el debate sobre el “Estado de la Nación” en 1983: «cuando se habla de libertades hay que recordar que la verdadera libertad nace de un equilibrio social general, en el cual nuestra acción económica sea próspera, en el cual exista el mutuo respeto, el respeto a las viejas tradiciones, con lo cual hay que explicar de nuevo que las Leyes son para ser cumplidas, que a los padres hay que respetarlos, que las máquinas no deben ser estropeadas32». Sin embargo, hacia el final de la Segunda Legislatura, especialmente durante el debate sobre la sustitución de dos ministros del gobierno, la cuestión política de la presencia en el parlamento del presidente del Gobierno y de su relación con el Congreso surgió de manera constante durante el trabajo de la Cámara33. Sin embargo, no debemos olvidar el hecho de que las acciones del presidente González se relacionaban sobretodo con temas económicos (en el sentido más amplio posible) y con la política exterior, no sin señalar que el “liderazgo” del Presidente del Gobierno surgió con cierta autoridad34 y, a veces, pudo aliviar la acción de control de la oposición en el Congreso, que era constante. A menudo, el presidente eligió hablar en el Parlamento (Preguntas, Solicitaciones etc...) cuando la “estela” del debate sobre el Estado de la Nación permitía a él alcanzar en el Congreso una posición de fuerza. Entre la conclusión de la Segunda Legislatura y la Tercera, el Congreso a menudo mostraba una situación de estancamiento, y la mayoría de las leyes fueron “hechas por el gobierno”, más del 80%, pero esto fue en línea con el contexto europeo; fue también el caso de la Italia republicana, por ejemplo. ACD, Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, año 1983, p. 4057. ACD, Diario de sesiones, 21 de septiembre 1983, n. 56, p. 2061. 34 A. Torres del Moral, Veinticinco años de liderazgo presidencial, en “Revista de derecho político”, 58-59 (2003-2004), pp. 557-558. 32 33

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En términos más generales, parece haber pocas dudas de que la relación del presidente González con el Congreso giraba sobre el eje “presidente - vicepresidente - secretaría de estado – gobierno – partido”, por lo menos hasta la sustitución de Alfonso Guerra con Narcis Serra35 (aunque no me parece muy clara la función de Alfonso Guerra en esta red). La red, formada por el Secretario de Estado, Virgilio Zapatero Gómez, Alfonso Guerra y Roberto Dorado ha mantenido una fuerza capaz de impedir que la relación entre el gobierno y el parlamento sufriera una peligrosa crisis, sobre todo en detrimento del sistema político y del Estado democrático. La investigación sobre el papel de Gómez Zapatero ha demostrado, más allá de la capacidad del protagonista, la eficacia, en muchas circunstancias, de su acción político-institucional (hasta la conclusión de la IV Legislatura). La secretaría de Estado y el equipo de trabajo de las Direcciones generales36 favorecieron la flexibilización de la relación parlamentoprimer ministro, tal vez demasiado comprimida por la presión del gobierno y del partido “cerrado”, en palabras de Peces-Barba37. González impuso, siempre, la política del gobierno - y esto condicionó la relación entre el Premier y el Congreso - buscando, siempre en un momento sucesivo, el apoyo del partido (de acuerdo con la UGT, por lo menos hasta la crisis final38). Si la cohesión interna de los grupos parlamentarios del PSOE se basaba en el liderazgo de Felipe González y de Alfonso Guerra y en el control total de la organización del partido por los “guerristas” (incluso el portavoz del grupo parlamentario, el guerrista Martín Toval)39, la acción parlamentaria del Presidente González parecía inspirada en una actitud política “presidencial” (y muy constitucional) J. F. Jiménez Díaz, El liderazgo político de Felipe González en contexto, en “Sociedad y utopía: Revista de ciencias sociales”, 33 (2009), pp. 287-312 y V. Prego, Felipe González Márquez: el presidente del cambio (1982-1996), Madrid, Unidad, 2002. 36 Véase ACMP, Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, Gabinete de Virgilio Zapatero Gómez. 37 Véase O. Holman, Integrating Southern Europe: EC expansion and the transnationalization of Spain, London, Routledge, p. 78. 38 A. Mateos López, El PSOE de Felipe González. La trasformación del partido, en A. Carmona, A. Mateos López (coord. por), en Historia de la época socialista. España: 19821996, pp. 378-380. 39 Véase O. Holman, Integrating Southern Europe p. 78. 35

