PLANEACIÓN Y GESTIÓN DEMOCRÁTICA DE LA ESCUELA

PLANEACIÓN Y GESTIÓN DEMOCRÁTICA DE LA ESCUELA
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Por: Orlando Pulido Chaves









CONVENIO DE ASOCIACIÓN 1737 DE 2009
SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ – CORPORACIÓN VIVA LA CIUDADANÍA





























Bogotá, junio de 2009




INtroducción 3
1. El marco de la planeación y la gestión en LA POLÍTICA PÚBLICA 5
Política pública 5
Política pública y gobernabilidad 6
Política pública transformista y política pública expansiva 7
La función pública 8
Crisis del Estado y crisis de la función pública 9
Voto programático y programa de gobierno 10
Gobernabilidad y plan de desarrollo 11
EL Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas
2008 – 2012 "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor" 12
Política pública local 13
Plan Sectorial 2008-2012 "Educación de Calidad para una Bogotá Positiva"
15
Plan de gestión 17
2. La planeación y la gestión de las políticas educativas 18
El marco normativo 20
Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001 20
Gobierno escolar 21
Fondos de Servicios Educativos 22
Decreto 1860 de 1994 25
El Proyecto Educativo Institucional –PEI- 25
Proyecto para el Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Directiva y
Planes de Mejoramiento 26
Bogotá y el Premio a la Gestión Escolar 27
3. LA GESTIÓN ESCOLAR DISTRITAL EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS 31
La participación estudiantil en la gestión institucional 31
Limitaciones de la participación en los procesos de gestión escolar 33
El impacto de la cultura tecnológica en la escuela 37
Organización escolar y sistemas tecnológicos 37
4. La gestión democrática de la escuela: LA AGENDA PARA un enfoque
alternativo 41
Recuperación de la noción de ciudadanía escolar 41
Formación y capacitación para la Democracia y la Ciudadanía Escolar 43
Evaluación, seguimiento y ajustes a los efectos de las políticas vigentes
43
Fortalecimiento de las relaciones con el entorno 44
Bibliografía 46

INtroducción


El tema de la planeación y la gestión escolar participativa constituye uno
de aspectos centrales de la política educativa del Distrito Capital. Sin
él, el carácter alternativo que se le ha querido dar a la transformación
educativa que busca esta política quedaría incompleto. De allí que este
módulo centre su atención en los aspectos específicos y de contexto que
explican su importancia en el marco de las transformaciones vividas en el
país en las últimas décadas en materia de políticas públicas y políticas
educativas y, de manera más específica, en la política educativa distrital
contenida en el Plan Sectorial de Educación de Bogotá.

Se espera que este texto sirva a las comunidades educativas de los colegios
del Distrito Capital para comprender mejor el sentido de las acciones
orientadas al mejoramiento de la gestión escolar participativa.

Para alcanzar este objetivo, en el capítulo primero se reflexiona en torno
al carácter de las políticas públicas, el papel que cumplen en los procesos
de relacionamiento entre el Estado y la sociedad, su relación con la
administración y la función públicas y con los procesos de gobernabilidad;
todo ello en el marco de las transformaciones vividas en el país a partir
de la expedición de la Constitución Política de 1991 y la introducción en
el país del los enfoques neoliberales en materia de políticas públicas.
Esto, en razón de que los modelos de gestión escolar implementados por la
política nacional han generado profundos efectos en la educación y en la
vida de las instituciones educativas que han motivado esfuerzos como los
adelantados por las dos últimas administraciones de la capital para
concebir y aplicar políticas educativas alternativas basadas en un enfoque
de derechos. La comprensión política de estos elementos es esencial para
una adecuada apropiación de las políticas educativas mediante la
participación en su formulación y en su gestión.

En el segundo capítulo se examina con más detenimiento el marco normativo
general que expresa y regula las políticas públicas referidas a la
planeación y la gestión de las políticas educativas. Se analizan las
políticas nacionales, en particular las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001, se
introduce el tema del gobierno escolar y se examinan las implicaciones del
Decreto 1860 de 1994.
El capitulo tercero aborda directamente el tema de la participación
estudiantil, sus limitaciones y el impacto que ha tenido en la vida escolar
el desarrollo de la llamada cultura tecnológica. Este capítulo es esencial
para comprender las transformaciones operadas en las instituciones
educativas por la aplicación de las tecnologías administrativas y
gerenciales importadas desde el mundo de la producción, así como la
necesidad de superar estos efectos y devolver a los colegios su carácter de
instituciones educativas y pedagógicas.

El capítulo cuarto presenta los elementos que se consideran fundamentales
para la construcción de una agenda alternativa que permita avanzar en la
gestión democrática de la escuela. A partir de las limitaciones reseñadas a
lo largo del texto, pero principalmente en el capítulo anterior, se hace
una reflexión sobre los temas de fondo que deben ser reexaminados y
colocados en debate para reforzar desde allí las propuestas participativas
que pueden ser implementadas por los colegios y sus comunidades educativas
de manera creativa e innovadora.

El sentido de este texto apunta a proporcionar herramientas para que los
directivos, docentes, estudiantes, padres de familia y las comunidades,
puedan construir propuestas que superen las limitaciones señaladas así como
documentar y ensayar procesos instituyentes que generen nuevas modalidades
participativas en la gestión democrática escolar.

1. El marco de la planeación y la gestión en LA POLÍTICA PÚBLICA


Política pública


Con la aparición del Estado como garante de los intereses de la
colectividad surgió la Política Pública. Esta expresa el conjunto de la
acción estatal orientada a garantizar la satisfacción de las necesidades
del pueblo-nación representado en él. La Política Pública vincula al Estado
con la sociedad, lo relaciona con ella y sirve para legitimar dicha
relación. El contenido de la política pública caracteriza la acción de
Estado y define el sentido de régimen político instaurado para el
ejercicio del poder. Esto quiere decir que la política pública está
constituida por un conjunto de propuestas que formulan y ejecutan, en
nombre de la sociedad entera, las bases sociales que han llegado al poder y
ejercen el control del Estado. Entre más complejos sean el Estado y la
sociedad, más compleja será la política pública[1].

Las políticas educativas, tanto las generales que afectan el sistema
educativo, como las específicas que afectan la vida de la escuela y las
instituciones educativas, forman parte de este conjunto de las llamadas
políticas públicas.

En los Estados monárquicos absolutos, la política pública se confundía con
la voluntad del soberano: "El Estado soy yo", decía el monarca. La sociedad
(el pueblo) sujeta a relaciones de servidumbre personal, no existía como
ente político sino como objeto pasivo sobre el cual se ejercía la voluntad
del soberano. Se podría decir, entonces, que en estos Estados la política
pública estatal no existía, al menos como la entendemos hoy. La razón del
Estado substituyó a la política pública.

Con la llegada de los Estados democráticos la razón de Estado, la voluntad
del rey, fue sustituida por la "voluntad popular" que sirvió de base a la
configuración de los Estados republicanos (República = Rex pública = Cosa
pública). En los Estados democráticos republicanos la política pública
define, pues, el manejo de la cosa pública.

Los nacientes Estados democráticos republicanos con sociedades civiles
débiles, centraron su política pública en un sentido más "estatal" que
"social"; es decir, importaba más definir el tipo de Estado que se
quisiera, el modelo de desarrollo económico al que se aspiraba, la forma de
relación con otros Estados en el marco del escenario internacional
correspondiente, la seguridad y la defensa, el desarrollo de la
infraestructura, que los problemas sociales que esta acción generaba. La
política pública incluía las relaciones internacionales, el comercio
exterior, el desarrollo económico, vías y transportes, agricultura,
industria y una incipiente política social centrada en la educación y la
salud pública, tan incipiente que no lograba integrarlas en un todo
coherente.

Esto indica que el asunto de los derechos sociales no había adquirido
entidad y no se planteaba como problema de Estado. Para que ello ocurriera
habría que esperar la irrupción de las masas como sujetos sociales y
políticos activos.

Ya se trate del Estado en los ámbitos nacional, departamental, municipal,
distrital o local, los bloques sociales que acceden al poder, utilizan el
aparato estatal para viabilizar sus programa de gobierno y llevarlos a la
práctica. Estos programas, convertidos en planes de desarrollo, definen los
contenidos de la política pública gubernamental y orientan la gestión
estatal, o gestión pública en sentido restringido, puesto que en sentido
amplio la gestión pública también es realizada, en diversos sentidos, por
la sociedad civil o conjunto de organizaciones privadas no estatales. De
esta manera, el ejercicio del gobierno puede ser entendido como una fase
del proceso más amplio de gestión política que incluye las pugnas por la
hegemonía y el ejercicio del poder libradas en los diversos escenarios de
la lucha política que incluyen las organizaciones del Estado, las
corporaciones públicas y el heterogéneo mundo de la llamada sociedad civil.

Política pública y gobernabilidad


La gobernabilidad hace relación a la capacidad de generar y mantener
consensos y, en esa medida a la capacidad de relacionar orgánicamente a la
sociedad política con la sociedad civil. Esta relación se regula mediante
la política pública en, por lo menos, dos niveles: en el primero, la
política pública convoca los consensos alrededor de la satisfacción de las
necesidades y demandas de la sociedad, y garantiza la adhesión ciudadana a
los postulados de la política. En el segundo, la política pública no sólo
convoca sino que además vincula a la ciudadanía a la realización de la
política pública, mediante la generación de espacios de participación.

Es este segundo nivel de la relación el que interesa en este momento. Esta
vinculación se concreta en la actualidad mediante los mecanismos de
participación garantizados como derechos constitucionales. La participación
en la gestión escolar forma parte de estos mecanismos.


Política pública transformista y política pública expansiva


Existen dos tipos de política pública: una, orientada a repartir los
beneficios del desarrollo en el conjunto de la sociedad y, otra, derivada
de los efectos nocivos del desarrollo, que intenta tender un puente hacia
los sectores menos favorecidos, que se plantea con carácter reivindicativo
de contenido social, transformista y reformista, que históricamente no ha
dado resultados positivos plenamente verificables y que ha servido más como
factor de neutralización de acciones políticas reivindicativas de los
grupos subordinados que como motor real de transformación de las
condiciones de miseria.

Esta política pública transformista, que propone reformas superficiales y
que no cambia las estructuras que producen la miseria, es la que se ha
impuesto en América Latina y, en general, en los países subdesarrollados.

En su devenir histórico, nuestros países y nuestros pueblos han sentido la
falta de una política pública expansiva que resuelva los problemas
estructurales de la pobreza y vincule decisivamente a las comunidades más
pobres a procesos participativos de toma de decisiones y de formulación de
políticas respecto de todos los temas que afectan su situación.

