Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia
2014
Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia
2014
Editora
Carolina Isaza E. Universidad Externado de Colombia
ISSN 2357-6227 © 2014, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá Teléfono (57-1) 342 02 88
[email protected] www.uexternado.edu.co Primera edición: noviembre de 2014 Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones Composición: Precolombi EU-David Reyes Impresión y encuadernación: Digiprint Editores EU Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares Impreso en Colombia Printed in Colombia
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.
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Contenido
Editorial
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Carolina Isaza
Área de conflicto, paz y seguridad La política de paz del presidente Santos
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Frédéric Massé
Seguridad ciudadana bajo la lupa: 2010-2014
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Andrés Macías
Área de justicia y derechos humanos La acción pública en derechos humanos en el gobierno Santos: ¿nuevo camino, viejos retos?
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Patricia Herrera Kit
La política pública de víctimas: ¿transformación o continuidad en la acción pública?
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Lucas Sebastián Gómez García José Luis Acosta Rojas
Seguimiento al Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2011-2014 Jorge Iván Cuervo Restrepo
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Área de política exterior Una política exterior prudente y balanceada
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Rafael Piñeros
Área socio-económica Política laboral del gobierno Santos 2010-2014
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Carlos Soto
Política Nacional de Vivienda (2010-2014): del sistema de subsidios familiares de vivienda al programa de vivienda gratuita
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Johann Julio Estrada
El sector extractivo en Colombia 2011-2013: las apuestas y los retos del gobierno nacional
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Juliana Peña Niño Mario Freddy Martínez
Política pública financiera. El sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de Juan Manuel Santos
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Germán Forero Laverde
Área de gestión pública Nuevos pasos hacia políticas públicas de participación ciudadana y transparencia
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Carolina Isaza
Área ambiental ¿Hacia una política pública pluricultural para proteger los sistemas de conocimiento tradicional asociados a la biodiversidad en Colombia? Martha Isabel Gómez Lee
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Política pública financiera. El sistema de pensiones colombiano durante el primer gobierno de Juan Manuel Santos GERMÁN FORERO LAVERDE1
INTRODUCCIÓN El presente artículo se propone explicar el problema pensional que afronta el país como un problema de aseguramiento y evaluar cómo se ha gestionado dicho problema durante el primer gobierno del presidente Juan Manuel Santos. Se propone, en primera instancia, que hay variables que aumentan y profundizan el problema y que son tendencia global, mientras que hay otras variables propias de la economía colombiana y del Sistema General de Pensiones (SGP) que requieren mayor estudio y atención. El Sistema General de Pensiones en Colombia ha sufrido sendas modificaciones desde la Ley 100 de 1993 –“por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”. Solo en el 2003 se promulgaron la Ley 797– “por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, la Ley 860 “por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones” y para el 2005 se firmó el acto legislativo número 1 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”. Posteriormente la Ley 1151 de 2007 creó la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones como una entidad adscrita al Ministerio del Trabajo. Esta entidad reemplazaría al Instituto de Seguros Sociales. El Decreto 4121 de 2011 cambió la 1
Máster. Coordinador del Observatorio de Economía y Operaciones Numéricas– ODEON. CIPE, Universidad Externado de Colombia.
[email protected]
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naturaleza jurídica de la entidad para someterla a los estándares de regulación del sector financiero. Este cambio fue de carácter administrativo exclusivamente y no tuvo efecto alguno sobre el Régimen de Prima media2 (Ministerio de Trabajo, p. 1). Aparte de estas modificaciones, el gobierno ha propuesto alteraciones adicionales tales como la propuesta de reforma pensional del 2013 que no pasó en el Congreso de la República. En las últimas dos décadas los debates que proponen reformar los sistemas de pensiones han permeado las discusiones en diversos foros internacionales, no siendo exclusivamente colombianos (El País, 2014). Los problemas de los sistemas de pensiones, en términos de informalidad, fondeo, equidad, cobertura y beneficios otorgados son transversales a todas las economías del mundo, sin importar si se trata de economías desarrolladas o en desarrollo. Estos problemas se ven aumentados de forma dramática por un incremento de la longevidad de la población mundial y por una coyuntura de bajas tasas de interés desde antes del comienzo de la crisis financiera global de 2007. Esta coyuntura ha generado mucha incertidumbre alrededor de la probabilidad de pensionarse, así como acerca de la dimensión del beneficio que se recibiría en caso de lograrlo (Observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social, 2005, p. 7). Además, actualmente coexisten dos sistemas pensionales de forma paralela, o que aumenta los problemas de información para los agentes que no saben cuál sistema es mejor para alcanzar un beneficio cuando lleguen a la vejez. En primer lugar, encontramos el régimen de prima media (RPM) gestionado por Colpensiones (el anterior Instituto de Seguros Sociales). En segunda instancia se encuentra el régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS) gestionado por los fondos privados de pensiones obligatorias (AFP). Un tercer régimen de ahorro individual, privado y voluntario, existe y es gestionado también por los fondos privados, pero su funcionamiento, por no generar compromisos fiscales, no compete al alcance de este artículo. Estos dos sistemas pensionales (RPM y RAIS) afectan las cuentas del fisco de forma contingente. En el RPM los aportes y rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública. El Estado garantiza los pagos de los beneficios a los que se hacen acreedores los beneficiarios una vez han cumplido con las condiciones de tiempo y cotización. Por su parte, para los afiliados el RAIS las cuentas son individuales y el principal requisito para pensionarse, aparte de la edad y del tiempo de cotización, es que el capital y los rendimientos acumulados alcancen para una pensión mínima. Sin embargo, cuando esto no es posible, los afiliados “tendrán derecho a que el Gobierno Nacional, en desarrollo del
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Colpensiones estará encargado de gestionar un nuevo producto denominado los Beneficios Económicos Periódicos que permitirá que cerca de 9 millones de personas que cotizaron con el ISS y dejaron de hacerlo reciban un apoyo mensual durante su vejez (Ministerio de Trabajo, p. 2).
