Ponencia: El factor militar ante la crisis del orden público (año 2004)

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PONENCIA: El factor militar ante la crisis del orden público DEMOCRACIA Y FUERZAS ARMADAS: EL ROL DE LA INSTITUCIÓN MILITAR EN EL CONFLICTO SOCIAL E. JORGE ABASTOFLOR FREY

PONENCIA: EL FACTOR MILITAR ANTE LA CRISIS DEL ORDEN PÚBLICO

CONTENIDO 1

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................ 2

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EL ROL DE LA FUERZA EN LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MODERNO ........................................... 2

3 RACIONALIDAD DEL EMPLEO DE LA FUERZA MILITAR EN LA ADMINISTRACIÓN DEL CONFLICTO INTERNO ............................................................................................................................................................ 4 4 LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO PARTE DE LA SEGURIDAD INTERNA Y LA SEGURIDAD NACIONAL ........................................................................................................................................................ 7 5 ESCENARIOS POSIBLES EN LOS QUE EL CONFLICTO INTERNO PODRÍA AFECTAR LA SEGURIDAD NACIONAL (HIPÓTESIS) ................................................................................................................................... 8 6

A MANERA DE CONCLUSIÓN ................................................................................................................. 9

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BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................................... 10

E. JORGE ABASTOFLOR FREY

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PONENCIA: EL FACTOR MILITAR ANTE LA CRISIS DEL ORDEN PÚBLICO

DEMOCRACIA Y FUERZAS ARMADAS: EL ROL DE LA INSTITUCIÓN MILITAR EN EL CONFLICTO SOCIAL PONENCIA: El factor militar ante la crisis del orden público 1 INTRODUCCIÓN Este documento trata acerca del “Rol de las Fuerzas Armadas en el Conflicto Social” desde una perspectiva teórica, resignando la posibilidad de hablar específicamente acerca de la conflictividad presente en la política boliviana, para ingresar en la discusión de la validez del uso del factor militar en la preservación o la restauración del orden público. Para ello, la exposición se encuentra dividida en cuatro partes. La primera parte consiste en un repaso de las consideraciones de teóricos importantes acerca de la importancia de la fuerza en la construcción y la conservación del Estado en distintos momentos de la historia occidental. La segunda parte intenta contrastar la normativa vigente en Bolivia con el acto político de la utilización de las Fuerzas Armadas en el control del conflicto social. La tercera parte explora el fundamento conceptual de la participación de las Fuerzas Armadas en cuestiones de Orden Público y Seguridad Ciudadana. Finalmente, en la cuarta parte se hace una consideración de escenarios posibles en que pudiera desembocar el conflicto social y que pudieran justificar la participación preventiva de las Fuerzas Armadas.

2 EL ROL DE LA FUERZA EN LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MODERNO En la aurora del siglo XXI, el ser humano ha alcanzado niveles de progreso y desarrollo que le permiten observar de manera crítica los acontecimientos históricos y en tales reflexiones la crítica que se hace del uso de la violencia coincide con el deseo de construir sociedades en las cuales la convivencia pacífica sea una condición permanente. Sin embargo, diversos gobiernos recurren a la en circunstancias especiales, debido a que la gestión de la violencia se encuentra en la naturaleza del Estado y en la forma en la que este conserva su dominio sobre la sociedad.

