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Mercado López, Eugenio Políticas públicas en el centro histórico de Morelia: éxito turístico y efectos contradictorios en el patrimonio edificado Palapa, vol. III, octubre, 2008, pp. 23-31 Universidad de Colima México Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=94814746005
Palapa ISSN (Versión impresa): 1870-7483
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Palapa | issn: 1870-7483 | Vol. 1ii | Núm. especial | pp. 23-31 | Octubre de 2008 INVESTIGACIÓN || RESEARCH
Políticas públicas en el centro histórico de Morelia: éxito turístico y efectos contradictorios en el patrimonio edificado1 Public policies in the historic center of morelia: tourism success and contradictory effects on built heritage Eugenio Mercado López2 Recibido: 08/02/08, 12/06/08 || Dictaminado: 10/02/08, 01/03/08 || Aceptado: 17/06/08
Resumen
Abstract
El mercado de los bienes culturales tiene características e imperfecciones que justifican la función reguladora del Estado para su protección, pese a lo cual las iniciativas de protección del patrimonio cultural muestran limitaciones importantes en diversos países. El desarrollo de enfoques interdisciplinarios ha permitido construir el concepto de políticas públicas como una herramienta para ese fin, sin embargo, su aplicación en el caso del patrimonio edificado es una labor en construcción que se aborda en el presente trabajo. Específicamente se propone identificar las políticas públicas para la protección del patrimonio edificado desde la perspectiva interdisciplinaria del patrimonio, la economía y la gestión urbana. El objetivo es contar con una herramienta para analizar el patrimonio edificado de propiedad privada en el centro histórico de Morelia, contribuyendo así en la explicación del fenómeno con una perspectiva más amplia e incluyente.
The cultural heritage market has characteristics and imperfections that justify the regulatory function by the State in favor of its protection. In spite of this, the initiatives for protection of cultural heritage reveal important limitations in diverse countries. The development of interdisciplinary approaches in the study of this topic allows for the construction of the concept of public policies as a tool for this purpose; nevertheless, its application in the case of the historic buildings is a work in process which this paper explores. Specifically, the purpose of this paper is to identify public policies for the protection of the historic buildings and analyze them from an interdisciplinary perspective that takes into consideration cultural heritage, the economy and urban management. The goal is to develop an instrument useful for analyzing the specificities of historic buildings that are privately owned in Morelia’s historical center while at the same time offering an explanation of the phenomenon from a wider and more encompassing perspective. políticas públicas, patrimonio edificado, centro histórico de Morelia. KEYWORDS | public policies, historic buildings, Morelia’s historical center. PALABRAS CLAVE |
Este trabajo se realizó con el apoyo del proyecto “Arquitectura y urbanismo modernos en Morelia. Instrumentos para la gestión de su conservación”, Conacyt y Gobierno del Estado de Michoacán, fomix (64469).
[email protected] Facultad de Arquitectura de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo
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Revista de Investigación Científica en Arquitectura Journal of Scientific Research in Architecture
Eugenio Mercado López || Políticas públicas en el centro histórico de Morelia
Introducción Las ciudades contemporáneas enfrentan diversos problemas como las presiones económicas, la especulación y los contrastes sociales vinculados a la pobreza urbana que modifican radicalmente el medio y son un riesgo no sólo para el patrimonio edificado, sino para la viabilidad de las ciudades mismas. Esta problemática ha sido enfrentada por diversos países mediante la asociación entre el sector público y privado, o bien con la descentralización, que genera una mayor autonomía del ámbito local y permite a las ciudades buscar alianzas a nivel nacional o global para lograr una competitividad económica efectiva. Si la capacidad de asociación puede hacer realidad las aspiraciones urbanas de desarrollo social y económico, su ausencia genera la agudización de las diferencias sociales y económicas, además de poner en riesgo la estabilidad política, la gobernabilidad, así como la supervivencia misma de las ciudades en el ámbito de la globalización (unesco, 2002). En este contexto, las asociaciones globales en función de productos turísticos de índole cultural son una fuerte motivación para promover la conservación del patrimonio edificado en diversos países. Además de su valor simbólico el patrimonio cultural tiene un valor económico que lo hace susceptible a las imperfecciones del mercado (Klamer y Zuihdhof, 1998), que aunado a la insuficiencia de recursos para su protección y conservación, su naturaleza pública, la valoración social y su capacidad para generar amplios beneficios económicos, justifican la intervención reguladora del Estado; a pesar de esto las políticas públicas para su protección han mostrado una limitada efectividad, especialmente en países en vías de desarrollo (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002: 207). En ese contexto, en México se discute la redistribución del papel del Estado en la cultura y el de la iniciativa privada como generadora y transmisora de la misma, así como los procesos de transnacionalización de bienes simbólicos y su consumo cultural. Parte de la temática es la pérdida de bienes culturales, atribuida al rezago legislativo y la ausencia de políticas públicas pertinentes, debido a una tradicional consideración como monumentos del pasado y opuestos al mercado. Esa visión soslaya los usos de los bienes culturales en el turismo y las industrias culturales que forman parte de la problemática del patrimonio en los análisis y recomendaciones de la unesco y de otros organismos nacionales e internacionales (García Canclini, 2005: 17). Por lo anterior es pertinente abordar el análisis de las políticas de protección del patrimonio edificado en México, específicamente de los inmuebles de propiedad privada, que muestran mayor deterioro y pérdida pese a la regulación y protección legal de que son objeto. La presente investigación revisa las particularidades de 24
