Políticas Públicas-Plan Más Vida: una lectura crítica en perspectiva histórica desde un enfoque de derechos y género

Voces: SALUD PÚBLICA - PROGRAMAS ASISTENCIALES - PROVINCIAS - MUNICIPIOS EMBARAZO - PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA FAMILIA - PROTECCIÓN DE LA MATERNIDAD Título: «Plan Más Vida»: una lectura crítica en perspectiva histórica desde un enfoque de derechos y género Autor: Sucunza, Matías A. Fecha: 7-may-2015 Cita: MJ-DOC-7199-AR | MJD7199 Producto: MJ,SYD Sumario: I. Planteo, objetivos, material y metodología. II. El Plan Más Vida en perspectiva histórica. III. El Plan Más Vida y su fisonomía actual. IV. Interpelaciones desde el enfoque de derechos y género. V. Palabras finales.

Por Matías A. Sucunza (*) I. PLANTEO, OBJETIVOS, MATERIAL Y METODOLOGÍA El presente trabajo tiene como objeto, desde una perspectiva histórica y haciendo foco en su estructuración actual, el abordaje del «Plan Más Vida», instrumentado por la Provincia de Buenos Aires como parte de su política pública alimentaria tendiente a mejorar las condiciones de nutrición, crecimiento y desarrollo de la población materno-infantil, fortalecer las capacidades de las familias y consolidar redes sociales. A tal fin, nos planteamos como objetivos: a) Analizar las condiciones históricas, políticas, sociales y económicas en que emerge el Plan Más Vida, los objetivos principales que se han planificado / trazado y las características salientes del programa. b) Recolectar datos acerca de cuál ha sido la aplicación, desarrollo y alcance del Plan, las condiciones de instrumentación y su inserción en el contexto de las políticas públicas alimentarias provinciales. c) Examinar críticamente el Plan Más Vida desde un enfoque de derechos y de género a fin de determinar si, estructural y funcionalmente, la política pública instrumentada respeta los principios, reglas, estándares e indicadores fijados por el marco de protección de los derechos humanos, procurando contribuir al logro de una mayor institucionalidad en el discurso de derechos.

La idea del trabajo es efectuar un análisis cualitativo de la problemática a través de un abordaje eminentemente teórico. El esquema será el siguiente: luego de efectuar una lectura en perspectiva histórica del Plan Vida, su transformación como Más Vida y sus posteriores reformulaciones, se caracterizará el programa vigente, procurando marcar las continuidades y rupturas que han definido y modelado la «política pública alimentaria» instrumentada.A posteriori, se intentará interpelar dicha política desde un enfoque de derechos y en perspectiva de género, tratando de aportar lecturas críticas que contribuyan a repensar la construcción de ciudadanía bajo un paradigma de derechos. Para el plan de trabajo, utilizaremos como material los estudios teóricos más relevantes, aquellas normas jurídicas que revisten mayor jerarquía dentro del complejo normativo atinente a la problemática en cuestión y distintas decisiones e informes técnicos y judiciales vinculados. II. EL PLAN MÁS VIDA EN PERSPECTIVA HISTÓRICA 1. El Plan Vida y el subprograma «Comadres»: focalización de una política asistencial Frente a la creciente pobreza y vulnerabilidad de los sectores estructuralmente más desaventajados, el Plan Vida (1) surge en 1994 bajo la gobernación de Eduardo Duhalde (2), como una respuesta concreta para implementarse en las ciudades y barrios con elevado índice de desnutrición y mortalidad infantil, convirtiéndose en poco tiempo en «la principal política asistencial» del Consejo Provincial de la Mujer y, luego, del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano en la materia. El Plan consistía en el reparto de alimentos y leche a mujeres embarazadas y familias con niños menores de 6 años que se encontraran en riesgo social a través de una red de trabajadoras vecinales que el programa impulsaba. La estructuración de dicha red «solidaria», sustentada en la propia organización comunitaria, procuraba consolidar en los destinatarios y agentes la autogestión e interrelación barrial, bajo el entendimiento de que ello facilitaría la implementación de otros programas, permitiría la adecuación de los recursos a las necesidades reales de la comunidad y tornaría más eficiente y eficaz la labor del Estado, trascendiendo las visiones meramente asistenciales. Dentro del Plan Vida, se formuló el subprograma «Comadres», el cual estaba a cargo de vecinas que, bajo esa denominación tan cargada simbólica y materialmente, tenían a su cargo su ejecución.Entre los objetivos particulares del subprograma se encontraban el fortalecimiento de redes de acompañamiento y contención de las embarazadas y la articulación entre las organizaciones barriales y los efectores de salud. Las acciones que se desenvolvieron a tal fin fueron el relevamiento de las mujeres embarazadas censadas en el Plan Vida, el seguimiento del embarazo, la entrega de ajuar al momento del nacimiento y la capacitación a las beneficiarias en temas relaciones con la maternidad, lactancia, cuidados prenatales y puerperio. Como afirman Schuttengber y Pagani, «la red comunitaria se conformó a lo largo de una década a través de la labor de las trabajadoras vecinales y comadres elegidas por la misma comunidad» (3). Al comienzo, estaban involucradas unas diecisiete mil manzaneras bajo la coordinación del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano a cargo de Hilda «Chiche» Duhalde, alcanzando a una población beneficiaria de aproximadamente 600.000 personas. Primaba aquí una organización eminentemente política: la estructura de la conducción estaba compuesta por cuatro consejeras de confianza de la presidenta del organismo. Las popularmente conocidas «manzaneras» eran las encargadas de gestionar el ingreso al plan y eran quienes lo ejecutaban. En ese sentido, identificaban, registraban, inscribían y documentaban a los destinatarios; recibían los alimentos semanales en su propio domicilio y los distribuían a los beneficiarios; y, junto a las comadres, procuraban registrar información vinculada a la situación

nutricional, controles de salud y capacitaciones de los destinatarios. La «forma» de selección de las manzaneras dependía del lugar. No obstante ello, independientemente de cuál fuese la forma efectivamente empleada, debían contar con la venia de los intendentes municipales, sus delegados o «punteros». Generalmente se seleccionaban dos mujeres cada cuatro manzanas, una de las cuales era titular y la otra suplente. Ambas debían ser mayores de 18 años, residentes del barrio, reconocidas por su labor solidaria, tener actitud activa para tareas de organización y contar con casa, porque era allí donde recibirían los alimentos.Su trabajo era voluntario, aunque eran beneficiarias del programa. Por otra parte, si bien el programa tenía una doble fuente de financiamiento, su instrumentación fue posible gracias a los fondos provenientes del Ente de Reparación Histórica del Conurbano (4), el cual estaba afectado a solventar las erogaciones en el área del Gran Buenos Aires (5). 2. El Plan Más Vida: sucesivas reformulaciones para «más» de lo mismo La crisis de fines de 2001, marcada por una alta conflictividad institucional, social y política, la emergencia económica y la «desaparición» del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano, conllevó que en el año 2002, durante la gobernación de Solá en reemplazo de Ruckauf, se reformulara el Plan. Según Ilari, la necesidad de instrumentar estos objetivos respondió en su momento a la premura de rever el Plan Vida al que se le cuestionaba, entre otras cosas, su falta de racionalidad técnica, carencia de bases fidedignas de destinatarios, prestaciones alimentarias sin sustento científico, modalidad tipo asistencial y la verticalidad que fue generando a nivel barrial el sistema de distribución apoyado en el trabajo de manzaneras y comadres (6). Esta reformulación, en sintonía con el agregado en su denominación, solo implicó un cambio parcial y fragmentado del anterior. De ese modo, los objetivos que se plantearon importaron, en gran medida, una continuidad con el Plan Vida.Lo nuevo de dicho plan estaba dado por la profundización de algunas cuestiones en el ámbito de la capacitación y desarrollo comunitario, tales como la llamada «Estrategia Integral de Cuidado Familiar y Mejoramiento de las Condiciones de Educabilidad» (7), que se planteaba como eje autónomo de socialización y desarrollo personal y colectivo, no solo para las trabajadoras vecinales, sino para las familias (8) y el mejoramiento de las condiciones de vida y aptitudes para una mejor inserción en el sistema educativo (9), consolidando las redes comunitarias. Sin embargo, respecto del alcance, condicionamiento y éxito de esta reformulación, donde se avizoraban indicios de una intencionalidad política tendiente a construir nuevas normatividades, pueden advertirse dos fenómenos. Primero, que el propio gobierno que la impulsó, en cuyo seno se debatió un cambio de abordaje, optó por reproducir las lógicas focalizadas de intervención a pesar de apelar a la idea de la problemática integral y la necesidad del trabajo coordinado e interdisciplinario entre carteras ministeriales. Segundo, que aun aquellos cambios que se enunciaban como rupturas importantes (por ejemplo, el diagnóstico de la problemática como estructural e integral que el ministro de Desarrollo Humano y Trabajo West advertía o la coordinación e interdisciplinariedad), no fueron plasmados, quedaron circunscriptos y relegados a su mera declamación o, rápidamente, desactivados (por ejemplo, el Consejo Interministerial). Estas afirmaciones encuentran explicación a la luz de una serie de eventos que marcaron la institucionalidad y formulación del plan, entre los cuales, destacamos: 1) Se disolvió el CPFDH, pasando a ser el organismo responsable del programa el Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo.