En el actual contexto, las políticas educativas se debaten en la tensión
entre aquellas que buscan hacer del mercado el factor regulador y las que
propugnan por consolidar modelos educativos que garanticen efectivamente el
derecho a la educación como un bien público y se propongan la defensa de la
educación pública frente al fortalecimiento de los procesos privatizadores.
Las políticas educativas de las últimas administraciones en Bogotá se
aproximan a los enfoques expansivos en la medida en que privilegian el
enfoque de derechos.


La función pública


La gestión pública estatal, o el conjunto de acciones institucionales
encaminadas al logro de los objetivos de los planes de desarrollo y a la
implementación de la política pública, sirve para definir conceptualmente
el marco de la llamada función pública la cual, desde este punto de vista,
no puede ser otra cosa que la satisfacción de las necesidades o demandas de
la sociedad a través de la acción estatal.

La complejidad de la función pública se deja ver tan pronto se analiza el
hecho de que el Estado no es unitario y homogéneo sino fragmentado y
heterogéneo. En él se expresan distintos sectores sociales y políticos, con
intereses diferentes y a menudo contradictorios, que hacen de la gestión
pública algo también complejo y contradictorio. Por esta razón, los
gobiernos no pueden ejercer siempre el control absoluto sobre la acción
institucional del Estado, lo que hace relativa la manera como se concreta
la función pública. Esta se ubica, así, en el dominio de las pugnas por la
hegemonía y se ve afectada por las tensiones generadas por los cambios en
las correlaciones de fuerzas sociales. La vulnerabilidad de la función
pública y su comportamiento fluctuante se expresan en la capacidad de
incidencia que sobre ella tienen, o pueden tener, sectores organizados y
fuertes de la sociedad civil como los gremios, los movimientos sociales, y
otras asociaciones de carácter privado, las multinacionales, por ejemplo.

La función pública debe concebirse, entonces, como un complejo de acciones
institucionales y políticas que se estructuran mediante el juego de
acciones y reacciones que caracteriza la formación de consensos y disensos,
cuando hay base social suficiente para ello, o mediante el ejercicio de la
coerción y la fuerza, sustentadas en posiciones de poder, cuando no está
legitimada socialmente.

Esto resulta más claro cuando se vincula la función pública con lo que se
ha llamado la crisis del Estado y su proceso de reforma o de modernización.
La transición por la que está pasando el país a este respecto indica que es
necesario un cambio en la naturaleza, los contenidos y las formas asumidas
por la función pública, puesto que éstos se definen no sólo desde el punto
de vista de la administración sino también, y fundamentalmente, de la
política. Cuando el asunto se analiza desde esta perspectiva resulta fácil
relacionar temas tan separados como la corrupción, vinculada con la
administración y el contenido ético del Estado, y el papel cumplido por la
oposición en función de la gestión estatal, de sentido básicamente
político.

En este marco, la gestión de los sistemas educativos y de las instituciones
educativas forma parte de la función pública o conjunto de acciones
orientadas a intervenirlos desde distintas perspectivas y enfoques. En lo
que se refiere a la incidencia orientada a democratizar la planeación y la
gestión escolar, se trata de incidir en políticas educativas que puedan
garantizar la plena vigencia del derecho a una educación asequible,
accesible, adaptable y aceptable, para usar los parámetros propuestos por
la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educación,
Katarina Tomasevski, y la defensa y el fortalecimiento de la educación
pública.


Crisis del Estado y crisis de la función pública


En el contexto actual el Estado ha dejado de ser concebido como el
principal regulador de los modelos de acumulación de capital y de
distribución de la riqueza, función que ha sido asumida por los
particulares y el mercado. Los nuevos esquemas basados en la libertad de
competencia, la competitividad y la eficiencia, característicos de la
propuesta neoliberal, han propiciado el desmonte paulatino del llamado
Estado benefactor predominante hasta hace unos pocos años. Las políticas
neoliberales, paradójicamente aplicadas en Colombia desde el mismo momento
en que se promulgaba la Constitución Política de 1991, que consagraba el
Estado Social de Derecho, se han movido en esta dirección. La educación ha
perdido importancia como fin en si mismo para afianzarse como medio de
acceso al mercado laboral y como generadora de capital social, entendido
como recurso productivo. Este hecho desnaturaliza la función pública
educativa como garante de derechos que soportan la dignidad humana.

Las políticas de gestión escolar, como parte de las políticas educativas,
se han orientado a adecuar la escuela a esta situación. De allí la
importancia del contraste de las políticas nacionales con las políticas
educativas de las últimas administraciones de Bogotá, que muestran
interesantes puntos de tensión con el enfoque neoliberal.


Voto programático y programa de gobierno


Todos los candidatos que se presenten a elecciones para Presidente de la
República, Gobernador, Alcalde, e inclusive para las corporaciones públicas
deben presentar un programa que contenga las propuestas que dichos
candidatos hacen a la ciudadanía. Este mecanismo sirve para comparar los
programas y escoger el que crea que recoge mejor los intereses y
necesidades del votante. De este modo la idea del voto programático es que
la ciudadanía vote más por los programas que por las personas.

El ejercicio de elaborar el programa cualifica al gobernante, lo obliga a
conocer más profundamente la realidad de su región o de su ciudad, a
establecer contacto más directo con las bases sociales para conocer sus
necesidades y a tecnificar el ejercicio de la política. Por otra parte, lo
compromete con la ciudadanía a cumplir lo consignado en el Programa, bajo
pena de que si no lo hace su mandato puede ser revocado. El programa
ganador se convierte en un mandato, en una orden para el nuevo gobernante
emanada de sus electores. En otro sentido, permitiría empezar a superar los
vicios de la política como la compra de votos, el clientelismo, el
gamonalismo, pues induce al ciudadano a escoger después de analizar
críticamente las propuestas de todos los candidatos. En la medida en que el
Programa de Gobierno obliga y crea responsabilidades concretas, aleja el
ejercicio del poder del capricho personal del gobernante y genera
condiciones para que las luchas por obtener el consenso se cualifiquen y se
ubiquen en un terreno eminentemente político.

Si se mira con atención, la elaboración del programa se hace desde la
perspectiva de la sociedad civil y se ejecuta desde el Estado. Este hecho
ilustra claramente su carácter político y su ubicación en el campo de
mediación entre ambos, el campo de la hegemonía. Desde luego, ésta es la
situación ideal. Hasta el momento, el voto programático está empezando a
abrirse espacio en medio de la crisis y de los vicios que han sido
tradicionales en la política colombiana. Por esta misma razón gobernantes y
ciudadanos tienen el deber de fomentarlo y practicarlo.

Gobernabilidad y plan de desarrollo


El Programa de Gobierno ganador debe ser realizado. Para ello, debe dotarse
de recursos, debe priorizar acciones, fijar horizontes estratégicos,
tácticos y operativos, debe fijar objetivos y metas, asignar
responsabilidades, definir mecanismos de evaluación y seguimiento, diseñar
indicadores que permitan controlar su desarrollo, medir sus impactos, etc.
Este ejercicio corresponde al proceso de elaboración del Plan de
Desarrollo, el cual puede definirse como el diseño de la forma de
implementación o ejecución del Programa de Gobierno.

Hoy, los Planes de Desarrollo exigen un relativamente alto componente
participativo e implican, por tanto, una buena dosis de concertación con la
sociedad civil y con las fuerzas que hayan contribuido al triunfo
electoral. Por esta razón, la elaboración del Plan de Desarrollo puede
convertirse en una nueva instancia de acuerdo y de participación, en un
escenario de construcción de nuevos consensos. Igual cosa puede ocurrir con
el proceso permanente de ajuste y evaluación.

El Plan de Desarrollo constituye, así, un invaluable instrumento técnico-
político para generar y afianzar la gobernabilidad; es decir, la capacidad
que el gobierno tiene para generar, mantener y ampliar los consensos entre
sus gobernados respecto su Programa de Gobierno y su Plan de Desarrollo;
para consolidar y ampliar las instancias de concertación del gobierno con
la ciudadanía. Esto significa ampliar la capacidad de negociación de los
departamentos, los municipios y de la sociedad civil con las entidades del
orden nacional; de los municipios con el departamento; de las veredas con
el municipio, etc. Es claro que el Plan de Desarrollo es un instrumento
eficaz para ampliar estos espacios de gobernabilidad y viabilizar acciones
de buen gobierno.

En relación con la educación se ha impuesto la necesidad de elaborar
políticas generales como la Ley 115 o Ley General de Educación, con sus
normas complementarias; los planes sectoriales en los ámbitos
departamentales y municipales y, últimamente, los planes decenales que dan
mayor perspectiva a la política pública educativa. Estas normas definen
formalmente los contenidos de la política educativa establecidos por el
Estado que deben estar en consonancia con los planes de desarrollo.




EL Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas 2008
– 2012 "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor"


En el caso de Bogotá, el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y
de Obras Públicas 2008 – 2012 "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor",
concentra los lineamientos y las propuestas básicas de política pública
para la ciudad y sus habitantes. El objetivo del Plan define el sentido de
la política en los siguientes términos:

"El plan de desarrollo "Bogotá positiva: para vivir mejor" busca
afianzar una ciudad en la que todas y todos vivamos mejor. En la que
se mejore la calidad de vida de la población y se reconozcan,
garanticen y restablezcan los derechos humanos y ambientales con
criterios de universalidad e integralidad, convirtiéndose en un
territorio de oportunidades que contribuya al desarrollo de la
familia, en especial de los niños y niñas en su primera infancia.
Una ciudad incluyente, justa y equitativa, en la que la diversidad y
la interculturalidad sean una oportunidad y la reconciliación, la
paz y la convivencia sean posibles. Una ciudad cuya construcción sea
el resultado de un proceso permanente de participación, en el que
cada vez más personas se involucren en la discusión y decisión de
los asuntos públicos. Una ciudad generadora de recursos y
oportunidades, próspera y solidaria, competitiva y capaz de generar
y distribuir equitativamente la riqueza. Una ciudad en la que todos
y todas disfruten de los beneficios del desarrollo. Una ciudad
responsable con el ambiente e integrada con su territorio
circundante, con la nación y con el mundo. Una Bogotá positiva que
cuente con unas finanzas sanas y una gestión pública efectiva,
transparente, abierta a la participación ciudadana y con servicios
cercanos a la ciudadanía" [2].


Para la educación, el plan define los siguientes programas:

Educación de calidad y pertinencia para vivir mejor. Garantizar a las
niñas, niños y jóvenes el derecho a una educación que responda a las
expectativas individuales y colectivas, a la diversidad, a la
interculturalidad y a los desafíos de una Bogotá global y en constante
crecimiento.

