POLÍTICAS PUBLICAS EN EL TERRITORIO- El caso de la provincia de Buenos Aires
En este caso, la territorialidad no es por tanto, el resultado del comportamiento humano sobre el territorio, sino que es el proceso de «construcción »de tal comportamiento, el conjunto de las prácticas y de los
conocimientos de los hombres en relación a la materialidad de los lugares. La suma de las relaciones
mantenidas de un agente con el territorio y con los demás agentes. ( Raffestin, 1999).
2 Un indicador fuerte de la situación habitacional en el decenio 1991 2001 y su insuficiente satisfacción esta dado por la evolución de la inscripción en el registro de demanda del IPVA, aumenta casi 5 veces en el periodo. Lic. Ana Maria Facciolo – Vivienda estado y comunidad- Separata Boletín Techint 1998.
3 Se trata de la operatoria Provincias con el BH. S.A. Viviendas ejecutadas mediante convenio Banco Hipotecario Nacional- Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires.
4 A partir del año 1993 se modifica la división territorial del área metropolitana quedando integrada por 24 partidos.
5 El concepto de demanda difiere del de déficit habitacional ; este último es esencialmente cuantitativo y relaciona la población con cantidad de viviendas, La demanda en cambio se compone de elementos cualitativos del déficit, los cuales se refieren tanto a la calidad de la vivienda como a la situación socioeconómica de las familias que necesitan vivienda.
6 Recuperables: viviendas que siendo construidas con buenos materiales tienen déficit de infraestructura dentro o fuera de la vivienda o necesitan mejoramiento. Irrecuperables: aquellas a las cuales es necesario reemplazar por vivienda nueva.
7 Desarrollo es el movimiento sinérgico, que consigue establecer una estabilidad dinámica en un sistema complejo, en este caso, en una colectividad humana. Crecimiento es movimiento. Pero el movimiento no puede ser reducido al crecimiento. Crear, crecer, renovar, reinventar – todo esto es movimiento, no apenas crecer.Augusto de Franco – Pobreza y Desarrollo local. AED( agencia de Educación para el Desarrollo)
8 Se tiende a suponer una relación de uno a uno entre proyecto o política e impactos, perdiéndose de vista la influencia que tienen la herencia y la complejidad geográficas, es decir el territorio en determinar cuáles son finalmente esos efectos. "(SABATTINI Francisco- ARENAS Federico(2000) Entre el Estado y el mercado, resonancias geográficas y sustentabilidad social en Santiago de Chile. Eure ( Santiago) V.26 N ro 79 Santiago
9 La tasa de NBI, medida a partir del indicador de Necesidades básicas insatisfechas representa un indicador complejo que contiene aspectos sociales culturales y económicos de la población lo cual se complementa con la evaluación cualitativa del déficit.
En principio si con la metodología anterior había un déficit de 887485 viviendas las cuales se consideraban en su totalidad como déficit critico, la categorización actual centrada en el análisis de la demanda discrimina que de ese total solo 212. 431 como viviendas irrecuperables(construcción de vivienda nueva) y el resto 675.053 representan la demanda de viviendas recuperables, es decir las correspondientes a acciones de mejoramiento.
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Mesa Temática
Ordenamiento Territorial
Titulo de la Ponencia
Políticas Publicas en el Territorio
La eficacia de políticas y estrategias frente a la demanda
habitacional en la Provincia de Buenos Aires.
(1991-2001)
Sitio de la Asociación de Universidades Grupo Montevideo
Grupo Montevideo > X Bienal del Coloquio de Transformaciones Territoriales
"Desequilibrios regionales y políticas públicas. Una agenda pendiente"
5,6 Y 7 DE NOVIEMBRE 2014
Cordoba , Argentina
Arq. Teresita Núñez
[email protected]
CIHAM FADU UBA
Centro de investigación Hábitat y Municipios
Facultad de Arquitectura Diseño y Urbanismo-Universidad de Buenos Aires
Resumen
Él articulo analiza la relación entre política habitacional y su efectos en el territorio en el caso la Provincia de Buenos Aires( Argentina.)
El vínculo entre política pública y su impacto en el territorio, no es lineal, sin embargo se tiende a soslayar la importancia de la complejidad geográfica, de la materialidad de los lugares para determinar cuales son finalmente los efectos de políticas y estrategias.
A partir de un análisis cualitativo de la demanda habitacional, y de la eficacia de programas y proyectos en el marco territorial, este estudio, nos revela un desfasaje entre política habitacional, demandas concretas y evolución del territorio. Al mismo tiempo se pone en evidencia la necesidad de formular nuevas formas de gestión de programas y proyectos, en el marco de un desarrollo territorial integrado.
Esta tarea de difícil resolución implica mantener un equilibrio inestable entre lo que se considera asistencia a demandas sociales emergentes y líneas de acción que puedan transformarse en políticas de estado.
