Universidad de Leiden Departamento de Estudios Latinoamericanos (LAS)
CURSO
Latin American foreign policy 2013 –2014 Docente Dra. M.L. Wiesebron
Poder blando y cooperación internacional: la política exterior de Brasil en el actual orden mundial.
Estudiante: Andrea Tedde Número de estudiante: S1442465 E–mail:
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Índice: Introducción……………………………………………………………………………………………………….…p. 3 1. Las potencias emergentes: ¿un nuevo orden mundial?................................p. 3 2. Los instrumentos de la política exterior de Brasil: la cooperación Sur–Sur…p. 5 3. Contribuciones y limites de Brasil al desarrollo internacional………. ...………..p.6 Conclusiones……………………………………………………………..…………………………………..……...p.7 Bibliografía……………………………………………………………………...…………………………………….p.8
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Introducción: Durante los últimos años, hemos asistido a una gradual imposición de Brasil en la escena internacional, a través del ejercicio de un multilateralismo efectivo en la defensa de sus propios intereses nacionales. De hecho, el país se ha consolidado como potencia regional y al mismo tiempo ha dado un fuerte impulso a la cooperación Sur–Sur, mediante el uso de su poder blando. El objetivo del paper es examinar los instrumentos de la acción diplomática de Brasil en el ámbito de las actuales transformaciones de las relaciones internacionales. Para ello, en la primera parte, nos adentramos en el debate académico que se pregunta si realmente estamos enfrente a un nuevo orden mundial debido al ascenso económico y político de los países emergentes. En la segunda parte, se abordan someramente los elementos clave de la actual política exterior de Brasil mostrando los logros y los desafíos de su acción. A continuación, se analizan las contribuciones del país al desarrollo y a la cooperación internacional, señalando sus características y principales retos. Por último se establecen unas conclusiones finales.
Palabras clave: Brasil, cooperación Sur–Sur, desarrollo internacional, multilateralismo, orden mundial, poder blando, potencias emergentes, poder blando. 1. La potencias emergentes: ¿un nuevo orden mundial? La aparición de nuevos actores en la escena internacional ha atraído la atención de los analistas, y muchos ya se han preguntado si estamos enfrente a la construcción de un nuevo orden mundial (Barbé, 2010:31). Aunque unos autores siguán destacando el carácter unipolar del sistema internacional, dominado por los Estados Unidos, hay otros que señalan el papel emergente de nuevos países y muy especialmente de los BRICS (Brasil, Rusia, India, Cina y Sudáfrica) (Barbé, 2010:30; Mazzei, 2005:52–53). En ese sentido, Milani (2010:26) advierte cómo Layne (2006) o Posen (2009) hayan incluso hablado de la transformación del sistema hacia la multipolaridad1. Lo que queda cierto es que el orden actual se caracteriza por un desequilibrio entre la actual performance económica de los países emergentes y el papel geopolítico que ejercen2 (Ibid:54). El primer paso, para entender el papel que recubre un estado a nivel global, es analizar las capacidades que posee y el reconocimiento que logra en el arena
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Samuel Huntington, ya en 1999, definió el actual sistema internacional como ‘uni–multipolar’, caracterizado, por un lado, por el papel predominante de la superpotencia estadounidense y, por el otro lado, por una serie de potencias de según nivel con amplias capacidades en algunos ámbitos (pp– 2 Una situación parecida a la de Japón, un gigante económico con limitadas capacidades geopolíticas (Mazzei, 2005:51).