2) La formulación del documento «Ante la Crisis», elaborado en el año 2002 por el Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo, el cual proponía que el Estado asumiera un papel más activo en la economía para garantizar la seguridad alimentaria, un enfoque más integral de las políticas que superara esa estrategia asistencial y que propusiera otra clase de arreglos institucionales sin abandonar su matriz subsidiaria.Sin embargo, esas pautas no se traducirían en acciones políticas porque se entendía que implicaban una intervención directa del Estado en el mercado, lo cual supuso la pérdida de su potencialidad transformadora. 3) Existió un «acuerdo» entre los Poderes Ejecutivos nacional y provincial que habilitó la reformulación del Plan bajo el marco de una política socioeconómica que promovier a el desarrollo local, pero que no implicara ningún tipo de cambio abrupto. En ese sentido, desde la cartera ministerial de West, se definía al problema como de carácter socioeconómico, vinculándolo con el agravamiento de la pobreza, desocupación y recesión económica (10), y no como meramente alimentario. Sin embargo, esa concepción acerca de la problemática no era totalmente compartida en el Gobierno provincial, entre ellos, por el propio gobernador. A ello contribuyó que los principales medios de comunicación mostraban y construían el problema desde «el hambre» y no como una cuestión estructural. De allí que, las divergencias acerca de la forma de concebir la problemática y el poder de decisión concentrado del Ejecutivo provincial; el peso e inercia de la forma en que se había considerado durante las gestiones anteriores; las lecturas de contexto acerca del «hambre»; las vinculaciones, intereses y conveniencias políticas y de agenda de Solá y Duhalde, hiciesen que las propuestas del equipo del ministro West acerca de transformar el sistema de reparto de bienes en reconocimiento de derechos e impulsar un plan de desarrollo económico social, fuesen disipándose. Consecuencia de ello fue la reformulación de las prestaciones nutricionales, aumentando el grado de focalización de ellas (con objetivos nutricionales claramente identificables), el rediseño del eje de salud y la mencionada transformación del componente promoción comunitaria por uno más amplio como el de «educabilidad». 4) Continuidad del trabajo voluntario de las manzaneras y comadres. La primera medida que intentó el gobierno de Solá fue reemplazar la entrega directa de los alimentos por vales para su compra.Sin embargo, ello fue imposible por diversas circunstancias, lo cual agravó los ya existentes problemas de gestión. De allí que el nuevo Plan Más Vida implicara un regreso de las prestaciones tradicionales de su antecesor y la continuidad del trabajo voluntario de manzaneras y comadres. 5) Incorporación de las figuras de monitor social, promotor de cuidado familiar (11) y grupo multifamiliar, órganos estos últimos que pronto quedaron desactivados ante las objeciones de Chiche Duhalde por la potencial pérdida de poder territorial que detentaba a través de las manzaneras y comadres. De ese modo, a fin de lograr los favores políticos de Duhalde en vistas a las elecciones y, siendo que la esposa de este era además la presidente del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, Solá aceptó los condicionamientos impuestos. En consecuencia, la no aprobación del promotor implicó que tampoco se incluya la idea del grupo multifamiliar (directamente vinculado), con lo cual el programa perdió dos componentes básicos vinculados a la promoción social y al impacto socioeconómico que se buscaba. 6) Instrumentar un sistema de gestión intersectorial (a cuyo efecto se conformó una Comisión) (12) y multiactoral, integrando los distintos niveles (provincial, municipal (13) y barrial) a los diferentes sectores involucrados (14). El objetivo de la Comisión era materializar la integración de las acciones que iba a cumplir cada uno de los Ministerios en un único programa a fin de llegar de manera integral a los beneficiarios y venía asociado al diagnóstico respecto de la problemática como socioeconómica,

cometido que el cambio de enfoque de Solá sepultaría. De igual manera, la idea de crear una suerte de red sociogubernamental como unidad, potenciando los vínculos y prácticas cogestivas entre el Estado y la comunidad, si bien permitía «hacer parte» de alguna manera a los sujetos involucrados, descargaba sobre ellos responsabilidades que pesaban sobre el Estado y que se enmarcaban en un entramado de relaciones sin verdadera estructura de sostén, recursos y diálogo.Basta con recordar, como señalamos, lo sucedido con las figuras del promotor social y los grupos multifamiliares. 7) Desde el 2002 hasta el 2008, en el eje de planificación primó la fijación normativa de necesidades, a pesar de que en el año 2004 se replanteó la necesidad de respetar y considerar la cultura alimentaria de los destinatarios, pues «advirtieron» que era necesario dotar al Plan de una canasta de productos cuya entrega rotara semanalmente y que, durante el mes, completara lo que se consideraba una canasta de alimentos para todo grupo familiar. Ello así, pues los funcionarios de aquella etapa afirmaban que «...hemos constatado que no podemos atender a una persona en su situación de carencia de nutrientes a través de un alimento único. Luego, observamos que la familia humilde es mucho más solidaria que nuestra familia de clase media. Se comparte todo. Si hay un vaso de leche fortificada, ese vaso de leche lo distribuyen entre todos» (15). En definitiva, después de las distintas reformulaciones de este período, aun habiéndose discutido la necesidad de una política pública universal bajo un «enfoque de derechos», el Plan Más Vida siguió siendo una política «geográfica, socioeconómica y biológicamente» focalizada donde las actividades de socialización, educabilidad y desarrollo social que se presentaban como superadoras del paradigma asistencialista fueron dispersas, parciales y no integrales. c) De la asistencia alimentaria a una ¿política alimentaria? A partir del año 2008 las autoridades provinciales declararon su intención de pasar de un enfoque de asistencia alimentaria a una política alimentaria, respondiendo el cambio de conceptualización a la necesidad de marcar una diferencia en la administración y gestión de los subsidios al consumo de alimentos. Sin embargo, el cambio se redujo a la sustitución de la entrega de bolsones por la implementación de una tarjeta con la que cada beneficiario podría adquirir el tipo de alimento que requiera el grupo familiar.El Ministerio de Desarrollo Social presentó a la tarjeta alimentos como «la política social del siglo XXI». Entre sus beneficios destacó la posibilidad de comprar las marcas que se quisiera, acceder al tipo de producto deseado por las familias en el lugar, comercio y horario que quiera, incorporar alimentos que antes no se conseguían a través del Plan (por ejemplo, productos frescos y carnes) y obtener una devolución del IVA del 5% en las compras. De esa manera, se cuestionaron las anteriores modalidades como dirigistas y asistencialistas, destacando la mayor autonomía que reportaba este medio instrumental en la alimentación familiar. El desarrollo de este sistema supuso ir supliendo progresivamente la tarea de las manzaneras en la distribución de alimentos, pues el objetivo declarado del Gobierno era fortalecer la red de voluntarias como pilares fundamentales en la promoción de derechos; aunque, según las propias declaraciones del ministro de Desarrollo Social, este cambio permitiría modificar su rol como intermediadoras sociales, quitándoles poder referencial y político (16). III. EL PLAN MÁS VIDA Y SU FISONOMÍA ACTUAL En la actualidad, el objetivo general de este programa consiste en mejorar las condiciones de nutrición, crecimiento y desarrollo de la población materno-infantil, fortaleciendo las capacidades de las familias y consolidando redes sociales. Este plan depende del Ministerio de Desarrollo Social provincial, sin que se advierta articulación interministerial alguna (17) y se implementa conjuntamente con la

