Políticas de seguridad ciudadana en sociedades globalizadas: entre un modelo secuencial y un modelo de redes para gestionar “riesgos”

Políticas de seguridad ciudadana en sociedades globalizadas: entre un modelo secuencial y un modelo de redes para gestionar “riesgos” Jaseff Raziel Yauri Miranda Introducción: En un panorama mundial, donde la mayoría de los Estados Nacionales se encuentra constreñido ante la afluencia de la globalización y de fenómenos considerados delictivos (crimen organizado, trata de seres humanos, blanqueo de capitales, etc), las políticas de seguridad se ven cada vez más sobre cargadas. A estas se les demanda una visión omnicomprensiva y una solución “permanente” contra la sensación de inseguridad objetiva/subjetiva que afecta gran parte de las sociedades. En las Américas, particularmente, formular esas soluciones pasaría por abarcar dimensiones de la justicia social y del desarrollo humano. Para eso, por un lado, las políticas tendrían que conjugar una acción estructurada y secuencial, preocupada en la calidad de la policy, y, por otro, tendrían que agregar redes de actores extra-estatales de modo a conferir mayor horizontalidad democrática. Todo esto podría atenuar la producción de “riesgos” y la violación de garantías fundamentales en tiempos donde la seguridad asume un protagonismo nunca visto en distintas realidades. Políticas incrementales y “encerradas” En la formulación de las políticas, e incluso en el tema de la seguridad, como señala Sabatier y Jenkins (1993) o Muller y Surel (1998), la expertise y la discrecionalidad de actores en la base de la policy afectan de manera contundente las decisiones en la polity. A partir de la observación del comportamiento cotidiano de los decisores públicos, este modelo, denominado “incremental”, postula que la interacción política de implementadores y decisores, y no el análisis interno, es lo que más influye en el proceso de formulación de las políticas. En otras palabras, el incrementalismo se basa en los procesos de negociación entre los varios grupos organizados que defienden sus intereses particulares (Roth, 2008:72), y da énfasis el comportamiento cotidiano en el cuerpo de acción de las políticas públicas. Así, según este modelo, determinada práctica no es sustituida simplemente por otra pues prácticas anteriormente adoptadas ejercen una fuerza perceptible. En las políticas, incluso “un paradigma societal [visión de mundo] no es remplazado totalmente por otro, sino que existen retraducciones [readecuaciones] de elementos, mecanismos de resistencia

y de adaptación complejos y a veces contradictorios” (Muller y Surel, 1998:176). Decidir de esta manera, utilizando el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas, significa también poner en práctica el conocido arte de “salir del paso” o muddling through (Lindblom, 1959). De tal forma, las políticas intentan seguir caminos sin sobresaltos que puedan ajustarse gradualmente a determinadas metas u objetivos del gobierno. Determinada política pública, por lo tanto, no puede o no debe ignorar sus antecedentes y mecanismos de acción propios. Pero el problema reside en el hecho de que, muchas veces, esto lleva a que las políticas se “auto regulen” siguiendo casi que exclusivamente un modelo incremental. Ante la ineficacia o falta de nuevos métodos de intervención en la realidad social, las políticas crean un sistema autopoietico que se reproduce “indefinidamente”, con todas sus virtudes y defectos. Ante la incapacidad de adecuar nuevas políticas, o ante limitaciones institucionales y gubernamentales, “viejas” prácticas en seguridad auto-sostienen su “visión de mundo”. Y cuando se piensa en distintos países del hemisferio occidental, especialmente en las Américas, “viejas” prácticas de control desproporcionado y de violación de derechos siguen repitiéndose incluso en escenarios considerados democráticos. Se puede decir, que para bien y para mal, el incrementalismo ha posibilitado un continuum de prácticas de la policy, pero infelizmente muchas de estas recuerdan las experiencias dictatoriales del pasado. Al mismo tiempo, la “autorregulación” de instituciones del cuerpo político con expertise en la seguridad ha creado comunidades de “actores” cerradas o poco permeables a otras comunidades e intereses. Es decir, a medida que las redes estimulan determinadas acciones y bloquean otras, se produce un “efecto cerrojo” o lock in por el cual la comunidad, en sus interrelaciones internas, es capaz de establecer sus propias “reglas del juego”, concentrando, entonces, la asignación de recursos económicos y políticos. Se produce, por lo tanto, un efecto que puede “encerrar” a los actores dentro de sus habilidades y prácticas ya consolidadas. Como consecuencia se construyen “comunidades de interés” con repartición desigual de recursos, de información y de decisión que inhiben la formación o expansión de nuevos grupos y de “paradigmas” alrededor de la gestión pública (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). Esto sucedería en distintas redes, pero sobre todo en aquellas constituidas alrededor del tema de la seguridad, donde se verificaría una baja horizontalidad o poca introducción de nuevos grupos y “voces” en las políticas.

