I Encuentro de Investigadores y Estudiantes de Ciencias Sociales y Humanidades XII Jornadas Estudiantiles
VI Jornada de Investigadores
5 y 6 de octubre de 2015. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Católica de Córdoba.
Título de la ponencia: Políticas de Estado en materia de repatriación de científicos emigrados: el caso Argentino. Autor: CARRANZA, Gonzalo Gabriel (UNC) Dirección de correo electrónico:
[email protected] Palabras Clave: Migración de talentos - Brain Drain - Brain Gain - Argentina - Programa Raíces Resumen En materia de migraciones, los procesos de brain drain y brain gain muestran cómo el ir y venir de personas altamente calificadas de un Estado a otro producen desarrollo científico a mediano y largo plazo. A lo largo de los últimos años, fruto del acortamiento de las distancias relativas, se produjo un movimiento incesante de personas que han dejado sus países en busca del desarrollo intelectual, motivados por incentivos estatales que los llevaban a tal fin. Por la crisis económica de 2001, muchos científicos argentinos se vieron obligados a emigrar en busca de desarrollo de sus capacidades. A través de diversas políticas, el Estado Argentino trató de revertir esta situación en la última década, brindando canales de repatriación de científicos, logrando poco a poco revertir la situación. Analizaremos cómo se produjo el proceso de emigración de personas altamente calificadas en Argentina y cuáles han sido las principales políticas de repatriación de científicos argentinos. En especial, prestaremos atención al Programa Raíces, que brindó diferentes formas de subvención del proceso de vuelta a casa de muchos científicos y que es un espacio de intercambio de buenas prácticas científicas entre el extranjero y el país.
DESARROLLO DE LA PONENCIA I. Introducción
Las migraciones son un fenómeno de antaño que ha crecido sideralmente con el acortamiento de las distancias relativas y la globalización. Dentro del amplio espectro de motivos que llevan a los sujetos a migrar, las movilidades internacionales evidenciadas en el ámbito del conocimiento científico y el talento en general han mostrado variantes de percepción según los beneficios y pérdidas que sufren los países de los que se emigra y en los que se radican los migrantes. Los cambios de paradigmas sobre la visión de las migraciones del talento han mostrado su correlato en el entorno práctico en el cual se desarrollan. Así, la historia de muchos Estados muestra cómo ha mutado no sólo la consideración sobre los migrantes altamente cualificados, sino también las políticas sobre el tratamiento para la repatriación de éstos. En el presente, analizaremos cómo ha sido la evolución de los paradigmas mencionados y cómo se puede evidenciar el cambio en el caso de la República Argentina. En el marco del análisis, bregaremos por estudiar las políticas de gobierno y de Estado para la repatriación de científicos llevadas a cabo por ese país. Se examinarán datos oficiales y de recolección propia acerca del programa RAICES que fomenta el regreso de científicos que tuvieron que migrar por la crisis del año 2001. II. Migración de talentos El desarrollo de la globalización fue proclive a la movilidad de las personas entre distintos países. Las migraciones ya no son intra fronteras, buscando el desarrollo cambiando el espacio en el que se puedan encontrar mejoras en la calidad de vida dentro de un Estado, sino que van más allá, saliendo de éste, buscando un horizonte mejor en otro espacio. Somos conscientes de que las migraciones se producen no sólo motivadas por cuestiones de índole positiva, sino también por cuestiones negativas, que llevan a los hombres a tener que encontrar un nuevo espacio donde poder encontrar alternativas dignas de vida, asediados por problemas económicos, sociales, políticos, culturales, religiosos o ambientales, entre otros. Esto ha motivado el estudio de casos y análisis de situaciones, ya que "las migraciones han pasado a ser uno de los principales temas de debate y reflexión en nuestra propia sociedad y en muchos países que las reciben o las envían"1. Al principio, se consideraba que solamente cuestiones que afectaban la hacienda personal eran las que suscitaban las migraciones, pero hoy en día "los factores políticos y culturales han adquirido un peso muy significativo en proyectos migratorios que ya no son estrictamente económicos"2. Si bien las distancias absolutas siguen siendo las mismas, las distancias relativas cambian sideralmente cuando nos encontramos en una sociedad en la cual el desarrollo ha posibilitado acortar distancias, por ejemplo, en materia de traslados con las grandes innovaciones sufridas en el último siglo en materia aeronáutica; con los costos, ya que la 1