las políticas públicas para la protección del patrimonio edificado de propiedad privada y su aplicación e impacto en el centro histórico de la ciudad de Morelia, a partir de su inclusión en la lista del Patrimonio Mundial en 1991, hasta el año 2007. Para establecer el impacto de las políticas en el patrimonio edificado de propiedad privada, se realizó trabajo de campo con una muestra de 116 inmuebles, comparando los resultados con el diagnóstico del Programa Parcial del Centro Histórico de Morelia 2001 y con datos de los mismos inmuebles en anteriores estudios y catálogos de monumentos históricos (Ramírez, 1981 y 1985; inah, 2001). Políticas públicas para la conservación del patrimonio edificado El concepto de política pública se refiere a un instrumento de trabajo configurado desde el Estado, mediante el cual se pretende alcanzar objetivos de interés para el bienestar de una comunidad. Una política pública debe expresar una visión total e integral de la sociedad y plantear el rol del Estado respecto a ésta. El objetivo primordial de las políticas públicas es alcanzar el bien común, planteando temáticas no necesariamente excluyentes, como transformaciones estructurales, solución de problemas sectoriales o particulares, asignación de recursos u optimización de situaciones (Podestá, 2000; Ruiz, 1998). El reconocimiento de la cultura como variable fundamental en el desarrollo sostenible (Pérez de Cuéllar, 1997) ha llevado a la mayoría de los países a crear políticas públicas para la protección de los bienes culturales, presentando diferencias en sus alcances y efectividad. En los países latinoamericanos se ha seguido el modelo europeo continental, que enfatiza la intervención directa del Estado en la propiedad y gestión pública del patrimonio cultural, con limitaciones impuestas a la propiedad privada de bienes culturales. En los países anglosajones se confiere al Estado un significativo rol indirecto a través de beneficios fiscales —especialmente tributarios— a la iniciativa privada en la protección del patrimonio, combinado con una elevada valoración social del mecenazgo y del voluntariado (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002). A partir del estudio de políticas de protección del patrimonio cultural en diversos países, Krebs y Schmidt-Hebbel (2002) las clasificaron en seis categorías: definición del patrimonio cultural; intervención pública directa a través de la propiedad pública del patrimonio y el gasto en su adquisición, mantenimiento y gestión; limitaciones legales al derecho de propiedad privada de patrimonio cultural; incentivos económicos del Estado al incremento del patrimonio cultural y a su protección por el sector privado; privatización de propiedad o gestión del patrimonio; así
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Eugenio Mercado López || Políticas públicas en el centro histórico de Morelia
como educación, con las siguientes características, que se particularizan para el caso de México. El Estado hace una definición implícita o explícita del patrimonio cultural. De forma implícita, mediante políticas fiscales como el gasto público directo y los incentivos económicos al sector privado; de forma explícita, por medio de listas de monumentos nacionales. Excepcionalmente en algunos países la definición del patrimonio y la canalización de recursos para su conservación son objeto de consulta a la comunidad a través de plebiscitos (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002: 218-219). En México, además de los monumentos por definición de ley, se privilegia la formulación de listados incluidos en las declaratorias federales que delimitan zonas de monumentos y, en algunos estados, esas listas se incluyen en reglamentos municipales. En países de Europa continental y en América Latina, es común la intervención pública por medio de la propiedad del patrimonio cultural, lo cual se complementa financiando su adquisición, mantenimiento y gestión (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002: 219). En México existe la propiedad pública, la canalización de recursos para la restauración, mantenimiento, gestión y vigilancia del patrimonio edificado. La gestión se realiza bajo las condiciones que marcan los programas y proyectos oficiales y se regula el uso de los inmuebles en los planes y programas urbanos. Para proteger el patrimonio cultural la legislación de diversos países establece limitaciones al derecho de propiedad, uso o goce por parte de los propietarios. Además de leyes generales, puede existir legislación complementaria sobre ciertas categorías de bienes en manos de particulares que limitan el ejercicio de la propiedad privada. En ambos casos se establecen obligaciones de mantenimiento que pueden o no ser compensadas por subvenciones públicas o exenciones tributarias (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002: 219). En México, la mayor parte del patrimonio edificado es de propiedad privada; su conservación es obligación de los propietarios, con limitaciones legales y bajo la supervisión de institutos federales especializados. En el ámbito local el propietario debe sujetarse a los programas de desarrollo urbano en cuanto al uso del suelo, así como a la autorización de obra para cualquier intervención en los edificios. El otorgamiento de subsidios, transferencias y exenciones tributarias oficiales al incremento y protección del patrimonio en manos privadas no es una política muy importante en Europa, pero es una práctica muy generalizada en naciones anglosajonas. Esto se debe al menor tamaño relativo del sector público, reflejo de una concepción más liberal que otorga al sector privado una función preponderante en la actividad económica y en la cultura (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002: 220-221). La legislación federal mexicana incluye apoyos e incentivos fiscales, pero su aplicación es limitada y poco aprovechada por los propietarios.
