Congreso Internacional de Marketing, Desarrollo Local y Turismo MARDELTUR 2015. Taller: IX Encuentro Internacional de Administración Pública, Desarrollo Local y Turismo. Ponencia: Políticas públicas en América Latina en un escenario de pérdida de dinamismo de sus economías. Un análisis crítico. DrC. Yoandris Sierra Lara. PHD. Universidad Politécnica Salesiana de Ecuador, sede Guayaquil.
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[email protected] MsC. Hermes Jiménez Medina. Universidad Hermanos Saiz Montes de Oca, Pinar del Río, Cuba.
[email protected] Resumen. En la ponencia se realiza un análisis del comportamiento de la crisis económica mundial a partir del 2007 hasta la actualidad. Se toma en cuenta la condición diferente que significa la pérdida de dinamismo del sector externo de las economías de América Latina, especialmente en su región Sur, a partir del año 2013. Se analizan las potencialidades y limitaciones de la región, así como la respuesta de políticas públicas en el orden económico y social. Se hace énfasis particular en el caso de Ecuador, evaluando su desempeño económico y social desde el 2007 y profundizando en el escenario actual. Se aplican como métodos principales el histórico – lógico y el análisis y la síntesis. Como métodos empíricos la revisión bibliográfica y el análisis documental. Palabras claves: Crisis Internacional – escenario actual – América Latina – Políticas públicas - Ecuador. Abstract. In the paper an analysis of the behavior of the global economic crisis from 2007 to the present is made. It takes into account the different condition which means the slowdown in the external sector of the economies of Latin America, especially in the South, from the year 2013 the potential and limitations of the region are analyzed , and the response public policies in the economic and social order. Particular emphasis is placed on the case of Ecuador, assessing their economic and social performance since 2007 and deepen the current scenario. They apply as major historical methods logic and analysis and synthesis. Methods and empirical literature review and documentary analysis. Keywords: International Crisis - current scenario - Latin America - Public policies - Ecuador.
Introducción. En la ponencia se realiza un análisis del comportamiento de la crisis económica mundial a partir del 2007 hasta la actualidad. Se toma en cuenta la condición diferente que significa la pérdida de dinamismo del sector externo de las economías de América Latina, especialmente en su región Sur, a partir del año 2013. Se analizan las potencialidades y limitaciones de la región, así como la respuesta de políticas públicas en el orden económico y social. Se hace énfasis particular en el caso de Ecuador, evaluando su desempeño económico y social desde el 2007 y profundizando en el escenario actual. Se aplican como métodos principales el histórico – lógico y el análisis y la síntesis. Como métodos empíricos la revisión bibliográfica y el análisis documental. La estructura de la ponencia sigue el siguiente plan: 1. Elementos básicos en el despliegue de la actual crisis capitalista internacional. Proyecciones globales. 2. Potencialidades y limitaciones de la región. Perspectivas. 3. El manejo de las políticas públicas frente a la situación estratégica actual. 1
Desarrollo. 1. Elementos básicos en el despliegue de la actual crisis capitalista internacional. Proyecciones globales. La más reciente crisis económica internacional comienza aproximadamente en la segunda mitad del año 2007, aunque sus condiciones se preparaban desde años antes. No es la primera crisis del capitalismo mundial en el siglo XXI, aunque si ha sido la mayor por su duración, su alcance y su violencia, siendo incluso comparada en muchos medios académicos con el gran crash de 1929. Otra característica muy peculiar de esta crisis es que, a diferencia de las otras que venían ocurriendo especialmente a partir de los años noventa del siglo XX de índole financiera, hizo su erupción en el centro del capitalismo mundial, en este caso en la propia economía de los Estados Unidos. Pudieran indicarse como antecedentes de la crisis actual las siguientes condiciones: - Internacionalización acelerada de las relaciones económicas capitalistas - Predominio de la ideología y el modelo neoliberal, especialmente en el capitalismo occidental y periférico. - Desmantelamiento del papel económico del Estado Nación, privatización masiva y desnacionalización. - Control del Sistema Financiero Internacional sobre la Economía Mundial. - Auge descontrolado de la especulación financiera como forma principal para la valorización del capital transnacional. En el transcurso mismo de la crisis, varias de estas características se han ido modificando, matizando y algunas incluso retrocediendo. Sin embargo, es complejo poder considerar que hayan sido anuladas o rechazadas, dado que varias de ellas tienen un fuerte carácter histórico – objetivo. El mecanismo de la crisis del 2007 puede sintetizarse de la siguiente manera. En los años que van desde inicios del siglo XXI, la economía norteamericana atraviesa un fuerte proceso de expansión de la actividad especulativo financiera, asociada a la desregulación del sistema financiero internacional y la pérdida de dinamismo de la economía real y sus indicadores de rentabilidad. En el caso de la crisis de 2007, el problema en el ámbito financiero y bursátil desencadenado en el sector inmobiliario y que afectaba ya al sector financiero y bancario, se convierte rápidamente en crisis real, y en este caso el sistema bancario actuó como punto de contacto entre ambas esferas. Al desaparecer el crédito productivo debido a la crisis bancaria, prácticamente obligaría a una disminución del nivel global de inversiones, provocando una disminución del nivel de ocupación de la economía norteamericana, especialmente en los sectores más afectados por la crisis, como es el sector inmobiliario y automotriz, la disminución en el nivel de ocupación contrae el consumo, elemento que más tributa al crecimiento económico dentro de los EUA, esto se traduce en una reducción de los mercados, con ello caen las ganancias de las empresas y aparece cuando esto se masifica las quiebras y la crisis en el sector real de la economía norteamericana. Se inicia así la recesión económica en los Estados Unidos. La crisis se convertiría rápidamente en crisis internacional debido a los niveles muy elevados de dependencia o interconexión financiera, bancaria, comercial, económica, tecnológica e incluso a nivel de expectativas. De modo muy general, puede plantearse que el epicentro de la crisis fue Estados Unidos, país que ya comienza posiblemente a recuperarse y que muestra tasas de crecimientos favorables y datos macroeconómicos y sociales positivos, una Europa occidental mucho más afectada y con poca capacidad de recuperación potencial y efectiva, un Japón estancado, una China fuerte pero que ha iniciado un proceso de enlentecimiento marcado en su crecimiento, y una América Latina que ha soportado con eficiencia la crisis, denotando un buen desempeño hasta el 2013, pero que de ese año hasta la actualidad ha comenzado a frenar claramente su crecimiento y a partir del empeoramiento de su sector externo ha comenzado a sufrir tensiones macroeconómicas, máxime cuando no ha ocurrido ninguna transformación estructural que suponga condiciones realmente diferentes para afrontar esta situación adversa en caso de extenderse en el tiempo. ¿Cómo puede caracterizarse la situación global actual y las perspectivas de mediano plazo? En la tabla 1 puede observarse el comportamiento en los ritmos de crecimiento del PIB en distintas 2