Cfr. LACOMBA, Joan y FALOMIR, Fernando (eds.) (2010): De las migraciones como problema a las migraciones como oportunidad, Madrid, Catarata. P. 25 2 Cfr. LACOMBA, Joan y FALOMIR, Fernando (eds.) (2010): Op. Cit. P. 27
aparición de la competencia en materia de venta de pasajes ha ayudado a reducir los billetes aéreos; con la tecnología de la comunicación, que ha permitido que las personas a la distancia se sientan comunicadas permanentemente con sus seres queridos de manera instantánea, etc. Este fenómeno que se ha desarrollado con gran dimensión en los últimos años muestra variantes que denotan que ésta "entraña riesgos para las personas migrantes y oportunidades de desarrollo, al mismo tiempo que ofrece salidas al desempleo y a la falta de perspectivas de mejoramiento laboral, y encarna pérdidas de capital humano y social para los países. Sin duda, se trata de contrapuntos a veces marcados, que es necesario sean debatidos de manera recurrente"3. Así, no todo brilla como diamante en relación a estas realidades. No cabe duda que "en la actualidad, se presta cada vez más atención a la migración. En este sentido, en términos extremos, los migrantes son percibidos, principalmente, como los que tienen brazos y manos (denominados comúnmente 'migración laboral' o 'económica') o como los que tienen cerebro (denominados comúnmente 'migración de talentos', 'migración altamente cualificada' o 'fuga' o 'ganancia de cerebros' según la situación geográfica)"4. Esta observación realizada por Padilla nos muestra dos matices especiales de las migraciones: aquellas que tienen por objeto que las personas se trasladen a otros países para cuestiones netamente laborales, y aquella que prioriza este proceso por motivos de cualificación intelectual. Se han señalado diversos nombres para el estudio del fenómeno. Tomamos el de "movilidad del talento" ya que lo consideramos genérico en este especial tipo de situaciones, aunque no son contestes los investigadores en llamarlo de esa forma. Ermólieva señala que "desde inicios de la década de 2000, algunos expertos especialmente del Banco Mundial (bm)- han sugerido que en la actualidad es más apropiado utilizar el concepto «movilidad de cerebros» para referirse a las migraciones de población altamente calificada, puesto que la economía global se caracteriza por la libre circulación de capitales, mercancías, trabajo y capital humano"5. Respecto a su estudio, cabe destacar que no ha habido una correlación lineal. Señala Eleonora Ermólieva que "el fenómeno calificado en recientes estudios latinoamericanos como «circulación de talentos» o «exilio de los sabios» tiene una larga historia, pero aparece y desaparece de manera cíclica en el discurso público y en la agenda de investigaciones internacionales"6.
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Cfr. Compendio Estadístico sobre migraciones entre CELAC y la UE (2012), Santiago de Chile, Gobierno de Chile. P. 13 4 Cfr. PADILLA, Beatriz (2010): "Algunas reflexiones sobre la migración altamente cualificada: políticas, mercados laborales y restricciones" en Obets, Revista de Ciencias Sociales, Vol. 5, Nº 2, Alicante, Universidad de Alicante. P. 270 5 Cfr. ERMÓLIEVA, Eleonora (2011): "¿Fuga o intercambio de talentos?" en Nueva Sociedad N° 233, Buenos Aires, Fundación Friedrich Ebert. P. 115 6 Cfr. ERMÓLIEVA, Eleonora (2011): Op. Cit. P. 114.
Este tipo de movilidad tiene la característica de no necesitar aculturamiento en la nueva sociedad a la que migran, ya que las personas "pueden vivir en las nuevas sociedades sin necesidad de integrarse, como debían hacerlo los migrantes de principio de siglo, pero no por ello son marginales. Interactúan con otros miembros de la sociedad receptora y otros migrantes que comparten similares elementos culturales"7. Así, los migrantes del talento "no se esfuerzan por integrarse a la sociedad receptora porque saben que su estadía es temporal"8. Como vemos, esta movilidad de personas altamente cualificadas tiene punto de inicio gracias a empresas, instituciones, fundaciones o Estados que buscan hacerse de sujetos con nivel ciertamente profundo de conocimientos, para el desarrollo de sus talento en sus órbitas. Llevan al sujeto a migrar diversos factores que sucumben sus posibilidades de crecimiento o mejora en el país de origen, buscando nuevas oportunidades afuera, pero sin desconocer la posibilidad de volver una vez superado el meollo que los llevó a tomar la decisión de migrar. 