Políticas publicas – Territorio – Demanda habitacional
TABLA DE CONTENIDOS
1. Territorialidad y políticas públicas.
1.1 Antecedentes de la política habitacional en la Provincia de Buenos Aires.
2. Demanda Habitacional y estrategias de intervención
2.1 Análisis de la demanda socio habitacional.
3. El diagnostico de la situación habitacional en el territorio.
3.1 Jerarquía de partidos en la Provincia de Buenos Aires.
3.2 Dinámica de crecimiento y situación socio habitacional
3.3 Caracterización de la demanda
3.3.1 Análisis según índice de crecimiento
3.4 Cuantificación de la demanda
3.4.1 Área Metropolitana
3.4.2 Interior provincial
I) Los partidos que crecen
II). El lento crecimiento del interior provincial
III) La Provincia que desaparece
4. Criterios de gestión y localización de programas y proyectos
5. Propuesta de gestión
6. Consideraciones finales
7. Bibliografía
8. Graficos y Mapas
Grafico 1 – VIVIENDAS DEFICITARIAS RECUPERABLES E IRRECUPERABLES
MAPA I – INDICE DE CRECIMIENTO INTERCENSAL POR PARTIDO ( 1991-2001)
MAPA II – VIVIENDAS DEFICITARIAS RECUPERABLES POR PARTIDO
MAPA III – VIVIENDAS DEFICITARIAS IRRECUPERABLES POR PARTIDO
MAPA IV .- AREAS SEGÚN INDICE DE CRECIMIENTO
1. Territorialidad y políticas públicas (1991-2001)
Los estudios sobre políticas públicas, en particular la política habitacional se focalizaron durante largo tiempo en las intervenciones del Estado, las cuales que tenían como principal promotor al sector público, quien se hacía responsable de su concepción programación ejecución financiación y control. Estas modalidades de actuación estaban enmarcadas en una lógica de funcionamiento centralizado que se correspondía con planes generales y /o sectoriales de los cuales se derivaba el sentido y la existencia de programas y proyectos en y para el territorio.
La retirada del estado desde fines del 70 y principios del 80, produce una crisis estructural como resultado de transformaciones operadas a escala mundial; en virtud de ello comienzan a delinearse otras perspectivas para la formulación de políticas públicas.
En este contexto la implementación de programas y proyectos, dará lugar a otro tipo de actuaciones, divergentes con la lógica precedente y cuyo rasgo principal apuntaría a un funcionamiento descentralizado de las instituciones del Estado.
Durante la década del 90, las transformaciones contextuales que se manifiestan al interior de procesos convergentes con la globalización, pondrán en relieve un nuevo rol del territorio, al tiempo que se manifiesta un marcado interés por los territorios locales los cuales son considerados por algunos autores como agentes del desarrollo.
Los cambios que induce la globalización, movilizan un conjunto de ideas respecto del ordenamiento territorial y en particular las concepciones acerca del rol del territorio. Mientras para algunos el mismo es solo un reflejo de los procesos de cambio, otros autores conciben al territorio como un elemento activo y fundamental en los procesos de transformación que inducen al desarrollo.
En este sentido cabe preguntarse cuál es la nueva relación entre política
urbana y sociedad por un lado, entre política urbana y territorio por otro y cual son los criterios que orientan las nuevas políticas urbanas en el marco de cambios globales.
La política es un programa de acción, implica la obtención de medios para alcanzar finalidades. El programa, consiste en cambio en una intervención o un conjunto de actividades para satisfacer una demanda, ahora bien, en el caso de las políticas urbanas los programas están constituidos por proyectos que materializan o condensan a través de la obra pública de arquitectura /urbanismo /infraestructura etc., los objetivos de una gestión de gobierno.
La relación entre política pública y sus efectos en el territorio esta en la base de estas reflexiones que apuntan a interrogarse sobre la eficacia y eficiencia de políticas publicas.
Sin embargo el objetivo no se agota en el análisis abstracto de una determinada política sino que intenta explicitar relaciones entre políticas como expresión de objetivos y consensos del poder publico, respecto de necesidades de la población en un territorio heterogéneo como es el de la Provincia de BUENOS AIRES.
En esta perspectiva refiriéndonos a la Provincia de Buenos Aires es necesario tener en cuenta por un lado los cambios económicos sociales que condicionan y han condicionado la labor del estado; por otro, el grave deterioro de las condiciones de vida de la población tanto en las grandes ciudades como en los pueblos del interior provincial. El aceleramiento de este proceso de deterioro a partir de la crisis del 2001, revelaría mas tarde nuevos desafíos en el marco una estrategia global que pueda hacer más eficiente la labor del estado
Sin embargo, una política habitacional en el marco del desarrollo territorial debería asegurar la equidad y sustentabilidad de sus acciones con un amplio abanico de posibilidades, considerando tanto las necesidades de los agentes, como las potencialidades del territorio para inducir al desarrollo. De allí se deriva la noción de "territorialidad" como relación entre agentes y lugares (Dematteis: 2003): Actuación colectiva de agentes portadores de practica y conocimiento, productores del territorio. En este sentido, el territorio es visto a diferentes escalas como una construcción social y la política publica no como labor exclusiva del estado sino como acción colectiva de los agentes.
1.1 Antecedentes de la política habitacional en la Provincia de Buenos Aires
La cuestión d e la vivienda integra una de las cuestiones de mayor relevancia en el campo social por tal motivo la política habitacional debe estar articulada a la política económica y a las estrategias de desarrollo social y cultural.
Desde esta óptica, abordar el problema habitacional implica no solo la vivienda sino la tierra la infraestructura y los servicios, apuntando a una demanda diversificada desde el punto de vista social cultural y geográfico en el extenso territorio de la provincia.
Las acciones en vivienda en la provincia de Buenos Aires se han caracterizado por los siguientes rasgos:
-Baja eficiencia de los planes y programas que definen en el mediano o largo plazo las necesidades y las previsiones presupuestarias para la población objetivo.
