Política y militares en América Latina (2009)

Felipe Agüero y Claudio Fuentes (editores). Influencias y Resistencias. Militares y Poder en América Latina. FLACSO-Chile y Catalonia Ediciones. Santiago, Noviembre 2009.

Introducción Política y militares en América Latina Por Felipe Agüero y Claudio Fuentes

La noticia del 28 de junio de 2009 sobre la detención y expulsión del presidente de Honduras Manuel Zelaya de su país en un golpe de estado civil-militar, repuso en la agenda Latinoamericana un tema que parecía estar resuelto: el rol político de los militares en democracia. Desde que se inauguró la última ola democratizadora en América Latina, las fuerzas armadas parecieron dejar de tener un rol protagónico en la escena política, salvo algunas excepciones como las que ocurrieron en Ecuador. No obstante, este dramático incidente hizo renacer las preocupaciones sobre el rol que han cumplido y que en la práctica cumplen los militares en el sistema político—sea este autoritario o democrático. En esta introducción nos hacemos cargo de este tema, sosteniendo que aunque alejadas del poder político, las instituciones armadas continuarán siendo factores de poder político en el escenario doméstico de sus respectivos países. La presencia de los militares en la historia política Latinoamericana y Caribeña ha sido una constante. Peter Smith (2005) en su análisis sobre la preeminencia de sistemas democráticos, concluye que si sumamos el total de años del siglo XX en 19 países de la región, ellos sólo vivieron bajo sistemas democráticos en un 26% del tiempo total de dicho siglo. El resto fue bajo sistemas semi-democráticos, oligárquicos o regímenes autoritarios, en muchos de los cuales las fuerzas armadas (FF.AA.) cumplieron un papel directo de control del poder o indirecto de apoyo a las élites para sustentar sus gobiernos. La principal pregunta de investigación que orienta este volumen es interrogarnos sobre el rol que en la actualidad ocupan los militares: ¿están cumpliendo un rol profesional alejado de la intromisión política? ¿O, por el contrario, mantienen un nivel de intervención en asuntos políticos contingentes luego de haber ejercido la administración de gobierno y mantener espacios de poder legal y fáctica? Si hoy la democracia electoral es más bien la regla en América Latina y el Caribe, resulta oportuno y necesario evaluar las características de la inserción y rol que están teniendo los uniformados en el sistema político. Lo anterior implica varios desafíos analíticos. En primer término, significa explicar el sentido de lo “político” en los militares. Al analizar a las fuerzas armadas en tanto “actores políticos” podemos reconocer varias dimensiones o grados potenciales de intervencionismo, según su intensidad y propósito: para materializar un proyecto político en la sociedad; para apoyar a un grupo de la sociedad con miras a obtener y administrar el poder político; y/o para demandar sus intereses corporativos o institucionales de modo más específico y circunscrito. En estas tres dimensiones lo que está en juego es el carácter del papel de las 1

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instituciones armadas como actores. Aceptando la premisa de que las instituciones armadas gozan de una “autonomía relativa” y que no son meros instrumentos de una élite o de un grupo social, lo importante entonces es el análisis de sus alianzas, del tipo de vinculación política y de sus respuestas a decisiones políticas. El segundo desafío analítico es comprender cómo ha evolucionado el proceso de acomodación luego de una dictadura militar. Entender las relaciones entre el sistema político y los militares luego que éstos han ejercido el poder, implica observar las interacciones en un contexto dinámico, que cambia según varían los incentivos que van rodeando las instituciones para responder a dinámicas políticas fluctuantes y que afectan los recursos de poder con que cuentan para el accionar doméstico. El momento de la transición aparece como un condicionante principal sobre cursos de acción futura más probables. Sin embargo, eventos coyunturales posteriores de hecho afectan y parcialmente alteran dichos procesos. De ahí la necesidad de observar la dimensión temporal de las relaciones civiles-militares y entender los factores que producen cambios o giros políticoinstitucionales. Una tercera cuestión se refiere a la dimensión social de la relación civilmilitar. El grado de legitimidad de una institución armada en la sociedad parece central para aumentar/disminuir su capacidad de negociación en el contexto político. En países donde el sistema político es altamente cuestionado y los niveles de fragmentación tienden a ser altos, conviene observar la percepción de la sociedad respecto del rol que han cumplido o que debiesen cumplir las FF.AA. En esta introducción entregaremos una breve síntesis de las principales interrogantes que la literatura se ha planteado frente al tema militar. Luego, ensayaremos una descripción analítica de los casos de estudio considerados en este volumen, intentando darles sentido y, a partir de allí, generar algunas conclusiones tentativas sobre la siempre conflictiva relación entre política y militares en América Latina y el Caribe. 1. Los militares y la intervención en política Los principales nudos teóricos de la relación entre fuerzas armadas y política se han asociado tradicionalmente con las preguntas que emanan de las clásicas cuestiones de control civil y subordinación, profesionalización, e intervencionismo militar (ver debate en Feaver 1996). La recurrencia de golpes de Estado en América Latina y el Caribe llevó a los estudiosos en la década de los 1960s y 1970s a preguntarse sobre los factores y condiciones favorables para dichas intervenciones. Algunos autores observaron a los militares como “instrumento” de intereses estructurales de clase y de pugnas de poder (Joxe, 1970; O´Donnell, 1973; Nun, 1967). Otros autores buscaron una explicación en las propias instituciones armadas, cuestionando el ya clásico argumento de Samuel Huntington (1957) sobre la subordinación objetiva y subjetiva de los militares. Por ejemplo, Alfred Stepan (1971) rechazó la noción de Huntington de profesionalismo como inhibidor de la intervención de los militares en política. En su trabajo, demostró que en varios países las FF.AA. habían intervenido en política precisamente cuando desarrollaron un “nuevo profesionalismo”, esto es, una 2

