Preguntas para la Educación Superior en Chile Prof. Gustavo Hawes B.1
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Presentación
Este documento ha sido preparado con propósitos formativos, es decir, buscando generar un espacio de ideas en que exista la posibilidad de desplazarse, de indagar e interrogar, de sospechar y proponer, como una plataforma desde donde cada uno podrá iniciar sus propios vuelos y construcciones, pero sabiendo que tenemos cosas en común. Las temáticas (desde el punto 4 en adelante) pueden ser abordadas en cualquier orden. De hecho, no obedecen a ninguna estructura sino a núcleos en torno a los cuales se generan preguntas que, a su vez, esperan ser generadoras de nuevas preguntas.
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Introducción
La actual educación superior (ES) chilena se ha construido a partir de la instalación de un modelo político, económico y social que rompe la tradicional estructura de sistema que tenía la educación universitaria. No disponemos hoy de un “sistema” propiamente tal sino de una cantidad de IES de diverso tipo que compiten entre sí para captar estudiantes y, por consiguiente, recursos. Para ello desarrollan diversas estrategias, algunas relacionadas con el fortalecimiento institucional, otras orientadas al marketing, captación y retención de estudiantes. Diversos intereses están asociados a las diversas IES, que responden a grupos determinados de carácter político, financiero, ideológico–religioso. Los estudiantes y sus familias, las organizaciones sociales no tienen rol alguno en la gestión y control de lo que sucede. Hasta ahora. En los tiempos que corren en nuestro país, y ante las expectativas insatisfecha, las promesas ambiguas y las indecisiones gubernamentales que quieren tener a todo el mundo contento, es preciso tomar posiciones. Sin embargo, no es posible hacerlo sin antes haber realizado la reflexión necesaria. En las siguientes líneas se presentarán, con mínima elaboración, algunas de las preguntas que surgen en los diferentes campos problemáticos de la ES de nuestro país. Es posible que en algunos aspectos sean preguntas compartidas con la ES de otros países, especialmente vecinos latinoamericanos. Ciertamente las respuestas no serán únicas ni unidimensionales. Habrá diversas respuestas según las características, creencias, intereses y sesgos de los respondientes. Y cada respuesta deberá tener en cuenta los numerosos factores, dimensiones y variables que intervienen en su producción. Más aún, será necesario recorrer los caminos que sean necesarios para obtener miradas complejas y dinámicas, propias de un proceso y una organización pluralista y democrática como la Universidad de Chile.
Académico del Departamento de Educación en Ciencias de la Salud, Facultad de Medicina de la Universidad de Chile. Consultor en desarrollo curricular y evaluación en la educación superior. Mail:
[email protected]. Celular: +56 9 1
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Campo problemático
Abordar el campo problemático de la ES es complejo, cuando menos. No sólo implica establecer límites y definir hasta dónde llega o alcanza la ES y desde qué punto de vista. Por ejemplo, hasta antes de 1981 no se consideraba como ES propiamente tal a la instrucción proporcionada por las respectivas academias de las fuerzas armadas y policiales del país. A partir de un Decreto, comenzaron a serlo. Pero desde una perspectiva propiamente académica su reconocimiento ha tomado más tiempo. Otro caso limítrofe es el que plantea la iniciativa de reconocimiento de aprendizajes previos (RAP): ¿es posible otorgar rango académico (reconocimiento y validación) a aprendizajes obtenidos fuera del contexto de la ES? Pero en los hecho así sucede en algunos casos y está constituyendo política en Europa, proyectándose también a nuestro país. Intentando hacer una especie de mapa de la problemática, Martinez Rizzo (1999) propone una estructura tricategorial de los que él llama “retos” para la ES, a saber: los retos de las funciones sustantivas; los retos de los actores; los retos estructurales. A pesar de lo interesante de la categorización, el autor se concentra en la universidad como un ente encapsulado, sin prestar atención a los contextos ni a la historia. Por ejemplo, en cuanto a las funciones sustantivas, éstas las clasifica como docencia, investigación y difusión. No se encuentran referencia a otros formatos sustantivos como por ejemplo, la vinculación con el medio en la intervención en programas sociales o la colaboración para la transferencia tecnológica con el mundo productivo. Similarmente, al hablar de los actores los reduce a alumnos, cuerpos académicos y directivos. En este campo quedan fuera actores tan relevantes como el Estado, otros grupos de interés (grupos empresariales, iglesias, grupos ideológicos) y