POLÍTICAS PÚBLICAS INDÍGENAS EN LA CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE PAÍS

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO Licenciatura en Gestión de Políticas Públicas

Alumna: SEOANE, María Azul

Tesina:

POLÍTICAS PÚBLICAS INDÍGENAS EN LA CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE PAÍS

Director: Prof. Jorge Kukulas

Caseros, Abril 2012.

PREFACIO

Agradecimientos: Al Sr. Rector de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, Lic. Aníbal Jozami, y al Lic. Martín Grass, director de la carrera de Licenciatura en Gestión de Políticas Públicas por brindarme la posibilidad de culminar mis estudios de grado. A quien me dirigió en esta tarea, Prof. Jorge Kúkulas, por su amplio interés, conocimiento y experiencia. A la Dra. Alicia Kirchner, Ministra de Desarrollo Social de la Nación por haberme permitido formar parte de sus equipos de trabajo. Al Dr. Daniel Ricardo Fernández, presidente del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), por darme la oportunidad de aprender y resignificar la política pública como instrumento para la acción política. A mis compañeros del INAI con quienes compartí la difícil tarea de poner en práctica la interculturalidad cotidiana. Este trabajo está dedicado a mi madre, por enseñarme el precioso gusto por el saber y a Lalo, por transmitirme la pasión por la política. A mi marido y mis hijos por el apoyo incondicional.

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Índice de contenido Índice de contenido............................................................................................................3 RESUMEN...........................................................................................................................4 I. INTRODUCCIÓN...............................................................................................................5 I.1 Los proyectos de país: modelos de economía política de la diversidad.....................6 I.2. ¿Nación cívica o nación étnica?................................................................................7 I.3. Derechos Indígenas y el concepto de nación...........................................................9 I.4. Desarrollo de este trabajo......................................................................................12 II. Políticas públicas del Estado Nacional hacia los Pueblos indígenas argentinos y los proyectos de país.............................................................................................................14 II.1. Los Orígenes..........................................................................................................14 II.2 El proyecto Independentista: La Patria Grande......................................................15 II.3 El proyecto civilizatorio: París en el Río de La Plata................................................18 II.4 El modelo protector: El Estado de Bienestar..........................................................24 II.5 El proyecto neoliberal: Espejitos de Colores...........................................................28 III. El nuevo modelo argentino: un proyecto para todos..................................................38 III.1 Kirchnerismo.........................................................................................................38 III. 2 El movimiento indígena y sus organizaciones.......................................................39 III.3 El nuevo escenario político....................................................................................40 III.4. El nuevo diálogo...................................................................................................45 III.5. El reconocimiento del Genocidio Indígena: El tema pendiente............................55 IV. CONCLUSIONES...........................................................................................................58 V. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................................................61

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RESUMEN

El presente trabajo analiza cómo los proyectos de país, en distintas etapas de nuestra historia, tuvieron un correlato directo entre la definición de quiénes son los argentinos y cuál es el lugar que ocupan los pueblos originarios. En cada etapa, el Estado asumió una posición ora de aceptación ora de ocultamiento de los pueblos originarios de nuestro territorio en un claro ejercicio de una economía política de la diversidad. El proyecto de “la Patria Grande”, de los revolucionarios de 1810 incluyó la aceptación de los pueblos indígenas y el reconocimiento del derecho sobre sus territorios. El proyecto del “Granero del Mundo” de la oligarquía terrateniente de 1879 requirió aniquilar al indígena y apropiarse de sus tierras. El proyecto “Justicialista” en 1945 convirtió al Estado en protector de los pueblos indígenas e intentó dar pasos hacia la restitución de las tierras robadas. En los 90, el proyecto “neoliberal” se encargó de reconocer la existencia de los pueblos originarios, pero ese reconocimiento fue de carácter nominativo, ocultando detrás del financiamiento internacional, la falta de voluntad política para reparar el despojo territorial. El objetivo de este estudio es identificar si en la actualidad, el proyecto de “inclusión social” busca incorporar a las decisiones nacionales a los colectivos indígenas, proponiendo políticas públicas hacia la reparación y restitución territorial para los pueblos originarios del país.

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I. INTRODUCCIÓN El análisis de una política pública requiere un andamiaje de definiciones conceptuales que permitan dar marco teórico al ejercicio analítico. En nuestro caso, partimos de la necesidad de definir conceptualmente a las políticas públicas como instrumentos para la acción política de un Estado. El conjunto de políticas públicas por demás variadas que se generan desde un Estado, se corresponden – o es esperable que suceda- con un proyecto de país. Esto es, un conjunto de principios políticos e ideológicos según los cuales se diseñan líneas estratégicas hacia un futuro soñado o idealizado y para las cuales se requiere del diseño, planificación y ejecución de acciones en el presente – las políticas públicas-. En palabras de Oszlak “las tomas de posición de quienes actúan en nombre del estado o asumen su representación [son] las que indican con mayor claridad cuáles son las orientaciones político-ideológicas implícitas en sus acciones. Estas tomas de posición constituyen, en los hechos, las políticas públicas o políticas estatales de las agencias responsables de resolver las cuestiones” (Oszlak 2009). Un proyecto de país varía en cada caso, según el proyecto ideológico de la elite política dominante, acorde a sus intereses económicos y sociales. Cada proyecto reacomoda, reorganiza, revalora los hechos según el nuevo significado que conforme a sus valores centrales adquieren. Cuando el proyecto de país coincide con los intereses de los sectores llamados nacionales (empresarios, trabajadores, comerciantes, profesionales, etc.) hablamos de proyecto nacional.

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I.1 Los proyectos de país: modelos de economía política de la diversidad. Claudia Briones afirma que “toda Nación-como-estado reproduce desigualdades internas – y renueva consensos en torno a ellas – tematizando ciertas diferencias e invisibilizando otras”, instrumentando así lo que la autora denomina economía política de la diversidad donde se fijan los umbrales de uniformidad o alteridad de los “otros internos” (Briones 2004). Coincidimos con la autora en que todo Estado – guiado por los designios del poder imperante – desarrolla una economía política de la diversidad. Esta economía política ha formado parte esencial de los distintos proyectos de país que han sido edificados, sostenidos y también destruidos en la Argentina, según quiénes han alcanzado el poder de transformación del Estado en los distintos momentos de nuestra historia. Al respecto, Sofía Soria sostiene que las formas en que se construyen discursivamente a los “otros” son los modos de construir nación como dimensión específica de un proyecto hegemónico – lo que referíamos como proyecto de país -. Y en este sentido, afirma que “las formaciones nacionales de alteridad no son, sin embargo, definitivas, sino más bien formaciones en transformación, cuya historicidad permite pensar en rearticulaciones identitarias y re-apropiaciones de la dinámica de los antagonismos sociales” (Soria 2011). A nivel del individuo, la apropiación – o la reapropiación a que refiere Soria - del proyecto de país, como eje motivador del pensar político de cada ciudadano deberá estar sustentado principalmente por la idea de “pertenencia” a un “nosotros” que se identifica con lo “nacional”, que se reconoce en una nación. Así es que, dice Briones, toda “Nación-como-Estado” fija “marcas y umbrales” de uniformidad y alteridad. Esas marcas permiten definir “tipos” de otros internos, en base a características propias pero también en relación a la triangulación nosotros, los otros, y el ser nacional.

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I.2. ¿Nación cívica o nación étnica? La filosofía política ha recorrido ampliamente el camino epistemológico del término nación. Dada esta profusión teórica y considerando la temática específica del presente trabajo, tomamos el profundo trabajo de Oswaldo Chacón Rojas, Teoría de los Derechos de los Pueblos Indígenas, que recopila esta discusión y donde se plantea una división fundamental: la concepción cívico-nacionalista de nación versus la nación étnica. W. Pfaff define a las naciones cívico-nacionalistas como aquellas donde la pertenencia nacional se define en términos de adhesión a principios de democracia y justicia, ante esto afirma que: “El Estado debe ser ajeno a las identidades etnoculturales de sus ciudadanos. Lo cultural es relativo a la vida privada de las personas y no concierne al Estado”. Así, continúa, las identidades étnicas no deberían constituir una identidad política particular, en el seno del espacio público, ya que este espacio debe seguir siendo el lugar de la unidad política y del proyecto político común (Pfaff 1993). En este mismo sentido, Ernest Gellner afirma que “la nacionalidad no es una característica innata, sino que es el resultado de un proceso de aprendizaje social y formación de hábitos” (Gellner 1991) que se traduce en la identificación de un colectivo en que sus miembros se reconocen mutuamente ciertos deberes y derechos en virtud de su común calidad de miembros (Chacón Rojas 2005:112). Es interesante revisar el concepto que encierra, a este respecto, la Declaración de la Independencia de 1816: Nos, los Representantes de las Provincias Unidas en Sud América reunidos en Congreso General, invocando al Eterno que preside al universo, en el nombre y por la autoridad de los Pueblos que representamos, protestando al Cielo, a las naciones y hombres todos del globo la justicia que regla nuestros votos: declaramos solemnemente a la faz de la tierra, que es voluntad unánime e indubitable de estas Provincias romper los violentos vínculos que las ligaban a los Reyes de España, recuperar los derechos de que fueron despojadas, e investirse del alto carácter de una nación libre e independiente 1 del rey Fernando VII, sus sucesores y metrópoli. Quedan en consecuencia de hecho y

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*La negrita es nuestra.

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derecho con amplio y pleno poder para darse las formas que exija la justicia*, e impere el cúmulo de sus actuales circunstancias

En estas líneas se observa que el espíritu independentista tenía un carácter fuertemente cívico, en sus referencias a “los derechos” como elemento esencial del carácter de nación. Por otra parte, la declaración omite toda referencia a las diferencias culturales existentes en ese momento. En cuanto a lo que se denomina nación étnica, tiene su origen en el llamado romanticismo alemán. Son ilustrativas las palabras de Johann Herder: “La naturaleza educa a las familias; de ahí que el estado más natural sea también un pueblo con un carácter nacional. Éste se conserva por miles de años y puede desarrollarse con mayor naturalidad si el príncipe respectivo se empeña en ello; pues un pueblo es una planta natural lo mismo que una familia, sólo que ostenta mayor abundancia de ramas. Por consiguiente, nada se opone tanto al fin de los gobiernos como esa extensión antinatural de las naciones, la mezcla incontrolada de estirpes y razas bajo un solo cetro. (...) Se los aglutina unos con otros dentro de una máquina precaria que se llama máquina estatal, sin vitalidad intrínseca ni simpatía de los componentes” (Herder, 1959: 285). Para Kohn, como describe en su obra The idea of nationalism (Kohn 1946), en oriente (Europa central y del este, Rusia imperio austrohúngaro y Otomano etc.) la nación no coincide con el Estado lo que conlleva la aparición de un nacionalismo étnico, liderado por intelectuales de origen no urbano, centrado en la tradición espiritualista del “Volksgeist”, que reclama el rediseño de fronteras a partir de demandas étnicas. La nación, así, se formula mediante elementos irracionales, míticos, historicistas y una importante componente de xenofobia (Máiz 2004). Considerando la experiencia histórica, en particular de la Europa de 1918 tras el tratado de Versalles, Hobsbawn afirma que la consecuencia lógica del intento de crear un continente pulcramente dividido en estados territoriales coherentes cada uno de ellos habitados por una población homogénea, tanto étnica como lingüísticamente, fue la expulsión o el exterminio de las minorías (Hobsbawn 1992:143). Snyder afirma que los conflictos étnicos están presentes en los Estados cívicos, en la medida que – debido a que su propio carácter cívico lo permite- distintos grupos empiezan a ganar terreno en el proceso democrático (Snyder 2000).

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A nivel colectivo, Linz y Stepan afirman que cuando los Estados facilitaron la apertura de las minorías étnicas o múltiples y complementarias identidades políticas y lealtades, esto contribuyó al éxito democrático. Y contrario sensu, los autores afirman que la falta de consideración a las demandas de las minorías culturales puede generar consecuencias catastróficas para el proyecto democrático (Linz & Stepan 1978). En este sentido, Kymlicka sostiene que los Estados, mediante el reconocimiento de una pluralidad cultural se relacionan con y dan respuesta a las demandas específicas de derechos de las minorías, en un nuevo modo de construir nación (Kymlicka 1996). Una posición intermedia propone la idea de “Estado-nación pluricultural”, concepto que partiría de la concepción de un Estado que reconoce la existencia de culturas diversas en el seno de su territorio a partir de lo cual las protege, las fomenta y hace del respeto a esa diversidad, un pilar de política pública. Esta visión se encuadra en el movimiento denominado multiculturalismo. Siguiendo a Chacón Rojas, los pueblos indígenas y tribales constituyen un caso especial de grupos étnicos, considerados en general como minorías, debido a las circunstancias históricas de su conquista e incorporación a las nuevas estructuras estatales, así como su apego al territorio y su resistencia al etnocidio (Chacón Rojas 2004:178-179). Pero, paradójicamente, todas estas teorizaciones, acercan o alejan una solución universal teórica – en cuanto definición y a potencialidad de ser implementada- para un problema que no es universal, en cuanto no es homogéneo.

I.3. Derechos Indígenas y el concepto de nación En línea con lo antes planteado, es necesario considerar, en este conjunto de elementos conceptuales, los llamados “derechos indígenas” que se desarrollaron a nivel internacional en el marco de los Derechos Humanos 2. La vinculación entre el marco de Derechos Humanos, entendido como aquellos derechos inherentes a las personas sin discriminación de sexo, raza, edad o religión, y 2

El desarrollo del sistema de protección de derechos indígenas que se ha logrado en el ámbito de las

Naciones Unidas es de amplio alcance y profundizar sobre él se aleja de los objetivos de este trabajo. Para una

breve

contextualización

de

este

proceso

sugerimos

el

siguiente

enlace

http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/es/history.html . Para una profundización de la temática, sugerimos la Parte Introductoria del siguiente enlace http://www.ibcperu.org/doc/isis/9002.pdf

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los derechos indígenas es un tema controversial en cuanto que los derechos humanos se reconocen como atributos de carácter individual, mientras que los derechos indígenas tienen un expreso carácter colectivo. Según Chacón Rojas, aquellos grupos indígenas organizados políticamente y que defienden el reconocimiento de derechos autonómicos para los pueblos indígenas -denominados por el autor como neo-indigenismo-, sostienen que los derechos humanos no pueden ser ejercidos o disfrutados por la población indígena dada la situación de desventaja socio-económica y cultural en que se encuentran. Siendo que los derechos individuales sólo pueden realizarse a partir de contextos específicos, el “neo-indigenismo” sostiene que la negación de los derechos colectivos puede derivar en la violación masiva de los derechos individuales. La idea que subyace es que los derechos colectivos son instrumentales para la realización de los derechos individuales (Stavenhagen 2003) En base a estos argumentos se plantea una de las principales discusiones con los líderes y organizaciones indígenas, en Argentina y otros muchos países, donde se le requiere al Estado el reconocimiento de su carácter de naciones étnicas o naciones originarias. Esto derivaría en el ejercicio pleno de la libre determinación política y luego la constitución del llamado Estado-plurinacional. Es así que en distintos foros internacionales se ha discutido largamente 3 este tema, principalmente en el marco de la redacción de la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas. Este principio de autodeterminación (Art 3) guarda una relación indisoluble con el temor de los Estados actuales a la secesión geográfica y política. Esta idea tendría su fundamento en el Art 1 Inciso 2 de la Carta Constitutiva de las Naciones Unidas – el principio de libre determinación de los pueblos-. Artículo

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Propósitos

de

la

Organización

de

Naciones

Unidas

Inciso 2. Fomentar entre las naciones4 relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;

3

Véase http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=E/CN.4/2000/84&Lang=S

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Obsérvese que dice “naciones” y no “Estados”.