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Históricamente el papel de la violencia al interior del Estado mereció distintas explicaciones pero muy pocas veces se consideró que ésta era innecesaria para el desarrollo de los Estados. En el uso o la amenaza del uso de la fuerza subyace el profundo temor que existe a la anarquía y el desorden que pudiera emerger de una situación anárquica. Dieciocho siglos antes de Cristo, Hammurabi rey de Babilonia, se asegura de que el código que lleva su nombre sea acatado en todo su reino, amenazando a los posibles transgresores con la ira del dios Marduk y el poder de su ejército, si incurrieran en la desobediencia. En el siglo IV antes de Cristo, Platón en su obra La República afirma la necesidad que tiene el Estado de una fuerza armada para garantizar su seguridad, pero intuye el peligro que podría representar esta fuerza para los ciudadanos del propio Estado, por ello advierte que los guardianes deben ser capaces de presentar una doble naturaleza: “ser amables con sus conciudadanos; y ser fieros con sus enemigos”1. Esta doble naturaleza, afirma el autor, solamente puede ser alcanzada mediante la Filosofía, los guardianes deben conocer y aplicar los preceptos filosóficos. La Filosofía, como la define el autor, es el deseo de saber; en consecuencia, debe caracterizar a los guardianes la búsqueda del conocimiento. El temor a la capacidad de la sociedad de destruir el orden establecido se manifiesta muy temprano en las teorías acerca del Estado moderno; en el siglo XVII, Hobbes manifiesta en su obra El Leviatán: “bellum omniun contra omnes”2, expresando no solamente su temor sino el del mundo occidental hacia la capacidad del ser humano de enfrascarse en una guerra perpetua en contra de sus congéneres, de no existir una entidad superior que controle y administre la violencia social. En el siglo XIX la cuestión del uso de la fuerza se manifiesta también en las obras de importantes autores. Para Karl Marx el Estado “es un conjunto de instituciones que concentran la máxima fuerza disponible e imponible sobre la Sociedad”; afirma, además, que el Estado representa la “violencia organizada y concentrada de la Sociedad”; y dice que el Estado es un “Reino de Fuerza Irregular e Ilegítima”3. Para Max Weber el Estado es “aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima”. “Este (el Estado) se considera, pues, como fuente única del “derecho” de coacción”. Finaliza expresando que “el Estado...es una relación de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coacción legítima (es decir: considerada legítima)”4. El juicio acerca de si es legítimo o ilegítimo el uso de la violencia dentro del Estado varía de pensador a pensador; lo que no cambia es la convicción de que el Estado necesita de la fuerza para existir y desarrollarse de una forma racional, sin importar el grado de madurez o de compromiso que tengan las sociedades con una forma de gobierno.

La República, Platón. El Leviatán, Hobbes. 3 El Capital, Marx. 4 Economía y Sociedad, Weber. 1 2

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En la actualidad, dejando al margen por un momento la teoría, la realidad evidencia el manejo que se hace del recurso a la violencia, en la cual se registran intervenciones directas de las Fuerzas Armadas en distintas latitudes, y aún en los regímenes democráticos más avanzados y liberales. En los años ochenta debe destacarse la forma en la que el Reino Unido maneja la crisis originada por la radicalización de las acciones del IRA. En los años noventa EEUU enfrenta una fuerte crisis en la ciudad de Los Ángeles por problemas relacionados con el racismo de las fuerzas del orden público. Después del año 2000 se destacan los disturbios originados por grupos que se oponen a los efectos de la globalización, que alcanzan altos niveles de violencia tanto en Canadá como en Italia. En estos y otros incidentes, las Fuerzas Armadas jugaron un papel, participando directamente o manteniéndose en estado de alerta ante la eventualidad de que las circunstancias requirieran de su participación. En ningún caso existió la menor duda de que las Fuerzas Armadas debieran participar en la contención de los movimientos que amenazaran con sobrepasar las capacidades de las distintas fuerzas policiales. En Bolivia, la historia reciente da cuenta de eventos importantes en los cuales las Fuerzas Armadas han sido convocadas por distintos gobiernos para conjurar problemas que amenazaban su estabilidad. Particularmente importantes son la contención de la “marcha por la vida” el año 1986; la “guerra del agua” acaecida el año 2000; y los hechos de octubre del año 2003. Bolivia, en el recurso que hace a la violencia legal, no representa una excepción sino que se encuentra inmersa en una lógica que está presente en la vida de los Estados Modernos, desde que aparecieron en el mundo occidental hasta el presente. En los Estados racionales de la actualidad se maneja la idea de que la violencia debe desaparecer del escenario político para permitir el imperio de métodos pacíficos de resolución de controversias entre el Estado y la sociedad. Con el desarrollo técnico y científico de la administración estatal se entiende, por simple lógica, que debieran existir eficientes canales de transferencia de demandas de la sociedad hacia los gobiernos y formas de responder a esas demandas satisfactoriamente. Sin embargo, y a pesar de la mejora de los métodos de administración del Estado y la evolución de las sociedades, donde quiera que existan formas de gobierno racionales, el uso de la fuerza permanece vigente y es un instrumento de los gobiernos para imponer sus políticas.