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que pretendía superar la complejidad de las relaciones entre el primer ministro, el vicepremier, el grupo parlamentario y el partido. Pero si bien es cierto que existían riesgos de concentración de poder, de “presidencialismo” excesivo - o la falta de un verdadero gobierno de gabinete -, no se afectó el sistema político e institucional democrático. De manera más general, el liderazgo y la acción colegiada de gobierno en el parlamento no se oponían. Esto confirma la hipótesis de que un fuerte liderazgo puede crear una mejor cohesión del gobierno y un mejor funcionamiento de la relación entre el presidente y el parlamento en su conjunto, mientras que en términos muy políticos se volvió más moderada la acción del gobierno socialista, consolidando el mantenimiento de una cierta estabilidad40. Pero la estabilidad no evitaba los riesgos de concentración de poder. Además, la ciencia política ha demostrado la dificultad de la relación entre el Parlamento y los grupos de presión organizados, mientras que por otro lado ha destacado, por lo menos hasta la conclusión de la Segunda Legislatura, el fuerte control de los partidos, del parlamento y la jerarquización de la actividad parlamentaria. Al comienzo de la Tercera Legislatura, la relación entre el presidente y la oposición se hizo más tensa y hubo un aumento de la actividad parlamentaria41, probablemente debido a la competición entre los partidos de la oposición de centro-derecha. En 1987, a pesar de los ataques de la oposición (Populares) a González, responsable, a su juicio, “de la politización de las instituciones del Estado y de la menor relevancia atribuida a la función del Parlamento”, el presidente del Gobierno afirmó en el debate sobre el "Estado de la nación" la voluntad del gobierno para lograr una reducción de la dura confrontación con la oposición sobre la presencia, eficaz o ineficaz, del gobierno en el Parlamento. Al mismo tiempo, González reiteró, sin embargo, que el gobierno no podía ser criticado por la oposición porque él creía que tenía una presencia fuerte en los debates parlamentarios. Véase A. Guerra, Dejando atrás los vientos. Memorias 1982-1991, Madrid, Espasa, 2006, pp. 290-292. 41 Desarrollo de las interpelaciones urgentes, crecimiento de las preguntas con respuesta oral en comisión, aumento paulatino del debate parlamentario, abundante uso de las preguntas escritas. Hubo una clara correspondencia entre el crecimiento de la actividad de control y el perfeccionamiento funcional y técnico de la misma con mayor cohesión e integración de los grupos de oposición. 40

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También hay que añadir que, a diferencia de la Segunda Legislatura, las propuestas de ley aprobadas por el Congreso eran, en su mayor parte, las presentadas por los grupos parlamentarios y esto marcó una recuperación de la función del Parlamento en un sentido general, más allá de la relación con el presidente del Gobierno42. En junio de 1988, el conflicto entre el gobierno (entran en el gabinete seis nuevos ministros) y la oposición se profundizó, porque la oposición, ahora cohesionada, había encontrado en la oposición a la “hegemonía socialista permanente” una fuerte motivación política. En este momento González tenía la necesidad de desplazar la imagen de “cansancio y desgaste”, a través el reajuste del gobierno. Adolfo Suárez, también, vetó el gobierno del PSOE y la política general socialista, hablando de «fracaso del proyecto de cambio socialista, que no fue, según el ex presidente, capaz de poner en marcha las cinco reformas importantes para modernizar nuestro país», que afectaban a la educación, la sanidad, la Seguridad Social, la justicia y la función pública». El diputado José Antonio Segurado García, al no haber recibido respuesta a una interpelación al presidente González, se dirigió hacia el gobierno y preguntó: «¿existe algún Presidente de Gobierno en algún país europeo o en algún país norteamericano y democrático que no haya contestado en dos años a una sola pregunta de la oposición?»43. Sin embargo, a pesar de estas estocadas, sabemos que comenzó un replanteamiento, por parte de los partidos políticos y de los grupos parlamentarios, sobre la organización del Estado y la del Estado autonómico y luego de las instituciones políticas en general44. En 1989, año en el que el presidente del Congreso, Félix Pons, intervino en la prensa para informar «del deterioro del trabajo legislativo» - «la leyes sufrían técnicamente, porque el Parlamento se volcaba en controlar al gobierno»45 - fue el período en el que surgió el intento de la oposición para mostrar a los ciudadanos la débil relación entre el presidente, el Gobierno y el Congreso.

Véase J. Capo Giol, La Legislación estatal, passim. Véase CD, Diario de sesiones, 15 de junio de 1988, pp. 7283-7284. 44 Véase AMCP, Fondo Secretaría ministerio Relaciones con las Cortes y Secretaría del Gobierno, Carta de Manuel Jaime Barreiro Gil a Virgilio Zapatero, 8 de febrero de 1988. 45 Véase, J. Capo Giol, La legislación estatal, cit., p. 13. 42 43

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Una vez más, el contraste entre los grupos parlamentarios no se redujo frente a los intentos de González para activar una vía de consulta política y de paz social, junto con un proceso compartido de integración europea. Sin embargo, entre 1989 y 1991, se produjo un acercamiento entre los dos grandes partidos y la reforma del Parlamento se convirtió en un objetivo del Congreso «para imprimir un cambio de rumbo en las relaciones Gobierno-Parlamento»46. Los escándalos relacionados con la clase política, en el año 1990, aceleraron el cambio de estrategia de la oposición frente a los problemas institucionales y de la economía. El presidente redefinió el enfoque político hacia la institución parlamentaria. Por encima de todo, González tuvo la necesidad de crear un pacto parlamentario, entre las fuerzas políticas, sobre el fomento del empleo, el desarrollo de las infraestructuras, la reforma fiscal y de la política de rentas, la reforma del sistema educativo, la política antiinflacionista y la coordinación de las administraciones públicas, el Estado de las autonomías y el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. En la segunda mitad de 1991 la participación del presidente González en la reforma estructural de la institución parlamentaria se hace más acuciante47. Sin embargo, esta reforma no se puso en marcha.

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AMCP, Fondo Ministro de Relaciones con las Cortes, F/0 1198. AMCP, Fondo Ministro de Relaciones con las Cortes, 27 de septiembre de 1991, 91/665.

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