Políticas sociales y campesinado en la provincia de Formosa (Argentina)

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XXXIII ENCUENTRO DE GEOHISTORIA REGIONAL FACULTAD DE HUMANIDADES-UNIVERSIDAD NACIONAL DE FORMOSA 12, 13 y 14 de septiembre de 2013

POLÍTICAS SOCIALES Y CAMPESINADO EN LA PROVINCIA DE FORMOSA

Autores: Muracciole, Federico. E-mail: [email protected]. Facultad de la Producción y del Medio Ambiente- Universidad Nacional de Formosa Sapkus, Sergio. E-mail: [email protected]. Facultad de Humanidades-Universidad Nacional de Formosa

Mesa Nº 3

Resumen: El ensanchamiento de la frontera agraria y la profundización de las relaciones capitalistas en el agro están alterando los entramados sociales rurales de las regiones periféricas de la Argentina. En la provincia de Formosa, los trastornos provocados por estos procesos, particularmente la conversión de grandes segmentos de las capas sociales subalternas en -la así llamada- “población sobrante”, se advierten con nitidez. En este contexto, la acción estatal dirigida a mitigar y/o torcer los efectos socialmente perjudiciales de este desarrollo “inmanente” del capital, adquieren particular relevancia. En tal sentido, esta ponencia presenta los avances de una investigación en curso que analiza de qué manera influye la política social implementada por el estado en la reproducción social del campesinado formoseño, abordando empíricamente el área rural de una localidad del Departamento Pirané.

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1. Introducción En esta ponencia presentamos los avances parciales de una investigación en curso, centrándonos en la discusión de las categorías analíticas puestas en juego en la misma.1 En dicha investigación abordamos el problema de la reproducción social del campesinado en un contexto crecientemente capitalista, indagando empíricamente el caso de la provincia de Formosa. En efecto, en las últimas décadas la re-estructuración del capital a escala global convulsionó los arreglos institucionales que permitieron la configuración y reproducción de un tipo de estructura social que, en la Argentina, había surgido en los treinta y los cuarenta del siglo XX. La provincia de Formosa, de inserción periférica en el capitalismo argentino, fue decisivamente afectada en este derrotero; en particular por el debilitamiento de uno de los segmentos sociales que durante todo ese período histórico dio su nota distintiva a la sociedad provincial: el campesinado. El interrogante central que nos planteamos es qué sucede en este momento con el campesinado formoseño. El área temática de nuestra indagación se inserta, así, en lo que genéricamente se ha dado en llamar estudios sobre el desarrollo. Dentro de ese tópico general, a su vez, nos introducimos en la problemática de la cuestión agraria. Desde este ángulo, buscamos dar cuenta, específicamente, de las intervenciones estatales que, en el plano de las llamadas políticas sociales, contribuyen a la defensa de espacios de reproducción de su distintiva forma productiva y de vida. En definitiva, nuestro trabajo se inserta en un campo híbrido de investigación, navegando entre los estudios del desarrollo y los estudios de las políticas sociales, que no siempre han trabajado en conjunto (Gough, 2004; Midgley, 2004). El trabajo que presentamos se divide en cuatro secciones. En la primera abordamos la cuestión general del curso neoliberal del capitalismo y sus efectos sobre la degradación de las condiciones de vida de la población laboriosa, e insertar allí nuestra perspectiva sobre la noción de desarrollo. En segundo lugar exploramos la cuestión agraria y las nociones teóricas que consideramos pertinentes para su abordaje en contexto actual, para, seguidamente, hacer lo mismo con lo que entendemos por política social. En el cuarto lugar presentamos una caracterización somera del agro formoseño y de la manera de iluminar sus procesos agrarios a partir del andamiaje teórico presentado en los puntos anteriores. Por último, realizamos una reflexión final acerca de los pasos futuros a seguir por la investigación.

2. Capitalismo neoliberal, pobreza y desarrollo En las últimas décadas, la renovada extensión y profundización del capitalismo a escala global actualizaron el interés acerca de las implicancias sociales del dominio del capital y, en ese contexto, los asuntos vinculados a la pobreza y la marginación. En efecto, una de las consecuencias de la recomposición de las relaciones capitalistas guiada por lo que se conoce como el Consenso de Washington ha sido el ensanchamiento de las desigualdades 1

Se trata del proyecto 54/FH 115: Políticas sociales en la reproducción de las familias campesinas en el sureste de la provincia de Formosa, en ejecución en la Secretaría de Ciencia y tecnología de la Universidad Nacional de Formosa.