regiones y países. Se manifiesta cómo a escala del producto mundial se ha dado una recuperación leve a partir de 2012 y se han mantenido ritmos de crecimiento estables. Este crecimiento ha sido garantizado hasta el momento más por las llamadas economías emergentes. En el caso de Estados Unidos los ritmos de crecimiento, aunque positivos, se mantienen bajos. Sin embargo, la proyección hacia el 2015 y 2016 es muy favorable. Los datos para la Zona Euro son realmente de un desempeño mediocre. También puede apreciarse la importante desaceleración en América Latina y el Caribe, del orden de -4.3% entre 2010 y 2014, cuestión que debe agravarse aún más en el 2015. ¿Puede afirmarse que aún está la economía mundial en crisis? Si se concibe la crisis como una ruptura violenta de equilibrios y la generación de una importante y aguda inestabilidad macroeconómica a escala global, entonces la opinión de estos autores es que quizás ese momento haya quedado atrás. Hoy quedarían regiones o países en situación de crisis, y otras con altas vulnerabilidades y en espera de lo que pueda ocurrir en el corto y mediano plazo. El futuro a medio plazo puede deparar nuevas situaciones de crisis, pero la crisis de 2007 entendida como crisis mundial ya habría finalizado, no así por sus efectos, dados en forma de recesión. Muy preocupante por su peso sistémico es la reducción gradual del crecimiento económico chino, que aun siendo controlado y gradual, es decrecimiento al fin y la economía mundial pierde parcialmente uno de sus principales motores de crecimiento, incluyendo su efecto sobre América Latina. También es un lastre de importancia el estancamiento en la Zona Euro y especialmente los hallazgos en cuanto a la disminución de su producto potencial. La vulnerabilidad de América Latina no significaría un riesgo global, dado la poca importancia de esta región para el sistema mundo, que exige de ella sobre todo la oferta de productos primarios de bajo valor agregado. Tabla. 1. Tasas de crecimiento del PIB. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Producto mundial. -0.5 5.0 3.9 3.2 3.4 3.4 3.5 3.8 Economías avanzadas. -3.4 3.0 1.7 1.5 1.4 1.8 2.4 2.4 USA. -2.6 2.8 1.8 2.8 2.2 2.4 3.1 3.1 Zona Euro. -4.1 1.7 1.5 -0.6 -0.5 0.9 1.5 1.6 América Latina y el Caribe. -1.9 5.6 4.6 2.9 2.9 1.3 0.9 2.0 China. 9.2 10.3 9.3 7.7 7.8 7.4 6.8 6.3 Fuente: Elaborado a partir de diferentes informes del FMI, BM, CEPAL, y EUROSTAST. Los datos del 2015 y 2016 son proyecciones del FMI con fecha de abril de 2015. (NA).
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En términos de proyecciones para el 2015 y 2016 los organismos y agencias internacionales presentan en general elevados niveles de coincidencia. Como se observa en la tabla 1 según el FMI las proyecciones de crecimiento para el 2014 y 2015 indican una importante recuperación del producto mundial de 3,5% y 3,8% respectivamente, en Estados Unidos continuaría la recuperación, llegando al 2,4%, la zona euro crecería, aunque levemente, la región de América Latina tendría su año más bajo desde el 2009 en este 2015 y tendría una leve recuperación en el 2016. Por su parte China continuaría su descenso. Por su parte, para el Banco Mundial el crecimiento mundial durante el 2015 debe superar el 3% y promediar en torno al 3,3% hasta el 2017. En este sentido coincide con el pronóstico del FMI. Pronostica un 2,2% de crecimiento en las economías desarrolladas, igual que el pronóstico del FMI. Prevé una aceleración del crecimiento también en las economías en desarrollo, del orden el 4,4% en 2015 y 5,4 % en 2017 1 . Aun cuando se prevé una recuperación del crecimiento a escala global, las instituciones internacionales señalan una serie de elementos o amenazas que pueden complicar el escenario. Las más aceptadas son las siguientes: Permanece una importante debilidad de los bancos y elevados niveles de deuda que siguen afectando negativamente el gasto y el crecimiento en la zona del euro. El crecimiento del producto potencial ha disminuido, debido al envejecimiento poblacional en el mundo desarrollado y a la disminución de la productividad del capital. Abaratamiento espectacular del petróleo, que probablemente sea duradero. 3
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Inestabilidad cambiaria. Fuerte apreciación del dólar y depreciación del euro y el yen. Posible elevación de la tasa de interés en los Estados Unidos. Incremento de las tensiones geopolíticas. La inestabilidad de los mercados financieros. El comercio mundial podría debilitarse aún más en el caso de un prolongado período de estancamiento o deflación en la zona del euro o en Japón. Una desaceleración aún más pronunciada en el crecimiento de la economía china podría desencadenar la emergencia desordenada de vulnerabilidades financieras, lo cual tendría repercusiones fuertes para la economía mundial2. En este escenario, los elementos de política económica pasan por los siguientes puntos, al decir de las principales instituciones económicas – financieras internacionales: La política monetaria en Estados Unidas enfrenta el desafío de una moderada normalización. Los países desarrollados enfrentan un difícil dilema respecto a la política fiscal. Se necesitan políticas coherentes sobre los mercados laborales para enfrentar los problemas sobre el empleo. La flexibilidad cambiaria puede jugar un rol fundamental para facilitar el ajuste a condiciones externas más difíciles. Garantizar la solidez de las finanzas públicas, especialmente porque sigue habiendo importantes riesgos a la baja para el crecimiento. Las vulnerabilidades del sector financiero también deberán mantenerse bajo control. Una prioridad fundamental para los gobiernos es abordar los problemas estructurales de larga data para impulsar la inversión, la productividad y el crecimiento potencial. Es imperativo fortalecer la coordinación y cooperación de políticas a nivel internacional3. En un plano de análisis más fundamental y de largo plazo, habría en opinión de los autores de este trabajo también que considerar los siguientes elementos: Comportamiento tendencial de la cuota de ganancia. Asimilación definitiva del paradigma de las TICs en la dinámica productiva global, aunado a sus necesarios cambios institucionales y en regulación. Correlación acumulación productiva – acumulación especulativa. Necesidad y factibilidad de un cambio de patrón de acumulación en Europa, especialmente en la Zona Euro. Cambio en el modelo de desarrollo de China, orientándose más al desarrollo sobre la base de su mercado interno. El comportamiento de estas últimas cuestiones son en realidad, en nuestra opinión, las fuerzas capaces de cambiar el rumbo y el ritmo de la economía capitalista mundial contemporánea.
