Política Ambiental Europea en España

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DERECHO URBANÍSTICO

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DON FRANCISCO JOSÉ ALEGRÍA MARTÍNEZ DE PINILLOS

y medio ambiente

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Revista de Derecho Urbanístico

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ESPECIAL 50 ANIVERSARIO

AÑO LI • NÚM. 311 • ENERO-FEBRERO 2017 ISSN 1139-4978

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Susana Galera Rodrigo y Bernardo Hernández Bataller

LA POLÍTICA AMBIENTAL EUROPEA EN ESPAÑA Y

Por SUSANA GALERA RODRIGO BERNARDO HERNÁNDEZ BATALLER

SUMARIO 1. PREVIO. 2. LA EXPANSIÓN PROGRESIVA DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EUROPEA. 3. CRUZANDO LOS PIRINEOS. 4. LOS INCUMPLIMIENTOS DECLARADOS. 4.1. RESIDUOS. 4.2. AGUAS. 4.2.1. Directiva 2000/60, Marco de Aguas. 4.2.2. Tratamiento de Aguas Residuales. 4.2.3. Calidad de las aguas. 4.3. NATURALEZA. 4.4. EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL. 4.5. EFICIENCIA ENERGÉTICA. 4.6. CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN. 4.7. PRODUCTOS FITOSANITARIOS. 4.8. ACCIDENTES GRAVES Y SUSTANCIAS PELIGROSAS. 5. ANEXO: RELACIÓN CRONOLÓGICA DE SENTENCIAS DE CONDENA A ESPAÑA POR VULNERACIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL EUROPEO (2004-2016).

RESUMEN Esta contribución se inicia con una perspectiva general de la Política Ambiental Europea (1985-2017) atendiendo particularmente a su carácter expansivo durante ese período. Luego consideramos su recepción en España, que es particularmente Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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compleja por un alto grado de descentralización que asigna competencias ambientales a todos los niveles de gobierno. Por último, y como complemento de un trabajo previo (1986-2003), se relacionan los Asuntos abiertos por la Comisión contra el Reino de España, en el marco de Recursos por Incumplimiento, durante el período 2004-2016. Palabras clave: aplicación Derecho Ambiental Europeo, Recurso Incumplimiento, competencias ambientales, EIR. ABSTRACT This contribution starts with an overview of the European Environmental Policy (1985-2017), paying particular attention to its expansive scope. Then we consider its reception in Spain, which is particularly complex due to a high degree of political decentralization assigning environmental tasks to all levels of government. Finally, and as a complement to a previous work (1986-2003), we list the Infringement Procedures undertaken by the Commission against the Kingdom of Spain during the period 2004-2016. Keywords: National Implementation of European Environmental Law, Infringement Procedure, Environmental Implementation Review, EIR.

1. PREVIO Es obvio que un título tan ambicioso requeriría de varios cientos, o miles, de páginas para ser abordado y desarrollado con rigor. Nosotros disponemos exactamente de 15 páginas, siguiendo las instrucciones que el Consejo de la RDU nos ha dirigido en relación con este número especial. Sin embargo, hemos tenido suerte: la elaboración de esta Crónica ha coincidido con la publicación (3 de febrero 2017) por la Comisión del Informe Revisión de la aplicación de la normativa medioambiental de la UE: problemas comunes y cómo combinar esfuerzos para obtener mejores resultados 1 (en lo sucesivo, Informe 2017), que además de una visión general proporciona en Anexo un Informe específico de cada Estado miembro2. De esta forma, nos apoyamos en esta suerte de «verdad oficial» que diagnostica en qué estado de aplicación se encuentran las Políticas Ambientales Europeas en España, después de algo más de cuarenta años de compar1

COM(2017) 63 final. Éste es el primer Informe de la nueva estrategia EIR (Environmental Implementation REview), en línea con su estrategia Legislar Mejor, que concretó en su COM(2016)316. 2 Anexo. Informe aplicación en España, SWD(2017) 42 final.

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tir un ordenamiento jurídico común. En términos generales, dice el citado Informe 2017 (p. 33): Los avances en la política medioambiental en España están fundamentalmente impulsados por las directivas y reglamentos de la UE. En la última década, se ha progresado en la transposición a su debido tiempo de las directivas de la UE sobre medio ambiente. Tradicionalmente la Comisión ha recibido un gran número de quejas contra España en el ámbito del medio ambiente. En general, la cooperación entre las autoridades españolas y los servicios de la Comisión para resolver los asuntos pendientes en materia de aplicación de la legislación medioambiental es fluida. El número de infracciones ha disminuido en los últimos años. No obstante sigue habiendo importantes deficiencias en la aplicación, p. ej.: en los sectores de las aguas residuales y los residuos. Algunos casos de los que la Comisión ha tenido conocimiento indican, además, que el cumplimiento de la legislación medioambiental no es siempre efectivo, es decir, que sigue habiendo actividades ilegales o que los daños medioambientales no se subsanan durante años, a pesar de la intervención de las autoridades competentes. En este diagnóstico tienen especial protagonismo dos cuestiones distintas: por una parte, el complejo sistema de gobierno ambiental de nuestro país, que resulta del marco constitucional y, por otra parte, el reflejo de las decisiones jurisprudenciales europeas que han venido señalando las insuficiencias del progreso ambiental en España. Sobre ambas cuestiones hemos estructurado la presenta Crónica, recordando los anclajes de una y otra cuestión.