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En varios países se plantea la propiedad y gestión privada como una forma de elevar sustancialmente la eficiencia en el cuidado del patrimonio, bajo un marco de adecuada regulación y supervisión por el sector público (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002: 221). En México, la mayor parte de los inmuebles históricos y artísticos son de propiedad privada. La legislación contempla la participación de organizaciones civiles como coadyuvantes al sector oficial en proyectos mixtos de restauración, mantenimiento, gestión y vigilancia, los cuales pueden ser de financiamiento público, privado o mixto, siempre bajo la vigilancia del Estado. En el ámbito internacional se ha reconocido el papel de la educación y los valores sociales como generadores de un mayor aprecio comunitario por el legado del pasado. Las políticas públicas apuntan a dar mayor énfasis a la información y valoración del patrimonio en los programas educativos, así como a la donación voluntaria de recursos financieros y de tiempo para su protección. En países anglosajones la donación de tiempo y recursos financieros a favor del patrimonio constituye una práctica generalizada, tal vez más importante que los incentivos fiscales otorgados a los donantes (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002: 221-222). En México, la investigación acerca del patrimonio cultural es relevante, así como lo es su difusión en medios de comunicación masiva y programas de promoción turística; incluso en algunos estados se ha propugnado por incluir el tema en los programas educativos oficiales. La donación de recursos y tiempo a favor del patrimonio cultural es realizada por grupos empresariales, asociaciones civiles y comunidades indígenas que actúan en programas mixtos con el sector público, aunque con limitaciones por la falta de actualización en el sistema fiscal del país. Trasladar las condiciones generales de las políticas públicas a las particularidades de cada tipo de patrimonio cultural es una tarea en construcción. El patrimonio edificado tiene la singularidad de formar parte de áreas urbanas de relevancia histórica que se encuentran normadas por planes y programas urbanos. Esas normas se inscriben en el ámbito del ordenamiento territorial que —de acuerdo a la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983— es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad. Es al mismo tiempo una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio bajo un concepto rector (Legarrea, 2002: 36). Considerando que las transformaciones en el sistema urbano son realizadas por la planificación urbana y los movimientos sociales (Castells, 2004: 474-475; Lezama, 2004: 269-270), se propone que a partir de un contexto ideológico, económico, jurídico-político y social, se condiciona la valora25
Eugenio Mercado López || Políticas públicas en el centro histórico de Morelia
ción de las persistencias urbanas y arquitectónicas del pasado por parte de los agentes urbanos, así como la voluntad de conservarlas o transformarlas, que se concreta en políticas públicas y un ordenamiento territorial que determinan el destino y configuración de la ciudad y de sus áreas históricas. Políticas públicas en el centro histórico de Morelia Bajo las anteriores consideraciones se abordan las políticas públicas para el centro histórico de Morelia a partir de su inclusión como Patrimonio Mundial en 1991. El patrimonio edificado del sitio está definido explícitamente mediante listados y una delimitación territorial, que incluye como patrimonio a mil 133 inmuebles, es decir 10 por ciento de las edificaciones de esa área, en tanto que el resto corresponde a edificios no catalogados y del siglo xx que no cuentan con protección legal salvo la regulación del uso del suelo y del diseño de fachadas en el caso de nuevas construcciones. La intervención pública directa mediante la propiedad incluye 7 por ciento de los edificios catalogados. De acuerdo a datos oficiales del Instituto Nacional de Antropología e Historia (inah) y del Ayuntamiento de Morelia, entre 1993 y 2007 las inversiones públicas en el centro histórico alcanzaron 256 millones de pesos. La gestión del patrimonio es conducida por el Estado con participación ciudadana, orientándose hacia su preservación y utilización como palanca para el desarrollo regional mediante el turismo. La legislación vigente limita los derechos de los propietarios generando conflictos legales. Varias de esas controversias han llegado a los tribunales que frecuentemente otorgan la razón a los propietarios, con base en la jurisprudencia existente que considera como anticonstitucional a la ley federal correspondiente, lo cual propicia la modificación y detrimento de los inmuebles. El decreto federal del 5 de septiembre de 2005 otorga estímulos fiscales para el rescate de zonas de monumentos históricos, favorece la inversión en la restauración y rehabilitación del patrimonio edificado privado, facilita la enajenación de los bienes inmuebles y determina como base gravable del impuesto al activo el 10 por ciento del valor de los bienes inmuebles. Por su parte el reglamento municipal vigente de 1998 contiene instrumentos como un fideicomiso, exenciones y transferencia de potencialidades, mecanismos que son desconocidos por la mayoría de los propietarios y no se aplican. La intervención del sector privado es relevante, tanto en la propiedad de 93 por ciento del patrimonio edificado, como por una activa participación en la gestión y en organismos ciudadanos y oficiales, resultado de una larga tradición local desde principios del siglo xx, la cual es reconocida en la legislación vigente. 26