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Así es que la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas5 versa: Artículo 3: Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.

Como dijimos, en los foros internacionales, los gobiernos han debatido acerca de este principio, considerando que la “libre determinación” puede acarrear riesgos en cuanto a la integridad de los Estados actuales. Para James Anaya, Relator Especial para los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU, la libre determinación, “es un derecho inherente a los propios seres humanos, aunque en forma colectiva como ‘pueblos’ en el sentido más amplio del término. En segundo lugar, como todos los derechos humanos, la libre determinación se deriva de concepciones comunes sobre la naturaleza esencial de los seres humanos y, por tanto, es aplicable universalmente y por igual a todos los segmentos de la humanidad”(...) “En tercer lugar, como derecho humano, la libre determinación no puede considerarse aislada de las demás normas de derechos humanos, sino que debe entenderse como parte del universo más amplio de valores y prescripciones que constituyen el régimen actual de derechos humanos y estar en armonía con el mismo” (Anaya 2007). Por eso, continúa, la libre determinación sustantiva “puede conseguirse a través de una gama de posibilidades de reorganización institucional diferente a la creación de nuevos estados. Lo que es importante es que la reparación sea adecuada a las circunstancias particulares y que refleje genuinamente la voluntad del pueblo o pueblos afectados”. Sin embargo, nos recuerda Chacón Rojas que, luego de la Primera Guerra Mundial, en 1918, las potencias vencedoras requerían la disolución de los imperios europeos. Fue así que el presidente norteamericano Woodrow Wilson puso como condición para el establecimiento de la paz, la conformación de una cadena de “Estados-nación” que surgieran de un principio de “nacionalidad” concebido en términos etnolingüísticos (Chacón Rojas op. Cit.). Y ante esto, la teoría política contemporánea busca soluciones de alcance universal, sin atender a la naturaleza de los contextos producidos por la diversidad étnica y 5

Se puede consultar el texto en su totalidad en http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/es/drip.html

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cultural. Esta complejidad no está contemplada en los recetarios políticos, dependientes exclusivamente de las herramientas que les ofrece el liberalismo y sus instituciones. Por esto sostenemos que las formas específicas de estructurar la vida política de los Estados pluriculturales o multinacionales necesitan ser contextualizadas en cada país. Aporta en esta discusión lo que afirma la Dra. Teodora Zamudio: “una vez que un Estado independiente ha sido establecido y reconocido, sus pueblos constituyentes deben intentar expresar sus aspiraciones a través del sistema político nacional y no a través de la creación de nuevos Estados. Este requisito sigue a menos que el sistema político nacional se vuelva tan exclusivo y no democrático que ya no puede decirse que representa ´a todo el pueblo´. El gobierno del Estado continuo y representativo es una condición para el perdurable goce del derecho de autodeterminación, de la integridad territorial y los principios de unidad nacional”. (Zamudio 2009) Ante esto, es importante reflexionar sobre lo que afirma Miguel A. Bartolomé: “Cuando la identidad étnica se manifiesta como etnicidad, como una adscripción totalizadora que orienta las conductas sociales y políticas, puede llevar a confrontaciones radicales. Cabe entonces distinguir a la identidad étnica como representación social colectiva, de la etnicidad entendida como identidad en acción, como asunción política de la identidad” (Bartolomé 2006).

I.4. Desarrollo de este trabajo En este marco, este trabajo revisa los distintos proyectos hegemónicos – proyectos de país- observando las políticas públicas aplicadas hacia los asuntos indígenas en cada caso para tratar de encontrar algunas claves que nos permitan definir la economía política de la diversidad sobre la que se han fundado. Entendemos que las respuestas que el Estado Nacional ha dado, como políticas públicas, hacia la cuestión indígena, basadas en un economía política de la diversidad, se han correspondido en menor o mayor medida, con modelos ideológicos vinculados estrechamente a las dos definiciones de nación – nación cívica y nación étnica-. Para estos fines, en primer término, repasamos cinco momentos clave de la historia argentina, donde recorrer la construcción de la “alteridad” de la población indígena en

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particular, desde la perspectiva del Estado y su instrumentación en términos de política pública. Seguidamente, se profundiza en el desarrollo de las políticas públicas hacia los temas indígenas en el proyecto político actual, iniciado en 2003. Para ello, se analiza la situación de las comunidades y organizaciones indígenas en cuanto a su participación en la política y cuáles son los instrumentos estratégicos -las políticas públicas- que se han desarrollado en este último período por parte del Estado Nacional. Las medidas asumidas en este último período en el sentido del fortalecimiento de su organización y la reivindicación de sus demandas comienzan a mostrar una economía política de la diversidad donde estos “otros” - los indígenas argentinos- tienen un lugar en el “nosotros” - la nación argentina-.

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II. Políticas públicas del Estado Nacional hacia los Pueblos indígenas argentinos y los proyectos de país.

II.1. Los Orígenes El hombre habita en América desde hace 30.000 años atrás, y en Argentina hace 12.000 años como mínimo. Desde “Alaska” a Tierra del Fuego, había 70.000.000 personas. Los Antiguos, que fueron cazadores de grandes mamíferos hoy extinguidos, como el tigre diente de sable y el caballo americano, conocedores de los secretos de la Tierra, dieron origen a las prósperas naciones y comunidades que encontraron los invasores españoles en el siglo XV. Es difícil reconstruir esta historia ya que muchos de los sitios arqueológicos fueron saqueados y los invasores destruyeron gran parte de las manifestaciones culturales de los pueblos originarios. La tradición oral preservó gran cantidad de nuestra herencia cultural, que junto al aporte de investigaciones antropológicas, arqueológicas, etc., sumados a los registros de crónicas del siglo XVI, XVII, XVIII y XIX, nos permiten saber cómo eran los cientos de pueblos preexistentes en nuestro territorio: Calchaquíes, Chicoanas, Yocaviles, Tolombones, Quilmes, Tafi, Hualfines, Omaguacas, Atacama, Lulevilelas, Tonocotés, etc. en el noroeste. Qom, mocovíes, abipones, wichis, chulupíes, chorotes, pilagás, etc. en el gran Chaco. Los comechingones, sanavirones, huarpes, en el centro. Los Chana-Timbú, Caingang, Charrúas, Guaranies, Querandíes, etc. en la mesopotamia. Guenaken, Aoniken, Mapuches, Pehuenches, Ranqueles, etc en la pampa y la patagonia. Selk´man, Haus, Yamanas, Alakaluf en Tierra del Fuego (Grupo Guías 2010). Al respecto del período 1492-1810, su desarrollo excede a este trabajo, ya que nos referimos exclusivamente a los procesos de construcción de la identidad nacional y las políticas públicas del Estado Argentino. Ello no implica desconocer los efectos trascendentes que tuvieron estos 300 años previos en la determinación histórica de los períodos que aquí tratamos. Como afirma Eduardo Galeano, en su renombrada obra Las Venas Abiertas de América Latina, tan sólo un siglo después de la llegada de las

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carabelas de Cristóbal Colón al mar Caribe, de los más de 70 millones de indígenas preexistentes sólo quedaban tres millones y medio de almas. Primero, fueron derrotados por la desproporción de recursos, la sorpresa y la confusión. Luego, fueron privados de su cultura y creencias, sometidos al trabajo esclavo y finalmente, las enfermedades importadas por los europeos encontraron a sus organismos sin anticuerpos para resistir los virus y bacterias (Galeano 1971).

II.2 El proyecto Independentista: La Patria Grande Durante el proceso emancipatorio de 1810, los revolucionarios de entonces, al momento de plantear un proyecto de nación independiente, asumen la existencia y legitimidad de los pueblos que vivían en el territorio hoy argentino. En las etapas fundacionales de las Provincias Unidas del Río de la Plata, el Iluminismo que inspira a los líderes de la Revolución de Mayo lleva a soñar con una incorporación irrestricta del indígena a la nación naciente mediante la abolición de toda forma de diferenciación que conspirase contra el principio doctrinario de igualdad ante la ley (Briones op. cit.). Apenas proclamada nuestra independencia, aquel 9 de julio de 1816, los patriotas ordenaron imprimir cinco mil ejemplares del Acta, de los cuales tres mil se realizaron en lengua española, mil en lengua aymará y otro millar en lengua quechua, a fin de llevar a conocimiento de los pueblos, el nacimiento de la nueva nación 6. La impresión de la misma en las lenguas originarias, da cuenta de que la mirada y el sentimiento mayoritario de los congresales, estaba dirigida hacia la unidad sudamericana, contemplando como destinatarios y sujetos de los cambios también a los pueblos originarios7 6

Declarada la independencia el Congreso comienza a debatir cuál debiera ser la forma de gobierno de la nueva nación. Allí Belgrano sostuvo la necesidad de avanzar en la organización del estado en una “monarquía atemperada”, basada en la vigencia de la soberanía popular y el reconocimiento de la jefatura a un inca. La propuesta tenía el consenso mayoritario de los congresales y el apoyo del Qûemes y San Martín. (Galasso 2007:182).

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Juan Jose Castelli, junto con Bernardo de Monteagudo habían proclamado la solidaridad con los indígenas en un acto celebrado en el templo de Tiahuanaco el 25 de mayo de 1811, en el que se liberaba de los tributos y se reconocía la dignidad de ciudadanos a los pueblos originarios. (Chumbita 2010:204) Asimismo, El Gral José de San Martín en el mismo año de la independencia convocó a los caciques y capitanes del pueblo mapuche a pactar una alianza para vigilar los pasos al sur de Chile, dominado por

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Esa presencia en nuestra génesis como nación, posteriormente, fue silenciada y omitida en el relato histórico oficial, a punto tal que se llegó al extremo de suprimir en nuestro himno nacional, las estrofas originales que referían a la rebelión indígena o la figura del Inca8. María Rosa Lojo, (Lojo 2010) realiza una significativa enumeración de hechos decisivos que muestran claramente la impronta de los pueblos originarios en la etapa de la Independencia y la formación de la Nación: Los reiterados ofrecimientos de caciques pampas, tehuelches,

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mapuches, durante 1806 y 1807, para luchar contra los ingleses. Los oficiales indígenas que combatieron en los llamados “Cuerpos de Castas” y se destacaron allí. La cooperación, más tarde, con fuerzas criollistas de la Independencia.

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Nombres de caciques figuran en un petitorio popular recogido por French y Beruti, reclamando la creación de la Primera Junta. Estos caciques, dice Isabel Hernández, son los primeros en reconocer al gobierno instalado por la Revolución de Mayo; la expedición a Salinas Grandes, de Pedro Andrés García, regresa con una comisión de jefes (Vitoriano, Quintelén, Epugner) en misión de apoyo al nuevo gobierno (Hernández 1992). Los aborígenes participaron también en los ejércitos libertadores. A San

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Martín pertenece la expresión “nuestros paisanos los indios”, que ha usado Carlos Martínez Sarasola como título de una de sus obras, así como la de “yo también soy indio” dirigida a una delegación aborigen en el campamento del Plumerillo. Isabel Hernández analiza la participación indígena (tehuelche y

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pehuenche) en la Campaña de Cuyo; el cacique Huente-Curá guía a las tropas de San Martín en los pasos de Los Patos y Uspallata; algunos destacamentos mapuches pelean en Chacabuco y Maipú contra los españoles; otros mantienen sus alianzas con los realistas. Los guaraníes cooperan con Artigas, y entre ellos destaca la figura épica

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de Andresito (Andrés Guacurarí). Los guaraníes y también los chiriguanos apoyan a Manuel Belgrano; los kollas, a Güemes.

los españoles y apoyar el cruce de los andes del ejército libertador. El encuentro duró seis días, a la vera del río Diamante en Mendoza. 8

En el año 1898, por decisión del entonces Presidente Julio A. Roca, fueron suprimidas dos estrofas iniciales.

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Durante los primeros tiempos de la Revolución también se tomaron medidas a favor de la igualdad de derechos para los aborígenes (la emancipación de la mita y el tributo a la Corona, la posibilidad de nombrar representantes para la Junta Grande, la incorporación de los indios al ejército en las mismas condiciones que los blancos, fuera de los “Cuerpos de Castas”). El primer texto de sentido constitucional así lo demuestra: Constitución de 1819 Art. 128 Siendo los indios iguales en dignidad y en derechos á los demás ciudadanos, gozarán de las mismas preeminencia y serán regidos por las mismas leyes. Queda extinguida toda tasa ó servicio personal, bajo cualquier pretexto ó denominación que sea. El Cuerpo Legislativo promoverá eficazmente el bien de los naturales por medio de leyes que mejoren su condición hasta ponerlos al nivel de las demás clases del Estado.

Briones sugiere que era necesario legitimar el proceso independentista y que de ello surgió el requerimiento de “armar y escenificar” una tradición local y distinta, donde los indígenas proveían de elementos propios para entramar esa tradición. Esto constituye el primer antecedente concreto en la implementación de una política pública inclusiva, de carácter puramente cívico, que, como veremos, luego será desarticulada por las fuerzas políticas de la elite terrateniente y portuaria.

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II.3 El proyecto civilizatorio: París en el Río de La Plata. En nombre de la libertad y con pretensiones de servirla, nuestros liberales Mitre, Sarmiento y Cía., han establecido un despotismo turco en la historia, en la política abstracta, en la leyenda, en la biografía de los argentinos. Sobre la Revolución de Mayo, sobre la guerra de la independencia, sobre sus batallas, sobre sus guerras, ellos tienen un alcorán que es de ley aceptar, creer, profesar, so pena de excomunión por el crimen de barbarie y caudillaje. Juan Bautista Alberdi, Escritos Postumos.