1. Cerebros que se van: el paradigma del brain drain Como vimos anteriormente, no fue conteste la ciencia en cómo denominar el flujo migratorio que se producía de personas altamente cualificadas. Al principio, cuando comienzan a hacerse estudios sobre el caso, lo que predominó fue una concepción en la cual se pensaba en la pérdida que sufría el Estado que percibía emigraciones de sus ciudadanos por este motivo. Se pensaba más en la fuga de los sujetos que migraban que en las ganancias que podrían obtener los países si estas personas volvían a sus hogares con posterioridad a superar el motivo que los llevó a migrar. Ermólieva trata de ilustrar el inicio del término, identificando que "en 1963, la Royal Society de Gran Bretaña acuñó la expresión «fuga de cerebros» (brain drain) para definir el éxodo de científicos ingleses hacia Estados Unidos producido desde la década de 1950"9. Señala que desde ese momento hubo un gran impacto del término, llegando así a propagarse, ya que "(...) esta expresión pasó a ser de uso común para caracterizar las migraciones de profesionales y académicos del Tercer Mundo hacia los países desarrollados"10. Se entendía que el éxodo sufrido por países de origen generaba una supuesta pérdida para éstos y redundaba en ganancias para los de destino. Señala Rafael Puyol que "el fenómeno se consideró como una consecuencia del fuerte desequilibrio económico entre el norte y el sur y en parte como resultado del binomio baja natalidad-envejecimiento que caracterizaba la demografía de los países desarrollados"11. Esta situación no mostró 7
Cfr. MÁRMORA, Lelio (2002): Las políticas de migraciones internacionales, Buenos Aires, Paidós. P. 41 Cfr. MÁRMORA, Lelio (2002): Op. Cit. P. 42. 9 Cfr. ERMÓLIEVA, Eleonora (2011): Op. Cit. P. 114. 10 Ídem. 11 Cfr. PUYOL, Rafael (2014): "Expatriados por el empleo: ¿activo o pérdida para España?" en Nueva Revista de Política, Cultura y Arte Nº 149, La Rioja, Universidad Internacional de La Rioja. P. 149-150. 8
migraciones únicamente de variación Sur-Norte, ya que "también hubo un éxodo de cerebros entre los países del norte, pero no tuvo ni la importancia numérica, ni sobre todo las consecuencias (económicas, sociales, políticas...) de la migración del talento desde los países del sur"12. Como vemos, esta fuga de cerebros fue vista inicialmente como potencialmente dañina para el país de origen de los migrantes. Es cierto que es un problema por "una gran pluralidad de factores, pero entre otros, de forma inmediata, del volumen de salida en relación a las condiciones iniciales de dotación de capital humano del país que lo sufre"13. No podemos desconocer la cantidad de emigrantes en relación a la cantidad de personas del país de origen en sus mismas condiciones. Así, se considera que "cualquier emigración que supere el 10 por ciento de sus titulados superiores (...) representa una amenaza de primer orden y un verdadero lastre en los esfuerzos de desarrollo de los países que los sufren"14. De esta manera, el impacto que pueden sufrir los países en vías de desarrollo por la fuga de sus cerebros puede ser alto si no permanecen en su territorio un número determinado de personas tituladas. Sobre la forma de medición de este tipo de migración cabe destacar que "dadas las dificultades para medir este fenómeno, Frédéric Docquier y Maurice Schiff estiman que la mejor estrategia para determinar si existe una fuga de cerebros es correlacionar la proporción de emigrantes cualificados y el total de la población educada económicamente activa"15. De todas maneras, no es posible desconocer que las personas que emigran lo hacen porque no pueden conseguir en su país determinadas condiciones para el progreso. De allí que "la falta de oportunidades para este perfil de trabajadores es directamente proporcional al grado de desarrollo de su país, con lo que es lógico que sean este tipo de países los más afectados"16. Por otro lado, tenemos que ver a los países que fomentan la inmigración de personal altamente cualificado. No sólo es la apertura de fronteras -con todo lo que ello conllevauna invitación a incorporarse al Estado, sino que también existe un desarrollo sistemático de políticas tendientes a incorporar este tipo de personas. Abad Márquez señala al respecto que muchos países de acogida "ponen en marcha (...) programas de reclutamiento de este perfil de trabajadores cualificados y cuando para hacerlo se dirigen, además, a países en los que su presencia resultaría estratégica (...) entonces las migraciones internacionales no se están realizando bajo condiciones de buen gobierno y su impacto potencial en el desarrollo o es nulo o puede llegar a ser potencialmente perjudicial"17. De esta manera, tiene que existir una conciencia del llamado de este tipo de sujetos al Estado receptor.