Acceso y permanencia a la educación para todas y todos. Generar las
condiciones para que las niñas, niños, adolescentes y jóvenes accedan y
permanezcan en todos los ciclos educativos.

Mejoramiento de la infraestructura y dotación de colegios. Generar
condiciones que permitan garantizar la oferta educativa suficiente y
adecuada para atender las necesidades diferenciales de la población
escolar[3].

Estas políticas se complementan con las del Plan de Ordenamiento
Territorial –POT- y los Planes Maestros y, más específicamente, con el Plan
Sectorial 2008-2012 "Educación de Calidad para una Bogotá Positiva" del que
se hablará más adelante.

Política pública local


La política pública estatal se expresa en la legislación tanto en el ámbito
nacional como en los departamentos y en los municipios. En el marco de los
procesos de reforma constitucional, política y administrativa del régimen
departamental y municipal empieza a darse un proceso de reflexión sobre las
políticas públicas locales

El desarrollo de los estudios sobre políticas locales se abrió paso muy
lentamente en el país por el peso de la existencia de un Estado altamente
centralizado. Lo que se observaba en el país era una progresiva
transferencia al gobierno central de antiguas atribuciones locales como la
enseñanza, la salud y la higiene. En Colombia la cuestión local era tan
reciente que la reforma constitucional de 1968 apenas iniciaba un debate
sobre la conveniencia de la gestión local desde entes nacionales
descentralizados como el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA-
, el Instituto de Fomento Municipal –INSFOPAL-, el Instituto de
Construcciones Escolares, -ICCE-, entre otros, dominados por el ejercicio
de la política burocrática y clientelista, ligada a la supervivencia de los
partidos políticos.

Sin embargo, los procesos sociales ocurridos en América Latina durante las
últimas décadas del Siglo XX y lo corrido del XXI, modificaron
sustancialmente este panorama e introdujeron nuevos elementos que colocaron
el asunto de las políticas locales en un nuevo terreno.

La elección popular de alcaldes y gobernadores y el voto programático han
contribuido a cambiar aspectos importantes de la política pública. Se
enfatizó en alguna medida la autonomía de las entidades locales y se han
buscado y encontrado mecanismos de decisión y de gestión con participación
comunitaria. Con esto, las políticas locales abren la posibilidad de
generación de proyectos políticos y sociales alternativos. De este modo las
políticas públicas locales se convierten en instrumentos de lucha por la
autonomía, aunque siga presentándose la situación ambigua de coexistencia
con políticas de carácter transformista, no expansivo. Lo importante, en
todo caso, es subrayar que ya no se pueden seguir considerando como
políticas públicas locales las políticas estatales impuestas desde el poder
central, aunque, desde luego, sería absurdo subestimar las atribuciones
legales y las competencias del nivel central.

No obstante, la descentralización no ha llegado todavía a romper el dominio
de las políticas centralizadas de carácter nacional. Esto significa que las
políticas públicas locales dependen sustancialmente de los recursos
nacionales para ser llevadas a la práctica. Con excepción de algunos entes
territoriales que cuentan con ingresos propios, los gobiernos locales
dependen del estado central para la ejecución de sus programas. Esta
situación deja poco margen para la emergencia de políticas locales que den
cuenta de las particularidades regionales, departamentales y municipales.
El cuadro se hace más crítico cuando se comprende que los esfuerzos
descentralizadores no han cumplido con los propósitos ni las motivaciones
que los impulsaron y que han quedado reducidos, por ejemplo en la
educación, a la certificación de entidades territoriales que acceden al
manejo de las transferencias de recursos de la nación, de hecho menguadas
por las restricciones introducidas por los Actos Legislativos 01 de 2001 y
011 de 2006 que reformaron el Sistema General de Participaciones en
detrimento de las finanzas locales para educación y salud.

En materia de políticas educativas el país ha venido aplicando un enfoque
homogenizador que ha chocado con las evidentes diferencias poblacionales,
culturales y sociales de nuestras regiones. Desde mediados del siglo
pasado, también se ha aplicado un enfoque global de "modernización del
sector" formulado desde los organismos internacionales y las agencias de
desarrollo, con énfasis en objetivos de ampliación de la cobertura,
mejoramiento de la eficiencia en la gestión del sistema y de las
instituciones educativas e incrementos en la calidad medidos por logros de
aprendizaje evaluados mediante pruebas estandarizadas. En este contexto,
las secretarías de educación, departamentales y municipales, se han
convertido en agentes ejecutores de las directrices emanadas desde el
Ministerio, con poca capacidad de respuesta frente a las necesidades
locales.

Excepcionalmente, algunos gobiernos locales han podido formular y ejecutar
políticas educativas que se apartan de la política nacional en aspectos
básicos como el de asumir decididamente un enfoque de derechos, pero lo han
hecho en razón de contar con recursos propios para financiar sus
desarrollos. Es el caso de Bogotá con los Planes Sectoriales de Educación
formulados e implementados por las administraciones de Luís Eduardo Garzón
y Samuel Moreno.

En contraste con lo anterior, también es posible reconocer en el ámbito
nacional una serie de iniciativas de actores sociales, redes,
organizaciones o movimientos que, de manera más o menos incipiente, se
orientan a construir sus propias lecturas de los lugares que habitan, con
el interés de incidir en la definición de políticas y propuestas educativas
y culturales.

Plan Sectorial 2008-2012 "Educación de Calidad para una Bogotá Positiva"


Bogotá ha sido ejemplo para Colombia y para América Latina en materia de
avances en la formulación de sus planes sectoriales de educación con
enfoque de derechos. Esta importancia se hace más evidente cuando se tiene
en cuenta que se ha logrado en un contexto de tensión con la política
nacional de marcado enfoque neoliberal, a lo largo de dos administraciones
del Polo Democrático Alternativo.

Como dice el Plan Sectorial, "la política educativa del Distrito… se ha
sustentado en garantizar el derecho a la educación y la participación. El
desarrollo de la educación se inscribe en las políticas generales de la
ciudad cuyos propósitos se han orientado a consolidar la democracia, a
reducir la pobreza y a mejorar la calidad de vida de sus habitantes"[4].

La escuela pública, como parte de este andamiaje, cumple un papel
fundamental en la concreción de estos planes de gobierno y en la generación
de procesos instituyentes que surgen como iniciativas desde la sociedad
civil. En ella se concretan las propuestas educativas planteadas desde el
gobierno y se construyen, en tensión con estas, las propuestas alternativas
que agencian otros sectores. Por ello, un aspecto muy importante para el
tema de este módulo consiste en que el Plan Sectorial define al colegio
como el centro sobre el cual deben recaer las realizaciones de la política
pública de educación de Bogotá y el punto de referencia desde el cual se
debe leer y ejecutar el Plan Sectorial. Para ello, se requiere el
compromiso de los directivos docentes, los docentes, los estudiantes y
padres de familia. El Plan Sectorial propone que en los colegios se
promuevan las seis estrategias que definen el marco de referencia para la
política educativa de la ciudad: 1) Garantizar el derecho a una educación
de calidad para todos y todas; 2) Extender el derecho a la educación a
nuevas poblaciones; 3) Facilitar el acceso, ampliar la cobertura y mejorar
la permanencia; 4) Lograr la vigencia plena de los derechos humanos y la
seguridad de los niños en los colegios; 5) Recuperar y fortalecer el
compromiso de las familias con la educación de los hijos y, 6) Mejorar la
gestión sectorial e institucional.

Entre los programas del Plan Sectorial, el de Gestión Pública Efectiva y
Transparente incluye el proyecto Operación en los Colegios que "tiene como
propósito garantizar el funcionamiento, la gestión administrativa y la
gestión pedagógica de los colegios". Para ello, la Secretaría de Educación
ofrece acompañamiento especializado a los colegios por parte de
universidades, otros colegios públicos y privados, centros de
investigación, organizaciones no gubernamentales y dependencias de la
Secretaría o de otras entidades de la administración distrital (Plan
Sectorial 2008-2012, p. 95).

El Plan contempla el perfeccionamiento de los mecanismos y dispositivos de
participación y de gestión con que cuenta actualmente para el mejoramiento
de la gestión pedagógica y la gestión administrativa (Sistema de Gestión de
Calidad –SGC–, Modelo Estándar de Control Interno –MECI– y Plan
Institucional de Gestión Ambiental –PIGA–). También busca introducir
ajustes en los Manuales de Convivencia y elaborar un Manual de
Organización y Funcionamiento de los Colegios que permita su certificación
(Plan Sectorial 2008-2012, p.96).

Plan de gestión


Recientemente se ha venido acompañando el Plan de Desarrollo de un
instrumento técnico para su ejecución. Este instrumento es el Plan de
Gestión, el cual proporciona una estructura que permite implementar el Plan
de Desarrollo, gerenciarlo, administrarlo, controlarlo y evaluarlo, Este
plan es algo así como la bitácora o cuaderno de mando del gobernante que
permite medir el grado de concreción del Programa de Gobierno. La gestión
moderna ha reforzado el componente técnico del ejercicio del gobierno. La
llegada de la elección popular de alcaldes y gobernadores ha puesto al
alcance de la ciudadanía los altos cargos del gobierno, generando presiones
por capacitación técnica y administrativa que normalmente no se tiene. El
Plan de Gestión ayuda a superar estas limitaciones y a realizar una gestión
transparente, eficaz, eficiente y efectiva.

Sin embargo, se debe resaltar que los aspectos técnicos enfatizados por el
Plan de Gestión no pueden subordinar los contenidos políticos esenciales
que definen la función pública en el ejercicio del gobierno.


2. La planeación y la gestión de las políticas educativas


El momento que vivimos está marcado por serias transformaciones en relación
con la producción de políticas públicas educativas provenientes de
organismos internacionales. Las nuevas concepciones y tendencias de la
educación han concebido la reestructuración de los sistemas educativos como
una de sus estrategias privilegiadas. La ortodoxia educativa del
neoliberalismo se ha impuesto en diferentes regiones del mundo incluyendo a
América Latina. En Colombia, el Estado ha introducido cambios en la
legislación, los Planes de Desarrollo, los Planes de Estudio y los
Proyectos Institucionales. Por su parte, los agentes educativos, cada vez
más excluidos o ausentes de las discusiones, sienten la necesidad de
incorporarse al proceso de análisis y diseño de las políticas públicas para
entender los marcos políticos que regulan el sistema educativo. Para ello,
han buscado escenarios de participación y formas organizativas alternativas
que han demostrado ser eficaces como mecanismos de intervención para la
formulación de políticas educativas. Es el caso de las redes de maestros y
maestras, de las organizaciones gremiales, de las instituciones formadoras
de docentes y de las ONG, las cuales han desarrollado iniciativas
movilizadoras y generadoras de procesos pedagógicos alternativos con fuerte
incidencia en la educación.