Las acciones en educación incluyen la apertura de una maestría en restauración en la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, incremento de estudios académicos, difusión de proyectos y obras, campañas de concientización y eventos de divulgación. Los medios de comunicación locales han jugado un papel importante al difundir asiduamente la riqueza patrimonial de la ciudad. El Programa de Desarrollo Urbano de Morelia 2004 y el Programa Parcial del Centro Histórico 2001 definieron el impulso al desarrollo turístico, preservación del patrimonio cultural, mejoramiento de la imagen urbana y su integración con la totalidad de la ciudad. Se incluyeron criterios de reutilización, reglamentación para el uso racional de los inmuebles, así como acciones e instrumentos para el cuidado, mejoramiento y revitalización del centro histórico. Esa visión del centro histórico se ha consolidado, plasmándose en el Programa de Desarrollo Urbano de Morelia 2004 con una serie de políticas en materia de desarrollo turístico en el marco del ordenamiento general, con una especial atención para colonias y espacios urbanos que por su tradición y antigüedad representan piezas clave para mantener la estructura social de la ciudad. La visión planteada es hacer de Morelia una ciudad sustentable de clase mundial, mejorar la calidad de vida con desarrollo económico, buenos servicios públicos y armonía con el medio ambiente. Centro histórico de Morelia: éxito turístico y efectos contradictorios en el patrimonio edificado En el ámbito mundial, las intervenciones en centros históricos tienen como denominador común la promesa de desarrollo social y económico, mediante el mejoramiento de las infraestructuras urbanas para atraer la inversión y generar empleos, aprovechando el patrimonio edificado como atractivo turístico (Rojas y De Moura, 1999; Carrión, 2000; unesco, 2002). En el caso de las ciudades mexicanas consideradas patrimonio mundial, los Informes Periódicos ante el Comité del Patrimonio Mundial en 2004 detectaron una planificación urbana deficiente y cambios en el patrimonio edificado desde su inscripción. Se destacó una importante actividad turística que no siempre había generado un impacto positivo, ya que en varios casos se habían roto las tramas sociales existentes, condición que se reflejaba en el deterioro del patrimonio edificado, incremento de usos mixtos, división parcelaria y cambios funcionales de las estructuras históricas. En particular el despoblamiento se identificó como una problemática constante y detonante de un deterioro general del ambiente y de la imagen de varios de los centros históricos del país (inah, 2004).
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Eugenio Mercado López || Políticas públicas en el centro histórico de Morelia
En este contexto, las particularidades que se observan en el centro histórico de Morelia son producto del proceso que gestionó su inclusión en la Lista del Patrimonio Mundial y que tuvo diversos factores. La cuestionada elección presidencial de 1998, aunada a la crisis financiera que vivió el país en esa década, dejaron una secuela de violencia política y deterioro económico en el estado de Michoacán ante la falta de inversiones y una drástica caída de la actividad turística. En ese contexto, hacer de Morelia parte del patrimonio mundial fue una gestión abanderada por la Presidencia de la República como forma de legitimación y recuperación del voto para el partido gobernante. En lo económico, tuvo la finalidad de atraer el turismo, que era visto como única opción viable de reactivar la economía estatal en el corto plazo y recuperar la confianza de los inversionistas; en lo social, existía una larga tradición de participación civil en la conservación del patrimonio cultural, pues a la ciudadanía le preocupaba el deterioro del centro histórico, considerado esencia de la identidad local. Esas circunstancias determinaron la orientación de las políticas públicas una vez que Morelia fue incluido en la Lista del Patrimonio Mundial, así como la canalización de inversiones hacia proyectos en edificios y espacios públicos de su centro histórico. Después de un exitoso proceso de rescate, el turismo se posicionó como elemento vertebral en el desarrollo económico, pues en el 2002 la ciudad logró el tercer lugar nacional en crecimiento turístico, lo cual le ha valido ser calificada como un ejemplo paradigmático de gestión y recuperación de patrimonio (Hiriart, 2002; Cabrales, 2002). Pese a lo anterior, algunas investigaciones han advertido riesgos en el proceso (Hiriart, 2004) y en su sustentabilidad, debido a