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sociales y el recrudecimiento de la precariedad de las condiciones de vida de la población laboriosa en el mundo. En tal sentido, el avance neoliberal significó un cambio en la relación de fuerzas entre el capital y el trabajo, claramente desfavorable para este último. La pobreza, así, que ya era uno de los tópicos centrales del discurso de la era desarrollista, asume nuevos bríos en la etapa neo-liberal y pos neo-liberal2, colocándose en la cúspide de los temas que más energías moviliza. Ahora bien, la pobreza puede ser entendida de distintas maneras, tanto en su naturaleza, por lo tanto también en su magnitud, como en sus causas, y por ende también en sus posibles soluciones. Más allá de aseveraciones genéricas como que la pobreza alude a la falta de posesiones materiales, existe poco consenso (Villemez, 2000). La idea clave, de todos modos, es que la pobreza impide a las personas consumir, poseer o hacer aquellas cosas o actividades que constituyen una parte esencial de la pertenencia a las sociedades en las que viven. La pobreza restringe la habilidad de las personas de vivir una vida decente, ya que los pobres están obligados a dedicar todos sus recursos para satisfacer sus necesidades más básicas, quedando casi nada por encima para ejercitar la libertad de consumir y participar en actividades socialmente valoradas, que son las fuerzas motoras del capitalismo moderno. En definitiva, y en un plano más general, la pobreza desafía dos ideas clave de la modernidad: la autonomía y la libertad. En ese sentido, desde las diversas posiciones ideológicas que comparten la meta de la conquista de la modernidad se pretende la superación o, por lo menos, el alivio de la pobreza: “al menos retóricamente, la reducción de la pobreza está en la cima de la agenda de la política social para prácticamente todos los gobiernos y las agencias de desarrollo” (Hall & Midgley, 2004: 9). Pero es importante apuntar, como señala acertadamente Immanuel Wallerstein (1996), que la modernidad nunca fue una idea unificada. Existen, por lo menos, dos nociones de modernidad: la modernidad de la liberación y la modernidad de la tecnología. La idea de la modernidad de la tecnología emana de la noción fundante de la modernidad: la dominación de la naturaleza y está asociada a “la supuesta interminabilidad del progreso tecnológico, y por consiguiente de la innovación constante” (Ibíd: 129). Wallerstein añade: “Esa modernidad era muy material en su forma: aviones, aire acondicionado, televisión, computadoras” (Ibíd). Por otro lado, la idea de la liberación supone también el triunfo de la humanidad, pero no sobre la naturaleza, sino “sobre sí misma, o sobre los privilegiados” y, en este, sentido “su camino no era el descubrimiento intelectual sino el conflicto social” (1996: 130). “Ser moderno” desde esta perspectiva, añade Wallerstein “significaba ser antimedieval en una antinomia en que el concepto ‘medieval’ encarnaba la estrechez mental, el dogmatismo y sobre todo las constricciones de la autoridad” (pág. 130). El hecho a destacar es que estas dos modernidades son diferentes e, incluso, opuestas entre sí. En una línea similar, Wagner (1994) establece una distinción entre modernidad como liberación y modernidad como disciplinamiento. En esta distinción, en la modernidad como 2

Usamos la expresión “pos-neoliberalismo” para describir a los regímenes políticos que han emergido en América Latina, incluyendo a la Argentina, en la última década, que se auto-definen como alternativa al neoliberalismo y cuyas políticas macroeconómicas, de hecho, divergen en mayor o menor medida de las aplicadas en los noventa. Ahora bien, como acertadamente lo plantea Oxhorn: “¿Está cercano el fin del Consenso de Washington? ¿Nos estamos moviendo más allá del neoliberalismo hacia un modelo de desarrollo alternativo? La respuesta a ambas preguntas es simple: todavía no” (2009: 230). Esto es, la etapa de posneoliberal es una etapa confusa, cuyos contornos todavía no están claramente trazados.

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disciplinamiento es central la figura del Estado como contenedor, esto es, como resguardo y límite de la modernidad de la liberación. El tratamiento de la pobreza puede ser entendido, entonces, desde una perspectiva de control social y desde una perspectiva de emancipación social. En los países y regiones donde el capitalismo, hasta mediados del siglo XX, no había avanzado, o donde lo había hecho de formas diferentes a las experiencias formativas de los países del Norte, la noción moderna que corporiza los anhelos contradictorios de estas formas potencialmente contradictorias de la modernidad es la de desarrollo. Pocas nociones son tan ubicuas y a la vez tan evasivas. Anthony Bebbington manifiesta en este sentido que el “‘desarrollo’ ha sido usado para hacer referencia a la modernización, al crecimiento económico, al empoderamiento, a la expansión de las capacidades humanas y al cambio de variadas formas y apariencias… muchas cosas han sido consideradas desarrollo, y hubo frecuentemente profundas y quizás irreconciliables diferencias entre distintos tipo de desarrollo” (2002: 1). En su forma menos controvertida, la idea del desarrollo plantea la idea difusa de liberación humana de la pobreza y la necesidad, de la opresión y la violencia, y el trabajo arduo y penoso. Esta forma es lo que Cowen y Shenton (1996) denominan el sentido normativo del desarrollo. Estos autores distinguen dos sentidos de la noción de desarrollo: el desarrollo inmanente y el desarrollo intencional. Este último se refiere a la política y las acciones de agencias estatales y/o no gubernamentales que apuntan a alcanzar algún objetivo normativo; por lo general, algún nivel de bienestar de la población considerado adecuado. Los efectos de los intentos de dar forma al cambio material de las sociedades resultan en “infraestructuras materiales (represas, escuelas, etc.), en la comercialización de la agricultura (como con la difusión de la revolución verde), y la construcción de capacidad industrial a través de políticas de sustitución de importaciones” (Lawson, 2007: 6). El inmanente, en cambio, es el proceso histórico de desarrollo desigual del capitalismo, con su carga de creación y destrucción de riqueza material y de relaciones sociales. En tal sentido, el desarrollo intencional es el intento de canalizar la miseria humana que emerge del desarrollo inmanente del capitalismo.