-Ausencia de de una evaluación sistematica de programas que permitan una realimentación de las políticas con los datos de la realidad.
-Escasa participación de la población en el tipo de soluciones a adoptar.
-Baja productividad de la inversión y magro nivel de recuperos
-Fragmentación institucional y falta de coordinación entre las instituciones estatales para afrontar los problemas integralmente y en forma coordinada.
En este contexto los diferentes programas y proyectos habitacionales no alcanzaron para producir una estrategia global que puediera hacer cada vez más eficiente la labor del estado a partir de una articulación de recursos humanos, físicos y técnico financieros.
Desde un punto de vista urbano - ambiental la política habitacional fue ampliando su oferta a un conjunto de prestaciones tales como: infraestructura, equipamientos, ampliaciones y refacciones de edificios existentes, etc.contemplando una articulación entre la vivienda, el barrio, la ciudad y el territorio. Esto ultimo daría lugar a una diversificación de acciones en función de la multiplicidad de demandas emergentes de los sucesivos escenarios de crisis económica social habitacional que ha enfrentado la provincia en el periodo de estudio
Sin embargo el fenómeno de demanda de viviendas para los sectores d e menores recursos sigue siendo una asignatura pendiente pues la misma se ha quintuplicado en la década(1991-2001) a pesar de los recursos disponibles y la variedad de alternativas ofrecidas.
La política aplicada desde fines de los años 80 y principios de los 90 propone programas descentralizados de tierra y vivienda. Siguiendo una tendencia mundial en planificación y desarrollo, se apunta al fortalecimiento local a partir de proponer el protagonismo de la institución municipal, y entidades intermedias, el desarrollo de capacidades locales, la movilización de recursos y la participación activa de la comunidad.
Sin embargo este modelo que delego la responsabilidad de la ejecución de las intervenciones de vivienda en el nivel local( municipal )no delega sin embargo la administración de los recursos financieros que se siguieron manejando desde los niveles provincial y nacional. En este sentido se consolida una clara diferenciación de funciones: el Instituto Provincial de la Vivienda como ente financiero, el municipio como demandante y ejecutor de las intervenciones y las entidades intermedias como catalizadoras de la demanda. Los programas descentralizados de la década del 90 tuvieron, en consecuencia dispares resultados ya sea por el diferente desempeño de los técnicos locales para desplegar una capacidad de acción que antes no les era requerida, como por el grado de cumplimiento de la población beneficiaria de los programas con sus obligaciones de pago.
A pesar de la variedad de programas habitacionales ofrecidos por el estado, para los grupos sociales más desfavorecidos, la posibilidad de acceder a una vivienda digna y a un hábitat con servicios y equipamientos adecuados, resulto cada vez más difícil. Esto ultimo provoco un aumento en la demanda de soluciones habitacionales en la provincia.2 de parte de los sectores mas necesitados, situación que se explica en parte pues durante la segunda mitad de la década del 90 se plantearon algunas operatorias que desviaron su atención hacia los sectores económicamente solventes, comprometiendo de esta forma fondos y desvirtuando los objetivos históricos del organismo que contempla en su carta orgánica la función social de atender las necesidades de la población de menores recursos.3
Por consiguiente, las políticas de vivienda de la década precedente, en el marco de un
intenso ajuste estructural, aumento de la pobreza y del desempleo, generaron un sistema in
equitativo en la sociedad afectando negativamente a los grupos de bajos recursos quienes
vieron caer sus niveles de ingreso, asistiendo asimismo al deterioro de sus condiciones de
vida (precariedad habitacional y sanitaria, desnutrición y analfabetismo).
El aceleramiento de este proceso a partir del 2001, obligara mas tarde a contemplar situaciones puntuales de emergencia socio-habitacional como respuesta asistencial desde el Estado, sin que estas acciones respondan a políticas articuladas con criterios de sustentabilidad social y económica en el territorio.
2. DEMANDA HABITACIONAL Y ESTRATEGIAS DE INTERVENCION
El análisis de la demanda socio-habitacional en el extenso territorio bonaerense pone en evidencia una diversidad de situaciones las cuales serán descriptas según dos áreas características: el Interior Provincial y el Área Metropolitana. Estas presentan un conjunto de rasgos singulares que las diferencian desde el punto de vista territorial socioeconómico, natural y productivo.
El área metropolitana de Buenos Aires integrada por 24 partidos. 4 concentraba 8.684.953 habitantes según el censo de 2001.Representa la zona de mayor desarrollo territorial y urbano del país, coexistiendo en ella bolsones de pobreza y baja calidad de vida con áreas de calidad y alto poder adquisitivo.. En el decenio 1991 2001 se produce una nueva dinámica territorial que se expresa en un fenómeno de desconcentración. Los sectores altos o medios altos emigran del centro metropolitano y se instalan en la periferia de las áreas metropolitanas, en los denominados barrios cerrados; los cuales constituyen enclaves urbanos exclusivos en medio de zonas desprovistas de infraestructura y servicios suficientes.
El interior provincial por su parte, cuya superficie es de 303.941 km2 (100 veces la superficie del área metropolitana) solo concentraba 5.733.124 habitantes según el censo de 2001 con una bajísima densidad. L a mayor parte de la población urbana se localiza en importantes centros regionales que concentran equipamientos y servicios de relevancia en particular sobre la costa. Históricamente el interior provincial expulsa población hacia los centros regionales y hacia el área metropolitana. Los fenómenos de tipo climático como las inundaciones de los últimos años o bien la sequía, han agravado la situación socio demográfica y productiva del interior provocando situaciones de emergencia y crisis. En este sentido las áreas rurales sufren las graves consecuencias de esta situación que incentivan el éxodo rural.