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doctrina de seguridad nacional independiente de los civiles. En la década de 1970 los grandes debates sobre la relación civil-militar giraban en torno a interpretaciones de clase y análisis histórico-institucionalistas que abordaban la mentalidad militar (Loveman y Davies, 1989) y el grado de “corporativismo” institucional (Varas, 1988). Hubo sorprendentemente pocos estudios enfocados en el análisis de los institutos armados y sus relaciones durante los años de regímenes militares. Notables excepciones fueron los estudios de O’Donnell (1973) sobre los regímenes burocrático-autoritarios, Lowenthal y Fitch (1986) que se transformó en un “estado del arte” en este campo y Remmer (1989) sobre el impacto de estos regímenes en el crecimiento económico, especialmente en comparación con regímenes democráticos, cuestión que después retomó Przeworski y Limongi (1993). El ciclo de transiciones abrió una nueva reflexión sobre la vinculación entre el tipo de régimen militar y el tipo de transición política. Stepan (1988), por ejemplo, sistematizó las condiciones bajo las cuales una transición era posible indicando que a mayores prerrogativas y poder de los militares, mayores eran las restricciones que tendría una transición a la democracia. Otros autores analizaron las características de los militares antes, durante y después del momento de la transición (Rouquie, 1982; Fitch, 1986; Hunter, 1997; Pion-Berlin, 1997, 2001). Las transiciones a la democracia fueron estudiadas de acuerdo a las condiciones y oportunidades bajo los cuales las autoridades civiles eran capaces de responder a militares que generalmente intentaban preservar sus prerrogativas formales e informales. Para algunos, dichas prerrogativas generaban restricciones para las futuras autoridades (Karl, 1990). Posteriormente, otros autores abordaron las condiciones iniciales y los posteriores cambios producidos en las esferas de influencia civil y militar (Agüero, 1995; Varas y Fuentes 1994; Fuentes, 1996; Hunter, 1997; Weeks, 2003). Muchas de las tipologías que se hicieron sobre las modalidades de transición estuvieron basadas en la posición y mayor o menos capacidad de los militares para influenciarlas (Linz y Shain 1995). Las preguntas centrales seguían siendo las mismas: ¿Por qué los militares intervenían en política? ¿Cómo se lograba la subordinación de los militares? ¿Bajo qué condiciones los gobiernos democráticos iniciaban su interacción con los militares? ¿Qué factores contribuían a generar control civil después de producidas las transiciones?1 La evaluación que hace la literatura sobre el reacomodo post-transicional es mixto. Al realizar un diagnóstico del estado de influencia de los militares en países en vías de desarrollo, Samuel Huntington destacaba en 1995 que la historia en tales países es la de un declive del poder de los uniformados. Pese a que se trataba de un proceso lento, se podía observar un progreso hacia instancias de relación civil-militar que se asemejaba al de los países desarrollados (Huntington, 1995). Otros autores a mediados y fines de la década de los 90s sugerían un diagnóstico similar respecto de la retirada de los militares hacia los cuarteles (Hunter, 1997; Pion-Berlin, 1998; Mainwaring 1999). 1

Una interesante reflexión sobre las principales preguntas guiando a la literatura en Valenzuela 1985.

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Otros autores agregaron una cuota importante de duda y en algunos casos pesimismo respecto de un reacomodo democrático post-dictadura. Para algunos, en muchos países los militares mantuvieron importantes prerrogativas heredadas de las dictaduras (Loveman 1994 y 1999; Farcau, 1996; Agüero y Stark 1998; Bustamante, 1996; Desch, 1999; Cruz y Diamint, 1998; Fuentes 2006). Además de la influencia formal de los militares en política a través de golpes de Estado, otros han sostenido que se requiere evaluar los mecanismos informales de influencia de los mismos (Weeks, 2003). Aquella influencia informal podría evidenciarse con mayor claridad en casos como Bolivia, Perú, Ecuador, Guatemala, Perú y Venezuela. Un elemento adicional es el nivel de apoyo de la opinión pública a las instituciones armadas vis à vis el nivel de desconfianza ciudadana hacia las instituciones políticas. De esta forma, el rechazo a los golpes de Estado sería un dato problemático cuando una gran mayoría de la población en muchos de los países de la región confía más en las instituciones armadas que en las propias instituciones políticas. Aunque se confiaba en los mecanismos de resolución de conflictos de la democracia procedimental, al enfrentar crisis, la mirada de la ciudadanía siempre se tornaría hacia las instituciones militares. Desch (1999) agregaba la influencia negativa que factores internacionales podrían tener sobre el reacomodo post-transicional. Sostiene el autor que mientras la comunidad internacional ha apoyado los sistemas democráticos, particularmente después de la caída de los socialismos reales, las restricciones económicas sobre los gobiernos de turno los han hecho buscar el apoyo de los militares para resolver conflictos internos. Por su parte, si bien Estados Unidos ha apoyado la democracia como principio rector de su política exterior, en la práctica ha adoptado una agresiva política respecto de la lucha contra las drogas, dotando a los militares de algunos países de la región de capacidades de operación que podría afectar su estabilidad. Finalmente, otros autores han indicado que aun si hay evidencia que los militares no están interviniendo en política, uno de los problemas de los nuevos regímenes democráticos es la debilidad de las nuevas autoridades en reducir la autonomía institucional y política de los uniformados en países como Chile (García y Montes 1994; Fuentes 1996; Agüero 1998; Mares 1998), Perú, Brasil, Venezuela, Uruguay (Diamint, 1999), Bulgaria, Rumania y Rusia (Barany, 1997) entre otros países. Así, una de las preguntas centrales no resuelta por la literatura se relaciona con la profundidad de los cambios que han operado con la tercera ola de democratización que comenzó a comienzos de la década de los 1980s y que se extiende por más de veinte años. ¿Se trata de una pausa en el tradicional intervencionismo militar en política que se ha dado en América Latina? Más aún, ¿hasta qué punto observamos un cambio de condiciones que hacen improbable la intervención de los militares en política (Agüero 2002)? Pero una vez resueltas aquellas preguntas, se plantea la interrogante sobre ¿de qué tipo de intervencionismo estamos hablando?