Así fue que el espíritu libertario de San Martín, Belgrano, Moreno, Castelli, Rosas, Artigas y Monteagudo, entre otros, que inspiraba un proyecto nacional de la Patria Grande, de una nación basada en los principios cívicos de la revolución francesa, colisionó con otro proyecto de país, sostenido por Urquiza, Sarmiento, Mitre y Roca, modelo que truinfa en la batalla de Caseros (1852) y gana la escena nacional para imponerse. Observamos que, este proyecto de país pretendía tener en realidad una innegable base étnica-cultural, pero obviamente sostenida en criterios de extranjerización cultural y vilipendio de las culturas locales. La imposición de la polaridad “Civilización o Barbarie” - ideología pedagojizada por Sarmiento9- se constituye en la representación de la sociedad y el principio que legitima el poder de las elites terratenientes. Incluso, esta disyunción irresoluble se amplía más allá de los indígenas para incluir en la barbarie a los gauchos y las masas hispano-criollas. A este respecto, decía Arturo Jauretche que existía una tendencia que reducía el problema al ámbito local, donde el puerto era el destino de la nación, era la cabeza que 9

Llama la atención el grado de desprecio con el que se manifiesta Domingo F. Sarmiento al referirse a los habitantes del interior del país, cuando él mismo provenía de la provincia de San Juan. En cara a Mitre dice ”Tengo odio a la barbarie popular. La chusma y el pueblo gaucho nos es hostil. Mientras haya chiripá no habrá ciudadanos”

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unía a Europa. Ello implicaba que el país debía ser lo menos americano posible, siguiendo el modelo político francés y el modelo económico inglés: “Economía, sociedad y cultura deben acomodarse a ello, y se hace necesario disgregarse del todo latinoamericano, y subsidiariamente del todo geográfico que ha constituido el virreynato del Río de la Plata” (Jauretche 1975). Progresivamente se fue definiendo un centro único de poder (El Estado), la idea de una identidad colectiva (los argentinos) y el sentimiento de pertenencia a un cuerpo superior (la nación). En este marco, el despliegue del modelo de producción capitalista impuesto por Gran Bretaña, generó la necesidad de avanzar hacia el proceso de territorialización inherente al flamante Estado Nación (Gotta et al. 2010). Este proyecto de país es instrumentado a partir de una instancia central, el Estadonación moderno, que construye una idea de ciudadanía en su origen excluyente para determinados sectores de la población. En este sentido, como afirma María Laura Ise, la noción de ciudadano como sujeto de derecho, delimitada en el marco de la Constitución, crea un campo de identidades homogéneas por un lado (varón, blanco, padre de familia, católico, propietario, letrado y heterosexual), y delimita su ejercicio para algunos sectores de la población como ser mujeres, sirvientes, locos, analfabetos, negros, herejes, esclavos, homosexuales e indígenas (Ise 2006). He aquí la definición clara de una economía política de la diversidad. La creación de una identidad homogénea de ciudadanía a la cual había que adaptarse implicaba esta contraparte, “la invención del otro”, a partir de la cual esta identidad pudiera afirmarse; sobre el imaginario de la “civilización” se produce su contracara, el imaginario de la “barbarie”. La construcción del perfil de subjetividad del ciudadano requería entonces la supresión de las diferencias y el no-reconocimiento de la diversidad de pueblos y culturas (Ise op. cit.). ¿Y qué pasa en términos de política pública? La Constitución Nacional sancionada en 1853, en el Art. 67 establecía que es deber del Estado: "Proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacífico con los indios y promover la conversión de ellos al catolicismo”. Este artículo es la clara evidencia del modelo excluyente y sintetiza tres ideas centrales: en primer lugar la idea de las fronteras interiores, o sea la idea de los mundos separados, “nosotros y los otros”, idea que va unida a la necesidad de garantizar la seguridad interior, de ser necesario mediante el camino de la violencia, segundo, la introducción del espíritu paternalista y segregacionista al hablar del trato

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pacífico determinando unilateralmente la manera en que se concretará la relación, tercero, la incorporación crítica y sin más trámite del catolicismo, sin hacer referencia en lo más mínimo de la cultura de las comunidades en cuestión (Donatelli et al. 2006). Posteriormente, durante el gobierno de Sarmiento (1871), las tierras serán consideradas sin dueños, o “res nullis”, y desconocido el derecho derivado de la costumbre, como podía considerarse la propiedad comunitaria indígena (Fernández 2010). II.3.1 La disolución de la frontera y la guerra contra “el indio”. El gran símbolo histórico de este proyecto de país ha sido “la frontera”. Dice Martínez Sarasola: “La frontera... esa obsesiva idea de separación que, tanto para el conquistador español como para el Estado argentino después, constituyó una divisoria de dos mundos en conflicto, devino un símbolo muy particular de nuestra construcción como país” 10. Como lo ha sostenido Hugo Trinchero “la frontera con el indio fue la primera ´cuestión de fronteras´ que encaró la burguesía nativa como proyecto modernizador y, a la vez, centralizador del Estado para la construcción misma de nación” (Trinchero 2010). El trabajo de Enrique Hugo Mases “Estado y Cuestión Indígena”, refleja una profunda investigación sobre el período 1878-1930. Según Mases, para las autoridades nacionales, la cuestión de la frontera y la relación con los indígenas en el sur del territorio se convirtió en un problema que requería una solución urgente. Para su resolución, se ensayaron diferentes estrategias – políticas públicas- . Dice Mases: “algunas veces, se escogió el camino agresivo, apelando al envío de expediciones punitivas al corazón del territorio indio como forma de asegurar las fronteras interiores. En otras ocasiones se optó por tomar una actitud contemporizadora, tratando, por medio de subvenciones, mantener la paz y contener a los malones” (Mases 2010). Como afirma este mismo autor, hubo varias expediciones militares con el fin del corrimiento de la frontera sur particularmente: 1810 y 1823 por el coronel Pedro A. García, 1820, 1823 y 1824 por el gobernador de Buenos Aires, Martín Rodriguez, en

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Es sumamente emblemática la idea del ministro de Guerra Adolfo Alsina, que en 1875 propuso la instalación de una zanja, de casi mil kilómetros- que atraversaría toda la provincia de Buenos Aires, como forma de detener los malones que avanzaban hacia los poblados.( MARTÍNEZ SARASOLA 2010).

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1826 y 1827 por el coronel Federico Rauch y las expediciones llevadas a cabo por el propio Juan Manuel de Rosas11 en 1833 y 1834. Finalizada la guerra del Paraguay, derrotados los montoneros federales, vendrá la ofensiva final, planificada por Julio A. Roca, dirigida a los pueblos mapuches, ranqueles y tehuelches, tribus que mantenían su libertad, en el centro y sur del territorio. En 1879, al mando de seis mil hombres, caballada con dos años de entrenamiento, telégrafo y fusiles norteamericanos, inicia el aniquilamiento de comunidades y empuja a los sobrevivientes al sur de los ríos Negro y Neuquén Pasarán a manos del gobierno, mediante apropiación violenta, 45 millones de hectáreas, que serán vendidas a precio vil por parte del Estado, a las familias patricias 12. El resultado fue que más de treinta mil indígenas entre muertos y prisioneros fueron víctimas del confinamiento, los traslados forzosos, el desmembramiento de las familias, supresión compulsiva de hábitos, costumbres y hasta los propios nombres. La ciencia no fue ajena a este proceso, antes bien, colaboró con el plan de exterminio dando una justificación “natural”. La “antropología victoriana” (segunda mitad del siglo XIX), dominó un panorama donde se destacaron las posturas etnocentristas, el evolucionismo clásico13 y el estudio de los “pueblos primitivos”. Estas ideas centrales se asentaron sobre la creencia de la superioridad de unos (Occidente, Europa) sobre los otros (los pueblos indígenas) (Martínez Sarasola 2010). El Museo de Ciencias Naturales de La Plata, fundado por el Perito Moreno, se convirtió en campo de concentración de los “civilizadores”. Allí fueron conducidos al 11

Afirma Mases que el aspecto más significativo en la política de Rosas hacia los indios fue el llamado “negocio pacífico con los indios” donde se asumían distintos tratos según la relación con cada grupo – tribus amigas, aliadas o enemigas-. Sobre este tema ver Ratto, Silvia, “La estructura de poder en las tribus amigas de la Provincia de Buenos Aires (1830-1850)” en Quinto Sol. Revista de Historia Regional, Instituto de Historia Regional, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de La Pampa, 1997. Año 1 N° 1 p. 77.

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Archivo General de la Nación 2008. Wingka Malon. Campaña del Desierto. En FERNÁNDEZ, D. R. Identidad Nacional y Pueblos Originarios Argentina: Nación o Plurinación. s/e 2010

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Según Charles Darwin y el evolucionismo, toda sociedad humana debía pasar por tres estadíos evolutivos: salvajismo, barbarie y civilización. Aquellas sociedades que se encontraran en “estado natural” eran consideradas necesariamente “atrasadas” y sujetas a la dominación de aquellas que hubieran alcanzado ya el siguiente estadío de “civilizadas” que se encargarían de hacerlas “progresar”. (MARTÍNEZ SARASOLA 2010)

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cautiverio caciques tehuelches, mapuches con sus familias, todos ellos convertidos en “objetos de estudio” de los científicos. Restos humanos de las etnias de Tierra del Fuego y del noreste argentino fueron coleccionados (Fernández 2010) – se estima la existencia de decenas de miles de restos en los subsuelos del Museo (PEPE et al. 2010). Dice Donatelli: “Concluida la Conquista de los territorios indígenas de la Patagonia, el Ejército argentino es lanzado hacia el Chaco para terminar con la resistencia de los Tobas, Mocovíes, Wichis, Pilagas y Guaraníes. Gracias a las flechas envenenadas, el amigo Árbol y a la destreza de movimientos en la selva, los Ejércitos volvieron a su punto de partida, aunque sólo pudieron avanzar con los tratados y los “mediadores” religiosos, sirviendo éstos, más de una vez, de anzuelo para penetrar en el territorio indígena y desconocer los derechos y la dignidad de hombres libres. El fruto de esta resistencia es que se mantienen –en parte- en sus tierras tradicionales, que independientemente del título de propiedad, siguen estando en ese lugar”. (Donatelli et al. 2006) II.3.2. La Historia Falsificada Citamos a Mases: “Esta misma mirada sobre el indio y el desierto aparece reflejada en la literatura de la época, en la que tal vez sea El gaucho Martín Fierro uno de los testimonios más acabados. Sin dejar de señalar que esta imagen que nos muestra al indígena y su hábitat impregnado de salvajismo y barbarie ya aparece en las obras que precedieron al poema de José Hernández – como La Cautiva de Esteban Echeverría o Santos Vega de Estanislao del Campo-, sin lugar a duda éste, por la contemporaneidad, trascendencia y difusión resulta el ejemplo más apropiado.” Y esta afirmación nos acerca a lo que Arturo Jauretche llama “La Historia falisificada”: “Lo que se nos ha presentado como historia es una política de la historia, en que ésta es sólo un instrumento de planes más vastos destinados precisamente a impedir que la historia, la historia verdadera, contribuya a la formación de una conciencia histórica nacional que es la base necesaria de toda política de la Nación.” (Jauretche op. cit.)

La falsificación de la historia estaba destinada a imponer una dictadura del pensamiento, era una política de la historia. Esto era, como dijimos, una exigencia de Gran Bretaña, que requería sostener la estructura económica para la aplicación del liberalismo, basada claramente en la división internacional del trabajo: “La política de la

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historia falsificada es y fue la política de la antinación, de la negación del ser y las posibilidades propias, y la revisión de esa historia no puede prescindir del contenido político que esas circunstancias le imponen”. Y esta historia falsificada necesitó de un sistema destinado a mantenerla y prolongarla a través de la prensa y de la enseñanza (Jauretche op. cit.) y cuyo corolario ha sido elevar a José Hernández y su Martín Fierro a símbolos de la tradición argentina14. Como mencionáramos, cabe recordar también que el Himno Nacional, aquella “marcha patriótica” realizada por Vicente López y Planes, aprobada por la Asamblea Constituyente de 1813 fue cercenada por Julio A. Roca el 30 de marzo de 1900. Nuestro Himno incluía dos estrofas que versaban: Se levanta a la faz de la tierra una nueva y gloriosa Nación Coronada su sien de laureles y a sus plantas rendido un león De los nuevos campeones los rostros, Marte mismo parece animar La grandeza se anida en sus pechos. A su marcha todo hace temblar Se conmueven del Inca las tumbas. Y en sus huesos revive el ardor Lo que ve renovando a sus hijos. De la patria el antiguo esplendor.

El por entonces Presidente Roca, aceptó el reclamo de la colectividad española y ordenó su supresión, “domesticándolo” a la mirada europeísta de los “civilizadores”. Completaba así, desde lo simbólico, lo que ya había realizado con las armas en su guerra contra el indio. Es claro entonces, que este proyecto de país se basaba en la necesidad de establecer una nueva conciencia étnica importada, implementada y sostenida a efecto de hacer de nuestro país un satélite europeo. Las políticas públicas implementadas para ello se basaron en el avasallamiento de los derechos individuales y colectivos de gran parte de la población argentina, privilegiando los intereses de la clase dominante. Lo que había detrás era una economía política pero también, evidentemente, una política económica basada en los acuerdos con los empresarios ingleses. 14

En conmemoración al natalicio de José Hernandez, el 20 de noviembre se conmemora el día de la Tradición.