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Cfr. PUYOL, Rafael (2014): Op. Cit. P. 150. Cfr. ABAD MÁRQUEZ, Luis V. (2010): "El impacto de las migraciones en el desarrollo" en LACOMBA, Joan y FALOMIR, Fernando (eds.) (2010): De las migraciones como problema a las migraciones como oportunidad, Madrid, Catarata. P. 88. 14 Ídem. 15 Cfr. ERMÓLIEVA, Eleonora (2011): Op. Cit. P. 116. 16 Cfr. ABAD MÁRQUEZ, Luis V. (2010): Op. Cit. P. 89. 17 Cfr. ABAD MÁRQUEZ, Luis V. (2010): Op. Cit. P. 91. 13
Sobre las causas que llevan a la fuga de cerebros, Remólieva trata de sistematizarlas señalando como tales: "escasez de inversiones en investigación y desarrollo tecnológico que limita las oportunidades de científicos y académicos para un trabajo y condiciones de vida adecuados; inestabilidad política y económica; aumento del desempleo y subempleo de graduados universitarios; mejores opciones de retribución económica en el extranjero; falta de programas de actualización profesional que aseguren el acceso a nuevas tecnologías, así como a la competitividad de nivel mundial"18. En fin, este paradigma no ve con buenos ojos a las migraciones de talentos. Hay autores que han sido demasiado negativos con el proceso, como Rafael Pampillón, quien llegó a decir que "la fuga de cerebros perjudica a muchos países del mundo y es uno de los «males endémicos» de los países menos desarrollados"19 2. Cerebros que se forman y repercuten ganancias: el brain gain Se produce un cambio de paradigma respecto de lo que se planteó en el "brain drain" en la década de los noventa. Señala Puyol que "la caída del muro de Berlín, la descongelación de las relaciones internacionales, la generalización de la movilidad y la aparición de una economía y una sociedad basada en el conocimiento fueron algunas de sus causas"20. Este cambio se sostiene gracias a que la movilidad del talento "puede convertirse en una verdadera oportunidad de desarrollo si los países de origen son capaces de gestionar el fenómeno adecuadamente"21. El "brain gain" cambia la visión de la pérdida a la ganancia, pero no en el país receptor, sino en el país de origen. Es una renuncia temporal a personas altamente cualificadas, las que podrán perfeccionarse con un casi inexistente costo para el país de origen y que podrán volver a éste y volcar sus conocimientos. Se sostiene en el paradigma la hipótesis siguiente: "it is possible that the outflow of educated migrants (and the possibility of own future migration in particular) can lead to a net increase in the origin country’s stock of human capital"22. Este nuevo paradigma, ya no ve sólo pérdidas para un país y ganancias para el otro, sino una mutua interdependencia de costos y beneficios asumidos por ambos Estados. Los receptores pueden así desarrollar "ciertos sectores, entre los que se destacan las áreas de la salud, las nuevas tecnologías, algunas ingenierías y la enseñanza superior"23. Asimismo, son beneficiosos para los países de salida, ya que aportan al flujo de remesas, la inversión, desarrollo comercial, redes de conocimiento, etc. Destacable es que "a su vuelta aportan
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ERMÓLIEVA, Eleonora (2011): Op. Cit. P. 119. Cfr. ERMÓLIEVA, Eleonora (2011): Op. Cit. P. 118. 20 Cfr. PUYOL, Rafael (2014): Op. Cit. P. 217. 21 Cfr. ABAD MÁRQUEZ, Luis V. (2010): Op. Cit. P. 92. 22 Cfr. BATISTA, Catia, LACUESTA, Aitor y VICENTE, Pedro (2009): "Micro evidence of the brain gain hypothesis: the case of cape verde" en Documentos de Trabajo Nº 0902, Madrid, Banco de España. P. 6 23 Cfr. PUYOL, Rafael (2014): Op. Cit. P. 217-218. 19
conocimientos y patrimonios que favorecen su reinserción laboral y la creación de riqueza"24. Algunos autores se refieren a las redes creadas gracias al brain gain, por lo que señalan que "se asume que estos científicos no suponen una pérdida definitiva para su país de origen, como se concebía bajo el enfoque brain drain, sino que son profesionales que están mejor cualificados que si hubieran seguido en su país, y cuyo potencial puede ser explotado de manera interna, mediante el uso de redes con los investigadores locales"25. Estos mismos autores usan indistintamente el término "brain gain" con "brain movility or diaspora option"26. Esta es una posición distinta a la que se tenía con el anterior paradigma, en el que se pensaba en las redes como captadoras de mentes y entes que promocionaban la fuga de cerebros27 Aquellos que estudian el brain gain se preocupan además por entender no sólo los hechos acaecidos, sino también la posibilidad remota de que se produzcan. Esto genera en el Estado de salida un crecimiento inesperado inicialmente. Diversos estudios han considerado que "la existencia misma de la posibilidad de emigrar para los trabajadores con altos niveles de formación, con independencia de que finalmente se emigre o no, parece estar incentivando las decisiones individuales de invertir en educación superior y, en consecuencia, está aumentando el número de titulados superiores"28. Del mismo modo se señala "the point here is that the option of emigrating to a country where returns to schooling are higher should increase an individual’s incentive to acquire education, since the possibility of migration turns this individual’s expected return to schooling into a weighted (by the probability of migration) average of returns at home and abroad"29. 