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Al intentar responder a las preguntas antes indicadas, la literatura provee tres grandes respuestas no excluyentes: primero, la subordinación militar parece depender en parte de la transformación de la “mentalidad” militar, esto es, de la estructura de creencias que define “como el mundo funciona”. Dichas creencias son tanto variable independiente y dependiente por cuanto afectan las actitudes militares hacia la civilidad y por cuanto son definidas por el contexto internacional, el tipo de socialización que exista en una sociedad y otros factores institucionales. Fitch, por ejemplo, argumenta que un cambio en el control democrático de las FF.AA. requiere como condición necesaria la transformación de la mentalidad o creencias militares (Fitch, 2001). En segundo lugar, las “acciones estratégicas” o el aprovechamiento de oportunidades políticas por parte de los tomadores de decisión parecen ser también un factor decisivo a la hora de entender patrones de relación civil-militar. La capacidad de negociar y visualizar “ventanas de oportunidades” muchas veces abre nuevas opciones de transformación (Hunter, 1997; Fuentes, 2000; ver discusión en Pion- Berlin, 2001). Aquí, cobra relevancia no sólo la observación de las transformaciones internas propias de las fuerzas armadas, sino que también el análisis de las capacidades civiles para incidir en que determinadas políticas se implementen en la esfera de la defensa. En tercer lugar y desde una perspectiva institucional, la forma en que se definen los arreglos institucionales formales e informales (Fuentes, 1996, 2000; Weeks, 2003) afectan el contexto de relaciones civiles militares y los niveles de subordinación militar. Trinkunas (2001) y Agüero (2001) son dos ejemplos de estudiosos que han intentado combinar aproximaciones teóricas para responder a la pregunta de la subordinación militar. Trinkunas indica que el proceso de progresiva subordinación militar en Argentina y Venezuela requiere en primer término que se explique el tipo de estructura de oportunidades para la acción por parte de los actores políticos. Como los militares seguramente resistirán el control civil, entonces el éxito dependerá de una combinación virtuosa de oportunidades, estrategias y la existencia de instituciones que posibiliten el cambio. Utilizando un argumento que establece que ciertas coyunturas críticas condicionan fuertemente el carácter de las fases siguientes (path dependence) también hemos combinado un análisis institucional con interacciones estratégicas por parte de los actores en pugna (Agüero, 2001). El contexto de la transición sienta las bases para la interacción entre actores civiles y militares que desconfían unos de otros. El resultado de mayor o menor subordinación dependerá en ese caso de una combinación de (a) las condiciones iniciales de poder por parte de los actores, (b) el aprovechamiento de oportunidades estratégicas por parte de ellos, y (c) la institucionalización de aquellas oportunidades. El resultado así no está asegurado por cuanto los actores pueden aprovechar y/o desperdiciar oportunidades para la acción.

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2. Legado y proceso político actual La respuesta a la pregunta sobre el rol que le cabe a los militares en los actuales sistemas políticos en América Latina pasa por observar las trayectorias (recientes y no tan recientes) de los países así como las condiciones políticas específicas de la relación civil-militar en cada contexto. Para nuestro estudio escogimos nueve casos que son expresión de determinadas configuraciones pasadas y presentes de poder. Escogimos tres grandes configuraciones actuales. Primero, procesos donde se observan transformaciones radicales, esto es, donde en el presente se evidencia una seria alteración de relaciones de poder y cambios institucionales significativos acompañados por movilizaciones sociales relevantes. Los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela ilustran muy bien esta situación, aunque Venezuela—como veremos más adelante—evidencia una transformación radical encabezada por un miembro de las mismas fuerzas armadas, quien promueve un proyecto político revolucionario. En los tres casos, se da la común circunstancia de estar antecedidos por un legado caracterizado por un pacto político de élites civiles que gobernaron el país por un período relativamente extenso de tiempo y que culminó en crisis relevantes del sistema político: desde 1983 y hasta 2005 en Bolivia, desde 1979 y hasta 2007 en Ecuador, y desde 1958 y hasta 1998 en Venezuela. Una segunda configuración de países la conforman Brasil, Colombia, Chile, México, y Perú que en la actualidad tienen lo que la literatura considera como “poliarquías” esto es, sistemas de democracia representativa que respetan de mayor o menor grado las libertades políticas y civiles y en donde funciona un esquema de división entre poderes del Estado. La calidad de los sistemas de representación en dichas naciones ciertamente tiende a variar y generalmente revelan problemas en cuanto a la existencia de los derechos civiles así como condiciones socio-económicas para el ejercicio de derechos. El legado de dichas democracias representativas tiende a variar. Un primer conglomerado (Brasil, Chile) revela un legado más inmediato de dictaduras militares de corte burocrático como las definió O`Donnell (1973). Un segundo conglomerado (México y Perú) tienen su antecedente inmediato en autoritarismos civiles con apoyo de las fuerzas armadas. Finalmente, Colombia representa el caso de un pacto de élite que se extiende por un largo espacio de tiempo (desde 1958 a la fecha) pero que al mismo tiempo observa un conflicto armado interno constante, lo que lo convierte en un caso bastante único en la región por la convivencia de estas dos circunstancias. Finalmente, consideramos el caso de Cuba en el que las fuerzas armadas fueron incorporadas al proyecto político revolucionario encarnado por Fidel Castro y que fueron adquiriendo un papel cada vez más importante en los manejos del estado. En todos los trabajos que se presentan en este volumen hay una referencia permanente a procesos de larga duración con aspectos más coyunturales asociados a la forma en que los gobiernos enfrentan la cuestión militar. Esta referencia al legado no es casualidad. Podemos extrapolar hacia el conjunto de 6