2. Potencialidades y limitaciones de la región. Perspectivas. En general, puede plantearse que hasta el año 2013 la situación macroeconómica y social de América Latina y el Caribe en su conjunto fue altamente favorable en relación a la crisis económica internacional. Solo el año 2009, peor momento de la crisis a escala mundial, significaría una leve recesión para la región que sería prontamente superada. Sin embargo, ya a partir de 2013 comienza un marcado proceso de desaceleración en la región, inducido en primer lugar por la caída del precio de sus productos de exportación, que ha deteriorado rápidamente el panorama en varios de sus países. Dicha situación de caída en los precios de estos productos básicos se observa en el gráfico 1. Nótese cómo se da una importante caída entre el 2008 y el 2009 pero que se recupera fuertemente hasta el 2012, de ahí un período de estabilidad y desde el 2013 – 2014 comienza un nuevo descenso.
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Gráfico 1. Índices de precios reales de las materias primas (deflactados por el índice de precios al consumidor de EE.UU, índice, 2014 =100).
Fuente: Perspectivas de la economía mundial, abril 2015. FMI.
Un elemento realmente notorio para la región y el mundo es el caso de la caída abrupta del precio del petróleo. En el gráfico 2 puede observarse la acelerada caída en el precio del petróleo a partir de julio de 2014. Gráfico 2. Tendencias en los precios de productos básicos. Enero 2014 - Marzo 2015.
La caída en el precio del petróleo responde a diferentes causas: aumentos de la producción por parte de la OPEP, aumentos de la producción por parte de USA, importante acumulación de reservas en los países de la OCDE, la debilidad de la actividad mundial; la contracción de la demanda de petróleo en algunas economías grandes, una mayor eficiencia energética. No obstante, la proyección a futuro de estos precios indica la posibilidad de un crecimiento a partir del 2016. Quedaría así: 2015: $58.10. / 2016: $65.70. / 2017: $69.204. Más allá del análisis coyuntural, sobre todo del sector externo de la región, interesa en este trabajo hacer un análisis estratégico que, tome en cuenta la mayor cantidad de factores actuantes, tanto internos como externos, en la situación del subcontinente. Para ellos se ha elaborado una tabla donde se indican las potencialidades (fortalezas + oportunidades) y limitaciones (debilidades + amenazas) existentes en el subcontinente. No se pretende una lista completa, pero sin duda el ejercicio puede contribuir a tener una idea del estado actual y perspectivo de estas economías.
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Tabla 2. Potencialidades y limitaciones de la región de América Latina. Potencialidades. Limitaciones. Estabilidad macroeconómica. - Situación fiscal. Crecimiento económico acumulado. - Creciente deuda pública. Tasas positivas de crecimiento económico. - Depreciación de monedas locales. Avances en los procesos integracionistas. - Elevada concentración del ingreso. Importante dotación de recursos naturales - Reprimarización y desindustrialización. estratégicos. - Baja calidad del empleo. Política pública centrada en lo social. - Bajos niveles de ahorro e inversión. Avances en la reducción de los niveles de pobreza - Debilidad de los sistemas fiscales. extrema e indigencia. - Baja capacidad de recaudación tributaria y Elevados niveles de reservas internacionales. carácter regresivo. Bajas tasas de desempleo. - Dependencia del ahorro externo. Despliegue de nuevos mercados para el comercio - Incremento en la tasa de inflación. exterior. - Baja productividad sistémica. Recuperación macroeconómica de USA. - Desaceleración de la economía china. Construcción de una nueva arquitectura financiera - Deterioro en los términos de intercambio por regional e internacional. caída en los precios de los productos de Aproximación estratégica en el plano comercial, exportación. financiero y tecnológico de varias potencias - Fuga de capitales por reajuste de la política emergentes a la región. monetaria en los EUA. Existencia de fondos multilaterales para el - Inflación motivada por incremento de los financiamiento de proyectos socioeconómicos en precios de los alimentos en el mercado la región. mundial. Incremento de las remesas debido a la expansión - Caída en el flujo de IED5. en USA. Fuente: Elaborada por los autores con base en “Implicaciones de la actual crisis económica mundial en el desarrollo económico y social de américa latina y el caribe”. Tesis de Maestría en Desarrollo Social. Universidad de Pinar del Río, Cuba. Autor: Hermes Jiménez Medina.