principalmente aquellos actores sociales que están como el trasfondo de todo: los grupos del poder (y los grupos de los sin-poder que por ser tales no tienen figuración alguna). Las diversas categorías que se proponen no son excluyentes sino que se sobreponen parcialmente. Lo que lleva a clasificar diversos eventos o problemas tiene que ver más que nada con una cuestión de relevancia o de hacer destacar un rasgo sobre otro. Para su desarrollo se proporcionan unas pocas claves y luego se plantean preguntas asociadas al campo problemático. En ningún caso se pretende agotar el tema, pero sí poner aquellas que pueden considerarse las más relevantes según su posición en la discusión pública y académica. La posibilidad de nuevas preguntas siempre estará abierta. Utilizando con cierta holgura el concepto de sistema, podemos pensar en al menos dos dimensiones: la intrasistema y la extra-sistema, entendiendo por “sistema” a una IES, no a su conjunto que, como se verá, dista mucho de constituir un “sistema de educación superior”. Si se considera a una institución, pueden distinguirse dimensiones internas y externas, además de las interacciones mutuas. En ambas dimensiones se producen ciertos procesos y se obtienen ciertos resultados, hay valoraciones e intereses involucrados, todos ellos en un dinamismo propio de la historicidad de la institución que la hace relativamente inestable y, por ello, dotada de un cierto grado de incertidumbre. A pesar de las dificultades que ello implica, se intenta representar los principales componentes en la ilustración siguiente.
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Ilustración. Mapa problemático para la educación superior El primer recuadro de la ilustración contiene factores “externos” a la organización. En cambio, el recuadro inferior se refiere a los componentes internos de la organización. Por las propias dificultades del diseño no se incluyen más que la relación de compromisos y cobertura. Faltan las de control, financiamiento, así como las numerosas negociaciones que se dan en la perspectiva del tiempo. Para los efectos locales de esta guía y considerando la dificultad que provoca cualquier intento de categorización en un marco sistémico, se optará por un enfrentamiento relacionado con la relevancia que diferentes grupos de problemas están teniendo en la discusión actual sobre la ES.
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Política
Hay quienes sostienen que en Chile no hay política de ES, por el propio diseño del corpus legal que la acoge y que corresponde a la LOCE (Ley n.º 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza2) que hasta la fecha no ha tenido mayores cambios (Aylwin, 2015). De hecho la reforma que se hizo y que dio origen a la Ley General de Educación (LEGE) en el primer gobierno de M. Bachelet, dejó intacta la sección correspondiente a la educación superior. En otras palabras, desde el punto de vista de la legislación las cosas están sin cambiar desde 1990. La reforma de 1981 destruyó el sistema existente y dio paso a un modelo de mercado, abierto y competitivo, sobre la base del mercado como el mejor asignador. Algunas de las preguntas del campo de las políticas educacionales pueden ser:
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¿Cuánta regulación es deseable y posible en el marco de la ES chilena? La deseabilidad tiene que ver con las posturas ideológicas y políticas que se sustenten; la posibilidad tiene que ver con el criterio de realidad: hasta dónde es posible llegar en cuanto a lo deseable.
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¿Cuántas IES deben existir en el país? ¿Cuál ha de ser el rango de expansión de la cobertura al tramo etario de la población? ¿Son los países desarrollados los referentes para proyectar el número de estudiantes? ¿O son las necesidades del país, ya sea en una perspectiva pública como privada?
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¿Es razonable y sensato mantener una ES pública y privada? ¿Es posible pensar en ES pública, o sólo ES privada? ¿Cómo hacer para que convivan ambas modalidades, en caso de ser deseable?
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¿Cómo define el Estado el rol de sus universidades en los diferentes ámbitos del saber y de las profesiones; de las funciones de docencia, investigación, transferencia, extensión? ¿Cómo concebirán las instituciones estatales los conceptos de misión, identidad y visión: como entes autónomos, o como entes estatales?
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¿Cómo concebir y asegurar legitimidad de la modalidad de ES chilena, especialmente a partir de la LOCE; igualmente lo relacionado con las políticas gubernamentales relativas a las IES en iniciativas como las de financiamiento, acreditación, reconocimiento y licenciamiento?