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internacional3 (Mazzei, 2005: 46–47). En este sentido, la actual atención hacia los BRICS dependería del hecho que estos países disponen, en medida diferente, no sólo de recursos económicos, políticos y militares sino también de un relativo grado de cohesión interna y de capacidad para influenciar el orden mundial (Hurrell, 2006 en Milani, 2011:30). En términos de reconocimiento hay que destacar el interés de los países emergentes de ser más visibles y activos en ámbito global para garantizar sus espacios de independencia y garantizar el crecimiento nacional (Ayllón, 2012:192) 4 . A tal propósito, la implementación de la cooperación Sur–Sur y la creación del G–20, marcaron etapas importantes en el fortalecimiento del multilateralismo y en la capacidad diplomática de los emergentes (Ayllón, 2012: 191–193; Menes, 2012:118). Otro tema central en la agenda de los BRICS es lo de representar a sus respectivas regiones en el ámbito global. Ello no se traduce necesariamente en un mayor liderazgo a nivel regional, mas bien refuerza el poder internacional aunque al mismo tiempo pueda crear aprensiones por parte de los otros países del área: ex. preocupación de México y Argentina frente al creciente peso de Brasil en América Latina (Ayllón, 2012:194; Engstrom, 2012:841; Milani, 2011:32). Además, los BRICS están también usando el instrumento de la organización en sus propios países de gran evento deportivos al fin de emerger como nuevas potencias: la Copa Mundial de fútbol (Sudáfrica 2010; Brasil 2014 y Rusia 2018), los Juegos Olímpicos (Pekín, 2008; Rio de Janeiro 2016) o los Juegos Olímpicos de Invierno (Sochi, 2014). De hecho, eso les confiere gran visibilidad y un cierto estatus en la comunidad internacional (Milani, 2011:31). En segundo lugar, un importante aspecto que hay que tener en cuenta, en el momento de analizar el papel de los países emergentes, es el posicionamiento de dichos países enfrente a los Estados Unidos, principal potencia a nivel global (Ateza, 2011:219). A tal propósito, Milani (2011:31) señala cómo la mayor parte de los académicos estadounidenses indican que a causa de las capacidades desmesuradas de EE.UU (43% del gasto mundial en defensa), los países emergentes se ven obligados a adoptar estrategias de acomodación pragmática o bandwagoning. Nye (2010:s.n.p) añade que los EE.UU están destinados a dominar el mundo aún por varias décadas, mientras los BRICS se enfrentarán a importantes problemas sociales, económicos y de seguridad. De hecho, por un lado, los EE.UU se encuentran en una posición netamente superior a los BRICS en términos de desarrollo Humano (Tabla 1), atractivo cultural, competencia de su economía, ciencia o tecnología. Ellos son un actor omnipresente y de cualquier forma cada país debe relacionarse con ellos en el momento de tomar una decisión de peso global (Ateza, 2011:207). 3
De hecho, según Bazen y Waever (2003:35), el ‘estatus de potencia’ de un determinado país depende de los recursos que dispone y de las respuestas que sus acciones generan a nivel global. 4 A tal propósito, Celso Amonir, ministro de relaciones exteriores con Lula, en 2010, señaló cómo los BRICS son “los nuevos chicos del grupo entre los grandes jugadores” y por eso aspiran a un papel más importante a nivel internacional (Milani, 2011:43).
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Tabla 1: Índice de Desarrollo Humano (IHD) País IHD 2013 Posición Mundial Estados Unidos 0.93 3 Brasil 0.73 85 China 0.69 101 India 0.55 136 Rusia 0.78 55 Suráfrica 0.62 121 Fuente: Informe de Desarrollo Humano de la ONU (2013), en: http://hdr.undp.org/es/countries Por otro lado, hay que tener en cuenta también del creciente peso económico de los BRICS y de las iniciativas que están poniendo en acto para equilibrarse con la potencia dominante. A tal propósito, Ayllón advierte cómo: “en su dimensión económica, diferentes estimaciones afirman que los países BRICS y otros emergentes, concentrará, en el año 2030, cerca el 60% del PIB mundial” (2012:195). Además, en varias ocasiones, los BRICS han intentado limitar el poder de los EE.UU y del resto de las potencias tradicionales: ex. desde el 2003, Brasil e India, han bloqueados las negociaciones en el marco de la OMC (Milani, 2011:43) En suma, en el ámbito internacional, aunque los BRICS no actúen como un bloque unitario, tanto por sus diferentes intereses y capacidades, y no tengan el mismo poder de los EE.UU, se está asistiendo a importantes cambios hacia un nuevo orden global, más equitativo y multilateral (Ayllón, 2012:195; Ateza, 2011:240). 2. Los instrumentos de la política exterior de Brasil: la cooperación Sur–Sur Durante los últimos años, Brasil se ha impuesto cómo un importante actor en la arena internacional identificando en la cooperación entre países en desarrollo un fundamental instrumento de su política exterior. Su acción diplomática se basa en un ‘multilateralismo efectivo’ caracterizado por la diversificación de las relaciones económicas y por el uso de su poder blando (Ayllón, 2012:194). Con la llegada al poder de Luiz Inácio Lula da Silva (2003–2010), hubo una fuerte voluntad de cambiar las relaciones entre las grandes potencias y los países en desarrollo a través de la construcción de coaliciones con otros países emergentes (Kruschewsky, 2011: 19; Ayllón, 2012: 191). A tal propósito el país multiplicó su presencia en cumbres y foros internacionales (ex. G–20; Davos; Porto Alegre) y favoreció la cooperación Sur–Sur tanto a nivel regional cómo a nivel internacional (Lima, 2005:3)5. De hecho, según Burges (2014: 292) a través de la cooperación Brasil busca obtener un apoyo de los países en desarrollo para su candidatura a un puesto
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Lima (2005:20) advierte cómo la creación del G–20 fue un éxito para la capacidad diplomática de Brasil al fin de fortalecer su papel de intermediario indispensable entre los ‘fuertes’ y los ‘débiles’.