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II.4 El modelo protector: El Estado de Bienestar. II.4.1 La década justicialista: un intento de participación popular (1946-1955) Años más tarde, el ascenso de las masas populares en la participación política del país trajo profundos cambios estructurales en el mismo. El justicialismo como nuevo movimiento revolucionario amplió considerablemente la clase social de apoyo, logrando el protagonismo de sectores hasta el momento ignorados: el descendiente de la matriz hispano-indígena originario, el hombre humilde del “interior” del país: el “cabecita negra”. En éste contexto las comunidades indígenas no permanecieron ajenas, ya que fueron objeto de medidas novedosas por parte del estado y en muchos momentos actuaron como protagonistas. Sustentado en el apoyo de las masas populares, Juan Domingo Perón impulsa un programa de cambio social (un proyecto nacional) que, según él mismo reconoce, es continuidad de la “línea histórica” nacional y popular expresada en las figuras de San Martín, Rosas e Yrigoyen (Martínez Sarasola 1992). La ampliación que hizo el peronismo de la base social, otorgando la categoría de ciudadanos a los grupos que se encontraban postergados, básicamente mediante el otorgamiento de documento de identidad, fue una medida de inclusión social de impacto vigente aún hoy: Así, por ejemplo, en alguna familia mapuche se dice hoy en relación a este tema que “Perón nos hizo gente” (Briones 1993: 7). En este contexto, haciendo una lectura de los hechos históricos y políticos, es evidente que en este período operó nuevamente una economía política de la diversidad que buscó, justamente en aquellos excluidos de la nación de la burguesía terrateniente y portuaria, la base social para un nuevo proyecto de país, y que guardaba estrecha relación con el proyecto nacional de la Revolución de Mayo. El movimiento social y político que constituyó el peronismo en la Argentina de entonces estaba basado en una idea de homogeneidad, de colectividad nacional reconocida en la igualdad de derechos civiles, sociales y políticos. El trabajador como sujeto social preponderante, era una categoría analítica que permitía a un gran conjunto de los argentinos identificarse con el ser nacional. La idea de “justicia social” entendida como la correcta aplicación de la distribución del ingreso económico y la libertad de acceso al ejercicio de los derechos sociales, fue la

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consigna principal que permitió el gran apoyo que tuvo, y aún tiene, el peronismo en nuestro país. Y los indígenas argentinos no eran excluidos de esta consigna. Antes bien, eran considerados parte plena de la población aunque en condiciones de extrema pobreza. Afirma Diana Lenton: “la receta de la política indígena del peronismo será preferentemente su equiparación con la justicia social, en tal medida que las demandas indígenas sólo serán canalizadas mediando previa definición de los demandantes como sujetos preferenciales de la justicia peronista” (Lenton 2004). Esta idea de la homogeneidad del pueblo, si bien parte de un ideal de igualdad, se diferencia del modelo de nación étnica. El proyecto de país que propuso el peronismo (uniendo los lazos históricos con la gesta independentista) buscó la constitución de un “ser nación” a la manera como lo expone Jauretche: “La finalidad de la nación [es] la unidad en el todo para fines comunes, y al disociarse lo nacional, los fines colectivos se convierten en una suma de fines particulares sin un interés común que resuelvan los conflictos”. Aquí, la noción excluyente de lo étnico es superada por el sentido de “el pueblo” nosotros- en contraposición con “la oligarquía” -los otros-. Con quienes se definía así la dicotomía central que reflejaba, a decir de verdad, las verdaderas oposiciones sociales de ese momento. Para indios, campesinos o inmigrantes, empezaba a surgir la posibilidad de ser parte de una nación. II.4.2 La Constitución de 1949 Es así que la nueva Constitución de 1949 transforma el Art. 67 inc. 15 15 que rezaba “proveer a la seguridad de las fronteras: conservar el trato pacífico con los indios y promover la conservación de ellos al catolicismo” manteniendo la frase “proveer de seguridad a las fronteras” y sacando toda alusión a los indígenas. La nueva “Constitución Justicialista” es el primer texto constitucional argentino que incorpora explícitamente un artículo contra la discriminación racial (Lenton op. cit.). Las fundamentaciones del proyecto de Ley de Reforma Constitucional, aprobado por el 15

Es interesante notar que los grandes procesos históricos de transformación que llevaron a nuestro país hacia otros proyectos, siempre estuvieron vinculados con reformas constitucionales. Esto habla de una sociedad con claro sentido cívico, que requiere de reglas y principios civiles para dar cuenta de sus características (sociales, culturales e institucionales).

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Consejo Superior del Partido Peronista el 6/1/49, son claros al respecto al reducir el artículo 67º 15, a “Proveer a la seguridad de las fronteras” –tal como resultará finalmente en el texto constitucional sancionado por la Convención Nacional Constituyente el 11/5/1949-, argumentándose que la alusión original al trato pacífico con los indios y su conversión al catolicismo “resulta anacrónica (...) por cuanto no se pueden establecer distinciones raciales, ni de ninguna clase, entre los habitantes del país” (Partido Peronista 1949 en Lenton 2004).

II.4.3 Políticas Públicas del peronismo hacia los pueblos indígenas El Estado asume una política indígena distinta con la creación de la Dirección de Protección Aborigen (Martínez Sarasola 1992), en el marco de la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social, considerando fundamentalmente el conflicto que surge en el marco de la regulación laboral que dicha cartera estaba llevando adelante. Desataca la aparición de medidas protectorias de los llamados “reclutamientos de indios”, en función de proteger un mínimo de derechos tales como salario igualitario, jornadas de trabajo declaradas, registro y declaración de autorizaciones para los “reclutadores”. Con motivo del tratamiento de la Ley 14.25416 del año 1953 en el debate se hizo referencia a los problemas de la educación y la tierra. En el debate del congreso se pone de manifiesto que “...es acorde a la constitución sobre los derechos que gozan los habitantes de la nación ya que los aborígenes, hasta hace poco no eran contemplados como entes sociales. Cuando se esperaba que los civilizadores le otorgasen buen trato y procurase la salvación de su alma, vemos que explotan al indio manso o lo ultiman a su propia reducto... nuestras aspiraciones son que el niño aborigen sea el objetivo preponderante por cuanto ha de amoldarse rápidamente a las costumbres sociales de la vida moderna... los aborígenes todavía están pagando la desgracia de habérsele quitado sus tierras, todos sus derechos y de que fueran explotados.” (En Donatelli et. Al 2006) Observamos en este período una estrecha relación entre la visión de lo nacional – el proyecto nacional- del peronismo y la definición de las políticas públicas específicas, reflejadas esquemáticamente en los Planes Quinquenales. 16

Por esta ley el Poder Ejecutivo crea 9 colonias Granjas "de adaptación y educación de la población aborigen en las provincias de Salta, Jujuy, Presidente perón y territorios de Formosa y Neuquen”

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El primer plan quinquenal 1947-1951 refiere a los “elementos autóctonos”, y señala la necesidad de fomentar el origen y desarrollo de nuestra historia: “las denominadas lenguas autóctonas serán debidamente estudiadas, no solo como reliquias de un pasado, sino también como elemento vivo y de convivencia en las zonas originales” (citado por Donatelli et al. 2006). Unido a ello, el Decreto N° 1594 de 1946 crea la Dirección de Protección al Aborigen en el ámbito de la Secretaría de Trabajo y Previsión. De allí se desprende la idea de Protección al Aborigen como parte de este plan: “La población indígena será protegida por la acción directa del Estado mediante la incorporación progresiva de la misma al ritmo y nivel general de la Nación”. En cuanto a la cuestión de tierras, en este período se tomaron medidas concretas de expropiación de las tierras y que fueron adjudicadas a los indígenas. II.4.4 El “Malón de la Paz” Como afirma Lenton “Ciertos hechos ocurridos durante los primeros gobiernos peronistas dejaron una marca indeleble en la especificidad de la política indígena en Argentina. Entre ellos ocupan un lugar principal el llamado “Malón de la Paz”, un movimiento social de afirmación indígena manifestado en 1946, y las expropiaciones de latifundios en las provincias de Jujuy y Salta que a partir de 1949 reconocen o pretenden su raíz en el primero” (Lenton 2004). El “Malón de la Paz” fue protagonizado por varios centenares de kollas, provenientes de Jujuy que fueron recibidos por el propio presidente Perón, con dos de sus ministros, recibiendo el petitorio presentado y comprometiéndose a dar una respuesta positiva. Al otro día, el diálogo se interrumpió y los indígenas alojados en el hotel de inmigrantes de Retiro, fueron conminados a retornar en un tren a sus lugares de origen (Fernández 2010). No obstante lo confuso del lamentable desencuentro, mediante Decreto presidencial N° 18341, se declaró la utilidad pública y expropiación en la provincia de Jujuy de las tierras ubicadas en los departamentos de Tumbaya, Tilcara, Valle Grande Humahuaca, Cochinoca, Rinconada, Santa Catalina, y Yavi. Finalmente, en septiembre del 55, el golpe de estado y el cese de la vigencia de los derechos reconocidos en la Constitución interrumpen las políticas hacia los indígenas llevadas a cabo en el gobierno anterior. Se suspende la Dirección de Protección al

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Aborigen el 18 de Julio de 1956, pasando sus bienes al estado provincial donde operaba. En una descentralización administrativa compulsiva, el Estado federal se desentendió del asunto indígena. Y así permaneció durante casi 30 años.

II.5 El proyecto neoliberal: Espejitos de Colores. II.5.1. El regreso democrático y la juridización de la causa indígena. Es a partir de 1983 en Argentina, en el contexto de reivindicación de los derechos humanos post-dictadura militar, cuando surgen las llamadas “leyes indígenas”, que van desde la creación del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) en 1985, pasando por la inclusión en nueve constituciones provinciales de artículos referidos a indígenas, hasta la reforma constitucional de 1994. Este período, que va desde 1984 a 1994 aproximadamente, se caracteriza por la producción legislativa destinada a la juridización de los pueblos indígenas, contraponiéndose a las políticas estatales previas que tuvieron como objetivo la invisibilización del mismo (Ise 2006). Debe reconocerse sin embargo, la importancia que ha tenido la promulgación de la Ley 24.071, que ratifica el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo en el año 1992, ya que establece un marco de acción y definiciones estratégicas para el tratamiento de la cuestión y plantea metas ambiciosas pero no por ello inalcanzables. Como afirma Morita Carrasco, la movilización indígena en Argentina es un fenómeno bastante nuevo para el período. Se identifican dos grandes factores desencadenantes: por un lado la reconquista de la democracia y por el otro la entrada en vigor del discurso de derechos humanos: “La legitimidad del gobierno permitió su incorporación en los debates sobre la temática en los ámbitos internacionales y la dirigencia indígena encontró una primera base política para emerger como grupo de interés, que deriva principalmente en la participación en la Asamblea Constituyente” (Carrasco et al. 2008). Rodríguez Mir entre otros (Bartolomé 2004, Delrio y Lenton 2005, Carrasco 2007) sostiene que la presencia del debate en la política pública argentina relativo a la temática indígena comienza a romper un extenso proceso histórico de constante invisibilización de las sociedades indígenas. Esta marginación y exclusión de los indígenas indujo, en términos de Bartolomé, a la construcción de “identidades clandestinas” y al desarrollo de una “cultura de la resistencia” (Bartolomé 2006).

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Evidentemente, este surgimiento en la arena política de los líderes y organizaciones originarias, se corresponde vis a vis con los procesos reconocidos como reetnización en Argentina, plasmados en la emergencia de varios grupos indígenas que exigen su reconocimiento. Se observa un nuevo reencuentro comunitario de muchos descendientes de los grupos indígenas, tales como los Ranqueles de Leuvucó, los Charrúas, los Huarpes, los Günün ä küna, los tonokotés, los comechingones y selk´man (Martínez Sarasola 2010). Afirma Martínez Sarasola que estos procesos de autoidentificación, las nuevas investigaciones académicas y de especialistas, un marco continental favorable y una legislación internacional y local auspiciosa para la causa indígena, dan cuenta de esta reetnización entendida como “los procesos endógenos y exógenos de reemergencia y construcción de identidades en poblaciones de ascendencia indígena, incluso en casos donde las disciplinas antropológicas daban a la etnia por extinta” (Slavsky 1998). II.5.2 La Ley 23.302 Creación del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) La Ley de protección indígena fue promulgada en 1985 y reglamentada recién en 1989. Esta ley establece la creación del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, y aborda las líneas generales de lo que era la política indígena que se planteaba por entonces. El organismo se constituye en la letra legal como una “entidad descentralizada con participación indígena” dependiente de la por entonces Secretaría de Acción Social, en la actualidad Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. El espíritu paternalista con el que se concibe la ley, configura un instrumento estatal con un claro sentido educador, como agente proveedor de recursos y asistencia (Mombello 2002). Como lo afirma Juan M. Salgado esta ley fue inspirada en el Convenio 107 de la OIT, un instrumento internacional anterior al Convenio 169 que fuera desestimado por distintos países y por la comunidad internacional en tanto reflejaba un espíritu asimilacionista. Ello se traduce en una perspectiva legal hacia los pueblos indígenas que no se corresponde con una visión de “derechos” – como si lo plantea el Convenio 169 OIT-. Antes bien parece ser un decálogo de medidas gubernamentales que permitan integrar a los indígenas a la economía moderna (Salgado 2011).

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Por otra parte, a partir de la Reforma Constitucional de 1994, la ley 23.302 presenta contradicciones en varios aspectos, principalmente en el reconocimiento de las comunidades indígenas como tales. El Art. 4 de la mencionada ley asimila a las comunidades con formas asociativas modernas – personas jurídicas- tales como cooperativas y mutuales, desconociendo las formas culturales originarias (Zamudio 2009). En la práctica, por otra parte, el organismo no fue priorizado en la distribución presupuestaria del Poder Ejecutivo, viéndose imposibilitado de generar políticas públicas viables en términos económicos. El carácter periférico que han tenido las políticas indígenas, a pesar del andamiaje legal establecido en el período 1989-1994, ha obstaculizado la concreción de los reclamos indígenas, específicamente en la demarcación y titularización de las tierras ancestrales (Mombello 2002). Como se expondrá en el siguiente capítulo, el INAI ha trabajado para revertir esta situación, abordando objetivos estratégicos acordes a un nuevo modelo de política indígena superador, en consonancia con un proyecto nacional.

II.5.3 Las estrategias del neoliberalismo. En el año 1989, asume la presidencia de la Nación el Dr. Carlos Saúl Menem, dando inicio al proceso de construcción del andamiaje político, económico e institucional para la consolidación del neoliberalismo en la Argentina. Los ejes ideológicos de este proyecto hegemónico fueron definidos por las potencias mundiales y nuestro país, entre otros, acató fielmente su implementación. La apertura económica, con la destrucción de la industria nacional y el mercado interno, la flexibilización laboral, con su consecuente precarización laboral y empobrecimiento de la población, la privatización de las empresas del Estado, reduciendo al mínimo posible la capacidad del mismo para incidir en la economía, dejó en manos de los capitales internacionales el desarrollo del país. A nivel cultural, el pensamiento hegemónico impuso el concepto de “globalización” y la aparición de las ideas de “primer mundo” - la Europa anglosajona y los Estados Unidos de América- y “tercer mundo” - América del Sur y África principalmente-. Esto nos ubicaba bajo dos ideas dominantes (falacias) relacionadas entre sí. La primera tenía que ver con que la llamada “globalización” era un proceso irremediable, irrefrenable, que iba

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finalmente a destruir las fronteras nacionales. Se esperaba la constitución de un ciudadano “del mundo”, donde las identidades de las naciones ya no eran relevantes. Y la segunda se refería a la necesidad de imitar aquel “primer mundo” donde el bienestar de la población estaba garantizado por el “libre mercado”. Y esto último necesariamente nos recuerda a Sarmiento y el proyecto de país del Roquismo, donde lo que se reconoce como nacional, lo argentino, no es útil, no es bueno, sino que debe mejorarse, imitar a este “primer mundo” civilizado y bien parecido. Es en este marco donde se despliega una batería de programas de apoyo a los países para fortalecer el desarrollo de las porciones de población caídas en la pobreza y la indigencia. Esta estrategia global puso especial énfasis en los pueblos indígenas del mundo, colocándolos en una especie de “acápite especial” de política que coincidía con la visión globalizadora, donde “los pueblos indígenas” eran un sujeto global, y no parte de una población nacional específica.