La Constitución Política de 1991 abrió la posibilidad de hacer de la
educación un derecho exigible en términos de obligatoriedad y gratuidad.
Los planes de desarrollo de los últimos gobiernos han hecho énfasis, para
la educación preescolar y básica, en el aumento de la cobertura, la
focalización, el mejoramiento de la calidad y la evaluación por
competencias.

En el gobierno de César Gaviria (1990-1994) se implementó el Programa de
Ampliación de la Cobertura y Mejoramiento de la Calidad de la Educación
Secundaria –PACES-, caracterizado por subsidios a la demanda en colegios
privados. Durante esta administración se aprobaron la Ley 115 de 1994 o Ley
General de Educación, la Ley 30 de 1992 que organiza el servicio público de
la educación superior y la Ley 60 de 1993 de distribución de competencias y
recursos entre los diferentes entes territoriales del país, junto con un
número importante de decretos reglamentarios.

En 1996, durante el gobierno de Ernesto Samper se diseñó el Plan Decenal de
Educación con la idea de garantizar continuidad y coherencia durante el
período 1996-2005. Hoy se puede decir que no se aplicó y se discute sobre
la necesidad de actualizarlo. Durante este período también se promovieron
los Planes Educativos Departamentales –PED-, Municipales –PEM- e
institucionales –PEI-.

Durante el gobierno de Andrés Pastrana, en 2001, se expidió la Ley 715 que
establece la nueva distribución de competencias entre los diferentes
niveles del gobierno y el Sistema General de Participaciones. En 2002 se
aprobó el Decreto 1278 o nuevo estatuto de profesionalización docente que
desmejoró la situación laboral de los maestros.

El actual gobierno de Álvaro Uribe propuso la "Revolución Educativa", que
incluye cinco temas centrales: cobertura; calidad (evaluación de
competencias de alumnos y maestros, diseño de planes de mejoramiento,
difusión de experiencias exitosas y uso de nuevas tecnologías); pertinencia
laboral (vinculación de la universidad a la actividad productiva);
capacitación técnica (Programa Jóvenes en Acción, 150.000 personas formadas
en oficios productivos por año); e investigación científica (recuperación
del incremento del presupuesto de investigación, ciencia y tecnología).

Otra consecuencia de la reorganización fue la adopción del nuevo estatuto
de profesionalización docente (1278) y el sistema de inspección y
vigilancia, que pusieron en escena el tema de la evaluación para los
educadores. Hay un nuevo escalafón y condiciones diferentes para los
ascensos, y aunque el estatuto sólo cobija a quienes se vinculen a partir
de junio de 2002, se convirtió en un factor de desmotivación para los más
de 310.000 educadores oficiales, vitales en los procesos de mejoramiento de
la calidad.

Los nocturnos también cambiaron. A pesar de las protestas terminaron como
terceras jornadas. Los profesores se contratan por la modalidad de horas
extras.

En general, en la evolución de la política educativa desde los 90 hasta hoy
se observa un retroceso en los niveles de participación y concertación con
los actores educativos, tal como en su momento se pudo hacer en relación
con el Estatuto Docente, la Ley General de Educación y el Plan Decenal de
Educación. Por otra parte, la implementación de una política centrada en
aumentos de cobertura, fusión de instituciones, búsqueda de la eficiencia
en la gestión tanto del sistema como de las instituciones educativas y
mejoramiento de la calidad medida por pruebas basadas en estándares y
competencias, han dejado profundos efectos en materia de afectación a las
garantías al derecho a la educación y debilitamiento de la educación
pública. Estos efectos, similares en la mayoría de países de América
Latina, son los que se intenta contrarrestar con el estímulo a la
formulación de políticas educativas locales alternativas, como en algunos
sentidos se ha intentado en ciudades como Bogotá y Medellín.

El marco normativo


Las anteriores acciones, en particular las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001,
con sus decretos reglamentarios, constituyen la base legal para la reforma
educativa que actualmente vive el país. En lo que se refiere a la autonomía
y gestión escolar, aportan varios elementos nuevos que podrían considerarse
el punto central en torno al cual gira el campo de la planeación y la
gestión escolar en Colombia.

Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001


La Ley 115 de 1994 incorpora varios elementos decisivos para la gestión de
la educación y de las instituciones educativas. Entre ellas están el Plan
Decenal, el Proyecto Educativo Institucional –PEI-, el Sistema Nacional de
Acreditación, el Sistema Nacional de Información; define la noción de
currículo y el plan de estudios; plantea la autonomía escolar; la
evaluación referida a los exámenes periódicos, la evaluación de los
directivos docentes estatales y privados y la evaluación institucional; la
jornada única, la flexibilidad del calendario académico, el Reglamento o
Manual de Convivencia, la representación de los estudiantes en los Consejos
Directivos y el Personero Estudiantil. Como punto importante para la vida
escolar, también introduce la posibilidad de ejercicio de la docencia por
profesionales distintos a los licenciados o profesionales en educación.







Gobierno escolar


Un aspecto importante contenido en la Ley 115 es el relativo al Gobierno
Escolar. Lo define como la instancia para la "participación de la comunidad
educativa a que hace referencia el artículo 68 de la Constitución Política.
En el gobierno escolar serán consideradas las iniciativas de los
estudiantes, de los educadores, de los administradores y de los padres de
familia en aspectos tales como la adopción y verificación del reglamento
escolar, la organización de las actividades sociales, deportivas,
culturales, artísticas y comunitarias, la conformación de organizaciones
juveniles y demás acciones que redunden en la práctica de la participación
democrática en la vida escolar. Los voceros de los estamentos constitutivos
de la comunidad educativa, podrán presentar sugerencias para la toma de
decisiones de carácter financiero, administrativo y técnico pedagógico"[5].

El gobierno escolar está integrado por el Rector, el Consejo Directivo y el
Consejo Académico. El Consejo Directivo, a su vez, queda integrado por el
Rector del establecimiento educativo, quien lo convocará y presidirá; dos
representantes de los docentes de la institución; dos representantes de los
padres de familia; un representante de los estudiantes; un representante de
los ex-alumnos de la institución y un representante de los sectores
productivos del área de influencia del sector productivo.

La importancia del gobierno escolar se manifiesta más claramente cuando se
ven las funciones del Consejo Directivo:

a. Tomar las decisiones que afecten el funcionamiento de la institución y
que no sean competencia de otra autoridad;
b. Servir de instancia para resolver los conflictos que se presenten entre
docentes y administrativos con los alumnos del plantel educativo;
c. Adoptar el reglamento de la institución, de conformidad con las normas
vigentes;
d. Fijar los criterios para la asignación de cupos disponibles;
e. Asumir la defensa y garantía de los derechos de toda la comunidad
educativa, cuando alguno de sus miembros se sienta lesionado;
f. Aprobar el plan anual de actualización del personal de la institución
presentado por el rector;
g. Participar en la planeación y evaluación del Proyecto Educativo
Institucional, del currículo y del plan de estudios y someterlos a la
consideración de la Secretaría de Educación respectiva o del organismo que
haga sus veces para que verifique el cumplimiento de los requisitos;
h. Estimular y controlar el buen funcionamiento de la institución
educativa;
i. Establecer estímulos y sanciones para el buen desempeño académico y
social del alumno;
j. Participar en la evaluación anual de los docentes, directivos docentes y
personal administrativo de la institución;
k. Recomendar criterios de participación de la institución en actividades
comunitarias, culturales, deportivas y recreativas;
l. Establecer el procedimiento para el uso de las instalaciones en
actividades educativas, culturales, recreativas deportivas y sociales de la
respectiva comunidad educativa;
m. Promover las relaciones de tipo académico, deportivo y cultural con
otras instituciones educativas;
n. Aprobar el presupuesto de ingresos y gastos de los recursos propios y la
forma de recolectarlos, y
ñ. Darse su propio reglamento.

Fondos de Servicios Educativos


Otro aspecto digno de mención tiene que ver con el hecho de que los
Consejos Directivos tienen la responsabilidad de administrar los Fondos de
Servicios Educativos contemplados también en las Leyes 115 de 1994 y 715 de
2001 para atender los gastos distintos a salarios y prestaciones. Los
Fondos de Servicios Educativos son definidos en el Decreto 4791 de 2008,
que los reglamenta, como cuentas contables creadas por la ley como un
mecanismo de gestión presupuestal y de ejecución de los recursos de los
establecimientos educativos estatales para la adecuada administración de
sus ingresos y para atender sus gastos de funcionamiento e inversión
distintos a los de personal. Esta administración se hará por el rector o
director rural en coordinación con el consejo directivo del establecimiento
educativo de acuerdo con las funciones otorgadas por la Ley 715 de 2001[6].


En relación con el Fondo de Servicios Educativos el Consejo Directivo
cumple las funciones de analizar, introducir ajustes y aprobar mediante
acuerdo, antes del inicio de cada vigencia fiscal, el presupuesto de
ingresos y gastos del proyecto presentado por el rector o director rural;
adoptar el reglamento para el manejo de la tesorería; aprobar las adiciones
al presupuesto vigente así como los traslados presupuestales que lo
afecten; verificar la existencia y presentación de los estados contables
por parte del rector o director rural; determinar los actos o contratos que
requieran su autorización expresa; reglamentar mediante acuerdo los
procedimientos, formalidades y garantías para toda contratación que no
supere los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes; aprobar
la contratación de los servicios que requiera el establecimiento educativo
y que
faciliten su funcionamiento de conformidad con la ley; autorizar al rector
o director rural para la utilización por parte de terceros de los bienes
muebles o inmuebles dispuestos para el uso del establecimiento educativo;
aprobar la utilización de recursos del Fondo de Servicios Educativos para
la realización de eventos pedagógicos, científicos, culturales, deportivos,
o la participación de los educandos en representación del establecimiento
educativo y fijar la cuantía que se destine para el efecto; verificar el
cumplimiento de la publicación en lugar visible y de fácil acceso del
informe de ejecución de los recursos del Fondo de Servicios Educativos.

Como se ve, todas las funciones mencionadas se relacionan con aspectos
decisivos de la gestión institucional y comprometen, si efectivamente se
llevan a la práctica, a la comunidad educativa.

Con la aprobación de la Ley 715 en 2001 los departamentos y municipios
comenzaron a implementar acciones tendientes a reformar los modelos de
gestión del sistema y de las instituciones educativas. La certificación ha
sido uno de los mecanismos que más ha incidido en esta materia. Con base en
esta norma, los municipios han venido elaborando modelos específicos de
gestión escolar para adaptarlas a sus condiciones educativas. Los
municipios certificados, por ejemplo, administran directamente el pago de
docentes.