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América Latina lo que Simón Pachano explica para el caso de Ecuador en este volumen, esto es, por una parte, que la comprensión de los fenómenos coyunturales requieren una contextualización que se asocia con el posicionamiento que las fuerzas armadas tuvieron en la formación del EstadoNación en los países de América Latina, que las llevó a considerarse y ser consideradas por determinadas élites como instituciones garante de la supervivencia de dicho Estado. Esto, a su vez, estuvo asociado a conflictos externos que fueron estableciendo los límites territoriales de los países de la región. Y, por otra parte, que el papel de las fuerzas armadas como árbitros y defensores de un determinado orden político se asocia a la conformación y mantenimiento de alianzas de poder con las élites que controlaban al Estado o bien al desarrollo de caudillismos para intervenir en política en forma más o menos permanente dependiendo de las circunstancias nacionales. La observación del legado nos permite advertir una primera e importante cuestión: en América Latina y el Caribe las fuerzas armadas han sido históricamente un factor de poder relevante que ha intervenido apoyando proyectos políticos determinados (México por ejemplo) o asumiendo directamente el poder político (e.g., Chile y Brasil). Este cuadro que presenta la combinación de legado con sistema político actual no tiene intenciones explicativas sino solamente descriptivas, esto es, presentar los contextos diferentes en que se plantean las interrogantes sobre el relacionamiento político de los militares.

CONTEXTO POLITICO ACTUAL

Legado y proceso político actual LEGADO (20 años) Hegemonía Dictadura Autoritarismo Revolucionaria Militar Civil

Dictadura

Pacto Elites civiles

Cuba

Transformación Democrática Radical

Bolivia Ecuador Venezuela

Brasil Chile

Poliarquía

México Perú

Colombia

En los capítulos que se presentan en este libro se entrega una contextualización de largo plazo que nos permite comprender el peso de este factor histórico con un alcance más explicativo. En los países que actualmente experimentan transformaciones democráticas radicales (Bolivia, Ecuador, Venezuela) aparece la pregunta del papel y peso específico que juegan los militares acompañando y/o resistiendo dicho proceso. En las democracias representativas (Brasil, Chile, México, Perú y Colombia) se plantean las interrogantes sobre la 7

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acomodación de las fuerzas armadas a un contexto de subordinación al poder político civil—aquí los dilemas se refieren a la especificación de roles, los espacios de autonomía/subordinación, y las capacidades civiles en el sector. Mientras tanto, en Cuba la pregunta central referida a la eventual transición también nos lleva a reflexionar sobre el rol que le tocará cumplir a las fuerzas armadas en dicho proceso. El cuadro descriptivo se hace más complejo al introducir la existencia o no de conflictos militarizados internos que aumentan las tensiones en el tramado de dilemas que enfrentan los gobiernos. Los distintos trabajos presentados aquí ilustran a grandes rasgos tres tipos de problemáticas presente en las sociedades Latinoamericanas. El primer dilema es el papel que le cabe a las fuerzas armadas (su participación como actores protagónicos o no) en la defensa de un determinado “proyecto político” sea revolucionario o de profundización democrática radical. Cuba, Venezuela, Ecuador y Bolivia enfrentan aquel desafío. Un segundo grupo de países (Colombia y México en nuestro estudio) enfrentan el dilema de contener una amenaza interna asociada bien a la guerrilla, bien al narcotráfico o la combinación de ambos. Las relaciones entre los actores políticos y las fuerzas armadas se verán marcadas por su participación en un conflicto interno que afecta sustantivamente las relaciones de poder.

CONTEXTO POLITICO ACTUAL

Preservación Proyecto Político Dictadura

Transformación Democrática Radical

DILEMAS Contención Subordinación Amenazas Profesionalización Internas Liderazgo civil

Cuba

Bolivia Ecuador Venezuela

Poliarquía

Colombia México

Brasil Chile Perú

Finalmente están los casos de poliarquías que no enfrentan conflictos internos y se abocan a los dilemas de la profesionalización, subordinación y establecimiento de capacidades civiles en el sector de la defensa. A continuación abordaremos algunas particularidades en cada una de estas agrupaciones de problemáticas.