2.1 El análisis de las Demanda Socio -Habitacional 5
El problema habitacional para los sectores de menores recursos encuadrado desde la perspectiva de la demanda, nos permite ampliar el campo de análisis hacia un espectro más amplio de problemáticas habitacionales .La aguda crisis económica social por la que atraviesa
la provincia al fin del periodo en el marco de un intenso ajuste estructural, y aumento de la
pobreza obliga a concentrarse en aquellas condiciones socio- habitacionales mas graves,
las que se identifican con las categorías censales correspondientes a la población que
habita en las denominadas viviendas deficitarias, clasificadas según su condición en:
recuperables e irrecuperables.
En consecuencia, el análisis de la demanda socio habitacional se genera a partir de la observación de los datos censales, referidos a las viviendas deficitarias, a la evolución de indicadores socio-económicos de la población demandante y su relación con la evolución de características territoriales de la Provincia de Buenos Aires desagregada en las dos áreas mencionadas anteriormente.
La importancia cada una de estas áreas y su peso relativo en la problemática habitacional a atender puede observarse en el grafico 1: Viviendas Deficitarias en la Provincia de Buenos Aires, donde solo el 32 %, corresponde al interior provincial mientras el 68 % se distribuye en el área metropolitana.
La desagregación del déficit habitacional cuantitativo según categorías cualitativas
( viviendas recuperables e irrecuperables6) en los sucesivos censos nos permite identificar en el tiempo y en el espacio, distintos tipos de situaciones sociales y su posible localización
A -La ubicación y volumen de la población que habita en viviendas propias en terrenos propios pero que necesita infraestructura y/ 0 servicios al interior de su vivienda o en su terreno para mejorar la condición de su hábitat.
B-La Ubicación y volumen de población que habita en Viviendas precarias en
Condición irrecuperable y que necesita vivienda nueva.
C-La ubicación y volumen de la población que habita en Viviendas precarias recuperables y que necesita acciones de mejoramiento y/ o ampliación de su vivienda.
D-La ubicación y volumen de la población que habita en Instituciones o entidades
colectivas de diferente tipo.
A partir de la identificación de estas situaciones de demanda socio- territorial, se pueden inferir estrategias de intervención que orienten las acciones de la Provincia de Buenos Aires en materia de vivienda en función de atender la demanda habitacional. De estas categorías, se pueden inferir tres líneas estratégicas:
Acciones de mejoramiento del hábitat considerando la vivienda y el barrio en que se asientan articuladas con acciones de fortalecimiento comunitario, asistencia social y provisión de servicios, infraestructura y equipamientos Estas acciones incluyen la participación de una diversidad de actores, en el proceso de mejoramiento.
Construcción de vivienda nueva por autoconstrucción, autoconstrucción asistida o bien por administración en el propio terreno o en una posible relocalización.
Acciones de mejoramiento de viviendas, hogares o instituciones colectivas factibles de acciones de mejoramiento y que por su estado no requieren una vivienda nueva.
La estrategia 1 se asocia a grandes áreas de la periferia del Gran Buenos Aires como así también de los grandes centros o aglomerados Bonaerenses como Mar del Plata o Bahía Blanca, donde existen extensas áreas producto de la expansión de los centros urbanos, en condiciones de precariedad u obsolescencia y que no cuentan con infraestructura, servicios básicos ni equipamientos suficientes. También entran en esta estrategia las ciudades y pueblos del interior bonaerense donde se encuentren áreas urbanas periféricas en las mismas condiciones.
Esta estrategia se aplica a grupos de población de nivel socioeconómico
bajo o medio bajo.
La estrategia 2 se asocia a la población que corresponde a los asentamientos denominados villas donde se aloja la población de mas bajo nivel socioeconómico, en situaciones irregulares de tenencia. ubicadas en el conurbano bonaerense y su área inmediata de influencia.
Esta estrategia se aplica a la población de nivel socio económico bajo línea
de pobreza o indigencia.
La estrategia 3 se asocia a las situaciones de viviendas aisladas o agrupadas con situaciones regulares de tenencia que necesiten acciones de mejoramiento de la vivienda en áreas urbanas y rurales.
Esta estrategia se aplica a situaciones de población con nivel socioeconómico bajo.
Estas estrategias se consideran líneas de acción orientadas tanto a asistir a los más desfavorecidos como a promover procesos de desarrollo social, económico y cultural que garanticen la sustentabilidad.7
. EL DIAGNOSTICO DE LA SITUACIÓN HABITACIONAL EN EL TERRITORIO.8
3.1 La jerarquía de partidos en la Provincia de Buenos Aires
EL Diagnostico de la situación habitacional articulado con indicadores sociales y territoriales se basa en el criterio de plantear la problemática habitacional en un contexto que permita fundamentar tanto las estrategias como las líneas de acción futura.
El análisis de la dinámica de crecimiento y la necesidad de precisar un ranking o jerarquía de partidos en la provincia se basa en la hipótesis de que el aumento de población Y actividad económica productora de empleo constituya un indicador del potencial de la ciudad y la capacidad de internalizar efectos del desarrollo.