Hoy puede indicarse como factores de riesgo más graves para la región, tanto internos como externos, los que se estructuran a partir de: Deterioro en los términos de intercambio por caída en los precios de los productos de exportación. Disminución del espacio fiscal. Incremento de la deuda pública, y posible insostenibilidad de la misma. Probable fuga de capitales por reajuste de la política monetaria en los EUA. Lo interesante es que estos fenómenos estarían bien conectados el uno con el otro, actuando como posibles fuerzas que se retroalimenten hasta llevar a la región a una situación bien adversa, en dependencia también de cada país en particular. Las proyecciones que realizan los organismos internacionales de corto y mediano plazo indican cierto consenso. El FMI proyecta los siguientes ritmos de crecimiento: Tabla 3. Proyecciones de crecimiento económico, según el FMI. Abril, 2015. 2013 2014 2015 2016 2.2 2.4 3.1 3.1 EEUU 1.4 2.1 3.0 3.3 México 2.9 0.5 -0.3 0.1 Argentina 2.7 0.1 -1.0 1.0 Brasil 4.3 1.8 2.7 3.3 Chile 4.6 3.6 1.9 3.6 Ecuador 1.3 -4.0 -7.0 -4.0 Venezuela América Latina y el Caribe. 2.9 1.3 0.9 2.0 Fuente: Elaboración propia con base en FMI, Perspectivas de la economía mundial (informe WEO), abril 2015.
Descartando del análisis a USA, América Latina y el Caribe tendría en el 2015 su peor momento desde el año 2009. Con el agravante de que aquella situación del 2009 fue mundial, pero esta es ya más específica de la región. En 2016 debería haber una recuperación, pero la región continuaría con un desempeño mucho más discreto. Crecerían más las economías más vinculadas comercialmente con USA, como México, y serían más afectadas Argentina, Brasil y sobre todo Venezuela, estas dos 6
últimas básicamente por su dependencia a los ingresos por exportaciones de productos básicos, ahora en caída. Las proyecciones de la ONU son aún más pesimistas. Consideran sus especialistas que la región solo crecerá un 0.5% en el 2015 y un 1.7% en el 2016. Comparten el reconocimiento de las causas de esta situación y el carácter diferenciado del impacto6. La CEPAL también se torna pesimista en cuanto al crecimiento futuro de la región. Su pronóstico de crecimiento para el 2015 es del 1,0%. Se trataría no obstante de una situación heterogénea. En América del Sur el crecimiento sería prácticamente 0%, en Centro América y México 3,2% y en el Caribe 1.9%. Los países que liderarán la expansión regional durante 2015 serán Panamá, con un alza en el PIB de 6,0%, Antigua y Barbuda (5,4%) y Bolivia, Nicaragua y República Dominicana (5,0%). Los países dependientes de las exportaciones de productos básicos, especialmente minerales y petróleo serían los más afectados, los países más vinculados con la economía norteamericana tendrían mejor previsión7. Comportamiento y proyecciones para el caso de Ecuador: Al igual que el resto de la mayoría de las economías de la región, Ecuador ha tenido un desempeño económico y social favorable en los últimos años. Esto ha estado motivado en parte por un panorama favorable en su sector externo, especialmente los precios elevados de sus productos de exportación; pero también ha sido gracias a la gestión económica y social de su actual gobierno, basado en principios de un nuevo socialismo ciudadano y de matriz neo desarrollista. No es objetivo de este trabajo indagar la importancia relativa de cada uno de estos factores, pero lo que sí parece indiscutible es que ha sido la combinación de ambos una fuerza muy favorable para el desarrollo reciente del país. En estos últimos dos años el sector externo se ha tornado adverso, la economía ha dejado de crecer a los ritmos anteriores, los equilibrios se complejizan, pero aun la situación es controlada y no hay deterioro en términos sociales. La gran camisa de fuerza para el actual gobierno parece ser la dolarización de la economía. Los factores de riesgo estarían asociados a la apreciación del dólar, el incremento de la deuda pública y por supuesto la caída del precio del petróleo. En cuanto al crecimiento a largo plazo puede observarse en el gráfico 3. La economía ecuatoriana ha estado en el promedio regional, mostrando un comportamiento apropiado, mostrando mejores resultados que otras como Chile, Argentina y Brasil. Gráfico 3. Tasas de crecimiento del PIB. (%). 10 8
7,9 6,4
6
5,2
4,6
4 2
3,8
2,2
0,6
0 2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
-2 -4 Venezuela
Colombia
Brasil
Peru
Bolivia
Argentina
Chile
Ecuador
Fuente: Elaboración a partir de CEPAL 2014. Anuario estadístico de América Latina y el Caribe. 2014.
El crecimiento en los últimos dos años ha estado asentado en parte importante por sectores no petroleros, lo que comienza a indicar un incipiente cambio en la matriz productiva. Así los sectores no petroleros más dinámicos en los últimos años han sido el de la construcción, la manufactura, la 7
agricultura, el transporte y la enseñanza, mostrándose esta última junto a la salud como los componentes más dinámicas del PIB8. En la estructura del gasto Ecuador está, al menos en el 2013, en el promedio regional. La mayor contribución al gasto la realiza el gasto de consumo efectivo de los hogares, seguido por la formación bruta de capital fijo y finalmente el consumo colectivo del gobierno. La región en general muestra similar estructura. Tabla 4. Estructura del PIB por tipo de gasto. (2013). Gasto de consumo Gasto de consumo colectivo del Formación bruta de capital efectivo de los gobierno fijo hogares 68% 11% 19% 65% 7.42% 20% 68% 7.25% 22% 69% 9.55% 19%
Colombia Perú Ecuador América Latina. Fuente: Elaboración propia con base en: Anuario estadístico de América Latina y el Caribe. 2014. CEPAL.