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Proyecto político (revolucionario) y fuerzas armadas En Cuba, Venezuela, Ecuador y Bolivia las preguntas esenciales se asocian o con la permanencia (Cuba) o con la profundización de un proyecto político revolucionario (Venezuela, Ecuador, Bolivia). Sin embargo, la forma en que se configura una constelación de factores históricos en cada sociedad determina las distintas maneras en que se relacionan el poder político y las instituciones armadas. Como Eusebio Mujal-León y Lorena Buzón nos indican para el caso de Cuba, desde la gestación de la revolución a fines de los 1950s, el partido comunista y las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR) han sido pilares dominantes llegando a conformar un “núcleo entrelazado y en ocasiones intercambiable de lo que denominamos el partido fidelista”. La simbiosis entre los Castro, el partido y las FAR muchas veces nubla la mirada del rol que han jugado estas últimas en el proceso político cubano. No obstante, es claro que ellas se han transformado en la institución de mayor prestigio e influencia en dicha sociedad. Los autores nos invitan a observar diferentes fases en el proceso cubano Cuba insistiendo en el desarrollo de una cierta institucionalización profesionalizante en las instituciones armadas que las llevó a detentar hacia mediados de los 80s una identidad corporativa y una relativa autonomía dentro del partido fidelista. Una coyuntura crítica fueron los eventos asociados al arresto y ejecución del general Arnaldo Ochoa por parte del gobierno, un héroe de la revolución que a fines de los 1980s fue acusado de corrupción y negligencia en el cumplimiento de sus deberes. El incidente implicó una seria transformación interna de las FAR acompañada de una reducción de su tamaño y purgas de oficiales de alto y medio rango. El efecto esperado era un mayor alineamiento de dichas instituciones con la figura de Fidel Castro y el restablecimiento de la disciplina y la jerarquía. Desde mediados de los 1990s Cuba enfrentaba un dilema de supervivencia y de transición política interna (desde Fidel a su hermano Raúl Castro), en cuyo contexto las instituciones armadas jugaban un papel crucial no sólo por su función en seguridad sino además porque a ellas se les confió la implementación de un nuevo sistema de gestión de empresas—un ámbito crucial en un esquema de alta centralización de las decisiones económicas. El recuento histórico del caso de Cuba ilustra algunas variables determinantes que han incidido en las relaciones entre la dirigencia política y la militar: primero, el peso de los líderes revolucionarios, particularmente de Fidel Castro como líder carismático y de su hermano Raúl como implementador de reformas sustantivas dentro del partido y de las fuerzas armadas; segundo, la consolidación de las FAR como piezas clave al proveer seguridad externa y ser la columna vertebral del remozado sistema económico cubano; tercero, el desarrollo de instituciones relativamente autónomas con privilegios y alta influencia en las máximas esferas de poder. Con todo, y aun si la relación entre el partido y las fuerzas armadas pasa por la misma figura (Raúl Castro), el equilibrio alcanzado parece frágil. Si en Cuba las fuerzas armadas nacen con la revolución, en el caso de Venezuela se produce un fenómeno histórico distinto. Harold Trinkunas nos sugiere en su capítulo que en el período de 1958-1998 los sucesivos gobiernos 9

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civiles confinaron a las instituciones armadas a un estrecho marco de misiones que favoreció el desarrollo de una autonomía latente. El desinterés y la falta de políticas públicas en el sector de la defensa generaron fuerte frustración y descontento, más cuando a comienzos de la década de los noventa Venezuela entró en un ciclo de aguda crisis política y económica. Vino el fracasado intento de golpe del entonces teniente coronel Hugo Chávez (1992) que se transformó en un punto de inflexión relevante para el devenir futuro venezolano. Trinkunas establece que a partir del triunfo presidencial de Chávez en 1998 se abre una etapa de erosión rápida de la autonomía de las fuerzas armadas. El gobierno ha intervenido profundamente a las instituciones militares en cuanto a sus doctrinas, educación, formación, sistemas de adquisiciones y ascensos. Mientras en Cuba observamos un proceso histórico de crecientes grados de corporativización castrense, en este caso se produce el proceso inverso de erosión de los espacios de autonomía y de subordinación de dichas instituciones a un proyecto revolucionario. Chávez buscó a partir de una serie de reformas, un control mayor que le permitiese evitar eventuales golpes militares en su contra. Bifurcó la línea de mando entre componentes activos y de reserva, redefinió roles de modo que las instituciones participasen del proyecto de desarrollo nacional y reforzó la dependencia directa de las instituciones armadas del Presidente. En este caso, las relaciones entre la autoridad política y las instituciones militares se asocian al papel de Chávez en intervenir directa y personalmente en las decisiones sobre dichas instituciones, y a la ausencia al menos explícita de resistencias corporativas dentro de las fuerzas armadas. Trinkunas advierte que podrían existir ciertos indicios de resistencia, aunque hasta el momento son más bien menores. En tercer lugar, se advierte la inexistencia en el ámbito político partidista de la oposición de una voz unificada o coherente rechazando la estrategia de Chávez. Finalmente está la falta de mecanismos institucionales de fiscalización de la política militar del presidente. Tanto en Bolivia como en Ecuador, las instituciones armadas han cumplido un papel como garantes de la unidad territorial nacional. Son instituciones de alcance nacional que, adicionalmente, y como ha sido una pauta en muchos países de la región, se han involucrado directamente en el proceso político. El período de democracia pactada boliviana (1982-2005) produjo un retiro de las fuerzas armadas a sus cuarteles, pero, como indica el capítulo de Fernando Mayorga, el gobierno electo del general en retiro y ex dictador Hugo Bánzer (1997-2002) revirtió este proceso al acentuar su incorporación a la lucha contra el narcotráfico. A diferencia de otras transiciones latinoamericanas, las fuerzas armadas no se transformaron ni institucional ni políticamente en actores de veto en el nuevo contexto democrático. La llegada de Evo Morales al poder por la vía democrática en el año 2005 planteó serios dilemas en la medida en que se debilitaron algunas de las premisas en que estuvo basado el período anterior. En primer lugar se reorientó la postura boliviana frente al combate a las drogas y el cultivo de hojas de coca, lo que implicó sacar a las fuerzas armadas de una función de lucha contra el narcotráfico y apoyo a la interdicción de la mano de la cooperación con Estados Unidos. Pero más 10