Si analizamos el sistema urbano provincial de BUENOS AIRES reconocemos una gran disparidad tanto en el tamaño como en el ritmo de crecimiento de las ciudades.
Área
Tamaño del partido
Índice de crecimiento
BAJO
Índice de crecimiento
ALTO
Partidos que pierden población
Total
Partidos del Interior
Provincial
a. Menos de 10.000 hab.
15 partidos
ninguno
4
19
14,1
b. De 10.000 a 20.000 hab.
17
5
13
35
26,1
c. De 20.000 a 50.000
26
6
3
35
26,1
d. De 50.000 a
100.000 hab.
14
1
ninguno
15
11,2
Partidos del Área Metropolitana y Grandes aglomerados urbanos del Interior
e. De 100.000 a 1.000.000
y +
15
8
7
30
22,5
Totales
87
20
27
134
65%
15%
20%
100%
De los 134 partidos de la provincia de Buenos Aires, 24 pertenecen al área metropolitana y los 110 restantes al denominado interior provincial. Dentro de este podemos observar distritos de crecimiento rápido y de crecimiento lento. En los últimos años se suman cada vez más distritos que pierden población. (Ver MAPA 1 Índice de Crecimiento Intercensal 1991/2001 – Por partido: Datos Generales.
En el periodo 1991- 2001.considerando el total de partidos de la provincia podemos observar que el 65% de estos evidencian un ritmo de crecimiento bajo o muy bajo el cual, en las actuales condiciones no garantiza por sí mismo el impulso de procesos de desarrollo.
Para el mismo periodo solo el 15 % evidencia un cierto dinamismo poblacional con un ritmo de crecimiento alto y muy alto en casos puntuales.
De los partidos restantes el 20% que pierde población registra situaciones de estancamiento poblacional y crisis económica ya sea debido a la ausencia de puestos de trabajo o al riesgo de inundaciones en el interior provincial.
Considerando la totalidad de los partidos por rango de población puede distinguir dos situaciones contrapuestas:
a) Los partidos de 10.000 a 100.000 habitantes, que se corresponden geográficamente con los partidos del interior provincial( a excepción de las aglomeraciones urbanas de Mar del PLATA La Plata y Bahía Blanca que superan ese umbral)
b)Los partidos de 100.000 habitantes a 1.000.000 y más que se corresponden casi en su totalidad con los que integran el Área Metropolitana y su zona de influencia, a los cuales se agregan las aglomeraciones urbanas del interior antes mencionadas.
En este contexto el análisis de la demanda socio habitacional se genera a partir de la observación de los datos censales, referidos a las viviendas deficitarias, a la evolución de indicadores socio-económicos de la población demandante y su relación con la evolución de características territoriales de la Provincia de Buenos Aires desagregada en área metropolitana y el interior bonaerense.
La composición de la demanda desagregada en viviendas recuperables (aquellas que siendo construidas con buenos materiales tienen déficit de infraestructura dentro o fuera de la vivienda) e irrecuperables (aquellas que es necesario reemplazar por vivienda nueva) se relaciona en particular con los siguientes indicadores:
- el rango poblacional del partido
- el índice de crecimiento.
- la tasa de NBI de la población del partido9
3.2 Caracterización de la demanda
Si relacionamos el índice de crecimiento poblacional con el porcentaje de viviendas deficitarias (discriminado en recuperables e irrecuperables) y la tasa de NBI para cada uno de los partidos de la Provincia de Buenos Aires es posible encontrar algunos patrones que caracterizan la demanda habitacional y su inscripción territorial.
Para el área metropolitana se cumple que a altos valores de déficit habitacional se corresponden altos índices de crecimiento.
Es decir que en el conurbano los partidos que cuentan con déficit mas elevados coinciden con los partidos de crecimiento rápido, en tanto los partidos que se desarrollan con un crecimiento lento o bien aquellos que pierden población tienen un déficit habitacional mucho menor
En cuanto a los mayores niveles de pobreza ( tasa de NBI) se dan en coincidencia con los partidos de crecimiento rápido siendo sensiblemente menor en los de crecimiento lento.
Para el interior provincial no se evidencia el mismo patrón que para el AM encontrándose porcentajes muy elevados de déficit tanto en partidos que pierden población como en partidos de crecimiento alto o bajo.Por otra parte los niveles de pobreza son moderados o bajos si los comparamos con los del conurbano.
Esta descripción expresa la gran disparidad entre al Área Metropolitana y el interior en cuanto al volumen y composición de la demanda. En síntesis podemos decir que en el AM se concentra el 68 % del déficit total (cuantitativo y cualitativo) y que el 32% restante se distribuye en el interior bonaerense.
Si descomponemos el déficit en viviendas recuperables e irrecuperables observamos que la demanda de viviendas irrecuperables( que corresponde a la provisión de vivienda nueva) es menor que la demanda de viviendas recuperables tanto en el caso del AM como el Int. Bonaerense.
Déficit total
Demanda Recuperables
Demanda
irrecuperables
AREA METROPOLITANA
606.157
427.935
178.222
INTERIOR PROVINCIAL
281.327
247.117,66
34209,71
TOTAL PROVINCIAL
887484,86
675.053
212.431
En efecto si observamos la demanda de viviendas nuevas (irrecuperable) con relación al déficit total, para cada una de las áreas de análisis obtenemos los siguientes resultados:
Para el área metropolitana:
-La demanda de vivienda nueva alcanza solo al 29% del déficit total de esa área.