Políticas secuenciales y en formato de redes En distintos países de las Américas, especialmente Central y del Sur, se ha indicado que la seguridad debe ir acompañada de la promoción de una “cultura democrática”, necesaria para el desarrollo humano (PNUD), un bien público que debe ser provisionado por el Estado y con apego a los Derechos Humanos. Esto significa en abandonar modelos vinculados a la Seguridad Nacional, un “nosotros” contra un “enemigo”, y buscar planes en busca de resultados y eficacia social. Sin embargo, cuando se verifica la práctica de la mayoría de los planes de seguridad en estas regiones, las acciones han sido limitadas tanto en escala espacial (resumiéndose a vigilancia comunitaria en barrios o a programas táctico/operativos en algunas ciudades) como temporal (sucumbiendo a las vicisitudes políticas y cambios de gobierno) (Frühling, 2008). En esos planes, el modelo secuencial de políticas (que parte de un análisis de la realidad social, de la formulación e implementación de acciones, y de la evaluación de su impacto, todo ello en un movimiento retroalimentario), aunque ha sido cogitado, ha fallado no solo en sus parámetros de puesta en marcha, pero también por factores como la imprevisibilidad ante la contingencia delictiva, y por la falta de coordinación con otras esferas de la policy y con otros actores a favor de una seguridad democrática. Es decir, la seguridad, en vez de complementar y establecer conexiones con otras áreas de lo social (como el mundo laboral, educacional, de la salud) se ha formulado de manera dislocada, y, es más, ha ido asumiendo los “problemas” públicos de esas otras áreas. Así, la pobreza, la delincuencia juvenil, la protesta socio-ambiental, entre otros, pasaron a ser vistas cada vez más como cuestiones que atentan contra la seguridad, cuestiones susceptibles de ser criminalizadas como generadoras de miedo, del delito y del “desorden” social (Riveros, 2007). Y para atenuar ese movimiento que avanza a pasos largos, es posible formular dos caminos o vertientes. El primero se refiere a ampliar y rescatar el modelo secuencial de políticas públicas. Tal como el remedio para la “falta” de democracia es más y “mejor” cultura democrática, la acción secuencial de las políticas también debe rescatar la calidad de sus rumbos. Es decir, ante el descarte o no seguimiento de Planes de la seguridad “fracasados” y la consecuente formulación de uno nuevo, más adecuado al momento político, las acciones en el tema de la seguridad deben rescatar la idea de movimiento retroalimentario y correctivo de las políticas. Así, en vez de solo redactar planes con líneas