2. LA EXPANSIÓN PROGRESIVA DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EUROPEA Es sabido que las acciones ambientales no formaron parte de las competencias comunitarias en los Tratados originarios, claro está por una cuestión de cronología en tanto no fue hasta los años ’70 del pasado siglo cuando las sociedades industriales empezaron a articular de forma sistemática acciones que conformaría sus Políticas Ambientales. De esta forma, y aun cuando se venían adoptando acciones ambientales específicas previamente, no es hasta el Acta Única Europea (1985) cuando la Política Ambiental se formaRevista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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liza en los Tratados Europeos, cuya entrada en vigor coincide con la Adhesión Española. Desde entonces, la Política Ambiental Europea evoluciona en un doble sentido. En primer lugar, ha ido ensanchando de forma progresiva su ámbito, abarcando nuevos ámbitos de acción y regulación, que han ido reflejando tanto la acción internacional, también en constante progresión, como la efectiva horizontalidad —greening: «el contenido ambiental de las políticas europeas»— del medio ambiente, lo que tuvo reflejo en el Derecho originario ya desde el Tratado de Ámsterdam de 1999. Esta expansión de la ambientalización de la acción europea puede constatarse en la relación de sectores de acción ambiental que proporciona la web de la Comisión.

En segundo lugar, la evolución de esta Política Ambiental ha provocado una importante litigiosidad en el marco del sistema jurisdiccional europeo, en el que han participado activamente las instituciones europeas y nacionales, los tribunales nacionales y las

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personas, físicas y jurídicas. Ese intenso y plural debate ha perfeccionado los perfiles jurídicos del ordenamiento ambiental europeo, llevándose los conceptos y principios jurídicos así delimitados al Derecho originario y derivado europeos, y a través de él, a los ordenamientos nacionales. Desde esta perspectiva no resulta ocioso señalar la diferencia en la formulación de la modesta Política Ambiental recogida inicialmente en 19853 y la persistente presencia de la tutela ambiental y los condicionamientos ambientales que tienen reflejo en los Tratados actualmente en vigor: desde el propio pórtico del TUE (artículo 3, apdo. 3), y también en el TFUE al configurar una Política Ambiental ya muy definida en sus elementos estructurales y alcance (artículos 191 a 193) y al ambientalizar el resto de las Políticas Europeas (artículo 11). Esta progresión ha determinado la creación de un ingente ordenamiento jurídico ambiental de base común en toda la Unión Europea, que deberá desarrollarse y concretarse en normas nacionales y aplicarse por las Administraciones y las jurisdicciones. El tipo de normas «nacionales» dependerá del marco constitucional interno. En el Informe 2017 (pág. 32) encontramos una descripción general de cómo habría que hacerse la aplicación del Derecho Ambiental Europeo en España, en la que luce la idea de la participación y colaboración tanto en perspectiva interadministrativa como en perspectiva ciudadana4: 3

Artículo 130 R 1. La acción de la Comunidad, por lo que respecta al medio ambiente, tendrá por objeto: - Conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente. - Contribuir a la protección de la salud de las personas. - Garantizar una utilización prudente y racional de los recursos naturales. 2. La acción de la Comunidad, en lo que respecta al medio ambiente, se basará en los principios de acción preventiva, de corrección, preferentemente en la fuente misma, de los ataques al medio ambiente y de quien contamina paga. Las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad. 3. En la elaboración de su acción en relación con el medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta: - Los datos científicos y técnicos disponibles. - Las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad. - Las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción. - El desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. 4. (...). 4 Por razones de espacio no podemos abordar la situación que, sobre este particular, refleja el Informe. Únicamente referir que aconseja (pág. 36) «Adoptar las medidas necesarias para garantizar que el coste de las acciones legales Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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El éxito en la aplicación depende, en gran medida, de que los gobiernos central, regional y local cumplan sus funciones legislativas y administrativas clave, en particular la adopción de una sólida normativa de aplicación, una actuación coordinada para lograr los objetivos medioambientales y unos procesos de toma de decisiones adecuados sobre cuestiones como los permisos industriales. Más allá del cumplimiento de dichas funciones, el gobierno debe intervenir para garantizar la observancia diaria por parte de los operadores económicos, las empresas de servicios públicos y los particulares («garantía de cumplimiento»). La sociedad civil también tiene un papel que desempeñar, incluso mediante acciones judiciales.

3. CRUZANDO LOS PIRINEOS En España las cosas han discurrido de otra manera: aunque también es apreciable esta progresión, su recepción encuentra la doble barrera de un marco institucional de enorme complejidad y de una cultura administrativa poco proclive al consenso y la cooperación, muy lastrada por la unilateralidad de las decisiones, excluyente y no inclusiva aun tratándose de un ámbito prototípico de competencias concurrentes de todos los niveles de gobierno. En el fondo de la primera barrera se encuentra una regla que ha sido de capital importancia: la trasposición en España de las Directivas europeas —aplicación normativa— corresponde a quien, de acuerdo con el marco constitucional, se atribuye la competencia de la materia que se regula. Queremos recordar aquí la temprana doctrina del Tribunal Constitucional que excluye que la competencia estatal en materia de relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 abarque la trasposición de todas la Directivas, pues ello conduciría a un vaciamiento de las competencias autonómicas («los arts. 149.1.3 y 93 C.E. no permiten una «reabsorción» por el Estado de competencias autonómicas»)5.

en relación con la legislación medioambiental de la UE no sea prohibitivo y esté en consonancia con los requisitos del Derecho de la UE y del Convenio de Aarhus». 5 STC 118/1996, de 27 de junio; STC 61/1997, de 20 de marzo; y STC 195/ 1998, de 1 de octubre, y STC 141/1993, de 22 de abril, entre otras.