3. Cuestión agraria y población sobrante Uno de los aspectos centrales del proceso de desarrollo inmanente tiene que ver con la llamada cuestión agraria. La cuestión agraria hace referencia a los debates suscitados en torno a las particularidades del desarrollo capitalista en el agro y sus implicaciones para el bienestar de las franjas subalternas rurales. Para los que consideran que el capitalismo impide sistemáticamente el florecimiento de las capacidades humanas, la cuestión agraria aborda la manera en que se producen y se vinculan dos tipos de transiciones agrarias. La transición de un régimen social pre-capitalista a uno capitalista por un lado, y del capitalismo al socialismo por el otro. Así entendida, la controversia ha estado estructurada alrededor del largo debate entre los marxistas y las corrientes “populistas”.3 3

Nacida a fines del siglo XIX en los países europeos, dicha polémica se trasladó en el siglo pasado a los países del Tercer Mundo, donde alcanzó su apogeo hacia los setenta. Posteriormente, los cambios socio-

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Sintéticamente, las dos posiciones pueden ser bosquejadas de la siguiente manera. Los marxistas intentan adecuar las categorías analíticas del núcleo teórico marxiano para resolver la cuestión agraria, que consiste en la anomalía que supone la supervivencia de unidades productivas rurales que no se ajustan a la división capital/trabajo plena, esto es, la supervivencia del campesinado en contextos donde predominan las relaciones sociales de producción en el entorno económico más amplio. El argumento central es que la economía campesina, médula del viejo orden pre-capitalista, se transforma sustancialmente, aunque no necesariamente en su forma, en una entidad asimilable a los lugares de clase del capitalismo. En otras palabras, si bien las formas productivas predominantes en el ámbito rural pueden presentar rasgos superficialmente reñidos con el capitalismo, mirado más de cerca uno puede capturar su núcleo capitalista: los productores directos en el campo son más bien proletarios –antes que campesinos que trabajan por su cuenta-, y muchos de los que gestionan unidades productivas mercantilizadas en pequeña escala son pequeños capitalistas. La forma clásica de este planteo es la de Lenin (1973), aunque el trabajo de Kautsky (1984), con algunas diferencias también se ubica grosso modo en la misma perspectiva. Los populistas, en cambio, intentan mostrar que el mundo rural está desvinculado de la dinámica capitalista que predomina en los ámbitos urbanos. Para ellos, la mercantilización no tiene el arrollador efecto disolvente que suponen los marxistas, sino que está necesariamente constreñida por las estructuras sociales persistentes en el agro y, en el núcleo de estas estructuras se halla la pequeña producción de base familiar. Desde esta perspectiva, la unidad económica agrícola de base familiar se mueve con una lógica diferente a la que predomina en el resto de una formación social dominada por el capitalismo. Y esta lógica tiene la suficiente fortaleza y resiliencia como para acomodarse y sobrevivir en contextos hostiles.4 En las regiones periféricas del sistema mundial la cuestión agraria, y cómo se resuelve, es el núcleo del problema del desarrollo y el tema de la pobreza adquiere aquí sus dimensiones más dramáticas. En efecto, en estos países sigue existiendo obstáculos sustantivos a la liberación de las fuerzas capaces de generar desarrollo económico, tanto en la agricultura como fuera de ella. Para abordar esta cuestión, creemos importante rescatar el concepto marxiano de “población sobrante” que brinda la iluminación necesaria para abordar conceptualmente las realidades agrarias de las regiones del sistema mundial más perjudicadas por la reestructuración neoliberal (cfr. Bernstein, 2010). La población sobrante consiste en la porción de la fuerza laboral que está desempleada o sólo parcialmente empleada en puestos de trabajo asalariados; en términos más específicos y teóricamente apoyados, es la capacidad laboral que no puede encontrar los medios del trabajo necesario para lograr la subsistencia en el intercambio con el capital-dinero. Según Marx la existencia de esta porción de trabajadores que no son inmediatamente necesarios para el capital es un rasgo inherente a la sociedad capitalista.

económicos e ideológicos acarreados por la globalización redefinieron la discusión, incorporando nuevas dimensiones de análisis e introduciendo temas relativamente desestimados. 4

La obra paradigmática de esta corriente es la de Chayanov (1986).