Una modificación que afectó de manera radical la gestión de las escuelas
públicas fue la decisión de fusionar en una sola administración las
jornadas que operan en una misma planta física, medida que se complementó
con la posibilidad de designar también una sola administración para varias
plantas físicas, de conformidad con el reglamento.[7] De esta manera,
muchos rectores tuvieron que hacerse cargo de sedes con las cuales no
pueden mantener contacto permanente, las comunidades educativas fueron
duramente impactadas y desarticuladas y se rompió con la noción de
"escuela" como núcleo básico de la educación de niños, niñas y jóvenes.

La Ley 715 también reguló la asignación de recursos del Sistema General de
Participaciones a las instituciones educativas mediante la asignación por
alumno, determinada anualmente de acuerdo con las diferentes tipologías
educativas definidas por la Nación, atendiendo a los niveles educativos
(preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y las zonas
urbana y rural, para todo el territorio nacional. La norma establece que la
Nación definirá la metodología para el cálculo de la asignación por alumno
y anualmente fijará su valor atendiendo las diferentes tipologías,
sujetándose a la disponibilidad de los recursos del Sistema General de
Participaciones. En la práctica, este modo de asignación de recursos,
basado en el número de alumnos matriculados el año anterior, llevó a que
las instituciones inflaran la matrícula con el fin de aumentar los recursos
o, por el contrario, al despido o traslado de docentes con base en la
relación número de estudiantes por docente. En casos extremos se podría
llegar al cierre de establecimientos por no contar con el número de alumnos
suficiente, hecho que afectaba radicalmente el derecho a la educación.
También se introducen criterios de eficiencia y equidad para la
asignación de estos recursos.







Decreto 1860 de 1994


El Proyecto Educativo Institucional –PEI-


El Decreto 1860 de 1994, que reglamenta parcialmente la Ley 115 en aspectos
pedagógicos y organizativos generales, establece, entre otras cosas, que
todos los establecimientos educativos, estatales, privados, comunitarios,
solidarios, cooperativos o sin ánimo de lucro, debe elaborar y poner en
práctica, de manera autónoma pero obligatoria, y con la participación de la
comunidad educativa, un Proyecto Educativo Institucional (PEI) que exprese
la forma como las instituciones educativas deciden alcanzar los fines de la
educación definidos por la ley, teniendo en cuenta las condiciones
sociales, económicas y culturales de su medio.

La adopción del PEI constituye una modificación importante en los esquemas
de gestión de las instituciones educativas en la medida en que involucra,
al menos teóricamente, a los distintos estamentos de la comunidad
educativa. El proceso contempla los pasos de formulación y deliberación,
adopción por el Consejo Directivo en consulta con el Consejo Académico,
definición del plan operativo con especificación de metas, estrategias,
recursos y cronograma de actividades, revisión y modificaciones cuando
sean solicitadas por cualquiera de los estamentos de la comunidad
educativas.

Infortunadamente, para cumplir rápidamente con la obligación de tener el
PEI, muchas instituciones educativas copiaron formatos estandarizados por
consultores y convirtieron este potente recurso en un simple documento sin
anclaje en la comunidad educativa y sin aplicación real a las condiciones
del entorno institucional.

Esto, sin embargo, no le quita su importancia como instrumento básico para
la construcción de la democracia en el colegio y para la guía de la gestión
global de la institución.


Proyecto para el Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Directiva y
Planes de Mejoramiento


La "Revolución Educativa" de Uribe Vélez ha enfatizado los temas de
cobertura, calidad y eficiencia. En este marco, ha destacado el
mejoramiento de la gestión educativa en los ámbitos territorial y escolar,
incluyendo aspectos tales como la planeación, la definición de metas,
evaluación y seguimiento, sistemas de información para la toma de
decisiones; mejoramiento de la capacidad de procesamiento, análisis,
interpretación y uso de la información, así como de la comprensión de los
proyectos y los procesos, creación de alianzas con socios estratégicos e
implementación de Planes de Mejoramiento.

Para ello, el Ministerio de Educación Nacional ha puesto en marcha el
Proyecto para el Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Directiva o
Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión de los Directivos Docentes y la
implementación de Planes de Mejoramiento, en el cual intervienen las
secretarías de educación, universidades, centros de investigación y cajas
de compensación familiar, entre otros. El objetivo central es mejorar la
calidad en la prestación del "servicio educativo".

El proyecto "considera la institución educativa como una organización que
aprende y que es capaz de superar su propio desempeño, identificando y
mejorando los procesos y componentes de la gestión escolar que afectan el
cumplimiento de su misión. El mejoramiento es liderado por el rector y su
equipo de directivos (Equipo de Gestión)"[8].

Este proyecto se basa en la capacidad de liderazgo del rector y el
ejercicio de un liderazgo visible y dinámico en las instituciones
educativas. El proyecto afirma que "los directivos docentes, rectores y
coordinadores se diferencian en su papel de los que cumplen tareas de
enseñanza y de los que desempeñan actividades auxiliares o de orientación a
estudiantes. Quienes conducen la institución requieren desarrollar
capacidades, conocimientos y habilidades específicas"[9].

El Plan de Mejoramiento es definido como el "conjunto de metas, acciones,
procedimientos y ajustes que la institución educativa define y pone en
marcha en períodos de tiempo definidos, para que todos los aspectos de la
gestión de la institución educativa se integren en torno de propósitos
comúnmente acordados y apoyen el cumplimiento de su misión académica".[10]
Vale destacar que la elaboración de los Planes de Mejoramiento se basa en
diagnósticos que dan una importancia decisiva a los resultados de las
evaluaciones externas, es decir las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado,
que permiten a la institución mirar los resultados del aprendizaje de sus
estudiantes y determinar los problemas o dificultades que se tienen. Con
base en el análisis de las evaluaciones se desarrollan los componentes de
gestión académica, directiva, administrativa y financiera, y de convivencia
y comunidad.

Como se anotó arriba, estas directrices se ubican en una concepción de la
educación como servicio y no como derecho fundamental, razón por la cual
enfatizan un matiz de carácter administrativo y gerencial que termina por
anular los esfuerzos de democratización de la vida escolar. Por esta razón,
la introducción de la noción del Derecho a la Participación y los avances
que en esta materia se han logrado con la implementación del Sistema de
Participación en el espacio escolar han sido esenciales para que en el
Distrito Capital avance en materia de gestión participativa.

Bogotá y el Premio a la Gestión Escolar


Mediante el Decreto No. 379 del 30 de mayo de 1997 la Administración
Distrital creó el Galardón a la Excelencia, como reconocimiento y estímulo
a las instituciones estatales y privadas de enseñanza preescolar, básica y
media que hayan logrado articular exitosamente las tareas pedagógicas y
administrativas consiguiendo innovar y mejorar la acción educativa. Por
encargo de la Secretaría de Educación del Distrito, desde 1977, la
orientación técnica y la coordinación operativa del Galardón han estado a
cargo de la Corporación Calidad. Desde el 2002 el Galardón ha estado
apoyado económicamente por la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR y la
Cámara de Comercio de Bogotá. Esta experiencia ha sido destacada como un
avance en materia de cooperación entre el sector público, el empresariado y
las organizaciones que promueven el conocimiento, para el mejoramiento de
la calidad de vida de los ciudadanos.

El Galardón a la Excelencia se otorga a las instituciones estatales y
privadas de enseñanza preescolar, básica y media del Distrito Capital que
demuestren experiencias destacadas en materia de construcción e
implementación de enfoques de gestión participativa orientados hacia la
calidad. La metodología de evaluación busca identificar el nivel de gestión
de cada institución examinando su capacidad para alcanzar los resultados
que se ha propuesto, mediante un sistema gerencial que integra el
direccionamiento estratégico o mirada de largo plazo de la institución, la
gerencia de sus procesos y la gerencia de la cultura institucional. Los
jurados del Galardón son altos directivos de empresas privadas, entidades
públicas y universidades, de reconocida trayectoria práctica y/o académica
en los temas pedagógicos y de gestión. Ellos reciben una capacitación
especial para garantizar la interpretación unificada de los componentes y
criterios del Galardón y el sistema de calificación establecido[11].
Según la Corporación Calidad, "el Modelo del Galardón a la Excelencia -
Premio a la Gestión Escolar ofrece los lineamientos básicos de un sistema
de gestión integral que detalla un conjunto de conceptos y prácticas
características de un colegio de talla mundial, y que sirven de referentes
para apreciar el desempeño de cualquier colegio sin menoscabo de la
singularidad de su misión y características distintivas"[12].
El Modelo recoge algunos elementos del Plan de Mejoramiento y comprende
diez criterios de evaluación que se clasifican en cuatro grupos:
El primer grupo se refiere a los principios inspiradores de la gestión
escolar: Comprende el Horizonte Institucional como eje rector que proyecta
las acciones y esfuerzos del Colegio hacia el futuro y el entorno; el
Gobierno Escolar y la Convivencia, que esboza las prácticas de toma de
decisiones, participación, convivencia y gestión de las alianzas; Liderazgo
y Responsabilidad Institucional, que examina el estilo de dirección que
impulsa el desarrollo del colegio y los impactos de la acción
institucional.
El segundo grupo examina los procesos y el quehacer del colegio: Gestión
Académica y Gestión Administrativa, procesos centrales en cualquier plantel
educativo; y Desarrollo del estudiante, Desarrollo del Personal Docente y
Administrativo y Desarrollo de la comunidad, los cuales examinan la gestión
desde los grupos de interés del Colegio.
El Modelo cuenta también con un criterio transversal: la Gestión de la
Innovación y el Aprendizaje.
El cuarto grupo referido a los Resultados y Mejoramiento Institucional
incluye los logros de la gestión escolar desde los estudiantes, el
personal, la comunidad y el colegio mismo. En este capítulo se puede
visualizar, de manera integral, el nivel de cumplimiento de los objetivos y
metas trazados desde el horizonte institucional y el desarrollo de los
procesos cotidianos en función de dicho horizonte[13].
Como se ve, este premio constituye un antecedente que enfatiza los temas de
eficiencia propios de los modelos empresariales tan en boga en las
propuestas neoliberales. Se reseña en este texto por su carácter
ilustrativo pues en la actualidad no constituye un tema relevante en el
trabajo de acompañamiento al tema de participación que realiza la
Secretaría de Educación de Bogotá.
Otro antecedente importante en esta materia fue el Foro Distrital de
Política Pública del Distrito Capital de Bogotá realizado en agosto del
2005. Algunas ideas presentes en la realización de este Foro tienen que ver
con el hecho de que una administración, que se plantea como alternativa a
la política ministerial, puso en discusión su Plan Sectorial en la búsqueda
de un sentido de pertenencia por parte de los actores involucrados con la
conformación de un grupo facilitador del foro, integrado por maestros,
maestras y demás actores de la educación, entendidos como sujetos no
solamente receptores de política pública, sino con capacidad para formular,
cuestionar, evaluar y hacerle seguimiento a la política, desde la
cotidianidad de su trabajo y desde las dinámicas de sus comunidades. Esto
significa que la política pública educativa no solo puede convocar sino
también vincular a la ciudadanía a su realización mediante la generación de
espacios de participación.

