Políticas de ciencia y tecnología en la agenda legislativa

CUADERNO 17 Mayo 2012

Estancia de Investigación Dirección General de Estudios Legislativos: Política y Estado Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República

PRESENTACIÓN Ciencia y tecnología constituyen una de las principales bases para el desarrollo integral de cualquier país. Junto con el crecimiento económico, el desarrollo sustentable, la procuración de justicia, la salud y la educación, todo gobierno debe tener como prioridad impulsar y fortalecer el avance científico-tecnológico, como

Sen. Carlos Navarrete Ruiz Presidente parte de su estrategia nacional de desarrollo. El progreso en ciencia y el impulso a la

tecnología dan soluciones a problemas y necesidades específicas, contribuyen a

Sen. Ricardo Francisco García elevar el nivel de vida y aumentan el bienestar de la población. Cervantes Secretario Por tanto es importante la necesidad de contar con una política que, en primer Sen. Fernando Jorge Castro lugar, distinga las necesidades y potencialidades en esta materia, estableciendo Trenti objetivos concretos y articulando los medios eficazmente. Segundo, que asegure los Secretario recursos humanos y materiales indispensables y que estos lleguen a su destino, Sen. Josefina Cota Cota Secretaria

garantizando el incremento de la capacidad científica y tecnológica del país. En este marco el Dr. Salvador Estrada nos presenta su estudio “Políticas

Onel Ortiz Fragoso implícitas de ciencia y tecnología en la agenda legislativa” el número 17 de nuestra Secretario Técnico Colección Cuadernos de Trabajo, donde plantea la necesidad de equiparar la política del Estado mexicano en ciencia y tecnología con la asignación de recursos a través del presupuesto federal, debido a que el presupuesto se ha convertido en un

Grupo de Dirección Ejecutiva instrumento al que recurren ciertos actores para posicionar intereses que poco tienen que ver con el progreso científico-tecnológico.

Dr. Eric Villanueva Mukul Nuestro autor se da a la tarea de analizar la dinámica de la acción colectiva de Director General de Estudios Legislativos: Investigaciones los actores involucrados en conformar una política implícita en ciencia y tecnología, Sociales ello a través de la reconstrucción analítica de las tensiones e intereses en juego, particularmente en las comisiones legislativas donde, asegura Estrada, se percibe la

Dr. Luis Mendoza Cruz Director General de Estudios influencia de ciertos grupos para establecer objetivos fragmentados por medio de la Legislativos: Gobierno y negociación en el marco del presupuesto asignado. Administración Así, a partir del estudio de la asignación y negociación del presupuesto federal

Mtro. Fernando Pérez Noriega como del análisis de la relación entre el gobierno y la comunidad científica, la Director General de Estudios Legislativos: Política y Estado apuesta del presente texto es contribuir al impulso y mejoramiento científico y tecnológico del país.

Mtro. Fernando Pérez Noriega Director General

Dirección General de Estudios Legislativos: Política y Estado Mtro. Fernando Pérez Noriega Director General Dra. Lucero Ramírez León Coordinadora Editorial Lic. Rafael Quiroz Martínez Coordinador Administrativo Lic. Yolotl Fernanda Enríquez Ibáñez Coordinadora de Relaciones Interinstitucionales Lic. Carlos Montes Nanni Investigador Lic. Silvia Chavarría Cedillo Investigadora Dr. Enrique Flores Ortíz Investigador Lic. Teresa Libertad Ganado Guevara Investigadora Dr. Armando Barrera Barrios Investigador Ana Laura Díaz Martínez Secretaria Claudio Sánchez Carrillo Analista Legislativo Vicente Cano Rodríguez Analista Legislativo

Coordinación Editorial de la Colección Cuadernos de Trabajo: Dra. Lucero Ramírez León Asistentes de la Coordinación Editorial: Iskra de la Cruz Hernández y Edder Dazael Guerra Arce Edición: Miguel Ángel Méndez Mandujano Diseño de portada: Dr. Armando Barrera D. R. 2012. Dirección General de Estudios Legislativos, Política y Estado del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República Av. Patriotismo No. 711, Edificio “A”, 4° piso, Col . San Juan Mixcoac, Del. Benito Juárez, C.P. 03730 Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito del editor. De las opiniones sustentadas en los trabajos firmados responden exclusivamente sus autores.

Políticas de ciencia y tecnología en la agenda legislativa Salvador Estrada Rodríguez

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I. Introducción La política de ciencia y tecnología está considerada como parte de la estrategia nacional de desarrollo. En México, desde los años treinta se ha planteado convertir a la ciencia y tecnología en palanca de dicho desarrollo (Casas, 1985; Casas y Ponce, 1986; Casas y Dettmer, 2003). A finales de los noventa se organizaron diversos foros a favor de modificar la política nacional. Se llegó a un gran consenso sobre la necesidad de tener una política de Estado, así como obtener un compromiso para elevar el gasto. Se propusieron y aprobaron leyes tendientes a fortalecer la representación de los diversos involucrados, así como establecer instrumentos de coordinación y cofinanciamiento, además de la creación de un ramo en el presupuesto federal de egresos y el compromiso de alcanzar el 1% del PIB para gasto en ciencia y tecnología. Entonces quedó institucionalizado un sistema de planeación y asignación de recursos donde las comisiones legislativas serían las garantes en la operación de la ley, con el compromiso de considerar la demanda de los grupos de interés, además de escuchar el consejo de un organismo regulador de la participación, y hacer conciencia de estos temas en los más altos niveles atendiendo la debilidad crónica del presupuesto. Actualmente, las políticas de ciencia y tecnología representan una respuesta gubernamental a las condiciones científico-tecnológicas y económicas de un país. El campo queda circunscrito a las ideas, intereses e instituciones en la estructura económica y social. En buena medida, obedecen a modelos imitados de otros contextos y tratan de

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Salvador Estrada (México, D.F., 1968) es ingeniero bioquímico industrial y maestro en economía y gestión del cambio tecnológico por la Universidad Autónoma Metropolitana. Doctor por la Universidad Autónoma de Madrid (Programa en Economía y Gestión de la Innovación y Política Tecnológica). Ha realizado una estancia postdoctoral en la Universidad Autónoma Metropolitana. Distinción de Investigador Nacional Nivel I (Sistema Nacional de Investigadores 2007-2013). Actualmente se desempeña como profesor de tiempo completo en la Universidad de Guanajuato, donde es director del Departamento de Arte y Empresa. Autor de diversas publicaciones sobre competitividad e innovación, sociedad de la información y evaluación de políticas de ciencia, tecnología e innovación Este ensayo es producto de la Estancia de Investigación en la Dirección General de Estudios Legislativos: Política y Estado, entre abril - mayo de 2012

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replicar formas organizativas exitosas, si bien quedan constreñidas por los intereses e instituciones nacionales brindando consistencia con la propia historia y trayectoria. La introducción de esta problemática en la agenda política tiene que ver con la existencia de una coalición de intereses de apoyo con presencia y capacidad de incidir en la política pública. Esta coalición está soportada por la acción colectiva de científicos, funcionarios públicos empresas avanzadas tecnológicamente La asignación del monto del presupuesto destinado a ciencia y tecnología puede interpretarse como un instrumento de la política implícita (Herrera, 1995[1971]), donde los actores postulan sus intereses y los factores contextuales del gobierno operan para generar una serie de objetivos distintos a los que se buscan en los instrumentos explícitos –legislaciones, planes y proyectos-. Este proceso, a pesar de carecer de estructura formal y ser difícil de identificar, expresa la demanda por el conocimiento en el proyecto nacional. La apuesta original de este trabajo es por el estudio de la dinámica de la acción colectiva de los grupos de interés más representativos en México, a saber Academia Mexicana de Ciencias, Asociación de Directivos de la Investigación Aplicada y el Desarrollo Tecnológico y la Red de Consejos y Organismos Estatales de Ciencia y Tecnología, para conformar una política implícita resultado, no sólo de las batallas por sus intereses en esta arena, sino de las concepciones o ideas sobre los objetos de fomento así como de las lógicas prevalecientes entre los hacedores de política y los diseñadores del marco fiscal. Se intenta una reconstrucción analítica sobre las tensiones, intereses, posicionamiento y dinámica que han ido conformando la arena de la ciencia, tecnología e innovación. Esta reflexión parte de analizar cómo se fueron articulando los diferentes sujetos sociales y sus prácticas en la construcción de la política pública a través de una revisión documental biblio-hemerográfica y entrevistas a actores clave. En lo académico, la política de ciencia y tecnología ha sido analizada desde múltiples puntos de vista (Kreimer y Thomas, 2004; Cozzens y Woodhouse, 1995; Van der Meulen y Rip, 1998; Braun 1998). En México, recientemente se han realizado algunos estudios encaminados a revelar la nueva gobernanza (Puchet, 2008) y el rol de los actores intermediarios (Estrada, 2008; Estrada y Jaso, 2008; ADIAT, 2009; Ekboir et al., 2009).

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Los distintos niveles y grupos que buscan influir la política implican una asimetría de información y recursos que puede ser analizada por el enfoque de la agencia, también conocido como “agente-principal”, la cual describe la interacción entre dos partes. Una funge como mandante o principal pues posee los recursos y realiza una encomienda al mandatario o agente que posee las capacidades o atribuciones. Así, el mandatario actuará a nombre y representación del mandante frente a determinada toma de decisiones (Miller, 2005; Ross, 1973; Shapiro, 2005). El enfoque ha sido adaptado para analizar, interpretar y entender el comportamiento de los agentes en la relación entre política y ciencia, tecnología e innovación, específicamente en la relación entre el gobierno y la comunidad científica (Braun, 1993, Braun y Guston, 2003; Dutrénit et al., 2006; Miller, 2005; Shapiro, 2005). En este trabajo, se realiza un esfuerzo similar al estudiar las relaciones institucionales. Se plantea que el Presupuesto de Egresos refleja la política implícita, la cual muestra objetivos fragmentados, donde la influencia de los grupos de interés y la negociación determina, ambiguamente, los comportamientos, áreas y sectores a incentivar, y genera una dinámica que no logra detonar el esfuerzo gubernamental. II. La construcción de la política implícita en el ciclo de políticas Un punto de partida para nuestro estudio podría ser el análisis del ciclo de políticas (Laswell, 1971; May y Wildavsky, 1977). Se trata de un enfoque procesual que permite explicar y prescribir las políticas públicas. Más que un abordaje cronológico se realiza una ordenación lógica sobre los problemas públicos, las series de elecciones que realizan las autoridades; las organizaciones sociales y políticas que pretenden influir y se ven afectadas por estas decisiones así como las condiciones del entorno en las cuales se va configurando una malla de interacciones que permiten llegar a consensos, reflejan una lucha de poder, representan ideologías así como el accionar gubernamental. Existen una serie de elaboraciones que intentan caracterizar las fases en el ciclo de políticas (Lasswell 1971, Brewer y DeLeon 1983, Hogwood y Gunn 1984, Anderson 1984). En la presente propuesta se pueden sintetizar cuatro grandes fases: diagnóstico y formación de la agenda, formulación, implementación y evaluación de la política pública. El diagnóstico y formación de la agenda se refiere al proceso interactivo mediante el cual se proponen y definen los problemas públicos. Existen diversas problemáticas que

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se llevan al Estado en busca de atención y solución. Se obtiene la calidad de asunto público sólo si convencen sobre la significación para el orden, la soberanía y la prosperidad del Estado. Así, la vida pública es la que transfigura una cuestión social en un problema público (Aguilar 2003). La agenda pública se constituye por las elecciones gubernamentales de asuntos y prioridades para los que se van a comprometer recursos de información, análisis, concertación, legislación, organización, administración y hacienda. Para conformar la agenda, el gobierno debe decidir sobre intervenir (o no) o aplazar su acción. Los asuntos deben lograr visibilidad, difusión y aceptabilidad en la comunidad política, caer en las obligaciones constitucionales y en el ámbito de jurisdicción de la autoridad competente. Se puede decir, entonces, que el problema público, cumplimentado el marco legal, se construye socialmente a través de creencias y valoraciones. Siendo más específicos, el proceso de filtración está conformado por la cultura, ideología y visiones prevalecientes en el sistema político. En este momento, el problema público se define en abstracto, de manera general, global y recurrente, indicando la cuestión a atender. Al conjunto de problemas así definidos se les conoce como agenda sistémica (Cobb y Elder, 1986). Los problemas en la agenda sistémica requieren otro proceso de ajuste y depuración cuya expansión y difusión depende de la fuerza de los actores que los iniciaron, el grado de conflicto actual o potencial que se percibe en la opinión pública, eventos críticos que puedan disparar la atención (p.ej. catástrofes, sucesos económicos, aparición de innovaciones tecnológicas, epidemias, elecciones, fraudes, entre otros), la especificidad, significación, relevancia, complejidad de las demandas, del nivel de comprensión y audiencia en el gran público así como de la receptividad, aceptabilidad y atendibilidad de las organizaciones gubernamentales. Por estas tres condiciones entendemos, respectivamente, a la receptividad como los momentos favorables de plantear asuntos –las elecciones, las crisis, las bonanzas o los presupuestos anuales-, la aceptabilidad como la condición de poca competencia y débil inconsistencia con otros asuntos en la agenda y la atendibilidad como la condición de que se tengan datos, diagnósticos, teorías probadas, experiencia, capacidad técnica, humana y legal así como valores, ideas y compromisos previos en el sistema político administrativo que permitan considerar el asunto por algún organismo gubernamental. Cuando el problema es admitido por alguna dependencia se dice que forma parte de la “agenda institucional o formal” (Cobb y Elder 1986). En este punto el problema tiende a ser más específico,

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concreto y acotado puesto que se requiere una definición operativa que contemple sus componentes, causas y efectos. En la formulación se examinan las opciones de acción que por sus instrumentos y actores podrían atacar los problemas y aminorar sus efectos negativos. Esta etapa incluye la definición del problema, el cual al pasar por los patrones de tratabilidad y atendibilidad, se ha ido configurando en su estructura, objetivos y opciones de acción. Estos factores procesuales van delimitando el universo de acciones posibles pero existen otros limitantes técnicos y políticos, entre los que se destacan los de información, análisis, cálculo y experiencia, entre los primeros, de movilización, discusión, persuasión, negociación y acuerdo entre las segundas. Estos constituyen lo que se denomina plausibilidad políticoadministrativa del problema (Aguilar 2003). El proceso de deliberación se expande, entonces, hacia la determinación sobre los recursos financieros, legales y humanos que requieren las acciones así como los resultados esperables y sus lapsos estimados. La fase del tránsito de la decisión hacia la operación es la de implementación. Aquí se designan las unidades administrativas responsables así como las capacidades y habilidades requeridas para llevar a cabo las políticas. Además se define el monto y flujo de recursos como los criterios de transparencia en su uso. También se especifica la población objetivo y el grado de participación social o privada que requiere su operación. Finalmente, en caso de incumplimiento, retrasos, conflictos e imprevistos se generan indicaciones sobre cómo resolver estas situaciones. Por otro lado, también, debe especificarse una estrategia idónea de comunicación social. La última etapa es la de evaluación donde se presenta un conjunto de decisiones concatenadas entre las que se destacan la materia o unidad a evaluar, el método a seguir, la definición de indicadores y estándares, el enfoque sobre resultados, calidad de los bienes y/o servicios e impactos; cobertura regional, sectorial o poblacional, el desempeño del personal así como la satisfacción de los usuarios o beneficiarios además de otros criterios de la racionalidad económica (el costo-beneficio, la oportunidad o el ahorro), su eficacia administrativa, efectividad social o rendimiento político-electoral. II.I