Municipalidad de los diferentes distritos (18). La implementación del plan gira en torno a tres ejes: 1) alimentario; 2) salud; y, 3) organización comunitaria. A través de ellos, se pretende concretar acciones de redistribución de ingresos, promoción de la calidad de vida en los hábitos de vida saludables y fortalecimiento de redes sociales territoriales que empoderen a voluntarios y destinatarios alrededor de los ejes de acción. La prestación del Plan Más Vida se instrumenta a través de dos vías:1) una Tarjeta de Débito emitida por el BAPRO, que permite acceder a un monto fijo de ochenta pesos que el Ministerio de Desarrollo Social acredita mensualmente a cada beneficiario, y que está destinada a la compra de alimentos. En el caso de familias con más de un hijo menor a cinco años el monto es de 100 pesos. La Tarjeta Alimentos otorga a las familias destinatarias mayor capacidad de elección de los comestibles que consume y, fundamentalmente, permite avanzar hacia un proceso de fortalecimiento en el acceso a una mejor nutrición, promoviendo la comensalidad en el hogar, la salud y la inclusión educativa; y, 2) la entrega semanal de tres litros y medio de leche por cada niño/a hasta el ingreso escolar o mujer embarazada, a través de las trabajadoras vecinales y/o a través de los municipios en los distritos recientemente bancarizados. A ello se le suma una única entrega de ajuar para los recién nacidos (19). En su mayoría, siguen siendo las «trabajadoras vecinales» quienes los días estipulados hacen entrega en sus hogares la leche a las «familias beneficiarias». Los propios organismos oficiales siguen destacando que es fundamental dentro de la implementación del Plan Más Vida la función de Manzaneras y Comadres, las cuales son «entendidas» como trabajadoras voluntarias de cada barrio, quienes son formadas y capacitadas para desempeñar su rol en la promoción de derechos, la seguridad alimentaria, el cuidado de la salud y la inclusión educativa. El Plan Más Vida tiene una doble focalización determinada por su «población objetivo» y alcance territorial. En ese sentido, solo son destinatarias las embarazadas, madres en período de lactancia y niños desde 6 meses hasta el ingreso al primer año de educación general básica pertenecientes familias en condiciones de vulnerabilidad social. El beneficio también se extiende a la red de trabajadoras vecinales.Asimismo, si bien la Subsecretaría de Articulación Territorial del MDS, luego de precisar que está «focalizado», declara que abarca la totalidad de los distritos de la Provincia de Buenos Aires (20); lo cierto es que el Plan se circunscribe a aquellos barri os donde existen necesidades básicas insatisfechas y/o existe presencia de las manzaneras como interlocutoras. Por ejemplo, la Dirección del Plan Más Vida en La Plata precisa que son sus destinatarios «las familias en condición vulnerable con población materno-infantil» (21). Los actores institucionales son el Ministerio de Desarrollo Provincial, la Subsecretaría de Articulación Territorial, los Municipios a través de sus distintas Secretarías, Subsecretarios o Direcciones y las hoy «trabajadoras voluntarias» (las manzaneras y las comadres). Entre las acciones de la mencionada Subsecretaría provincial, se encuentran la creación y promoción de condiciones para el desarrollo social a partir de articulaciones progresivas entre el Ministerio, los municipios y la sociedad civil, y entre las actividades económicas y sociales, asistiendo a las áreas programáticas en el abordaje territorial de los planes y programas que implemente el Ministerio, contribuyendo para el desarrollo de una gestión que tienda hacia la eficacia y eficiencia en la implementación de las políticas sociales. Los Municipios, a través de sus respectivas Subsecretarías o Direcciones, de acuerdo con su complejidad, son los que gestionan la implementación del Plan. En La Plata, por ejemplo, existe una Dirección específica dedicada a la instrumentación del Plan. Las trabajadoras voluntarias tienen como función la detección, orientación, asesoramiento, contención

y acompañamiento de las familias, frente a los nuevos conflictos sociales.Con ese objeto, se enuncia que son capacitadas en distintas temáticas por los organismos oficiales provinciales o municipales. En cuanto a las condiciones de institucionalidad en la divulgación de los beneficios y las posibilidades de algún tipo de seguimiento o control, en este último período se han diseñado distintos soportes que pareciera que mejoran las condiciones de transparencia y tienden a clarificar, en algún sentido, los criterios de asignación. Entre ellos, constatamos la existencia de formularios de inscripción, instructivos digitales, tutoriales o líneas de comunicación gratuitas donde se promociona la asistencia, capacitación y ayuda a usuarios (22). No obstante ello, la solicitud de inscripción debe seguirse presentando por el beneficiario o su responsable adulto a la trabajadora vecinal más cercana a su hogar. La única documentación que se exige a tal fin es copia del DNI del requirente, beneficiario y, en su caso, certificación de embarazo otorgado en hospitales o centros de salud. No se requiere constatación «formal» del estado de situación de vulnerabilidad, extremo que corre por cuenta de la respectiva manzanera o comadre. IV. INTERPELACIONES DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS Y GÉNERO En el presente apartado, procuraremos examinar críticamente el Plan Más Vida desde un enfoque de derechos y de género teniendo en consideración el desarrollo en perspectiva histórica efectuado y su caracterización actual. Ello, a fin de determinar si, estructural y funcionalmente, la política pública instrumentada respeta los estándares fijados por el marco de protección de los derechos humanos, procurando contribuir al logro de una mayor institucionalidad en el discurso de derechos. Con ese objeto, realizaremos distintas objeciones que tratarán de evidenciar aquellos puntos del Plan Más Vida que, en tanto «política pública alimentaria», nos parecen más problemáticas y que creemos muestran los déficits que como tal tiene, especialmente, en torno al abordaje de problemáticas estructurales y la construcción de autonomía ciudadana.Entenderemos por enfoque de derechos, en palabras de Arcidiácono, a aquel «mecanismo de intervención estatal que contempla tres dimensiones. En primer lugar, una dimensión ética, pues se rige por principios plasmados en los derechos humanos que deben ostentar un carácter vinculante. En segundo lugar, una dimensión procesal, es decir mecanismos instituidos que faciliten el diálogo entre actores sociales y políticos y que permitan traducir los acuerdos logrados en instrumentos normativos y dichos instrumentos en políticas, y finalmente una dimensión de contenidos relativos a la protección social, que oriente acciones concretas en los campos donde la población se sienta más desprotegida, como la salud, la educación, la seguridad social, etcétera» (23). Respecto del subtexto de género, asumiré por tal lo que Femenías postula como «los sesgos que permean como un punto ciego posiciones teóricas y sistemáticas, donde de modo más implícito que explícito se generan distorsiones funcionales (incoherencias, inconsecuencias, dilemas, etc.), que históricamente han desembocado en la exclusión (pseudo) justificada de las mujeres (sin sonrojo epistemológico, como señala Amorós) de las categorías igualitarias, ya sean políticas, éticas, sociales, etc., válidas para los varones (o para la mayoría de los varones)» (24). 1. El Plan Más Vida: asistencialismo como ausencia de normatividad Si hay algo que el enfoque de derechos presupone como premisa es la existencia de obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles en cabeza del Estado, las cuales dimanan de la Constitución Nacional, los tratados de derechos humanos de igual jerarquía que conforman el marco de protección universal y regional, las cartas magnas provinciales y las interpretaciones que los disímiles órganos efectúan en el ejercicio de su control de constitucionalidad-convencionalidad.En dicha clave, las políticas públicas deberían instrumentar el programa que los derechos humanos fijan, respetando los principios de universalidad, indivisibilidad, transversalidad, interdependencia, igualdad y no discriminación,