La tendencia hacia la ampliación de la participación política se expresa en
nuevas formas organizativas que se dan a partir de relaciones horizontales
de poder. Dentro de las estructuras organizacionales que reflejan
claramente este fenómeno están las Redes, una forma de organización en la
que confluye lo sindical y lo no sindical. Con las redes se intenta
reconocer y fortalecer la diversidad, sin pretensiones de uniformidad,
pensamiento totalitario, ni de relaciones jerárquicas[14]. En ellas la
participación se entiende desde su vinculación con los escenarios de
movilización por la educación como una estrategia que, de un lado, le
permite a los diferentes sectores sociales incidir en la toma de decisiones
y, de otro, ofrece al gobierno nacional y a los gobiernos locales o
regionales la posibilidad de contar con el concurso de la ciudadanía en la
resolución de problemas sociales, en este caso los educativos.

La discusión de las políticas educativas se ha dado a través de las
estructuras sindicales, tal como ocurrió con el Estatuto Docente, la Ley
General de Educación y Plan Decenal de Educación. Algunos actores
representativos del movimiento magisterial y educativo tuvieron también
alta incidencia en el desarrollo y los resultados de la Asamblea Nacional
Constituyente y en la presencia del tema educativo en la Constitución
Política de 1991. Sin embargo, esta capacidad se ha perdido durante los
últimos años, como lo atestigua su incapacidad para impedir la reforma
regresiva al estatuto docente y para garantizar la aplicación del Plan
Decenal de Educación.

Por otro lado, procesos como el Movimiento Pedagógico y la Expedición
Pedagógica Nacional muestran capacidad propositiva y de transformación
desde la sociedad civil. Sin embargo, esto implica un desarrollo
significativo de los maestros y maestras en su condición de sujetos de
política pública, proceso para el cual muchos de ellos no se consideran
suficientemente preparados. Las experiencias mostradas por la Expedición
Pedagógica en relación con las formas de ser maestro y de hacer escuela dan
testimonio de la creatividad y capacidad de comprensión de los docentes y
de su capacidad real para incidir en la vida de las comunidades y las
instituciones educativas.

3. LA GESTIÓN ESCOLAR DISTRITAL EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS


La Secretaría de Educación de Bogotá, a través de la Dirección de
Participación y Relaciones Interinstitucionales, viene promoviendo la
participación en la gestión de las Instituciones Educativas con base en e
mandato de la Constitución Política de 1991. La política a este respecto
parte de considerar al colegio como el escenario ideal para la formación y
construcción de sujetos políticos críticos y para la vivencia, práctica y
ejercicio de la democracia[15].

Como se ha visto, la normatividad contempla varios mecanismos e instancias
que propician la participación de los actores de la comunidad educativa en
la gestión de las instituciones. El más importante es, sin duda, el
gobierno escolar, integrado por el Rector, el Consejo Directivo y el
Consejo Académico, instancias que tratan de vincular a los procesos de
gestión a directivos, docentes, estudiantes, padres de familia y sector
productivo.

La participación estudiantil en la gestión institucional


Los consejos estudiantiles, regulados por el Decreto 1860, están concebidos
para que sirvan como espacios de articulación de las diferentes formas de
concreción de la participación de los estudiantes en la vida institucional.
Sus referentes son el PEI, el Manual de Convivencia, el presupuesto del
colegio, el sistema de evaluación (Decreto 1290) y la articulación del
colegio con el entorno. Una de las funciones centrales de estos consejos es
la de elegir el representante de los estudiantes al Consejo Directivo y
asesorarlo para el cabal cumplimiento de su representación lo que implica
asumir las funciones de dicho Consejo descritas más arriba.

Al Consejo Estudiantil se agregan: el Personero Estudiantil, elegido cada
año entre los estudiantes de último grado, con al fin de promover el
cumplimiento de los derechos y los deberes de los estudiantes como miembros
de la comunidad educativa; el Contralor Estudiantil cuya principal función
es contribuir a la creación de una cultura del control social, del cuidado,
buen uso y manejo de los recursos y bienes públicos del colegio; el
Vicecontralor Estudiantil que tiene las mismas funciones y reemplaza al
contralor en casos de falta temporal o absoluta; y el Comité Estudiantil de
Control Social, constituido para apoyar las funciones y labores del
Contralor Estudiantil. Estas figuras aplican solo para los colegios
oficiales.

Otra instancia importante de gestión es el Comité de Convivencia, creado
mediante el Acuerdo No. 04 de 2000, del Consejo de Bogotá, con el fin de
fomentar la convivencia entre la comunidad educativa. Estos comités están
integrados por los representantes de los docentes ante el Consejo Directivo
u otro elegido por los docentes, igual para los estudiantes, el
representante del Consejo Estudiantil, el Personero Estudiantil, dos
representantes de los padres de familia, dos representantes de otras
instituciones, el Coordinador de Disciplina, un representante del personal
administrativo y/o operativo del plantel.

También ejercen funciones de gestión escolar los Vigías Ambientales creados
por el Acuerdo No. 166 de 2005, del Consejo de Bogotá, con el objeto de
asesorar al gobierno escolar en los temas relacionados con el
fortalecimiento de la dimensión ambiental al interior del plantel y liderar
la formulación, implementación, seguimiento y evaluación del Proyecto
Ambiental Escolar –PRAE-, entre otros.

Lo mismo ocurre con los Consejos Consultivos para el Relacionamiento de la
Educación Media con el Sector Empresarial. Estos Consejos fueron creados
por la Ley 590 de 200 y reglamentados por el Decreto 400 de 2001, con el
objeto de realizar todas las actividades requeridas para estimular las
relaciones entre los establecimientos educativos de enseñanza media, el
Sistema Nacional de Formación Profesional y el Servicio Nacional de
Aprendizaje –SENA-.

El Plan Sectorial de Educación de Bogotá 2008-2012 y la Resolución No. 181
de 27 de enero de 2009, por su parte, establecen la creación de Comités
Institucionales de Presupuestos Participativos con el fin de intervenir en
la elaboración y ejecución de los proyectos de inversión y desarrollo
académico requeridos por el colegio para dar cumplimiento a los mandatos
del PEI.

Todo lo anterior se complementa con la participación de los estudiantes en
las Mesas Locales de Política Educativa (Decreto No. 293 de septiembre 10
de 2008 y Resolución No. 4491 de noviembre 20 de 2008 de la Secretaría de
Educación del Distrito); las Redes Locales de Personeros (Ley 115 de 1994 y
Decreto 1860 de 1994); las Redes Locales de Contralores Estudiantiles
(Acuerdo No. 401 de 2009 del Consejo de Bogotá); los Consejos Consultivos
Locales de Política Educativa (Decreto No. 293 de septiembre 10 de 2008 y
Resolución No. 4491 de noviembre 20 de 2008 de la Secretaría de Educación
del Distrito); la Mesa Estudiantil Distrital de Política Educativa

Limitaciones de la participación en los procesos de gestión escolar


En el contexto descrito, a pesar de la creación de mecanismos e instancias
para la gestión participativa, quedan abiertas innumerables preguntas sobre
el sentido y posibilidad de lograr la cimentación de un escenario de
construcción participativa de lineamientos de política educativa con el
concurso de los maestros y maestras de Colombia, sus organizaciones, las
instituciones educativas públicas y privadas y, en general, todos los
actores vinculados a la educación.

En el campo de la gestión escolar es evidente que se han impuesto los
enfoques provenientes de la lógica empresarial, basados en criterios de
eficacia, eficiencia, relación costo/beneficio y manejo gerencial. Algunos
de los ejemplos arriba mencionados se ubican en estos enfoques. Las
comunidades educativas tienden a ser desdibujadas y sustituidas por los
equipos de gestión. Los énfasis en el fortalecimiento de la capacidad de
gestión de los directivos docentes han producido una brecha entre los
docentes de base y las directivas institucionales que afecta el carácter
esencialmente pedagógico de los vínculos y los procesos que hacen de la
escuela una institución eminentemente educativa.

El juicio de la propia Secretaría de Educación de Bogotá es crítico
respecto del éxito de estos intentos. El documento citado afirma que "las
figuras creadas han tenido una trascendencia relativa. Como en el escenario
nacional, los espacios democráticos creados por la ley se reducen muchas
veces a lo procedimental, es decir, al mecanismo de elección de sus
representantes. Si bien se ha procurado garantizar las elecciones de los
estudiantes brindando las garantías para su escogencia anual, el colegio y
los procesos electorales no han sido ajenos a las prácticas tradicionales
de hacer política en las que muchos estudiantes participan sin conocer el
alcance de los espacios por los que están votando; candidatos cuyas
propuestas se alejan del espíritu y las posibilidades de su representación;
el ejercicio de un voto que se asume como obligatorio y un derecho que
termina siendo ejercido únicamente el día de la elección"[16].

Este balance es compartido por otros analistas y por la evidencia empírica.
Francisco Reyes sostiene que "Aunque en un principio pudiera creerse que el
MEN diseñó la Ley 115 para introducir reformas importantes en materia
educativa, la verdad es que a la larga, sutilmente, resultó conservando
los poderes tradicionales de la escuela, muestra de ello son: las
atribuciones y los poderes reales que conservan los rectores y las
rectores, la difusa primacía de una instancia colegiada como el Consejo
Directivo que pese a contar con atribuciones generales para orientar el
proceso educativo en cada establecimiento no alcanza a tener la solidez
normativa para ser la verdadera autoridad escolar. Otro tanto se puede
decir de la reducida representación estudiantil en el mismo Consejo
Directivo - aparte de limitar esta representación a alguien perteneciente
al último nivel o grado educativo. Igualmente, es diciente la ausencia de
representación estudiantil y de las madres, los padres y acudientes en el
Consejo Académico, cuya función en relación con la propuesta pedagógica es
o debe ser crucial"[17].

Si bien la Ley concretó la participación en el Consejo Directivo de
madres, padres y acudientes de familia; de otros sectores como los
exalumnos y los gremios productivos, también lo es que por falta de
mecanismos concretos y por la inexistencia de estructuras organizativas de
tales sectores, prácticamente en ningún establecimiento educativo funcionan
los consejos directivos con representantes de los exalumnos y de los
gremios productivos, mientras que la representación de madres, padres y
acudientes, raramente es importante o significativa.