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importante ha sido el impacto que la transformación radical de la política ha tenido en las fuerzas armadas, transformación operada, por ejemplo, por el proceso de nacionalización de los hidrocarburos que, a juicio de Mayorga, altera la labor que venían cumpliendo las fuerzas armadas al convocárselas a ser parte de un proyecto de desarrollo nacional que incorpora técnicos militares en funciones ejecutivas en la minería e involucrándolas en el control de aserraderos. La vinculación de las instituciones castrenses al proyecto de desarrollo ha implicado también relacionarlas con funciones específicas en el ámbito social como reparto de determinados beneficios a la población. En segundo lugar ha cambiado el contexto en el cual se plantea el papel de las instituciones armadas en el control de la seguridad interna. Las convulsiones internas desatadas por el proceso radical de cambios han replanteado el rol de las fuerzas armadas como garantes del orden y paz social. Esto involucra una mayor preocupación no sólo por el eventual control de la protesta social sino también por las amenazas a la unidad territorial emanada de la pugna política respecto de los estatutos regionales. En tercer lugar el proyecto indigenista y popular que encarna Evo Morales influye sobre el papel que cumplen los militares. ¿Representan las instituciones armadas intereses de clase o bien se rearticulan en una nueva alianza con actores emergentes? Mayorga nos indica que la relación en este punto entre el gobierno y las fuerzas armadas ha sido ambivalente y se ha manifestado informalmente. Por ejemplo, Evo Morales apela a las fuerzas armadas en su calidad de soldado de reserva por ser el primer mandatario que desde 1983 a la fecha efectivamente realizó el servicio militar. Asimismo, por primera vez un indígena aymara ocupa el cargo de capitán general de las FF.AA. y se ha comenzado un proceso de superación de la discriminación al incorporarse como política de estado la inclusión (todavía limitada) de indígenas en el ámbito político-simbólico. Por ejemplo, en el año 2006 se organizó un desfile militar que incorporó la presencia de contingentes de una treintena de pueblos indígenas. En otro acto se verificó un desfile frente a autoridades gubernamentales y militares de indígenas vestidos con antiguos fusiles y ponchos rojos, lo que fue fuertemente criticado por los sectores de oposición. Desde esta perspectiva, surge la interrogante todavía abierta respecto del caso de Bolivia del impacto que tendrán las reformas políticas, sociales, económicas y simbólicas en la propia institución militar. La fluidez de los acontecimientos en Bolivia en los últimos años nos obliga a plantear escenarios abiertos. Sin embargo, parece claro que el rol de las FF.AA. tenderá a adquirir mayor importancia. Hasta el momento, nos indica Mayorga, las cuestiones asociadas a la política de defensa y militar han ocupado un bajo nivel de atención de las cúpulas en el poder. Sin embargo, lo que sí aparece como evidente es la reorientación de las fuerzas armadas en torno al proyecto político del MAS, lo que implicaría mayores atribuciones en seguridad interna (para garantizar la cohesión estatal y prevenir reversiones al proceso de cambio político), y un involucramiento mayor en asuntos de desarrollo económico-social. En el caso de Ecuador, el proyecto de “revolución ciudadana” de Correa plantea el mismo tipo de dilemas. Un presidente que asume el desafío de 11

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transformación democrática radical en un contexto donde las fuerzas armadas han ocupado históricamente un triple rol de actores centrales en el desarrollo económico, agentes de cohesión territorial e involucramiento previo en la acción de gobierno. Pachano nos advierte de un elemento que, menos evidente en otros contextos, refiere al recurso al enemigo externo como factor de cohesión. Mientras en los años 1990s la amenaza que cohesionó a Ecuador provino de la frontera con Perú, en la actualidad ella se asocia con el derrame del conflicto colombiano hacia Ecuador. Todavía es demasiado temprano para evaluar el impacto eventual de las transformaciones políticas que están ocurriendo bajo la administración de Rafael Correa pero resulta claro que los niveles de corporativización alcanzados por las instituciones militares de ese país durante el siglo XX las ponen en un pie diferente a los que se evidencian en el caso de Venezuela. Fuerzas Armadas y política en casos de contención de conflictos internos Dos casos en este volumen, Colombia y México, ilustran situaciones de un legado político caracterizado por un pacto de élites civiles para gobernar y la existencia de la amenaza de un conflicto armado, más duradero y persistente en el caso de Colombia y más reciente en el caso de México. En Colombia, nos dice Adam Isacson, la caracterización de un pacto civil donde las fuerzas armadas estarían ajenas a la contingencia política es simplista por cuanto ellas han sido parte importante—y a veces decisiva—de esta historia. Ellas ocupan un papel central en las definiciones de las políticas de seguridad, en la contención de la guerrilla, y más recientemente en las relaciones con Estados Unidos y los planes de lucha antidrogas. Históricamente no han sido parte de las élites pero interactúan con ellas frecuentemente. Al mismo tiempo, tampoco se puede pensar en instituciones totalmente profesionales y ajenas a uno de los principales problemas que azota al país: el narcotráfico. La ausencia de políticas de seguridad durante gran parte del siglo XX contribuyó a la materialización de alianzas locales a nivel regional, donde los mandos de las fuerzas armadas actuaban respondiendo a los intereses de las élites locales. Las redes de violencia y corrupción incentivaron notablemente el proceso de desprofesionalización. En la década de los 1990s aparecen los primeros intentos civiles por establecer políticas de seguridad más coherentes, así como incipientes investigaciones sobre violaciones de derechos humanos, lo que provocó una fuerte resistencia en los mandos que sentían afectados sus intereses. Con la llegada de Uribe al poder en el año 2002 se implementa lo que se denomina la estrategia de “seguridad democrática” que implicó un ostensible incremento en los gastos militares, un aumento considerable de la fuerza, y una estrategia política que buscó convertirlas en aliados para la derrota de la guerrilla. Dicha política ha implicado un beneficio material para las instituciones pero también un costo asociado a la pérdida de autonomía. La alta popularidad del presidente acompañado de su estilo frontal ha generado una reducción de las posibilidades de las fuerzas armadas para limitar dicha injerencia. Es el presidente que más llamados a retiro ha hecho en la historia contemporánea colombiana. Esta intromisión no ha estado exenta de resistencias, como se hizo evidente a raíz del