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Ello implica que si la competencia es estatal, la Directiva europea se incorporará en normativa estatal, Ley y/o Reglamento, de acuerdo con las exigencias constitucionales de rango; y si es autonómica, la incorporación requerirá 17 normativas de las Comunidades Autónomas —que, no obstante, tendrán el contenido común de la Directiva a trasponer—. Pero las cosas no son tan simples en tanto la competencia ambiental es, en España, una competencia compartida, en cuya virtud al Estado le corresponde adoptar la legislación básica ex artículo 149.1.23º y las Comunidades Autónomas han asumido las competencias de desarrollo de la legislación básica y el resto de competencias normativas, además de las ejecutivas. A ello hay añadirle las eventuales competencias locales, tanto a nivel normativo como ejecutivo6. Ello implica, per se, que una única Directiva determina en principio al menos 18 normas —una estatal y 17 de desarrollo—. Se advierte que este panorama ya complejo no es sino un esbozo simplificado, pues cabría añadir la cuestión de las competencias estatales ejecutivas amparadas —excepcionalmente se dice— en la competencia básica7. Y cabría también añadir la cuestión de las nuevas acciones ambientales europeas que tienen en los Estatutos pero que, por una cuestión cronológica, no tienen referencia expresa en la Constitución —como el de la «ecología» o los «organismos modificados genéticamente», entre otros— y que han de encajarse en los existentes. A todo lo anterior hay que añadir una segunda regla esencial: el responsable frente a la UE del cumplimiento del ordenamiento europeo es el Estado, único interlocutor nacional, por lo que no resulta relevante, a estos efectos, quien es el titular de la competencia en cuestión.

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Un nivel de gobierno esencial, injustamente marginado, para la efectiva aplicación del Derecho Ambiental. Vid. sobre el particular, Ordóñez Solís, D., «La aplicación judicial del derecho de la Unión Europea en el ámbito local español treinta años después», Cuadernos de derecho local, Número 39, 2015, págs. 107-140. 7 Sobre la situación actual de la doctrina constitucional sobre el concepto material y el concepto formal de las bases estatales, que lleva a incorporar también facultades ejecutivas, vid. recientemente G. Valencia Martín, «Jurisprudencia Constitucional: Reforma de la Ley de Costas y Convalidaciones Legislativas», Observatorio de Políticas Ambientales 2016, (CIEDA-CIEMAT), http://www.actualidadjuridicaambiental.com/observatorio-de-politicas-ambientales/ Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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Ello implica, particularmente después de las Sentencias constitucionales 118/1996 y 61/1997, interpretando la «cláusula de supletoriedad» ex artículo 149.3 de la Constitución, que ante un incumplimiento autonómico de la normativa europea, por falta de trasposición, si el Estado no puede ir más allá de su competencia básica no podrá forzar el cumplimiento autonómico y no podrá evitar por lo tanto una declaración de incumplimiento por parte del Tribunal de Justicia8. Una situación cuyas eventuales consecuencias económicas han sido recientemente abordadas por el legislador español9. Pues bien, éste es el marco jurídico institucional en el que se desarrollan en España las Directivas ambientales europeas, lo que determina un muy barroco ordenamiento estatal ambiental, y que podríamos calificar de primera barrera para la penetración cumplida y eficaz de las Políticas Ambientales Europeas, que recordemos, tienen un marcado carácter evolutivo y progresivo. Esta barrera podría perfectamente desactivarse en ausencia de la segunda barrera que mencionábamos, la cultura administrativa de decisión, marcadamente unilateral y poco proclive a la cooperación y la participación. Esto es, afirmada la titularidad —estatal o autonómica— de una competencia, la autoridad que resulta competente para resolver no suele ser sensible al carácter transversal de las cuestiones ambientales y al impacto e interrelación que tales decisiones han de tener en la esfera de competencias de otros entes territoriales. Exceptuando, claro, los trámites preceptivos de información pública u otras obligaciones legales que reducen la unilateralidad. No abundan las fórmulas organizativas de decisión de estructura colectiva o compleja que resulten eficaces en la for8 Nos ajustamos al criterio de la doctrina constitucional. Particularmente (GALERA) pienso que ese cumplimiento transitorio y sustitutorio sí es posible, evitando una declaración europea de incumplimiento, a partir de una lectura menos trágica y apasionada del artículo 155 de la Constitución. Me resulta menos forzado que el mecanismo de las Sentencias de alcance prospectivo llevado a su máxima expresión que luce en la STC 195/1998 y que, a mi entender, distorsiona la dicción del art. 39 de la LOTC sobre los efectos de las Sentencias de Declaración de inconstitucionalidad. 9 D. Ordoñez Solís, «¿Cómo se derivan entre las administraciones españolas las responsabilidades financieras por el incumplimiento del derecho de la Unión Europea?», Revista de Derecho Comunitario Europeo, Año nº 19, Nº 51, 2015, págs. 537-572.