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¿Deben hacerse visibles las cuestiones relacionadas con el control de las IES y sus controladores, junto a los proyectos ideológicos que sustentan y que no siempre están claramente explicitados?
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¿Cómo fijar niveles de logro basales para los egresados de las profesiones y grados universitarios? Los resultados tienen un componente político especialmente cuando procedimientos de evaluación han evidenciado la deficiente calidad de la formación recibida; la ausencia de controles sociales sobre la calidad de los profesionales es una cuestión relevante.
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¿Cómo enfrentar la problemática política de la corrupción? Es político porque es una cuestión moral social. Conocido es el caso de corrupción en la CNA que llevó a su reformulación. (CNA-Chile, 2010; El Mercurio, 17-07-2015)
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¿Cómo enfrentar y definir la cuestión del lucro en el campo de las universidades privadas? (Atria, 2011; Bernasconi, 2013; Monckeberg, 2007, 2013)
Expansión y Cobertura
Al año 2014 se contaba en Chile con 60 universidades, 44 institutos profesionales y 58 centros de formación técnica, lo que arroja un total de 162 instituciones de educación superior, con grandes diferencias entre ellas. La 2
http://www.uchile.cl/portal/presentacion/normativa-y-reglamentos/8386/ley-organica-constitucional-de-ensenanza
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cobertura alcanzaba a 1.184.805 de los cuales eran estudiantes de pregrado un total de 1.114.640; 46.727 eran estudiantes de postgrado y 23.439 de postítulo. Desde el punto de vista del incremento, los IP evidenciaron la mayor tasa de avance en la matrícula entre 20092013, con un 71.4%, seguidos de los CFT con un 31.2%. La tendencia se mantuvo en el período 2012-2013 aunque en menores tasa, atendiendo a que se trata tan sólo de un año. Llama la atención que las universidades no aumentaron su matrícula de manera pronunciada, a diferencia de los institutos profesionales. Tampoco los centros de formación técnica tienen un repunte tan relevante. Universidades
Institutos Profesionales
Centros de Formación Técnica
Total IES
Incremento 2009-2013
20,4%
71,4%
31,2%
35,2%
Incremento 2012-2013
2,2%
10,4%
3,1%
5,1%
Fuente: Sepulveda (2014)
El incremento de la matrícula de la ES en los últimos 20 años ha significado pasar de cerca de 245 mil a más de un millón de estudiantes. En 1990, aproximadamente 1 de cada 6 jóvenes ingresaban a estudios superiores en 1990; hoy lo hacen casi 5 de cada 10. La expansión obedece fundamentalmente al aumento de las matrículas en las IES de carácter privado post 19813. Debe señalarse que este no es un fenómeno local sino que afecta a prácticamente todos los países occidentales (OECD, 2012) Los principales problemas asociados al aumento explosivo de las IES y de su matrícula están referidos principalmente a preguntas como las siguientes. •
¿Pueden las IES hacerse cargo del aumento en cobertura, carreras y matrícula, particularmente pensando en las demandas de personal académico calificado y experimentado para una docencia de calidad? Según la ex–ministra de Educación, Mariana Aylwin (2015), “El país no cuenta con los recursos humanos suficientes para garantizar la calidad de la educación superior, aunque tenga un sistema de acreditación que costó mucho lograrlo y que luego de poco más de cinco años, evidencia sus debilidades”.
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¿Hasta qué punto el aumento de matrícula se traduce en tasas de promoción y retención significativa? Los altos índices de fracaso y deserción al cabo del 1º año ¿están señalando incapacidad de los estudiantes o incompetencia docente de las IES? Más aún, ¿los elevados números de vacantes y consiguientemente de matrícula en 1º año no serían más bien una estrategia de financiamiento, sobre la base de tasas de fracaso históricas?
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¿Debería existir un mecanismo regulatorio de las profesiones y, particularmente, del aumento indiscriminado de oferta de formación profesional, incluso cuando los datos de empleabilidad son negativos?