II.5.4 El impacto de los programas sociales “enlatados” Es así que durante los años 90, en la Argentina la política pública hacia el sector indígena estuvo basada en los designios del entorno internacional. Con esto, el gobierno seguía sin responder a los verdaderos reclamos de las organizaciones indígenas surgidas en los 80. Los organismos internacionales de crédito como el BID y el Banco Mundial, han diseñado las llamadas “salvaguardias indígenas”, que son documentos de definición metodológica (y como todo, a la vez política), que se aplican en todos los préstamos destinados al desarrollo, que dan cuenta de una serie de obligaciones que debe asumir cada Estado prestatario en cuanto a la aplicación de fondos hacia población indígena. A primera vista, esto resulta aceptable, en cuanto que los organismos internacionales de crédito no pueden desconocer el andamiaje de convenios existentes para la protección de derechos de los pueblos indígenas a nivel internacional, y a su vez, las salvaguardias indígenas “obligan” parcialmente a los distintos organismos ejecutores a la aplicación de los derechos indígenas en los países, por lo menos en lo que respecta al financiamiento internacional.

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Ejemplo de esto es el “Componente de Atención a la Población Indígena” del Programa de Atención a Grupos Vulnerables que contó con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (US$ 5.000.000 en carácter de subsidio, para un período de tres años y con contraparte nacional). El Componente focalizó los recursos de financiamiento en la región noroeste, esto es en la selva tucumano-oranense y en el Parque Chaqueño árido de las provincias de Salta, Chaco, Formosa y Jujuy. (Mombello 2002) Pero por otro lado, observamos que esta situación genera efectos colaterales en términos de política indígena nacional, ya que va constituyendo una suerte de “ventanillas” diversificadas, desde la que se ensayan mecanismos de participación y consulta indígena ad hoc, según el organismo ejecutor de turno. Esto erosiona fuertemente la necesaria integralidad del abordaje de la cuestión indígena. Ya que estas “ventanillas” no tienen un nivel de coordinación interministerial, ni se refieren para su diseño al organismo específico, en nuestro caso el INAI. Y es así que, aun habiendo voluntad de participación y consulta, se descuida un aspecto fundamental de la reivindicación indígena, que es la organización. Las salvaguardias no conciben niveles de organización de nivel regional, interprovincial o nacional, sino que se basa en una concepción sesentista, surgida de la mano del famoso antropólogo Robert Riedfield 17, donde la unidad de análisis y trabajo de las políticas públicas indígenas es exclusivamente la “comunidad”. El concepto de “comunidad” como unidad de abordaje de la política pública hacia los pueblos indígenas, si bien, en una primera etapa, resultó un gran aporte a la comprensión y respeto de la diversidad cultural, en un nuevo período de definiciones, y con la impronta ineludible de la Declaración de la ONU, debe ser superado en cuanto a que no refleja plenamente la realidad de la organización y cultura indígenas. Como afirma Verónica Azpiroz Cleñan18, los organismos multilaterales de crédito imponían a los Estados cipayos cuáles eran los puntos estratégicos para desarticular y desacelerar los procesos de autonomía política y territorial. El método era la inyección 17

Robert Riedfield (1897-1958) publica en 1930 una obra sobre la vida de una aldea de Mexico, Tepoztlán, que aparece como el primer estudio de comunidad – community study- de la antropología americana. Fuente: Bonte P. y Izard M. Diccionario de Etnología y Antropología de. Akal. 1997

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La autora es una dirigente indígena representante de la organización mapuche Epu Bafkeh de Los Toldos Provincia de Buenos Aires.

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de dinero a las comunidades más rebeldes para “distraer” el foco del conflicto. El resultado fue dirigentes sospechados de corrupción, distanciamiento de la dirigencia indígena de las autoridades espirituales y religiosas tradicionales, retroceso en la recuperación territorial, ausencia de discusión política al interior de los pueblos indígenas, etc. (Aspiroz Cleñán 2011). En este marco, el panorama de organización social y política de los grupos indígenas se encontraba dominado por el tercer sector, las nacientes Organizaciones No Gubernamentales. Las ONGs fueron la figura principal en las llamadas políticas sociales de los años 90. La desarticulación del Estado en todos sus niveles daba paso a la entrada en escena de estas organizaciones supuestamente ajenas a los intereses de la clase política. Pero, muchas de estas ONG en realidad, eran figuras legales que permitían administrar fondos del Estado, pero que encubrían otras organizaciones, fundamentalmente, la iglesia (Por ejemplo: ENDEPA, Asociación Anglicana, FundaPaz, etc). Al respecto, es interesante la perspectiva de Juan J. Basanta “La ausencia del Estado en gran parte de los temas principales que atañen a los Pueblos Originarios, ha propiciado espacios vacantes a ONG que funcionan, en algunos casos, como consultoras o fundaciones internacionales y/o nacionales que diagnostican escenarios posibles para los Pueblos Indígenas, siendo estas predicciones utilizadas por sus grandes socios o financistas con el objetivo de interferir en las políticas de Estado o en la opinión pública.” (Basanta 2010) Para Carrasco sin embargo, esto es auspicioso en tanto “las instituciones financieras ofrecen a los Estados una cartera de programas de apoyo al desarrollo indígena” y con ello, estas mismas instituciones son las encargadas de definir cómo ha de ser la relación entre ellas, el Estado y parte de su población: los pueblos indígenas. Así la autora afirma “[las instituciones financieras] elaboraron marcos legales específicos para regular las relaciones entre Estado, agencias financieras y pueblos indígenas” (…) “La nueva modalidad de relación directa con el banco [BID] al eliminar algunos niveles burocráticos19, se presenta como propiciatoria de procesos más transparentes y ágiles.” (Carrasco 2008).

19

Léase “el Estado Argentino”.

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Reflexionamos entonces sobre estas cuestiones: evidentemente, cuando en la actualidad se reconoce que el problema fundamental que afrontan los pueblos y comunidades indígenas es al respecto de la posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan, se entiende mejor, que las políticas de los años 90 eran en realidad tareas de paliamiento, de acallamiento y sumisión, donde los pueblos originarios no dejaron de ser objetos, analizados y estudiados, desde un paternalismo propio de las políticas neoliberales de esos años, avalado por los académicos y “especialistas”, en clara línea con el Consenso de Washington. En cierto modo también lo observa Mombello cuando afirma “Así el Estado en los noventa se caracterizó por adoptar una actitud contradictoria frente a los Pueblos Indígenas. Por un lado fue la década en la que proliferaron los planes y programas destinados al mejoramiento de la calidad de vida de los indígenas; las becas, planes de mejoramiento de viviendas y provisión de aguas, apuntan en ese sentido. Por otro lado se constituyó como una etapa de negación de la participación indígena en las instancias de decisión, y de contramarchas en el plan de regularización de tierras, ambos ejes fundamentales de los reclamos indígenas” (Mombello 2002). Creemos firmemente que la política de las agencias internacionales de financiamiento ha operado, en el sentido de corroer la relación entre los pueblos indígenas y los Estados, aportando más a situaciones de conflicto interno que a la inclusión social y al desarrollo nacional. II.5.5 La Reforma Constitucional de 1994 y el reconocimiento a la preexistencia La cuestión indígena en la Argentina contemporánea, surge en términos discursivos en la Reforma Constitucional de 1994 donde la presión de los colectivos indígenas, con el apoyo de los movimientos sociales y los organismos de derechos humanos, logran imponer al conjunto generalizado de constituyentes la necesidad de modificar el art. 67 de la Constitución de 1853 vigente en ese momento. El nuevo texto constitucional, según Frites E., ingresa a la Carta Magna, de una manera un tanto forzada, en cuanto que es planteada dentro de las atribuciones del

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Congreso y no en el cuerpo principal, que es donde naturalmente debería estar 20. De todos modos, ha tenido el efecto deseado en términos de reivindicación fundamental. El Art. 75 inc. 17 reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos y comunidades indígenas argentinas: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, trasmisible ni susceptible de gravámenes o embargo. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.”

Como afirmábamos anteriormente, al menos en el plano discursivo, la nueva constitución asume que la Nación Argentina se ha constituido desde una población con pluralidad de orígenes: “el Estado pasa de la indiferencia al reconocimiento; y de una fuerte tendencia a la homogenización de sus componentes indígenas, a posicionarse como garante del respeto a su identidad y de los derechos que tal respeto implican”((Mombello 2002). Para Elizabeth Jelin por ejemplo, esto fue una ampliación y profundización de la democracia promovidas por un amplio espectro de la sociedad política y civil. Estos “nuevos movimientos sociales” tienen al repertorio de los derechos humanos como eje discursivo que direcciona sus acciones políticas (Jelin 1989). Por otra parte, el surgimiento de estos discursos alentó la reformulación de agendas y metodologías de ONGs y grupos de apoyo al desarrollo de base para dar cabida al nuevo sujeto (Carrasco et al 2000), tema que hemos comentado anteriormente. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo aprobado en 1989, es adoptado por la Nación Argentina a través de la ley 24071 y sirvió de marco fundamental en la reforma constitucional. Como en otras partes del mundo, el Convenio 20

La Ley 24.309 declara la necesidad de la Reforma Constitucional en ciertos aspectos y no en otros, y en particular la no reforma del cuerpo de Derechos y Garantías. Esta definición fue producto del acuerdo entre el gobierno de Carlos Saúl Menem y la oposición, por entonces representada por el Dr. Raúl Alfonsín, y que fue conocido como “El Pacto de Olivos”.

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aporta algunos de los conceptos fundamentales que luego son retomados por la legislación argentina sobre el tema. Como en otras regiones, este Convenio permitió la introducción de términos como “pueblos indígenas”; el criterio de “autoidentificación” para determinar la población sobre la que debe tener alcance la legislación específica; la definición de “territorio” como la “totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan”; la legitimación del derecho de uso y administración de los recursos naturales que hubiera en sus territorios; y la declaración de la centralidad de la “participación” de los Pueblos Indígenas en los asuntos que los afecten (Mombello 2002). Pero es importante considerar aquí, el contenido en cierto aspecto contradictorio de la reforma constitucional en la temática que nos afecta, dado el reformado artículo 124. Como afirma Rebasa, La Ley N° 24.309 de declaración de necesidad de la reforma parcial de la Constitución Nacional contenía una serie de temas que eran habilitados para su debate, en tanto obedecían a los objetivos fundantes de la requerida reforma. Entre ellos se encontraba la búsqueda del "fortalecimiento del régimen federal" (Rebasa et al. 2011). Producto de esa necesidad surge la modificación del artículo 124, que en la versión reformada establece que: Art. 124.- Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.

Queremos destacar aquí, lo que observa Rebasa en referencia al último párrafo del artículo: “el art. 124 otorgó jurisdicción a las provincias en la medida de su "dominio originario" sobre aquellos recursos. Pero debe dilucidarse de qué jurisdicción se trata, cuál es el alcance de dicha potestad. Lo cual depende de la concurrencia con facultades

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federales y de su encuadramiento armónico cuando el ejercicio de tal jurisdicción corresponda al Estado Nacional” (Rebasa et al. 2011). Este ejercicio del dominio sobre los territorios, parte de los cuales se corresponden con territorios ancestrales de pueblos originarios, ha sido uno de los principales obstáculos a la hora de hacer efectivo el Artículo 75 inciso 17. El Estado Nacional ha perdido, con la reforma del artículo 124, su capacidad de efectivizar el derecho a las tierras indígenas por sí, debiendo acudir a un proceso de consenso permanente y de largo plazo con los gobiernos provinciales. Como veremos más adelante, en el período 2003-2011, la potestad de los gobiernos provinciales para definir al respecto de la propiedad de las tierras indígenas ha obligado al Estado Nacional a construir un proceso de consensos con cada provincia. Estos consensos se traducen principalmente en la firma de convenios de coordinación y cooperación para la aplicación de la ley 26.160, cuyo fondo especial se transfiere de esta forma al territorio, tema sobre el que volveremos más adelante.

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III. El nuevo modelo argentino: un proyecto para todos. III.1 Kirchnerismo El modelo neoliberal no tuvo los resultados prometidos sino que llevó al país a una de las peores crisis de su historia. La destrucción económica, social, política e institucional desencadenó en Diciembre 2001 un estallido social que obligó a la renuncia del por entonces Presidente de la Nación Dr. Fernando de la Rúa con un saldo de 39 muertos. La Argentina pasó de ser el “alumno ejemplar” del Fondo Monetario Internacional a entrar en cesación de pagos de su deuda externa con un 30% de su población sumida en la pobreza y la indigencia. A partir de Mayo de 2003, con la asunción del Dr. Néstor Carlos Kirchner a la Presidencia de la Nación, se inició un nuevo programa de desarrollo económico y social, bajo líneas políticas claramente diferenciadas de las implementadas en las décadas anteriores. Este proyecto de país que comienza a construirse tiene pilares fundamentales en la reconstrucción del rol del Estado Nacional, la recuperación de la industria nacional y del empleo, el crecimiento y control estatal de los mercados interno y externo y fundamentalmente, medidas sociales de inclusión de la población en situación de pobreza e indigencia. La renegociación de la deuda externa, la estatización de los fondos privados de jubilaciones y pensiones, y una fuerte recuperación del empleo fueron consolidando un crecimiento económico sostenido e inédito para nuestro país. La inclusión social – volver a insertar a los excluidos a los beneficios de una sociedad de signo positivo- se verificó en la reducción de la pobreza, la indigencia y la desocupación. Pero este proyecto nacional necesitó fundamentalmente de la organización social y política de todos los sectores sociales hasta entonces negados. Los actores políticos nacionales han sido pilares para sostener el modelo económico y social de este período, y allí se inscriben también las organizaciones indígenas.