3 RACIONALIDAD DEL EMPLEO DE LA FUERZA MILITAR EN LA ADMINISTRACIÓN DEL CONFLICTO INTERNO “Desesperado por la falta de gasolina, el Gobierno organizó la toma militar de El Alto que concluyó en el “cisternazo” del domingo 12. Camiones cisterna fueron bajados a La Paz a punta de disparos y la urbe alteña se convirtió en un campo de batalla. La gasolina costó 26 vidas.”5 Así se describía en un medio de comunicación escrito la forma en la que el malogrado régimen del ex presidente Gonzalo Sánchez de Lozada decidió manejar una carencia específica en el

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La caída de Goni; Zoom (dossier de La Razón); octubre de 2003. E. JORGE ABASTOFLOR FREY

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marco de la crisis de octubre de 2003. Resalta de ello el papel que juega la institución militar y deja en el público una sensación de rechazo hacia la tarea represiva que le encomendó el gobierno. Nunca en democracia se había utilizado de forma tan acentuada y fatídica el poder militar en contra del pueblo y ello precipitó la caída del gobierno. Los personajes principales de dicho gobierno se vieron forzados a buscar asilo en los Estados Unidos de Norteamérica, dejando en manos de las Fuerzas Armadas el peso de la indignación popular y la responsabilidad de responder por las decisiones gubernamentales. La actuación de las Fuerzas Armadas en los desafortunados hechos de octubre posicionó nuevamente el debate acerca del rol que cumplen a favor del Estado boliviano y de la subordinación que tienen respecto a la Constitución y, por extensión, al gobierno central. La revisión de las normas vigentes nos va a permitir explorar objetivamente la legalidad de la participación de las Fuerzas Armadas en la represión del conflicto social. La Constitución Política del Estado establece: Artículo 208.- Las Fuerzas Armadas tienen por misión fundamental defender y conservar la independencia nacional, la seguridad y estabilidad de la República y el honor y soberanía nacionales; asegurar el imperio de la Constitución Política, garantizar la estabilidad del gobierno legalmente constituido y cooperar en el desarrollo integral del país.

La Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas complementa lo que establece la Constitución, de la siguiente forma: Artículo 8°.- El Presidente de la República y Capitán General de las Fuerzas Armadas, en uso de la facultad que le confiere la Constitución Política del Estado dispondrá del empleo de las fuerzas militares para: b) En lo interno, mantener el orden público, cuando las instituciones legalmente constituidas para este fin, resultaren insuficientes.

En veintiún años de democracia que vive Bolivia, las Fuerzas Armadas se labraron, no sin dificultad, una reputación bastante clara de respeto a las leyes y las autoridades civiles, establecidas de acuerdo a las normas y usos de la democracia. La subordinación de las jerarquías militares a las decisiones de las autoridades civiles se convirtió en la principal garantía de la preservación del orden constitucional. Gradualmente, las autoridades que se hicieron cargo del poder ejecutivo fueron dependiendo cada vez en mayor medida de la fuerza armada para resolver situaciones de crisis social que no pudieran ser conjuradas mediante el recurso a medidas políticas. Sin embargo, el uso de la fuerza militar dejó paulatinamente de ser un hecho excepcional para hacerse normal en situaciones en las cuales el poder ejecutivo consideraba amenazado el desenvolvimiento normal de la gestión gubernamental. Ello condujo de forma inexorable a una dependencia extrema y aberrante de sectores políticos de distintos gobiernos con respecto al poder militar. Los preceptos legales contenidos en la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas se convirtieron en la justificación de un evidente abuso de poder, ejercido a E. JORGE ABASTOFLOR FREY