progresividad y no regresividad, contenidos mínimos, acceso a la justicia, a la información pública y participación efectiva e informada de los interesados, entre otros. Basta con recordar a tal fin lo estatuido por los artículos 14 bis, 75 incisos 17, 22 y 23 de la Constitución Nacional, 10, 11, 12, 36 y 37 de la Constitución Provincial, 25 incisos 1 y 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 12 y 14 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, 24 incisos 1 y 2 ap. c) y d) y 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 25 inciso f) y 28 incisos 1 y 2, 11 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 12 incisos 1 y 2, 15 inciso 3 apartado b) y 17 apartado a) del Protocolo de San Salvador, la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición, la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, la Observación General 12 sobre el Derecho a una Alimentación Adecuada del PIDESC, la Declaración del Milenio, las Directrices Voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, la Ley Marco «Derecho a alimentación, seguridad y soberanía alimentaria» aprobada por el Parlamento Latinoamericano en el 2012, la Ley 25.724 y su Decr.Reglamentario 1018/03 y la Ley provincial 11.567 (25), las cuales establecen el imperativo de garantizar, a través de medidas efectivas, concretas, progresivas, con mínimos irrenunciables y bajo un estricto control presupuestario de la afectación presupuestaria a tenor de los sujetos y valores de tutela preferente, un nivel de vida adecuado y el derecho a alimentación digna en tanto derecho humano fundamental. De la lectura en perspectiva histórica del Plan Más Vida y su caracterización actual, pueden destacarse una serie de datos que permiten concluir que dicho programa no estructura ni reglamenta el derecho a una alimentación adecuada desde un enfoque de derechos sino desde una perspectiva asistencialista (26), entendida esta como «un no derecho», circunstancia que no trastoca la vigente transferencia directa que se opera a través de las «tarjetas de débito». El primer dato de relevancia es que no existe una reglamentación acorde tanto por su carácter como por su contenido. En ese sentido, el Plan Vida y sus sucesivas reformulaciones se han instrumentado a través de resoluciones ministeriales en ejercicio de facultades propias, lo cual denota la precariedad del plan. Así, si bien la citada Ley 11.567 reconoce como fundamental el derecho humano a la alimentación adecuada, el legislativo provincial jamás sancionó una política integral en la materia y, menos aún, en forma transversal con vinculación a la pobreza como problema estructural. De esa forma, se patentiza aquí un grave déficit de nuestras democracias: el relegamiento de la construcción de políticas públicas de Estado por parte del órgano representativo por excelencia y la correlativa concentración de facultades en el Poder Ejecutivo. A ello cabe sumar, que el lenguaje empleado en el Plan no refiere ni impone «obligaciones o derechos», sino meros beneficios que aparecen de esa forma como carentes de exigibilidad.En ese sentido, por ejemplo, tanto la «selección» de los beneficiarios como el reconocimiento y otorgamiento de la prestación, estaba en cabeza de las manzaneras, quienes administraban y gestionan el plan en los barrios (27). Actualmente, a pesar de la mayor transparencia en la registración de los beneficiarios, sigue persistiendo la misma discrecionalidad y el escaso control en la asignación. Asimismo, la focalización a través de intervenciones asistencialistas que el Plan materializa presupone una forma de gobernar la pobreza que no solo desconoce su matriz estructural, sino que, peor aún, sotierra el marco general de derechos y garantías exigibles men cionado con anterioridad, sin crear condiciones que permitan superarla. De ese modo, como advertimos del repaso histórico de la fisonomía del Plan, salvo los intentos fallidos durante la gestión del ministro West (28), no ha existido un abordaje integral de la problemática ni

tampoco un análisis vinculado a las condiciones de existencia y generación de la pobreza (29), a través de un discurso de derechos que genere arreglos más igualitarios y permita evitar las disfuncionalidades que genera, entre ellas, la superposición entre los distintos niveles de gestión, la ineficiente administración de los recursos existentes y el desarrollo de prácticas clientelares (30). Pensemos que el Plan lleva más de dos décadas y que sus sucesivas reformulaciones han tenido por objeto modificar aspectos accesorios, apelando a la necesidad de garantizar una alimentación adecuada, pero sin alterar su estructura. Es decir, sigue siendo un Plan focalizado, de prestaciones precarias e insuficientes, que desconoce la indivisibilidad e interdependencia fáctica-jurídica del problema y los derechos en juego respecto de sujetos de tutela preferente. Como sostiene Santarsiero, «sería coherente concluir que estos cambios responden más a cambios en la gestión y su consiguiente necesidad de legitimación política que a verdaderos cambios organizacionales. Particularmente en la implementación de la Tarjeta alimentos nos encontramos con la continuidad de elementos ya característicos en la definición de la atención de necesidades alimentarias.El monto percibido a través de la tarjeta y los criterios de selectividad y focalización de los destinatarios son elementos que se asocian más con la vieja política que se viene queriendo erradicar que con la necesaria ampliación de los derechos a una alimentación adecuada de la que tanto se hace referencia». Es decir, que si bien la actual tarjeta reedita aquella idea del «Vale Vida» como condición autonómica, el problema que tenemos sigue siendo el mismo: la falta de empoderamiento, su exigibilidad y el contenido concreto de la «transferencia directa» (80 o 100 pesos). En similar tesitura, Abramovich expresa que «los programas de transferencia de ingresos que sustituyeron en parte aquellas prestaciones, carecen de estabilidad y de certeza en sus prestaciones, no cuentan con espacios de participación, información y rendición de cuentas, y adolecen de mecanismos de garantía capaces de ser activados por los ciudadanos involucrados. De allí que contribuyeron al deterioro progresivo de la posibilidad de ejercicio de la ciudadanía». En el punto, la normatividad que supone la recepción del «corpus iuris» de derechos humanos no se traduce en nuevos mecanismos de control y reclamo administrativo y judicial (individual o colectivo) o en la posibilidad efectiva de ejercicio de los existentes, dadas las condiciones de vulnerabilidad en la que se encuentran. 2. Institucionalidad y participación: falencias y límites Cunill Grau postula que «(...) la posibilidad de un nuevo juego que recupere la centralidad del Estado para la construcción de ciudadanía social a través de políticas sociales con enfoque de derechos humanos requiere no solo de financiamientos públicos sino de una institucionalidad pública robustecida en el campo de los servicios públicos y de una esfera pública vigilante; vale decir, exactamente lo contrario a lo que tenemos actualmente» (33). El Plan Más Vida, histórica y actualmente, deja al desnudo los límites y falencias del rol y presencia del Estado en la planificación, instrumentación y ejecución de políticas públicas para erradicar la pobreza.Ello así, por ejemplo, porque la participación de las «trabajadoras voluntarias» estuvo más emparentada a la concepción subsidiaria que se tenía acerca del Estado y a una forma de reducir costos facilitando la «llegada» de la estatalidad a lugares de disputa donde se hallaba ausente (34), que a una forma efectiva de incidencia ciudadana sobre la democratización de las políticas o sobre la «accountability» de la gestión pública. Muestra de ello son los cuestionamientos respecto de ciertas trabajadoras voluntarias por su adscripción partidaria o clientelar, la no participación efectiva de los «pobres» como actores principales en la toma de decisiones (35) o, incluso, las críticas en relación con la no consideración de las opiniones de las manzaneras, comadres y Municipios en la planificación de «la política». A ello se añaden los problemas que la descentralización (carente de institucionalidad en términos de estatalidad y reglas) conllevó, especialmente con relación a la dependencia de la población beneficiaria respecto de referentes territoriales o «punteros».