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principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión” (República de Colombia, 1993, art. 65). Así las cosas, el Estado colombiano entra a cumplir la función de asegurador último de los colombianos cotizantes quienes tienen derecho a que el gobierno les subsidie parcial o totalmente una pensión de vejez o invalidez. Esto queda claro en el Acto Legislativo n.º 1 de 2005 que modifica el artículo 48 de la Constitución Política y que establece que “el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo” (República de Colombia, 2011, art. 48). Si desde una perspectiva netamente funcionalista se entiende que el Estado obra como entidad aseguradora, los problemas de fondeo del sistema pensional se constituyen en un problema financiero que, actualmente, según estadísticas del Departamento Nacional de Planeación equivale a 114% del PIB en contingencias futuras hasta el año 2060 (Santa María Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, p. 31). Ahora, el caso colombiano no es un caso excepcional. De hecho, alrededor del 60% de las pensiones pagadas en los países desarrollados provienen de las arcas del Estado (The Economist, 2011). Tras esta introducción que caracterizó el problema, una segunda parte busca describir las grandes tendencias que afectan los sistemas pensionales de todo el mundo, en particular las bajas tasas de interés, la mayor longevidad de la población y el riesgo de sustitución pensional. Una tercera sección resaltará cómo los pasivos contingentes a causa de la deuda pensional, han evolucionado durante el último gobierno. En una cuarta parte se concluye.
LOS GRANDES RETOS DE LOS SISTEMAS PENSIONALES: BAJAS TASAS DE INTERÉS, LONGEVIDAD Y SUSTITUCIÓN PENSIONAL
Ya para el año 2011 la revista The Economist anunciaba cuatro grandes problemas de los sistemas pensionales a nivel global. El primer problema es que los individuos viven más tiempo y se retiran a una edad más temprana que hace cuatro décadas. El segundo problema radica en una inversión de la pirámide poblacional en la que la proporción de cotizantes a pensionados se está reduciendo, es decir, que cada vez hay menos cotizantes al sistema de pensiones por cada pensionado recibiendo pagos. En tercer lugar acabamos de vivir una década de malos resultados en los mercados lo que se ha traducido en malos resultados no solo en los mercados de acciones sino de renta fija a nivel global, estos bajos rendimientos afectan por igual a los dos regímenes (de prima media o de ahorro individual) pues en el primero aumenta la contingencia fiscal y en el segundo la calidad
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del beneficio pensional decae para el cotizante. Finalmente, indica que en los regímenes de ahorro individual todo el riesgo de la pensión se transfiere al pensionado y este podrá acceder a los recursos solo si estos son suficientes. En la actual coyuntura de mercado parece que la mayoría de fondos en este esquema se encuentran desfinanciados. Puesto de forma simple: no estamos ahorrando lo suficiente y los rendimientos no alcanzan a compensar el menor valor del ahorro (The Economist, 2011).