Participación y los grupos de interés

La participación social en la política pública se realiza de manera sistemática y cotidiana. Los particulares presentan al Estado sus problemáticas dado que afectan su

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seguridad o patrimonio, requieren apoyo dada su marginalidad, significación cultural o naturaleza alternativa. Estas problemáticas constituyen la agenda ciudadana, la cual, también puede ser inducida por las preocupaciones gubernamentales. Existen múltiples prácticas sociales para atraer la atención pública. Básicamente se trata de crear y comunicar significados a través del lenguaje y esquemas interpretativos. En la vida pública abundan medios para comunicar las demandas tales como grupos de discusión, debates formales, audiencias públicas, informes, conferencias y seminarios así como los medios de información masivos. Estos foros ayudan a mantener o modificar órdenes simbólicos mediante la argumentación, discusión, interacción, interpretación y deliberación se agrega y sintetiza información relevante y dispersa, se llega a una comprensión y delimitación de la problemática, se revelan las tendencias hacia el consenso o disenso como también se facilita la formación de redes coincidentes que pueden dar origen a coaliciones. En suma, se clarifican los asuntos y se perfila un rol para los gobiernos, en sus diferentes ámbitos, y los grupos de interesados. En la formación de la agenda se construyen relaciones entre los grupos económicos, sociales, políticos y gobernantes. El arreglo relacional al cual se llega es de geometría variable de acuerdo a la equidad o exclusión, razonamientos y preponderancia de los grupos (Aguilar 2011). El tránsito de la agenda ciudadana a la agenda pública y de formulación de la política va desvelando la estructura de poder pues la definición del problema y la forma de abordarlo han estado influidas por un grupo “iniciador”, antagonistas de la iniciativa, activistas gubernamentales y no gubernamentales, grupos de identificación y atención1, así como participantes en la toma de decisión. Esta dinámica revela preferencias así como información sobre el ambiente social de la intervención. La plausabilidad de las decisiones también está determinada por la fuerza de los actores políticos, el involucramiento de los interesados, la opinión pública, la clientela y derechohabientes prospectados por lo que se reduce el espacio de elección de las soluciones. La acción elegida (intervenir o no, retrasar la acción, conducirse hacia una única solución) lleva a un reacomodo de las fuerzas sociales.

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Los grupos de identificación refieren a la población directamente afectada por la decisión e involucrada en el problema, mientras que los grupos de atención a los conjuntos de población que por diversas razones se interesan específicamente por el problema y son la base para obtener la atención o conocimiento de un público más amplio con base en su interés comunitario, mediático o . carga emocional (Cobb y Elder 1983)

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Los procesos decisorios de la formulación e implementación reflejan una desigual distribución de reglas, recursos y relaciones. Para guiar, ejecutar y supervisar la acción pública se establecen reglas, leyes, normas, principios, políticas o estándares que mantienen o modifican las relaciones políticas y económicas. Se decide sobre el mercado y las instituciones, los mecanismos e instrumentos de toma de decisión, planeación, presupuestación, participación y ejecución. La potencial influencia de los actores dependerá de la facilidad de acceso y control de las decisiones, métodos, capacidades, recursos y gobierno de las políticas así establecidas con lo cual se establecen jerarquías. Los lugares donde se distribuye y redistribuye el acceso a la formulación e implementación son las legislaturas, consejos, comités, juntas, burocracias y redes interorganizacionales. A medida que se esté más cerca de la cumbre mayor influencia. La evaluación puede interpretarse como una práctica social de sanción de la conducta que se expresa a través de una regulación normativa legitimada por una lógica racional y política. Ayuda a mantener o modificar la política a través de diferentes opiniones mediadas por el uso de instrumentos convalidados por grupo de profesionales y organismos reguladores. Dispone de elementos técnicos que determinan las desviaciones o la necesidad de cambios e innovaciones. Se ha llegado a afirmar que son los grupos de interés los que determinan la agenda, el proceso decisorio, la fase de implementación así como los criterios de evaluación (Heclo 1978). Sin embargo existe un intermediario entre el gobierno y sociedad que influye la interlocución política y administrativa. Se trata de las “redes de cuestiones” o “redes de política” constituidas por grupos de expertos y profesionales y son quienes estructuran los problemas, diseñan las opciones y establecen los criterios de evaluación Así, el patrón de la hechura de las políticas queda establecido por la intervención de estas redes de expertos. Si

consideramos

el

contexto

sociopolítico,

podríamos

considerar,

más

propiamente, que son las organizaciones de interés quienes concentran su influencia en fijar la agenda mientras que los expertos lo hacen en la conceptualización del problema y sus soluciones, y al hacerlo, determinan una población beneficiaria así como la medida y grado de participación de organizaciones privadas y sociales necesarias para su implementación además de la audiencia para la comunicación pública de su accionar. El grupo de expertos interactúa no jerárquicamente con los oferentes y demandantes de política proveyéndoles de conocimiento e información calificada, por tanto, contribuye a

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cerrar brechas entre las partes. También puede ser utilizado como un medio para representar los intereses del gobierno o de la sociedad con lo cual puede convertirse en instrumento de persuasión. Una tercera interpretación es considerarle un mecanismo de movilización de recursos ampliamente dispersos entre los actores públicos y privados. De tal suerte que podemos señalar que las redes de política operan ambiguamente ya que pueden mejorar o reducir la eficiencia y/o legitimidad de la política pública. III. La política de ciencia y tecnología Esta política representa directrices que guían la acción pública para construir capacidades científicas y tecnológicas en la sociedad, así como tratar de orientar el conocimiento científico y tecnológico hacia el diagnóstico y solución de problemas en la agenda pública. Un añadido neoliberal es regular las actividades públicas y privadas en torno a la generación y utilización de dicho conocimiento. El esfuerzo gubernamental, con respecto a la parte económica, es tratar de atenuar o remover diversas problemáticas que enfrenta el mercado de la ciencia y tecnología tales como corregir el desbalance entre oferta y demanda (Tobin 1982), proveer de bienes públicos, incidir sobre la asimetría de información, regular monopolios y aprovechar externalidades (costos o beneficios no esperados de la acción privada) y, con respecto a la parte política, la intervención trata de proveer incentivos para conducir intereses sociales, organizar y mantener organizaciones, llegar a acuerdos con un amplio espectro de opiniones, canalizar las demandas sociales a través de la asignación de recursos y la puesta en marcha de acciones de política y regulaciones (Schneider 2001). La concepción de la ciencia y la tecnología como un asunto público se gestó durante el S. XIX. Su trayectoria puede seguirse desde los sistemas educativos napoleónicos, las ideas de hombres ilustrados sobre la creación de la universidad americana,

el apoyo a expediciones y exploraciones, la promoción de la agricultura

científica y el fomento de la burocracia prusiana para la institucionalización de la ciencia como carrera profesional y la creación del laboratorio industrial de investigación. Ya para el siglo XX, la demanda bélica de insumos tecnológicos, la profesionalización de la ciencia y tecnología o la incorporación de comunidades epistémica a la función pública daban cuenta de una nueva relación entre el Estado y la Ciencia. Al nivel nacional, las ideologías dieron especificidades liberales, nacionalistas o marxistas a dicha relación y dieron lugar a la creación de instituciones específicas de ordenación y coordinación (Sanz 1997).

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Posteriormente a la II Guerra Mundial, surgieron en los Estados Unidos portavoces de la comunidad científica en el terreno político quienes asumieron la representación de los intereses colectivos de los investigadores y su defensa sistemática ante el Estado2. Tras el éxito del uso de la ciencia como fuente directa de nueva tecnología y aplicaciones militares se reconoció la legitimidad de la intermediación y se garantizó la financiación pública de las actividades científicas, quedando así institucionalizada la política científica. El problema público se construía a partir de considerar a la ciencia como fuente de cambio social y económico, garante de la seguridad nacional, civil y sanitaria, y del progreso tecnológico e industrial por lo cual el gobierno debería brindar su apoyo. La política de ciencia y tecnología, actualmente, está constituida por una combinación de estrategias, planes, programas, leyes, fondos y otros instrumentos que buscan incidir en el comportamiento de los agentes. En el ciclo de políticas los diversos actores procuran influir en las decisiones. El predominio de la acción colectiva de los científicos sobre otros intereses, como los de los gestores públicos o empresarios avanzados tecnológicamente, puede influir poderosamente en los contenidos e implementación de la política pública. Los integrantes de la comunidad científica están preocupados por el aumento de recursos para el desarrollo de la ciencia y la preservación de autonomía, integridad, objetividad de la investigación así como el control de los fondos y las organizaciones. Mientras que el empresariado centra su atención en la transformación de las investigaciones en tecnologías o innovaciones de productos o procesos. El Estado, cuando no es capturado por ninguna corriente, puede imponer una visión propia tendiente a buscar que la ciencia tenga aplicaciones sociales con el propósito de aprovechar el conocimiento científico para la hechura de políticas públicas (Elzinga y Jamison, 1995). Una cuarta postura ha surgido a contracorriente de las demás, en resistencia al utilitarismo y poniendo como prioridades los impactos y consecuencias socio-ambientales del desarrollo científico y tecnológico que pudieran incidir negativamente sobre el hábitat y vida planetaria. (Elzinga y Jamison, op.cit; Lander, 1992) Al institucionalizarse las organizaciones de fomento y coordinación y aceptar a los científicos en su papel, no sólo de negociadores sino de intermediadores entre el Estado y la Ciencia, se constituyó una burocracia que requería formación científica para dictaminar 2

Se trataba de personas con experiencia en la administración de instituciones científicas y universitarias quienes habían ofrecido sus servicios al gobierno durante la guerra.

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los proyectos a financiar, al orientar la profesión hacia la función pública los investigadores son juez y parte de la asignación de recursos. Al interior suele darse una lucha disciplinar donde se argumenta que la distribución tendrá los máximos rendimientos si se sigue la opinión científica sobre los campos más prometedores (Polanyi, 1962 en Rip, 1996). También, en ocasiones, dentro de estas organizaciones los investigadores toman iniciativas, definen prioridades y buscan oportunidades con lo cual actúan ya no sólo como burocracia e intermediarios sino como emprendedores de políticas. Otra formación de intereses se ha dado en el propio aparato del Estado, bajo la lógica de la ciencia como insumo para las políticas públicas. Se fueron incorporando a la función pública un grupo de expertos en planeación y economía quienes han desarrollado una racionalidad de tipo profesional. Esta élite participa de la toma de decisiones y la formulación de las políticas públicas dentro del juego político al interior de la burocracia de acuerdo a la configuración institucional del Estado

(Allison, 1971) así como con su

experiencia anterior de políticas relacionados (que han sido juzgadas de exitosas) y que forman parte de su memoria o legado de rutinas y procedimientos de funcionamiento (Deutsch, 1963; Heclo, 1974; Hall, 1993). Es importante hacer notar que las ideas se manifiestan a través del juego político de los grupos sociales y que sus intereses influyen en la determinación de las políticas, sin embargo existen otros factores que explican los resultados alcanzados como las concepciones particulares en torno a las políticas así como a la organización de los intereses existentes y la existencia de intermediarios. Las capacidades organizativas y las reglas que las gobiernan constriñen las opciones de políticas, pues algunas serán inviables cuando se carece de ciertas condiciones institucionales (Hall, 1986, 1993). IV.

Política implícita en ciencia y tecnología

Durante los años cincuenta a setenta las agencias internacionales políticas y financieras, organismos privados y oficiales de las potencias industrializadas instrumentaron acciones para incrementar la capacidad científica y tecnológica de los países subdesarrollados. En América Latina se consideró un fracaso para sacarla de su atraso científico y tecnológico. Esta visión de ineficacia se sustentaba en una evaluación que revelaba que se invertían pocos recursos, los temas de investigación estaban poco vinculados con los objetivos y necesidades nacionales, se tenía una débil investigación aplicada y nula

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interacción entre los subsistemas del aparato de producción científico-tecnológico. La crítica no iba en el sentido de denostar la implementación sino en la forma en que definieron los problemas. Éstos se habían centrado en definir las causas que se oponían a la incorporación de la ciencia y tecnología al modelo de desarrollo de los países atrasados. Se argumentaba tres, unas de tipo cultural, otras relativas a los sistemas productivos y otras derivadas de las deficiencias institucionales. Entre las primeras se encontraba la aversión al cambio de sociedades tradicionales y el subdesarrollo de los recursos humanos, entre las segundas, la estructura económica donde predominaba el sector primario de subsistencia, el sector secundario dominado por las trasnacionales y la importación de tecnología y un sector terciario enfocado a bienes de consumo final y, entre las últimas, la escasez de recursos e ineficiencia de las organizaciones públicas. Herrera (1995[1971]) argumentaba que estos factores tenían poca preponderancia dada las variaciones en la producción de riqueza y nivel educativo entre los países de Latinoamérica, la composición poblacional mayoritariamente mestiza o de origen europeo así como la poca entidad de la cultura indígena, la conveniencia de la burguesía de mantener un status quo de las estructuras socioeconómicas, la potencial incorporación de la tecnocracia en sociedades con amplia tradición cultural, la existencia de recursos humanos altamente preparados en el exilio y la formación extensiva de científicos e ingenieros, la prueba del dinamismo y contribución a la I+D industrial de las empresas medianas en la OCDE y la posible explotación de esta actividad en las grandes empresas estatales así como las dificultades institucionales no privativas y diferentes de otros países. En suma, el problema no derivaba de la falta de una política coherente y orgánica sino de la dificultad (e incluso resistencia) de los “proyectos nacionales vigentes” para expresar una demanda social. Por proyecto nacional debe entenderse las aspiraciones de los sectores sociales que controlan la economía y política de la comunidad, esto es, una élite con poder para implementar la política pública. A principios de los años setenta, en América Latina existía una política científica explícita y que se comunicaba a través del discurso político, que se formuló en leyes, reglamentos y estatutos y se implementaba por organismos nacionales. Sin embargo, surgían contradicciones al momento de la implementación: la sociedad mostraba una resistencia pasiva, la élite una indiferencia, ignorancia u oposición más o menos inconsciente en un escenario de rápida erosión de la situación económica. Entonces, la ciencia pasó a ocupar un lugar en el discurso progresista que la identificó como una

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herramienta solucionadora de problemas. Así surgió una política implícita, el construir un aparato de ciencia y tecnología que se limitaba a cubrir las reducidas necesidades de un sistema estático que sólo aspiraría a mantener lo que tenía. La visión de Herrera es una de carácter social que deja de lado los determinantes políticos pues sólo considera en la explicación la naturaleza de los procesos económicos, sociales y culturales. Si bien es un enfoque histórico-estructural, se circunscribe al periodo de industrialización por sustitución de importaciones por lo que resulta de interés retomarlo en la actualidad tras el periodo del modelo de desarrollo orientado por las exportaciones y la nueva economía basada en el conocimiento. El actual modelo de inserción internacional se basa en la globalización de los mercados y la especialización de la división del trabajo, con una economía petrolera con exportaciones diversificadas en manufacturas, con una renovada demanda por materias primas, con una polarización del ingreso, un declive del sector agrícola con un segmento altamente industrializado y una agroindustria pujante, una industria manufacturera con complejidad creciente, la creación de un poderoso mercado de capitales especulativos, un predominio del sector de servicios en el valor agregado, una reestructuración del Estado con una redistribución de poderes y un énfasis más regulador además del surgimiento de nuevos participantes en un juego político más democrático y participativo. Estas condiciones de transformación de la estructura social y económica en el proyecto nacional llevan a concebir una nueva demanda social para la ciencia (y su concepción ampliada de tecnología e innovación) lo cual nos lleva a plantear una nueva política implícita misma que estará determinada por los procesos políticos. Así, enfrentamos nuevas necesidades expresadas por grupos de interés que buscan influir la política pública y que han ido cambiando desde una sociedad corporativista a una plural como de un Estado monolítico autoritario a otro donde hay contrapesos en los poderes, diversos ámbitos de jurisdicción así como un juego más democrático y participativo. IV.I

¿Qué variables determinan las políticas implícitas?