Es cierto que el Plan Más Vida presenta rasgos de una gestión ampliada antes que tecnocrática, en la cual tanto los funcionarios como los beneficiarios se ven involucrados, abriendo un campo de análisis interesante respecto al rol que cumple la participación ciudadana en la implementación del Plan (36). Sin embargo, el contexto en el cual se desarrolla y las condiciones institucionales en las cuales se materializan (por caso, los posicionamientos y roles de los interlocutores (37), el valor asignado a la voz, la verticalidad de la vinculación, la efectiva consideración de la opinión en la construcción de soluciones, etc.), dificultan y entorpecen. De ese modo, en la mediación -antes en la distribución de alimentos y hoy, existiendo la tarjeta, en el rol de promoción social- está implicada una estrategia de gobierno cuyos sentidos oscilan entre la prevención, la intervención moralizante y una fragmentada restitución de beneficios como (sí) derechos ciudadanos (38). 3.Problemas en la formulación de la propia política Como hemos destacado, el plan no solo es cuestionable a raíz de su focalización, sino que, aun a su mejor luz, también lo es por las falencias que evidencia en su formulación. En primer término, podemos señalar que los objetivos vinculados con pretensión de integralidad entre los ejes alimentación, salud, educación y promoción social no están trabajados realmente bajo la idea de la indivisibilidad e interdependencia que la pobreza implica. Como expresa Levy, en relación con la vinculación educación-trabajo, «la situación de estas personas expulsadas de la educación formal y del mundo del trabajo debe ser leída en correspondencia directa con las políticas que el Estado llevó adelante desde 1976 y que, en la década de los noventa se profundizaron con su reforma y supuesta «modernización». Es por ello por lo que considerando la centralidad política que debe tener el Estado (...) en términos de diseño e implementación de políticas públicas, es absolutamente objetable su repliegue con relación a problemas sociales. En este sentido, sostenemos que no debe ser ni el mercado ni la sociedad civil quienes tienen la responsabilidad de tomar la iniciativa o decisiones de fondo en estas áreas», debiendo hacérselo desde una «perspectiva amplia, integral, inclusiva, flexible y de calidad, que implique replantear los fundamentos economicistas» (39). Asimismo, sigue estando presente el problema de la descentralización y transferencia de funciones entre Nación, Provincia y Municipio y la no asignación de recursos a tal fin, en contextos de ajuste fiscal que generan nuevos problemas de gestión, de cobertura y calidad de las prestaciones. En segundo lugar, existe una gran confusión y distancia entre los objetivos planteados, las acciones desarrolladas, los recursos destinados y las «prestaciones» efectivizadas. Nunca estuvo claro cuál fue y es la política que guía la «promoción social» como eje y su vinculación con la educabilidad, la salud o la alimentación y viceversa.Es decir, que carece de un diseño adecuado al no fijar objetivos claros, ni metas cuantificadas o tiempos de ejecución. Por ejemplo, del «racconto» de capacitaciones que se daban, en principio, solo a las trabajadoras voluntarias, no se advierte una proposición coherente y compacta vinculada a la transversalidad de los ejes sino a problemas contingentes o coyunturales. Además, esas capacitaciones eran y son limitadas en tiempo y recursos, por lo cual tampoco brindan las herramientas necesarias (40). También cabría preguntarse por qué se deposita en las trabajadoras voluntarias la actual labor de «promoción de derechos», por qué y cómo ellas pueden lograr esos objetivos y cómo se vinculan las acciones del Plan y de estas con las restantes que cada cartera ministerial ejecuta. En consonancia con lo expuesto, podemos afirmar que el Plan Vida y Más Vida son programas cuyas características se ajustan a los lineamientos de las políticas neoliberales, donde prima la descentralización, focalización y privatización como transferencia de responsabilidades a la sociedad civil (41), más allá de la emergencia de las ideas de derechos y pobreza que en los últimos años aparecen en las consignas del Ejecutivo local.

De igual modo, los actores que tienen a su cargo la ejecución del Plan no tienen en claro los objetivos, ni las acciones que deben desarrollar para lograrlos (las cuales aparecen como aisladas o contingentes), advirtiendo una superposición de roles, falta de capacitación y la generación de expectativas para las cuales luego no existirán respuestas ni recursos. En tercer término, la elaboración, diagnóstico y abordaje de la problemática, en función de los ejes mencionados, requeriría de un trabajo coordinado y la articulación entre las distintas carteras ministeriales, municipios y sociedad civil, que no existe como tal.En ese sentido, la falta de información, las dificultades en su acceso y confiabilidad, tanto con relación a los indicadores generales relativos a políticas públicas como del propio Plan, configuran graves déficits para el diagnóstico y la elaboración de medidas y/o para la participación democrática. En consonancia con ello, es posible advertir la falta de universalidad de las políticas instrumentadas por l a administración provincial, con solo hacer un repaso de los programas existentes: Asistencia Alimentaria para Inmunodeprimidos (42); Asistencia Alimentaria al Paciente Celíaco (43); Leches Especiales (44), Tarjeta Plus Alimentaria (45), Seguro Público de Salud (46), Servicio Alimentario Escolar (47) y Unidades de Desarrollo Infantil (48). Todos ellos tienen como población «objetivo» a personas en condición de vulnerabilidad social. Dicha circunstancia se agrava si sumamos a ello las medidas de similar índole implementadas por la Nación y/o los Municipios. En cierta medida, estos datos nos permiten reafirman las objeciones que hemos planteado: falta de articulación entre los estamentos; ausencia de coordinación dentro de ellos; medidas parciales y precarias sostenidas en el tiempo como forma de «administrar» la pobreza a contramarcha del enfoque de derechos; carencia de universalidad para problemáticas estructurales; dificultades en el acceso a la información pública; falta de control en la planificación, diseño, afectación, ejecución y control presupuestario (49); exceso de focalización ineficiente y superposición de medidas precarias. De esa forma el pobre construye su condición de ciudadano (?), «a través de su "compromiso" con un conjunto de programas y proyectos (...) superpuestos por los que deambula y a los que adhiere "voluntariamente", en tanto agente activo en la construcción de su propia existencia» (50). Frente a la pobreza estructural la focalización (re)focalizada es un contrasentido, un error de planificación y abordaje (51) y una mala asignación y empleo de recursos públicos. El punto es, que la universalización de la acción social solo podrá darse en el marco de una nueva concepción sobre el rol del Estado (52). 4.Lecturas de género: intervenciones moralizantes, maternidad esencializada y espacio público El Plan Más Vida, desde su génesis, implicó una fuerte interpelación al fortalecimiento moral de un tipo de mujer y familia esencializada en el rol materno (53), la cual aparecía como único referente dentro de las llamadas «familias populares». En esta línea, Dallorso documenta que el Consejo Provincial de la Mujer presidido por «Chiche» González de Duhalde, redefinió el rol de la mujer a partir de sus relaciones: la mujer junto al hombre y la mujer base de una familia. De esa forma, la asociación entre mujer y madre conformó el universo de significado sociopolítico sobre el que se recortaron todas intervenciones sociales de la gestión duhaldista (54) y que persisten, con similar intensidad, hasta el presente. Con esa impronta, cuando se analiza la labor de las «trabajadoras» vecinales se puede leer la natural feminización del trabajo de reproducción social existente hacia dentro de la familia y hacia afuera, como si fuera una extensión del mentado rol materno cuyo costo no es compartido por el varón.