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mación plural de las decisiones administrativas, más allá de las formas colectivas solemnes, cuasi asamblearias —Conferencias Sectoriales, Consejos Consultivos...—. Desde luego que la anterior reflexión no constituye un cuestionamiento de la estructura plural descentralizada que conlleva el Estado autonómico, pero sí del entendimiento del mismo que viene luciendo en nuestra práctica administrativa, normativa y jurisprudencial. Esta práctica está aún lastrada por una historia política centralizadora y autoritaria —vid. el modelo napoleónico de la estructura ministerial, reproducida por lo demás por los ejecutivos autonómicos—, pero ex perfectamente remontable, a poca voluntad política que se le ponga, en virtud del extraordinario potencial de egobierno que proporcionan los actuales estadios tecnológicos10. Sirva lo anterior como eventual explicación a los pobres resultados que España obtiene en informes internacionales sobre la eficacia de su acción de gobierno, en general, y en relación con la efectividad de las normas ambientales en particular. El Informe 2017 refleja esta cuestión en varios momentos: Según los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad de 2015 del Banco Mundial, España obtiene una puntuación muy por debajo de la media europea en el indicador de eficacia del gobierno, que refleja las percepciones sobre la calidad de los servicios públicos, la capacidad del funcionariado y su independencia de las presiones políticas, así como la calidad de la formulación de políticas 11. España debe abordar la fragmentación a escala regional y local desarrollando mejores mecanismos de coordinación para el medio ambiente 12. Uno de los aspectos a los que el Informe da especial relevancia es el relacionado con los mecanismos que procuran la Garantía de Cumplimiento de la normativa 13, enfatizando la necesidad de estra10 Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020, de 19 de abril de COM (2016) 179 final. 11 Pág. 32. 12 Pág. 34. 13 «La legislación de la UE en general, y las disposiciones específicas sobre inspecciones, otros controles, sanciones y responsabilidad medioambiental contribuyen a sentar las bases de los sistemas de los que los Estados miembros deben disponer para garantizar el cumplimiento de las normas medioambientales de la UE», pág. 34.

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tegias y enfoques de control de cumplimiento basadas en el riesgo. Sobre este particular, reconoce algunos avances en España para respaldar la garantía de cumplimiento basada en el riesgo14, aunque plantea mejorar la transparencia sobre la organización y funcionamiento del sistema de garantía de cumplimiento y sobre cómo se abordan los riesgos importantes, a la vista de las carencias que señala15: — la falta de coordinación: «hay diferencias significativas entre regiones en cuanto a los recursos disponibles y las herramientas e instrumentos utilizados, como planes de inspección, informes de inspección y control de las actuaciones»; — la falta de información actualizada sobre cuestiones básicas para un adecuado control: ... disposiciones respecto a la recogida de datos para la supervisión del uso y la eficacia de las distintas intervenciones de garantía de cumplimiento, ... el alcance del uso de métodos basados en el riesgo para la garantía directa de cumplimiento, tanto a nivel estratégico como en problemáticas destacadas en otras partes del presente informe de país, es decir, las amenazas sobre tipos de hábitats y especies protegidos, los problemas de calidad del aire, las presiones sobre la calidad del agua derivadas de la contaminación difusa y puntual y el problema de la extracción excesiva de agua

4. LOS INCUMPLIMIENTOS DECLARADOS En el Informe 2017 que venimos citando, la Comisión indica con precisión los tres retos principales por lo que respecta a la aplicación de la política y la legislación medioambientales de la Unión Europea en España: — Mejorar la gestión del agua, lo que incluiría completar el tratamiento de aguas residuales urbanas. 14 Creación de la Red de Inspección Ambiental a iniciativa de las Comunidades Autónomas en 2008, mediante la elaboración de directrices y normas comunes, y formación; creación del SEPRONA para combatir la delincuencia medioambiental y las Fiscalías de Medio Ambiente; - proyecto LIFE+ para la protección de aves rapaces raras frente al uso de venenos ilegales. 15 Pág. 35.

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— Mejorar la gestión de los residuos y desarrollar el potencial de la economía circular. — Mejorar la fiscalidad medioambiental, así como reducir las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente. Residuos y Aguas son dos ámbitos en los que se incumple de forma insistente la legislación europea, como puede comprobarse en los incumplimientos declarados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que a continuación se relacionan. Estas Sentencias ponen fin al denominado Recurso de Incumplimiento, al que precede una larga fase pre-contenciosa de naturaleza contradictoria entre la Comisión y el Estado implicado, en la que puede ponerse fin al incumplimiento y evitar el proceso judicial16. En algunos casos, en la base de estos incumplimientos puede verse el déficit de colaboración y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En otros casos, la falta de sensibilidad por las cuestiones ambientales, que tiene una relación directa con el hecho de que normalmente las políticas ambientales tienen una proyección temporal superior al corto mandato político de los responsables que han de ponerlos en marcha17. Desde esta perspectiva, véanse los incumplimientos por infracción de las obligaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas (Asuntos C-38/15, C343/10 y C-219/05) que, en conjunto, afectan a varios cientos de entidades locales españolas: falta de sensibilidad pero también decisiones que han de aunar numerosísimas voluntades y un volumen no desdeñable de inversión. Es posible que en esta enumeración se eche en falta algunos de los incumplimientos del ordenamiento ambiental europeo más mediáticos, como es el caso del no sometimiento a Evaluación de Impacto de la M-30 de Madrid18 o el fraccionamiento del proyecto 16 En consecuencia, los procedimientos de infracción abiertos contra España y que se han resuelto antes de llegar al Tribunal de Justicia son mucho más numerosos. Pueden consultarse en http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/ infringements-proceedings/index_es.htm 17 En este sentido, Lozano Cutanda, B., Lago Candeira, A., «Compromisos Internacionales Ambientales: Primera Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente», OPAM 2015, Aranzadi-CIEDA-CIEMAT, 2015. 18 Asunto C-142/07, Comision v. España, sentencia del TJCE de 25 de julio de 2008.

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ferroviario del corredor mediterráneo para evitar tal evaluación19. Estos casos llegaron al Tribunal Europeo a partir de una vía procesal distinta, la Cuestión Prejudicial (artículo 267 TFUE), de la que aquí consideramos, el Recurso de Incumplimiento (artículo 258 TFUE). La recopilación que aquí se hace cubre el período 2004-2016: el período anterior se hizo por uno de los ambientalista europeos más reconocidos, el Prof. Ludwig Kramer20, juez alemán, antiguo miembro de la Comisión Europea —DG Ambiental— y hoy directivo de una de las ONGs ambientales de litigación más activas y consistentes, ClientEarth21.