El problema de los mercados La idea detrás de un esquema de pensiones, más allá de sus particularidades, es que los individuos realizan aportes frecuentes durante su vida laboral a un fondo a través del cual sus recursos son invertidos en el mercado de capitales. Esta suma de recursos, más los rendimientos obtenidos, debe ser suficiente para garantizarle al trabajador un nivel de ingresos una vez decida dejar de trabajar. Así, nos encontramos ante un problema que tiene diversas variables de decisión. Algunas de estas variables se determinan en la normativa como, por ejemplo, el número de semanas cotizadas, el ingreso base de cotización, el porcentaje de aportes a cargo de la empresa y del empleador, la edad mínima para acceder al beneficio, las condiciones para lograr la pensión de invalidez o sobrevivientes y la tasa de reemplazo que se define como el porcentaje del ingreso previo a la pensión que el jubilado obtendrá como mesada. Otras variables, como la tasa de interés de largo plazo de la economía y el rendimiento del mercado de acciones, no pueden ser determinadas por ley sino que son variables aleatorias que dependen de la situación de la economía y de otro sinnúmero de factores y que afectan la velocidad de capitalización del ahorro de los agentes. Es importante resaltar que, a menor retorno sobre las inversiones, menor será el monto de capital que se podrá acumular vía capitalización de rendimientos y, por lo tanto, será más difícil financiar la pensión. Así, una baja tasa de interés afecta la deuda pensional en dos formas: en primer lugar reduce el monto de intereses generados y en segundo lugar aumenta el valor presente de los flujos futuros que deben provisionarse hoy para poder cubrir dicha deuda (International Monetary Fund, 2012, p. 15). Desde 2006, cuando la situación económica en los Estados Unidos comenzó a deteriorarse previo a la crisis económica global, la Reserva Federal decidió bajar las tasas de interés. Esto se tradujo en políticas monetarias laxas (bajas tasas de interés y dinero abundante en la economía), a lo largo y ancho del globo. Lo anterior, aunado con la incertidumbre acerca del futuro de la economía global se tradujo en bajas tasas de interés en los títulos de deuda y un pobre comportamiento del mercado de acciones. Esto se evidencia en el Gráfico 1.
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Gráfico 1. Rentabilidades de títulos de tesorería del gobierno de Colombia y de Estados Unidos y comportamiento del mercado de acciones de junio de 2007 a junio de 2014 16.00%
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Rentabilidad títulos renta fija
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01/06/2007 01/06/2008 01/06/2009 01/06/2010 TES 0720
TES 0724
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Bono tesoro 10 años
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COLCAP (Eje derecho)
Fuente: Bloomberg y cálculos del autor
Esta caída en las rentabilidades a nivel global afectó fuertemente los retornos de los fondos obligatorios de pensiones, como se puede observar en el Gráfico 2. Del Gráfico 2 se pueden resaltar varias conclusiones importantes. Si bien la rentabilidad media de 5 años (línea discontinua que cubre todo el período observado) se mantiene entre el 10% y el 16% efectiva anual, la rentabilidad del portafolio conservador cae de forma importante durante el primer semestre de 2013 hasta casi tocar la rentabilidad mínima determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia3. Lo mismo se observa con la rentabilidad de tres años de los fondos de pensiones durante el segundo semestre de 2008. Esta caída en las rentabilidades de los portafolios preocupa, pues el proceso de acumulación de capital para garantizar una pensión de jubilación a los afiliados depende, de forma importantísima, del comportamiento de la rentabilidad de los 3
La Superintendencia Financiera de Colombia, que vigila a los administradores de los fondos privados de pensiones debe calcular, de acuerdo con el Decreto 2555 de 2010, modificado por el Decreto 2949 de 2010, la rentabilidad mínima tanto de los fondos de pensiones obligatorias como los fondos de cesantías. De incumplir con estas rentabilidades mínimas los fondos de pensiones deben responder con su patrimonio. Las rentabilidades mínimas exigidas son función de indicadores de mercado y de los niveles de exposición al riesgo.
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Rentabiidad mínima portafolio conservador
Rentabilidad mínima
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Rentabilidad portafolio conservador
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Rentabilidad últimos 3 años
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Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia y cálculos del autor
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Rentabilidades fondos de pensiones (EA)
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Gráfico 2: Retorno de los fondos obligatorios de pensiones y requisito de rentabilidad mínima de junio de 2007 a abril de 2014
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fondos invertidos. Ya lo resalta el profesor Camilo Romero cuando indica que llevamos “una década de dinero barato sin que se manifiesten tendencias inflacionistas, como lo esperaba la teoría convencional” (Romero, 2013 II, p. 69). Ese dinero barato implica también inversiones con rentabilidades inferiores a las esperadas, cuando se diseñó el sistema en 1993 e incluso cuando se reformó una década después. Esta dificultad que delataba The Economist y que se refleja en las cifras antes expuestas tiene dos posibles soluciones. La primera, poco deseable, consiste en buscar inversiones que ofrezcan mayores rentabilidades y que, por lógica consecuencia, comporten mayores niveles de riesgo. Esto es poco aconsejable, pues implica jugar a la ruleta con la seguridad financiera de una población en situación de vulnerabilidad como la vejez, lo que en el largo plazo puede comportar un efecto aun peor en las cuentas fiscales contingentes4. La otra solución es compensar este menor valor de las tasas de interés con un mayor nivel de ahorro de los individuos, sea aumentando el período de cotización (número de semanas) o el monto de los aportes que se realizan mensualmente (Soto, 2012).