Incluso, la apelación a la gratuidad y solidaridad de esa labor aparece como una remisión no solo a la carencia de recursos, al rol del Estado subsidiario y la sociedad, sino a la asunción de esa maternidad social (55) y sus implicancias.Siguiendo a Arcidiácono, con relación al punto, señalamos que el propio plan no ha tenido un potencial desfamiliarizador, por cuanto no ha promovido individuos más independientes tanto de la participación en el mercado como de la familia para lograr la satisfacción de las necesidades asociadas al bienestar, ni mecanismos que permitieran descargar a las familias y, especialmente a las mujeres, de responsabilidades para trasladarlas a otros ámbitos (fuentes o esferas de bienestar) (56). También es cierto que ese mismo movimiento permitió generar ciertos efectos positivos en la vida de relación de esas mujeres (no de las madres pobres), aunque circunscripto al interior del barrio y con los límites que la política centralizada en el ejecutivo provincial impuso. El ser manzanera o comadre conlleva mediar entre el Estado y la gente en una suerte de doble estatus: por un lado, son «representantes» de la población objetivo y, por el otro, son la «cara visible» del Estado en el barrio (57), aunque controladas -dependiendo la estructura- por los punteros, coordinadores o «representantes municipales». En este sentido, la construcción de esa red de mujeres permitió que se produzcan cambios en el ámbito privado, en su definición como sujetos en el espacio de lo público, con cuotas de visibilidad y reconocimiento, aun cuando su desarrollo esté impregnado, al igual que algunas de sus propias lecturas, por visiones esencializantes, ligadas más a una suerte de maternidad barrial, que a la agencia como sujetos de derecho bajo condiciones igualitarias (58). V. PALABRAS FINALES La intención de las líneas precedentes fue reflexionar acerca de las tensiones y problemas que vislumbrábamos entre el Plan Más Vida, en tanto materialización de algún tipo de política pública alimentaria y/o social, y el paradigma del enfoque de derechos y género. El propósito del trabajo era mostrar los déficits, estructurales y funcionales, que dicho programa, desde su génesis, ha presentado y que se mantienen en la actualidad.Consideramos que los distintos elementos analizados nos permiten afirmar que, a pesar del discurso de derechos, las estrategias de intervención del Estado no se compadecen con los principios, reglas, estándares e indicadores fijados por el marco de protección de los derechos humanos, ni contribuyen al logro de una mayor institucionalidad en el discurso de derechos. En esos términos, el Plan Más Vida deja en claro la falta de vinculatoriedad, exigibilidad, contenidos dignos y garantías de resguardo en el ejercicio del derecho a una alimentación adecuada, la falta de articulación entre los diversos estamentos, la ausencia de coordinación dentro de ellos, la promoción de medidas parciales y precarias sostenidas en el tiempo como forma de «gobernar y administrar» la pobreza a contramarcha del enfoque de derechos, la carencia de universalidad para problemáticas estructurales, las dificultades en el acceso a la información pública, la falta de control en la planificación, diseño, afectación, ejecución y control presupuestario, el exceso de focalización ineficiente y la superposición de medidas inestables. ---------(1) Un antecedente inmediato fue el Decr. 1685/92, el cual fijó «la necesidad de formular políticas sociales integrales e integradas dirigidas fundamentalmente a la población en situación de pobreza crítica». Para ello, se creó en el ámbito del Ministerio de Salud y Acción Social, el Programa Social de la Familia Bonaerense «Eva Perón» (art. 1). Los tres objetivos que se planteaban eran «asistir a las necesidades sociales básicas insatisfechas, en particular las de alimentación y acceso a la salud, mediante un uso equitativo y eficiente de los recursos», «generar mecanismos de difusión, educación,

capacitación y promoción que posibilite el ingreso de la población al empleo productivo por incorporación al mercado laboral, sea por gestión directa de unidades de producción y servicios; y, «fomentar todos los mecanismos de asistencia y promoción que privilegien el ámbito de la familia y el fortalecimiento de redes solidarias en el seno de la comunidad» (art.2). (2) Dallorso explica que el diagnóstico de la gestión del gobernador Duhalde era que la transformación económica llevada adelante en la Argentina por el Gobierno nacional a partir de 1989 había sido necesaria, pero había golpeado a las familias de los sectores populares: los niños estaban desprotegidos, y la autoridad de los padres había sido corroída por el desempleo y la pobreza; el «fundamentalismo neoliberal» se había convertido en moralmente degradante y socialmente corruptor, atomizador y anómico. Por lo tanto, era necesario fortalecer a las familias y afianzar la autoridad de los padres. En este sentido, el fundamento del Plan Vida puede ser vinculado a las particularidades de la política social conservadora, que «se opone al individualismo y al liberalismo y que concede derechos sociales, pero condicionados a la moral o a la lealtad de los asistidos» (DALLORSO, Nicolás Santiago (2008): Intervenciones de las trabajadoras vecinales del Plan Más Vida -Comadres en conflictos domésticos y barriales (Gran Buenos Aires, 2005-2007), Instituto de Investigaciones Gino Germani-UBA, p. 7). (3) SCHUTTENBERG, Mauricio y PAGANI, María Laura: Participación e identidad. Experiencia de las trabajadoras vecinales del Plan Más Vida en el Gran La Plata, p. 1. (4) Este fondo social de inversión estaba formado con el 10% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, girado automáticamente desde el Fisco Nacional para ser administrado por el Gobierno de la provincia de Buenos Aires. Se estima que la provincia recibía para financiar este programa 600 millones de dólares a través del mencionado ente. (5) La cobertura del programa en el interior de la provincia tenía carga presupuestaria del CPFDH. (6) ILARI, Sergio: La reformulación estratégica de los programas sociales. Del «Plan Vida» al «Más Vida». Provincia de Buenos Aires, Argentina, Washington, Instituto Interamericano para el desarrollo social (INDES/BID). Estudio de caso N.º 3, p. 15.(7) Respecto de la educabilidad, el gobernador manifestó que era una de las cuatro estrategias de acción que guiarían su gobierno, entendiendo por tal el «poder asegurar que todos los niños que empiezan la escuela primaria puedan tener la misma capacidad de reflexión, de enseñanza, de aprendizaje simultáneamente, lo cual hoy no ocurre». El «Más Vida» era el principal programa que concretaba este objetivo, para lo cual debían iniciar el trabajo de articulación. Como veremos, los problemas en torno al Consejo Interministerial y su disolución, sumado a los cambios de intereses políticos y de agenda, marcarían el límite concreto de esas «intenciones». (8) Dentro de ese componente, se desarrollaba el «Subprograma Aprendizaje en la acción para cuidados familiares». De su lectura pueden identificarse nuevos significantes que estructuran la red de sentidos, bajo la concepción de una familia en situación de vulnerabilidad entendida como deficitaria, urgida de educación por ser sujeto/s de «alto riesgo psicosocial» a raíz del agravamiento de sus condiciones de vida en función de las políticas instrumentadas en la década de los noventa y pasiva (de allí que se propicie el tránsito de la familia-beneficiaria a la familia-sujeto protagónico). (9) Documento Base del «Plan Más Vida», 2002. (10) Los equipos técnicos trabajaban bajo la idea de Seguridad Alimentaria, la cual fue dejada a un lado ante el cambio de agenda. Solá creía conveniente reformular el plan (una evolución de dicho plan), pero no quería un nuevo programa. (11) En la concepción de los equipos técnicos, el promotor era una figura necesaria que permitiría no