3. Estados de origen y destino de migraciones de personas altamente cualificadas Ya en el sostenimiento de este paradigma y en general, los flujos migratorios se produjeron con destino a Estados Unidos y la Unión Europa. Asimismo, en los últimos años decayó la migración en volumen al país de América del Norte, ya que "los factores que se combinaron para crear un mercado internacional para los profesionales altamente calificados en los años 1990 han cambiado con la llegada del nuevo milenio, cuando la posición de los Estados Unidos como principal fuerza impulsora de la demanda decayó y mejoraron las oportunidades en los principales países proveedores"30. Asimismo, "muchos han advertido que las nuevas medidas de seguridad instrumentadas con posterioridad a los 24
Cfr. PUYOL, Rafael (2014): Op. Cit. P. 218. Cfr. ACEITUNO ACEITUNO, Pedro, CEA MOURDE, Ramiro y CASADO SÁNCHEZ, José L. (2013): "Políticas de esfuerzo combinado económico-laboral en la retención y atracción del conocimiento científico: un estudio del caso español" en Revista Dirección y Organización Nº 49. P. 55 26 Ídem. 27 Sobre esto, se recomienda consultar HENAO, Diana Carolina (2012): “La teoría de redes: aspectos claves para el análisis de la “fuga de cerebros” en: Trans-pasando Fronteras, Núm. 2, pp. 97-109. Cali, Colombia: Centro de Estudios Interdisciplinarios, Jurídicos, Sociales y Humanistas (CIES), Universidad Icesi. 28 Cfr. ABAD MARTÍNEZ, Luis V. (2010): Op. Cit. P. 93 29 Cfr. BATISTA, Catia, LACUESTA, Aitor y VICENTE, Pedro (2009): Op. Cit. P. 24. 30 Cfr. SCHAAPER, Martín y WYCKOFF, Andrew (2006): Op. Cit. P. 148. 25
ataques terroristas de 2001 han hecho que Estados Unidos esté menos dispuesto a recibir extranjeros, incluso aquellos altamente calificados"31. En otro sentido, en Europa "gradualmente se produjeron cambios debido a que la Comisión Europea ejerció mayor influencia, a que se ha incrementado la financiación central para la investigación y a que ha quedado claro que para competir en el nivel mundial con contrincantes como los Estados Unidos se necesita una estrategia europea con mayor cohesión"32. El nivel de inversión en I+D de Europa creció sideralmente, puesto que ya no se considera el presupuesto de un sólo Estado, sino de todos aquellos que conforman la Unión de manera mancomunada al objetivo que se habían puesto. Ahora bien, Europa no sólo tiene que hacer frente a la posibilidad de atraer investigadores, sino que tiene que atender, además, a un envejecimiento poblacional que avanza cada día más en números, lo que atenta contra los investigadores nativos que ingresan en edad jubilatoria con mayor rapidez que en otras épocas. Como vemos, el cambio de paradigma ha sido gradual y se puede analizar en casos concretos. En las próximas líneas, veremos cómo se produjo el cambio de brain drain a brain gain suscitado en Argentina. Trataremos de estudiar no sólo la migración de talento producida, sino la metodología llevada a cabo por este país para fomentar y lograr la repatriación de los mismos. III. El brain drain y el brain gain en la República Argentina 1. Etapas de las migraciones en el país del fin del mundo Para analizar el proceso dado en la primera década del Siglo XXI en Argentina es necesario que atendamos a la historia de las migraciones en ese país. Podemos identificar cinco etapas de las migraciones en Argentina:
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Primer Etapa: Apertura del Estado a las inmigraciones de países remotos (desde 1810 a 1930). En esta etapa encontramos el comienzo de la historia institucional Argentina como país independiente. La vocación ecuménica fue necesaria para poblar el Estado. Se abren las fronteras y se fomenta la inmigración. Las grandes migraciones proceden de Europa, asediada por las crisis de finales del Siglo XIX. Las elites de las familias patricias envían a sus hijos a Europa a formarse para volver a gobernar la Patria. Los principales destinos son España, Francia e Inglaterra, con los que se generarán fuertes lazos de influencia sobre el pensamiento colonial. Segunda Etapa: Apertura del Estado a migraciones de países próximos (desde 1930-1966). En esta etapa se produce una gran inmigración de países latinoamericanos, sostenida por el Estado de bienestar y la prosperidad económica que se vivía en Argentina. Asimismo, luego de la II Guerra Mundial, el afluente de
Ídem. Cfr. SCHAAPER, Martín y WYCKOFF, Andrew (2006): Op. Cit. P. 149.