La explicación dada por Herrera es que son las condiciones socioeconómicas locales las que determinan las políticas implícitas. Sin embargo esta vía es poco operativa, por lo que habría que profundizar en sus argumentaciones para alcanzar un nivel de comprensión y delimitación de las causas. Quizás sea más efectivo partir de la

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idea de que son las demandas científicas y tecnológicas las que expresan la política implícita. En una investigación sobre las políticas de ciencia y tecnología en España (Sanz, 1997) se plantea que la formulación y adopción depende de las siguientes variables políticas e institucionales: a)

Presencia de fundamentos racionales en torno a ideas: la comprensión de

las relaciones causa-efecto, la identificación de intereses, temas en el debate y negociación colectivos, la capacidad de generar ideas en una comunidad epistémica (Haas 1992) para afrontar problemas complejos y con alta incertidumbre. b)

Existencia de intereses, grupos o coaliciones que promueven o apoyan las

políticas públicas: Los intereses sociales son decisivos para construir una coalición de intereses. La orientación de la política dependerá del balance de las fuerzas presentes considerando que el Estado actúa como un reflejo de esta situación. La política se modifica resultado de una variación en los componentes de la coalición. c)

Existencia en el Estado de capacidades organizativas y burocráticas de

intervención sobre la realidad: El juego político dentro de la burocracia, sus procesos de adaptación y aprendizaje, su orientación hacia experiencias favorables y procedimientos y rutinas establecidos resultan decisivos. Bajo esta lógica habría que desarrollar un marco explicativo sobre cuáles serían las determinantes de la política implícita. Sin duda la participación de los actores sociales a través del ciclo de políticas influye la adopción de problemas en la agenda pública, su definición y la elección de posibles soluciones, su formulación como políticas públicas y su implementación en la acción gubernamental así como una evaluación de su eficacia. Así la política implícita se explica por la acción colectiva de los grupos de interés en el ciclo de las políticas, las ideas y concepciones que mantienen las élites que participan en la formulación e implementación sobre la orientación de la política pública así como los factores contextuales de la coordinación burocrática con el resto de la administración pública. Estas variables a su vez están influidas por los intereses prevalecientes en la estructura socio-económica así como el patrón de soluciones experimentadas en el pasado incorporadas en las instituciones que gobiernan esta arena de actuación. Esta situación se presenta en el esquema 1.

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Esquema 1. Interrelaciones entre las variables de las políticas implícitas

Acción colectiva Políticas implícitas

Concepciones e ideas Factores contextuales

Configuración institucional Estructura socio-económica

Las políticas implícitas son difíciles de identificar puesto que son subyacentes al proceso descrito. Sin embargo, dado que reflejan las demandas sociales, puede operarse a través del presupuesto. Este instrumento permite conectar la fase de formulación con la de implementación, ordena las preferencias y es el resultado de un proceso de negociación de los grupos de interés, de las concepciones prevalecientes en las redes de políticas así como de su balance de fuerzas, del juego político en la burocracia así como de su coordinación con el resto de la administración pública. Este instrumento también es sujeto de un proceso político que hay que conocer para validar la propuesta de equivaler el enunciado de que es el presupuesto un reflejo de la política implícita. IV.II

El presupuesto federal y el Poder Legislativo

El Poder Legislativo posee un amplio rango de poderes presupuestarios tales como el escrutinio público de la propuesta del Ejecutivo, el debate sobre los objetivos, enmiendas y adiciones así como también la contabilidad social sobre el desempeño gubernamental en la gestión de los fondos públicos. Las prerrogativas legislativas en el presupuesto público varían según las diferentes fases del proceso presupuestal y van desde las asignaciones, la ejecución y el control sobre el desempeño. La acción legislativa ha sido juzgada de indisciplinada e irresponsable en temas fiscales por lo que para asegurar la disciplina fiscal se han centralizado los poderes presupuestarios en el Ejecutivo, sin embargo se requiere un contrapeso que provea de los controles y balances institucionales para garantizar una eficiente contabilidad. Se argumenta que el Poder Legislativo debe mejorar su papel de

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examinador y vigilante del presupuesto mientras que el Ejecutivo debe dominar en la propuesta y ejecución (Santiso 2005). En América Latina, la dinámica presupuestal está dominada por el Ejecutivo y los parlamentos se perciben como instrumentos procedimentales dado sus problemas administrativos, operacionales y de recursos que limitan sus funciones representativas, legislativas y de supervisión, en suma, sus restringidas capacidades merman su credibilidad. Así, aunque el legislativo promulgue leyes, entre ellas las del presupuesto, existe una baja expectativa de que se cumplan. Al cumplir su función representativa los legisladores buscan el beneficio de grupos, sectores o localidades específicos por lo que tienden a expandir el gasto público de tal suerte que se inclinan a delegar la introducción de limitaciones al Ejecutivo para mantener la disciplina fiscal. Los mecanismos existentes, entonces, son: el delegar el poder presupuestario a una autoridad jerárquica de facto, establecer reglas sobre techos presupuestales y objetivos de déficit o adherirse a procedimientos de trasparencia. En el primero, el Ejecutivo y, en particular el ministerio de finanzas, adquieren un amplio poder y las negociaciones se hacen dentro del Ejecutivo, limitando las prerrogativas de los demás ministerios a favor del financiero. En el segundo, existe un preacuerdo sobre los objetivos deficitarios, las restricciones y enmiendas en las propuestas de gasto, techo de deuda o incluso se pueden establecer límites constitucionales a la deuda pública. Mientras que en el tercero, se fortalecen a las instituciones de control, incluidas las legislativas, para verificar la certeza del presupuesto, revelar su contenido a la opinión pública y control social, así como hacer valer la rendición de cuentas de los funcionarios públicos. En cualquier caso, lo deseable en el presupuesto es que haya disciplina fiscal, eficiencia en la asignación y eficiencia operativa (Schick, 2002). ¿En qué medida el presupuesto refleja las decisiones sobre las prioridades de la agenda pública? Es una cuestión de credibilidad y de que las instituciones de verificación legislativa sirvan de contrapeso a la discrecionalidad del Ejecutivo. La institucionalización y estabilidad de los procesos legislativos afectan el desempeño, lo cual se asocia con la medida en que los comités ordinarios participan de la negociación del presupuesto, el involucramiento del Comité de Presupuesto en todas las fases del ciclo presupuestal así como los incentivos que se tengan para la coordinación y coherencia inter-comités, no sólo los involucrados directamente, como la Comisión de Hacienda y Crédito Público o Presupuesto y Cuenta Pública, sino también con otros comités sectoriales participantes.

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Las Comisiones de Ciencia y Tecnología al tratar de incentivar la creación de capacidades en múltiples campos (i.e. producción agrícola, uso de energía, gestión de recursos hídricos, servicios de salud, educación científica y técnica, desarrollo sustentable, brecha digital, modernización industrial, etc.) así como de regular sus aspectos científicos y técnicos deberían participar más activamente en la negociación y aprobación del presupuesto así como en la vigilancia en el uso y aplicación de los recursos. Sin embargo, al parecer, están más imbuidos en la regulación de la conducta así como en la generación de enmiendas que están orientadas a expandir el gasto para contender con las peticiones de los grupos de interés. IV.III

La política implícita en acción

La actuación pública responde a las demandas de los grupos de interés pero también a las competencias gubernamentales y a los procesos de coordinación en el conjunto de la administración pública y de las interrelaciones con el Poder Legislativo. Así, el Poder Ejecutivo debe sujetar su actuación al marco legal vigente y, por otro lado, acotarla a los recursos autorizados por el Legislativo. El Legislativo impone reglas y sanciona sobre los intereses públicos y privados, proporciona los lineamientos de actuación del Ejecutivo y valida su plan de acción además de dictaminar y enmendar los recursos propuestos para su implementación. De su interrelación emana la política explícita manifestada en leyes, reglamentos, planes, programas y políticas pero también el presupuesto, en nuestra interpretación, expresión de la política implícita. ¿No existe una paradoja? Para resolver esta cuestión se presenta el esquema 2. Para su explicación debe leerse, en un primer momento, de izquierda a derecha. La agenda ciudadana se canaliza tanto por la vía del Legislativo como del Ejecutivo, se procesa y filtra para dar lugar a una agenda gubernamental en ambos poderes que puede o no coincidir. Las elipses representan actividades y su alineación horizontal indica que es una atribución específica de cada uno de los poderes. Los bloques rectangulares indican productos derivados de las actividades. Las divisiones señalan una secuencia lógica. La primera fase debe leerse de arriba hacia abajo y la segunda de abajo hacia arriba. Así la actividad de regulación da lugar a la legislación que constriñe al Ejecutivo y le faculta a realizar la planeación y generar un documento indicativo que explicite el conjunto de aspiraciones sociales en un campo determinado y las estrategias generales para alcanzarlo. En la segunda fase, el

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Ejecutivo debe conectar sus organismos y entidades para operar sus estrategias además de ordenar los recursos para su implementación. Este acuerdo es turnado al Legislativo para que sancione su idoneidad de tal suerte que decrete la Ley de Presupuesto para echar andar todo el accionar gubernamental. Esquema 2. Interrelaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo en la política explícita e implícita.

Políticas implícitas Ley de presupuesto Agenda Gubernamental

Regulación

Escrutinio y enmiendas

(Legislativo) Agenda Legislación

Anteproyecto de presupuesto

Planeación

Coordinación y deliberación

Ciudadana Agenda Gubernamental (Ejecutivo) Plan Nacional y políticas sectoriales

Políticas explícitas

La primera fase puede corresponderse con la formulación de la política pública mientras que la segunda es un paso previo a la implementación. En el ámbito de la planeación, la primera responde a lo que es deseable y la segunda a lo factible, en términos del proceso político de negociación y acuerdo. Así pueden adoptarse los discursos más vanguardistas y los instrumentos más sofisticados en la política explícita (cuadro punteado inferior) pero presentarse los resultados más variopintos sujetos a los procesos políticos y administrativos de hegemonía de intereses, dominancia de sectores y poderes gubernamentales (política implícita: cuadro punteado superior).

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A través del manejo presupuestal el poder Ejecutivo se vuelve el mandante de la política, los grupos de interés que adoptan diferente constitución a lo largo del ciclo de políticas -de voceros de la agenda ciudadana, red de expertos en la formulación de la política pública, burocracia en la implementación y al final derechohabientes- son los agentes de esta relación pues ellos tienen la fuerza, el compromiso y los incentivos para llevarla a cabo. Los integrantes del Poder Legislativo, al cumplir su función de representantes, son mandatarios de los ciudadanos, sus fracciones parlamentarias y comités ordinarios pero también del poder Ejecutivo, debido a su falta de capacidades técnicas para la supervisión presupuestal. Para probar estas ideas desarrollaremos, a continuación, el caso de estudio para México. V.

La ciencia y tecnología en la estructura socio-económica nacional

Gran parte de los asuntos en la agenda pública tienen un componente científico y tecnológico por lo que es importante considerar su valoración social. La promesa de bienestar y desarrollo económico de las actividades científicas y tecnológicas es posible si los involucrados tienen elementos para apropiarse de los resultados, conocimientos y aplicaciones así como evitar sus impactos negativos. Una causa promotora de la baja valoración es que los resultados endógenos de la ciencia y tecnología nacionales no son visibles en la vida cotidiana ni en los negocios (Gerst, 2011), por otra parte, la ciudadanía no legitima la política pública por que no entiende que la importancia de la actividad radica en su capacidad de generar riqueza (Alzati, 2011). Tampoco, los instrumentos para la evaluación y reconocimiento científico son convincentes ni gozan de prestigio fuera del mundo académico (Fernández Zayas, 2005). Son diversos los ejercicios que se han hecho en México para captar la percepción social de la ciencia y la tecnología, en particular sobre el conocimiento, entendimiento y actitud de la población urbana. El más reciente (ENPECYT, 2009 en Conacyt, 2010) muestra que sólo el 8% de la población posee una cultura científica (entiende conceptos básicos y el uso del método científico o probabilístico) y por lo cual estaría capacitado para participar de la política de ciencia y tecnología. Mientras tanto, la ciudadanía tiene un interés general por el tema sin llegar a involucrarse con él (véase el Cuadro 1).

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Cuadro 1. La valoración social de la ciencia y tecnología en México (2009) Temas generales de mayor Interés Medio Ambiente

Temas generales de % mayor conocimiento 64 Medio Ambiente

Nuevas tecnologías Deportes Nuevos descubrimientos Medios de información Televidentes Radioyente Periódico Revistas

42 Deportes 41 Economía y finanzas

Internautas Consulta en Internet Entretenimiento

40 Nuevas tecnologías % Consumen Contenidos 96 62 53 29 29 % Profesiones científicas 67 Medicina 64 59 52 50 49 47

Sociedad y cultura

46 Economía

Cura del cáncer y SIDA

Matemáticas Física Biología Astronomía Psicología Historia

Médico Arquitecto Ingeniero Profesor Deportista Hombre de Negocios

40 Artista

Inquietudes No es una panacea 93 universal Inagotabilidad de los 88 recursos No erradica pobreza ni 83 hambruna Destrucción del planeta Crea desempleo

%

Acceso Universal TI Comunicaciones satelitales

CONACYT

76 Conocen existencia De los cuales: 63 Imagen favorable 63 Conocen apoyos De los cuales identifican: 60 Difusión 59 Publicación %

Apoyos a investigación científica

% 22 18 17 16 % 45 24 22 14

Museo C-T 13 Respetabilidad (escala máx. % 10) 94 Investigador 8.5 87 86 85 79 64 48

%

Oportunidades futuras Vida fácil, confort y salud Protección y restauración ambiental 81 Cambios en el trabajo 80 Acciones prioritarias de gasto público % Reducción de la contaminación 82 Mejora en los servicios de salud 79 Mejoras en sistema educativo 78

27 Medicina CT % Consumo servicios CT 43 Zoológico 15 Bibliotecas 89 Museo Arte 74 Expo industrial 50

Noticias Conversación Servicios Tecnología Gobierno Deportes Promesas

Temas de CT de mayor % interés 43 Internet y TIC's Cs. Sociales y 42 Humanidades 27 Medio Ambiente

Apoyo a Universidades

8.3 8.2 8.1 8.1 8.1 7.7 7.4 % 40 91 44 92 86 85

70 Becas para posgrado

80

66 Apoyo a empresas

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Muestra representativa de la República Mexicana, personas adultas en hogares urbanos de ciudades mayores de 100,000 habitantes; N=2,936. H: 43.7%, M: 53.3; 18-29:29.9%, 30-39:21.9%, 40-49: 19.6%; 5059: 14%, 60+:14.9%; s/estudios: 3.4%; 1aria o 2aria: 47.8%, bachillerato 23.6%, licenciatura. o +: 25.1%.