4.1. RESIDUOS — Asunto C-563/15. Sentencia pendiente. Vertederos ilegales. Violación de la Directiva 2008/98, de Residuos, en cuanto obliga a los Estados a adoptar medidas para que la gestión de los residuos se realice sin poner en peligro la salud humana y sin dañar al medio ambiente. La información de la que dispone la Comisión confirma la persistencia de 61 vertederos ilegales aún sin sellar ni regenerar. La subsistencia de esta situación durante un período de tiempo prolongado tiene como consecuencia necesaria una degradación significativa del medio ambiente y, en consecuencia y a juicio de la Comisión, se ha producido un incumplimiento, en rela19

Asunto C-227/01, Comisión v. España, sentencia del TJCE (Sala Segunda) de 16 de septiembre de 2004. 20 En un publicación poco conocida de la Escuela Judicial del CGPJ: vid. L. Kramer, «Incidencia de la jurisprudencia ambiental comunitaria en el Derecho español», en El derecho europeo medioambiental: estado actual de la trasposición del derecho comunitario al ordenamiento jurídico, Consejo General del Poder Judicial 2005. Se hace un análisis breve de cada una de las 20 declaraciones de incumplimiento contra España recaídas hasta final de 2003. Por otra parte, el Observatorio de Políticas Ambientales, dirigido por el Prof. Fernando López Ramón, viene dando cuenta en sus secciones de jurisprudencia —europea, constitucional y nacional— de la aplicación del Derecho Ambiental Europeo; publicó un primer número que cubrió el período 1978-2006 y, desde entonces, un volumen anual hasta la actualidad. Disponible, salvo el último año, en http://www.actualidadjuridicaambiental.com/observatorio-de-politicasambientales/ 21 http://www.clientearth.org/, que aparece encabezada con el siguiente lema: We are activist lawyers committed to securing a healthy planet.

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ción con cada uno de los vertederos, de las obligaciones de la Directiva. — Asunto C-454/14, Sentencia de 25 de febrero de 2016. En este proceso se declara el incumplimiento de obligaciones distintas: ... incumplimiento de los vertederos de Ortuella (País Vasco) y Zurita y Juan Grande (Canarias) de la obligación de elaborar y ejecutar un Plan de Seguimiento exigido por la Directiva 199/31/CE; ... incumplimiento, impuesto por la misma Directiva, de iniciar el procedimiento de cierre de los vertederos preexistentes que no obtuvieron autorización para continuar sus actividades; ello en relación con 19 vertederos en Andalucía, 4 en Aragón, y 1 en Canarias, Murcia y País Vasco. — Asunto C-480/07, Sentencia de 11 de diciembre de 2008. Se declara el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Directiva Directiva 2000/59/CE sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga, al no haber elaborado, aprobado ni aplicado planes de recepción y manipulación de desechos para todos los puertos españoles. — Asunto C-361/05, Sentencia de 24 de mayo de 2007. Vertederos ilegales. Se denunciaba el depósito de envases tóxicos en tres vertederos incontrolados situados en La Gomera, y se declaró el incumplimiento de la legislación de residuos entonces vigente (Directiva 75/442/ CEE y Directiva 1999/31/CE). — Asunto C-157/04, Sentencia de 28 de abril de 2005. Vertederos y residuos peligrosos. Se denunciaba el vertido de residuos peligrosos en un vertedero incontrolado en la isla de La Gomera. Se declaró el incumplimiento de la legislación de residuos entonces vigente (Directiva 75/442/ CEE, Directiva 91/689/CEE y Directiva 1999/31/CE). — Asunto C-398/02, Sentencia de 27 de mayo de 2004. Se declara el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Directiva 75/442/CEE, de Residuos, en relación con el vertedero situado en La Bañeza, que devino ilegal al no obtener autorización. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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4.2. AGUAS 4.2.1. Directiva 2000/60, Marco de Aguas — Asunto C-151/12, Sentencia de 24 de octubre de 2013. Incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Directiva —respecto de los objetivos ambientales, normas de calidad y controles, entre otras— respecto de las Cuencas Intracomunitarias. En este asunto cumplimiento de las obligaciones corresponden a las autoridades autonómicas, por ser las cuencas intracomunitarias de su competencia. Resulta llamativa la alegación del Reino de España, a través de su representante Sr. A. Rubio González, invocando la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución como mecanismo de cumplimiento sustitutivo y transitorio: « cuando la Comunidad Autónoma, dotada de competencia legislativa en un ámbito determinado, no hace uso de esta competencia o sólo la ejerce parcialmente, las normas estatales siguen estando vigentes, total o parcialmente, en los aspectos no regulados por la Comunidad Autónoma». La Comisión rechaza este planteamiento, y declara que «la interpretación de la cláusula de supletoriedad propuesta por el Reino de España no es una interpretación admitida por la jurisprudencia constitucional española», desde 1996, criterio que también acoge el Tribunal. — Asunto C-403/11, Sentencia de 4 de octubre de 2012. Planificación Hidrológica. Se declara el incumplimiento de la obligación de publicar y notificar a la Comisión los Planes Hidrológicos de Cuenca —excepción hecha del Distrito de la Cuenca Fluvial de Cataluña— a 22 de diciembre de 2009, y de no haber iniciado en algunas cuencas, a 22 de diciembre de 2008, el procedimiento de información y consulta, de acuerdo con lo obligado por la Directiva. — Asunto C-516/07, Sentencia de 7 de mayo de 2009. Designación de autoridades competentes. En cumplimiento de la Directiva, el Real Decreto 125/2007 delimitó las demarcaciones hidrográficas cuyo ámbito territorial afecte a más de una Comunidad Autónoma y la parte española de las demarcaciones hidrográficas correspondientes a las cuencas hidro-