EL PROBLEMA DE LA LONGEVIDAD Y LA PIRÁMIDE POBLACIONAL El riesgo de longevidad se define como aquel que se configura cuando la población vive más tiempo de lo que se esperaba de acuerdo con las tablas de vida calculadas actuarialmente5 (International Monetary Fund, 2012, p. 1). Este riesgo se expresa en las finanzas de los fondos de pensiones, en tanto los portafolios de activos están configurados para pagar pensiones a los beneficiarios durante el tiempo que predicen las tablas de supervivencia. Una sobrevida de los beneficiarios implica mayores períodos de desembolsos por parte del fondo a los pensionados de lo que se esperaba en el Régimen de Prima media. En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad los futuros pensionados se enfrentan a 4
En el marco fiscal de mediano plazo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hace la siguiente aclaración para diferenciar los pasivos tradicionales de los pasivos contingentes: “Dentro de las cuentas fiscales, se reflejan las obligaciones dinerarias que la Nación está obligada a cumplir. En estas, se cumple con el requisito de conocer el monto de la obligación y el plazo del pago, y es así como se constituyen en pasivos tradicionales. De igual manera se deben reflejar los pasivos contingentes, los cuales no cumplen con alguno o la totalidad de los anteriores requisitos, monto y/o plazo, ya que la obligación de pago depende de la ocurrencia de hechos futuros e inciertos” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2014, p. 192).
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La expectativa de vida al nacer a nivel global pasó de 48 años en 1950 a 60 años en 1970. Para 2010 se encontraba cerca de los 70 años y se espera que para el 2040 llegue a los 75 años. Sin embargo, para el tema pensional lo que más importa es la expectativa de vida condicional. Este valor responde a la pregunta ¿dado que el individuo alcanzó la edad de 60 años, cuánto es su expectativa de vida? Se espera que para 2050 este valor llegue a ser 22 años en las economías en desarrollo (International Monetary Fund, 2012, pp. 3-4).
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tasas de reemplazo menores o a que durante el período de sobrevida el capital ya se haya agotado y se encuentren entonces en situación de desprotección6. El problema a nivel global es de dimensiones dramáticas. Se espera que durante los próximos 20 años la población mayor de 65 años pase de 600 millones a 1,100 millones de personas (The Economist, 2014, p. 13). Actualmente, sin embargo, esos 600 millones de personas solo representan el 8% de la población, que es lo normal desde hace algunas décadas. Para 2025, sin embargo esos 1100 millones de personas mayores de 65 representarán cerca del 13% de la población mundial (The Economist, 2014, p. 23). La razón de dependencia, definida como el número de personas mayores de 65 dividido por el número de personas en edad de trabajar aumentará de forma sostenida durante las próximas décadas. Mientras que en 2010 esa razón era de 16% a nivel mundial se espera que para el 2035 sea de 26%. En el caso particular de América Latina la razón de dependencia pasará de 14% a 27%. Cuando el garante del régimen pensional (sea por prestación definida o a través del esquema de garantía pensión mínima) es el Estado, una sobrevida de los beneficiarios se traduce en un pasivo contingente mayor a cargo del fisco. La participación del gasto en pensiones como proporción del PIB en países desarrollados pasó del 3,8% del PIB en 1960, al 8,4% en el 2010. En los países emergentes estos compromisos aumentaron del 2,0% al 5,6% del PIB en el mismo período, reflejando el acelerado envejecimiento de la población, el aumento de la expectativa de vida, y el aumento del ingreso de los beneficiarios (Santa María Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, p. 4). De hecho, históricamente la subestimación de la esperanza de vida de las tablas actuariales está alrededor de los tres años7, lo que puede llegar a equivaler a un mayor valor de la deuda pensional a cargo del Estado del 25% del PIB de 2010 en economías en 6
Los efectos del envejecimiento de la población sobre la economía son importantes. Una mayor población de edad se traduce en una reducción del consumo y del ahorro (tienen menos ingresos) esto redunda en un aumento de las tasas de interés y en una reducción del crecimiento económico (The Economist, 2014, pp. 23-24). Además, si las edades de jubilación se mantienen alrededor de los 65 años y las tasas de fertilidad se mantienen en las cifras actuales, estaremos ante una reducción de la proporción de la población económicamente activa frente a la población total. Esto reducirá la productividad general de la economía además de afectar la sostenibilidad del sistema pensional. El problema de la longevidad no solo afecta a los fondos de pensiones públicos y privados. Una sobrevida de la población tiene también efectos sensibles sobre los sistemas de salud, pues la población de la tercera edad es la que más recursos consume dentro de dicho sistema. Estos problemas conexos con el envejecimiento, si bien son muy interesantes, no hacen parte del alcance de este artículo.
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Los desfases entre los cálculos de las tablas de vida y la verdadera esperanza de vida que se observa en la población surgen de diversos errores de estimación que son connaturales a los modelos utilizados, a los mejores servicios médicos prestados, a la reducción de la mortalidad al nacer, e incluso mejoras sensibles en la dieta o servicios de saneamiento que por ser imprevisibles no se pueden incluir en los modelos (International Monetary Fund, 2012, pp. 1-2).