dejar a la manzanera como dueña del reparto e impulsaría el diseño de los proyectos que generarían los grupos multifamiliares. (12) La comisión estaba compuesta por los Ministerios de Desarrollo Humano y Trabajo, Salud y Educación y la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires.(13) Como consecuencia, se conformaron los «Equipos Municipales Más Vida», en tanto eran la instancia responsable de la gestión del plan a nivel local, los cuales tenían a cargo la definición de las estrategias para la obtención de resultados. Sin embargo, razones económicas, presupuestarias y estructurales llevaron a que, en muchos municipios, dichos equipos no se conformaran, sumado a las resistencias de los «punteros» en algunos casos y de las «trabajadoras voluntarias» en otros. (14) SCHUTTENBERG, Mauricio (2008): Las políticas sociales en los barrios. Relaciones y actores del Plan Más Vida en el Gran La Plata, Editorial de la Universidad Nacional de la Plata, p. 15. (15) Citado en SANTARSIERO: «Algunas reflexiones en torno a las reformulaciones del Plan Más Vida desde el análisis de los documentos», disponible en http://perio.unlp.edu.ar/ojs/index.php/question/article/vie /980, p. 6. (16) Años más tarde, el propio gobierno «compensaría» esa pérdida con el reconocimiento instituido a través de la Ley 14.245. (17) Ver Ley 13.757 y modificatorias. (18) En los fundamentos de la aprobación de la Ley 14.245 se expresa que «El ‘Plan Más Vida', llega hoy con la leche y ‘tarjeta alimentos' a setecientas mil (700.000) familias ubicadas por debajo de la línea de pobreza, en todos los distritos de la Provincia». (19) Ver Resoluciones del Ministerio de Desarrollo Social 41/08 y 280/14. (20) Ver http://www.desarrollosocial.gba.gov.ar/subsec/politicas sociales/programas/masvida.php (30/03/15). (21) Ver http://www.municipalidad.laplata.gov.ar/areas/secretariades rrollosocial/direccion-plan-mas-vida (30/03/15). (22) http://www.desarrollosocial.gba.gov.ar/institucional/sistem s.php (30/03/15). (23) ARCIDIACONO, Pilar (2011): «Inclusión social, enfoque de derechos y políticas de transferencias de ingresos en Argentina: ¿una combinación posible?», Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones «Ambrosio L. Gioja» - Año V, Número Especial, p.264; CEPAL (2006): «El desarrollo centrado en derechos y el pacto para la protección social», en La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad. (24) FEMENIAS, María Luisa (2012): «El ideal del "saber sin supuestos" y los límites del hacer filosófico», Revista Sapere Aude - Belo Horizonte, v. 3 - n. 5, p. 7-31, 1.er sem. de 2012. ISSN: 2177-6342, pp. 12 y 13. (25) En 1994 esta ley establecía que la provincia reconoce como fundamental el derecho a una alimentación adecuada, precisando puntualmente que se hará cargo de la nutrición de la madre y del niño cuando su estado socioeconómico así lo requiera, gozando su atención de una especial y privilegiada consideración. Nunca se reglamentó.

(26) Giovine expone que «esta estrategia de gobernar la pobreza respondía a la lógica asistencialista tradicional, estableciéndose prácticas tutelares y relaciones clientelares con el centro de poder político provincial concentrado en el ejecutivo. Prácticas y relaciones que se particularizan e instituyen (...) a la asistencia social como un recurso de poder discrecional -aún cuando suponga un sentido de justicia social-, personificándose el agente del acto moral de asistencia en la figura del entonces gobernador Eduardo Duhalde y su esposa. Tal como afirma Bourdieu: "dar... termina siendo también una ‘manera de poseer', que en este caso genera relaciones de dependencia en un doble movimiento: descendente y horizontal"» (GIOVINE, Renata: El arte de gobernar el sistema educativo. Discursos de Estado y redes de integración socioeducativas, Editorial Universidad Nacional de Quilmes, 2012, p. 210). (27) Peroni y Palma Amestoy afirman que la efectividad del programa, por tanto, depende de la disposición y capacidad de las manzaneras y comadres, a quienes incluso se les ha confiado el inicio del proceso de postulación -y en cierta medida selección- de las beneficiarias («La implementación de los programas sociales y de empleo: racionalidades y perspectivas públicas de los funcionarios públicos en Argentina», Revista Latina de Sociología N.º 3, p.121). (28) Afirma que «la Directora de Comunicación, una de las principales referentes que tuvo el «Vale Vida», comenta que la idea era pasar de tener "beneficiarios, a sujetos de derecho., apuntando a la transformación, a la toma de conciencia de que es un derecho el estar bien alimentado"». (29) Reafirmando esta idea, Schuttenberg y Pagani manifiestan que «(...) De esta forma, las trabajadoras vecinales dan cuenta de un sinnúmero de situaciones que claramente exceden lo que programáticamente plantea el Plan Más Vida. La red actúa no solo en el marco de la política social, sino que apunta y se conforma como una red de resolución de problemas más integral. Al despacho municipal suelen llegar pedidos de toda índole: chapas, casillas, medicamentos especiales, traslados; es decir, demandas de innumerables necesidades de los pobladores que son canalizadas por la red del Más Vida» (SCHUTTENBERG, Mauricio y PAGANI, María Laura: Participación e identidad. Experiencia de las trabajadoras vecinales del Plan Más Vida en el Gran La Plata, p. 8). Sin embargo, dicha canalización no implica «respuestas». (30) Incluso, antes de que exista la actual tarjeta de alimentos, la focalización fue aún más errática, debido al desconocimiento de las condiciones de existencia y relaciones de los sujetos a los cuales iba destinado y los grupos a los cuales pertenecían. En ese sentido, Schuttenberg señala que «la red de trabajadoras vecinales percibe que la focalización en los menores de 6 años se pierde, puesto que las familias consumen los alimentos en conjunto y la gran mayoría de las veces el grupo familiar es numeroso» (SCHUTTENBERG, Mauricio, Las políticas..., op. cit., p. 77). (31) SANTARSIERO, Luis Hernán: Algunas reflexiones..., op. cit., p. 13. (32) ABRAMOVICH, V. y COURTIS, Ch.: El umbral de la ciudadanía. El significado de los derechos sociales en el Estado Social constitucional. Estudios del Puerto, Buenos Aires, 2006, pp. 2-3. Ver CSJN, «Rodríguez Karina Verónica c/ Estado Nacional y ot.s/ acción de amparo» y «Esquivel, Roberto y otro c/ Buenos Aires, Provincia de y ot. s/ amparo», ambas del 7-III-2006; y «Quiñone, Alberto Juan», del 11-VII-2006. (33) CUNILL GRAU, N.: «¿Qué ha pasado con lo público en los últimos 30 años? Balance y perspectivas». Conferencia magistral dictada en el XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Asunción del Paraguay, 2011, p. 22. (34) Schuttenberg y Pagani aluden que «(...) la mayoría de los programas incluyen a la participación como una forma de abaratar los costos del programa, asegurar la eficiencia y sobre todo garantizar el control social y político durante la implementación de los mismos. De este modo, la población se

integra en actividades programadas por funcionarios o agentes estatales, no participa en la planificación de las mismas y tampoco en la definición de prioridades y asignación de recursos» (SCHUTTENBERG, Mauricio y PAGANI, María Laura: Participación e identidad., op. cit., pp. 2 y 3). (35) Se vuelve a mediatizar su voz a través de las trabajadoras voluntarias. En este sentido, Schuttenberg y Pagani precisan que el posicionamiento de ellas «(...) se legitima en el discurso por la confianza que han adquirido en el barrio "por tener los mismos problemas y haber pasado las mismas privaciones" que los beneficiarios del Plan Más Vida, y, porque ante la falta de respuesta de los funcionarios, ellas asumieron el papel de demandar ante las instancias gubernamentales, (...) de ser interpeladoras ante el Estado» (SCHUTTENBERG, Mauricio y PAGANI, María Laura: Participación e identidad., op. cit., pp. 7 y 8). (36) PERONI y PALMA AMESTOY: La implementación de los programas sociales..., op. cit., p. 122). (37) Por caso, Pereira postula lo siguiente: «Los intereses de personas y grupos desaventajados no se encuentran representados en el proceso de toma de decisiones públicas debido a cuestiones estructurales.Primero, es necesario poner en un pie de igualdad a personas y grupos desaventajados por cuestiones estructurales respecto de otras personas y grupos a la hora de establecer los temas prioritarios de discusión en la agenda pública. Por lo tanto, es necesario crear mecanismos que permitan que aquellas personas y grupos objeto de interés puedan establecer y hacer conocer cuáles son sus principales necesidades, intereses y puntos de vista. Esos mecanismos deben garantizar el acceso a la información sobre aspectos sustantivos de la temática o medidas bajo discusión, sus consecuencias y las diferentes alternativas a las propuestas de discusión» (PEREIRA, Gabriel: Inclusión política, participación ciudadana y grupos desaventajados, en G argarella, R. (coordinador) La Constitución en 2020. 48 propuestas para una sociedad igualitaria. Buenos Aires, Siglo Veintiuno, 2011). (38) GIOVINE, Renata: El arte de gobernar..., op. cit., 2012, p. 210 y 211. (39) LEVY, Esther: Políticas Públicas de formación para el trabajo como estrategia de inclusión social. Historias de la Argentina Neoliberal, en «V Congreso Latinoamericano de Sociología del Trabajo. Hacia una nueva civilización del trabajo». Asociación Latinoamericana de Sociología del Trabajo (ALAST), 2007, p. 2. (40) ILARI afirma que «las actividades de capacitación de las trabajadoras vecinales eran claramente insuficientes para el papel que debían desempeñar en los barrios, dado que con solo participar en un taller de capacitación de dos días, ya iniciaban el trabajo. En los barrios seleccionados, no se detectaron acciones relacionadas con el eje de promoción comunitaria» (ILARI, La reformulación estratégica..., op. cit., p. 24. (41) Schuttenberg, Mauricio y Pagani, María Laura, Participación e identidad., op. cit., p. 2. (42) El cual tiene por objeto garantizar asistencia alimentaria a personas «en condiciones de vulnerabilidad social» con VIH que sean asistidos en Hospitales Provinciales y se encuentren bajo tratamiento Antirretroviral. Contribuye a garantizar la seguridad alimentaria. Y fortalecer la inclusión sociosanitaria. (43) El cual contribuye a garantizar la seguridad alimentaria a pacientes celíacos en condición de vulnerabilidad social.Está direccionado a la población celíaca vulnerable que necesita asistencia alimentaria específica. Apunta a mejorar las condiciones de salud y nutrición de los beneficiarios bajo programa. (44) Destinado a personas en «condición de vulnerabilidad social», con patologías específicas que