Fuente: Elaboración propia con base en la Encuesta Nacional sobre Percepción Pública de la Ciencia y la Tecnología 2009 (ENPECYT, en CONACYT 2010).

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En el interés general llama más la atención el medio ambiente. Sin embargo cabe destacar que se tiene un nivel de interés similar por las nuevas tecnologías y descubrimientos que por los deportes aunque se muestra mayor conocimiento en esta temática y otras como las medioambientales y económico-financieras. Los temas de ciencia y tecnología más atendidos son las tecnologías de información (TICs), ciencias sociales y humanidades, medio ambiente y medicina. Se recibe esta información preponderadamente a través de la televisión y el radio, aun cuando todos los medios masivos brindan contenidos científico-tecnológicos. La mitad de los internautas consulta información tecnológica aunque la mayoría utiliza este canal con fines de entretenimiento, información noticiosa y comunicación social. El principal servicio de divulgación que se consume anualmente son las visitas a los zoológicos, aunque sólo lo hace menos de la mitad de la población. Por otra parte, la ciudadanía asocia a los profesionales de la ciencia con las áreas de medicina y ciencias exactas y naturales y menos de la mitad con las ciencias sociales y humanidades. Entre las profesiones más respetadas están las de investigador, médico y arquitecto, mientras que la de profesor comparte una buena valoración, equivalente a la de los ingenieros y deportistas. Las personas muestran diversas actitudes frente al progreso científico y tecnológico. La mayoría de las opiniones de los ciudadanos mexicanos son favorables (85%, en promedio) a la ciencia y tecnología. Una buena parte expresa confianza en que las “promesas” se cumplirán en cuanto a su contribución a la cura de enfermedades, al desarrollo de oportunidades futuras, a la mejora de la vida cotidiana y al medio ambiente e incluso a nuevas formas de ocupación laboral. Sin embargo, la ciudadanía muestra inquietudes con respecto a que se le considere una panacea universal para la resolución de todos los problemas, en particular al agotamiento de los recursos naturaleza o la erradicación de la pobreza y el hambre así como también se le asigna una implicación negativa por contribuir al desempleo. Las personas muestran diversas actitudes frente al progreso científico y tecnológico. La mayoría de las opiniones de los ciudadanos mexicanos son favorables (85%, en promedio) a la ciencia y tecnología. Una buena parte expresa confianza en que las “promesas” se cumplirán en cuanto a su contribución a la cura de enfermedades, al desarrollo de oportunidades futuras, a la mejora de la vida cotidiana y al medio ambiente e

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incluso a nuevas formas de ocupación laboral. Sin embargo, la ciudadanía muestra inquietudes con respecto a que se le considere una panacea universal para la resolución de todos los problemas, en particular al agotamiento de los recursos naturaleza o la erradicación de la pobreza y el hambre así como también se le asigna una implicación negativa por contribuir al desempleo. Con respecto a la política de ciencia y tecnología, sólo uno de cada cuatro ha oído o conoce al organismo rector. La gran mayoría de los que le conocen tiene una imagen favorable o muy favorable de él, en particular le reconocen sus apoyos a la difusión y publicaciones, investigación universitaria y otorgamiento de becas de posgrado y muestran menos conocimiento de sus apoyos para las empresas. En cuanto al gasto público, entre el 80% y 50%, consideran una reasignación del mismo para atender adecuadamente los problemas de contaminación, servicios de salud, el sistema educativo así como las oportunidades por la investigación científica, el acceso universal a las tecnologías de información y la comunicación satelital. Entre los actores de la investigación, el bajo impacto en la vida cotidiana se atribuye a que son débiles los incentivos para orientar la conducta, que falta una tradición “científica” de vinculación además de políticas congruentes de largo plazo con mayores montos y una mejor coordinación del sistema para incrementar la vinculación y participación de productores en la dirección de los investigación hacia necesidades reales del sector productivo (De Gortari 1997). Sin embargo, esta visión choca con el poco interés que se ha tenido en la iniciativa privada por el desarrollo de capacidades científico-tecnológicas. La escasa valoración económica resulta del modelo de desarrollo industrial experimentado por el país, el cual ha forjado diversas fuentes de rentabilidad alternativas a la explotación de los recursos tecnológicos. Mientras que esta vía sólo presenta un potencial de riqueza que debe enfrentar una gran incertidumbre técnica y comercial para llevarse de las fuentes generadoras a saber, universidades y centros de investigación, a los especialistas industriales para su escalamiento y puesta en marcha, la parte de la demanda no está convencida de un modelo de desarrollo basado en semejante esfuerzo endógeno. Han existido y siguen vigentes diversos incentivos de mercado alternativos para generar rentas, ya sea por medio de: 1) acuerdos políticos, proteccionismo, control de precios, salarios y sindicatos; 2) monopolios protegidos o cautivos a través del control de la

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cadena de abasto, los canales de distribución, puntos de venta, la infraestructura o plataforma de producción; o 3) del posicionamiento en nichos con escaso valor, con amplia disponibilidad de insumos y centrados en la explotación a escala o integración hacia atrás con mercados primarios o en mercados atomizados (como los servicios personales, comercio al menudeo y reventas) o fragmentados (donde conviven oligopolios y múltiples pequeñas empresas) que pueden sostenerse con factores productivos obsoletos, de escasa calificación y salarios poco remuneradores e incluso con márgenes estrechos con respecto a la estructura de costos y un muy bajo nivel de inversión. Dados estos incentivos, las estrategias seguidas reflejan una gran animadversión al riesgo y pobres capacidades de administración y evaluación de proyectos además de centrar sus flujos de información y conocimiento al interior de la propia experiencia empresarial, administrativa y productiva imposibilitando cualquier intento de vinculación como también, el desarrollo de clientelas poco exigentes y alienadas a través de élites, sistemas productivos y tradiciones locales. Por parte del Estado, tampoco se ha prestado gran interés al tema de la ciencia y tecnología. Se han privilegiado inversiones que fomenten el crecimiento a corto plazo, además de políticas sociales que buscando mejorar las condiciones de vida de la población más desfavorecida se convierten en rehenes de los ciclos electorales y un medio para persuadir el voto. Al generarse una gran dependencia de los ingresos petroleros se ha intentado mejorar la recaudación fiscal, ampliar la base tributaria, simplificar el sistema impositivo, reducir la evasión de impuestos, eliminar subsidios pero aún existen muchas deficiencias. Por otra parte, la informalidad es un gran reto para mejorar las condiciones laborales, la educación así como los incentivos para generar trabajos formales. Frenos adicionales a la competitividad son la débil competencia y la deficiencia del sector educativo (OCDE, 2011). Ni que decir de las condiciones de inseguridad y el narcotráfico, que siendo estos temas nucleares de la agenda pública, el asunto de la ciencia y tecnología no está entre los prioritarios. V.I Configuración institucional: batallas e ideas de la acción colectiva. En el estudio de la política implícita se considera importante abordar la configuración institucional a lo largo de la historia, puesto consideramos es producto de las concepciones e ideas como de la acción colectiva en el ciclo de políticas.

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La formalización del primer contrato entre el Estado y la Ciencia mexicanos ocurrió durante los años 30, en pleno auge del nacionalismo revolucionario. El discurso se centró en la capacidad de explorar y explotar los recursos naturales para el desarrollo industrial del país y en reorganizar la educación superior (Casas 1985). Se apoyó la creación de infraestructura de investigación y educación superior en apoyo a la atención de problemas sociales y económicos. A diferencia de otros países donde la agenda socioeconómica tardó en desarrollarse hasta los años sesenta del siglo XX, la primera generación de científicos que hizo parte de la agenda gubernamental tenía la visión de poner a la ciencia y tecnología al servicio de objetivos sociales y económicos. Sin embargo, tras la II Guerra Mundial surgió un desánimo en la comunidad sobre los fines utilitaristas de la ciencia y se replegaron sobre sí mismos cambiando la agenda hacia el mecenazgo estatal de la ciencia, sin reparar en los usos generando una visión doctrinal sobre la libertad científica y su único compromiso con la generación de conocimiento validado por el método y los usos de la comunidad científica internacional. Esta situación no sucedió automáticamente sino a través de un proceso donde la incipiente agenda socioeconómica fue cediendo terreno a privilegiar el apoyo a la ciencia básica, la formación de científicos, el trabajo en instalaciones especializadas, la cooperación internacional y la divulgación, acciones distintivas de la cultura académica. En los años cuarenta, México enfrentaba el reto de arrancar el modelo de industrialización basada en sustitución de importaciones para lo cual se mantenía la expectativa de continuar con las políticas para crear una base científica nacional que permitiera la independencia tecnológica y el progreso industrial y se supuso que el estímulo a la ciencia ocasionaría el ulterior desarrollo tecnológico y la resolución de los problemas sociales y económicos. Esta concepción dual en la administración pública y la influencia de los propios intereses de los investigadores-funcionarios responsables de la política, fueron minando la orientación original de la alianza Ciencia-Estado. La falta de una clara comprensión sobre el papel y la importancia de la investigación para la sociedad, la creencia de que el único compromiso del hombre de ciencia era con la verdad, el deseo de reproducir la base científica y la posibilidad de orientar recursos en forma creciente fueron una palanca de transformación para que el grupo de científicos avecindados en el poder público impusiera sus valores y cultura en la agenda gubernamental. La ascendencia de la UNAM en la incipiente tarea de investigación y su batalla por conseguir una posición relevante en la estructura de

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asesoramiento político propiciaron que este grupo se constituyera como una élite (Casas 2004). Esta posición se vio fortalecida con la creación de la Academia Mexicana de la Investigación Científica (AMIC, actualmente Academia Mexicana de Ciencias) en 1959. Una corporación de científicos que legitimaba las prácticas de producción-difusión de conocimiento y entrenamiento especializado además de asesoría a las autoridades gubernamentales (Estrada y Jaso 2008). En 1961 impulsó una nueva Ley que enfatizaba las funciones del organismo administrativo de la política pública a la promoción, difusión y cooperación internacional de la ciencia (Casas y Dettmer 2003). No obstante, esta legislación modificaba la composición del organismo rector incluyendo, además de los científicos, la participación de funcionarios gubernamentales y representantes industriales como vocales (Casas 2004). Sin embargo a finales de los años cincuenta y durante los años 60, esta forma de contrato social se vio cuestionada por diversos organismos de cooperación multilateral tales como la UNESCO, la OCDE y la OEA. En un contexto de recursos escasos y ante la creciente influencia de los científicos se expandió la búsqueda de medios hacia el ámbito de la cooperación internacional. Las reflexiones internacionales destacaron la importancia de las actividades de investigación para el futuro de las economías nacionales y de equilibrar las inversiones en investigación básica y aplicada como base para la producción de innovaciones y crecimiento económico y, como reacción a una percepción social sobre los riesgos y daños del progreso, se planteó la necesidad de utilizar los recursos científicos y tecnológicos en apoyo a los fines sociales de los gobiernos nacionales3. En México, surgió una pequeña comunidad preocupada por la falta de vinculación de la ciencia con la vida económica y social del país, aunada a la recombinación de los vocales de extracción no académica en el organismo rector, supuso una demanda por vincular la ciencia, pero en particular a la tecnología, con el desarrollo para lo cual se

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Los expertos internacionales contribuyeron a que los estados incorporan la temática en su agenda con un enfoque sistémico –en el caso de la OEA-, atendiendo a que todo asunto público tiene un componente científico y tecnológico por lo que se requiere de transversalidad en el conjunto de políticas nacionales o, de otra forma dicho, de la utilización de la ciencia para la elaboración e implementación de las políticas –caso UNESCO-, que la ciencia y tecnología son variables relevantes en el crecimiento y desarrollo económicos, que los esfuerzos por intercambiar experiencia a nivel internacional permiten el autoaprendizaje además de la importancia de establecer un sistema de información para una actuación con eficiencia y eficacia – como en la OCDE- (Sagasti 1983, Sanz 1997).

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replanteó la importancia de los científicos y la necesidad de planeación dando como resultado el surgimiento de una incipiente actitud tecno-economicista en la burocracia, lo cual propició un acercamiento con los planteamientos internacionales. Sin embargo, la debilidad del organismo de ciencia del Estado Mexicano, su orientación dedicada esencialmente a brindar apoyos en forma de becas de estudios avanzados, ponía de manifiesto la ausencia de una política gubernamental en la materia. Más allá del fomento a la actividad científica se vio la necesidad de contar con una política explícita y con un organismo público de implementación que brindara asesoría y coordinación a los programas de investigación asegurando una actuación coherente y sistémica. Las labores de diagnóstico convocaron una diversidad de actores, dando voz a comunidades de escasa visibilidad como los científicos sociales o los avecindados en la provincia, pero más allá del mundo académico, el ejercicio fue liderado por planificadores, economistas e ingenieros, contando con el apoyo de la subsecretaria en el ámbito presidencial, además de los principales centros de investigación e instituciones de educación superior (García Sancho, c. 1980). El establecimiento de un organismo público de política explícita obedeció, en parte, a la actividad promocional de organismos internacionales pero también a la estrategia del gobierno mexicano para enfrentar los requerimientos de la modernización industrial, los requisitos de planificación de los organismo multilaterales de crédito así como la crisis derivada del movimiento político estudiantil (Casas y Dettmer 2003). Otro factor detonante fue la propia comunidad científica, la cual clamaba por que se diera mayor importancia a su actividad, se otorgaran mayores recursos y facilidades, se ampliara el esfuerzo en la preparación de cuadros calificados y que se atendiera a su desarrollo mediante un organismo gubernamental de fomento (Casas y Ponce 1986) La fundación del CONACYT puso en la agenda pública las necesidades de atender la insuficiencia de capital humano, orientar los proyectos hacia objetivos públicos tales como la explotación de los recursos minerales y materiales, salud, alimentación, ecología, demografía, sector agropecuario e industrias estratégicas; el mantener un financiamiento continuo hacia los proyectos así como una asesoría sobre las transacciones tecnológicas en condiciones de información asimétrica. Además, se planteaba el concepto de Sistema Nacional, lo cual implicaba promover, regular y orientar la conexión con organismos de distintos niveles y funciones, y más allá de fungir como

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amortiguador entre el Estado y la comunidad, el CONACYT se visualizaba como desarrollador de este sistema (Bueno Zirión, 2011). Sin embargo el marco de actuación que prevalecía era el de revertir el atraso científico y tecnológico y una renovación del discurso nacionalista. En este contexto se dio un apoyo financiero inusitado y se emprendió un fenomenal esfuerzo organizativo. Se presentaron ambiciosos programas indicativos de investigación4 que se concebían como estrategias integrales pero se enfrentaron a la falta de un verdadero compromiso del resto de los agentes gubernamentales y sociales, en parte, por la falta de jerarquía y presupuesto para alinear las conductas, y la carencia de una política nacional más general que los encauzaran además de darles continuidad transexenal (Casas y Ponce, 1986). En esta etapa se genera un distanciamiento con la comunidad científica debido a diferencias en las políticas planteadas, las cuales se consideraron de corto plazo y excluyentes al definir áreas de investigación prioritarias (Mariaca, 2003). Por otra parte, se instrumentó un programa de becas y se crearon centros de investigación, ligados a empresas paraestatales u órganos reguladores, o que buscaban atender nuevas áreas (p.e. astrofísica, antropología social, estudios latinoamericanos, economía, recursos bióticos, química aplicada) o descentralizar la investigación (como en el caso de la centros de investigación y desarrollo tecnológico fundados en Puebla, Baja California, Querétaro, Jalisco, entre otras entidades federativas) (Bueno Zirión, 2011). Con la creación del CONACYT se origina un gran aparato burocrático que demanda el establecimiento de puestos político-administrativos que fueron ocupados por científicos. Así, investigadores activos en diferentes disciplinas fueron llamados a operar al naciente organismo y a participar en diagnósticos, prospectiva y evaluación, e incluso se llegó a la contratación de jóvenes recién egresados del posgrado, con lo cual se originó una “fuga interna de talentos” (Leff, 1973 en Casas y Ponce, 1986).