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desarrollo (International Monetary Fund, 2012, pp. 1-2). Según estimaciones del FMI, realizadas para el universo de economías en desarrollo, asumiendo una tasa de reemplazo de solo el 60% para 2010 la deuda pensional a cargo de los gobiernos era del 79% del PIB de dicho año. Para el año 2050, solo por concepto de envejecimiento esta deuda aumentará 47% hasta alcanzar el 126% del PIB de 2010. En estas condiciones un choque de tres años más en la esperanza de vida costaría 23% del PIB adicional, llevando la deuda total al 149% del PIB de 2010 de las economías en desarrollo. Estos cálculos no tienen en cuenta deterioros en las tasas de fertilidad o aumentos en las tasas de reemplazo. Además, la revista The Economist, en su estudio de 2014, resalta una nueva división entre la población económicamente activa. A nivel global, el personal calificado está trabajando más años, entrando incluso en la vejez mientras aún están ocupados. Mientras tanto, para la población joven y poco calificada conseguir trabajo es cada vez más difícil y mantenerse empleado con un bajo nivel de educación es un reto cada vez mayor. Esto se traduce en menores tiempos de cotización y mayor inestabilidad en la misma lo que en el largo plazo dificulta que acumulen un capital suficiente para lograr el beneficio. De acuerdo con el citado artículo de The Economist, se espera que si las personas más educadas trabajan por más tiempo esto ralentice la desaceleración del crecimiento y además reduzca la presión sobre las cuentas fiscales, pues los contribuyentes pagarían impuestos por más tiempo antes de entrar a demandar recursos del Estado. Esta situación, sin embargo, parece ser exclusiva de los países desarrollados por ahora. Además, la tendencia según la cual los empleados educados se enriquecen mientras que los trabajadores poco educados dependen de las pensiones y de los beneficios de la seguridad social pública hará que la desigualdad en el ingreso y en la acumulación de capital se profundice (The Economist, 2014, pp. 23 -25). El caso colombiano no es diferente de lo descrito en escenarios internacionales. En 1950 la esperanza de vida al nacer era de 48 años y el número de hijos nacidos por mujer era de 6.7. Para 2009, la esperanza de vida al nacer era de 73 años y el número de hijos nacidos por mujer era de 2.5. Para 2050 se espera que la expectativa de vida al nacer sea de 77 años y que el número de hijos nacidos por mujer sea de 1.7. Esto confirma la tendencia internacional de mayor expectativa de vida en escenarios de baja fertilidad lo que se traduce en un envejecimiento de la población. Además, la razón de dependencia, esta vez calculada como mayores de 60 años sobre la población económicamente activa pasará de 20% en 2009 a 40% en 2050. Esto quiere decir que en el término de 35 años la población tendrá mucha mayor edad que actualmente y que la carga de pensionados frente a personas en edad de trabajar se habrá duplicado (Montenegro Trujillo, 2013, pp. 15-17). Para el 2013, Asofondos publicaba un informe en el que mostraba la pirámide demográfica de Colombia tal y como se muestra en el Gráfico 3.
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Gráfico 3: Pirámide poblacional de mayores de 17 años en Colombia Hombre
Mujer
97 93 89 85 81 77 73 69
Edad
65 61 57 53 49 45 41 37 33 29 25 21 17
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
Fuente: (Montenegro Trujillo, 2013, p. 22)
Si bien de la Gráfica se podría colegir que hay suficientes personas en edad de trabajar para soportar a todas las personas en edad de recibir una pensión, en particular para el régimen de prima media, realizan la misma gráfica teniendo en cuenta solo los cotizantes y pensionados mayores de 17 años. Esta se presenta en el Gráfico 4. Vale la pena resaltar que las dos gráficas tienen el mismo eje x para facilitar su comparabilidad.
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Gráfico 4: Pirámide poblacional de cotizantes al sistema de seguridad social y pensionados mayores de 17 años en Colombia 101 97 93 89 85 81 77 73 69 65
Edad
61 57 53 49 45 41 37 33 29 25 21 17 13 500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
Fuente: (Montenegro Trujillo, 2013, p. 22)
Con esta Gráfica se evidencia uno de los grandes problemas del sistema pensional de prima media con prestación definida en Colombia. Es tal la informalidad, calculada por Asofondos en más de 14 millones de personas para 2009, equivalente al 68.8% de la población ocupada, que los aportes que realizan los trabajadores serán insuficientes, en el largo plazo, para cubrir los pagos de pensiones de la población mayor. Así las cosas,
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en un escenario de pocos cotizantes, de una población que no solo envejece sino que es cada vez más longeva, y de rendimientos inferiores a lo esperado en las cuentas de ahorro del RPM, las responsabilidades del Estado como asegurador último de la seguridad social de los individuos durante su vejez se magnifica.