la desarticulación y diferenciación entre el centro histórico, los nuevos centros urbanos y el resto de la ciudad. También se ha identificado una confrontación entre las políticas de rescate y rehabilitación de los núcleos históricos y los intereses de propietarios y promotores inmobiliarios. Éstos buscan una rentabilidad económica basada en el turismo cultural, lo que da como resultado que los programas sobre centros históricos —fundamentados prioritariamente en la conservación del patrimonio edificado— sean en su esencia programas de reactivación económica (García, 2004). Igualmente el Programa Parcial del Centro Histórico (2004) señaló la pérdida de población y de patrimonio edificado, identificando la falta de operatividad y vinculación estratégica de los programas de desarrollo urbano en sus distintos niveles, la ausencia de una visión de gestión patrimonial integral, así como la necesidad de equilibrar las inversiones inhibiendo los usos especulativos y depredatorios bajo supuestos usos turísticos (Hiriart, 2004). Las deficiencias y riesgos observados en las investigaciones, programas e informes oficiales acerca del proceso
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de rescate, conservación y aprovechamiento turístico del centro histórico de Morelia, se afirma con los resultados de la presente investigación, que identifica efectos diferenciados en la conservación del patrimonio edificado de propiedad privada, beneficios para inversionistas y propietarios de los inmuebles históricos más relevantes, así como afectaciones a los intereses de propietarios y pobladores de las áreas periféricas del centro histórico. En la revisión de políticas públicas aplicadas en el centro histórico de Morelia, se puede observar cómo, a partir de 1991, el ordenamiento territorial, la educación y especialmente la intervención pública directa, han tenido un papel fundamental en el proceso de conservación del patrimonio edificado de propiedad privada. La intervención pública directa a través de la inversión se constituyó como la principal estrategia, con una importante evolución, ya que hasta la década de 1980, se orientó al desarrollo de equipamiento urbano ubicado en la periferia del centro histórico y en algunos de sus barrios tradicionales, propiciando cambios en el uso del suelo y afectaciones al patrimonio edificado de esas áreas, circunstancias exacerbadas por la proliferación de comercio informal. A partir de 1991 iniciaron los intentos por ordenar esa zona, así como la canalización de recursos públicos en proyectos de restauración de los edificios más importantes. Asimismo se realizó el cableado eléctrico subterráneo, entre otras obras. En 2001 la reubicación del comercio informal fue un avance significativo en el Plan de Rescate del Centro Histórico, que incluyó la descentralización de oficinas públicas y reubicación de equipamiento urbano, así como inversiones en edificios y espacios públicos. La reubicación del ambulantaje fue un catalizador para la canalización de mayores inversiones en el área principal del centro histórico, como el Plan Luz, mediante el cual se colocó iluminación escénica en edificios públicos y religiosos relevantes, contribuyendo a un fuerte repunte del turismo, las inversiones y la creación de empleos. Como efecto de esas políticas aumentaron los usos culturales, comerciales, turísticos y educativos en detrimento del habitacional, que decreció hasta 30 por ciento en los inmuebles catalogados de propiedad privada al 2007. Sin embargo, el estado de conservación de los inmuebles mejoró sustancialmente; incluso los adecuados para fines turísticos, educativos o comerciales se conservaron mejor que los de uso habitacional (tabla 1). No obstante, la conservación del patrimonio edificado en sus distintos tipos presentó diferencias significativas. El patrimonio edificado relevante y tradicional se conservó —pese a los cambios de uso— gracias a una alta flexibilidad y capacidad de contener nuevas funciones debido a sus características espaciales, lo que generó recursos económicos para su mantenimiento. 27
Eugenio Mercado López || Políticas públicas en el centro histórico de Morelia TABLA 1 |
Usos del suelo y conservación de patrimonio edificado de propiedad privada en el centro histórico de Morelia (elaborada a partir de Ramírez (1981) y trabajo de campo, 2007). 1981 Uso
%
2007
Conservación % Alta
Media
% Baja
Conservación % Alta
Media
Baja
Religioso (convento)
0.91
100
0.00
0.00
0.71
0.00
100
0.00
Comercial
5.45
0.00
33.33
66.67
17.14
41.67
37.50
20.83
Cultural Habitacional Banco
0.00
0.00
0.00
0.00
2.86
50.00
50.00
0.00
51.82
43.86
43.86
12.28
32.14
48.89
42.22
8.89
3.64
0.00
100
0.00
3.57
60.00
40.00
0.00
10.91
0.00
83.33
16.67
12.86
44.44
33.33
22.22
Hotel
8.18
22.22
55.56
22.22
5.71
62.50
25.00
12.50
Restaurante/ bar
5.45
0.00
33.33
66.67
12.86
50.00
38.89
11.11 14.29
Oficinas y comercio
Educativo Sin uso Baldío/derruido
1.82
50.00
50.00
0.00
5.00
85.71
0.00
10.91
58.33
16.67
25.00
5.71
75.00
12.50
12.50
0.91
0.00
0.00
100.00
1.43
0.00
0.00
100.00
Los inmuebles de ambas muestras son los mismos, originalmente con uso habitacional en su totalidad.