claras y lineares, los insumos de planes anteriores deben corregir la “ruta” de estos, fomentando acciones valorativas y, sobre todo, evaluativas. Para esto la investigación y el diagnóstico de las ciencias sociales es tan imprescindible como la implementación y la gestión dentro de la administración. Apostar por un movimiento retroalimentario, significa también que factores imprevistos o no ponderados, de todo tipo, pueden ser contornados y pueden servir de base para acciones programáticas y perenes. Por ejemplo, en una reforma penal, los productos de una nueva penalización y uso de la condena pueden servir para complementar y corregir las propias concepciones acerca de las penas, de la prevención de crímenes y pueden ser trabajadas como insumo para la reinserción social. Se vislumbra, por lo tanto, un camino que invoca más planes secuenciales retroalimetarios, los cuales engloban políticas de Estado, no solo de gobierno, de modo a elevar la performance tanto de la policy como de los productos sociales. Como un segundo camino, las “redes” en políticas públicas se imponen como una necesidad para congregar nuevos “actores” en la provisión de la seguridad ciudadana. En tiempos donde las capacidades del Estado Nación se diluyen ante el rango de acción y poder de instituciones transnacionales de distinta naturaleza (poderes económicos y financieros, poderes ilegales, etc), la protección y convivencia en los espacios públicos ya no puede ser asegurada solamente a través de la figura del Estado. Incluso en las sociedades del “norte” global, donde ocurre una erosión, a distintas velocidades, del modelo inspirado en el Welfare State (o en su vertiente estadounidense del New Deal), estos espacios están siendo llenados rápidamente a través de la creciente privatización de los servicios de protección y vigilancia de los habitantes. Y aunque una búsqueda por “eficiencia” y resultados en las políticas apunten para la “externalización” de los servicios, sobre todo en clima de ajustes fiscales, ese movimiento, de no ser estudiado cuidadosamente, puede ayudar a mimetizar lógicas de guerra y a producir un tono “belicista” en muchas prácticas y legislaciones de seguridad alrededor del mundo. Es más, a través de estas se pueden violar garantías ciudadanas, traer un Derecho penal de “excepcionalidades” y rescatar el paradigma de “enemigo” público, típico de los tiempos en que seguridad ciudadana y Seguridad Nacional se confundían. Por lo tanto, para atenuar esos “riesgos” derivados de las medidas que buscan proteger a las colectividades, las políticas de seguridad ciudadana deben incorporar un dialogo no solo con actores del mundo económico y laboral; las políticas también deben aprovechar la capacidad de movilización de asociaciones no gubernamentales, entidades de participación civil y de

organismos locales e internacionales a favor de los derechos humanos. Y aunque cada contexto y realidad pida un marco específico de acción para conjugar viejos y nuevos actores extra-estatales, la institucionalización de esta también es necesario para cristalizar un mayor diálogo y así establecer nuevas “reglas del juego” que inhiban un efecto lock in problemático. Con eso también se espera que este camino pueda fomentar la horizontalidad de las redes, de decisiones en materia de seguridad ciudadana y, es más, que pueda entrelazarse al modelo secuencial, “corrigiendo” posturas, alternativas y modos de intervención en la realidad social, la cual siempre está en continua reelaboración e interpretación. Conclusión Por todo lo tratado hasta aquí, aunque de manera concisa, un camino secuencial y retroalimentario significaría “vertebrar” una acción que se basa en ciclos continuos y que se reconstituyen a sí mismos, de modo a fomentar una calidad gubernamental no solo del punto de vista técnico, pero también de los productos “sociales” emanados por las políticas de seguridad ciudadana. Y un camino que opta por las redes significaría no ignorar las dinámicas de mercado pero tampoco las dinámicas “societarias” para las políticas. A través de una acción compartida, institucionalizada y perene se espera dar un enfoque de la gobernanza que valorice acciones combinadas con otros agentes sociopolíticos y de gobierno, en los más distintos niveles de la administración pública. Finalmente, se espera que una política de seguridad ciudadana secuencial y compartida pueda contrarrestar los efectos de decisiones incrementales cerradas y que inhiba un movimiento que se dirige hacia prácticas que potencializan la violación de derechos y garantías individuales, evitando la prorrogación de lógicas del paradigma de la Seguridad Nacional en muchos países. Referencias: -FRUHLING, Hugo. (2008). Sistema de Seguridad Pública en América Latina: Casos comparados. En Comunidad más Prevención. Boletín Nº 7, Santiago: CESC. -MULLER, Pierre; YVES, Surel. (1998). El análisis de las políticas públicas. Paris: Montchrestien. -PNUD. (2013). Informe Regional de Desarrollo Humano (2013-2014). Seguridad Ciudadana con rostro humano: diagnostico y propuestas para América Latina -RIVEROS, Héctor (2007). Rumo a uma política integral de convivência e segurança cidadã na América Latina: marco conceitual de interpretação-ação. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, PNUD. -ROTH, André-Noël. (2008). Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas: ¿de la razón científica al arte retórico? Estudios Políticos, 33, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, Colombia, 67-91. -SABATIER, Paul; JENKINS-SMITH, Hanks. (1993). Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.