EL RIESGO DE SUSTITUCIÓN PENSIONAL Una característica adicional de las pensiones, tanto en Colombia como en otros países del mundo, es que estas no necesariamente caducan con el fallecimiento del beneficiario cotizante. El fenómeno de sustitución pensional se presenta cuando un tercero que no fue quien cotizó directamente al sistema se vuelve el titular o receptor del beneficio pensional. Esta pensión es la que se conoce en la norma como pensión de sobrevivientes8. En la actualidad la norma diferencia entre la muerte del afiliado causada por enfermedad o por accidente. En el primer caso, para que exista pensión de sobrevivientes el fallecido debe haber cotizado al menos el 25% del tiempo de ley en el período de tiempo transcurrido entre los 20 años de edad y el momento del fallecimiento. En el caso de la muerte por accidente el requisito es haber cotizado solo el 20% del tiempo (Santa María Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, pp. 22). Los beneficiarios de esta pensión de sobrevivientes serán, en caso de muerte del afiliado, el cónyuge o compañero permanente siempre que sea mayor de 30 años o que haya procreado hijos con el fallecido. Si es menor de treinta años o no hubo hijos de la unión la pensión se pagará de forma temporal, de lo contrario se pagará hasta el fallecimiento del beneficiario. En caso de muerte del pensionado el beneficio se pagará de forma vitalicia siempre y cuando el cónyuge o compañero permanente pueda acreditar convivencia ininterrumpida por 5 años con el fallecido9 (Santa María Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, p. 22). En el RAIS, de acuerdo con la Ley 100 de 1993, las administradoras de fondos de pensiones deben contratar un seguro previsional que cubra a todos sus beneficiarios y 8
En la norma también está consagrada la pensión por invalidez que funciona de forma similar y presenta dificultades similares en la gestión del sistema de RPM.
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En específico, cuando el afiliado no pensionado muere, la pensión de sobrevivientes se otorga al cónyuge o compañero permanente siempre y cuando este tenga mínimo 30 años de edad o haya procreado hijos con este. El pago será solo temporal, por máximo 20 años, cuando el cónyuge del afiliado tenga menos de 30 años o no haya procreado hijos con este. En caso de muerte del pensionado, el cónyuge o compañero permanente tendrá acceso a la pensión de forma vitalicia siempre y cuando pueda acreditar cinco años de convivencia con este. De forma oscura la legislación indica que se tendrá en cuenta la edad del cónyuge o compañero permanentes (Santa Maria Salamanca y Piraquive Galeano, 2013, p. 22).
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cotizantes. Este seguro, que se contrata de forma colectiva a través de una licitación pública, cubre a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en caso de que alguno de sus beneficiarios cumpla con las condiciones para adquirir una pensión de invalidez o en caso de que terceros (cónyuges, compañeros permanentes, hijos menores de 18 años o entre 18 y 25 años en situación de dependencia económica, hijos en situación de discapacidad) se vuelvan beneficiarios de la pensión de supervivientes. Así, cuando se configura el siniestro que da lugar a una de las dos formas de pensión, la AFP accede a los aportes a capital, intereses devengados y bono pensional (si aplica) del beneficiario. Si este capital es insuficiente para iniciar el pago de la pensión de ley el seguro previsional aporta el capital faltante (Arbeláez, Botero, González, Salamanca y Suárez, 2011, pp. 37-39). Así, entonces, el problema de las pensiones en el Régimen de Prima Media hay que entenderlo desde una tercera perspectiva. La pensión para la cual cotiza cualquier beneficiario puede sobrevivirle10. Es decir, que las tablas de vida sobre las cuales proyectan los pagos los administradores de fondos de pensiones, sea Colpensiones o cualquiera de los fondos privados, se alargan, pues la pensión no desaparece con el fallecimiento del beneficiario principal ya que este puede tener un cónyuge o compañero permanente o hijo que cumpla las condiciones para hacerse beneficiario de la pensión. Si bien este problema para las AFP en el RAIS es mitigado por el seguro previsional, el RPM asume este riesgo en su totalidad. Al momento de escribir este artículo no se encontró información pública acerca de cómo se ha estimado el mayor valor de la deuda pensional a cargo del Estado, por concepto de pensiones de supervivencia, ni la equivalencia en años de la mayor duración de este beneficio.
EVOLUCIÓN DE LAS CUENTAS CONTINGENTES DE LA NACIÓN EN EL PERÍODO 2011-2014 Como se ha discutido a lo largo de este artículo, el sistema pensional colombiano genera cargos a las cuentas fiscales de la nación. De hecho, cada año el gobierno nacional central (GNC) realiza transferencias al sistema pensional. Para el período 2011-2014 estas han sido, en promedio, de 3.7% del PIB de cada año, 0.2% superiores a las realizadas en el último año de gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez. Además, como se puede ver en la siguiente Tabla, estas transferencias han tenido una tendencia creciente, y se espera que para 2014 asciendan al 4.0% del PIB.
10 Aquí se excluye el RAIS, pues como se mencionó hay una política de aseguramiento con terceros.
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Tabla 1. Gasto total del gobierno nacional central por concepto de pensiones 2010-2014 Balances por período
2010
2011
2012
2013
2014 PY
Aportes del GNC (% PIB)
3.50%
3.60%
3.50%
3.70%
4.00%
Aportes del GNC (% del ingreso total)
49.25%
55.26%
51.65%
58.97%
59.44%
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos del autor.