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Sintéticamente, la población sobrante surge de la propia dinámica de la acumulación de capital. La acumulación del capital supone crecimiento económico, pero este crecimiento económico, en el ambiente competitivo propio del modo de producción capitalista, significa que las empresas invierten en maquinaria y tecnología más poderosa para desalojar a sus competidores. Si bien el crecimiento económico incrementa la demanda laboral, la mecanización a su vez sustituye trabajo por máquinas, reduciendo dicha demanda. La demanda neta de trabajo depende, entonces, de la fuerza relativa de ambos efectos; pero los mismos varían a lo largo del ciclo económico de manera tal que se mantiene, en mayor o menor medida, la población sobrante.5 En palabras de Marx: “La acumulación capitalista produce de manera constante… y precisamente en proporción a su energía y a su volumen, una población obrera relativamente excedentaria, esto es, excesiva para las necesidades medias de valorización del capital y por tanto superflua… El incremento de los medios de producción y de la productividad a mayor velocidad que el de la población productiva se expresa, capitalistamente, en su contrario: en que la población obrera crece siempre más rápidamente que la necesidad de valorización del capital” (1995: 784, 804, cursivas de Marx). Ahora, si bien Marx afirma que la “sobrepoblación relativa existe en todos los matices posibles” y que “todo obrero la integra durante el período en que está semiocupado o desocupado por completo” (Ibíd: 797), distingue cuatro tipos de manifestación de la población sobrante: fluctuante, latente y permanente y pauperismo. La primera tiene que ver con el hecho de que la industria, en su desenvolvimiento, atrae y repele obreros. La segunda, la latente, es aquella parte de la población laboriosa que se encuentra aparentemente ocupada en unidades de baja productividad, pero que se expresa como desempleada una vez que aparece una demanda concreta de mano de obra. El sitio donde se concentra esta población sobrante latente es, precisamente, la agricultura. La tercera forma de manifestación es la población sobrante permanente o estancada. Esta forma parte de la parte activa de la fuerza laboral, pero tiene un empleo extremadamente irregular suministrando al capital de un reservorio inagotable de fuerza de trabajo. Las condiciones de vida de esta capa de la clase obrera sobrante están por debajo del de las otras capas. Finalmente, encontramos, según Marx, el pauperismo (lo que sería la “pobreza crónica” en el lenguaje actual), la capa más castigada y sumergida de la población obrera. Esta población sobrante cambia de tamaño y de fisonomía según los momentos del ciclo capitalista y según las historias sociales particulares de los lugares que se consideren. Específicamente, en épocas de crisis, como atraviesa la economía mundial y la economía argentina en los noventa, el tamaño de la población sobrante aumenta dramáticamente. Posteriormente, en Argentina, su expresión manifiesta, lo que los censos y encuestas registran como “población desocupada”, se reduce, pero su tamaño real se mantiene alto hasta el presente.6 En regiones periféricas del sistema capitalista mundial, como la provincia de Formosa, donde la cuestión agraria presenta su forma clásica, esto es, como “atraso” económico, una primera manera de abordar la cuestión es observar el movimiento de la población según la noción de población sobrante. En efecto, la re-estructuración capitalista 5 6

Para un tratamiento más exhaustivo, consultar Kabat (2009). Ver Iñigo Carrera, 2009, para un análisis detallado de la Argentina desde esta perspectiva.

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global supone un avance de las fuerzas productivas en su forma burguesa-capitalista y un desalojo de los productores menos competitivos del mercado, de tal manera que la fuerza laboral que estaba ocupada en ellos pasa a pertenecer a la población sobrante manifiesta. A partir de ello, esta mirada clásicamente marxista, donde se conceptualiza a gran parte de los productores directos que gestionan unidades productivas de pequeña escala y con bajo nivel de vida como la parte relativamente excedente de la clase obrera, nos permite recuperar otras categorías de análisis más cercanas al populismo para analizar más específicamente las actividades concretas que realiza esta población sobrante para sobrevivir en contextos de dolorosa escasez material. Específicamente nos referimos al propio esfuerzo de los agentes campesinos por mantener la lógica productiva distintiva, esto es, a su capacidad de agencia para lidiar con un ambiente adverso y, en este sentido, su capacidad de diseñar estrategias de vida que mantengan aspectos significativos de su existencia campesina. Un aspecto fundamental de estas acciones es el recurso a las prestaciones que el estado distribuye para atender a las poblaciones más desfavorecidas, esto es, las políticas sociales.7

4. Políticas sociales y capitalismo periférico Como categoría de análisis, la noción de política social es difusa y residual (Clasen, 2004). De todos modos, las políticas sociales puede ser entendidas en un sentido amplio como las “actividades estatales que afectan el status social y las perspectivas de vida de grupos, familias e individuos” (Skocpol & Amenta, 1986: 132, nuestra traducción). Con esta definición dilatada, las medidas militares y económicas adoptadas por los estados afectan claramente las oportunidades de vida de las familias, y, por ende, podrían ser entendidas como “sociales”. No obstante, es más adecuado ceñirse al sentido restringido del término, el cual apunta a designar aquellas líneas de acción que el estado, ante la aprensión que le generan a las elites dominantes los pobres y los segmentos sociales socioeconómicamente marginados, adopta para aliviar el sufrimiento de los desheredados en función de controlarlos socialmente y evitar su desafección (Cloward & Fox Piven, 2002). Así, uno podría reconocer “políticas sociales” en distintos momentos históricos previos al siglo XIX. Pero una vez dejado constancia de ello, el uso más frecuente de la expresión “políticas sociales” aparece asociado a los estados modernos, ya que las acciones así denominadas adquieren prominencia en los siglos XIX y XX, acompañando la “gran transformación” (Polanyi, 1997) que sufrieron, en distintos momentos y con distinto grado de intensidad, todas las regiones de la Tierra en estos dos siglos. Si bien existen distintas maneras de entender esta transformación, en su núcleo central se encuentra el proceso de avance de las relaciones capitalistas. Esta transformación que es teorizada por Marx como el giro desde formas de coerción extraeconómica bajo relaciones sociales de propiedad pre-capitalistas hacia formas de explotación económica instituidas en las relaciones capitalistas, en las cuales la coacción que sufre el productor directo es puramente económica, da lugar al funcionamiento autónomo del mercado. Karl Polanyi (cit.), precisamente, enfatiza este aspecto en su descripción del mismo proceso; 7

Otros aspectos que permiten entender la relativa permanencia de islas de población campesina en Formosa, como los obstáculos naturales al pleno avance del capitalista en el agro y la acción colectiva de los propios campesinos han sido tratados en Sapkus, 2007 y 2011. Ver también Lapegna, en prensa.