-La demanda de viviendas recuperables alcanza el 71% del déficit total de esa área
Para el interior provincial:
-La demanda de vivienda nueva alcanza apenas el 12% del déficit total de esa área.
-La demanda de viviendas recuperables alcanza el, 88%.
La demanda de mejoramiento a partir de viviendas deficitarias recuperables cubre la
totalidad de los partidos de la provincia mientras que la demanda de vivienda nueva
se reduce a un tercio de los mismos.(Ver MAPA II y III Viviendas irrecuperables y
viviendas recuperables).
Esta constatación implica un cambio de óptica significativo en la política adoptada hasta el momento en la Provincia de Buenos Aires en materia de vivienda. El análisis del déficit con una metodología cualitativa expresa un tipo de demanda que no fue adecuadamente atendida en la Provincia de Buenos Aires
La atención de la misma supondría asumir un cambio de métodos de trabajo,
en el cual se privilegien la transformación de áreas urbanas o sectores urbanos sobre la base del mejoramiento barrial con un enfoque integral, participativo e interdisciplinario articulando aspectos socio culturales urbanos y ambientales así como técnico constructivos en un mismo proyecto.
Por otra parte este tipo de acciones de mejoramiento tiene alto impacto territorial y una inversión que puede ser en promedio del 50% menor al de la obra nueva de más bajo costo.
3.2.1 Analisis de la demanda según índice de crecimiento.Si analizamos la demanda de viviendas recuperables e irrecuperables con relación al índice de crecimiento podemos observar con mas detalle como se distribuye la demanda en el territorio. (Ver Mapa IV, áreas según índice de crecimiento (1991-2001)
a) Para los partidos con bajo índice de crecimiento:
En el caso del interior provincial, el análisis del déficit de viviendas discriminado en recuperables e irrecuperables indica para ciudades pequeñas y medianas del umbral de menos de 10.000 a 100.000 habitantes, que la demanda de vivienda nueva es muy baja o inexistente, siendo en la mitad de los casos negativo el déficit por viviendas
Irrecuperables. Sin embargo hay que destacar que se mantiene constante la demanda de soluciones habitacionales para viviendas recuperables.
Esto implica, que en contextos de bajo índice de crecimiento, para el interior provincial se observa una expansión del parque de viviendas de baja calidad (en general las denominadas casas B), las cuales carecen de infraestructura ya sea al interior de la vivienda o bien a nivel barrial.
En el caso de los partidos del área metropolitana y su área de influencia como es el caso de Campana, San Pedro y Zarate la situación cambia pues existe una considerable proporción de demanda de vivienda nueva, además de la ya mencionada de vivienda recuperable la cual se mantiene constante. Esta situación nos indica que en contextos de bajo crecimiento poblacional para los partidos del área metropolitana y su zona de influencia se registra una doble demanda de vivienda nueva y de mejoramiento.
b) Para los partidos con alto índice de crecimiento:
En el interior provincial, Los índices más altos se encuentran en partidos de la costa bonaerense relacionados con la actividad turística. Aquí se produce un incremento del déficit tanto por demanda de viviendas recuperables como irrecuperables,sin embargo la demanda de mejoramiento de viviendas supera a la de vivienda nueva.
En el caso del Área Metropolitana y grandes aglomerados urbanos del interior, unos ocho partidos registran un alto índice de crecimiento, la mayoría de ellos son partidos de borde y corresponden a la tendencia clásica que registra el área metropolitana en los últimos 30 años.
Los partidos del Área Metropolitana mantienen una composición del déficit similar al caso anterior.
En síntesis en los partidos del interior provincial como del área metropolitana se mantiene una demanda de vivienda nueva equivalente a un 15 al 30% del total de viviendas deficitarias.
c)Para los partidos que pierden población:
En este caso para el interior provincial se da un predomino de demanda de mejoramiento sobre la demanda de vivienda nueva. Esto se explica, pues la mayoría de los partidos que pierden población en el interior bonaerense se encuentran en la zona afectada por las inundaciones, siendo la demanda de vivienda nueva inexistente en el 95% de los casos
En el área metropolitana, los partidos pierden población por saturación del tejido residencial son los que se encuentran en la primera corona, en algunos casos existen porcentajes elevados de demanda de vivienda nueva, como es el caso de Avellaneda Tigre y Quilmes. En los demás partidos existe una situación de demanda doble de mejoramiento y vivienda nueva que oscila entre el 70 y 30 % respectivamente.
4. Criterios de gestión y localización de programas y proyectos.
Los criterios de gestión y localización de programas y proyectos no pueden ignorar las tendencias de evolución territorial en la provincia, tanto para la elaboración del diagnostico socio-habitacional acotado, según tipo de déficit y nivel socioeconómico de la población como para la fijación de objetivos y metas. Los mismos deben promover la gestión articulada de procesos que mejoren la calidad de vida de la población ,garantizando su sustentabilidad en el tiempo y en el espacio.
Él diagnostico socio-habitacional proporciona una guía global de las diferentes situaciones de demanda en la provincia a partir de las variables analizadas precedentemente (déficit habitacional, tasa de NBI e índice de crecimiento poblacional) el mismo orienta la definición de las políticas y criterios de intervención en materia de vivienda y su posible articulación con políticas de desarrollo local en el territorio.
Por otro lado es necesario destacar que la caracterización del déficit a partir de una metodología cualitativa revela la necesidad de un ajuste en el tipo de políticas y estrategias.