Vale la pena resaltar que durante todos los años del gobierno del presidente Santos, estos aportes han representado más del 50% de todos los ingresos del sistema pensional en el régimen de prima media. Estos recursos tienen “por objeto cubrir el faltante para el pago de las mesadas pensionales en la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y en los Fondos Públicos de Pensiones que reciben aportes de la Nación” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2014, pp. 73-74). Es decir, que en este momento el sistema depende, para su correcto funcionamiento, de los aportes que realiza el fisco. Además, hay que resaltar que el sistema pensional creado por la Ley 100 de 1993 es un sistema nuevo (tiene apenas 21 años) por lo que la mayor parte de las pensiones que se pagan actualmente corresponden a pensiones de invalidez o de sobrevivientes por muerte del cotizante (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2014). Es de esperar que, con el paso del tiempo, y a medida que los cotizantes alcancen la edad y semanas necesarias para acceder a su jubilación, los aportes del gobierno como porcentaje del producto interno bruto tiendan a aumentar. Así, actualmente en el Balance Fiscal del Sector Público Consolidado, las unidades de negocio de seguridad social –léase salud y pensiones– aportan un superávit que permite mantener el déficit fiscal controlado. El superávit generado, que corresponde en su mayor parte al sistema pensional, se puede entender como una acumulación de capital para cumplir con necesidades futuras de desembolsos. Sin embargo este superávit se debe a un mayor valor de los giros del gobierno nacional central. Si estos no se estuvieran adelantando el sistema estaría desfinanciado. Esto se evidencia en la siguiente Tabla. Tabla 2. Balance fiscal del sector público consolidado 2010-2014 Balances por período
2010
2011
2012
2013
2014 PY
-3.10%
-1.80%
0.40%
-0.90%
-1.50%
Gobierno nacional central
-3.80%
-2.80%
-2.30%
-2.40%
-2.40%
Sector descentralizado
0.70%
1.00%
2.80%
1.40%
0.90%
Seguridad social
0.90%
1.10%
1.40%
0.30%
0.50%
Empresas de nivel nacional
0.00%
-0.10%
-0.30%
-0.10%
-0.10%
1. Sector público no financiero
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Balances por período
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2010
2011
2012
2013
2014 PY
Empresas del nivel local
-0.10%
0.00%
0.10%
0.00%
0.00%
Regionales y locales
-0.10%
-0.10%
1.50%
1.20%
0.50%
2. Balance cuasifiscal del BANREP
0.00%
0.00%
-0.10%
-0.10%
-0.10%
3. Balance del Fogafín
0.10%
0.00%
0.10%
0.10%
0.10%
4. Costos de reestructuración financiera
-0.10%
0.00%
0.00%
0.00%
0.00%
5. Discrepancia estadística
-0.20%
-0.20%
-0.20%
0.10%
0.00%
Sector público consolidado
-3.20%
-2.00%
0.30%
-0.90%
-1.60%
* Cifras como porcentaje del PIB de cada año Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos del autor.
Sin embargo, a medida que el sistema pensional madure, la población envejezca y la razón de pensionados a cotizantes aumente se puede esperar que ese rubro empiece a tomar valores negativos y comience a afectar, de forma negativa, el balance fiscal de la nación. Esto sucederá, pues, como se ha explicado a lo largo del texto, al ritmo al que se está acumulando ahorro por parte de los cotizantes que no es lo suficientemente rápido como para que el sistema se mantenga financiado. Ante esta coyuntura, sorprende que la última reforma profunda del sistema se haya realizado en el 200511. Un tercer elemento por evaluar tiene que ver con el valor presente de los compromisos futuros que tiene la nación con el sistema pensional. A través de una técnica que se denomina descontar flujos futuros, se busca determinar el valor a pesos de hoy de unos flujos que se pagarán en pesos del futuro. Los cálculos actuariales, adelantados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, han determinado que el valor de la deuda contingente de la nación con el Sistema General de Pensiones se ha comportado de acuerdo con lo establecido en la siguiente Tabla: Tabla 3: Deudas no explícitas y contingentes de la Nación con el sistema pensional Balances por período
2010 - 2020
2011 - 2021
2012 - 2022
2013 - 2023
2014 - 2024 PY
Deuda pensional
77.10%
75.60%
76.60%
74.60%
73.30%
Cesantías retroactivas
0.73%
0.49%
0.70%
0.50%
0.40%
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos del autor.
11
No se tiene en cuenta la creación de Colpensiones porque como se definió más arriba esta tuvo un carácter eminentemente administrativo. La creación de los Beneficios Económicos Periódicos –aún por implementar– genera mayores presiones fiscales.