Se distingue entre las IES pre-1981 y que son las que actualmente pertenecen al Consejo de Rectores, y aquellas IES creadas post-1981, a raíz de la reforma de la ES que se produce en ese año. 3
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Financiamiento
Toda la educación superior, incluida la que ofrecen las universidades estatales, es pagada. Chile es uno de los países donde más aportan las familias a la educación superior. El país le destina 2.1 % del PIB de los cuales 0,3 puntos porcentuales se originan en financiamiento público y 1,8 puntos porcentuales en financiamiento privado. Las universidades públicas que en 1973 recibían el 100% de sus recursos de parte del Estado (al igual que las universidades privadas de la época4) en la actualidad reciben entre el 10% y el 14% de sus presupuestos, debiendo autofinanciarse como una universidad privada pero sin las garantías de éstas (por ejemplo, la sujeción al trámite de toma de razón de la Contraloría, entre otros). Si bien en las últimas dos décadas la inversión pública en educación creció más de cuatro veces, ésta privilegió el sistema escolar por sobre la educación superior. Para compensarlo el Estado contribuye con becas y créditos al financiamiento estudiantil. Pero como el sistema sigue creciendo, los recursos son siempre insuficientes para la demanda de los estudiantes. El Crédito Estudiantil se entrega a los estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores, con un interés del 2% anual que se paga conforme a los ingresos y caduca después de 12 años. Los estudiantes de las IES fuera del CRUCH tienen acceso a este crédito pero con condiciones diferentes, especialmente altas de interés bancarias. Se han hecho cambios en los últimos tiempos y se han hecho más promesas todavía. Las preguntas
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¿Cuánta gratuidad es esperable en la educación superior pública? (Johnstone, 2004)
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¿Debe haber un sistema único que no discrimine a los estudiantes, independiente de sus antecedes socio–económicos con subsidio del Estado para todos? En otras palabras, ¿debe existir gratuidad para todos? De ser así, ¿bajo qué condiciones?
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Decidir si la tensión entre rentabilidad privada y rentabilidad social es el criterio para asignar recursos, becas, créditos y otros beneficios (Williamson, 2008)
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¿Corresponde que el Estado financie universidades privadas, independiente si están orientadas a lucro o no? (Vivaldi, 2015)
Calidad y supervisión
El sistema requiere mayor información y mayores consecuencias sobre los resultados de las instituciones acreditadas, entre ellas la retención de sus estudiantes puesto que la deserción sigue siendo altísima. Asimismo a la Acreditación debiera agregarse una Superintendencia que haga cumplir la normativa y no una Subsecretaría que por sí no garantiza un gran cambio. Así como para la confiabilidad del sistema debe transparentarse la institucionalidad de la educación superior privada que por ley debe organizarse en entidades sin fines de lucro y , como es evidente, se trata de una norma que no se cumple (Aylwin, 2015). •
¿Cómo se entiende el concepto de “calidad” en la ES chilena y cómo eso afecta a las diferentes IES? (Pizzi, 2012)
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¿Ante quiénes deben las IES dar cuenta de los resultados de los procesos formativos, cuantitativa y cualitativamente?
Estas son la P. U Católica de Chile, la U de Concepción, la U Austral, la U Técnica Federico Santa María, la U Católica del Norte, la U Católica de Valparaíso. Seis universidades privadas de un total de ocho. 4
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8.
¿Qué relación existe entre manejo de la información y aseguramiento de la calidad, en un marco de voluntariedad/obligatoriedad de la acreditación? (Rodriguez Ponce, 2008).
Gobernabilidad
La gobernabilidad, el gobierno y la gobernanza en las IES son conceptos íntimamente relacionados. En términos generales, la primera se relaciona con la fluidez de los procesos y decisiones, la segunda con la estructura y dinámica de la acción de gobernar, y la tercera con la relación entre las IES, el Estado y la sociedad.