Reyes también llama atención sobre el hecho de que la norma que regula los
Consejos Directivos está plagada de expresiones que llaman a "considerar
las iniciativas", "hacer sugerencias para la toma de decisiones de carácter
financiero, administrativo y técnico pedagógico", en vez de definir con
claridad que la tarea fundamental del Gobierno Escolar, como expresión de
la más amplia deliberación de la Comunidad Educativa, es constituir y
concretar la voluntad colectiva para determinar, decidir, ejecutar,
desarrollar, evaluar y modificar, todo lo relacionado con el PEI y los
aspectos generales y particulares de la marcha interna de la institución".

Sobre el Decreto 1860 de 1994 comenta la ausencia total mecanismos para
verificar el funcionamiento real del Gobierno Escolar, la ausencia de
espacios y tiempos ciertos para la deliberación periódica de docentes,
estudiantes, madres y padres, así como de las respectivas organizaciones de
docentes, estudiantes y madres y padres de familia. Esto lo lleva a afirmar
que "la ciudadanía escolar del 1860 (en letras minúsculas) es una
ciudadanía vacía de sujetos colectivos y carente de los espacios y los
tiempos para que dicho sujetos puedan constituirse, deliberar sobre sus
condiciones, necesidades, reclamaciones y propuestas. De ahí que en la gran
mayoría de los casos lo que las personas representantes de dichos
colectivos llevan, cuando llevan, al Consejo Directivo, sean las cosas más
banales e intrascendentes en relación con las complejidades, los retos y
las tareas de los PEI y con la situación de los centros educativos. Por
ejemplo, las grandes preocupaciones son como organizar el jean day, la
fiesta de la familia, o la celebración del día del maestro".

Este juicio es compartido, por ejemplo, por la profesora Elizabeth Vivas
Ricaurte, Rectora del la Institución Educativa Distrital José Jaime Rojas,
quien afirma que las propuestas que llevan los estudiantes al Consejo
Directivo son limitadas, se reducen a solicitudes para dejar la entrada más
tarde de lo establecido, aumentar las horas libres, establecer un día a la
semana sin clases y similares, dejando de lado los temas centrales de la
gestión institucional. Esto es resultado de la tendencia a configurar estas
instancias para cumplir con el mandato de las normas, la falta de formación
para la participación y el establecimiento de rutinas institucionales que
consagran la participación de minorías de docentes y padres que año tras
año hacen presencia en estos espacios. Lo interesante de este testimonio es
que la profesora ha observado este comportamiento durante los quince años
que lleva en la institución[18].

Para el caso de los Personeros Escolares se observa que no cuentan con el
respaldo material e institucional para que pueda cumplir sus funciones y
que no se tiene una clara comprensión de las mismas. En muchos casos los
mismos directivos de los planteles les piden a los candidatos que presenten
previamente "un programa de gobierno" que los obliga a hacer "campaña",
"prometiendo" cosas absolutamente ajenas a las tareas de velar por los
derechos estudiantiles. Reyes es contundente cuando afirma que en la
inmensa mayoría de los centros educativos no se hace diferencia entre las
tareas de gobierno y las tareas de control, aspectos centrales de la
gestión.

En desarrollo del proyecto de intervención en el cual se inscribe este
texto se menciona como factor que interviene en esta situación la
existencia de "lecturas generacionales" que producen "choques discursivos"
entre docentes, padres de familia, estudiantes. Se comportan como
estamentos cerrados sobre sí mismos ante la inexistencia de espacios de
concertación sobre sus propuestas. También se menciona la existencia de
contradicciones entre las subjetividades y los marcos institucionales,
hecho que evidencia la falta de correspondencia entre las propuestas
institucionales y los proyectos de vida de los actores que hacen presencia
en los colegios.

Este cuadro no impide, desde luego, la reseña de experiencias que destacan
por su singularidad. Se menciona el caso del Colegio María Mercedes
Carranza, en Ciudad Bolívar, en el cual se da la participación de muchos
actores en un proceso que viene de hace varios años articulado a un espacio
local generado por la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital. Desde
luego, experiencias como esta no tienen mucho que ver con las que resultan
favorecidas con el Galardón a la Excelencia.






El impacto de la cultura tecnológica en la escuela


Para comprender más profundamente los impactos de las políticas educativas
sobre la gestión escolar es importante hacer algunas referencias al
carácter de las transformaciones operadas en los modelos de gestión
organizacional como resultado de los intentos de superación de la crisis
del modelo de producción capitalista que originaron los enfoques
neoliberales. A continuación examinaremos algunas de ellas.

Organización escolar y sistemas tecnológicos


El impacto del desarrollo industrial en el conjunto de la vida social
contemporánea ha sido objeto de análisis realizados desde diversas
perspectivas. Destacamos, sin que esto signifique desdeñar otros enfoques,
los trabajos que han permitido pensar este impacto en las organizaciones
escolares en términos de su transformación en sistemas sociotécnicos o
sistemas tecnológicos[19]. Las principales características de estas
organizaciones se pueden resumir así:

Se comportan más como sistemas de acciones que como sistemas de
conocimiento. Se rigen más por conjuntos de reglas orientadas a la solución
de problemas específicos, que por leyes prescriptivas. Estas reglas
funcionan como imperativos que se validan en términos de eficiencia y no de
verdad. Por estas razones, su relación con la realidad (con el contexto) se
da en términos de control y no de conocimiento. Estas características hacen
que en ellas predominen las acciones tecnológicas; es decir acciones que
tienen como base la intencionalidad, referida a la organización en su
conjunto, hasta el punto de que se podría definir la organización como un
conjunto o sistema de acciones intencionalmente orientadas al logro de
objetivos. Esta intencionalidad está unida a la capacidad de representación
conceptual de la realidad que tengan todos los miembros de la organización.
Esta relación entre intencionalidad y representación, a su vez, es
fundamental para comprender en qué medida los miembros de la organización
se comportan como sujetos corporativos; es decir, en qué medida son capaces
de actuar espontáneamente en el sentido requerido por la organización.

De allí la importancia dada hoy a la definición de la visión y la misión de
las organizaciones y a su apropiación por sus integrantes pero, sobre todo,
a la definición de estándares y competencias como objetivos a ser
alcanzados por los "procesos educativos". La formación por estándares y
competencias materializa la intencionalidad educativa y da cuerpo a la
representación conceptual de lo que "debe saber" un estudiante y lo que
"debe enseñar" un maestro. Estándares y competencias materializan la
intencionalidad de las organizaciones educativas.

Las acciones tecnológicas, a su vez, se soportan en teorías tecnológicas
caracterizadas por ser eminentemente operativas; es decir, orientadas a la
realización y fabricación de sistemas, artefactos y procesos concretos,
razón por la cual toman la forma de conjuntos planificados y sistemáticos
de indicaciones sobre cómo se debe proceder para alcanzar, de forma
eficiente, objetivos específicos. Son estas teorías las que se expresan
como reglas. De ellas no se predica su verdad o falsedad sino su mayor o
menor éxito. Es el mundo de los manuales de procedimientos, de las fichas
de control, de los formularios de seguimiento, del cumplimiento de
estándares, de las pruebas de evaluación.

A partir de esto, no resulta muy complicado entender el impacto producido,
en el universo de la organización educativa y de la Escuela, por el
desplazamiento de acciones pedagógicas a "acciones tecnológicas" dirigidas
específicamente al incremento de la eficiencia. La introducción de
estándares y competencias es coherente con estos propósitos; y la
evaluación basada en ellos se corresponde más con el control, que con que
con la evaluación educativa propiamente dicha. La evaluación escolar por
pruebas estándar, como se practica hoy, tiene esa clara filiación
productivista y eficientista y mide más producto, resultado, que proceso.
Exactamente lo contrario a lo que habría que hacer desde una concepción
basada en criterios pedagógicos.

El carácter eficientista y pragmático de los sistemas tecnológicos hace que
este tipo de organizaciones se comporten como modelos operativos de
carácter instrumental, en los cuales el elemento humano está subordinado a
los objetivos organizacionales y es considerado desde una perspectiva
eminentemente técnica. En la Escuela, por el contrario debería importar más
el elemento humano: estudiantes, docentes, padres de familia, que la propia
organización. La racionalidad que la rige debería ser más humana que
técnica. La Escuela debe estar más abierta a la incertidumbre, a la
creatividad. Debe preocuparse más por la verdad (la búsqueda del
conocimiento) que por el control. Se diría que estamos ante la sorprendente
paradoja de que la educación y la Escuela han entrado en la órbita de la
tecnologización de la cultura y su realidad ha empezado a ser designada y
pensada con el lenguaje y las lógicas propias de ese universo, cuando
debería ser al contrario.

Hoy, se asume como cierto que la rápida expansión del sistema, medida por
los incrementos en la matrícula, se hizo a costa de la calidad impartida en
los establecimientos educativos. Los indicadores que se manejan para
analizar la calidad de la educación se refieren a la aprobación o
reprobación de los grados cursados por quienes ingresan al sistema, a la
adquisición de las competencias consideradas necesarias para cumplir con
los estándares, al bajo desempeño en las pruebas masivas nacionales e
internacionales que miden logros de aprendizaje en áreas básicas como
lenguaje, matemáticas y escritura y marginalmente, a inversión,
distribución de recursos financieros y factores extra educativos. La
limitación que anotamos en esta evaluación de la calidad de la educación es
que se mide con base en pruebas realizadas con base en las competencias
alcanzadas en relación con polémicos estándares que no diferencian
particularidades sociales, culturales y económicas, en una homogenización
teñida de tintes globalizadotes que mide fundamentalmente la funcionalidad
de los estudiantes a un sistema institucional comparado con estándares
internacionales.

Por el contrario, en el enfoque de derechos humanos la calidad es entendida
como uno de los cuatro elementos universales, indivisibles,
interrelacionados e interdependientes que constituyen el núcleo esencial
mínimo, no negociable del derecho a la educación, junto con los derechos a
la disponibilidad, al acceso al sistema y a la permanencia. No se trata,
desde luego, de rechazar a priori este tipo de pruebas, necesarias para
medirnos en relación con los exigentes patrones internacionales. De lo que
se trata es de analizar las implicaciones que esta metodología está
teniendo en nuestro medio. Una de ellas, preocupante si se mira desde la
lógica de la educación como derecho, es que están sirviendo más como
referencia para regular el mercado educativo entre instituciones estatales
y privadas y entre estas últimas que para mejorar la educación. Las pruebas
SABER y los exámenes de Estado actúan como un ranking que avala la oferta
institucional en el mercado educativo y no como un instrumento de
validación de calidad pedagógica, útil para fortalecer las garantías del
derecho a la educación.