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gráficas compartidas con otros países. En el referido Real Decreto no se delimitan las demarcaciones hidrográficas intracomunitarias, y el Real Decreto 126/2007, reguló los comités de autoridades competentes en las anteriores cuencas. Este cumplimiento no fue suficiente, y se declaró el incumplimiento del Reino de España de dichas obligaciones en relación con las cuencas intracomunitarias de las Comunidades Autónomas de Galicia, del País Vasco, de Andalucía, de Baleares y de Canarias 4.2.2. Tratamiento de Aguas Residuales — Asunto C-38/15, Sentencia de 10 de marzo de 2016. Se declara el incumplimiento del Reino de España de las obligaciones establecidas en la Directiva 91/271/CEE, respecto a las aglomeraciones urbanas de Pontevedra-Marín-Poio-Bueu, y, de Berga, Figueres, El Terri (Banyoles) y Pontevedra-Marín-Poio-Bueu, al no haber garantizado el tratamiento adecuado de todas las aguas residuales urbanas vertidas en zonas sensibles. — Asunto C-343/10, Sentencia de 14 de abril de 2011. Incumplimiento de las obligaciones de recogida y/o tratamiento de aguas residuales, establecidas en la Directiva 91/271/CEE en 44 aglomeraciones urbanas de más de 15.000 habitantes. — Asunto C-219/05, Sentencia de 19 de abril de 2007. Incumplimiento del Reino de España de las obligaciones de la Directiva 91/271/CEE al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que, a 31 de diciembre de 1998, las aguas residuales urbanas de la aglomeración de Sueca, de las pedanías costeras de ésta (El Perelló, Les Palmeres, Mareny de Barrequetes, Playa del Rey y Boga de Mar), así como de determinados municipios de la comarca de La Ribera (Benifaió, Sollana y Almussafes), fueran sometidas a un tratamiento adecuado antes de ser vertidas en una zona declarada sensible. 4.2.3. Calidad de las aguas — Asunto C-26/04, Sentencia de 15 de diciembre de 2005. Declara que el Reino de España ha incumplido las obligaciones Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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que le incumben en virtud de la Directiva 79/923/CEE, relativa a la calidad exigida a las aguas para cría de moluscos, al no haber adoptado un programa de reducción de la contaminación de las aguas para cría de moluscos para la Ría de Vigo. Sin embargo desestima el incumplimiento alegado por la Comisión respecto de Directiva 76/160/CEE relativa a la calidad de las aguas de baño — Asunto C-121/03, Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Se declara el incumplimiento de la Directiva 80/778/CEE, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, al haber sobrepasado, en varias redes públicas de distribución de agua del área del Baix Ter, la concentración máxima admisible del parámetro «nitratos» establecida por aquélla. — Asunto C-416/02, Sentencia de 8 de Septiembre 2006. El incumplimiento declarado corresponde a una doble obligación: — las establecidas en la Directivas 91/271/CEE, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, al no someter las aguas residuales urbanas de la aglomeración de Vera al tratamiento prescrito, — al no declarar la Rambla de Mojácar como zona vulnerable, en contra de lo dispuesto por la Directiva 91/676, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura

4.3. NATURALEZA — Asunto C-461/14, Sentencia de 24 de Noviembre 2016. Hábitats/Aves Se declara el incumplimiento de las Directivas 2009/147/CE («Aves») y 92/43/CEE («Habitats»), al no adoptar las medidas adecuadas para evitar, dentro de la zona de protección especial «Campiñas de Sevilla», el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies así como las alteraciones que repercutan en las especies que motivaron la designación de dicha zona.

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— Asunto C-90/10, Sentencia de 22 de septiembre de 2011. LIC Se declara el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Directiva 92/42/CEE, Habitats. Y ello por no haber establecido prioridades, ni medidas de conservación y protección, para las zonas especiales de conservación correspondientes a los lugares de importancia comunitaria (LIC) de la región biogeográfica macaronésica situados en territorio español (Canarias) e identificados en la Lista LICs aprobada por la Comisión respecto de dicha región. — Asunto C-404/09, Sentencia de 24 de Noviembre de 2011. LIC Once años después de la declaración de la zona del Alto Sil como zona de protección especial en aplicación de la Directiva 79/ 409/CEE, Aves y Directiva 92/43/CEE, Habitats, y Lugar de Interés Comunitario (LIC), se declara el incumplimiento de las obligaciones de evitar el deterioro de los hábitats, incluidos los de las especies que motivaron tal clasificación, y sus perturbaciones significativas, ocasionados por las explotaciones mineras a cielo abierto de «Feixolín», «Salguero Prégame Valdesegadas», «Fonfría», «Ampliación de Feixolín» y «Nueva Julia». Estas explotaciones fueron además autorizadas sin la realización previa de la correspondiente evaluación. — Asunto C-560/08, Sentencia 15 Diciembre 2011. Carretera de los Pantanos. La M 501 es una carretera comarcal que en sus orígenes sólo contaba con un carril para cada sentido de circulación y que conecta los alrededores de Madrid con el suroeste de dicha Comunidad. La actuación que provoca el incumplimiento es la duplicación de calzada y variantes en varios tramos que afectaban zonas protegidas por las Directiva Habitats y Directiva 79/409/CEE, Aves. El proyecto, a cargo del Gobierno Regional, no se sujetó a la previa y preceptiva Evaluacion. — Asunto C-340/09, Sentencia de 9 de diciembre de 2010. Parques Zoológicos. La Sentencia declara el incumplimiento de las obligaciones establecidas por la Directiva 1999/22/CE, relativa al mantenimiento de animales salvajes en parques zoológicos, al no haber adoptado dentro del plazo establecido, en lo que atañe a los parques zoológicos Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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situados en Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Extremadura y Galicia, todas las medidas necesarias en materia de inspección, autorización y, en su caso, cierre de tales establecimientos de conformidad con la citada Directiva. — Asunto C-186/06, Sentencia de 18 de diciembre 2007, Aves. En 2001 la Comisión recibió una queja según la cual el proyecto de regadío de la zona del canal Segarra-Garrigues afectaría a las dos únicas zonas importantes para la conservación de las aves esteparias en Cataluña, también llamadas «Important Bird Areas» (en lo sucesivo, «IBA»), identificadas en el Inventario de las IBA de 1998. Se delcara el incumplimiento de la Directiva 79/409/CEE, Aves, que imponía la clasificación de las zonas afectadas por el proyecto como zonas de protección espacial, y la sujeción de medidas especiales de protección. — Asunto C-235/04, Sentencia de 28 de junio de 2007. La Sentencia declara el incumplimiento de la Directiva 79/409/ CEE, Aves, imputándole al Reino de España la falta de clasificación como zonas de protección especial para las aves territorios suficientes en superficie en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Baleares y Canarias y territorios suficientes en número en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y Valencia para ofrecer una protección a todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva, así como a las especies migratorias no contempladas en dicho anexo. — Asunto C-135/04, Sentencia de 9 de junio de 2005. Caza. Declara el incumplimiento de las obligaciones de la Directiva aves, al autorizar la práctica de la caza a contrapasa de la paloma torcaz en la provincia de Guipúzcoa22. — Asunto C-79/03, Sentencia de 9 de diciembre de 2004. Caza. Declara el incumplimiento de las obligaciones de la Directiva aves, al tolerar la práctica de la caza con liga en el territorio de la Comunidad Valenciana mediante el método conocido como «parany». 22