La mayor demanda habitacional cuantitativa se localiza en el área metropolitana por ser el área de mayor concentración poblacional y con peores condiciones socio habitacionales pro la presencia de bolsones de pobreza.
Sin embargo en términos relativos es decir considerando solo el interior provincial surge que allí se encuentra la mayor demanda habitacional cualitativa medida en viviendas deficitarias recuperables. Hasta el momento la estrategia de mejoramiento no era considerada prioritaria y las modalidades de intervención no se alejaban demasiado de la construcción de viviendas nuevas ejecutadas por administración, siendo el modo casi exclusivo de actuación del Instituto de la Vivienda.
Si bien el acceso a la vivienda es considerado un derecho humano fundamental, y es una prioridad del estado posibilitar el acceso a servicios habitacionales, fundamentalmente con relación a los sectores de bajos recursos, la provisión de vivienda no asegura por si misma el mejoramiento de la calidad de vida por lo cual resulta imprescindible asociar la provisión de servicios habitacionales a programas de desarrollo (social, cultural, económico, etc.). En este sentido es necesario recordar que el problema del acceso a la vivienda es solo un síntoma estructural de pobreza, y no su causa.
Esta constatación que se pone de manifiesto a partir del análisis cualitativo de demanda socio habitacional, plantea un nuevo desafío y la necesidad de repensar la formas de gestionar el territorio y la formulación de programas y proyectos.
Por un lado, la consideración de la vivienda en el marco de procesos de desarrollo local integrado como un componente del sistema territorial y por otro la transformación del modelo de gestión institucional acorde a un nuevo tipo de políticas y estrategias de gestión, impulsarian la adopción de un abanico más amplio de proyectos que contemple no solo la vivienda construida sino también el mejoramiento barrial, el fortalecimiento comunitario, así como la provisión de servicios habitacionales a grupos sociales en riesgo ( niños, ancianos, madres etc.) y de infraestructura y equipamiento comunitario. La definición del tipo de proyectos, los sectores a los cuales van dirigidos y su localización debe realizarse en forma conjunta entre los profesionales de organismos de nivel provincial, agentes municipales, ONG y población involucrada.
Esto ultimo revela, además la necesidad de una fuerte articulación entre los niveles local y provincial cuyo objetivo es el de movilizar recursos humanos y materiales, para la
Promoción de un desarrollo local integrado generando y fortaleciendo competencias profesionales en el conjunto de municipios de la Provincia y en la sociedad en su conjunto.
5. Propuesta de gestión
Las transformaciones económico-sociales y políticas que condicionan y han condicionado la labor del estado en los últimos años indican, la necesidad de formular e implementar una modalidad diferente de gestión institucional.
La misma deberia optimizar su respuesta a las demandas de los sectores sociales con alto grado de vulnerabilidad en cuanto al acceso a la tierra, la vivienda, la infraestructura y el equipamiento social básico.
La posibilidad de formular e implementar una nueva modalidad de gestión institucional se relaciona con los mecanismos que generan y ejecutan políticas. (Ver cuadro Modelo de Gestión)
La planificación tradicional centraba la importancia del plan en el diseño metodológico abstracto sin hacer mención a los mecanismos de ejecución ni a la articulación de recursos para llevar a cabo las propuestas. Con esto se ignoraba la capacidad de gestión como una variable decisiva para el éxito del plan o programa a implementar.
Si no se afianza él vínculo entre el programa y la gestión, el ejercicio de la planificación y programación se aísla del proceso decisorio efectivo limitando la capacidad de intervención solo a las cuestiones emergentes.
Este concepto implica desembocar concomitantemente en la generación de programas para atender la diversidad de la demanda habitacional y al mismo tiempo una propuesta de reforma de los mecanismos que formulan y ejecutan políticas.
La adopción de un programa de estas características implicaria la adopción de un proceso de Planificación en el cual se impulsen en forma experimental métodos de intervención y toma de decisiones en tiempo real en los cuales se produzca un acercamiento entre el estado y la comunidad tanto para atender situaciones de emergencia como para articular acciones sustentables en el tiempo.
El modelo de gestión institucional deberia apuntar a:
La participación articulada de los sectores publico, nacional provincial y municipal, las organizaciones no gubernamentales, y la comunidad apuntando a optimizar recursos técnicos humanos y financieros para hacer confluir los las acciones de la comunidad y el estado partir de la concertación entre los distintos niveles de gobierno y los sectores de la realidad social.
La adecuación de la capacidad institucional del instituto para emprender ciertas reformas presupuestarias consolidando el sistema de presupuestos por programas. Esta modalidad contiene en sí misma una lógica que garantiza el cumplimiento de la acción.
Garantizar la transparencia de la gestión, incorporando la evaluación y monitoreo de proyectos apuntando a la eficacia social y económica de las intervenciones en el territorio.
En este marco las políticas programas y estrategias deben responder a un concepto diferente de demanda habitacional, a partir del cual se considere a la vivienda, en el marco de la producción y reproducción social cultural y económica del territorio. El mismo se articula al impulso de procesos de desarrollo local, construcción de conocimiento y formación de agentes dinamizadores que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
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6. Consideraciones finales
En paralelo con la denominada crisis del Estado Benefactor y la irrupción del modelo neoliberal algunas ideas se vuelven obsoletas a mediada que se profundiza la crisis planteándose una nueva relación entre política urbana y sociedad.