El patrimonio edificado popular, de estructuras modestas y terrenos de superficies reducidas, así como el del siglo xx, conservaron el uso habitacional y mixto en un 70 por ciento. Sin embargo, estos inmuebles se deterioraron por falta de recursos para su mantenimiento, o bien se modificaron parcial o totalmente. Esto último no se debió a la falta de recursos para conservarlos, sino a la poca capacidad de adaptación de las estructuras originales para contener nuevos usos o satisfacer los actuales requerimientos de las viviendas. Las tendencias de la conservación en el espacio mostraron un cambio a partir de 1991, en relación con la década anterior. El patrimonio edificado en buen estado decreció y se concentró en el área principal del centro histórico; el de regular estado se incrementó en toda el área, y el patrimonio en mal estado se concentró en los barrios tradicionales y las áreas periféricas del centro histórico. A partir de 2001 esas tendencias se han agudizado observándose una concentración de edificios en buen estado en torno al área central y a lo largo del eje de la avenida principal, extendiéndose al oriente y con una gradación hacia las zonas periféricas (figura 1). Por su parte, los edificios en mal estado se ubican en las áreas perimetrales. También en estas últimas se concentran terrenos baldíos, en muchos de los cuales se ubicaban inmuebles que, por sus características, pudieron haberse considerado patrimonio edificado reciente. La mayoría de los predios con inmuebles en mal estado, o ya baldíos, correspondían a terrenos de pocas dimensiones y ocupados por patrimonio popular y edificaciones del siglo xx (figura 2).
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| patrimonio edificado en buen estado de conservación en el centro histórico, 2001 (elaborada a partir del Programa Parcial del Centro Histórico de Morelia, H. Ayuntamiento, 2001). FIGURA 1
| patrimonio edificado en mal estado de conservación y baldíos en el centro histórico, 2001 (elaborado a partir del Programa Parcial del Centro Histórico de Morelia, H. Ayuntamiento, 2001). FIGURA 2
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Eugenio Mercado López || Políticas públicas en el centro histórico de Morelia
La conservación del patrimonio edificado de propiedad privada como fenómeno de investigación En el caso de ciudades mexicanas con un rico legado urbano-arquitectónico como Morelia, si bien se ha superado la valoración que aísla al patrimonio edificado de su realidad urbana, prevalece la visión de su aprovechamiento económico mediante el turismo, pero sin un sustento teórico que permita entender el comportamiento de los bienes culturales inmuebles en una economía de mercado, de lo cual resultan políticas públicas deficientes. Esto a pesar de que la gran mayoría de ese patrimonio son inmuebles de propiedad privada, cuya suerte la determina el interés de acumulación económica de sus propietarios. Los seminarios auspiciados por la Fundación Getty (De la Torre y Mason, 1998; De la Torre, 2002), así como los estudios efectuados por Krebs y Schmidt-Hebbel (2002) para el caso de Chile, pueden servir de orientación para entender el enfoque económico en el análisis de los procesos de conservación del patrimonio edificado. La opinión consensuada de especialistas mexicanos atribuye la destrucción de inmuebles de propiedad privada a la especulación y los cambios del uso habitacional al comercial (De Anda, 1997). Sin embargo, los resultados de la presente investigación muestran una realidad más compleja. Un principio económico establece que el consumo privado lo realiza un individuo con exclusión o rivalidad respecto al consumo de otros, en tanto que el consumo público de bienes culturales es realizado por un gran número de individuos en forma más o menos simultánea sin rivalidad o exclusión plena. Bajo esta perspectiva, los bienes culturales de propiedad privada no son en rigor ni públicos ni privados, más bien son intermedios, opuestos tanto a los bienes exclusivamente privados como a los bienes públicos puros cuyo consumo no implica rivalidad ni exclusión (Krebs y Schmidt-Hebbel, 2002: 213). Esta circunstancia genera muchas de las dificultades para abordar su estudio. Existen factores extrínsecos que pueden incidir en la disponibilidad y el consumo de los bienes; se denominan externalidades, o efectos de filtración, y se presentan cuando “los actos o las decisiones de una persona o un grupo imponen algún costo o brindan un beneficio a segundas o terceras partes” (Case y Fair, 1997: 403). En el caso del patrimonio cultural se han identificado como externalidades su valoración, la expresión monetaria de los valores sociales y la ineficiencia en la apropiación privada de los bienes culturales, así como sus políticas de protección. Las políticas públicas afectan sensiblemente el mercado de los bienes del patrimonio edificado, ya que tienen un alto impacto en las decisiones de los propietarios sobre su conservación, transformación o destrucción. En la conservación del patrimonio edificado de propie-