A partir de 2007 ha crecido considerablemente la formación bruta de capital en Ecuador. Según el informe del Banco Central de Ecuador, la inversión total ha pasado de $10,594 millones en el año 2007 ($7,257 millones en el sector privado y $3,337 millones en el sector público) a $26,313 millones en el 2013 ($12,461 millones en el sector privado y $13,852 millones en el sector público)9. Se estaría hablando así de un incremento total de $15.719 millones en apenas 6 años. Gráfico 4. Composición de la Formación Bruta del Capital en Ecuador. (2007 – 2013).
Fuente: Elaboración propia con base en: Revista digital El ciudadano. http://www.elciudadano.gob.ec/formacionbruta-de-capital-se-ubica-en-el-245-del-pib/
El gráfico 4 indica claramente el enorme y fundamental peso estratégico que gana el Estado en la acumulación y por ende, en el crecimiento y desarrollo a largo plazo. Sin dudas, una de las características esenciales del modelo neo desarrollista aplicado por el país desde el 2007. Ecuador ha identificado un grupo de megaproyectos diseñados para transformar la matriz productiva y energética del país, en un cambio que comenzaría a dar sus frutos a partir de 2016 según refieren diferentes fuentes oficiales. Estos se ubican en la tabla 5. Tabla 5. Proyectos estratégicos. Resumen de inversiones. Sector. Proyectos Inversión. (MM). Industrias básicas. 5 $3510 Electricidad. 17 $11886 Recursos hídricos. 14 $2026 Hidrocarburos. 8 $9800 Telecomunicaciones. 1 $253 Ambiente. 4 $252 Minería. 6 $75 Total. 55 $27802 Fuente: Catálogo de inversión para proyectos estratégicos. 2014 -2017. Ministerio de Coordinación de Sectores Estratégicos.
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La expansión de la acumulación ha tenido como contrapartida un crecimiento acelerado de la deuda pública total. De hecho, en los últimos meses se acerca peligrosamente al límite formal del 40% del PIB, como se evidencia en el gráfico 5. Gráfico 5. Evolución del endeudamiento del Gobierno Central.
Fuente: Tomado de BCE 2015. Estadísticas macroeconómicas. Presentación coyuntural. Mayo 2015.
Como se aprecia en el gráfico 5 hubo estabilidad entre 2004 y 2008, en el 2009 cae, y a partir de 2010 ya no ha dejado de crecer. En cuanto a su estructura es notable el crecimiento de la deuda pública interna a partir de 2012. En cuanto a la deuda pública externa los principales acreedores por categorías son los siguientes: Deuda bilateral: $8,237.5 mill de usd (42.6% del total). Con China el monto de la deuda asciende a $ 5,430.5 mill.usd. Otros importantes acreedores, aunque mucho menores son Reino Unido; USA, Brasil y España. Deuda multilateral: $ 7,273.8 mill de usd. (37.6% del total). Bonos Brady, Global y Soberanos: $3,814.2 usd. (19,7% del total)10. Las Agencias Internacionales calificadoras de la deuda externa, califican a Ecuador con las siguientes calificaciones: Moody`s: B3 / S & P: B+ / Ftich: B. esto clasifica en las tres evaluaciones como una deuda “Altamente especulativa”11. Por supuesto, no debe perderse de vista la connotación ideológica y de poder que estas “calificaciones” tienen. Sin embargo, no hay señal real de que exista complejidad para Ecuador en seguir formando parte de la integración financiera global, lo cual indica que no se asume como riesgoso operar con el país. En el plano nacional la mayor preocupación parece estar en que la deuda pública se acerca peligrosamente al máximo del 40% del PIB, situación que de darse obligaría a una disminución en el gasto público o un incremento en los impuestos en caso de proseguir la presión fiscal por la caída en los precios de exportación, especialmente del petróleo, y la ejecución de las inversiones estratégicas. Esta situación, según se ha dicho incluso por el propio Presidente Rafael Correa tendría en este 2015 su peor momento de complejidad. Los ingresos tributarios, especialmente los impuestos, han sido junto a los créditos internacionales protagonistas en el financiamiento del gasto público corriente y la inversión. El gráfico 6 muestra la estructura de los mismos.
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Gráfico 6. Ingresos del Sector Público no Financiero de Ecuador.
Fuente: Tomado de BCE 2015. Estadísticas macroeconómicas. Presentación coyuntural. Mayo 2015.
Es evidente que las transferencias de las empresas petroleras estatales y el IVA aportan la mayor parte de los ingresos fiscales, llegando a ser el 45%. Es interesante que en el caso ecuatoriano el presupuesto del Estado se calcula sobre la base de aproximadamente $80 usd el barril de petróleo, pero los últimos meses ha estado bien por debajo de ese precio. Un rol importante han desempeñado también en los últimos meses los aranceles y salvaguardas, que se han establecido por 15 meses a partir de enero de 2015 y que buscan nivelar la balanza comercial, proteger la balanza de pagos y evitar la fuga de divisas en un contexto externo ya de por si complicado. La misma apreciación del dólar ha complejizado aún más esta situación, y la probable elevación de los tipos de interés anunciada en USA podría agravarla aún más. El gráfico 7 muestra cómo se han comportado a largo plazo los precios del petróleo en el mercado mundial, y el evidente desplome del mismo desde 2014. Ha sido tan fuerte la caída que públicamente se indica que el país ha dejado de recibir 2241 millones de dólares entre septiembre de 2014 y abril de 2015 por este motivo12. Gráfico 7. Precio del petróleo: enero 1986 – enero 2015.
Fuente: tomado de: www.wlblogsalmon.com
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En los últimos dos meses, según los datos del Banco Central del Ecuador, el precio ha tenido una ligera alza, situándose en promedio entre $58 usd y $ 60 usd el barril13. En estos términos, el Presidente Rafael Correa declaraba en su Informe a la Nación: “Estoy convencido de que lo más duro ha pasado. En marzo, con el castigo por el diferencial de calidad, nuestro petróleo llegó a 34,7 dólares por barril (…). Y valoró que “con petróleo o sin él, nuestra economía es sólida”14. Los datos indican que en 2014, Ecuador exportó productos por 25.732,3 millones de dólares e importó por 27.739,5 millones, para quedar con un déficit de 2007.2 millones de usd. Finalmente, el énfasis en los datos de coyuntura macroeconómica no debe hacer perder de vista que el país se encuentra inmerso en un proyecto de transformación económica, productiva, social e institucional de profundo calado. En general, la mayoría de los indicadores socioeconómicos comienzan a dar cuenta de esa transformación como se evidencia en la figura 8. Figura 8. Indicadores socioeconómicos seleccionados.