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Estaban atados al Plan de Acción Mundial para el Desarrollo Científico y Tecnológico de la Naciones Unidas, por lo que se diseñaron para resolver problemas del desarrollo general (Bueno Zirión, 2011), pero sin tener un sustento en el proyecto de desarrollo del gobierno por lo que se puede explicar su escasa entidad y apoyo en el aparato gubernamental. Los programas indicativos de investigación se formularon e implementaron en diversos campos (alimentación, aprovechamiento de recursos, agropecuario, forestal, ecología, demografía, salud, ciencias básicas y educación) y momentos teniendo logros desiguales en la medida que otorgaban apoyos aislados a proyectos específicos y dependiendo del liderazgo y capital social del vocal y secretario técnico lograban vincularse y coordinarse con las actividades de otras organizaciones (Casas y Ponce, 1986).

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Por otra parte, el debate sobre la conveniencia de la planeación de la investigación originó una nueva toma de conciencia entre los científicos sobre la influencia de su actividad en el desarrollo. Mientras un conjunto, en su generalidad proveniente del campo de las ciencias naturales y exactas, valoró que la única responsabilidad era aumentar el conocimiento y la cuestión de la planificación era interna e individual, otros ponderaban como positivo el engarzar su esfuerzo individual hacia los objetivos del desarrollo, opinión concentrada en los científicos sociales y tecnólogos (Casas y Ponce, 1986, Casas y Dettmer, 2003). Este debate no estuvo ajeno a la burocracia del CONACYT, donde el grupo de científicos-funcionarios lograron imponer su cultura académica en la implementación de las políticas, esto es, considerar básicos los criterios de mérito, prestigio, libertad y universalismo. Posición muy en sintonía con la expresada por la mayor parte de los miembros de la AMIC (Casas y Ponce, 1986). En esta etapa es digno de destacarse el encuentro y desencuentro entre el gobierno y la academia para llevar a cabo ejercicios de diagnóstico y planeación, mismos que convocaron no sólo a científicos y funcionarios, sino también a tecnólogos y potenciales usuarios. Sin embargo los productos no tuvieron continuidad (en el caso del Inventario de la Actividades de Ciencia y Tecnología en México) ni tampoco se llevaron a cabo (Plan Nacional Indicativo de Ciencia y Tecnología) por parte de la siguiente administración sexenal, lo cual llevó a un gran escepticismo a la comunidad científica con respecto a la planeación gubernamental. Para 1978 se presenta el Programa Nacional de Ciencia y Tecnología (1978-82) donde se desarrolla un discurso que busca vincular la oferta y la demanda a través de una estrategia denominada de “autodeterminación”, la cual planteaba apoyar la formación de recursos humanos derivada de la demanda de investigación, producción, educación y administración pública; atender prioritariamente nueve áreas (investigación básica, agropecuaria y forestal, pesca, nutrición y salud, energéticos, industria, construcción y comunicaciones, desarrollo social y administración pública), adoptar tecnologías adecuadas al uso intensivo en mano de obra, reducir la dependencia tecnológica promoviendo la generación y adaptación internas, vincular al sector con el gobierno y la iniciativa privada como elevar el gasto nacional, de manera paulatina, hasta alcanzar el 1% del PIB (Casas y Dettmer, 2003). Durante la década de los años setenta el esfuerzo se hizo por crear capacidades de investigación y formar recursos humanos, así como orientar la investigación hacia

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problemas pero suponiendo que se generaría la demanda en automático omitiendo mecanismos financieros e institucionales para detonarla. Por otro lado se destaca el impulso a la incipiente actividad de comunicación o popularización de la ciencia así como el despliegue de servicios técnicos para facilitar la investigación (Bueno Zirión, 2011). En 1979, el CONACYT fue removido de la Presidencia y adscrito a la Secretaria de Programación y Presupuesto (SPP, hoy Secretaría de Hacienda y Crédito Público). En este ámbito fueron suscritos los programas: Nacional de Desarrollo Tecnológico y Científico (1984-88) y de Ciencia Modernización Tecnológica (1990-94). Mismos que tienen un discurso tecno-economicista –muy coherente dado el entorno ministerial donde se diseñaron, el cual empujaba un expansivo proyecto de planeación del sistema político administrativo- y que fueron perfilando un creciente interés por vincular el esfuerzo científico y desarrollo tecnológico tanto a las aplicaciones industriales como a la prestación de servicios técnicos especializados con lo cual se vislumbra un sesgo económico en la agenda gubernamental. A principios de la década de los años ochenta, el país sufre una crisis económica sin precedentes la cual tiene efectos devastadores en el poder adquisitivo de las familias. Hacia 1982, los salarios de los investigadores comienzan sufrir un importante deterioro lo mismo que sus condiciones de trabajo dado su dependencia de insumos importados, lo cual provoca un éxodo masivo o la defección hacia el sector privado. En octubre de 1983, durante una reunión para revisar esquemas internacionales de apoyo al desarrollo de la ciencia y tecnología auspiciada por la AMIC, dicha situación fue tema recurrente por lo que se sugirió solicitar apoyos extraordinarios para compensar los salarios y así evitar o detener la pérdida de personal dedicado a la investigación. Algunos científicos que ocupaban cargos en la administración pública, aprovecharon su condición y dado que tenían un fácil acceso al Ejecutivo posicionaron rápidamente el tema en la agenda gubernamental (el presidente de la Madrid anunció el diseño de la solución dos meses más tarde durante la ceremonia de entrega de Premios de la Investigación Científica). La tarea del diseño de política fue encomendada a los propios promotores junto con el Director de la AMIC, se sometió una propuesta preliminar a la aprobación de la membresía para, finalmente, elaborar la versión definitiva con la alta dirección de la Secretaría de Educación –copada, por cierto, por miembros destacados de la propia comunidad científica- y el secretario general del CONACYT, para dar paso a la aparición

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del Decreto Presidencial para la creación del Sistema Nacional de Investigadores5 (Paredes y Fernández Zayas, 2005; Flores, 2005; Sarukhán, 2005; Malo, 2005). Existía la pretensión de que la propia AMIC operara dicho Sistema pero fue en la Dirección General de Investigación Científica y Operación Académica de la SEP donde finalmente recayó la responsabilidad (Flores, 2005, Sarukhán, 2005). Dicha aspiración se ha argumentado en dos sentidos, el dotar de jerarquía a la Academia por la gestión de un volumen importante de dinero (Flores, 2005) y desburocratizar su operación y mantener su evaluación objetiva (Sarukhán, 2005) considerándolo no una entidad gubernamental sino un programa compartido por la SEP y el CONACYT gestionado por la AMIC. Esta situación no podía sostenerse por la SPP dado que se requería de una unidad gubernamental responsable para recibir las asignaciones del gobierno federal. Cabe destacar que el diseño original del SNI estaba pensado para estimular la productividad individual pero con el tiempo se institucionalizó como un indicador de la calidad

institucional

inesperadamente,

(Peña,

2005;

Ruiz

Herrera,

2005,

Reséndiz,

2005)

e,

se convirtió en un actor colectivo que representa los intereses

individuales frente a las decisiones de los órganos rectores de la ciencia y tecnología (Kent, 1993 en Casas y Dettmer 2003) y que incluso es pensando como un potencial instrumento de coordinación y apoyo (Malo, 2005)6. Para darse una idea del peso de la cultura académica en el organismo rector se presenta una cita textual de su director en aquel entonces: “la comunidad científica fue la 5

El Sistema Nacional de Investigadores está constituido por un reglamento, un staff de administración, un padrón de beneficiarios, cuerpos de examinadores pares y un presupuesto anual. La burocracia académica diseña una convocatoria anualmente donde los potenciales beneficiarios -de acuerdo con sus méritos académicos se someten al juicio de la evaluación de pares integrados como Comisiones Dictaminadoras- acreditan su reputación y dado un fallo positivo se alienta a mantener la productividad mediante el otorgamiento de un complemento salarial de tipo beca que está exento de gravámenes fiscales y que requiere renovarse cada . determinado tiempo 6 Este instrumento no aspiraba a convertirse en el central de la política nacional pues su objetivo era "preservar" la comunidad de investigadores (Salvador Malo, dixit y el entrecomillado es de quien esto escribe), sin embargo, su diseño legitima el reconocimiento social, funciona como un mecanismo objetivo diferenciador (señalizador) de la calidad dada la evaluación externa, está blindado contra la crisis dado su indexación a la inflación pues están fijados en salarios mínimos, está aislado de las turbulencias institucionales de adscripción (p.e. negociaciones sindicales) dada su característica de becas (cuasi-salarios) y sus criterios de tabulación (evaluación de pares y reglamento), su permanencia está condicionada a una evaluación periódica y está abierto en número (no señala un número máximo de beneficiarios), además de que genera información diagnóstica útil sobre el estado de la ciencia, las líneas de investigación, instituciones e investigadores. Por otra parte, su costo redunda en un menor financiamiento para otros instrumentos (véase una valoración en Dutrénit et al. 2010).

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que dirigía el CONACYT” (Mayagoitia, 2011). Para contextualizar, el comentario estaba en referencia a la participación colegiada de más de 100 investigadores en las tareas de dictaminar proyectos tanto básicos, como aplicados o de desarrollo tecnológico como también en la asignación de becas, aunque en esta tarea también se apoyaban en representantes de instituciones educativas de posgrado. Para el caso de los apoyos al desarrollo tecnológico, la discusión incluía también a empresarios e industriales (Mayagoitia, 2011). Una marca distintiva del proyecto de desarrollo implementado en la década de los ochenta fue la búsqueda de la acción coordinada sustentada en la autoridad de la burocracia estatal (Luna, 1997). Dado el escaso control del CONACYT sobre el presupuesto global de Ciencia y Tecnología (gestionaba alrededor del 10%,) y la participación de diversas secretarías en esta labor (destacadamente Agricultura y Salud) se expidió la Ley para Coordinar y Promover el Desarrollo Científico y Tecnológico de tal suerte que los recursos federales se organizaran y coordinaran (Mayagoitia, 2011). En suma, se intentó integrar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Otros dispositivos en torno a este objetivo fueron el seguimiento de las directrices del Sistema Nacional de Planeación Democrática que establecían hacer la planeación incorporando a los estados y a los municipios en la planeación y ejecución de sus presupuestos; y donde la SPP determinó que hubiera subcomisiones de Ciencia y Tecnología en 22 Comités de Planeación para el Desarrollo (COPLADES) en el país (Mayagoitia, 2011). Además de esta medida tendiente a descentralizar la planeación burocrática se destacan otras acciones de promoción en este sentido como la creación de centro regionales de investigación en apoyo a pymes regionales como medidas para irradiar el presupuesto y otros recursos desde el DF hacia la provincia con criterios subsidiarios de zonificación por nivel de desarrollo, en el caso del presupuesto, o de incentivos para la movilidad de personal de servicio social o en periodo sabático (Mayagoitia, 2011). La crisis coadyuvó a avanzar una nueva concepción de la actividad investigadora, donde se revaloró el desarrollar proyectos aplicados para el sector productivo preferentemente para el sector paraestatal, y mediados por el CONACYT. Ante este desafío, las administraciones universitarias establecieron unidades administrativas para la planeación, promoción, operación y normatividad de los servicios y asesorías (De Gortari 1997). Por su parte los centros de investigación, encabezados por el sector energético (petróleo, electricidad, energía nuclear)

y los Laboratorios Nacionales de Fomento

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Industrial, agruparon a sus directivos para establecer una alianza –materializada en una asociación civil denominada Asociación de Mexicana de Directivos de la Investigación Aplicada y Desarrollo Tecnológico o ADIAT- que les permitiera incrementar sus capacidades de vinculación, administración tecnológica, además de mejorar su interlocución con la administración pública. Esta iniciativa, además, integraba a centros de investigación de la iniciativa privada (ADIAT, 2009). Si bien está década representó, dado los recursos decrecientes impulsados por la crisis, una merma para el crecimiento de los recursos humanos, infraestructura, cooperación internacional e investigación (Casas y Dettmer 2003), plantó los cimientos para deslocalizar el poder en la élite tradicional además de condiciones para separar la política tecnológica de la de ciencia. También puso de manifiesto que en época de crisis, se abre una ventana de oportunidad política que al poner énfasis en la planeación y vinculación, generó las condiciones de surgimiento de nuevos grupos de interés. En los noventa la economía sufrió un cambio estructural con un entorno cada vez más globalizado, con una acelerada tasa de creación de conocimiento y cambio técnico y transformación de las estructuras organizacionales que obligaron al gobierno a adoptar un modelo de desarrollo centrado en la modernización industrial y la apertura comercial. Se requirió atender con especial cuidado la educación técnica así como la modernización tecnológica para intentar aumentar la productividad y competitividad de las empresas mexicanas. El Estado se transformó de propietario y regulador a fomentador de condiciones eficientes para la operación del mercado (Luna, 1997). Esta época se considera de orientación hacia la demanda (Casas y Dettmer 2003) donde se dio libertad de investigación a la ciencia, pero al mismo tiempo se planteó la necesidad de buscar aplicaciones en campos específicos como el industrial, agropecuario y ambiental. Se procuró incentivar la productividad y competitividad a través de reducción de costos y comercialización de bienes y servicios para lo cual se aplicaron medidas para impulsar la cultura de la calidad, la metrología y certificación, incentivar la propiedad intelectual, elevar la capacidad tecnológica. (Villavicencio 2008), además de fomentar la constitución de redes de colaboración. La creación de este entorno tenía por objetivo construir condiciones favorables al desarrollo empresarial. Entre otras medidas destaca la formación de instituciones que constituyeran un soporte para el fomento a un nuevo mercado de servicios de consultoría tecnológica, información, normalización y certificación, calidad, capacitación financiamiento, administración de propiedad intelectual,

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diseño, manufactura, entre otros (Casalet 2000). Con estas acciones la política se acercó a las proposiciones internacionales de utilizar de manera estratégica la investigación y el desarrollo tecnológico (Casas y Dettmer, 2003) Al principiar la década comienza a mostrarse un interés por una nueva política industrial, en particular por las empresas más grandes y en el organismo cupular de las cámaras industriales, la CONCAMIN (Luna 1994, Casas 1997). Sin embargo la inercia institucional en el gobierno de atender sólo las demandas de los sectores empresariales bajo presiones coyunturales desplazó la atención hacia las condiciones para negociar el Tratado de Libre Comercio, quedando vacío los foros para los temas de la modernización tecnológica (Villavicencio, 2008, Rodríguez, 2012). Sin embargo, los esfuerzos para constituir el mercado orientado al desarrollo de la capacidad tecnológica y otras medidas de impulso regional a la maquila de exportación originaron un proceso de comunicación y cooperación entre actores heterogéneos el cual dio origen a una dinámica que buscaba orientar los apoyos hacia el fortalecimiento de redes (Casalet y Stezano, 2009). Durante esta época se puso énfasis en la ampliación del programa de becas, duplicar su monto (Ortega, 2011) y aumentar sustancialmente el número de los apoyos, además de desburocratizar su asignación mediante la creación de padrones de excelencia certificados por la propia comunidad (Alzati, 2011) a pesar de que en el discurso se destacaban ideas más próximas al paradigma de la ciencia como fuente de oportunidades estratégicas o como solucionadora de problemas. Quizás se pueda explicar esta aparente contradicción al considerar que en estos años el CONACYT pasó de estar sectorizado en la Secretaría de Programación y Presupuesto a la de Educación, esto es, el diseño de política tuvo un sesgo tecnoeconomicista pero su ejecución estuvo más influida por la cultura académica. También, se buscó incentivar la participación del sector privado para incrementar el gasto a través de una red de mecanismos, programas, leyes y regulaciones para fomentar la innovación tecnológica. Pese a la complejidad del reto y mecanismos adoptados para concertar la participación del gobierno (a través de la coordinación horizontal de las políticas educativa, industrial y de ciencia y tecnología), empresas e instituciones de educación superior e inducir una mayor capacidad tecnológica el esfuerzo se topó con la inexistencia o escasa interconexión de las redes (Casas 1997).