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para él lo característico de la modernidad es el desgajamiento del mercado del resto de las relaciones sociales. Con esto se expande las penurias económicas y las inseguridades propias de la situación proletaria, al trastocarse las actividades de protección social que tradicionalmente estaban a cargo de las familias y otras instituciones. En este contexto –y con la expansión de los recursos tributarios que el fisco podía disfrutar como efecto del crecimiento económico industrial-capitalista- el estado comienza a construir nuevas instituciones de protección social contra la vulnerabilidad inducida por el mercado. Es así que, a lo largo de los siglos XIX y XX, en los países capitalistas centrales se fueron desarrollando, tanto como resultado de las presiones desde abajo de las acciones colectivas de los trabajadores y desamparados, como las respuestas desde arriba, desde el Estado, para mantener el orden social, distintas medidas para aliviar estas dislocaciones sociales. El conjunto de estas medidas dieron por resultado la construcción del llamado “estado de bienestar”. A fines del siglo XIX comenzó la primera oleada de construcción del estado de bienestar, con la introducción en la mayoría de los estados europeos de innovaciones en la política social como el seguro contra los accidentes, el seguro de salud, y el seguro contra la vejez. Después de la segunda guerra mundial y hasta los sesenta se desarrolla la segunda gran oleada, que expandió el sistema de seguridad social en una gran red institucional englobante, que cubría integralmente la vida de los individuos desde la cuna hasta la tumba. Si bien existe una diversidad de modalidades del estado de bienestar (Esping-Andersen, 1990), en todos los países de capitalismo avanzado se alcanzó una regulación lo suficientemente extendida que pone a la porción mayoritaria de la clase obrera al resguardo frente a los riesgos inherentes a la condición proletaria. A partir de este crecimiento generalizado del estado de bienestar en estos países, se desarrolló una interpretación evolucionista de las políticas de bienestar, planteando que su crecimiento es incremental, ordenado e indefinido. La mejor expresión de este planteo es la de T H Marshall, quien sugiere que a lo largo de los siglos XIX y XX hubo un avance progresivo de la ciudadanía: primero la ciudadanía civil, durante el siglo XVIII; después la ciudadanía política, durante el siglo XIX; y por último la ciudadanía social en el siglo XX. La época neoliberal vino a poner en cuestión esta interpretación (Cloward y Fox Piven, 2002). En efecto, en la época neoliberal se produjo una modificación en la orientación de las políticas sociales y una re-estructuración del estado de bienestar, el cual comenzó un franco retroceso en sus alcances y progresividad social. Las principales características de este viraje se pueden sintetizar en la reducción del gasto público en políticas sociales y un re-direccionamiento de los criterios de universalidad que eran prevalecientes anteriormente, ya que ahora se enfatizan la selectividad y focalización de los programas de asistencia. En este último sentido, gana influencia la idea de disciplinar a los pobres por sobre los pretendidos intentos anteriores de eliminar la pobreza.8 Otro elemento que es importante destacar en este viraje disciplinador de las políticas sociales de los países del Norte es la idea de “activar” los seguros de desempleo mediante la imposición de actividades a los desocupados (en lo que se conoce como workfare).

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Los programas focalizados, como señala Saad-Filho, son herramientas de manejo de la pobreza más que de su eliminación (2007: 530).

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En el mundo periférico, y particularmente en América Latina, también se desarrolló, desde comienzos del siglo XX, un tipo de intervención estatal en la “cuestión social” que presenta remembranzas con lo sucedido en los países centrales. Argentina ha tenido históricamente uno de los estados de bienestar más sólidos y exhaustivos de América Latina (junto a Uruguay, Chile y Costa Rica). Más específicamente, Argentina ha presentado históricamente un régimen de bienestar predominantemente “conservador”, según la influyente tipología de regímenes de bienestar de los países centrales elaborada por Gosta Esping-Andersen (1990) y adaptada para el caso latinoamericano por Armando Barrientos (2004). Esto es, el régimen argentino sigue los lineamientos del modelo estatista-corporativo –surgido en la Alemania de Bismarck, pero también vigente en Fancia e Italia-, donde “los beneficios sociales dependen casi por entero de las contribuciones, esto es, del trabajo y el empleo” (Esping-Andersen, 1990: 106, nuestra traducción). En otros términos, la seguridad social está vinculada básicamente al empleo.9 A esta forma mayoritariamente conservadora de entender la seguridad social se agregan, subordinadamente, elementos de los otros modelos de bienestar de los países centrales. La provisión de salud y educación, por ejemplo, se ofrecían formalmente de manera universal –sin considerar por el momento su efectividad práctica-. En este punto, la intervención estatal en los países latinoamericanos se acerca al modelo del régimen de bienestar social-demócrata –propio de los países escandinavos-, que tiene como característica central “ofrecer una beneficio básico e igualitario a todas las personas, independientemente de sus ingresos, de sus contribuciones o de su desempeño laboral” (Esping-Andersen, 1990: 107) Por último, la ausencia de una significativa provisión estatal inclusiva y la existencia de prestaciones dependientes del nivel ingresos muestra, además, elementos subyacentes del modelo liberal de orientación residual –propio de los países anglosajones-. Si bien Argentina –y el conjunto de América Latina- ha presentado históricamente un modelo de bienestar cercano al bismarckiano-conservador, ha existido siempre una diferencia crucial entre los regímenes de bienestar latinoamericanos, aun los más avanzados como la Argentina, y los de los países centrales. Esta diferencia radica en que en los países latinoamericanos las instituciones y programas de bienestar social han beneficiado sólo a una fracción de los trabajadores y de la población. En efecto, las instituciones formales de bienestar cubrían a los trabajadores empleados en el sector formal de la economía y a sus dependientes, pero tanto en América Latina y en Argentina, este sector ha sido siempre minoritario. De esta manera, quedaban fuera del alcance de los esquemas de seguridad social una gran parte de la población: los asalariados no registrados, los trabajadores del sector informal y las franjas subalternas del campo. Sumado a esto, el acceso de estos sectores a la provisión pública supuestamente universal de servicios de salud y educación siempre ha sido limitado, especialmente en las zonas rurales. Extensos segmentos de la población de los países periféricos, entonces, nunca estuvieron en condiciones de satisfacer sus necesidades de seguridad básicas a través del acceso a los servicios provistos por el estado. Han vivido siempre en un “régimen de seguridad informal” (Wood, 2004). Por esta razón conviene designar a la variante del régimen de bienestar que ha prevalecido en los países periféricos latinoamericanos hasta 1980 como régimen de 9