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través de las Fuerzas Armadas y orientado a neutralizar y acallar demandas provenientes de la sociedad. ¿Dónde se encuentra el problema?, ¿qué es lo que lleva a las autoridades civiles a valerse de estas normas legales de una forma tan irresponsable? Comencemos por hablar de la cultura autoritaria que prevalece en la mentalidad de la elite política, que se manifiesta en una arrogancia que es capaz de degenerar en actitudes proclives a la violencia. Los canales de transferencia de demandas de la sociedad hacia el gobierno se encuentran taponados hace ya mucho tiempo y la respuesta natural de la sociedad ha sido el recurso a medidas de hecho que afectan el normal desenvolvimiento del país en diversas áreas. Sin embargo, el Estado no ha sido capaz de abrir estos canales o crear nuevos; de modo que todo lo que obtienen los ciudadanos es la imposición de la voluntad gubernamental, apoyada en la fuerza. También está el marcado desconocimiento que demuestran muchas autoridades civiles acerca de la razón de ser de las Fuerzas Armadas y de las importantes funciones que cumplen en favor del Estado y de la sociedad. Este desconocimiento de los temas militares forma parte de una cultura de menosprecio y subestimación del factor militar que se encuentra firmemente enraizada en la mentalidad de la clase política. Esta forma de pensar tiene como consecuencia directa la falta de interés en el tratamiento de temas relacionados con la seguridad y la defensa nacional; una situación extremadamente preocupante, considerando que la seguridad nacional es un bien público y la defensa del país una responsabilidad directa de cada ciudadano boliviano. Pero este razonamiento no estaría completo si no se hablara del tema de la subordinación de las Fuerzas Armadas a las decisiones que toman autoridades civiles. ¿Qué debe hacer el comandante que recibe la orden de reprimir?, ¿debe obedecer ciegamente las órdenes que recibe, aunque esto signifique poner en riesgo vidas humanas? Desde muchos sectores se ha criticado este tipo de obediencia y se ha sindicado a la subordinación como la excusa que utilizan los militares en general, y los comandantes en particular, que se han visto envueltos en actividades represivas, para no hacerse responsables por los daños materiales y personales que resultaren de su actuación. Sin embargo, las Fuerzas Armadas son una organización jerárquica, el cumplimiento de su misión institucional y la consecución de los objetivos que se plantea, ya sea en tiempo de paz o en tiempo de guerra, no son posibles sin la existencia de una lógica inflexible de subordinación hacia sus mandos. En consecuencia, no es posible entender a las Fuerzas Armadas si no se entiende el principio de la subordinación. Teniendo esto presente, se debe concluir que la responsabilidad final por el empleo de la fuerza militar recae siempre en las autoridades que lo promueven y ordenan que se produzca; y es importante recalcar que en la cima de la pirámide de responsabilidad se encuentra, de forma inequívoca, el Presidente de la República como Capitán General de las Fuerzas Armadas. No tiene sentido culpar al instrumento de las intenciones y las obras de aquellos que le dan uso.

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4 LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO PARTE DE LA SEGURIDAD INTERNA Y LA SEGURIDAD NACIONAL Es oportuno analizar la pertinencia de la participación de las Fuerzas Armadas en cuestiones de orden interno de un Estado, toda vez que ya se ha planteado la legalidad de dicha participación. El punto de partida para el análisis es el concepto de Seguridad de la República, inscrito en la Constitución Política del Estado y cuya salvaguarda es responsabilidad eminente de las Fuerzas Armadas. La Seguridad es “la estabilidad del sistema institucional y el ordenado desarrollo de la colectividad nacional en el marco de los principios constitucionales originariamente aceptados por un ordenamiento.”6 La Seguridad es el valor jurídico de mayor importancia, dentro de los preceptos constitucionales; de esta forma, es interés de todos los Estados la protección de este valor jurídico, anteponiendo la Seguridad a cualquier otro principio consagrado en sus respectivas constituciones políticas u ordenamientos jurídicos fundamentales. Desde el punto de vista estratégico, la Seguridad Nacional se logra “cuando hubiéremos conducido nuestros negocios, tanto interna como externamente, de suerte que esas cosas hayan sido alcanzadas, en su esencia...” (Com. Ralph E. Williams, Marina de Guerra de los EEUU). Es, consecuentemente, razonable hablar de la existencia de dos dimensiones en el concepto de Seguridad Nacional: la Seguridad Externa y la Seguridad Interna. En este caso nos interesa abordar el tema de la Seguridad Interna, que en su finalidad no difiere de la Seguridad Externa; que es la consecución y salvaguardia de los objetivos nacionales, a pesar de los antagonismos que pudieran existir. Las amenazas a la Seguridad Interna presentan mayores dificultades en su tratamiento y análisis debido a: la complejidad de las circunstancias que las envuelven; al hecho de que existe una tendencia natural de negación hacia la posibilidad de que factores internos al Estado pongan en riesgo su estabilidad y su existencia; y, como consecuencia de tal estado de negación, existe también una marcada reticencia en las elites políticas, pero también en la sociedad, a tratar el tema de la Seguridad Interna y la mejor forma de garantizarla. Dentro de la dimensión de la Seguridad Interna se encuentran inmersas la preservación de la Seguridad Ciudadana y el Orden Público. Ambas cuestiones son responsabilidad eminente de la Policía Nacional y deben permanecer en su ámbito exclusivo de acción en tanto sus capacidades no sean superadas en la práctica. Sin embargo, ello no puede impedir que la institución armada realice un monitoreo constante de las alteraciones de la Seguridad Ciudadana y el Orden Público, ya que al ser parte integral de la Seguridad Interna y la Seguridad Nacional, son también responsabilidad implícita de las Fuerzas Armadas.