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A mediados de esta década, el país enfrenta una nueva recesión para lo cual se plantea una estrategia de avanzar significativamente la ciencia y tecnología, manteniendo niveles comparables con los países desarrollados, además de estrechar la colaboración entre el gobierno y la empresa mejorando su participación activa en el financiamiento y ejecución de la investigación y estimular la federalización, entre las más importantes medidas (Casas 1997). El fomento al desarrollo científico y tecnológico del país pasó por considerar criterios de excelencia para la actividad, la coordinación interinstitucional, el intercambio internacional, la vinculación con el sector productivo y la descentralización. Entre los mecanismos para concertar la colaboración de diversos actores se destacan los Sistemas Regionales de Investigación donde se convenían acciones con diferentes usuarios potenciales (delegaciones estatales de secretarías interesadas como agricultura, salud, ecología, desarrollo social), se fondeaba con recursos del CONACyT complementados por los gobiernos de los estados y otros actores, y se asignaban los proyectos por competencia entre las universidades y centros de investigación avecindados en una región específica. Así, al final de la década se tienen capacidades estatales para concertar la identificación de problemáticas y potenciales soluciones científicas y tecnológicas con actores y usuarios locales por lo que los gobiernos de algunas entidades federativas deciden constituir organismos estatales para el fomento de la ciencia y tecnología. Se puede considerar los años noventa como revolucionarios en cuanto a la introducción de nuevas ideas como por propiciar el surgimiento de nuevos actores. Se pasó de una búsqueda de políticas indicativas sectoriales a la adopción de políticas horizontales buscando atender la crónica deficiencia de participación empresarial en la fase de definición. Dado que la industria juega un papel fundamental en el desarrollo tecnológico y formación de capacidades innovadoras, se introdujo en la política el concepto de innovación (Dutrénit et al. 2010) mediante programas y regulaciones enfocadas a fomentar las actividades de investigación, modernización tecnológica y desarrollo de nuevos procesos y productos en el sector productivo (p.e. fondos para I+D, apoyos a la modernización, vinculación con la academia e incubadoras de empresas). La maduración de capacidades alentadas por los programas de fortalecimiento a la investigación regional, las dinámicas locales detonadas históricamente en instituciones de educación superior de provincia que propiciaron el surgimiento de las élites científicas

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locales y nuevos actores e infraestructura migrados mediante apoyos de descentralización federal así como la existencia de empresarios con liderazgos regionales, aunado a la alternancia en el poder político, dieron como resultado el posicionamiento de la ciencia y tecnología en la agenda local constituyendo así un nuevo poder negociador de la periferia con el centro. Este poder se instituyó con la creación de una asociación civil que representara los intereses de las entidades federativas en la materia denominada: Red Nacional de Consejos Estatales en Ciencia y Tecnología (REDNACECYT). Esta evolución, permanencia de viejas concepciones y el surgimiento de nuevas perspectivas y actores, quedó institucionalizada en el marco de la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica aprobada el 12 de mayo de 1999. La propuesta fue elaborada conjuntamente por el Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia de la República7, la Secretaría de Educación Pública (como cabeza del sector ciencia y tecnología), el CONACyT, la Academia Mexicana de Ciencias (AMC) y la ADIAT, y fue presentada por el Ejecutivo Federal a la LVII Legislatura. La Comisión de Ciencia y Tecnología discutió esta propuesta con la comunidad científica, representantes de las entidades federativas, con la participación destacada de la REDNACECyT y con dirigentes nacionales del sector empresarial. Entre las demandas se destaca el bajo volumen de recursos disponible, los pocos apoyos para la actividad de investigación y la conveniencia de otorgar mayores estímulos fiscales además de fortalecer la vinculación.

Para lo cual la Ley propone que los

financiamientos a la investigación estén relacionados con los requerimientos de sectores de la administración pública federal, entidades federativas o localidades. Además supone una participación activa y comprometida de los actores involucrados para lo cual integra un mecanismo denominado Foro de Ciencia y Tecnología, el cual estaría dando asesoría autónoma a la Presidencia así como voz a las expresiones de los diversos actores en la comunidad científica y tecnológica. Por otra parte, da un lugar destacado a la descentralización de las actividades científicas y tecnológicas (Casas y Dettmer, 2003). También reconoce explícitamente una relación entre innovación y crecimiento económico, por lo que adelanta apoyos a proyectos que satisfagan necesidades tecnológicas, en especial de la pequeñas y medianas empresas (ADIAT, 2009). Así, surgió la nueva 7

Constituido el 24 de enero de 1989, está formado por el grupo de científicos y tecnólogos reconocidos con el Premio Nacional de Ciencias y Artes, su función fundamental es asesorar al presidente en todos los aspectos relativos a la materia de ciencia y tecnología. Expresa otra manifestación de la preeminencia del poder de la cultura académica sobre la burocracia.

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configuración institucional que ordena el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación vigente en nuestros días. Su importancia ha sido destacada por la presidenta de la Comisión de Ciencia y Tecnología de aquella legislatura, expresando que fue aprobada por unanimidad y puso nuevamente el tema de la ciencia y tecnología en la agenda pública y el espacio legislativo pues se percibía como ausente8 desde varios lustros atrás (Díaz Amador, 2002) V.II

Factores institucionales actuales

En la agenda sistémica de la vida nacional está inserta la ciencia y tecnología puesto que en el Artículo 3°, Fracción V de nuestra constitución se señala que el Estado apoyará la investigación científico-tecnológica. Por tanto, el tema compete a los gobiernos Federal, Estatales y Municipales, sin embargo, no hay claridad sobre cuál es el ámbito jurisdiccional de cada uno en la materia (Cabrero et al., 2006). Por otro lado, de acuerdo con el Artículo 73, Fracción XXIX-F de nuestra carta magna, compete al Congreso de la Unión legislar en la materia atendiendo a las necesidades del desarrollo nacional (Berrueco y Márquez, 2006). Además de las normas constitucionales, el marco de regulación del sistema de ciencia y tecnología se constituye de diversas normas reglamentarias, orgánicas y administrativas. Entre las que se destacan las relativas a la planeación, presupuesto, contabilidad y gasto público así como el Plan Nacional de Desarrollo. Las propias de la materia reglamentan el Art. 3°, Fr.V. y son la Ley de Ciencia y Tecnología9 y la Ley Orgánica del CONACYT, entre otras. Los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo determinan orientar las actividades de ciencia y tecnología hacia la atención de las necesidades básicas de la población, con lo cual enmarcan la acción pública en la transversalidad. El gobierno federal acepta en el ámbito de su competencia el asunto de ciencia y tecnología y se obliga de proveerse de mecanismos de coordinación para la generación y formulación de

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La Comisión de Ciencia y Tecnología fue establecida como comisión ordinaria en 1994, anteriormente se trataban sus asuntos en la de Educación. 9 Dicha Ley fue expedida el 5 de junio de 2002 y ha sufrido diversas adiciones, siendo la más importante la reforma del 12 de junio de 2009, donde se reivindica la actividad de la innovación y la profesión del tecnólogo, así como la secuencia intermedia entre investigación y mercado (desarrollo y transferencia tecnológica) además de incluir al sector servicios. En el sector educativo se insiste en la vinculación y en las políticas se enfatiza en buscar impacto no sólo en la solución de problemas sino en la productividad y la competitividad.

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políticas en la materia con diversos agentes tales como dependencias y entidades de la administración pública federal, gobiernos de las entidades federativas y comunidad científica y académica. La Ley puede interpretarse como que el Estado no ha atendido el problema del desarrollo científico y tecnológico de manera adecuada, de tal suerte que intenta una medida innovadora: articular el Sistema Nacional mediante una Política de Estado, sin embargo, sólo define las bases de dicha política. Para atender adecuadamente el problema, la Ley propone partir de una visión sistémica que refleje que son múltiples los espacios donde se definen políticas y programas de desarrollo y se realizan actividades de investigación y desarrollo. En los primeros el Estado requiere construir acuerdos y en los segundos definir apoyos generales. Si se descompone el problema lo primero sería atender la agenda sistémica derivada de la Constitución para lo cual se requiere regular los apoyos obligatorios del gobierno federal y definir sus instrumentos de actuación para impulsar y fortalecer la investigación, aceptar un alcance mayor para el desarrollo (científico y tecnológico, en general, y de la investigación en particular) y dotar de mecanismos de coordinación para la administración pública federal y entre jurisdicciones que intervienen en la definición de políticas y programas o ejecutan investigación y desarrollo, así como de establecer los mecanismos de vinculación con las comunidades académica y científica (que acepta que están dispersas en la instituciones de educación superior, el sector público, privado y social) e incentivar su participación en la generación y formulación de políticas. Aquí se destaca que el Estado va más allá de intentar dirigir la acción de impulso, fortalecimiento y desarrollo y va a procurar acciones de promoción, difusión, aplicación y formación, pero éstas últimas en concertación con las entidades federativas y las comunidades académica y científica. A continuación, se presume que otro componente del problema es que no ha habido o ha sido deficiente la vinculación entre la investigación y la educación, el apoyo a los grupos de investigación en las universidades, las normas de apoyo para las entidades paraestatales que realizan investigación, la gestión de recursos autogenerados o aportados por terceras personas, para lo cual adelanta, es conveniente crear fondos de investigación y desarrollo.

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En la reforma del 2009, el Estado extiende su campo de actuación del impulso, fortalecimiento y desarrollo hacia la consolidación, y ya no sólo de la investigación científica y el desarrollo tecnológico sino, también, de la innovación, con lo cual ensancha los espacios de interacción y amplia el campo con actores que interviene en el diseño de políticas y formación de profesionales en esta área (que puede descomponerse en investigadores, ingenieros, diseñadores, comercializadores, economistas y financieros, abogados que participan en la introducción de nuevos productos, procesos o servicios en el mercado). Además se reformula el problema de la vinculación que ya no es entre las actividades de educación e investigación sino entre los sectores educativo, productivo y de servicios con respecto a tres actividades: la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación. Adiciona, también, una nueva tarea y sujeto de actuación, que es el fomento al desarrollo tecnológico y la innovación en las empresas en territorio nacional, haciendo énfasis, en los sectores donde se puedan generar nuevas tecnologías u obtener mayor competitividad (lo cual de paso supone que el Estado tiene capacidad de prospectiva e inteligencia competitiva para determinarlo). Las bases de la política de Estado dan la guía para integrar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, entonces, de acuerdo con la Ley ¿Qué hay que hacer para integrar dicho sistema? ¿Con qué objeto? 1) Convertir e incorporar la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación en capacidad de investigadores y tecnólogos 2) Integrar la oferta y demanda de conocimientos, a través de redes y alianzas, en áreas estratégicas para el desarrollo del país. 3) ¿Cómo se define un área estratégica? Como aquella que influya sobre la cultura general, la educación, la producción o problemática nacional o regional. 4) ¿Con qué se va a hacer? Mediante políticas integrales y los recursos del gobierno federal. 5) ¿A quién se va a beneficiar? A la población, al aparato productivo, la sociedad y el país.

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Además, la Ley determina que dicho Sistema se compone de la Política de Estado (por definir por un ente directivo denominado Consejo General), los Planes Especiales, sectoriales y regionales en la materia, los principios orientadores del apoyo e instrumentos, la Administración Pública Federal que apoye o realice las actividades relevantes así como los sectores social, privado y gobiernos federativos (indirectamente a través de los procedimientos de concertación, vinculación, coordinación y participación) además de la Red Nacional de Centros y Grupos de Investigación y las actividades universitarias de investigación. Para diseñar las soluciones la Ley, en los principios orientadores (Art 12°), incorpora una serie de ideas, creencias y valoraciones que dan testimonio de los procesos de institucionalización del ciclo de políticas en la administración pública: todas las decisiones deben ser participativas (Fr. III), todas las actividades deberán planearse (Fr.I), todos los instrumentos deben incorporar criterios de descentralización (Fr. IV), todos los recursos buscarán concurrencia de aportaciones, tanto público como privadas o nacionales e internacionales (Fr. VI) así como el fomento a la inversión privada (Fr. VII); todas las propuestas se harán sin menoscabo de la libertad de investigación exceptuando que atenten contra la seguridad, salud, ética o alguna otra causa de interés público (Fr.X), todos los apoyos se brindarán por selección competitiva observando mérito y calidad (Fr. IX) y deberán otorgarse con oportunidad y suficiencia (Fr. XIV), todas las actividades realizadas distinguirán entre científicas y tecnológicas cuando sea pertinente (Fr. XI) y procurarán efectos benéficos en la enseñanza, aprendizaje, vinculación y calidad de la educación (Fr. V), todos las expresiones y propuestas se harán en un espacio institucional que observe pluralidad, representatividad y equilibrio regional (Fr. XX) y todas las actividades de la administración pública federal deberá identificar y resolver problemáticas de interés general con avance del conocimiento e impacto en la productividad, competitividad y calidad de vida (Fr. XIII). En suma, agrega las concepciones y las culturas académica, burocrática y empresarial que han permeado como valores, ideas y compromisos previos, atendiendo una agenda académica, socio-económica y económica. Las cuales permiten determinar la atendabilidad de los problemas públicos en ciencia y tecnología. En esta Ley el gobierno federal asume su responsabilidad de otorgar apoyos para impulsar, fortalecer, desarrollar y consolidar las actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación, más sin embargo, para guiar el sistema reconoce

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cierto nivel de rebasamiento por lo que propone mecanismos de coordinación de acciones con las dependencias de la Administración Pública Federal y otras instituciones para definir políticas y programas para lo cual se vale de comités intersectoriales y de vinculación; también con los gobiernos de las Entidades Federativas que intervienen en la generación y

formulación de políticas para lo que se establece la denominada

Conferencia Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, con las comunidades involucradas en el tema de la innovación se instituye la instancia del Comité Intersectorial de Innovación y para coordinarse, vincularse y fomentar la participación se instituye el Foro Consultivo Científico y Tecnológico. Con estos mecanismos el Estado resuelve la aceptabilidad de los problemas en la agenda formal. Para elegir los cursos de acción, la Ley determina que el Gobierno Federal establezca diversos instrumentos de apoyo, que pueden tener carácter legal, administrativo y económico siempre y cuando se sujeten a los principios expuestos en el párrafo precedente: los mayores efectos benéficos en la educación, ser promotores de la descentralización además de no afectar la liberta de investigación, como también, ser sujetos de evaluación independiente. En la Ley se definen 8 instrumentos de apoyo, que se pueden resumir en un sistema y registro de información sobre las actividades, servicios, apoyos, padrón de beneficiarios; un Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación, proyectos y presupuestos anuales ejecutados por la Administración Pública Federal, la realización de actividades de CT+i de la Administración Pública Federal, los recursos federales y las acciones encaminadas a fortalecer capacidades de investigación de las instituciones de educación superior públicas así como la orientadas a detonar la vinculación con el sector productivo y de servicios; la creación, financiamiento y operación de fondos dedicados a la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación además de programas educativos, proyectos de normalización, estímulos fiscales y financieros, facilidades administrativas y de comercio exterior, régimen de propiedad industrial instrumentados por el gobierno y que influyan la actividad científica, tecnológica y de innovación. Para asegurar que los instrumentos permitan atender los problemas y aminorar los efectos, la Ley establece un campo de acción que establece los ámbitos de decisión política y coordinación, gobierno y operación de los instrumentos con lo cual se constituyen las relaciones de poder.