pobladores de países asediados por la Guerra o colaboradores de ella aumenta en Argentina, sobre todo al sur del país donde se exilian gran cantidad de Alemanes. Tercer Etapa: el Estado censurador (desde 1966-1983). Disminuye notoriamente el flujo migratorio al país y comienza una oleada de emigraciones en busca de asilo político a países de Europa o a países latinoamericanos con estabilidad democrática. Los golpes de Estado irrumpen con su más severo peso y se persigue a estudiantes universitarios y profesionales no adeptos a las políticas de los militares. Luego de "la noche de los bastones largos"33, por ejemplo, renunciaron 1378 profesionales en la Universidad de Buenos Aires y emigraron 301 empleados, de los cuales 215 eran científicos y 86 eran investigadores. Comienza la diáspora científica. Cuarta Etapa: fuga de cerebros (1983-2008). Esta etapa fue una auténtica fuga de cerebros. Las políticas neoliberales, la creciente hiperinflación y la inestabilidad económica, combinado con el acortamiento de las distancias relativas, hicieron que un flujo cada vez más creciente de científicos emigre en busca de progreso en otros Estados, sobre todo en América del Norte y Europa. Este flujo fue creciente, llegando a su máxima expresión luego del 2001, con la crisis política y económica promediando la caída del gobierno del Presidente De la Rúa. El pensamiento reinante en esta época es el de brain drain, pensando sobre todo en la pérdida que sufre el país. Quinta Etapa: la repatriación (2008-2015). Esta etapa es el giro copernicano de la emigración. Se produce un claro descenso de las emigraciones de personal altamente cualificado y un aumento del retorno de emigrantes de la crisis. Se produce un claro cambio en el sistema, con la diagramación de políticas de Estado tendientes a repatriar a científicos. El paradigma de pensamiento cambia, pasando del brain drain al brain gain, fomentando procesos de intercambio cortos de formación en el extranjero, ahora no sólo a Estados Unidos y Europa, sino también a países latinoamericanos, con una clara cooperación académica Sur-Sur. El Estado es consciente de la ganancia que obtiene de la formación de los profesionales en el extranjero durante la crisis y apuesta a su formación y la de las generaciones venideras en materias prioritarias, como la industria y la tecnología.
2. La Crisis del Año 2001 El año 2001 fue el año de la catarsis popular. Fruto del agotamiento de las políticas neoliberales que habían querido sostener una estabilidad económica insostenible y en la que se produjo una privatización del sector público, comienzan a producirse aumentos en los niveles de desempleo. Se percibe poco a poco una inflación y la necesidad de limitar la paridad peso-dólar34. La presión social para que se produjeran cambios fue creciente e
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Proceso de ingreso de la policía a la Universidad de Buenos Aires, irrumpiendo en cinco facultades y arrestando a profesores y estudiantes no adeptos al régimen. 34 En Argentina se mantenía la paridad de 1 Peso-1 Dólar desde el primer gobierno Menemista. Se utilizó esta técnica como forma de paliar la hiperinflación galopante que sufría el Estado con posterioridad al retorno a la Democracia con el Presidente Alfonsín.
irrumpen en las calles los "cacerolazos"35. Comienza un proceso de deslegitimación de la política y en las calles se habla de "que se vayan todos"36. Frente a esta situación y a la prosperidad económica fuera del país, un gran número de personas altamente cualificadas comienza a migrar a Estados Unidos, Europa y algunos países del cono sur como Brasil, donde hay una gran apuesta por los espacios donde Argentina dejó de apostar. Comienza así la "fuga de cerebros", pues ese era el paradigma de entendimiento de los argentinos. 3. Cambio de paradigma: el gobierno Kirchnerista La irrupción del populismo en Argentina se vio desde la llegada de los Kirchner a la primera magistratura. Comienza un proceso de cambios que será muy criticado por muchos y muy avalado por otro tanto. Más allá de las cuestiones que pueden subyacer en las ideología política del pueblo, comienzan a desarrollarse una serie de lineamientos tendientes a reestructurar la economía, la que más allá de comenzar a crecer, se encuentra limitada por una gran inflación que ronda el 30% anual. No todo son elogios para Néstor Kirchner y su sucesora Cristina Fernández Kirchner. El cambio en materia científica, comienza con el giro del brain drain al brain gain. Argentina es consciente de que emigraron numerosa cantidad de científicos al extranjero, pero necesita recuperarlos para que, con su valiosa formación, ayuden a hacer crecer industrial y científicamente al país. Comienzan una serie de iniciativas primero a nivel gubernamental y luego a nivel estatal para lograr repatriar a los científicos que emigraron, en el éxodo sufrido durante la crisis. Dentro de estas, se encuentra el Programa Raíces, destinado a repatriar científicos. IV. Políticas de repatriación de científicos en Argentina: la Ley RAICES 1. Las políticas de retorno como impulso de repatriación Las políticas de repatriación están "orientadas a recuperar población emigrada, ya sea a través de su retorno físico o de su posible aporte a la sociedad de origen"37. Hay una conciencia generalizada de "la valorización del emigrante como recurso humano necesario para el país de origen, recuperándolo a través de alguna modalidad"38. Es importante destacar que las políticas de retorno tienen que pensar no sólo en que la persona regrese al país de origen, sino también en su reinserción dentro de la sociedad con
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Forma de protesta social ideada por el pueblo Argentino de golpear cacerolas en las calles y balcones para hacer ruido en forma de repudio del sistema. 36 Aforismo usado por el pueblo para demostrar el rechazo a la política y la necesidad de cambio de todas las estructuras. 37 Cfr. MÁRMORA, Lelio (2002): Op. Cit. P. 297. 38 Ídem.