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intento del gobierno de centralizar los gastos militares discrecionales de cada servicio y que le costó el puesto a la ministra Marta Lucía Ramírez (2003). En este caso vuelve a destacar el peso que variables asociadas a liderazgo y los niveles de corporativismo militar tienen a la hora de examinar la relación político-militar. El nivel de apoyo popular y la legitimidad del Presidente resultan cruciales en la relación con los militares en estos contextos democráticos presidencialistas. En casos como el de Venezuela, Ecuador, Bolivia y Colombia, por citar los ya abordados, el liderazgo presidencial ha sido clave. No obstante, dicho liderazgo se ha utilizado más para involucrar a las instituciones armadas en un proyecto político determinado que para establecer una política de profesionalización. Existe incertidumbre respecto del grado de resistencias corporativas que se expresen en Ecuador, Colombia y Bolivia de frente a intentos de intervención presidencial. En México se observa un pacto civil-militar autoritario de la mano del Partido Institucional Revolucionario a comienzos del siglo XX; una progresiva profesionalización castrense durante dicho siglo; una presencia militar en los años 1960s en programas de acción social bajo un paradigma más bien desarrollista que se complementó con acciones en el ámbito de la seguridad pública de control de la protesta social y que culminó como punto crítico con su intervención en la matanza de estudiantes del 2 de octubre de 1968. Mónica Serrano nos invita a reflexionar sobre la subordinación subjetiva y objetiva de los militares. Al momento de la transición democrática y la transferencia de poder desde el PRI al PAN, dominaba la noción que los militares estaban subordinados al poder político al menos “subjetivamente”. El desafío para la política se refería entonces al control objetivo que se lograría respecto de las instituciones armadas, esto es, a la capacidad de liderazgo civil democrático en la readecuación legal, institucional y de definiciones de política. Ello se dio a partir, por ejemplo, de una mayor acción de la entonces oposición al PRI en el Congreso durante la década de los 1990s en la discusión sobre el presupuesto de la defensa, En el caso de México se han puesto en entredicho durante de presente década los esfuerzos de profesionalización militar al producirse el consenso político respecto de la necesidad de involucrar a las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotráfico. Serrano nos advierte que una de las características de la transición ha sido precisamente un déficit de liderazgo civil democrático. Las fuerzas armadas, en tanto, han buscado mantener y proteger sus espacios de poder a través de su involucramiento en conflictos internos, lo que les ha favorecido en términos de adquisición de capacidades materiales aunque no necesariamente de una profesionalización efectiva. Liderazgo civil y subordinación/profesionalización militar Los dilemas que enfrentan países con regímenes democráticos pero que no enfrentan procesos de transformación democrática radical o conflictos internos son más tradicionales y se asocian más explícitamente a los temas de la profesionalización, la subordinación al poder político y el liderazgo civil 13

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democrático. Estos temas, sin embargo, se diluyen en frente de las exigencias coyunturales de proveer respuestas inmediatas a la seguridad, como en Colombia, y en México, donde además se enfrenta el legado de una larga tradición de relativa autonomía en un contexto de partido único. El examen de Brasil, Chile y Perú ilustra acomodaciones post-transicionales, intentos de desarrollar políticas sectoriales, pero muy limitados resultados efectivos en alterar en forma sustantiva los intereses corporativos de las instituciones castrenses. Los avances parecen ser bastante tímidos, en gran parte debido a resistencias corporativas y a una débil voluntad de reforma de parte los principales actores políticos. El diagnóstico que hace Jorge Zaverucha sobre el caso de Brasil ejemplifica esta circunstancia con particular nitidez. Sostiene que las instituciones armadas continúan ejerciendo influencia política y detentan prerrogativas legales que son incompatibles y contradictorias como, por ejemplo, ser garantes de la institucionalidad democrática y subordinadas a las instituciones que se supone deben garantizar. La existencia de brotes de conflictividad interna asociadas al narcotráfico las llevan a ampliar sus actuaciones y presencia nacional en cuestiones de ley y orden interna. La ausencia de una discusión política sobre esta cuestión refleja que para importantes sectores políticos las instituciones armadas debieran cumplir un doble papel de protectores de la seguridad pública y de la propiedad privada, cuestiones íntimamente relacionadas. En el caso de Chile, dado el peso de la figura del general Pinochet durante la dictadura y posterior transición, se observa —en palabras de Claudio Fuentes— una pausada “despinochetización” política e institucional a partir del año 1998 cuando el general deja el Ejército. Lo anterior se tradujo en un cambio de actitudes de los sectores políticos de derecha que le habían sido leales, y algunos cambios institucionales como la reforma a la Constitución en el año 2005 que limitó facultades de los uniformados en una serie de temas. Sin embargo, se advierte que una serie de ámbitos muy relevantes a la defensa (presupuesto, justicia militar, leyes orgánicas, adquisiciones, industria militar, etc.) permanecen intactos desde el tiempo de la dictadura. Hasta el momento, la transformación actitudinal de la élite no ha dado paso a una transformación político-institucional que asuma el desafío de reformar al sector de la defensa y adecuarlo a un estado democrático en forma. La explicación para este fenómeno también se encuentra en el ámbito político al no existir un liderazgo civil democrático que persistentemente en el tiempo haya definido políticas de Estado en temas esenciales al sector, y a la falta de interés de sectores de la oposición política de abordar estos temas. Si a ello sumamos la alta legitimidad social de las fuerzas armadas, ellas han sido capaces de adaptarse a un contexto democrático sin ver reducidos mayormente ni sus espacios de autonomía ni sus privilegios. Acá el desafío no se encuentra tanto en el tipo de relación civil-militar establecida desde el inicio de la transición, sino más bien en los acuerdos políticos posibles para definir una agenda de modernización institucional en el sector.