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¿Qué relación tiene el gobierno de la organización con los procesos de estabilidad y cambio institucional? (Arias et al., 2011) Gobernabilidad 01
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¿Cómo impacta sobre el gobierno institucional la existencia o no de participación de los estamentos (estudiantes, docentes, personal) en los cuerpos colegiados? (Ley 18.962, LOCE) (Pallan, 2011)
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¿Qué formatos de distribución del poder, rendición de cuentas y control son los apropiados para las IES en el marco nacional? ¿Para todas el mismo formato? ¿Cómo discuten autonomía y responsabilidad entre sí? (Pallan, 2011)
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¿Qué relevancia tienen o pueden tener las organizaciones estudiantiles en el marco del gobierno de las IES? (Ley 20.843/2015) (Republica de Chile, 2015)
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¿Cómo se entiende el rol de los diversos agentes (actores) en el gobierno de la educación superior? ¿Cuánta autonomía tienen las IES respecto de sus stakeholders? (Kehm, 2011)
Referencias
Arias, A., Ceja, A., Ramos, E., et al. (2011) Gobernabilidad y cambio institucional en la Universidad Autónoma de Nayarit durante el periodo 2000-2008. Revista de la Educacion Superior, XL (1) (157), 129-148 Atria, R. (2011). Lucro en la Educación Superior en Chile Accesado en 2014, desde http://www.facso.uchile.cl/noticias/72633/lucro-en-la-educacion-superior-en-chile Aylwin, M. (2015) 5 claves para entender los problemas de la educación superior El Dínamo, http://www.eldinamo.cl/blog/5-claves-para-entender-los-problemas-de-la-educacion-superior/ Bernasconi, A. (2013) The for-profit motive (El motivo del lucro en la Educación Superior) International Higher Education, (71), 8-10 CNA-Chile. (2010). Buenas prácticas del aseguramiento de la calidad de la educación superior en Chile. Santiago de Chile: Comisión Nacional de Acreditación El Mercurio. (17-07-2015). Caso CNA: Tribunal ordena reabrir la investigación en 90 días Santiago de Chile: Diario El Mercurio Johnstone, D. B. (2004) The economics and politics of cost sharing in higher education: comparative perspectives. Economics of Education Review (23), 403-410 http://oktemvardar.com/docs/PAPER_Cost_Sharing_Johnstone_04.pdf Kehm, B. (2011). La gobernanza en la enseñanza superior. Sus significados y su relevancia en una época de cambios. Barcelona: Octaedro-ICE.
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Martinez Rizzo, F. (1999). Nueve retos para la educación superior: funciones, actores y estructuras. Aguascalientes, México: Universidad Autónoma de Aguascalientes. Monckeberg, M. O. (2007). El negocio de las universidades en Chile. Santiago: Random House Mondadori Monckeberg, M. O. (2013). Con fines de lucro. La escandalosa historia de las universidades privadas de Chile. Santiago de Chile: DEBATE. OECD. (2012). Higher Education Education Today 2013: The OECD Perspective. Pallan, C. (2011) Democracia y Gobernabilidad en Educacion Superior: La Busqueda del Equilibrio. Revista de la Educacion Superior, (108) http://publicaciones.anuies.mx/pdfs/revista/Revista108_S2A1ES.pdf Pizzi, M. (2012). Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior en Cile. Características, evolución. Presentado en Primer Congreso Nacional de Pedagogia Universitaria y Didáctica del Derecho (21-22 Noviembre 2012), Santiago de Chile. Republica de Chile, 2015. Elmina la prohibición de participación de estudiantes y funcionarios en el gobierno de las instituciones de educación superior. (2015). Rodriguez Ponce, E. (2008). Información y aseguramiento de la calidad de la educación superior. En J. J. Brunner & C. Peña (Eds.), Reforma de la Educación Superior. (pp. 305-338). Santiago, Chile: Ediciones Universidad Diego Portales. Sepulveda, J. (2014). Los nuevos estudiantes en las universidades del CRUCH: Transformaciones y proyecciones. La realidad de las Universidades: ¿Quiénes son nuestros estudiantes?¿Cuánto han cambiado? Presentado en Jornada de Vicerrectores Académicos, 6 de noviembre de 2014, Santiago. http://comisiones.consejoderectores.cl/documentos/innovacion_academica/actividades/2_jornada_vicer rectores/Jacqueline Sepulveda.pdf Vivaldi, E. (2015). No puede ser que el Estado le de más plata a una privada que a una universidad pública. In S. Boric (Ed.), (pp. 36-39). Santiago de Chile: El Paracaídas. Williamson, C. (2008). El financiamiento a los estudiantes. En J. J. Brunner & C. Peña (Eds.), Reforma de la Educación Superior. (pp. 121-148). Santiago, Chile: Ediciones Universidad Diego Portales.
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