Fuente: Elaboración propia con base en Panorama social de América Latina. CEPAL. 2015.
3. El manejo de las políticas públicas frente a la situación estratégica actual. Según la CEPAL “El conjunto de instituciones, normas y reglas que determinan la forma de gestionar los organismos y recursos humanos del Estado tiene un papel central en el desarrollo de los países. (…) La funciones que asume el Estado en este ámbito “no difieren demasiado de las que tiene en los países de la OCDE, entre ellas el suministro de bienes públicos, el fomento de la equidad social, la prestación de servicios sociales, la redistribución de los recursos y la estabilización de la economía. En general, lo que diferencia al Estado de los países latinoamericanos de los de los países desarrollados es la magnitud de las necesidades que debe enfrentar y la escasez de recursos disponibles, lo que abre un desafío de una envergadura y complejidad muy superior para la región. Entre los principales desafíos que enfrenta la región se destacan: cómo aumentar la calidad de la función pública y la burocracia y elevar la transparencia de la gestión pública, en un escenario de centralización relativamente elevada”15. En este entorno, puede definirse las políticas públicas como las acciones de gobierno que busca cómo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad. Obviamente, el campo de lo social es muy amplio, y por lo tanto las políticas públicas serían numerosas. No obstante, en este trabajo, solo interesa la dimensión económica y social en cuanto a reacción de los Estados ante la compleja dinámica actual de su entorno externo. La política económica en general pudiera definirse como la acción llevada a cabo por el gobierno para incidir en la situación y comportamiento económico del país. Esto lo hace en diferentes órdenes, como el de la estabilidad macroeconómica, el desarrollo, la inserción internacional, la distribución del ingreso, la relación entre ahorro y acumulación, la generación y calidad del empleo, la estabilidad monetaria y cambiaria, etc. En general los objetivos de la política económica pueden medirse en la factibilidad de lograr el crecimiento del PIB, en generar empleo, mantener las cuentas internas y externas equilibradas, evitar la inflación y a largo plazo procurar la transformación estructural de la economía, avanzando así en el proceso de desarrollo. 11
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En un escenario de crisis se busca mantener los equilibrios y, en algunas orientaciones de economía política, atenuar lo más posible el impacto social de la crisis. Por su parte, la política social puede ser entendida como un subconjunto de las políticas públicas o como aquellas orientadas a la distribución de bienes públicos. […] Cualquier definición de la política social tiene supuestos o tributa a una cierta filosofía política, entendida como una indagación y propuesta de una sociedad mejor que la existente. Ello se refiere a mejores condiciones de vida, materiales y espirituales, de todos los miembros de dicha sociedad y, particularmente, de aquellos menos beneficiados o vulnerables. […]En todo caso, la política social ha sido parte de las políticas públicas orientadas, en primer lugar, a la superación de la llamada “cuestión social” y, en segundo, a la igualación social. Toda política social promueve y se compromete con un menor patrón de desigualdad social y debe ser evaluada desde esta perspectiva. De este modo, la política social es parte de la estrategia de desarrollo y a la vez, un efecto de este16. La respuesta de los países a la situación externa más complicada se puede dividir en dos momentos. Desde 2007 hasta 2013, período en que la crisis internacional ya está en pleno desarrollo pero la región aún mantiene importantes ingresos por la exportación de sus productos primarios. Y una segunda etapa, que es la actual, de 2013 hasta 2015 en que ya caen los ingresos por exportación y la situación se hace específicamente más compleja para los países de América Latina. En la primera etapa los países de la región implementaron diversas medidas para enfrentar la crisis, mostrando el renovado protagonismo ganado por el Estado en la regulación de la vida económica. En sentido general estas medidas tuvieron como objetivo recuperar la confianza y poner en funcionamiento los mercados financieros, así como fortalecer la demanda de bienes y servicios. En general se aplicaron elementos de política monetaria y financiera, política fiscal, política cambiaria y de comercio exterior, políticas sectoriales, políticas laborales y sociales y políticas de financiamiento multilateral. Entre las medidas económicas las más frecuentes por cantidad de países que la aplican: Provisión de liquidez en moneda nacional. (14 países). Cambio en la tasa de política monetaria. (10 países). Disminución de impuestos, aumento de subsidios y beneficios tributarios. (15 países). Aumento o anticipación del gastos. (12 países). Provisión de liquidez en moneda extranjera. (11 países). Políticas sectoriales en construcción de viviendas. (12 países). Políticas sectoriales en fomento de las PYMES. (12 países). Políticas sectoriales en fomento del sector agropecuario. (12 países). En el ámbito social ante el auge de los precios de los alimentos y los combustibles experimentados en el 2008, jugaron un papel fundamental las políticas laborales y sociales, estas políticas se encaminaron hacia la protección del empleo y los ingresos, dentro de las que se encuentra las siguientes. Políticas laborales adoptadas: Subsidios a la contratación o mantenimiento de personal. Modificaciones al seguro de desempleo. Programas de capacitación. Empleo de emergencia. Políticas sociales adoptadas: Introducción o ampliación de programas transferencias. Pensiones. Apoyo alimentario17. En la etapa actual (2013 – 2015) las condiciones son diferentes. Debido al deterioro acelerado de los términos de intercambio, especialmente en América del Sur, la disminución del espacio fiscal, la reducción de las inversiones y el crecimiento económico, a la vez que obviamente las reservas para enfrentar la crisis han disminuido. Esto ha conducido a nuevas políticas públicas en el orden económico y social. Entre ellas pueden identificarse de manera general para la región las siguientes: Políticas para estimular el producto efectivo y potencial. 12