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En primer lugar, vale anotar que el pago de cesantías corresponde a aquellos pagos que se deben hacer a empleados de la nación que están aún en el régimen anterior según el cual el empleador era el encargado de pagar las cesantías una vez la relación laboral terminara. Estos empleados, contratados con anterioridad a la implementación de la Ley 100 de 1993, no se vieron obligados a vincularse a un fondo de cesantías en los que el Estado les liquidara sus cesantías anualmente. Este pasivo tiende a desaparecer en la medida que esos empleados se desvinculen pues todas las nuevas vinculaciones se realizan bajo el nuevo régimen. Lo más resaltable de la Tabla 3, sin embargo, es que aunque la deuda contingente de la nación por concepto de pensiones parece estar en línea con los estimados del Fondo Monetario Internacional (FMI) para 2010 (79% del PIB), las previsiones del gobierno solo se han hecho descontando los flujos que se deben por los próximos diez años. Eso quiere decir que en este cálculo se están desconociendo las deudas pensionales posteriores al décimo año de cálculo. Así, el valor de la deuda pensional proyectado para 2014 es el valor presente de los flujos futuros que se pagarán entre 2014 y 2024, sin tener en cuenta que la deuda pensional existirá con posterioridad a esta fecha. Los cálculos realizados por el FMI se realizaron teniendo en cuenta la deuda pensional durante 40 años. Es decir que para los estimados a 2010 se tuvieron en cuenta los flujos hasta el 2050. Si bien no es función del presente artículo hacer un estudio actuarial profundo de la deuda contingente de la nación, las cifras reveladas en documentos oficiales invitan a analistas y a tomadores de decisión a pedir estudios más profundos y completos que den cuenta de la verdadera situación en la que se encuentra en la actualidad el sistema pensional.
CONCLUSIONES El sistema pensional colombiano, en particular el régimen de prima media con prestación definida, se encuentra desfinanciado a tal punto que, en promedio, el 50% de los ingresos del sistema corresponde a transferencias de la nación. Además, el escenario actual de informalidad en el empleo ha generado que demográficamente, Colombia parezca un país viejo en el que la proporción de pensionados a cotizantes es muy superior de lo que podría ser si la mayor parte de la población estuviera cotizando activamente en el sistema. Este fenómeno se recrudecerá a medida que el sistema madure pues dada su juventud (solo 21 años de funcionamiento) la mayor parte de los pensionados actuales corresponden a pensionados por invalidez o por sobrevivencia. A medida que empiecen a aumentar las pensiones de vejez la sostenibilidad del sistema se pone en duda. De
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ahí la importancia de fortalecer la formalidad laboral en el país y aumentar el número de cotizantes en el régimen de prima media. El sistema actual, con su informalidad y con afiliados al sistema que no cotizan, presenta fragilidades importantes. Finalmente, en línea con la tendencia internacional, la pirámide poblacional en Colombia está envejeciendo, la tasa de fertilidad para 2050 será de solo 1.7 hijos por mujer frente a los 2.5 hijos que se registran actualmente y la población será cada vez más longeva (Montenegro Trujillo, 2013). Estos tres fenómenos, en un escenario de más de una década de bajas tasas de interés, hacen que el sistema pensional actual con sus características de tasa de reparto elevado y edades de jubilación inferiores a la media internacional de 65 años, sea difícil de sostener en el largo plazo (Santa María Salamanca y Piraquive Galeano, 2013). Así, se requiere un estudio serio, con tablas de vida actualizadas, que tenga en cuenta la actual coyuntura del mercado, para evaluar no solo el costo actual del sistema en términos reales para el fisco sino también la dirección de una futura reforma que lo haga más sostenible. Una reforma integral del mercado laboral y del sistema de seguridad social que persiga objetivos de equidad, formalización y mayores tasas y períodos de acumulación, es indispensable si se quiere desactivar la bomba de tiempo que representa la deuda contingente de la nación con los pensionados actuales y futuros por conceptos del régimen de prima media y de la garantía de pensión mínima. Se debe perseguir que el capital acumulado por los cotizantes sea mayor a lo que se observa actualmente para reducir la carga fiscal del Estado como asegurador último. Además se deben prever riesgos importantes como el de la mayor longevidad de la población y la sustitución pensional.
REFERENCIAS Arbeláez, M. A., Botero, J. H., González, A., Salamanca, C., & Suárez, D. (mayo de 2011). “Sostenibilidad del seguro previsional en Colombia”. En: www.fasecolda.com: http:// www.fasecolda.com/files/7113/8870/1735/02-fasecolda_sostenibilidad_del_seguro_ previsional_en_colombia.pdf Clements, B. (26 de abril de 2011). “Promises, Promises. Better Measuring the Effect of Pension Reform”. En: blog-imfdirect.imf.org: http://blog-imfdirect.imf.org/2011/04/26/ better-measuring-pension-reform/ International Monetary Fund. (abril de 2012). “The Financial Impact of Longevity Risk”. En International Monetary Fund, Global Financial Stability Report: The Quest for Lasting Stability (pp. 123-154). Washington DC: International Monetary Fund Publication Services. En: www.imf.org: http://www.imf.org/External/Pubs/FT/GFSR/2012/01/pdf/text.pdf
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