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permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, expandiendo al mismo tiempo su mercado internacional6. A nivel regional, Brasil, dio un fuerte impulso a la ampliación de importantes proyectos de integración políticos–estratégicos cómo la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) o de influencia económico–comercial cómo el Merado Común del Sur (Mercosur) (Gardini, 2009:55; Kruschewsky, 2011:30–31). No menos importante, al fin de su aspiración de ejercer una leadership en la región, son sus acciones en materia de establecimiento de paz en conflictos y divergencias entre los países del continente: ex. Venezuela–Colombia y Argentina–Uruguay (Barbé, 2010:33). A nivel internacional, Brasil creó una alianza estratégica con: los países de BRICS y en particular con la India y Suráfrica con los cuales forma parte del Foro de Diálogo IBSA; y la con Comunidad de Los Países de Lengua Portuguesa (CPLP)7 (Kruschewsky, 2011:31)8. Contribuciones y limites de Brasil al desarrollo internacional La contribuciones de Brasil al desarrollo internacional se basan en la restructuración de su ayuda exterior y tienen como finalidad el progreso de la humanidad. Esta formulación quedó clara desde el primer discurso de investidura de Lula (2003): ‘en mi gobierno la acción diplomática, estará orientada por una prospectiva humanista […] la relación exterior de Brasil deberá contribuir a la mejora de la condiciones de vida […] elevando los niveles de renta y generando empleos dignos’ (Ayllón, 2012:194).
De hecho, Brasil a través de su política ha planteado un desafío a las potencias tradicionales, principales donantes, y a los organismos multilaterales. En este sentido, se destacan las medidas para cambiar las reglas del sistema financiero incrementando el poder de voto de países en desarrollo en el FMI o favoreciendo la creación de tasas sobre flujos financieros. Además, dentro de la cooperación financiera, ocupa un papel relevante la subscrición de la iniciativa HIPC para el perdón de la deuda de naciones pobres por un valor de 1250 millones de dólares9 (Ayllón, 2012:196; IPEA, 2010:56). 6
Engstrom (2012:839) señala como el objetivo de obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha llevado Brasil a cooperar con países cómo China y Irán evitando de criticar la violación de los derechos humanos en estos países. 7 La cooperación brasileña en África se desarrolla a través de acciones bilaterales, multilaterales (IBSA y CPLP) y triangulares, y según Ayllón “busca saldar la deuda histórica […] derivada de la esclavitud” (2010:s.n.p.). 8 Entre otras importantes plataformas de dialogo político se destacan: las Cumbres América del Sur– Países Árabes (ASPA); América del Sur–África (ASA) y la Cumbre de América Latina y del Caribe, sobre integración y desarrollo (CALC) (Ayllón, 2012: 193). 9 En particular, Brasil canceló las deudas de: Mozambique, 332 millones de dólares, Tanzania, 10 millones de dólares, Mauritania, 9 millones de dólares, y Guinea Bissau, 5 millones de dólares (Valderrama Menes, 2012: 122).