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III. 2 El movimiento indígena y sus organizaciones López y Regalsky afirman que, en toda América Latina, las últimas dos décadas han estado marcadas por la innegable presencia del movimiento indígena y de organizaciones representativas de los pueblos amerindios. De hecho, según los autores, los indígenas han emergido como nuevos actores sociales, su presencia en la política nacional es cada vez más notoria. Afirman la existencia de un auto-redescubrimiento o regreso a lo indio que ha hecho que nuevos y frescos vientos soplen en las políticas gubernamentales, ancladas aún en viejos y caducos moldes de administración estatal (López et al. 2005). En el caso de Argentina, el Malón de la Paz opera aun hoy como “mito de origen” de la movilización indígena contemporánea (Lenton 2004). Militantes de organizaciones kollas urbanas revelan que aún hoy muchos de ellos construyen la trayectoria de sus luchas a partir de un “punto cero” localizado en aquel movimiento social construyendo la identidad de la organización a la que pertenecen a partir de su relación de agregación o conexión con el mismo. Todo ello mediado y atravesado por el proceso que vivía América Latina toda – y en especial México- con el surgimiento de numerosas organizaciones indigenistas en la década del '70, y por las tendencias pan aborígenes de los '80 y 90. Según lo expresa el Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas 21, existen en Argentina varios niveles de organización indígena. “Quienes viven en comunidades rurales reconocen como autoridades a un jefe o cabeza del grupo, llamado genéricamente cacique en español pero niyat, lonko, mburuvicha, etc. en los respectivos idiomas indígenas. A veces estos jefes son asistidos por un consejo o comisión que se encarga de analizar y emitir una opinión calificada sobre asuntos de importancia para el grupo. Existen también autoridades con responsabilidad o competencia específica, tomadas las más de las veces de los sistemas de organización de la sociedad no indígena: asociación vecinal, comisión de fomento, comisión de iglesia, de escuela, de salud, etc. “

Más allá de estas autoridades, las comunidades suelen crear instancias de segundo nivel para la administración y gestión de cuestiones de importancia estratégica. Estas 21

http://www.iwgia.org/sw18156.asp

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pueden ser asambleas integradas por los representantes legítimos del primer nivel (caciques, lonkos, niyat, mburuvicha). Por ejemplo la Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat, nuclea a 43 comunidades del chaco salteño, la Confederación Mapuche Neuquina está integrada por los lonkos de las comunidades en esa provincia, el Parlamento Mapuche de Río Negro, la Comunidad India Quilmes de Amaicha del Valle integrada por varias comunidades de base, la Comunidad Kolla Tinkunaku integrada por cuatro comunidades, la Asamblea del Pueblo Guaraní que comprende a todas las comunidades de ese pueblo en la provincia de Jujuy, la Federación Pilagá que agrupa a las comunidades de ese pueblo en la provincia de Formosa, o la Interwichí que nuclea a las comunidades del pueblo Wichí en la misma provincia. En el nivel nacional, fueron creándose figuras formales que buscaban unificar la demanda indígena, tales como la Asociación Indígena de la República Argentina (AIRA) fundada en 1975; la Organización de Naciones y Pueblos Indígenas en Argentina (ONPIA) fundada en 2004. También existe una organización de abogados indígenas llamada Comisión de Juristas Indígenas en Argentina (CJIRA), entre otras. Pero se observaba que, hacia el interior del movimiento indígena, el reto era consolidar la articulación entre dirigencias, organizaciones y comunidades evitando convertir las diferencias en desigualdad entre una elite que conduce y un conjunto de "hermanos" que obedece. El mayor desafío que enfrentaron fue el de alcanzar la unidad respetando las diferencias entre niveles de organización y estilos de hacer política evitando, reproducir adentro la subordinación hegemónica que se critica en la relación entre Pueblos Indígenas y Estado (Carrasco 2002).

III.3 El nuevo escenario político Efectivamente, en el marco de un nuevo proyecto político, que sostiene como definición fundamental la inclusión de los más postergados hasta entonces, donde la organización social y política es primordial, los grupos y comunidades indígenas han avanzado hacia la constitución de un colectivo político de nivel nacional. En la actualidad existe un nucleamiento de organizaciones que se corresponden con más de 800 comunidades y que constituyen 28 organizaciones políticas territoriales 22. 22

PARLAMENTO MAPUCHE RIO NEGRO * CONFEDERACIÓN MAPUCHE DE NEUQUÉN * UNIÓN DE LOS PUEBLOS DE LA NACIÓN DIAGUITA (Salta, Tucumán, La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero) * CONSEJO DE

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Este conjunto se conformó en marzo del 2009 23 en un espacio de articulación Política al que denominaron Encuentro Nacional de Organizaciones Territoriales de Pueblos Originarios (ENOTPO). En ese entonces se reunieron a debatir en la Ciudad de Almirante Brown más de 200 representantes de las organizaciones de los pueblos y elaboraron un documento denominado “Construyendo el Pacto del Bicentenario entre los Pueblos Originarios y el Estado: una política de interculturalidad” en la que se plasmaron parte de las propuestas que exponemos más adelante y otras que fueron construyéndose en los ámbitos de discusión del Encuentro que en lo que va de su conformación lleva al menos 10 reuniones plenarias realizadas con masiva participación de las organizaciones. Este movimiento social en proceso de fortalecimiento y consolidación, va encontrando un escenario político – una “arena de discusión” (Oszlak et al. 1981)- donde discutir las forma de revertir el proceso de ocultamiento e invisibilización al que hemos aludido anteriormente. Este escenario está definido principalmente por los espacios institucionales, que el Estado genera u otorga para el tratamiento de la temática indígena. En general, aparecen acciones que involucran a pueblos originarios en numerosa cantidad de organismos, pero pocos de ellos le asignan al tema un nivel de formalización o institucionalidad. Además del INAI, se suma la Dirección de Pueblos Originarios y Ambiente de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable como el otro órgano de gobierno con un grado mayor de participación. Asimismo, en el Ministerio de Educación de la Nación, a partir de la nueva Ley de Educación N° 26.206 y su capítulo XI, existe una Coordinación de Educación Intercultural Bilingüe. CACIQUES DE LA NACIÓN GUARANÍ (Misiones) * CONSEJO DE LA NACIÓN TONOCOTÉ “LLUTQUI” (Santiago del Estero) * FEDERACIÓN PILAGÁ. (Formosa) * OCASTAFE (Santa Fe) * ONPIA * MOVIMIENTO DE LA NACION GUARANI “KEREIMBA IYAMBAE” (Jujuy) * ASAMBLEA DEL PUEBLO GUARANÍ (Jujuy) * INTERTOBA (Formosa) * MESA DE ORGANIZACIÓN DE PUEBLOS ORIGINARIOS DE ALTE. BROWN (Buenos Aires) * MALAL PINCHEIRA DE MENDOZA * COMUNIDAD HUARPE GUENTOTA (Mendoza) * ORGANIZACIÓN RANQUEL MAPUCHE DE LA PAMPA * AGRUPACIÓN DE COMUNIDADES INDÍGENAS DTO. SAN MARTÍN (Salta) * YOFIS WICHI (Salta) * CONSEJO DE CACIQUES WICHI DE LA RUTA 86 (Salta) * CONSEJO DEL PUEBLO MOQOIT (Chaco) * ORGANIZACIÓN INDÍGENA NAPALPÍ (Chaco) * ORGANIZACIÓN MAPUCHE- TEHUELCHE. NOR FELEAL MAPUCHE. CORDILLERA, MESETA Y ZONA SUR (Chubut) * ASOCIACIÓN DE COMUNIDADES DEL PUEBLO GUARANÍ (Misiones) * ASOCIACIÓN COMUNITARIA COLONIA ABORIGEN (Chaco) * CONSEJO DEL PUEBLO TASTIL. QUEBRADA DEL TORO (Salta) * INTERWICHI (Formosa) * COMUNIDADES DEL PUEBLO COMECHINGÓN (Córdoba) * COMUNIDADES PUEBLO OCLOYA (Jujuy) *COMUNDADES KOLLAS DEL DTO DE YAVI (Jujuy) 23

Además este encuentro reconoce instancias anteriores de unidad de los Pueblos Originarios como los Foros Regionales realizados en el 2003 y los procesos de participación retomados en la democracia.

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Por lo demás, muchos ministerios implementan políticas públicas hacia los pueblos originarios en forma de programas, sub-programas y principalmente mediante “componentes” en el marco de proyectos de mayor envergadura. Este es el caso del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Trabajo. También se toma el tema en forma programática en la Secretaría de Cultura de la Nación. En los hechos, el Gobierno Nacional, no ha tenido una coordinación al respecto de la política indígena como un todo, sino que se constituían “ventanillas” de atención a los pueblos indígenas con criterios de lo más diversos. Existían y aún sobreviven, criterios disímiles para establecer la representación indígena que resultan, a la luz de la experiencia, al menos arbitrarios. Y por otro lado, esto desembocaba en que, quién surgía como representante de tal o cual etnia, en realidad era aquel indígena que podía contar con la información necesaria al respecto de las convocatorias de parte de los organismos. Esto también implicaba que participaran en muchos casos, personas asentadas en la Ciudad de Buenos Aires y sin una relación estrecha con las realidades territoriales. En el año 2010, en el marco del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, se propuso una comisión de trabajo y articulación donde se convocó a todos los organismos con participación en la materia, y desde donde se dio comienzo a un intercambio de información y consenso de líneas de acción y de política en cuanto a la cuestión indígena. A partir de allí, se realizó un primer diagnóstico 24 donde las áreas del Estado Nacional vinculadas de distintas formas a la temática indígena expusieron sus inquietudes, proyectos, programas y obstáculos encontrados en el trabajo territorial junto a los pueblos originarios argentinos. Este diagnóstico permitió detectar un grado importante de dispersión de las iniciativas de política pública hacia los pueblos indígenas. Se evidenció así que el aislamiento con el que se ejecutan los llamados “componentes indígenas” en las distintas carteras del nivel nacional reducía el impacto de las acciones. Asimismo, la participación indígena en estas iniciativas ha sido poco significativa, en algunos casos, fragmentada y en otros nula. Se han establecido criterios disímiles para 24

Proceso en el que hemos participado en forma personal, en mi carácter de asesora del Presidente del INAI.

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encarar la consulta a las comunidades y pueblos sobre sus intereses, criterios que en algunas circunstancias incluso han desvirtuado los mecanismos de representación propios de los pueblos indígenas.

III.3.1 Los otros actores en el escenario Pero el escenario no es exclusivo del movimiento indígena o el Estado Nacional. Se identifican varios actores sumamente involucrados en la cuestión. Es fundamental el rol de los gobiernos provinciales, también legisladores nacionales y provinciales, poderes judiciales provinciales, grupos de interés nucleados alrededor de las defensas jurídicas de las comunidades, organismos de derechos humanos, y también las órganos internacionales como la ONU y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos OEA, por ejemplo. Esto evidencia una mayor apertura desde algunos sectores populares y de las clases medias, derivada, entre otras cosas, de la creciente afirmación democrática y de una mayor toma de conciencia respecto a los derechos humanos. Estos actores se movilizan en torno a la cuestión de distintas maneras. En el caso de los gobiernos provinciales, existen distintos grados de involucramiento. Podríamos considerar un primer grupo de provincias, como Salta, Jujuy y Chaco, que tienen un alto componente indígena en sus poblaciones y ello ha constituido, con los años, una política indígena provincial, que según los gobiernos ha ido oscilando entre el ataque o abandono de las comunidades y la adopción de estrategias de resolución que, con ciertas limitaciones, fueran más inclusivas y comprensivas de la diversidad cultural. Otro grupo de provincias tienen una posición de enfrentamiento al otro cultural y no reconocen la presencia activa de los indígenas en territorio provincial, o al menos lo hacen en parte, tal es el caso de la provincia de Corrientes, que se ha pronunciado al respecto sosteniendo que no se identifican poblaciones indígenas en el territorio provincial. Es interesante también ver los casos de las provincias de Neuquén y Río Negro, donde la presencia indígena – esencialmente mapuche – es importante en términos de población y en el ámbito público provincial se visualiza un conflicto cultural histórico. Los sucesivos gobiernos de esas provincias han instalado una concepción de lo indígena como algo desestimable, poco real. Incluso se subestima el número de pobladores indígenas, se pone en tela de juicio la pertenencia a la etnia, la validez de la

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reivindicación de pertenencia a determinado pueblo, su carácter originario, entre otras discriminaciones. Es que justamente, estos gobiernos no son neutrales: han actuado a favor de otros sectores de la dinámica provincial, particularmente el sector terrateniente 25 y de inversión turística internacional. Esto también tiene su correlato en los poderes judiciales provinciales. Existen jueces que reconocen la legislación indígena y la defienden como existen otros juzgados donde se trabaja en forma evidente para soslayar esta legislación26 y defender los intereses de los más beneficiados por el poder provincial desde hace muchos años. Las alianzas de estos sectores se traducen en términos electorales y económicos. En el caso del poder legislativo nacional, éste ha sido de gran importancia en el avance hacia la consolidación de una legislación acorde a las necesidades de los pueblos originarios. La leyes 26.160, 24.071 y 26.554, más las distintas iniciativas vinculadas al tema, proyectos de ley en cuanto a lenguas originarias, festividades propias de cada pueblo, así como la reciente creación de una Subcomisión de temas indígenas dentro de la Comisión de Población de la Cámara de Diputados de la Nación, dan muestra del profundo interés de muchos legisladores sobre el tema. También los organismos de derechos humanos han participado activamente desde el retorno a la democracia, en los procesos de organización social y política de los pueblos originarios, desde el lugar de promotores, asesores técnicos o financiadores. Por otra parte, los multimedios instalan fuertemente en la opinión pública la cuestión como tema de la agenda política, o por lo menos en ese sentido trabajan. Los medios hegemónicos ubican a los pueblos originarios en el nivel simbólico de la última pobreza, exponiendo y resaltando las miserias de las que son víctimas. El indígena victimizado, limitado a ser objeto de la política social asistencialista, objeto de la colecta, la limosna y la lástima27. A este respecto es importante considerar la posición de los pueblos originarios: 25

Véase como ejemplo http://www.mapuexpress.net/content/publications/print.php?id=79

26

Véase http://www.andhes.org.ar/?p=614 o http://argentina.indymedia.org/news/2011/03/773363.php

27

Véase http://www.clarin.com/opinion/larga-historia-desigualdades_0_563343733.html entre otros ejemplos.

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“No nos consideramos como una población de riesgo, ni como objeto de las políticas públicas focalizadas del Estado. Somos actores políticos fundamentales de este Estado, que tenemos la particularidad de pertenecer a diferentes naciones que hace más de 10.000 años habitamos estas tierras, por lo tanto, solicitamos que se nos reconozca en nuestra singularidad histórica y que no se nos clasifique en categorías propias de un pensamiento reduccionista, moralista, colonialista y fuertemente racista”. (ENOTPO 2010)

III.4. El nuevo diálogo “El Estado Nacional Argentino, conducido por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner no es un estado que se lo pueda nombrar y no se sabe qué intereses defiende. El Estado Nacional Argentino no es neutral, sino que apoya y defiende los derechos de sus pueblos originarios”. Dr. Daniel R .Fernández Presidente del INAI28.