un puesto de trabajo que le permita desarrollar sus actividades a un nivel comparable al del país en el que había emigrado. Se entiende que en este tipo de políticas, sobre todo cuando se trata de personas altamente cualificadas, se busca que éstas puedan volcar en el país de origen aquello que han podido cultivar en el de destino, redundando así en beneficios para el Estado en su conjunto. Junto a las políticas de repatriación, se desarrollan en ocasiones una serie de programas de vinculación con la población emigrada que no quiere o no puede regresar al país. Estos programas "tienen por objetivo efectivizar los vínculos entre los nacionales que viven fuera del país de origen y la sociedad de dicho país"39. Son programas que tratan de vincular a aquellos científicos que no han retornado con científicos que sí lo han hecho o con aquellos que nunca han emigrado, y se trata con ello de afianzar lazos de cooperación a través de redes científicas. El informe "Panorama Migratorio de América del Sur 2012" señaló que "si bien no se dispone de estadísticas confiables sobre la migración de retorno, los flujos de salida de extranjeros desde los principales países receptores ofrecen algunos indicios acerca de la evolución reciente del mismo"40. En Argentina se han tomado las dos iniciativas, tanto la de crear políticas de Estado de retorno de científicos que se fueron en el éxodo, como la creación de estructuras de redes de investigadores. 2. El Programa RAICES: de política de gobierno a política de Estado Si bien el Estado venía desarrollando micro programas de reinserción de científicos migrantes, se produce un hecho significativo con la sanción de la Ley Nacional 2642141 llamada RAICES (Programa Red de Argentinos Investigadores y Científicos en el Exterior). Esta Ley erige como política de Estado la cuestión de vinculación científica con aquellos que se han marchado de la Argentina e impulsa la consecución de medios para el retorno a la Nación. La norma, que posee sólo nueve artículos, trata de condensar en sus líneas los propósitos generales, que se estiman en su segundo artículo, el que contempla los objetivos, los que podríamos sintetizar en:
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Creación de redes de vinculación y difusión de conocimientos entre científicos residentes en el exterior y residentes en el país;
Cfr. MÁRMORA, Lelio (2002): Op. Cit. P. 316. Cfr. Informe Panorama Migratorio de América del Sur 2012. Organización Internacional para las Migraciones. P. 44. 41 De 22 de Octubre de 2008, promulgada de hecho el día 11 de Noviembre de 2008. 40
Integración de los científicos argentinos residentes en el extranjero a las investigaciones llevadas a cabo en el seno de los órganos más destacados de investigación nacional; Promoción del retorno a Argentina de aquellos científicos que deseen repatriarse, fomentando políticas facilitadoras para investigadores, tecnólogos y profesionales altamente capacitados, generando no sólo el destrabe de los procesos burocráticos para la vinculación estatal, sino también la posibilidad de abrir puertas a la vinculación con el sector privado, ONG's y fundaciones.
Este programa ya venía siendo propulsado desde el 2003 en el marco del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología como política de gobierno. En el 2008 cambia su órbita, pasando a formar parte del recientemente creado Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (en adelante, MINCyT) y ya como política de Estado. La ley fue aprobada en Diputados por 138 de los 143 presentes, lo que muestra el gran consenso en las distintas bancadas para el sostenimiento del proyecto. Un Diputado de la oposición, Martínez, señaló por ejemplo: "el Programa RAICES era algo que siempre uno anhelaba que ocurriera"42. Dentro de las cuestiones puntuales que desarrollaría el Programa a partir de ser una política de Estado se encontraban:
La creación de una base de datos de los científicos argentinos en el extranjero con sus correspondientes CV para facilitar su reinserción en el medio profesional; La difusión de información a los científicos en el extranjero que puedan resultarles de interés, como así también las posibilidades de colaboración; La conformación de redes de investigadores; La creación de una Comisión Asesora del programa; La apertura de partidas presupuestarias para la ejecución fiel del proyecto.