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dad privada podemos identificar dos aspectos básicos. Los edificios heredados del pasado tienen un componente intrínseco que es la capacidad de sus espacios para contener funciones distintas a las originales, aspecto ya enunciado por Rossi (1971), motivación inicial para que sus propietarios decidan conservarlos. Los estudios emprendidos en torno al patrimonio cultural desde el ámbito de la economía (De la Torre y Mason, 1998) han identificado factores extrínsecos, en los que la valoración social se concreta en políticas públicas mediante las cuales el ámbito gubernamental interviene en el privado, induciendo ciertas funciones y usos para el patrimonio edificado, que en teoría pueden tener dos efectos: generar fallas de mercado al limitar los derechos de propiedad, afectando el valor inmobiliario y ocasionando pérdida de patrimonio; o bien, propiciar externalidades positivas que incrementen el valor inmobiliario y motiven su conservación por parte de los propietarios. En este contexto, las políticas públicas para la protección del patrimonio edificado tienen la capacidad de inducir su valoración social, orientar los usos y funciones urbanas, incrementar el valor inmobiliario y disminuir las ineficiencias de la apropiación privada; se constituye así como el principal instrumento de intervención pública en el manejo del patrimonio edificado. A pesar de que la aplicación de los postulados de la microeconomía en el análisis del patrimonio edificado permite entender su comportamiento en una economía de mercado, el esquema no permite explicar el patrimonio edificado como parte de conjuntos urbanos, por lo cual es importante conjugar enfoques y metodologías de diversas disciplinas. En este sentido, es relevante la visión de la economía en relación con el patrimonio cultural, al aceptar que, por encima del valor monetario de los bienes culturales, es más importante comprender los procesos de toma de decisiones, así como la configuración y efectos de las políticas públicas para entender el comportamiento de esos bienes en el mercado. Conclusión Con la inclusión del centro histórico de Morelia en la Lista del Patrimonio Mundial en 1991, su función urbana se orientó hacia el turismo, descentralizándose servicios y equipamiento, desalojando al comercio ambulante y efectuando importantes inversiones en edificios y espacios públicos. Estas estrategias, si bien alentaron la inversión privada, generaron un paulatino pero firme decremento de la población original e incrementaron el valor de las propiedades y las rentas, así como de las operaciones de compraventa e inversiones en giros turísticos en el área principal del centro histórico. 29
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Los barrios periféricos al centro y la arquitectura calificada como popular y del siglo xx continúan teniendo una menor valoración social e inmobiliaria, propiciada por su poca capacidad de adaptación a nuevas funciones debido a su ubicación y características espaciales y arquitectónicas. Por ello, si no se incrementa su valoración social y se reorienta el destino de las inversiones públicas, su expectativa de permanencia será mínima. La valoración social implícita en la legislación no es suficiente para revertir esas tendencias, como tampoco su apreciación monetaria, lo cual constituye una falla de mercado que debe ser afrontada mediante intervenciones públicas. La tradicional concentración de inversiones públicas en las áreas centrales en función de su potencial turístico y la desatención hacia los barrios periféricos —en donde además se ha ubicado equipamiento urbano que lesiona el patrimonio edificado en etapas urbanísticas previas— son factores que afectan su valor inmobiliario. La visión del barrio como estructurador del espacio colectivo ha sido sustituida por la de proyectos urbanos integrales en función del turismo. Por ello, la falta de asignación de usos y funciones específicas para esas áreas y sus inmuebles, así como una valoración que considera su existencia como arquitectura de acompañamiento de edificios relevantes, no generan beneficios sociales o económicos para intereses colectivos o privados que propicien su conservación. Del análisis de las políticas públicas en el centro histórico de Morelia puede inferirse un paulatino retroceso del Estado en la conducción de las mismas en aras de la asociación con el sector empresarial, lo cual ha propiciado que éste se haya convertido en el principal beneficiario, síntoma de riesgos en la democratización y gobernabilidad de la ciudad. Si bien los informes de gobierno del ayuntamiento de la ciudad en 2004 y 2005 reportan inversiones y generación de alrededor de mil 200 nuevos empleos directos y otros tantos indirectos anualmente, esos resultados no se han traducido en beneficios para el patrimonio edificado popular o del siglo xx, barrios tradicionales y áreas periféricas del centro histórico, ni para sus habitantes o propietarios. La inclusión del centro histórico de Morelia en la Lista del Patrimonio Mundial propició su incorporación a organismos que agrupan a ciudades del país y extranjeras que ostentan esa distinción, así como asociaciones nacionales e internacionales de promoción y comercialización del turismo cultural, lo cual es una opción para lograr competitividad económica en el proceso de globalización. Por otro lado, el detrimento de los alrededores del centro histórico y las periferias de la ciudad muestran los signos de una pobreza urbana que demerita los avances alcanzados en el sitio fundacional, que están lejos de ofre30