Y donde existe una relativamente fuerte legislación de protección del trabajo y de asistencia familiar.

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bienestar informal, o, más precisamente, como régimen de bienestar conservador-informal (Barrientos, Ibíd.). En la década de 1990 –aunque las modificaciones ya comenzaron a introducirse en la década anterior- Argentina sufrió una transformación en las políticas sociales bajo los lineamientos neoliberales que impusieron drásticamente la disciplina de la ley del valor. Si bien este curso se produjo también en los países centrales, conviene mencionar que la metamorfosis en los países latinoamericanos fue mucho más pronunciada que la acaecida en aquellos países. Las políticas neoliberales seguidas en el país fueron socialmente disruptivas y expusieron a vastos sectores de trabajadores previamente protegidos a los riesgos del mercado. Por otro lado, los programas de ajuste estructural implicaban una reducción de los gastos sociales que afectaban particularmente a las políticas de bienestar del estado, traspasándose, además, buena parte de las prestaciones a la gestión privada (cfr. Barbeito y Goldberg, 2007). De allí que se produjo un crecimiento explosivo del pauperismo en la Argentina, incrementándose también la parte estancada de la población sobrante (cfr. Iñigo Carrera, 2009). Para hace frente a esta situación, el estado argentino, en un movimiento común al resto de América Latina, inició un giro hacia un régimen de bienestar que, sin abandonar sus características informales, presenta cada vez más rasgos parecidos al régimen liberal. Comienza entonces un desplazamiento desde un modelo conservador-informal a un modelo liberal-informal (Barrientos, Ibíd). Un aspecto característico de este giro hacia un régimen con rasgos liberales más marcados es la creciente importancia de los programas sociales focalizados, que pasan a convertirse en los noventa en la intervención social por excelencia de las políticas sociales en Argentina (cfr. Vinocur y Halperin, 2004). Dentro de estos planes focalizados comienzan a ganar preponderancia los programas de empleo, el más importante de los cuales, el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJHD), tuvo un crecimiento explosivo a partir de 2003, llegando a cubrir dos millones de beneficiarios y convirtiéndose en el programa social de mayor cobertura de la historia argentina. Posteriormente, a partir de cierta mejoría en los indicadores sociales del país, el estado comenzó a diseñar otra batería de programas sociales que reemplazaron paulatinamente al PJHD, pero sin modificar sustancialmente los criterios focalizados, de cuño liberal, que animan a todos estos programas sociales.10 En definitiva, si bien la modificación del alcance de estos programas sociales -por ejemplo la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social implementado a partir de 2009 cube actualmente a unos tres millones y medio de beneficiarios-, significa una modificación con respecto a la implementación más bien “residual” de los programas sociales en los noventa, no se ha modificado “la tendencia a individualizar los beneficios” (Feliz y López, 2012: 91) y, por ende, la concepción liberal del régimen de bienestar.11

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Entre ellos se pueden mencionar el Plan Familias por la Inclusión Social, el Seguro de Capacitación y Empleo y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. 11 Contra esta interpretación y también la que ofrece Saad Filho (2007) –ver nota 8-, Levitsky y Roberts (2011) sostienen que los programas sociales focalizados “no son intrínsecamente de inspiración neoliberal ni son incompatibles con objetivos redistribucionistas” (: 22). Para sustentar esta afirmación recurren al ejemplo de las políticas sociales actuales de Venezuela y Brasil.