Argentina es así consciente de que "la economía del conocimiento requiere el desarrollo de recursos altamente capacitados y la comunidad de científicos y tecnólogos argentinos en el exterior podría ser un recurso de alta importancia para acelerar esta transición"43. Se entiende además que "en la medida que la ciencia no es una actividad que pueda generar resultados en el corto plazo, colocar al Programa RAICES en el plano de Política de Estado implica dotarlo de una continuidad que hará posible apreciar sus efectos al mediano o largo plazo"44. V. Conclusiones Podemos percibir un cambio profundo en la manera de pensar los movimientos de flujos migratorios de personas altamente capacitadas. Este cambio tiene un correlato entre los estudios y la realidad que éstos analizan. 42
Ídem. Cfr. Informe Programa Raíces, una Política de Estado. MINCyT. Año 2011. P. 3. 44 Ídem. 43
El caso argentino ha sido una muestra clara de cómo se pensó a lo largo de la historia a las migraciones de este tipo de personas. Por un lado, al comienzo se consideró que existía una "fuga de cerebros", con una percepción del brain drain como escapatoria de mentes privilegiadas que aportarían sus conocimientos a otros Estados. El paso del tiempo evidenció que las ganancias que se obtenían a nivel económico y de desarrollo por este tipo de personas formadas en el extranjero redundaba en beneficios netos para el país, por lo que se comenzaron a realizar cambios tendientes a generar políticas de gobierno para repatriar a aquellos científicos que migraron fruto de la crisis de 2001. Consideramos acertado plan del gobierno llevado a cabo para determinar mediante ley que ese esfuerzo no debía ser de un gobierno de turno, sino que debía responder a todos los gobiernos venideros, teniendo presente así la posibilidad de determinar a las acciones de repatriación de científicos como una política de Estado. En el caso en concreto nos encontramos frente a una situación que fue identificada a tiempo por el Estado, poniéndose en acción a tiempo. Si bien todos eran conscientes de que se había producido una gran migración de personas altamente cualificadas luego de la crisis de 2001, no podía la sociedad civil hacerse cargo del problema y tratar de brindar una solución. Era el Estado el que debía hacerlo, y no se contentó sólo con concertar planes de gobierno para poder llevar a cabo este acortamiento de distancias y repatriación de científicos; fue un paso más hacia adelante, bregando por dejar establecido con fuerza de ley que todos los argentinos se comprometían a aportar con su esfuerzo impositivo a brindar herramientas y canales para que sus compatriotas puedan volver. Junto a la ley sancionada que estableció el carácter de suma importancia del programa y el desvío de fondos para tal cuestión, se evidenció un creciente proceso de repatriación de personas altamente cualificadas, junto a la concreción de medidas tendientes a generar redes científicas que posibilitaron respetar la decisión voluntaria de aquellos que no quisieron regresar, pero que podían ser útiles para el desarrollo de la ciencia y la técnica argentina a través de sus aportes a estos conglomerados de científicos. Estos científicos repatriados y aquellos que colaboran a través de las redes se comprometen a aportar con sus cabezas al desarrollo de Argentina como un espacio donde la educación universitaria es un derecho constitucional y una base esencial del progreso social. No podemos decir que las personas hayan vuelto por conveniencia económica, pues de los datos analizados vimos que éste no es un parámetro equivalente al que tenían en los espacios a los que habían migrado. Sí podemos decir que estas personas eran conscientes de que el país los necesitaba y que no podían ser egoístas con la posibilidad de ayudar a su tierra natal a salir de la crisis que asedia no sólo al bolsillo del ciudadano, sino también al valioso aporte que el desarrollo científico puede brindar. El programa analizado no sólo tiene virtudes, también tiene defectos que son necesarios pulir para garantizar la posibilidad de todos aquellos que quieran volver a Argentina para desarrollar su conocimiento y ayudar al crecimiento de la Patria.
A nuestro parecer, el gran defecto que posee el Programa es que el Estado no ha impulsado algo que podríamos llamar como "redistribución científica". Básicamente, si analizamos la cantidad de científicos repatriados que se han instalado en las tradicionales Provincias o Ciudades universitarias (Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires, Provincia de Córdoba y Provincia de Santa Fe), vemos que el nivel de impacto relativo que pueden realizar en esos polos científicos es mucho menor que el que pueden realizar en las Universidades del Norte o del Sur de Argentina. No existe en el Estado una distribución de recursos de investigación ni de personal altamente cualificado que permita tratar de acortar día a día la brecha existente. Es entendible que se instalen en lugares con un alto grado de población estudiantil, pero también sería posible establecer subsidios diferenciados para impulsar el retorno definitivo o las estancias en Universidades que realmente necesitan de esta calidad de personas mucho más que otras. Si sólo tomamos a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como parámetro, podemos ver que ésta tiene más científicos repatriados que todo el conjunto de Provincias del Norte y del Sur de Argentina. Este nivel de desequilibrio afecta también al desenvolvimiento de las casas de Altos Estudios y podría ser paliado si se tuviera presente este índice como punto a trabajar por parte de los conductores de la política. Algo destacable es que se trata de un programa que no reconoce tinte político en su apoyo. Se trata de una reivindicación histórica de la ciencia. Se trata de un esfuerzo de todo el pueblo que con sus impuestos quiere apostar por el desarrollo del conocimiento nacional. Es una acción concreta que trata de sanar heridas dejadas por el alejamiento de las raíces. Se trata de una medida que ayuda y seguirá ayudando a muchos a poder volver al país confiando en un devenir mejor. En fin, a nuestro entender, ha sido un programa acertado que ha concretado la vocación de defensa y la reivindicación de la soberanía del saber.
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