cer al visitante la imagen de un destino de turismo cultural consolidado. Los objetivos de creación de riqueza, generación de empleos y combate a la pobreza urbana tampoco se han logrado, por lo cual puede establecerse que las políticas implementadas no han alcanzado su meta final y se pone en entredicho la posibilidad de sostener el auge económico y turístico de Morelia, así como de atraer inversión compatible con la vocación cultural, educativa, administrativa y comercial de la ciudad. Por lo anterior es importante desarrollar un cuerpo teórico que dé sustento a las políticas públicas para la conservación del patrimonio edificado, que oriente la toma de decisiones, las prioridades y asignación de recursos públicos. Asimismo es importante implementar un sistema de evaluación externa a las instancias gubernamentales que garantice objetividad y rigor académico. El objetivo de la conservación y asignación de funciones específicas para los diversos tipos de patrimonio edificado debe ser explícito, a fin de construir estrategias, instrumentos y acciones que permitan su cumplimiento. La definición del patrimonio edificado debe ampliarse y tomar en cuenta el patrimonio del siglo xx en sus diversos tipos. La intervención pública directa a través del gasto debe incluir proyectos en barrios tradicionales y en áreas periféricas del centro histórico, así como programas que propicien la recuperación de la población y conserven los usos habitacionales y mixtos de pequeña escala. Más que limitaciones a los derechos de propiedad, se requiere de una aplicación proactiva de la legislación vigente mediante asesoría técnica a los propietarios, así como flexibilidad en la autorización de proyectos de intervención de inmuebles, a fin de que conserven su vigencia funcional adecuándose a las necesidades contemporáneas. Los incentivos económicos deben promoverse y aplicarse de forma efectiva, otorgando asesoría para su gestión, así como incluir el patrimonio edificado en los programas oficiales de apalancamiento y financiamiento en condiciones preferenciales. La participación privada en la gestión del patrimonio debe considerar el interés comunitario y el principio de solidaridad con los grupos ciudadanos y áreas urbanas más vulnerables. Los programas de educación y concientización que han mostrado efectividad requieren ampliarse, igual que la relevante participación de los medios de comunicación masiva. Es importante recuperar el concepto del barrio como estructurador del espacio urbano y la vinculación funcional entre el centro histórico y el resto de la ciudad, así como lograr un equilibrio entre su función turística y la habitabilidad que retenga a sus pobladores y atraiga a población nueva, mediante la resolución de problemas de vialidad, estacionamiento, transporte público y oferta de vivienda popular y media.
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En suma, el proceso de conservación del patrimonio edificado, incluso de aquel de propiedad privada, sólo es viable como modelo de desarrollo urbano si se sustenta en beneficios colectivos y cumple con la función social que se le ha conferido como palanca del desarrollo regional, lo cual justifica la intervención del Estado y las altas inversiones públicas. Por lo anterior, es relevante enfatizar que el concepto de patrimonio cultural es de noción esencialmente colectiva y, pese a ser valorado por personas, se sustenta en la esfera del interés público. El patrimonio edificado se valora de diversas formas que, por su propia naturaleza, entran en conflicto; balancear los intereses económicos y patrimoniales de personas y grupos, así como satisfacer las expectativas comunitarias y de propietarios, constituye el mayor desafío para la construcción de políticas públicas acordes a la realidad urbana y que garanticen la conservación del patrimonio edificado del país. Bibliografía Cabrales, L. (2002). “El centro histórico de Morelia: gestión social y revaloración del patrimonio”. Anales de Geografía de la Universidad Complutense, 22, 131-156. Carrión, F. (2002). Lugares o flujos centrales: los centros históricos urbanos. Santiago de Chile: onu-cepal. Case, K. y Fair, R. (1997). Principios de microeconomía. México: Prentice Hall Hispanoamericana. Castells, M. (2004). La cuestión urbana. México: Siglo XXI. De la Torre, M. y Mason, R. (1998). Economics and Heritage Conservation. Los Ángeles: The Getty Conservation Institute. De la Torre, M. (edit. 2002). Assessing the Values of Cultural Heritage. Research Report. Los Ángeles: The Getty Conservation Institute. García Canclini, N. (2005). “La cultura en México. Avances en investigación, políticas postergadas”. Casa del Tiempo, 8 (82), 17-24. García, S. (2004). “Los centros históricos. ¿Una estrategia de sustentabilidad?”, en Ettinger, C. y Iracheta, A. (comps.). Textos del IV Seminario-taller de la red mexicana de ciudades hacia la sustentabilidad. México: Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente-UMSNH et al. Hiriart, C. (2004). “El centro histórico de Morelia, hacia un manejo sustentable de su patrimonio monumental vinculado al turismo cultural”, en Ettinger, C y Iracheta, A. (comps.). Textos del IV Seminario-taller de la red mexicana de ciudades hacia la sustentabilidad. México: Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente-umsnh et al. —— (2002). “El centro histórico de Morelia; su revita-
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tónoma de Guadalajara (1983) y maestro en Arquitectura, Investigación y Restauración por la umsnh (2004). Trabaja como profesor de asignatura en la umsnh. Ha desempeñado varios cargos en organismos públicos en el estado de Michoacán. Es candidato a doctor por el pida en la Universidad de Guanajuato. Ha realizado investigaciones en relación con la conservación y legislación del patrimonio edificado, así como referente al acervo cultural de la ciudad de Morelia.
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