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Los importadores de petróleo pueden transferir la baja de los precios de la energía a sus mercados internos y disminuir la inflación al tiempo que aumenta el ingreso real y el consumo. Igualmente los importadores de petróleo podrán liberar recursos financieros a inversiones productivas o sociales. En los exportadores netos los que disponen de espacio fiscal pueden permitir un ajuste gradual del gasto público a los menores ingresos provenientes del petróleo. En otros países que gozan de cierta flexibilidad cambiaria, una depreciación ayudaría al ajuste. Las reformas de la educación y los mercados de trabajo y productos pueden ayudar a elevar la participación en la fuerza laboral y la productividad. Los precios más bajos del petróleo ofrecen una oportunidad para reducir los subsidios a la energía y reemplazarlos con programas mejor focalizados, así como para reformar la tributación de la energía (inclusive en las economías avanzadas). Garantizar la solidez de las finanzas públicas, especialmente porque sigue habiendo importantes riesgos a la baja para el crecimiento. Una prioridad fundamental para los gobiernos es abordar los problemas estructurales de larga data para impulsar la inversión, la productividad y el crecimiento potencial18. En el caso específico de Ecuador se trata de una economía exportadora de petróleo, además dolarizada, lo que por una parte significa una importante presión en su cuenta corriente y fiscal, y por otra la pérdida de competitividad en su comercio exterior debido a la apreciación del dólar y la imposibilidad misma de aplicar política cambiaria, prácticamente los únicos consejos que el FMI es capaz de dar en estos momentos. Sin embargo, la economía ha soportado esta difícil prueba y se espera incluso un crecimiento positivo en el 2015 y una mejoría en el 2016. Algunas de las principales políticas públicas que se han estado aplicado más recientemente en el país son las siguientes: Se eliminó la independencia del Banco Central y se puso en función de la política económica del gobierno. Garantizar la estabilidad financiera y bancaria, sobre todo en el sistema bancario privado mediante una estricta institucionalidad y regulación estatal. Disminución del tipo de interés desde el Banco Central para acelerar las inversiones. Aplicación de la una política comercial proteccionista del mercado interno, la producción nacional y el empleo. Ampliación del coeficiente de liquidez doméstica. Incremento del gasto de inversión pública en proyectos estratégicos para la transformación de la matriz productiva y energética. Incrementos en la competitividad de sectores específicos. (ej., turismo)19. Transformación en la gama de exportaciones no petroleras. Políticas sociales orientadas a generar capacidades y oportunidades en la población20. Políticas directas para enfrentar la pobreza. (Bono de Desarrollo Humano). Diversificación de los acreedores internacionales. Ingente inversión en educación en todos sus niveles, especialmente en el nivel universitario. Inversión en sanidad, ampliando el acceso a la salud pública y su calidad. Redistribución de la riqueza. Reflexiones finales. La situación de crisis generalizada que comenzó en el 2007 en los Estados Unidos mantiene hoy una alta complejidad en la economía mundial. Los Estados Unidos parecen recuperarse basándose en el motor del consumo privado, Europa Occidental sigue estancada y con graves problemas estructurales y de deuda, y en América Latina parece cerrarse un ciclo de expansión a tenor de la caída de los ingresos por exportaciones de sus productos básicos, propiciados a su vez por la desaceleración de China. América Latina presenta hoy un escenario de elevada vulnerabilidad, asociada especialmente a la pérdida de dinamismo de su sector externo, el estancamiento o pérdida del crecimiento, el 13
agotamiento del espacio fiscal y la depreciación de sus monedas. El futuro dependerá en gran medida de cómo se comporte el mercado mundial y de cuanto puedan resistir los ya más debilitados equilibrios macroeconómicos. Ecuador ha mostrado un franco proceso de desarrollo económico y social sostenido desde el 2007. Actualmente presenta un escenario complejo, por las razones generales que afectan a la región, más la limitante que significa la dolarización para hacer política cambiaria. El recurso ha sido la ingente participación estatal en la inversión total, apostando por proyectos estratégicos de desarrollo llamados a transformar la estructura productiva y energética del país. En general el Estado y las políticas públicas han demostrado ser esenciales en la configuración de esta nueva oleada de desarrollo en la región, y han logrado manejar con eficiencia el empeoramiento de la economía internacional, en un primer momento entre 2007 -2013; y ahora en un escenario aún más complicado. Las transformaciones de fondo en lo económico y lo social continúan siendo los objetivos necesarios a alcanzar. Referencias bibliográficas. - Banco Mundial. (2015). Perspectivas económicas mundiales. Tener espacio fiscal y utilizarlo. Resumen ejecutivo. - BCE (2015). Estadísticas macroeconómicas. Presentación coyuntural. Mayo 2015. - Bloomber, LP y FMI. Sistema de precios de productos primarios. - Centro de Estudios Latinoamericanos. (2015). Ecuador. Mayor competitividad y menor dependencia del petróleo. http://www.cesla.com/detalle-noticias-de-ecuador.php?Id=17875 - CEPAL (2014). Anuario estadístico de América Latina y el Caribe. - CEPAL. (2011). La reacción de los gobiernos de las Américas frente a la crisis internacional: una presentación sintética de las medidas anunciadas hasta el 31 de diciembre de 2009. - CEPAL. (2015). Economía de América Latina y el Caribe crecería en torno a 1% en 2015. http://www.cepal.org/es/comunicados/economia-de-america-latina-y-el-caribe-creceria-entorno-1-en-2015-segun-nueva - CEPAL. (2015). Panorama social de América Latina. - CEPAL/ OCDE. (2012). Perspectivas económicas de América Latina 2012. Transformación del Estado para el Desarrollo. - Diario El País. (2015). ONU empeora sus previsiones económicas para América Latina. http://www.elpais.com.uy/economia/noticias/onu-empeora-previsiones-economicaslatinoamerica.html - FMI. (2015). Boletín del Fondo Monetario Internacional. 