En sentido contrario, y en una de esas escasas Sentencias en las que se desestiman la declaración de incumplimiento pretendida por la Comisión, la Sentencia de 18 de mayo de 2006, Asunto C-221/04, en relación con la Caza mediante lazos con freno en cotos privados de caza en Castilla y León.

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4.4. EVALUACIÓN

DE

IMPACTO AMBIENTAL

— Asunto C-560/08, Sentencia 15 Diciembre 2011. Carretera de los Pantanos 23*. La M 501 es una carretera comarcal que en sus orígenes sólo contaba con un carril para cada sentido de circulación y que conecta los alrededores de Madrid con el suroeste de dicha Comunidad. La actuación que provoca el incumplimiento es la duplicación de calzada y variantes en varios tramos que afectaban zonas protegidas por las Directiva Habitats y Directiva 79/409/CEE, Aves. El proyecto, a cargo del Gobierno Regional, no se sujetó a la previa y preceptiva Evaluacion — Asunto C-404/09, Sentencia de 24 de Noviembre de 2011. LIC*. Declarada la zona del Alto Sil como zona de protección especial en aplicación de la Directiva 79/409/CEE, Aves y Directiva 92/ 43/CEE, Habitats, y Lugar de Interés Comunitario (LIC), se incumplen las obligaciones establecidas en la Directiva 85/337/CEE, de Evaluación de Impacto Ambiental, al autorizarse las explotaciones mineras a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» sin supeditar la concesión de las correspondientes autorizaciones a la realización de una evaluación que permitiera identificar, describir y evaluar de manera apropiada los efectos directos, indirectos y acumulativos de los proyectos de explotación a cielo abierto existentes, excepto, en el caso de la mina de «Los Ladrones», en lo que respecta al oso pardo (Ursus arctos). — Asunto C-332/04, Sentencia de 16 de marzo de 2006, Paterna. Este asunto es ilustrativo de la (mala) praxis en la trasposicion normativa de las Directivas europeas. En particular, la obligación de evaluación contenida en la Directiva de determinados proyectos susceptibles de tener impactos ambientales, se condiciona en la norma-

23

Un análisis de esta Sentencia, en el marco de la trasposición de la Directiva de Evaluación Estratégica en la legislación española —estatal y autonómica— en S. Galera Rodrigo, Evaluación Ambiental de Planes y Programas, Cuadernos de Urbanismo nº 14, Ed. Montecorvo 2007. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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tiva urbanística autonómica a que dicho proyecto esté ubicado en suelo no urbano, en el bien entendido que, en dicho suelo, no hay posibilidad de tales impactos. En esta Sentencia se rechaza tal complemento normativo que reduce la obligación comunitaria, y se declara el incumplimiento del Reino de España por no sujetar el proyecto a evaluación previa, de conformidad con la Directiva. — Asunto C-121/03, Sentencia de 8 de septiembre de 2005*. Se declara el incumplimiento de las obligaciones de evaluación de la Directiva 85/33/CEE, al no sujetarse a evaluación previa la construcción y modificación de la construcción o modificación de las instalaciones porcinas de la zona del Baix Ter.

4.5. EFICIENCIA ENERGÉTICA Asunto C-67/12, Sentencia de 16 de enero de 2014. Se declara el incumplimiento de la Directiva 2002/91/CE, de eficiencia energética de los edificios: esta Directiva impone que se fijen los plazos de inspección periódica de las calderas. El Real Decreto 1027/2007 fijó las medidas para una inspección periódica de las calderas únicamente en lo que respecta a las calderas puestas en servicio tras su entrada en vigor, dejando en manos de las Comunidades Autónomas la decisión sobre el calendario de inspecciones de las calderas de instalaciones ya existentes, lo que se consideró contrario a la integridad de la obligación establecida por la Directiva. 4.6. CONTROL INTEGRADO

DE LA

CONTAMINACIÓN

Asunto C-48/10, Sentencia de 18 de noviembre de 2010. La Sentencia declara el incumplimiento de la Directiva 2008/1/ CE, de Prevención y control integrados de la contaminación, por no haber adoptado, en la fecha establecida (octubre 2007), las medidas para la revisión de las condiciones de autorización de las instalaciones existentes.