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5. Re-estructuración agraria y trastornos sociales en Formosa La provincia de Formosa presenta una de las estructuras socio-económicas menos diversificada y modernizada del país, constituyendo un caso palmario de periferia extrema y de desarticulación dependiente hacia adentro de la formación social argentina.12 Ubicada en el conjunto de las provincias del área llamada eufemísticamente “periferia rezagada” (Vaca y Cao, 2004), su sistema económico muestra un acelerado proceso de desagrarización (cfr. Kazmer y otros, 2010). Este proceso consta de dos dimensiones: expulsión de la población del campo y reubicación sectorial de la fuerza laboral. En efecto, en las tres últimas décadas la población rural de la provincia disminuyó aceleradamente y se produjo un flujo migratorio hacia los centros urbanos de la provincia, y en la última década, hacia otras regiones del país.13 Por otro lado, el colapso de la agricultura provincial expulsa mano de obra del sector primario que, ante la inexistencia de un sector secundario que absorba esta segmento redundante, fluye hacia un sector terciario compuesto en su mayor parte del pequeño comercio informal y el empleo estatal. Ambas fuentes de empleo son refugios de baja productividad y escasos ingresos que sólo permiten un nivel de vida que, bajo cualquier definición, corresponden en su enorme mayoría a la pobreza. El sector primario, notablemente reducido en las últimas décadas, presenta en la actualidad un perfil claramente ganadero, que presenta una tendencia a la expansión, y una agricultura de plantas que, en términos de superficie ocupada, está estancada desde hace más de dos décadas. Si bien históricamente ha tenido uno de los PBG más bajo del país, en las últimas décadas la actividad económica mercantil en la provincia ha caído más aún, ubicándose en el nivel más bajo de todas las jurisdicciones provinciales (Gatto, 2007). Uno de los aspectos que llama la atención en los últimos años es que, en el contexto del crecimiento económico de todas las provincias, en buena parte acicateada por el boom exportador que recorre América Latina, la provincia de Formosa presenta un crecimiento muy exiguo (Gatto, Ibíd). Aun así, la dinámica del capitalismo argentino de las últimas décadas está configurando una reorganización del agro provincial. A partir del proceso llamado de “agriculturización”, las tierras de la Pampa Húmeda están siendo dedicadas, ya desde la década de 1970, a la agricultura de plantas y el ganado bovino se lo desaloja a tierras que, 12

Tomamos la expresión de Stephen Bunker, que la utiliza para caracterizar a “las regiones cuyos lazos económicos con el sistema mundial están basados casi exclusivamente en el intercambio de mercancías extraídas, esto es, de recursos que ocurren en la naturaleza y en cuya existencia o reproducción continuada no hay una intervención humana deliberada” (1984:1010). 13

El flujo migratorio de la población expulsada del campo formoseño se dirigía predominantemente, hasta los ochenta, hacia los grandes centros urbanos del país, como Buenos Aires y su conurbano. En los noventa este flujo, que se volvió más caudaloso, se volcó en buena parte hacia los centros urbanos de la provincia (Barreto, 2004). Parecería ser que en la última década volvió a modificarse el patrón de emigración, otra vez hacia fuera de la provincia, aunque ahora crecientemente en dirección a las provincias patagónicas. El cambio de patrón migratorio se vincula al patrón de acumulación en la Argentina: el desarrollismo de la sustitución de importaciones, cuando la emigración se dirige hacia las grandes ciudades como Buenos Aires; el neoliberalismo con un patrón exportador , cuando la emigración se dirige hacia las ciudades más pequeñas (Portes & Roberts, 2005); y la etapa actual, confusa, pero que puede ser caracterizada como un neodesarrollismo que continúa con el patrón exportador, aunque a diferencia del neoliberalismo con una mayor ingerencia estatal, con un nuevo flujo hacia fuera de la provincia.

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en relación a las características de las praderas pampeanas, son marginales (Bisang, 2007). Este proceso de reubicación de los hatos de reses en regiones extra-pampeanas no es nuevo, pero se incrementó rápidamente en las últimas décadas. Así, el plantel ganadero de la provincia ascendió de las alrededor del millón de cabezas que se registraron en el censo agropecuario de 1988, a las millón doscientas mil registradas en el censo de 2002, a las dos millones que estiman los organismos oficiales en la actualidad. Si bien los números siguen siendo exiguos si se los compara con las existencias ganaderas de las provincias tradicionalmente ganaderas en la Argentina, conviene señalar que este avance ganadero en la provincia se produce en momentos en que en el resto del país –incluyendo provincias vecinas- el sector ganadero pierde terreno frente a la agricultura de plantas. La agricultura de plantas ha sufrido un cataclismo. Si se exceptúa la siembra de plantas forrajeras, la superficie implantada en la provincia sufre una profunda caída entre 1988 y 2002, y las estimaciones actuales, aun las que los funcionarios ofrecen como exitosas, hablan de una superficie que es, por lo menos, la mitad de lo que se registraba en la década del ochenta y menos aun de la registrada en los setenta, último estertor de una agricultura relativamente floreciente en la provincia (ver Kazmer y otros, cit.). Por supuesto, la casi desaparición del cultivo del algodón y su débil recuperación posterior explican la suerte corrida por la agricultura provincial.14 Pero también conviene destacar que la soja -el cultivo que ha avanzado astronómicamente en el país en las últimas décadas, desplazando al ganado bovino y desplazando también al algodón en provincias que, como Formosa, han sido tradicionalmente algodoneras- no se ha expandido en la provincia. Existen distintas maneras de explicar este débil desarrollo de la producción sojera en la provincia, no obstante lo que nos interesa resaltar aquí es la peculiaridad del desarrollo primario de la provincia: en un país que se agriculturiza, Formosa se ganaderiza. 15 El tortuoso desarrollo capitalista en el país, entonces, ha significado un tembladeral para la agricultura de plantas y un apuntalamiento para la ganadería, tendencia ésta que agrava la producción de una población sobrante en la provincia –dado el bajo requerimiento laboral de la ganadería-. Así, en Pirané, uno de los departamentos provinciales que tradicionalmente presentaba una estructura mixta de uso del suelo, alternando la ganadería bovina con la agricultura de secano del algodón en explotaciones campesinas, desaparecen en la década del noventa un cuarto de los unidades productivas de menos de 50 hectáreas (donde podemos ubica grosso modo al campesinado) (cfr. Guillen y otros, 2012; ver también Sapkus, 2009) Este departamento también presenta un rasgo destacable: su pérdida de población. En efecto, es el que más población expulsó, en el contexto de la expulsión de población registrado en toda la provincia, en la última década, ya que en el Censo de Población de 2010 muestra que ese año sólo vivían 584 personas más que en 2001 -0,8% más- (INDEC, 2010). Esto es, el crecimiento demográfico fue casi nulo. Ante el 14