Como venimos afirmando, la inserción en instancias del Estado por parte de los colectivos indígenas, tuvo que ver con el cambio de enfoque de estos mismos colectivos: del de pobreza con que eran abordados por las administraciones estatales y que a la vez hacía de chaleco de fuerza de la posibilidad de proyectarse como pueblos vivos, al enfoque de derecho, a debatir, a impulsar y a disputar espacios de diálogo con las instancias estatales, ya no por sus derechos explícitos sino por sus derechos reales (Baraldini 2007)

28

Estas palabras fueron pronunciadas en la apertura del Primer Encuentro Nacional de Integración y Articulación realizado durante el mes de Febrero de 2010 en la ciudad de Embalse, provincia de Córdoba, con la participación del Consejo de Participación Indígena, en su totalidad, todos los equipos técnicos y territoriales del INAI en el país y la presencia de 346 tutores interculturales indígenas. El objetivo del encuentro se centró en la necesidad de generar un espacio de diálogo entre los actores convocados y dar comienzo a un proceso de formulación de políticas con la participación y acción activas de los pueblos y comunidades, de la mano de sus representantes y dinamizadores locales en un total de alrededor de 500 participantes, constituyendo uno de los encuentros de líderes indígenas de mayor envergadura hasta entonces realizado.

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En el documento difundido el 9 de Julio de 2011, el Encuentro Nacional de Organizaciones

Territoriales

de

Pueblos

Indígenas

enumera

sus

principales

reivindicaciones: En lo que respecta a la problemática de Tierras ancestrales: •

Acompañar el debate sobre el anteproyecto de la Propiedad Comunitaria Indígena junto al debate sobre la extranjerización de la Tierra.

•

Promover la reparación histórica de los Pueblos Originarios a través de la devolución de territorios aptos y suficientes para el desarrollo del Buen Vivir.

•

Reconocer los territorios indígenas tradicionales como espacios culturales y con soberanía sobre el subsuelo, suelo y espacio aéreo.

En lo que respecta a la participación en las instancias del Estado: •

Puesta en marcha de la Comisión de Análisis para elaborar el proyecto de reglamentación del Libre Consentimiento Previo e Informado (LCPI) que establece el Convenio 169 ratificado por la Ley 24071.

•

Dar rango de ministerio al Instituto Nacional de Asuntos Indígenas con facultades para hacer respetar el LCPI y para articular en forma transversal con otras áreas del estado que tengan políticas para Pueblos Originarios.

•

Participación de las organizaciones de los Pueblos Originarios en todos los niveles del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas/ Ministerio de Asuntos Indígenas.

•

Planificar y ejecutar para el periodo 2011-2015 un programa de “Planes del Buen Vivir” que incluye al desarrollo sustentable con identidad, para las organizaciones de los Pueblos Originarios.

•

Propiciar la participación indígena en el poder ejecutivo, legislativo y judicial a través de una ley de cupo.

En cuanto a la reivindicación histórica y cultural de los pueblos originarios •

Propiciar el reemplazo de los símbolos, nombres de calles,

monumentos,

billetes, etc. que exalten el genocidio cometido contra nuestros pueblos y reemplazarlos por otros que representen la diversidad cultural, nuestros/as héroes, nuestros/as mártires y nuestra proyección como Pueblos Libres.

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•

Instituir calendarios indígenas en el que se respeten las fechas ceremoniales de nuestros Pueblos y Culturas en el marco de la interculturalidad.

•

Incorporar los símbolos indígenas en las Instituciones estatales. (Banderas de cada Pueblo)

•

Crear espacios de la memoria por el genocidio a nuestros pueblos como Política transversal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y generar programas de Derechos Humanos que investiguen y reparen el genocidio hacia los Pueblos Originarios.

•

Fortalecer la creación y puesta en marcha de Servicios de Comunicación con Identidad y de programas de capacitación y formación indígenas.

•

Proteger los conocimientos ancestrales de los Pueblos Originarios y la respectiva propiedad intelectual colectiva de los mismos.

•

Reconocimiento y Fortalecimiento de la Educación Indígena Autónoma de los Pueblos Originarios.

•

Crear una Universidad Autónoma Indígena con planes de formación de conocimientos ancestrales, culturas, historias, costumbres, cosmovisión.

Es así que Estado Nacional Argentino, enmarcado en un nuevo proyecto de país, se ha dispuesto a encontrar mecanismos de respuesta a estos reclamos a través de distintos

instrumentos

normativos

que

describimos

a

continuación.

Pero

fundamentalmente, se observa una clara disposición al diálogo y a la construcción conjunta de las respuestas esperadas. III.4.1 La Problemática de tierras La tierra siempre constituyó la demanda principal de los pueblos originarios, volver a tener aquello de lo que fueron despojados y que es valorado desde una mirada profunda y distinta a la mirada occidental. En la cosmovisión de los Pueblos Indígenas la tierra es parte de la cultura, la identidad y sostén de su destino. Como hemos repasado en los primeros capítulos de este trabajo, las formas de concebir a la nación argentina, en cada uno de los períodos de nuestra historia fue configurando el modo en que los pueblos originarios perdían o recuperaban parcialmente sus tierras tradicionales. En aquellos momentos históricos donde se reconocía la existencia y pertenencia de los pueblos originarios a la nación argentina se han aplicado políticas públicas de devolución y titularización de tierras para las comunidades indígenas.

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En el año 2006 el Gobierno Nacional, expresa la voluntad política de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 14.2 del Convenio N° 169 de la OIT que obliga a los gobiernos a “tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión”. En esta dirección el Congreso Nacional dicta la Ley N° 26.160 ese mismo año, ordenando la realización de un relevamiento técnico jurídico catastral de la situación dominial de las tierras ocupadas por las Comunidades Indígenas del país, en consulta y participación de los representantes de los Pueblos Indígenas. La Ley estableció la Emergencia en Materia de Posesión y Propiedad de la Tierra que actualmente ocupan las Comunidades Indígenas suspendiendo los desalojos por un lapso de 4 años, y ordenó el inicio del Relevamiento de estos territorios a lo largo de todo el país, a realizarse en los tres primeros años de vigencia de la Ley por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas -INAI-, creándose un Fondo Especial de treinta millones de pesos a tal fin. En el año 2009 el Congreso Nacional aprobó la Ley 26.554 la cual prorroga los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 26.160, extendiendo la Emergencia y el plazo para la implementación del Relevamiento hasta el 23 de Noviembre del año 2013, anexándose al Fondo Especial original la suma de treinta millones de pesos adicionales a tal efecto. Queremos resaltar aquí la importancia que tiene en términos históricos, sociales y políticos la declaración de la emergencia en materia de tierras (Artículo 1) que impide la ejecución de desalojos. Esto resulta clave en el planteo central en cuanto que el Estado – en este caso, el Congreso Nacional- entiende que los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, deben ser protegidos mediante una discriminación positiva. También asume implícitamente con ello la arbitrariedad y la baja legitimidad que tiene la posesión de territorio por parte de quienes intentan desalojar a las comunidades originarias, generalmente pertenecientes a las elites terratenientes argentinas. Para llevar a cabo el Relevamiento (Artículo 2) el INAI creó el Programa Nacional Relevamiento Territorial de Comunidades Indigenas - Re.Te.C.I- . Dicho programa se 29

29

Para un detalle pormenorizado de este Programa http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/Institucional/Relevamiento_Territorial_Comu nidades_Indigenas.PDF

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encuentra en ejecución actualmente en un total de 18 provincias con distintos grados de avance y ha finalizado su intervención en dos de ellas. En forma simultánea, desde el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas en cooperación con las provincias, y con la participación de las Comunidades Indígenas, se han identificado en la actualidad más de 4.000.000 has. en posesión de las Comunidades, con distintos grados de instrumentación de la propiedad, destacándose la titularización de 1.200.000 has. en la provincia de Jujuy (INAI 2011). Por otra parte, en el marco de los festejos del Bicentenario de la Revolución de Mayo, las organizaciones indígenas reclamaron ante el Gobierno Nacional la concreción de una ley de reconocimiento de la propiedad comunitaria indígena. Así se promulgó el Decreto 700/10 que crea una comisión de análisis e instrumentación de la propiedad comunitaria indígena en el ámbito del INAI. Esta comisión ha contado con la participación de representantes del Consejo de Participación Indígena (constituido en más de 20 provincias), cerca de 30 Organizaciones Territoriales de los Pueblos que nuclean a un número cercano a 1000 Comunidades en el país, así como representantes de los gobiernos provinciales y otros organismos nacionales vinculados a la temática. Allí se elaboró un anteproyecto destinado a instrumentar el reconocimiento de la posesión y propiedad comunitaria indígena, que fue elevado al Poder Ejecutivo Nacional según indicaba el mencionado Decreto 700/10. Entendemos que el reconocimiento de la posesión y propiedad comunitaria de las tierras indígenas en nuestro país mediante estos mecanismos, más allá de la necesaria recomposición de la situación habitacional y productiva de estos pueblos, permitirá de este modo el re-conocimiento de parte de la sociedad argentina en su conjunto, de los habitantes de nuestro suelo, aquellos que estuvieron y siguen estando allí. Nos permitirá volver a conocer la realidad histórica de cada región grabada en los recorridos territoriales que han debido sufrir las familias y comunidades indígenas. Y esto abona también a reelaborar la concepción sobre el nosotros argentino, sobre esos otros que ya no lo son tanto. La configuración de un nuevo colectivo argentino, inclusivo y amplio, parece ser parte de la economía política de la diversidad en este proyecto de país que hoy se está llevando adelante. III.4.2 Mecanismos de participación y consulta Según lo establece el Convenio OIT 169 mediante la Ley 24.071 los pueblos indígenas tienen derecho a ser consultados y participar de las decisiones que los afecten

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Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. El Estado Nacional aún no ha resuelto cuáles serán las formas de esa consulta y participación y así lo reclaman las organizaciones indígenas. En el caso del organismo específico, desde su creación, el INAI ha ensayado distintas instancias participativas, con mayor o menor éxito. Si bien existieron mecanismos de representación como el Consejo de Coordinación y el Consejo de Participación Indígena, éstos estaban más vinculados a la consulta u opinión que a la definición y acción institucional30. La crítica más importante ha sido justamente la 30

La Ley 23.302 mediante su Decreto Reglamentario Nº 155 de 1989 establece que el Consejo de coordinación tiene como funciones Art. 7º: a) Realizar los estudios necesarios acerca de la situación de las comunidades indígenas e individualizar los problemas que las afectan. b) Proponer al presidente un orden de prioridades para la solución de los problemas que hayan identificado, los medios y acciones para que ellos sean resueltos y objetivos y programas de actividades para el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas a mediano y largo plazo. c) Estudiar planes de adjudicación y cuando corresponda expropiación de tierras con los alcances de la ley 23.302 y elaborar proyectos de explotación a través de las comisiones ad hoc y la participación de las comunidades específicas a fin de elevarlos al presidente. d) Analizar, aprobar o proponer modificaciones al programa de actividades y presupuesto.

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ausencia de los propios líderes indígenas en las estructuras de decisión del INAI. Era visto como un organismo “para los indígenas” pero “sin indígenas”. Sin embargo, el Consejo de Participación Indígena cuenta en la actualidad con 103 representantes de los pueblos y provincias y se consolida y jerarquiza como espacio institucional de diálogo, consulta y participación. Se encuentra funcionando una Mesa de Diálogo de representación regional con 25 miembros que dinamiza los procesos consultivos y de comunicación entre el INAI y las comunidades. A partir de la sanción del Decreto 702/10 se incorpora a la estructura del INAI la Dirección de Afirmación de Derechos Indígenas, entre cuyas funciones se destacan las siguientes: Elaborar y proponer programas y cursos de acción para la promoción de la participación de los pueblos indígenas en las políticas públicas que impacten sobre sus comunidades, participando en su ejecución. Diseñar y realizar los programas de capacitación y difusión necesarios procurando aumentar las capacidades de los integrantes de las comunidades en el ejercicio de sus derechos. Propiciar acciones de creación y fortalecimiento de los mecanismos de participación de los que puedan disponer los representantes indígenas en la aplicación del Programa de Relevamiento de Tierras Indígenas. Esta Dirección se encuentra en la actualidad a cargo de una especialista en derecho indígena e integrante del pueblo Kolla de la provincia de Jujuy propuesta por las propias organizaciones y representantes indígenas. Asimismo, la Dirección se encuentra conformando un equipo de trabajo territorial con representantes indígenas de todas las regiones del país.

e) Tomar conocimiento y aprobar el análisis de la situación de las comunidades indígenas del país, el informe de las actividades del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas y la evaluación de sus resultados. Aprobar la gestión económico-financiera previamente a su elevación al Ministerio de Salud y Acción Social. f) Estudiar los mecanismos a sugerir a las comunidades indígenas para que puedan elegir a sus representantes conforme a lo establecido en el art. 3º, inc. 11) como asimismo los procedimientos para que las comunidades logren una organización formal a los fines previstos en la ley 23.302 y la presente reglamentación. g) Supervisar y dictaminar sobre el funcionamiento del Registro Nacional de Comunidades Indígenas acerca del cual informarán al presidente. h) Dictaminar acerca de los programas de adjudicación de tierras que se efectúen. i) Dictaminar sobre cualquier otro asunto que sea sometido a su consideración.

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Esta definición de política pública abre la puerta a una nueva configuración institucional que se aleja de un organismo “para indígenas” para colocar al actor fundamental en el centro de las decisiones. Replantea la forma en que es comprendido el Consejo de Participación Indígena; ya que esta nueva dirección pone en manos de los propios líderes indígenas la operatividad de las asambleas y reuniones del mismo. Estos espacios propios permiten fortalecer estrategias conjuntas para la defensa de sus derechos y su lugar en los ámbitos políticos e institucionales. El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, en los presupuestos 2010 y 2011 ha definido como prioritario el fortalecimiento de los espacios organizativos31, procurando mediante diversos programas institucionales, el financiamiento de inversiones y acciones de capacitación, encuentros de participación, asambleas comunitarias, congresos, etc. En este sentido se inscribe la creación del Registro Nacional de Organizaciones de Pueblos Indígenas (Resolución INAI N° 328/10), cuyo objetivo es reivindicar las identidades y la construcción socio-cultural y política de los pueblos originarios. Este registro se constituye como herramienta para el reconocimiento y la participación de las organizaciones indígenas en los distintos ámbitos de diálogo que el INAI dispone. La iniciativa respondió también a la demanda de las organizaciones territoriales en base a lo establecido por el Convenio 169 OIT en cuanto al reconocimiento de los pueblos y sus formas de organización tradicionales y que venía reclamándose desde hacía varios años. Esto muestra un incipiente viraje de la política pública indígena hacia un escenario que permita consensuar efectivamente capacidades institucionales y demandas indígenas. III.4.3 Políticas de Reivindicación Histórica

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Solamente entre Febrero de 2010 y Septiembre de 2011 se financiaron cerca de 95 instancias de reunión de parte de los integrantes de pueblos originarios (reuniones, asambleas de elección, congresos y ceremonias tradicionales).