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En primer lugar, se establece que el CONACYT coordine el sector administrativo de la ciencia y tecnología10, por lo cual su élite directiva centraliza las atribuciones las cuales quedan acotadas en el ámbito político y de coordinación a una superestructura denominada Consejo General de la Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico. También domina la formulación del Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación. En cuanto al presupuesto debe ceñirse a las prioridades y criterios de asignación aprobados por el Consejo General y acordar la revisión y análisis del anteproyecto de programas y presupuestos de la Administración Pública Federal con la Secretaría de Hacienda. Además participa en el gobierno de los instrumentos informativos y financieros y en los comités técnico-administrativos que requieren su operación. Otras secretarías con un papel destacado son la SHCP, la SEP y la SE que participan en el Consejo General y comités dependientes (comités intersectoriales y de vinculación), la Junta Directiva del CONACyT, el gobierno y la operación de algunos instrumentos11. Otro actor sumamente empoderado en este arreglo institucional es el Foro Consultivo Científico y Tecnológico, que además de ser un espacio para la expresión de las opiniones de la comunidad actúa en diversas instancias tanto del ámbito de la coordinación, el Consejo General y la Conferencia Nacional, como en los comités asociados, el Intersecretarial de Presupuesto o el Intersectorial de Innovación, además de participar en la Junta de Gobierno del CONACYT. A través de sus funciones de asesoría se ha aproximado con los Poderes Legislativo y Judicial, como también con los poderes en las entidades federativas.

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Su Ley Orgánica establece que es un órgano descentralizado no sectorizado con autonomía técnica, operativa y de administración cuyo objeto es la asesoría al Ejecutivo, la articulación de la política pública del gobierno federal y la promoción de la investigación, modernización tecnológica e innovación en el país para lo cual señala más de 25 atribuciones, por ejemplo, la coordinación en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas nacionales; priorización y criterios de asignación de gasto; diseño, administración y evaluación de los instrumentos de fomento y sistemas de estímulos (entre ellos, el Sistema Nacional de Investigadores), financiar programas de becas y proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación, entre otros. Algunas decisiones están acotadas por la toma de acuerdos con el Consejo General, la Secretaría de Hacienda, el Foro Consultivo o entre la Dirección General y la Junta de Gobierno.

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Hemos denominado como núcleo duro a la Secretarías que más ejecutan Investigación y Desarrollo y participan de estos mismos ámbitos y que son: la SENER, SAGARPA, SS y la SEMARNAT. Otras que interactúan en cuestiones muy puntuales les denominamos Núcleo Staff como pueden ser la SRE y el INEGI, además del núcleo usuario que participa financiado fondos como la SEMAR, SEGOB y la PGR, entre otras, así como organismos reguladores tales como la CONAFOR o ASA.

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Otro mecanismo de interés ha sido la dinámica surgida entre los organismos representativos y el órgano rector, donde funcionarios universitarios o dirigentes de centros de investigación han transitado al gobierno federal, al poder legislativo, los órganos representativos o ámbitos de coordinación. No es el objeto de este trabajo pero se podría documentar como el capital social en este sector opera como un cuasi-mercado laboral y las experiencias forjadas en un ámbito se han trasladado a otro con su influencia en la cultura organizacional, de tal suerte, que ahora mismo el CONACYT es un mosaico de la cultura académica, burocrática y empresarial e incluso de la socio-económica regional. Un comentario anecdótico puede ilustrar este situación, en uno de los múltiples foros para tratar la problemática de la ciencia y tecnología se escucha el comentario de que “siempre participan las mismas personas” e incluso para la negociación con los grupos de interés se menciona que “son los mismos sólo que se cambian las cachuchas, un día representan a los académicos, otros a las instituciones universitarias, los organismos públicos o incluso a los empresarios o industriales” (Vega, 2012). En cuanto el gasto, posteriormente a la aprobación de la Ley, se adicionó un artículo que estipulaba el compromiso del Estado (Federación, estados y municipios) para que, mediante la operación de los instrumentos de co-financiación establecidos en este marco legal, el gasto nacional anual alcanzara al menos el 1% del PIB (Reforma LCyT, Art. 9° bis, DOF 01-09-04). De acuerdo con los principios orientadores, la toma de decisiones, desde las políticas generales y presupuestales hasta la orientación de recursos a proyectos específicos se realizarán con la participación de la comunidad científica, académica y tecnológica, y del sector productivo (LCyT, 2002, Art. 12°, Fr. XIII). También se reconoce la contribución, en términos de recursos para la I+D, del sector universitario en el marco de su autonomía para orientar su agenda de investigación apoyada por recursos federales. El sistema de evaluación será establecido por el Consejo General de la Investigación Científica y Tecnológica, quien dará conocerá y dará seguimiento a la evaluación del presupuesto anual y los demás instrumentos. V.III

Factores contextuales en la actuación del gobierno

Al iniciar el S.XXI las dos grandes demandas en cuestión de ciencia y tecnología eran tener una política de estado y elevar el gasto. El Estado procesó estas demandas

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mediante la creación de un marco legal específico para fortalecer y desarrollar las actividades científicas y tecnológicas. Este marco vino a sustituir otro donde la conducción de la política nacional estaba a cargo de una Secretaría de Estado (en un primer momento la SPP -hoy extinta- y después la SEP) para estar directamente asociada a la Presidencia de la República, auxiliándose en su definición por un Consejo intersecretarial además de contar con la asesoría del organismo rector y un meta-organismo representativo de los diversos intereses en esta arena. Así mismo, el marco restableció las bases para el funcionamiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, precisando los mecanismos e instrumentos que el gobierno federal adoptaría para fomentar y coordinar la investigación científica y tecnológica con otros agentes del ejecutivo, ámbitos estatales y otros actores involucrados en el desarrollo científico y tecnológico. Adicionalmente, estableció mecanismos de vinculación y participación de la comunidad académica, sectores público, social y privado para la formulación de políticas. La política de Estado quedo establecida a través de bases para la integración de un Sistema Nacional que incorporase la capacidad científica para resolver problemas nacionales con impacto en el desarrollo y el bienestar (agenda socio-económica), el vincular a la ciencia, la tecnología y la innovación con la educación y la cultura (agenda académica), el desarrollo tecnológico y la innovación con la productividad y la competitividad (agenda económica), el esfuerzo conjunto de diversos actores para impulsar áreas estratégicas de conocimiento (agenda académica socio-económica), el fortalecer políticas de descentralización (agenda socio-económica regional), además del promover procesos participativos para la priorización, asignación y optimización de recursos (agenda política). Para algunos esto se ha cumplido para otros no. Por ejemplo, en opinión de Ortega (2011), la política de Estado se define en términos de apoyo constante a proyectos de investigación avalados por la comunidad, otorgamiento permanente de becas, flujo de recursos para infraestructura y equipamiento y apertura de nuevos centros. En la de Alzati (2011), debería ser una política (de gobierno con prioridades de continuidad transexenal) de largo plazo para instaurar una Economía y Sociedad del Conocimiento. En este arreglo, el Conacyt como cabeza de sector, brinda asesoría con respecto a las políticas públicas, funge como coordinador de los esfuerzos nacionales y administra un ramo presupuestal. Esta situación se interpreta como un intento de dar respuesta a la política

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de Estado con una política gubernamental (Cabrero et al., 2006)

y, además, mal

diseñada por que la gestión de un ramo presupuestal debería corresponderse con un sector administrativo y no con un órgano descentralizado. Con respecto al gasto público federal, es facultad del Consejo General definir criterios y asignar prioridades presupuestales. También se reconoce la existencia de diversos presupuestos transversales en la Administración Pública Federal para los cuales se demanda del Consejo General desarrollar lineamientos. Es también su potestad aprobar el proyecto de presupuesto consolidado, hacer su seguimiento y conocer su evaluación. En este ámbito participan 8 Secretarías de Estado, el CONACYT –como secretario ejecutivo-, 4 organismos intermedios de coordinación, participación y representación como son la Conferencia Nacional en Ciencia y Tecnología, FCCyT, AMC, ANUIES, el Sistema Nacional de Centros Públicos de Investigación (SNCPI) así como personas físicas designadas (3 del sector productivo, 2 del sector académico) e invitadas (personalidades relevantes en la arena, sin número determinado) por el presidente. Entre los designados e invitados sobresalen los rectores de la UNAM, ITESM y el director general de IPN. Por Ley, este Consejo debería sesionar dos veces al año. En el último decenio sólo lo ha hecho cuatro veces (tres con el presidente Fox y una con Calderón). En estas reuniones se ha dado alguna claridad sobre la agenda sistémica y orientaciones para filtrar hacia la agenda gubernamental.

En el caso del sexenio 2000-06, mejorar y

modernizar la hacienda pública a fin de proveer mayores recursos públicos, además de atraer otras fuentes de inversión, impulsar uno o varios sectores a fin de mostrar resultados así como definir prioridades en la infraestructura y proyectos, y para el caso del 2006-12, procurar una mayor colaboración entre los actores, transversalidad

entre

sectores y orientarse a resolver problemas de la vida cotidiana (seguridad, salud, medio ambiente, agua, energía, agricultura, pobreza) (Presidencia, 2003; CIIPFCyT, 2010 b). Sin embargo, la legislación señala que para auxiliar en esta labor, se establece un comité de apoyo, denominado Comité Intersecretarial para la Integración del Presupuesto Federal de Ciencia y Tecnología (LCyT, Art. 9). Este comité representa una red de asuntos públicos donde se define la agenda gubernamental: búsqueda de proyectos específicos en la agencias relevantes como salud (vacunas antivíricas), energía (biocombustibles)

o

de

servicios

técnicos

(p.e.

radionavegación,

meteorología,

conservación, etc). Este comité no ha estado exento de problemas de agenda entre los

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subsecretarios de Hacienda y la dirección general del CONACYT. También cabe destacar que ha tenido problemas para determinar qué acciones pueden componer el gasto así como en asignar la estructura programática adecuada (CIIPFCyT, 2009, 2010 a, 2010 b). La agenda gubernamental no es atendida por un solo organismo sino que se incorpora transversalmente y a través de los mecanismos de coordinación previstos en la Ley se transforma en política pública. El CONACYT es un organismo para fomentar la gestión de proyectos y administrar el presupuesto (fomentar el desarrollo científicotecnológico y orientar los proyectos hacia la solución de problemas más apremiantes, racionalizar los apoyos generando certeza mediante la evaluación de pares) (Gerst, 2011), esto es, han prevalecido en sus funciones la administración y fiscalización de recursos con los lineamientos impuestos por la Secretaría de Hacienda (Díaz-Pérez 2012). V.IV

La acción colectiva

A finales de los años 90, los grupos de interés habían generado un consenso en torno al rechazo de la gestión pública de la política de ciencia y tecnología para lo cual demandaron establecer una política de Estado que diera certidumbre sobre las reglas de juego, en cuanto a los criterios para orientar las decisiones, la disponibilidad de presupuesto, la vinculación con la educación superior, los instrumentos disponibles y las instituciones de la administración pública involucradas en el fomento, coordinación y ejecución de las actividades científicas y tecnológicas. El debilitamiento del estado centralista y la pluralidad en el Poder Legislativo abrió espacios para la expresión de inconformidades así como para la búsqueda de influencia en la política pública. La transición de la agenda académica a la socioeconómica y económica, con estructuras muy tradicionales y anquilosadas o bien con nuevas y volátiles, no dejó conformes ni a las élites científicas ni a los nuevos actores en los ámbitos tecnológicos o regionales. En la búsqueda de un interlocutor privilegiado se encontraron los grupos de interés con una comisión de ciencia y tecnología en el Legislativo abierta y dispuesta al diálogo. Encabezada por una académica de oposición, investigadora del área aplicada y de provincia, la afinidad propició una rápida movilización de las comunidades hacia foros de opinión que fueran asentando una nueva visión de la política pública en ciencia y tecnología, la cual debería engancharse a un proyecto de nación.

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El esfuerzo legislativo llevó a sumar posiciones para proponer un cambio en el marco legal y que fue valorado como un impulso a una nueva ciudadanía que surgía como un reflejo de los cambios políticos que el país estaba experimentando. Las demandas ciudadanas fueron traducidas como una nueva gobernanza donde las comunidades participarían en la formulación y evaluación de las políticas, programas, áreas prioritarias y mecanismos de financiamiento. El espíritu de la Ley trata de conciliar la actividad de generación de conocimiento con su aplicación a través del trabajo en equipo y multidisciplinario para enfrentar problemas complejos y multidimensionales, mantener la evaluación de pares pero que considerasen otros criterios de impacto en la sociedad, la planeación de áreas de conocimiento empatadas con temas prioritarios, involucrar desde la demanda a los potenciales usuarios de los resultados generados y comprometerlos con el financiamiento, en particular al conjunto de la Administración Pública Federal y a los gobiernos de los estados. La posibilidad real de un cambio del partido hegemónico en el poder generó una situación de acercamiento con los protagonistas políticos del momento por parte de las organizaciones de interés en el campo de la ciencia y tecnología, las cuales planteaban causas comunes. El arribo al poder de un partido opositor generó un gran entusiasmo pero también representó un gran conflicto al nombrar al frente del CONACYT a un tecnólogo proveniente de la iniciativa privada, totalmente inusual con respecto a los perfiles científicos o economistas de sus antecesores. Mientras la AMC arremetía contra este nombramiento, la ADIAT estaba de plácemes pues por primera vez un miembro de su alta dirección era nombrado director general del organismo rector de la política nacional, y pudieron sacar adelante uno de sus iniciativas más ambiciosas: el programa de estímulos fiscales para las actividades de investigación y desarrollo en las empresas. La nueva legislación planteaba la elaboración del PECyT, lo cual representó una oportunidad para la AMC de calibrar sus fuerzas, pues dominando el Foro Permanente, órgano de consulta previsto en la Ley, se acercó al poder legislativo y logró alianzas con ciertas fuerzas partidarias lo que le valió controlar las políticas en su campo además de aumentar su influencia en los órganos de dirección y asignación presupuestal. Sin embargo, su posición ha variado en la última década desde una posición encontrada y beligerante contra el Ejecutivo y el CONACYT, hasta adoptar elementos del discurso de la agenda socioeconómica y económica además de reivindicarse como un agente catalítico