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En el ámbito de la cooperación multilateral, el país desarrolla proyectos encuadrados principalmente en tres marcos: MERCOSUR, IBSA y CPLP. De hecho, con estos grupos de países, además de la concertación política se destacan proyectos en el ámbito de la promoción del desarrollo humano, de la inclusión y equidad social, y del medio ambiente10 (Kruschewsky, 2011:30–31). Según Ayllón (2010:s.n.p) y Kruschewsky (2011: 38) a pesar de que la cooperación Sur-‐Sur brasileña haya avanzado de manera significativa se necesitan unos cambios estructurales11 que lleven a una mayor transparencia y a una mejor planificación para que sea más eficaz y funcional. En particular, se destaca la necesidad de una mayor continuidad de las acciones de cooperación estableciendo unos objetivos de medio y largo plazo. Conclusiones: La colocación de Brasil en el sistema internacional es sin duda complicada: ¿Hay que considerarlo un país emergente o una potencia a nivel global? Tal vez la mejor respuesta es que en la fase actual Brasil, para usar una expresión de Gardini (2009:15), tenga interés en ambos bandos. En primero lugar, por un lado, no se puede decir que el país cumpla con los parámetros tradicionales para ser considerado una potencia. De hecho, no posee armas nucleares, y hasta ahora, no obstantes sus esfuerzos, no ocupa un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Por otro lado, la Unión Europea y los Estados Unidos reconocen que Brasil tiene una proyección muy significativa en la comunidad internacional (Kruschewsky, 2011:19; Morán Blanco, 2011:161). Además, hay que destacar que la participación de las potencias emergentes, y en este caso especifico de Brasil, en determinadas cuestiones de la agenda global, cómo el cambio climático o la actual crisis financiaría, se ha convertido en ‘absolutamente necesaria’ (Milani, 2011:43). En segundo lugar, la política exterior brasileña se caracteriza por mecanismos y fórmulas típicas de un Estado que no presenta intereses hegemónicos que se manifiesta a través de formas más blandas de ejercer poder en las relaciones internacionales. Al mismo tiempo pero, a partir de Lula, la política exterior ha adquirido un papel prioritario en la agenda del país demostrando que hay la voluntad por colocarse en cima del liderazgo internacional (Morán Blanco, 2011:137). Además, durante los últimos años Brasil ha contribuido considerablemente al desarrollo internacional favoreciendo la cooperación Sur–Sur y luchando por un cambio en las reglas del comercio internacional (Ayllón, 2012:191). En suma, los BRICS, no obstante sus problemas sociales, como los con altos índices de violencia y desigualdad en el caso de Brasil, están realizando importantes cambios 10
En este sentido, Nye (2010) añade como la ‘diplomacia de la salud’ de Brasil, basada en proyectos hacia el combate de enfermedades como el VIH/SIDA, constituye un buen ejemplo de smart power, o sea una integración inteligente entre el soft y el hard power (Ayllón, 2012: 197). 11 De hecho, la inexistencia de un sistema de redición de los recursos exactos dedicados a la cooperación dificulta aportar mejorías y limita el reconocimiento de la contribución del país al desarrollo internacional (Ibidem).
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hacia un nuevo orden más equitativo y multilateral (Ayllón, 2012:195; Ateza, 2011:240; Gardini, 2009:15). Bibliografía Ayllón, B.P. (2010). ‘La cooperación de Brasil: un modelo en construcción para una potencia emergente’, Análisis del Real Instituto (ARI), 143, s.n.p., http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/web/rielcano_es/contenido?WCM_ GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/america+latina/ari143-‐2010#_ftn2 Ayllón, B. P. (2012). ‘Contribuciones de Brasil al desarrollo internacional: coaliciones emergentes y cooperación Sur–Sur’, Revista CIDOB d’afers internacionals, 97–98, pp. 189–204. Barbé, E. I. (2010). ‘Multilateralismo: adaptación a un mundo con potencias emergentes’, Revista Española de Derecho Internacional, Vol. LXII, N° 2, pp. 21–50. Burges, S. (2014). ‘Mistaking Brazil for a Middle Power’, en: Journal of Iberian and Latin American Research, 19(2), pp. 286–302. Buzan, B. y Waever, O. (2003). Regions and Powers. Cambrige: Cambridge University Press. Engstrom, P. (2012). ‘Brazilian Foreign Policy and Human Rights: Change and Continuity under Dilma’, Critical Sociology, 38(6), pp. 835–849. Gardini, G.L. Latin America in the 21st Century: Nations, Regionalism, Globalization, London, New York, Zed, 2009. Huntington, S. (1999). “The Lonely Superpower”, Foreign Affairs, 78(2), pp. 35–45. Hurrell, A. (2006) ‘Hegemony, liberalism and global orden: what space for would be great powers’, International Affairs, 82 (1), pp. 1–19. Kruschewsky, B. C. (2011). ‘Brasil: en busca del liderazgo regional’, en: Santander Campos, G. (comp.), Nuevos donantes y cooperación Sur–Sur: estudios de caso (19– 40). Pozuelo de Alarcón (Madrid): Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Mazzei, F. (2005). Relazioni Internazionali. Teorie e problemi. Nápoles: L’Orientale Editrice. Milani, C. (2011). ‘Les pays émergents dans l’actuel ordre mundial: changements et légitimité politique’, Revue Internationale et Stratégique, 82, pp. 53–62.
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