requieran asistencia alimentaria especial, ya sea complementaria o total. (45) El cual se trata de una estrategia que brinda una «ayuda económica» a los beneficiarios de los subprogramas dependientes destinada a ampliar y profundizar las «políticas de inserción social en materia de discapacidad» que posibilite «resolver condiciones de vulnerabilidad» y favorecer la autonomía de los destinatarios. (46) El único creado por Ley, procura constituir un mecanismo de aseguramiento público de la atención de la salud de las personas con residencia en el territorio bonaerense que carezcan de cobertura en salud y no cuenten con los medios y recursos para afrontar los costos de su atención individual y familiar (Ley 13.413). (47) Desarrollado para mejorar la aptitud para el aprendizaje y las condiciones de salud de la población escolar de la provincia de Buenos Aires, garantizando una cobertura nutricional uniforme a todos los niños y asistiendo particularmente a los más vulnerables. Dirigido a niños y adolescentes «en situación de vulnerabilidad social escolarizados» en escuelas públicas. (48) Favorece el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, brindando atención alimentaria de acuerdo con valores nutricionales requeridos por cada franja etaria. Apoya el proceso enseñanza-aprendizaje, complementando las acciones de la familia y de la Escuela, previniendo situaciones de repitencia, ausentismo, deserción, procurando una articulación plena con las instituciones educativas e incentivando la incorporación a la enseñanza formal.Participan del Programa niños y adolescentes de uno y otro sexo, desde recién nacidos hasta 18 años de edad, «en situación de vulnerabilidad social y/o de riesgo ambiental». (49) Con relación a este punto determinante, Landerreche manifiesta que existen en la provincia «una decena de programas destinados al estímulo de proyectos productivos y culturales, otros de transferencia económica o de recursos técnicos a municipios, y por último otros específicos destinados a violencia familiar, discapacidad y adultos. Cuando fuimos al Presupuesto provincial para ver los recursos que se asignaban a estos programas, había 20 programas, pero solo 3 coincidían con los temas de la página oficial del Gobierno provincial. El resto no se podía correlacionar con el listado de la página. Esto expresa que los gobiernos argentinos han adoptado un discurso técnico que los muestre como actualizado de acuerdo con los paradigmas vigentes en los Gobiernos desarrollados. Pero esto es solo para la vidriera, porque por dentro siguen con políticas sin objetivos, cambiantes y arbitrarias, de acuerdo con el humor y con la forma como exploten los problemas. En otro orden de cosas, impide conocer la política real del Gobierno provincial, porque la diferencia entre una y otra información da cuenta de la poca seriedad con que se comunica lo que se hace. También denota que el discurso sobre la aplicación de los presupuestos por programa son simples títulos que pretenden mostrar una actualización técnica que no ejercen» (LANDERRECHE, Luisa: «Una política pública para el abordaje de la marginalidad», Revista Margen, N.º 68, 2013, p. 17). (50) LANDERRECHE, Luisa: «Una política pública para el abordaje de la marginalidad», Revista Margen N.º 68, 2013, p. 17. (51) Giovine enfatiza que el barrio con NBI o determinadas manzanas de él se convierte en «un espacio fragmentado de lo social, de lo común.Una micro-comunidad en la cual "se distribuye desigualmente entre sus miembros la carga de la (des)protección". Territorios que se tornan autorreferenciales y que dificultan los lazos de integración social, ya que se particularizan los problemas, se diversifican las prácticas y no se integran en una res-pública; es decir en una cuestión de gobierno cuya resolución es una responsabilidad común» (GIOVINE, Renata: El arte de gobernar..., op. cit., pp. 210 y 211). (52) GIOVINE, Renata: El arte de gobernar..., op. cit., p. 229.

(53) Giovine refiere que se volvió «a apelar a las mujeres en tanto objetos y sujetos de intervención en políticas materno-educativas; naturalizando la imagen mujer-madre y su supuesta capacidad «innata» en la resolución de los problemas considerados domésticos, adonde parecieran alojarse las cuestiones de nutrición, organización comunitaria, de salud y desarrollo infantil basada en el "afecto, juego y cuidado"» (GIOVINE, Renata: El arte de gobernar..., op. cit., pp. 210 y 211). (54) DALLORSO, Nicolás S.: Intervenciones de..., op. cit., 2008, p. 10. (55) Pensemos en las connotaciones, carga y simbolismo de los conceptos de «manzanera» y «comadre». (56) ARCIDIACONO, Pilar: Inclusión social, enfoque de., op. cit., 2011, pp. 265 y 266. (57) DALLORSO, Nicolás S.: Intervenciones de..., op. cit., 2008, p. 11. (58) La Ley 14.245 instituyó un régimen especial de subsidio para las Trabajadoras Voluntarias Vecinales, conocidas como «Manzaneras» y/o «Comadres» que realicen trabajo social gratuito en la implementación y ejecución del «Plan Más Vida» en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires y una suerte de beneficio «pensionario» para los derechohabientes de las mencionadas trabajadoras. Esta ley fue reglamentada por el Decr. 600/12. Entre los fundamentos de la expresión de motivos, puede leerse que «(...) la red de "Manzaneras" y "Comadres", que en número superior a las cuarenta mil (40.000), son la piedra angular de la eficacia en la ejecución del programa. Por todo lo expuesto, es un acto de solidaridad y justicia, que el Estado provincial reconozca el servicio solidario de las "Trabajadoras Vecinales Voluntarias", colaborando con su atención sanitaria y previendo un régimen de subsidio cuando alcancen la denominada "tercera edad"». (*) Abogado, UNLP. Especialización en Derecho Procesal Profundizado, Universidad Notarial Argentina (tesina en elaboración). Posgrado en Derecho Administrativo Económico, UCA (tesina en elaboración). Maestría en Derechos Humanos, UNLP (en curso). Auxiliar Letrado, Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, La Plata. Autor de trabajos y artículos. Profesor de Práctica Profesional I, UP. Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I, Universidad Católica de La Plata. Ayudante de 1ª de Derecho Procesal Civil y Comercial, UNLP. Ayudante de 2ª de Bases Constitucionales del Derecho Privado, UBA. Ayudante de Derecho Administrativo I, UNLP.