En la última campaña, la que corresponde a 2012-2013, se sembraron 22.000 ha de algodón en la provincia (diario El Comercial, 04/01/13). El promedio de superficie implantada a lo largo de la década del ochenta era de 60.000 ha 15 La provincia también pertenece a las provincias petroleras, pero su incidencia, tanto en términos de empleo como de aporte a la recaudación del fisco, es irrelevante.

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estancamiento de la economía provincial, una parte de la población rural, que permanecía como población sobrante latente, mutó en población obrera activa en otros lugares de la provincia y del país.16 Pero aun así, en Pirané encontramos núcleos importantes de población campesina. Uno de ellos es la localidad de Villafañe, en donde centramos nuestra indagación empírica. Allí residen 17.000 personas en las 17 colonias que rodean al núcleo urbano de 5.000 habitantes. Tradicionalmente gran parte de esta población estructuraba su vida económica a partir de una batería de actividades centradas en la gestión de pequeñas unidades de producción agrícola. Pasada la época de vitalidad de la producción algodonera este segmento tuvo que adaptarse al declive brutal de su nivel de vida. Como ya hemos comentado, una forma de enfrentar la situación ha sido la emigración. Pero en este momento nos interesa señalar las otras formas de supervivencia, como las redes sociales de amistad y parentesco, y cada vez más, a medida que las oportunidades ofrecidas por el mercado se reducen rápidamente, a la “incorporación adversa” que supone el clientelismo político (cfr. Lapegna, en prensa).17 Desde fines de los noventa y particularmente en la última década a estos mecanismos tradicionales de protección contra el riesgo en un ambiente social destruido por el neoliberalismo, se han sumado la batería de programas sociales focalizados que buscan aliviar la situación de la población sobrante argentina y que mencionamos en el punto anterior. En este contexto, entonces, nuestro trabajo de investigación en curso intenta mensurar empíricamente la incidencia que tienen estos aportes del estado, particularmente las transferencias en efectivo, en la reproducción social del campesinado de la zona, en qué aporta a la configuración de su presupuesto familiar y cómo los agentes sociales involucrados en esta forma productiva y de vida diseñan o re diseñan sus estrategias de vida.

6. Reflexiones finales Hemos presentado en este trabajo los ejes conceptuales generales de abordaje del problema de la reproducción social del campesinado en la provincia de Formosa. En este sentido, nuestro trabajo se introduce en un campo donde convergen dos campos de análisis que no siempre son explorados de manera conjunta: el de los estudios del desarrollo y el de las políticas sociales. Si entendemos al desarrollo inmanente, como planteábamos anteriormente, como la combinación de construcción y destrucción de riqueza y relaciones sociales generadas por la acumulación de capital, la provincia de Formosa ha experimentado, en las últimas décadas, el costado destructivo del desarrollo.

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Como señalábamos en un trabajo anterior (Kazmer y otros, 2010), la descampesinización que sufre la provincia en los últimos años, y particularmente el departamento Pirané, es un caso claro de “desposesión por desplazamiento” como lo denomina Araghi (2000). 17 Tomamos la noción de “incorporación adversa” de Wood, 2004. Este autor analiza cómo la dependencia de los débiles de las relaciones clientelísticas puede ofrecer una seguridad en el corto plazo pero impide una liberación a largo plazo, así como también impide desarrollar la habilidad para aumentar la seguridad y el bienestar.

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Posteriormente al vendaval neoliberal, y a diferencia de otros espacios subnacionales argentinos, el agro formoseño no ha logrado, en la última década, reinsertarse en los mercados de manera tal de generar una actividad económica sostenida que brinde oportunidades de empleo, ya sea como asalariado o en una actividad a cuenta propia, a la fuerza laboral. Hasta el momento, los núcleos dinámicos del agro formoseño están vinculados a la actividad pecuaria, que, como se sabe, genera poca demanda laboral. A raíz de ello, la emigración de la población rural hacia zonas urbanas que ya adquiría un volumen considerable en los noventa, se profundiza. En este contexto, para los pobladores rurales que no migran, la asistencia estatal se transforma en un recurso necesario para complementar los bienes y servicios que obtienen recurriendo tanto a otros mecanismos de protección social como así también al propio intercambio mercantil. Entendemos, en este sentido, que una cuestión clave en la reproducción social del campesinado es el acceso a los bienes y servicios que distribuye el estado y, específicamente, a las transferencias en efectivo. La cuestión del grado y la naturaleza de esta incidencia, tal como la experimentan los campesinos de los alrededores de Villafañe, será abordada en próximos trabajos.

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