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“Han sido más de 100 años de negación e invisibilización, de discriminación e integracionismo, de colonialismo y asimilación forzada, que se diluían por entre los pasillos de la Casa Rosada, mientras Las Autoridades Tradicionales de nuestros Pueblos ingresaban como arroyos frescos y torrentosos de montaña, toda una imagen que quizá la presidenta Cristina de Kirchner y el propio Néstor no alcanzaron a ver y a sentir, pues debe pasar el Tiempo para que tanta Historia NO Oficial pueda ser incorporada en toda su inmensidad.” ENOTPO 20/05/10

Estas fueron las palabras que se difundieron de parte de las organizaciones indígenas aquel 20 de Mayo de 2010, donde se daba inicio a la conmemoración del Bicentenario de la Revolución de Mayo. Este Bicentenario fue significativo para los pueblos indígenas ya que pudieron ser recibidos – 500 autoridades tradicionales y líderes indígenas de todo el país- por la Presidenta de la Nación en un hecho inédito en la historia argentina. Es evidente que una de las grandes materias pendientes en la historia de nuestro país es revertir el ocultamiento de la historia real de los argentinos en los hechos que marcaron la formación de nuestra nación. El Estado Nacional junto con los pueblos y comunidades indígenas deben promover esa revisión y reconstruir el aporte de los pueblos originarios, su cosmovisión, y su vinculación con los patriotas que lucharon por la independencia contra la colonización. Y así lo entienden también las organizaciones indígenas, en su comunicado del 9 de Julio de 2011 con motivo del Acto de Conmemoración de la Independencia en la Histórica Casa de Tucumán: “Las organizaciones de los Pueblos Originarios nos hacemos presentes en esta conmemoración de la Declaración de la Independencia con las banderas históricas de emancipación continental que levantaron nuestros héroes Juan Calchaquí, Chelemín, Wiltipoco, Likar, Kipildor, Meguesoxochi, Lautaro, Tupac Amaru, Bartolina Sisa, Andresito Guacurarí y los héroes revolucionarios de mayo que dieron su vida por la Patria Grande libre y soberana como Miranda, Belgrano, Güemes, Artigas, Castelli, Moreno, Juana Azurduy, Sucre, Bolívar, O´Higgins, y a quienes reconocemos como hermanos indígenas y afrodescendientes, San Martín, Dorrego y Monteagudo. Nuestros héroes de entonces abrazaron el ideal de la revolución continental, la igualdad, la fraternidad y reparación histórica a los Pueblos Originarios y afrodescendientes oprimidos por las colonias españolas, portuguesas, inglesas y las elites criollas.”

Durante ese acto, se procedió a la restitución de un original del Acta de la Independencia que había sido impreso en idioma Quichua y donde asistieron representantes indígenas de todo el país.

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Nuevamente coincidimos con las organizaciones indígenas cuando afirman: “La conformación del Estado argentino con la Constitución de 1853-1860 y los genocidios étnicos-racialesnacionales posteriores a la batalla de Pavón en 1861 (genocidio federal, genocidio paraguayo, genocidio afro argentino, genocidio mapuche y demás pueblos patagónicos y genocidio de los pueblos del Gran Chaco) fundantes de la República Argentina, Liberal Europea, Blanca y excluyente de las mayorías indígenas y morenas, genera la primacía de la línea de exclusión y genocidio de los Pueblos Originarios. Línea encarnada en Mitre, Sarmiento, Avellaneda y Roca, que destruyen y pervierten la línea revolucionaria indigenista y plural de Mayo, encarnada en Castelli, Belgrano, Moreno, San Martín, Artigas, Monteagudo, Gaspar Rodríguez de Francia, Güemes y Dorrego, quienes planteaban un proyecto común y colectivo junto a los Pueblos Originarios a través de la unidad continental” (ENOTPO)

Sumado a esto, un reclamo fundamental que han llevado adelante los pueblos originarios ha sido en lo que respecta a la tenencia de restos humanos, pertenecientes a los pueblos indígenas, para su estudio por parte de la ciencia antropológica. Este tema es fuertemente controversial ya que afecta numerosos intereses en la comunidad científica mientras que se constituye en símbolo persistente de los abusos del Estado. Los restos humanos que se encuentran en colecciones (principalmente el Museo de La Plata y el Museo Etnográfico Nacional) son, para los pueblos indígenas, “trofeos” de las batallas perdidas. En el año 2001, el Congreso Nacional dicta una Ley (N° 25.517) mediante la cual se obliga a los poseedores de restos humanos la restitución de los mismos a aquellas comunidades indígenas que lo reclamaren. Esta norma, si bien es clara en su definición, su aplicación era posible exclusivamente por vía judicial, dado fundamentalmente a la falta de reglamentación. Finalmente, mediante Decreto PEN Nº 701 del 20 de Mayo de 2010, se estableció que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas será el encargado de coordinar, articular y asistir en el seguimiento y estudio del cumplimiento de las directivas y acciones dispuestas por la ley nº 25.517. Dicha Ley establece que deberán ser puestos a disposición de los pueblos indígenas y/o comunidades de pertenencia que lo reclamen, los restos mortales de aborígenes, que formen parte de museos y/o colecciones públicas o privadas. Ante esto se observa que se desencadenan procesos institucionales en distintos sectores profesionales y políticos vinculados con la temática, detrás de una nueva

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oportunidad de ejecución de esta norma que llevaba 10 años sin restituciones concretas. Creemos que esto constituye una primera herramienta a la vez fáctica y simbólica para construir respuestas al reclamo de los pueblos originarios a ser reconocidos y respetados en su identidad, historia, cultura y cosmovisión, pero evidentemente es el comienzo de un largo camino. Los miles de restos humanos que se encuentran en las colecciones del Museo de La Plata o el Museo Etnográfico Nacional, son, como hemos visto, el resultado de un plan sistemático de reducción de pobladores indígenas, y según establece la ley, deben ser devueltos a sus descendientes. Pero también son evidencia de las acciones de los hombres que entendían una nación argentina exclusiva de orígenes étnicos foráneos.

III.5. El reconocimiento del Genocidio Indígena: El tema pendiente Es sumamente reveladora la opinión del Dr. Zaffaroni “La verdadera Independencia del continente no puede completarse hasta que el orden jurídico que surge de ella no repare el genocidio de su predecesor, en la medida en que esto sea posible. (...) Sólo reconociendo esos derechos [de los pueblos indígenas] y reparando lo reparable nuestro orden jurídico se declara independiente y elimina al genocidio como aberrante base de su legitimidad. Lejos de constituir esto una fragmentación de nuestra soberanía, importa su confirmación. (…) Devolver a estos pueblos su jurisdicción no fragmenta la soberanía, sino que importa un pacto entre un orden jurídico que se proclama independiente y, como tal, pone distancia de los horrores cometidos por su predecesor, devolviendo a los desapoderados el derecho a su propia cultura, y los pueblos que se vieron privados de esos derechos y hoy se integran a la soberanía con su derecho y su jurisdicción.” (Zaffaroni 2004).

El 25 de Mayo de 2004, el por entonces Presidente de la Nación, Dr. Néstor Kirchner, en la inauguración del Museo de la Memoria – instaurado donde funcionó la ESMA, el más grande centro de detención y desaparición de personas durante la dictadura militar 1976-1982-, en un acto de altísima significación para todos los argentinos, y en nombre del Estado Nacional, el mandatario pidió perdón al pueblo argentino por el genocidio perpetrado en ese negro período de nuestra historia.

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Este fue uno de los hechos simbólicos más importantes en la defensa de los derechos humanos en Argentina e inauguró una nueva etapa en la historia argentina. Sus consecuencias inmediatas fueron la nulidad de las leyes llamadas “de impunidad” Leyes de Obediencia Debida y Punto Final promovidas por el gobierno del Dr. Alfonsín – y que abrieron nuevamente las puertas a la búsqueda y castigo de los culpables por la muerte de 30 mil argentinos. Transcurrieron 8 años de aquel día y la Argentina se ha constituido, en el concierto de las Naciones, en un país de referencia en términos de la defensa de los derechos humanos. Este cambio de rumbo, este hito en la historia institucional del país generó un altísimo impacto en la sociedad argentina, en la construcción de la identidad, en el respeto a las instituciones. Pero es necesario decir que si el sentido del proyecto político es la inclusión de todos al bienestar, a la justicia y a la paz, queda pendiente un drama más antiguo. La matanza y dominación que sistemáticamente aplicó el Estado Argentino hacia los pueblos originarios durante las Campañas del Desierto requiere y merece ser reconocida por el propio Estado bajo la categoría indiscutible de Genocidio. La Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio de 1948 como el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI) de 1998, recogen una idéntica definición: Se entenderá por “genocidio” cualquiera de los actos mencionados a continuación, perpetrados con la intención de destruir total o parcialmente a un grupo nacional, étnico, racial o religioso como tal: a) Matanza de miembros del grupo; b) Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo; c) Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial; d) Medidas destinadas a impedir nacimientos en el seno del grupo; e) Traslado por la fuerza de niños del grupo a otro grupo.

En términos de la aplicabilidad de las normas y la imposibilidad de darles carácter retroactivo, es evidente que la Convención de 1948 no puede ser aplicada a delitos que se realizaron al menos 50 años antes. Sin embargo, entendemos que el Estado Nacional,

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y la sociedad argentina en su conjunto, pueden y deben encontrar una definición ad hoc que permita reconocer estos crímenes de Estado. Por un lado, en la construcción de un proyecto nacional inclusivo, la declaración del genocidio indígena permitirá iniciar un proceso de reparación hacia miles de argentinos originarios, que fueron no sólo asesinados, diezmados y esclavizados sino que aquellos que pudieron sobrevivir, han debido sostener durante 125 años su identidad luchando contra el abuso y la discriminación, el tiempo y fundamentalmente, un sistema económico y social adverso. Por otro lado, este reconocimiento constituirá otro hito en nuestra historia. La sociedad argentina en su conjunto tendrá la oportunidad de revisar los hechos del pasado, repensar las consecuencias de los actos del Estado y con ello el conjunto de elementos simbólicos, teóricos y culturales que definían a los argentinos como “bajados de los barcos”.

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IV. CONCLUSIONES Creemos que a partir del diálogo político actual entre el Estado y las organizaciones indígenas, es factible avanzar en la construcción de un proyecto nacional de reconocimiento y reparación, de reivindicación y participación indígenas. En ese camino, será necesario partir del reconocimiento del genocidio indígena, que adquiere carácter fundante en la reconstrucción del ser nacional, en la medida en que permite revisar las raíces profundas de nuestra constitución. El Estado deberá consolidar esta nueva economía política de la diversidad hacia otra ecuación: “la nación es de todos y para todos”. Ello requiere reparar lo que gobiernos opresores han destruido, asimismo planificar la aplicación de instrumentos – políticas públicas- que construyan esta nueva identidad inclusiva y diversa. Cada experiencia histórica obedece a determinadas circunstancias, y deberá adaptar el criterio que más se acerque a su realidad (ya sean criterios cívicos o étnicos) pero el objetivo debe ser la inclusión, donde las formas específicas de estructurar la vida política de los Estados pluriculturales o multinacionales sean contextualizadas a la realidad de nuestro país. Es por eso que entendemos que la concepción del neo-indigenismo al respecto del derecho a constituirse los pueblos indígenas como naciones requiere de un contexto histórico y social acorde con una definición étnica de nación. Y estas naciones “étnicas” serán fruto de procesos históricos distintos al proceso argentino. Se vuelve necesario apoyar un revisionismo histórico atento a las identidades culturales, que permita destronar la “política de la historia” a la que refería Jauretche, construir identidades nuevas, realimentar culturas ancestrales y asumirlas como propias, dar lugar en la expresión de la nacionalidad a los que otrora fueran “otros”. Aceptar la “alteridad” (la identificación del otro como diferente) de los pueblos indígenas argentinos significa en definitiva reconocer como válida la economía política de la diversidad que sostuvo Julio Argentino Roca. Como expresamos, la diferenciación que sostuvo ese proyecto de país, significaba reconocer al indígena como distinto de la “nacionalidad argentina” y la respuesta a los conflictos que ello generaba era su

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aniquilamiento. Mientras que esa identificación del indígena como distinto de la “nacionalidad argentina” también está presente en la idea del reconocimiento de los pueblos indígenas argentinos como naciones étnicas. El nuevo modelo de país – el actual proyecto nacional- deberá reafirmar la construcción de una identidad nacional basada en la inclusión y afirmación de la diversidad cultural. Creemos necesario aprender de las formas pretéritas e incorporar a los colectivos étnicos desde una perspectiva de unidad nacional y multiculturalidad y para ello, se deberá contar con la activa participación política de estos grupos en la vida institucional del Estado. Específicamente, el Estado Nacional requiere de la definición de una plataforma de consensos básicos con los otros actores sociales involucrados, que enmarque a las políticas públicas indígenas en un único sentido, mejorando el impacto y consolidando una dirección única. Esta direccionalidad deberá comprender en lo profundo la problemática indígena en cuanto a su diversidad y especificidad, permitiendo un análisis transversal hacia el interior de las estructuras del Estado Nacional y los Estados provinciales. Y de ello se desprende que ha de ser el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas 32 el órgano nacional que impulse esta direccionalidad en consonancia con el proyecto nacional y los acuerdos alcanzados con los pueblos indígenas en diálogo permanente. Resultado de ello ha de ser una propuesta legislativa superadora de las limitaciones y contradicciones presentes en la actual legislación. Principalmente, lo que refiere a la temática de tierras y lo establecido por la Constitución Nacional en cuanto a la jurisdicción provincial sobre éstas, deberá ser materia de una nueva reforma de nuestra Carta Magna que permita devolver al menos en parte la jurisdicción nacional a este tema. Por otra parte, la ley de protección del aborigen 23.302 y su decreto reglamentario, deberán despojarse de paternalismo e incorporar una mayor articulación institucional, revisando los criterios de representatividad y protagonismo de los pueblos originarios en las decisiones que los involucran.

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U otro organismo específico a crearse.

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Pero fundamentalmente, creemos esencial promover una política pública nacional de largo alcance, que se dirija a construir un nuevo ser nacional, aquel sujeto colectivo inclusivo de todas las culturas y de todos los hombres y mujeres que decidan habitar el suelo argentino.

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