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4.7. PRODUCTOS FITOSANITARIOS Asunto C-363/09, Sentencia de 1 de julio de 2010. La Sentencia declara el incumplimiento de la Directiva 91/414/ CEE, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios: considera que tal Directiva regula de forma exhaustiva la comercialización de esta categoría de productos, por lo que la Ley 43/2002 de sanidad vegetal no puede imponer condiciones adicionales —obligación de los operadores económicos de compartir los datos no provenientes de la experimentación con animales vertebrados—.

4.8. ACCIDENTES

GRAVES Y SUSTANCIAS PELIGROSAS

Asunto C-392/08, Sentencia de 25 de marzo 2010. La Directiva 96/92/82, sobre control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, impone una evaluación de los riesgos en tres etapas: la elaboración de los planes de emergencia internos por los titulares de los establecimientos afectados y la comunicación de la información necesaria a las autoridades competentes, en un segundo momento, la elaboración por éstas de los citados planes de emergencia externos y, en un tercer momento, la revisión y, en su caso, la modificación y la actualización de los planes de emergencia internos y externos por los titulares y las autoridades mencionados. De acuerdo con las alegaciones, en España había en 2007 un total 280 establecimientos sujetos a esa obligación, de los que 186 contaban con planes de emergencia. La obligación de adoptar planes externos se extendía a febrero de 2002: a fecha de la Sentencia (2010) tales medidas no se había adoptado, declarándose el incumplimiento.

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ANEXO RELACIÓN DE SENTENCIAS DE CONDENA A ESPAÑA, EN EL MARCO DEL RECURSO POR INCUMPLIMIENTO, POR VULNERACIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL EUROPEO 2004-201624 Asunto C-563/15. Sentencia pendiente. Vertederos ilegales. Asunto C-38/15, Sentencia de 10 de marzo de 2016. Tratamiento de Aguas Residuales Urbanas Asunto C-461/14, Sentencia de 24 de Noviembre 2016. Hábitats/ Aves Asunto C-454/14, Sentencia de 25 de febrero de 2016. Vertederos ilegales, plan de seguimiento de gestión de residuos Asunto C-151/12, Sentencia de 24 de octubre de 2013. Directiva Marco de Aguas. Objetivos de calidad. Cuencas intracomunitarias. Asunto C-67/12, Sentencia de 16 de enero de 2014. Eficiencia Energética Asunto C-403/11, Sentencia de 4 de octubre de 2012. Directiva Marco de Aguas Planificación Hidrológica. Asunto C-343/10, Sentencia de 14 de abril de 2011. Tratamiento de Aguas Residuales Urbanas Asunto C-90/10, Sentencia de 22 de septiembre de 2011. Hábitats LIC Asunto C-48/10, Sentencia de 18 de noviembre de 2010. Control Integrado de la Contaminación Asunto C-404/09, Sentencia de 24 de Noviembre de 2011. Habitatas, Aves, LIC, Evaluación de Impacto Ambiental. Asunto C-363/09, Sentencia de 1 de julio de 2010. Productos Fitosanitarios. 24 Como se advirtió, la relación previa de las 20 Sentencias de condena para el período previo (1986-2003) puede encontrarse en L. Kramer, «Incidencia de la jurisprudencia ambiental comunitaria en el Derecho español», en El derecho europeo medioambiental: estado actual de la trasposición del derecho comunitario al ordenamiento jurídico, Consejo General del Poder Judicial 2005.

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Asunto C-340/09, Sentencia de 9 de diciembre de 2010. Parques Zoológicos. Asunto C-560/08, Sentencia 15 Diciembre 2011. Carretera de los Pantanos. Habitas, Aves, Evaluación Impacto Ambiental. Asunto C-392/08, Sentencia de 25 de marzo 2010. Accidentes graves y sustancias peligrosas. Asunto C-516/07, Sentencia de 7 de mayo de 2009. Directiva Marco de Aguas. Designación de autoridades competentes. Asunto C-480/07, Sentencia de 11 de diciembre de 2008. Residuos de buques y residuos de carga. Planes de puertos. Asunto C-186/06, Sentencia de 18 de diciembre 2007, Aves. Evaluación Impacto Ambiental. Asunto C-361/05, Sentencia de 24 de mayo de 2007. Vertederos ilegales Asunto C-219/05, Sentencia de 19 de abril de 2007. Tratamiento de Aguas Residuales. Asunto C-332/04, Sentencia de 16 de marzo de 2006, Paterna. Evaluación de Impacto Ambiental Asunto C-235/04, Sentencia de 28 de junio de 2007. Aves Asunto C-157/04, Sentencia de 28 de abril de 2005. Vertederos y residuos peligrosos. Asunto C-135/04, Sentencia de 9 de junio de 2005. Caza. Asunto C-26/04, Sentencia de 15 de diciembre de 2005. Calidad de las aguas. Asunto C-121/03, Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Calidad de las aguas. Evaluación Impacto Ambiental Asunto C-79/03, Sentencia de 9 de diciembre de 2004. Caza. Asunto C-416/02, Sentencia de 8 de Septiembre 2006. Calidad de las aguas. Asunto C-398/02, Sentencia de 27 de mayo de 2004. Vertederos ilegales. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 143-165

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