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Diccionario de Política; Bobbio, Matteucci, Pasquino. E. JORGE ABASTOFLOR FREY

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Actualmente el Orden Público se ve constantemente amenazado por conflictos sociales surgidos de la pobreza, discriminación y exclusión histórica que han soportado extensos sectores de la población boliviana. Este escenario, inquietante como pueda ser, crea el marco para una pregunta controversial: ¿Deben las Fuerzas Armadas tener un rol en el control del Conflicto Social?; y a pesar de que la cuestión genera debate, la propia pregunta se encuentra completamente desfasada de la realidad. Si existe la posibilidad de que la Seguridad Interna se encuentre comprometida debido a los conflictos sociales, las Fuerzas Armadas tienen la obligación de estar pendientes de la evolución de los mismos. Entonces, ¿cuál es el punto crítico de la cuestión del rol de las Fuerzas Armadas en el conflicto social? El punto crítico no es otro que la determinación de la pertinencia de utilizar unidades militares en actividades represivas; y, de ser la respuesta afirmativa, establecer el momento en el que unidades militares deben ser utilizadas. La decisión, en última instancia, se encuentra en manos de autoridades civiles y dicha decisión, como consta en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, se debe fundamentar en la imposibilidad de la Policía Nacional de mantener el Orden Público. Por el uso que se ha dado al poder militar en la contención del conflicto social en el pasado, en apariencia pudiera parecer que existe una yuxtaposición en las funciones de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas, pero el accionar de cada institución está dado por los grados de intensidad que alcanzare el conflicto. Aún aclarando esto, al menos en teoría, la decisión de colocar en las calles a las Fuerzas Armadas es una medida extrema que requiere una compresión esclarecida acerca de las consecuencias, así como de la responsabilidad que conlleva esta acción, porque el entrenamiento, el equipamiento y el armamento que le son dados al militar, tienen por objeto convertirlo en un individuo apto exclusivamente para la situación extrema de la guerra.

5 ESCENARIOS POSIBLES EN LOS QUE EL CONFLICTO INTERNO PODRÍA AFECTAR LA SEGURIDAD NACIONAL (HIPÓTESIS) La proliferación de focos de conflictos social, alentada por la radicalización de ciertos sectores políticos, ha generado un clima desfavorable a la estabilidad del Estado. Este clima amenaza actualmente con degenerar en una convulsión social cuyas consecuencias comprometen no solamente la tranquilidad sino la existencia del Estado. Dado este escenario, se deduce que la participación de las Fuerzas Armadas de la Nación puede ser requerida para afrontar tanto con la convulsión social como con las consecuencias que se deriven de esta. Dentro del marco constitucional y el ordenamiento legal vigente en el país las Fuerzas Armadas tienen la responsabilidad de controlar un conflicto interno de grandes proporciones, antes de que: a. La convulsión social degenere hasta un punto en que esta se convierta en un enfrentamiento abierto entre bolivianos. b. La convulsión social degenere hasta un punto en que una o varias regiones decidan su separación del país para evitar ver afectados su seguridad y sus intereses. E. JORGE ABASTOFLOR FREY