En el caso de la Provincia de Buenos Aires, el planteo de esta nueva relación tiene lugar a principios de la década del 90, a partir de la formulación e implementación de programas descentralizados de vivienda.
Los objetivos de estos programas apuntaban a: el fortalecimiento de la institución municipal, por medio de la asignación de nuevas competencias y recursos, el rol activo de profesionales técnicos y población local en la ejecución de los programas: y la participación de empresas de construcción locales con el fin de movilizar la economía en el ámbito municipal creando potenciales fuentes de empleo para generar procesos de desarrollo.
La emergencia de la cuestión local como nuevo modelo de desarrollo implicaba entonces que los municipios incrementaran su actividad y ampliaran sus formas de intervención particularmente en lo que se refiere a problemas habitacionales de infraestructura y servicios.
Los programas descentralizados que se implementaron en la década del noventa se toparon con una serie de dificultades algunas estructurales y otras emergentes
El análisis precedente da cuenta de un desfasaje entre proposiciones y objetivos de política urbana, y la posibilidad real de implementarlas.
En particular se observa un escaso impacto cuantitativo de los programas y proyectos implementados sobre los objetivos planteados como por el ejemplo la disminución del déficit y una capacidad cada vez mas reducida del aparato institucional, ya sea en el nivel municipal o provincial, para traducir las acciones emprendidas con los proyectos y programas en una mayor equidad social.
Por otro lado, la oportunidad y posibilidad de un cambio real dependerá cada vez mas de una efectiva transformación del funcionamiento de las instituciones estatales; cuya lógica se configura cada vez mas como un actor de peso que puede devenir en factor movilizador o limitante de los cambios propuestos, en pos de un desarrollo local sustentable.
Al mismo tiempo el análisis y evaluación de las experiencias locales surgidas desde programas del Estado o desde agrupaciones de la sociedad civil representan un campo de experimentación necesario pero no suficiente En este marco el impacto y la viabilidad de los programas mencionados, en las distintas áreas de intervención ( Conurbano, Interior Provincial) se encuentran condicionado por de los siguientes factores:
Asignación de recursos públicos disponibles en la Provincia.
Posibilidad de financiamiento externo nacional o internacional.
La racionalidad en la distribución de recursos.
Capacidad de innovación institucional
Formulación y puesta en practica de programas piloto en áreas seleccionadas.
La metodología cualitativa para la determinación de la demanda habitacional desarrollada en este articulo modifica sustancialmente las categorías conceptuales que guiaban la asignación de recursos en la Provincia de Buenos Aires.
En el contexto analizado en este articulo se necesitarían solo un 30% de vivienda nueva con relación al déficit total.
La evidencia mas clara es la existencia de un 70% de demanda de mejoramiento habitacional en toda la provincia tal como surge del diagnostico precedente, demanda que es atendida parcialmente por programas específicos.
Las inversiones en materia habitacional se distribuyen en este momento considerando las obras en ejecución en sentido contrario a la demanda, pues la mayor parte de su accionar el 80 % se aplica a la construcción de obra nueva y solo el resto a pequeñas obras de ampliación, terminación, infraestructura, etc.
Si bien es cierto que la política habitacional en los últimos 30 años ha tenido y tiene serias dificultades para enfrentar el déficit como problema global, pues la evolución del mismo siempre ha superado a la capacidad de los organismos oficiales para producir soluciones habitacionales tendientes a su resolución, es necesario aclarar que la política habitacional en el marco del desarrollo territorial debe tender a asegurar la equidad y sustentabilidad de sus acciones con un amplio abanico de posibilidades adecuado a las demandas existentes.
Esta tarea de difícil resolución implica mantener un equilibrio inestable entre lo que se considera asistencia a demandas sociales emergentes y líneas de acción que puedan transformarse en Políticas de Estado.
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GRAFICOS Y MAPAS
Grafico 1 – VIVIENDAS DEFICITARIAS RECUPERABLES E IRRECUPERABLES
MAPA I – INDICE DE CRECIMIENTO INTERCENSAL POR PARTIDO ( 1991-2001)
MAPA II – VIVIENDAS DEFICITARIAS RECUPERABLES POR PARTIDO
MAPA III – VIVIENDAS DEFICITARIAS IRRECUPERABLES POR PARTIDO
MAPA IV - AREAS SEGÚN INDICE DE CRECIMIENTO
GRAFICO 1ViviendasDeficitarias RecuperablesEIrrecuperablesÁREA METRO-POLITANA Viviendas Deficitarias Recuperables EIrrecuperables INTERIOR PROVINCIALDEFICIT TOTALInterior Provincial Y Área Metropoli-tana
GRAFICO 1
Viviendas
Deficitarias
Recuperables
E
Irrecuperables
ÁREA METRO-
POLITANA
Viviendas
Deficitarias
Recuperables
E
Irrecuperables
INTERIOR
PROVINCIAL
DEFICIT TOTAL
Interior
Provincial
Y
Área Metropoli-tana
MAPA I
INDICE DE CRECIMIENTO INTERCENSAL POR PARTID0(1991-2001)
M A P A II
VIVIENDAS DEFICITARIAS RECUPERABLES POR PARTIDO
M A P A III
VIVIENDAS DEFICITARIAS IRRECUPERABLES POR PARTIDO
MAPA IV
AREAS SEGÚN INDICE DE CRECIMIENTO
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