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Finalmente el caso de Perú es algo más complejo dado el legado de un conflicto interno de magnitud, la existencia de un gobierno autoritario de corte civil durante la década de los 1990s que se apoyó en las fuerzas armadas para eliminar a Sendero Luminoso, y una transición posterior que se inicia a comienzos de la presente década. Maiah Jaskoski en este volumen entrega un detallado análisis de las transformaciones verificadas desde el fin del gobierno de Fujimori. Sostiene que se implementaron importantes reformas a las prerrogativas legales de los uniformados sin que se hayan producido episodios importantes de insubordinación. Pone atención sobre sus resistencias corporativas para evitar obedecer una decisión que provenga de la autoridad civil. Identifica una serie de hechos donde los militares rechazaron o se resistieron a ejecutar decisiones de las autoridades civiles, culminado casi siempre en que las autoridades cediesen poder. En Perú observamos, entonces, una situación de adecuación formal importante de la relación civil-militar pero que se da en un contexto de alta autonomía militar. Las manifestaciones de autonomía, más que centrarse en la rebelión respecto de la autoridad política, se centran en la inacción. 3. Política y militares en América Latina y el Caribe En este volumen intentamos entregar una mirada contemporánea a la posición que ocupan los militares en los diversos sistemas políticos de la región. La primera y a veces no tan evidente constatación es que ellos siguen estando presentes en la escena política, extendiendo una tendencia histórica presente durante gran parte de la vida republicana de la región. En todos estos casos se trata de instituciones burocráticas (en el sentido típico-ideal) relativamente autónomas, con intereses corporativos y fuertes incentivos para actuar e intervenir en su contexto nacional. Tales intervenciones no se asocian hoy con la apropiación del poder político como solía ocurrir en el pasado, sino con la incidencia política para defender intereses corporativos o apoyar proyectos políticos específicos. Es evidente que el legado de intervenciones de los militares y su posesión del monopolio de la fuerza, unido a la vasta trama de redes y alianzas informales, los convierte en factores relevantes de poder. Así, y desde un punto de vista descriptivo-analítico, resulta crucial observar tanto el legado histórico como los procesos político-coyunturales que van marcando las pautas de desarrollo de la inserción de los militares en el contexto político de cada país. Observamos tres grandes configuraciones que expresan una cierta diversidad en el tipo de problemáticas que enfrenta América Latina y el Caribe. La primera se refiere a la relación entre las instituciones armadas y procesos políticos revolucionarios que buscan alterar las relaciones de poder en una sociedad en forma profunda o radical. En el caso de Cuba, las fuerzas armadas revolucionarias nacieron con la revolución, pero comenzaron un proceso de profesionalización que hoy la convierten en factor de poder más bien conservador en la perspectiva de una eventual transición en ese país. En los casos de Venezuela, Bolivia y Ecuador, las instituciones armadas—relativamente autónomas—enfrentan un contexto político que las va involucrando con mayor o menor rapidez en un proyecto político determinado. La demanda por ampliación de roles hacia el desarrollo social, el control del orden público, y la mantención de la unidad territorial son 15

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centrales para los líderes de aquellos países y de ahí la presión que enfrentarán para su involucramiento en un esquema político-revolucionario, así como las fuertes tensiones a que están siendo sometidas. La segunda configuración alude a casos donde, existiendo un cuadro formal de primacía de la autoridad política en el sector de la defensa, la urgencia de enfrentar un conflicto violento interno alienta una situación que generalmente termina por ampliar los espacios de autonomía de los uniformados respecto de las autoridades democráticamente electas. Una tercera configuración expresa países con regímenes democráticos en los que no existe la amenaza interna, generando oportunidades para tímidos y a veces más sistemáticos esfuerzos por establecer una agenda de reformas en el sector de la defensa. Allí las preguntas apuntan a la profundidad de tales esfuerzos de reforma en los ámbitos formales del control civil, a la densidad de la supremacía civil democrática y a las respuestas institucionales informales de las fuerzas armadas para resistir procesos de reforma. Una constatación no muy sorprendente y que cruza todos los casos y configuraciones es que los esfuerzos de construir capacidades de dirección política-civil en el sector de la defensa en países democráticos han sido débiles. Ello se traduce en limitadas capacidades para la producción de políticas desde los ministerios del ramo, ausencia de reformas ministeriales significativas, falta de capacidades de control en los parlamentos, ausencia de profesionales y técnicos preparados para abordar temas de la defensa, y escaso interés en el desarrollo de centros de pensamiento (think tanks) sobre la materia. En general, una institucionalidad débil en las áreas de defensa y policial impide contrarrestar el peso que puedan tener liderazgos coyunturales empeñados en el uso político subjetivo (en el sentido de Huntington) de las fuerzas armadas. La incorporación de mecanismos institucionales sólidos inhibe precisamente que eventuales líderes (sean civiles o militares) impongan políticas contrarias a los principios democráticos. Por último, destacamos la importancia del estudio de las élites civiles y sus aproximaciones al tema militar. En un contexto democrático se requiere examinar la forma en que los actores políticos definen, orientan y establecen políticas para el sector de la Defensa (Agüero, 1998; 2003). La profundidad y direccionalidad del debate político (o su ausencia) son ámbitos fundamentales a explorar en una agenda de investigación futura. Comenzamos este capítulo introductorio con una referencia al arresto y expulsión del presidente Manuel Zelaya de Honduras, para indicar que los militares continúan siendo factores de poder, especialmente en contextos de institucionalidad débil. Los casos analizados aquí sugieren la importancia de profundizar los estudios sobre su papel, privilegios, intereses y alianzas, y especialmente sobre la forma en que el sistema político y sus principales actores, tanto nacionales como internacionales, procesan este tema. Así como el futuro de la democracia pende de la capacidad de profundas reformas sectoriales, por ejemplo, en salud, educación, previsión social, innovación y tecnología, esta óptica 16

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no puede perder de vista el sector del estado que engloba a sus fuerzas armadas. Allí se juega no sólo una parte crucial de la solidez institucional de estos regímenes políticos, sino también el compromiso, aun lejano, de todos los sectores por aumentar el espacio de participación y representación ciudadana al mismo tiempo que se reduce el espacio del miedo, la amenaza de la fuerza ilegítima, o de la influencia de poderes fácticos por sobre esa participación y representación.

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