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c. La convulsión social degenere hasta un punto en que uno o varios Estados decidan tomar medidas de hecho para evitar ver afectados su seguridad y sus intereses. Los escenarios que se han presentado han abandonado el campo de las “posibilidades” para convertirse en “probables hipótesis de conflicto” en la medida que específicos actores de la realidad política nacional han manifestado abiertamente su intención de desestabilizar el gobierno legalmente constituido y el propio Estado. Si estas amenazas al gobierno o al Estado se concretasen esto no necesariamente es un problema que interesa solamente a los bolivianos. Desde que se consumaron los hechos de octubre de 2003, se maneja en escenarios internacionales la idea de que Bolivia se ha convertido en el principal peligro para la estabilidad de la región y ello implica que el desarrollo de los acontecimientos en el interior de Bolivia es motivo de preocupación para otros Estados. Estos Estados podrían eventualmente tomar medidas si llegara a interpretar el conflicto social boliviano como un obstáculo para la consecución de sus propios objetivos nacionales. Como queda evidenciado, el daño a la Seguridad Interna puede tener también repercusiones en la Seguridad Externa del país, de tal forma que debe entenderse siempre que la alteración del Orden Público es, potencialmente, un problema de Seguridad Nacional. La Seguridad es en si misma un estado mental en el cual se estima que la amenazas reales o potenciales son mínimas o pueden ser manejadas sin comprometer demasiados recursos. Es evidente que Bolivia no puede, en el presente, garantizar que su Seguridad Interna se va a mantener en niveles aceptables; en estas circunstancias es importante que exista en las autoridades gubernamentales la suficiente madurez política para hacer frente al conflicto de forma inteligente y pacífica.

6 A MANERA DE CONCLUSIÓN El abuso en que pudiera incurrir el poder político en la utilización de las Fuerzas Armadas como medio de disuasión o represión a sectores sociales en conflicto con el Estado o con la gestión gubernamental, es una amenaza seria a las libertades políticas que representa la democracia. A pesar del progreso constante que han experimentado las sociedades, el ser humano no ha conseguido perfeccionar al Estado de forma que este pueda prescindir absolutamente de la fuerza para la consecución de sus fines. Se han establecido normas que regulan y limitan el uso de la violencia de parte del Estado y la participación específica de las Fuerzas Armadas en el control del conflicto social; no siendo las leyes el problema, queda claro que las fallas se encuentran en el factor humano. Cuando las Fuerzas Armadas participan en el control del conflicto social es predecible que se produzcan daños materiales y personales de consideración, porque las fuerzas que se desatan son propias del terrible fenómeno humano que es la guerra. En estas circunstancias, el sentido de responsabilidad de las autoridades civiles debe estar acorde a las circunstancias. Para finalizar, debemos estar concientes de que en el corto plazo nos enfrentamos al reto de establecer mecanismos de decisión, seguimiento y control que racionalicen el uso de la violencia E. JORGE ABASTOFLOR FREY

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de parte de los gobiernos en contra de los ciudadanos. Es claro que existen distintos grados de conflictividad que requieren de la implementación de medidas de fuerza pero solamente en los grados más altos podría considerarse la utilización de las Fuerzas Armadas como mecanismo de represión. El poder político todavía no ha generado una lógica de medición de los conflictos sociales, por ello la probabilidad utilización del poder militar en contra de los habitantes del país es demasiado alta. Pensando en el largo plazo, la desaparición de la amenaza que es la utilización del poder militar en el control del conflicto social, está supeditada a cuestiones tan profundas como la superación de las ideas y comportamientos autoritarios que perviven en nuestra sociedad, a la correcta comprensión de las misiones fundamentales que tienen las Fuerzas Armadas, y al interés de los ciudadanos por involucrarse de forma constructiva en los temas relacionados con la Seguridad y la Defensa Nacional.

7 BIBLIOGRAFÍA 1. 2. 3. 4. 5. 6.

La República, Platón. El Leviatán, Hobbes. El Capital, Marx. Economía y Sociedad, Weber. La caída de Goni; Zoom (dossier de La Razón); octubre de 2003. Diccionario de Política; Bobbio, Matteucci, Pasquino.

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