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y de asesoría en las actividades de educación, ciencia y tecnología. Su estrategia para impulsar sus demandas, además del uso de foros de opinión pública, ha pasado por aliarse con organismos propios del sector como el Consejo Consultivo de Ciencia, la UNAM, el CINVESTAV, el IPN o la UAM, los poderes Estatales, la Comisión de Ciencia y Tecnología del Congreso de la Unión o la Suprema Corte de Justicia, las corrientes de izquierda de los partidos políticos, algunas fundaciones privadas y el grupo de cabildeo para el presupuesto federal denominado VINCULA, además de reorganizar su presencia nacional a través de sus secciones regionales12. Por su parte la REDNACECyT se había apuntado una victoria tras lograr que el CONACYT los reconociese como un interlocutor válido pues antes la dependencia federal sólo trataba los asuntos con los gobernadores además de haber sido minusvalorados como forma de descentralización ante la propuesta federal de los Sistemas Regionales de Investigación. Su aparente debilidad como organización nueva en el campo recibió un espaldarazo al firmarse los primeros fondos de colaboración federal-estatal y que se asumió su experiencia como una forma novedosa de llevar a cabo la descentralización desde las iniciativas locales13. Sin embargo, la nueva administración tampoco fue muy receptiva de las propuestas de federalización de los recursos para la ciencia y tecnología pues consideraba a los Consejos y Organismos Estatales no como pares sino como meros mecanismo de desconcentración burocrática por lo que sus principales acciones de cabildeo fueron a buscar otros actores, siendo uno de los principales las Comisiones Legislativas en Ciencia y Tecnología. Su principal reivindicación ha sido incorporar recursos específicos destinados exclusivamente al fomento a la ciencia, tecnología e innovación en las entidades federativas en el Ramo General 39: Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas mientras que el Conacyt ha enfatizando la necesidad de que la Convención Nacional Hacendaria se comprometa a incorporar un ramo en los presupuestos estatales de egresos14. Su influencia principal deviene de la participación de la mayoría de sus miembros en la Conferencia Nacional, sin embargo, el campo no ha estado exento de conflictos como lo fue un rompimiento con el CONACYT y 12

Esta información se ha derivado de diversas fuentes, principalmente, las editoriales de la revista Ciencia, que es el órgano de difusión de la AMC, como de la agencia noticiosa Investigación y Desarrollo. 13 Una experiencia similar se tiene con el Programa Prosoft, el cual fue iniciado como un programa estatal en Jalisco y después llevado al gobierno federal para intentar replicarse en otras localidades (véase Sampere y Estrada, 2011). 14 Esta información proviene de diversas conversaciones mantenidas con miembros y directivos de la REDNACECyT, en particular con el Dr. Francisco Medina y el M.C. Miguel O. Chávez.

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los trabajos de la Conferencia, para lo cual hubo que buscar la intermediación de los gobernadores a través de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) en 2007. Mientras tanto la ADIAT ha estado afinando su estrategia para participar de la política pública a través de su influencia en el CONACYT, la Secretaría de Economía, la Rednacecyt y el propio Foro Consultivo. El tema de la innovación y la competitividad ha permeado en la agenda gubernamental hasta llegar a incorporarse institucionalmente en la Ley, el Plan y los órganos de coordinación y política. Ha cabildeado en múltiples esferas, desde sus foros donde ha expuesto a los candidatos presidenciales durante los últimos tres sexenios sus propuestas para el sector hasta generando e impulsando iniciativas específicas de apoyo a la innovación y vinculación para el organismo rector, además de sumarse a otras organizaciones e influir en ellas a través de su membresía, para llevar a las políticas públicas sus intereses15. El trabajo de Casas (2004) sobre la lucha por posicionarse en el campo de las políticas de ciencia y tecnología captura con precisión el nuevo papel de las Comisiones en el Congreso, donde el grupo parlamentario pone temas en la agenda y presentan iniciativas que se aprueban en el pleno, aún contando con diversas posiciones partidarias en temas tales como La Ley Sobre Bioseguridad, el Instituto de Medicina Genómica o más recientemente cambios legales tendientes a que funcionen los organismos de coordinación y política establecidos en la Ley de Ciencia y Tecnología16. De acuerdo con el Coordinador del Foro Consultivo Científico y Tecnológico se ha logrado un consenso con el Poder Legislativo sobre las prioridades nacionales a nivel presupuestal, el cual está constreñido por la disciplina fiscal de las autoridades hacendarias, pero también, por los intereses o caprichos de la Junta de Coordinación Política que reasigna discrecionalmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, tras haber sido consensuado con las redes de políticas. Aunado a lo anterior, han sido escasas las veces que se ha reunido el Consejo General por lo que no se tiene una visión estratégica sobre las prioridades y criterios de asignación del gasto (Laclette, 2012). Discrecionalmente, el comité intersectorial del presupuesto ha realizado esta labor, pero tampoco ha sido muy eficiente, al parecer, los funcionarios que actúan en este nivel sólo

15

Entre 2008 y 2009, el autor de este documento participó en diversas investigaciones sobre este organismo de donde se deriva esta información (véase Estrada, 2008 y ADIAT, 2009). 16 Para ilustrar este punto pueden consultarse los informes semestrales de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados-LXI Legislatura.

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tienen poder para sumar el presupuesto más que hacerlo operar transversalmente y siempre sometidos a una férrea disciplina fiscal sostenida por la subsecretaría de presupuesto (CIIPFCyT 2009 , 2010 a, b). Esta situación ha propiciado que la mesa directiva del Foro haya hecho una demanda pública contra quien resulta responsable de no cumplir el artículo 9 Bis de la Ley de Ciencia y Tecnología que estipula un nivel de gasto público de al menos el 1% del PIB (Laclette, 2012). VI.

La política implícita en el presupuesto. Conclusiones

Pese a todos los cambios legales, la dominación de una cultura o concepción de política sobre las otras, el surgimiento de nuevos actores, leyes, programas e instrumentos, la pluralidad en el Poder Legislativo, los múltiples intereses que se plantean en el Ejecutivo y el organismo rector, la realidad es que sólo se tiene un gasto que sostiene los actuales esfuerzos de mantenimiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Cada sector administrativo del gasto público tiene su agenda, tanto en el Poder Ejecutivo como en el Legislativo, y el presupuesto consolidado sólo expresa el compromiso de sostener lo que ya se tiene en la Administración Pública Federal para mantener sus esfuerzos de investigación, educación y servicios de ciencia y tecnología. Lo mismo puede decirse del sector energético con sus centros tecnológicos y de servicios, el de salud con sus institutos y hospitales, el de agricultura con institutos y sistemas universitarios que el de ecología, con sus centros de investigación (véase Anexo I). En cuanto al ramo presupuestal 38, correspondiente al CONACYT, se mantiene siguiendo una tendencia con el crecimiento de los programas de becas y el sistema nacional de investigadores aún a costa de otros programas que han mostrado algunas bondades como son algunos fondos sectoriales, mixtos o de apoyo a la innovación. Los cabilderos han tenido un proceso de aprendizaje para lograr el consenso con los diferentes grupos parlamentarios, las comisiones de ciencia y tecnología y de presupuesto. Han avanzado en consolidar un mecanismo de cabildeo que es una coalición de intereses –el Grupo de los Once, o Grupo Vincula17- y, juntos, se han vuelto más receptivos con respecto a las demandas de otros grupos de interés, aunque la 17

Inicia su funcionamiento el 6 de junio de 2011, lo coordina el Foro Consultivo y está compuesta de tres academias –Ciencias, Medicina e Ingenería- y el Consejo Consultivo de Ciencias, tres asociaciones empresariales –Canacintra, Concamin y Coparmex, dos agrupaciones gubernamentales de las entidades federativias –la Rednacecyt y su homóloga la AMSDE, que agrupa secretarios de desarrollo económico- y la ADIAT.

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estructura de su propuesta presupuestal refleja también cierta suma de intereses más que sinergias estratégicas. Sin embargo, el resultado es que, aún cuando los diputados han expandido el gasto público, en particular en la última legislatura rebelándose a la férrea disciplina fiscal de Hacienda, los resultados para el sector no van más allá del 3% en este último sexenio (véase Anexo I). La cuenta nacional en ciencia y tecnología, que muestra el gasto del sector público y privado pone de manifiesto que los mecanismos de apalancamiento no han dado los frutos esperados, por ejemplo, la inversión de los estados sólo contribuye con uno por ciento del total del esfuerzo, mientras que el sector privado logra duplicar el gasto público, pero aun así no hemos sido capaces de llegar al 1% del PIB dedicado a la ciencia, tecnología e innovación. Nuestro reto como país va más allá de duplicar o triplicar el gasto público sino que debemos atender a comprometernos con nuevos recursos y capacidades de dirección, planeación y prospectiva que nos permitan darle mayor entidad a la ciencia, tecnología e innovación en la administración pública, el sector productivo y la sociedad, reducir la incertidumbre sobre las áreas a apoyar y los recursos anuales disponibles para avanzar con mapas de rutas con presupuestos multianuales que permitan que la fiscalización no sea sólo sobre la eficiencia del gasto sino sobre sus impactos en el largo plazo. VII.

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CIIPFCyT, Comité Intersecretarial para la Integración del Presupuesto Federal de Ciencia y Tecnología, (2010 a) Acta de la Vigésima Segunda Reunión, 29 de mayo en www.siicyt.gob.mx consultada el 5 de junio de 2012. CIIPFCyT, Comité Intersecretarial para la Integración del Presupuesto Federal de Ciencia y Tecnología, (2010 b) Acta de la Vigésima Tercera Reunión, 9 de agosto en www.siicyt.gob.mx consultada el 5 de junio de 2012. Estrada, S. (2008). “Intermediación y gestión del conocimiento”. Comunicaciones. Congreso Iberoamericano “Ciudadanía y Políticas Públicas en Ciencia y Tecnología”, en http://www.oei.es/CongresoCiudadania/Comunicaciones/INTERMEDIACIONYGESTIOND ELCONOCIMIENTO_SESTRADA.pdf Estrada, Salvador y Jaso-Sánchez, Marco (2008) “Social and Political Bodies: Blurred Actors in Innovation Systems”. PRIME International Conference 2008. Universidad Autónoma Metropolitana. Universidad Nacional Autónoma de México. Mexico, city. September 24-26. (http://prime_mexico2008.xoc.uam.mx/papers/Salvador_Estrada_Rodriguez_Social_and_ Political_Bodies.pdf) García Sancho, F. (c. 1980) Cómo nació hace diez años el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Documento clasificado por la Dirección General de Divulgación de la Ciencia, en www.siicyt.gob.mx consultado el 3 de septiembre de 2010. Gerst Valenzuela, J. (2011) “Conacyt: Expectativas Cumplidas”. Testigos de una Historia. Revista Ciencia y Desarrollo. CONACYT, julio-agosto en www.conacyt.gob.mx, consultado el 8 de junio de 2012. Mayagoitia Domínguez, H. (2011) “Rumbo a la independencia científica y tecnológica” Testigos de una Historia. Revista Ciencia y Desarrollo. CONACYT, mayojunio en www.conacyt.gob.mx, consultado el 7 de junio de 2012. OCDE (2011) Estudios económicos de la OCDE: México 2011, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264115934-es consultado el 16 de mayo de 2012. Ortega Ortega, M. (2011) “Perfeccionar el CONACYT”. Testigos de una Historia. Revista Ciencia y Desarrollo. CONACYT, octubre en www.conacyt.gob.mx, consultado el 8 de junio de 2012. Presidencia de la República (2003) “Tercera Reunión Ordinaria del Consejo General de la Investigación Científica y el Desarrollo Tecnológico”, 17 de diciembre de 2003 en fox.presidencia.gob.mx, consultado el 26 de abril de 2012. Entrevistas personales Laclette Sanromán, J.P. (2012) Coordinador General. Foro Consultivo Científico y Tecnológico, AC. Rodríguez, L. (2012) Expresidente de la Asociación Mexicana de Directivos de la Investigación Aplicada y el Desarrollo Tecnológico, A.C. Vega Corona, A. (2012) Exdiputado federal. Integrante de la Comisión de Ciencia y Tecnología. LX Legislatura. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

55

ANEXO 1.

LA POLÍTICA IMPLÍCITA EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA: EL GASTO PÚBLICO Y EL PRESUPUESTO.

Gasto Nacional

PEF (Ramo38) Efecto cabildeo

PPE 2012

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

0.72

0.71

0.8

0.74

0.8

0.78

0.66

0.86

0.79 n.d.

n.d.

n.d.

55

56.2

55

55.4

57.1

59.9

56.6

61.9

56.5 n.d.

n.d.

n.d.

Educación

16.9

15.2

17.2

17.7

16.4

16.1

19.3

14.9

23.9 n.d.

n.d.

n.d.

Servicios (% Gasto Nacional)

28.1

28.6

27.8

26.9

26.5

24

24.1

23.2

19.5 n.d.

n.d.

n.d.

57.6

57.5

52.9

50

48

46.7

48.8

46.3

49.3 n.d.

n.d.

n.d.

(% PIB) (% Gasto Programable) Por Sector Administrativo (%) CONACYT (ramo 38)

0.36

0.36

0.39

0.33

0.34

0.32

0.32

0.36

0.39

0.42 n.d.

n.d.

2.56

2.26

2.36

2.11

2.12

1.99

1.87

1.97

1.87

2.06 n.d.

n.d.

n.a.

31.5

29.2

31.6

29.2

30.9

30.6

31.8

36.8

34.9

50.8

50.6

Educación

62.5

30.9

33.4

35.3

36.6

35.7

33.7

29.4

29.4

29.1

24.3

28.7

Energía

22.5

19.4

17.9

16.0

16.9

14.9

14.8

15.2

13.0

17.6

14.3

10.1

Salud

3.0

4.2

7.5

5.1

6.2

6.1

7.3

9.3

9.2

7.5

4.1

3.5

Agropecuario

7.5

7.6

6.6

6.9

5.5

6.3

6.5

5.8

5.6

4.7

4.6

4.4

Economía Medio Ambiente

2.3

2.3

1.9

2.3

2.6

3.3

4.1

5.3

3.2

3.3

0

0.08

0.8

1.7

1.6

1.9

1.8

1.7

1.7

1.3

1.4

1.4

1.6

1.4

Otros

1.4

2.3

1.9

0.9

1.1

1.1

1.3

1.8

1.4

1.5

0.4

0.5

14.0

21.3

64.3 -10.4

-2.2

1.5

0.0

21.7

16.6

6.7

6.3

25.7

18.1

12.4

0

7.4

-0.3

3

2

3

(% PIB) Por Función (%) Investigación

Gasto Federal

PPE 2010 2011

2001

% Crecimiento (%PEF/PPEF)

n.d.

n.d.

3.9

4.5

Fuente: Elaboración propia con base en CONACYT (2010) y Bases de Datos del Foro Consultivo Científico y Tecnológico

56

ÍNDICE

I.

Introducción_______________________________________________

1

II.

La construcción de la política implícita en el ciclo de políticas________

3

III. La política de ciencia y tecnología_____________________________

8

IV. Política implícita en ciencia y tecnología_________________________

10

V. La ciencia y tecnología en la estructura socio-económica nacional_______________________________________________

18

VI. La política implícita en el presupuesto. Conclusiones______________

48

VII. Bibliografía_______________________________________________

49

VIII. Anexo___________________________________________________

56

57

CUADERNO 17 Mayo 2012

Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República Dirección General de Estudios Legislativos: Política y Estado. Tel. 55 98 77 44 Fax 56 11 73 51 [email protected] Av. Patriotismo No. 711, Edificio "A", 4 Piso. Col. San Juan Mixcoac, Del. Benito Juárez, C.P. 03730