29 de abril de 2015. http://www.imf.org/external/Spanish/pubs/ft/survey/so/2015/CAR042915AS.htm. - FMI. (2015). Perspectivas de la economía mundial. - FMI. (2015). Perspectivas económicas. Las Américas. El Norte se recupera el Sur aún espera. - Jiménez Medina, H. (2013). Implicaciones de la actual crisis económica mundial en el desarrollo económico y social de américa latina y el caribe. Tesis de Maestría en Desarrollo Social. Universidad de Pinar del Río, Cuba. - Ministerio Coordinador de Desarrollo Social. (2014). Ecuador amplía oportunidades con políticas públicas para la erradicación de la pobreza. http://www.desarrollosocial.gob.ec/ecuador-amplia-oportunidades-con-politicas-publicaspara-la-erradicacion-de-la-pobreza/ - Ministerio coordinador de sectores estratégicos. (2015). Catálogo de inversión para proyectos estratégicos. 2014 -2017. - Ministerio de Finanzas. (2015). Deuda Pública consolidada. 30 de abril de 2015. - ONU. (2015). Situación y perspectivas de la economía mundial. Nueva York. - Rafael Correa. (2015). Informe a la Nación. 24 de Mayo 2015. 14
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Revista digital El Ciudadano. (2015). Formación Bruta del Capital se ubica en 24.5% del PIB. http://www.elciudadano.gob.ec/formacion-bruta-de-capital-se-ubica-en-el-245-del-pib/ Revista Líderes. (2015). En el Ecuador la economía se sostiene en seis sectores. http://www.revistalideres.ec/lideres/ecuador-economia-sostiene-seis-sectores.html Valdez Paz, J. y Espina, M. (2011). Política social y políticas públicas. En: América Latina y el Caribe: La política social en el nuevo contexto. Enfoques y experiencias. FLACSO.
Notas. 1
Banco Mundial. (2015). Perspectivas económicas mundiales. Tener espacio fiscal y utilizarlo. Resumen ejecutivo. 2
Ver: Banco Mundial. (2015). Perspectivas económicas mundiales. Tener espacio fiscal y utilizarlo. Resumen ejecutivo. / FMI. (2015). Perspectivas económicas. Las Américas. El Norte se recupera el Sur aún espera. 3
Ver: ONU (2015). Situación y perspectivas de la economía mundial. Nueva York. / FMI. (2015). Boletín del Fondo Monetario Internacional. 29 de abril de 2015. http://www.imf.org/external/Spanish/pubs/ft/survey/so/2015/CAR042915AS.htm 4
Análisis a partir de: FMI (2015). Perspectivas de la economía mundial: crecimiento dispar, factores a corto plazo y a largo plazo. 5 Sobre todo la lista de debilidades siempre podría ser mucho más amplia dado el hecho de que se trata de economías subdesarrolladas y habría que ubicar todas sus características acá, pero se optó por ilustrar la situación con estas que quizás sean más representativas de las actuales económicas de la región. (nota de los autores). 6
Tomado de: Diario el País. http://www.elpais.com.uy/economia/noticias/onu-empeora-previsioneseconomicas-latinoamerica.html 7 Fuente: CEPAL (2015). Economía de América Latina y el Caribe crecería en torno a 1% en 2015, según nueva proyección de CEPAL. http://www.cepal.org/es/comunicados/economia-de-america-latina-y-el-caribecreceria-en-torno-1-en-2015-segun-nueva 8 Revista Líderes. (2015). http://www.revistalideres.ec/lideres/ecuador-economia-sostiene-seis-sectores.html 9 Revista digital El ciudadano. (2015). http://www.elciudadano.gob.ec/formacion-bruta-de-capital-se-ubicaen-el-245-del-pib/ 10 Ministerio de Finanzas. (2015). Deuda Pública consolidada. 30 de abril de 2015. 11 http://www.datosmacro.com/ratings 12 Rafael Correa. (2015). Informe a la Nación. 24 de Mayo 2015. 13 BCE (2015). Fijado en base al marcador estadounidense West Texas Intermediate (WTI) cuyo diferencia es establecido mensualmente por Petroecuador. http://contenido.bce.fin.ec/resumen_ticker.php?ticker_value=petroleo. 14 Rafael Correa. (2015). Informe a la Nación. 24 de Mayo 2015. 15
CEPAL / OCDE. (2012). Perspectivas económicas de América Latina 2012. Transformación del Estado para el Desarrollo. p. 48. 16 Valdez Paz, J. y Espina, M. (2011). Política social y políticas públicas. En: América Latina y el Caribe: La política social en el nuevo contexto. Enfoques y experiencias. FLACSO. p.11. 17 CEPAL. (2009). Análisis con base en: La reacción de los gobiernos de las Américas frente a la crisis internacional: una presentación sintética de las medidas anunciadas hasta el 31 de diciembre de 2009. p. 6. 15
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Extraído de diversas publicaciones del FMI, BM y CEPAL. Centro de Estudios Latinoamericanos. (20015). Ecuador ha mejorado su competitividad del país. Según datos del Índice de Competitividad Mundial, que mide la forma en que un país utiliza sus recursos para brindar niveles de mejoras económicas sostenibles a sus ciudadanos, Ecuador se encuentra en el puesto 71 de 148 países. Su mejor ubicación desde el 2007. http://www.cesla.com/detalle-noticias-deecuador.php?Id=17875 20 Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (2014). El presupuesto del sector social en 2013 fue de 7.323,99 millones de dólares 3,8 veces más que al inicio de este Gobierno (1.927,30 millones). El presupuesto de 2014 es de 7.460 millones de dólares. Ecuador amplía oportunidades con políticas públicas para la erradicación de la pobreza. http://www.desarrollosocial.gob.ec/ecuador-amplia-oportunidades-con-politicas-publicas-para-laerradicacion-de-la-pobreza/ 19
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