La discusión actual sobre evaluación también responde a esta lógica
perversa de la calidad entendida como atributo externo, como algo que se
"añade" o se incorpora a la educación mediante los procesos de
"aseguramiento de la calidad" provenientes del mundo de la producción
empresarial o mediante el desempeño exitoso en las pruebas estandarizadas.


4. La gestión democrática de la escuela: LA AGENDA PARA un enfoque
alternativo


Sería absurdo concluir de todo lo anterior que los intentos por introducir
procesos de planeación y gestión escolar participativos están condenados de
antemano al fracaso. La lectura que acabamos de hacer enfatiza las
limitaciones solamente con el propósito de detectar las áreas débiles y
afinar más las herramientas disponibles. Por eso, en este último apartado
nos proponemos señalar algunos elementos que consideramos indispensables
para la configuración de una agenda de acciones que lleve a la construcción
de alternativas de gestión democrática de la escuela.

Recuperación de la noción de ciudadanía escolar


El documento de la Secretaría de Educación de Bogotá citado en la nota de
pie de página número 13 introduce un concepto fundamental para comprender
lo que está en la base de la democratización de la gestión escolar. Allí se
habla abiertamente del "colegio como el escenario ideal para la puesta en
marcha de un proceso de formación y construcción de sujetos políticos
críticos y para una vivencia, una práctica y un ejercicio democrático".

Esto significa que la planeación y la gestión escolar participativas son
más que meros ejercicios técnicos y que deben ser abordadas desde una
perspectiva esencialmente política, ligada a la construcción de
alternativas democráticas radicales en el conjunto de la sociedad. Para
ello se requiere pensar el tema como subsidiario de las implicaciones de
llevar la democracia a la escuela. En otras palabras, proponemos abordar
los procesos de democratización de la planeación y la gestión escolar como
procesos ligados al ejercicio de la ciudadanía escolar.

Como señala Reyes[20], "la ciudadanía escolar como concepto es más amplia e
integral que el Gobierno Escolar, incluye no sólo las instancias de
participación de este, sino también a los sujetos individuales, a las
formas organizativas colectivas que se organizan, existen y actúan por
fuera de las instancias específicas de participación del Gobierno Escolar".
En otras palabras, no podrá existir gobierno escolar sin un verdadero
ejercicio de la ciudadanía escolar, en tanto la ciudadanía escolar se
refiere no solo a la planeación y la gestión como recursos a disposición de
la comunidad educativa, sino principalmente al tema del ejercicio del poder
en la escuela.

La sugerencia de Reyes de tomar el PEI como una Constitución Escolar
ilustra suficientemente la idea de la ciudadanía escolar.

El PEI, en sus "orientaciones filosóficas, políticas, éticas, científicas,
pedagógicas, didácticas, curriculares, extracurriculares, evaluativas,
administrativas, presupuestales; como en la consagración de los derechos y
deberes de los y las participantes – concebidos y vividos como
titularidades jurídicas y dotaciones básicas en las relaciones mutuas y el
ejercicio cotidiano de la convivencia en los establecimientos - debe ser
el fruto de la participación real y efectiva, de la voluntad, la
deliberación y el acuerdo democrático, de subjetividades individuales y
colectivas auto instituyentes. Cuando se cumplan estas condiciones,
entonces, se podrá hablar con propiedad de la Ciudadanía Escolar
Democrática".

Esta idea de la ciudadanía escolar está ligada también a la necesidad de
reconceptualizar la noción de comunidad educativa desde una perspectiva
política.

"La vida en comunidad educativa es también, en un sentido amplio, una vida
política, no porque sea un remedo juguetón de la vida política afuera de
los muros de cada establecimiento, sino porque en verdad se trata de la
existencia de una comunidad organizada con base en unas reglas de juego
públicas para la generación y el ejercicio de poderes de mando y de
disposición sobre personas y sobre cosas. Es un ámbito para el ejercicio de
reclamaciones y demandas, para el ejercicio de sanciones y premios y un
ámbito para definir metas y objetivos públicamente deliberados y
concertados por los y las participantes en esa forma asociativa llamada
escuela o comunidad educativa, participantes que además están organizados
en estamentos con deberes y derechos comunes; pero que también, y esto hace
más necesario el examen atento de las garantías consagradas en las reglas
de juego, son participantes con deberes y derechos diferenciados".

Son estas características las que permiten hablar de la autonomía escolar,
más allá de una visión de carácter administrativo. Por otro lado, esta
autonomía es la que permite comprender sus propios límites, puesto que las
comunidades educativas pensadas desde las instituciones educativas no son
asociaciones completamente autónomas y soberanas sino son comunidades
ligadas a un bien público como es la educación, regulado por el Estado.
Este carácter limita las posibilidades de un estricto ejercicio de
autogobierno, pues de hecho está restringida en temas como la asignación de
recursos de infraestructura, presupuestales; el nombramiento de los
rectores, la definición de la planta docente, las regulaciones generales de
política educativa, los lineamientos curriculares, la autorización de la
carga académica, los calendarios y horarios de trabajo, las medidas
disciplinarias y laborales generales, que son definidas desde fuera.

Formación y capacitación para la Democracia y la Ciudadanía Escolar


Se requiere implementar un Programa Distrital de Formación y Capacitación
en procesos de construcción de ciudadanía escolar que genere las
capacidades requeridas para la plena comprensión de la vivencia democrática
en la escuela, en el cual se discutan ampliamente todos los problemas
relacionados con el ejercicio del poder en las instituciones educativas,
sus límites y sus alcances, el carácter de los mecanismos y las instancias
actualmente operantes, su ampliación a otros ámbitos de la cotidianidad
escolar, el papel de los estamentos de las comunidades educativas, el PEI
como Constitución Escolar, subjetividades y lógicas institucionales,
perspectiva de género, entre otros.

Estos planes de formación deben impactar la organización de los currículos
en lo interno, e incorporar a todos los actores de las comunidades
educativas en lo externo. Se trata más de generar cultura democrática que
de transmitir conocimientos y generar competencias y destrezas.

Evaluación, seguimiento y ajustes a los efectos de las políticas vigentes


El apoyo a los procesos de construcción de ciudadanía escolar debe
incorporar mecanismos rigurosos de evaluación y seguimiento de la forma
como opera en las instituciones, así como premios y estímulos de carácter
académico a quienes se destaquen por sus realizaciones en este campo.
También debe incluir el fomento de formas de participación en la vida
cotidiana de las instituciones educativas que puedan integrar las formas
espontáneas de organización que se generan como procesos instituyentes por
parte de los estudiantes y demás miembros de la comunidad educativa como
grupos culturales, artísticos, deportivos, científicos, ambientales,
lúdicos, etc.

En particular se deben examinar los efectos de la política de integración
de jornadas y sedes en términos de impactos reales en la construcción de
ciudadanía escolar y de funcionamiento de los gobiernos escolares y las
instancias que concurren en ellos. Esto se deriva de la señalada
inoperancia real del gobierno escolar y de la estandarización de prácticas
formales sin impacto real en la vida de las instituciones educativas.

El papel de los directivos docentes y los demás estamentos debe ser
debatido públicamente y se debe propender por una reconceptualización del
papel de los rectores y los equipos de gestión. Los planes de mejoramiento
deben ampliarse para abarcar la dimensión política de la gestión y superar
el enfoque técnico y procedimental. Sin desechar los aportes que los
modelos empresariales y gerenciales puedan hacer en esta materia, se debe
buscar la superación de su sobredeterminación y la generación de modelos
propios surgidos de la pedagogía y la particular naturaleza de las
organizaciones educativas. En este sentido, se debe avanzar para
transformar las escuelas y colegios de organizaciones tecnológicas en
organizaciones pedagógicas y educativas.

Esta acción debe incluir un trabajo sistemático de análisis y evaluación de
la normatividad vigente y de acciones de incidencia para su ajuste y
modificación en los aspectos que de manera evidente están desvirtuando los
propósitos de democratización real de la gestión.

Fortalecimiento de las relaciones con el entorno


La ciudadanía escolar está íntimamente relacionada con las condiciones
generales de ejercicio de la ciudadanía. Esto significa que las
características de los entornos locales inciden de manera decisiva en la
ciudadanía escolar.

Un entorno violento y conflictivo prolonga sus efectos dentro de la escuela
y hace difícil la convivencia pacífica. Este elemento fue claramente
resaltado en las entrevistas realizadas. La no existencia de criterios de
equidad de género, por ejemplo, discrimina a las niñas y propicia fenómenos
como el embarazo de adolescentes. La existencia de pandillas afecta la
seguridad al interior de las instituciones y pone en riesgo a sus
estamentos. Las instituciones educativas deben generar, por tanto, acciones
de responsabilidad social comunitaria para que el entorno comprenda
cabalmente el significado del ejercicio de la ciudadanía escolar que
acompaña a la comunidad educativa cuando está fuera de la escuela. Sin
estrategias en este sentido se profundiza el aislamiento de los planteles
educativos de sus propios contextos. Estas acciones están relacionadas con
la necesidad de ampliar la comprensión sobre el significado de la educación
como un derecho fundamental y un bien público.







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-----------------------
[1] Ver: Pulido Chaves; Orlando y Bayona, Arnulfo, Política social. Escuela
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Secretaría de Gobierno, Instituto para el Desarrollo de la Democracia Luís
Carlos Galán, Bogotá, 1995
[2] Concejo de Bogotá. Acuerdo 308 de 9 de junio de 2008 por el cual se
adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras
Públicas para Bogotá D.C. 2009-2012 "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor".
[3] Plan de Desarrollo, artículo 7.
[4] Plan Sectorial de Educación 2008-2012: Educación de Calidad para una
Bogotá Positiva, p.9
[5] Ley 115 de 1994, Capítulo 2.
[6] Decreto 4791 de 2008 por el cual se reglamentan parcialmente los
artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 715 de 2001 en relación con el Fondo de
Servicios Educativos en los establecimientos educativos estatales.
[7] Ley 715 de 2001, Capítulo 3, Artículo 9, parágrafo 4.
[8] "Acompañamiento a los equipos directivos". Altablero No. 35, Junio –
julio de 2005. Ministerio de Educación Nacional.
[9] Loc cit.
[10] "Y ahora… ¿Cómo mejoramos?" Ministerio de Educación Nacional. Serie
Guías No. 5. Planes de Mejoramiento. Enero 2004.
[11] Colombia Aprende. La red del conocimiento.
[12] Corporación Calidad, http://www.ccalidad.org/contenido/?page_id=34
(consultada en junio de 2010)
[13] Loc. Cit.
[14] UNDA, Maria del Pilar y MARTINEZ, Alberto "Lugar, redes y saberes:
Hacia un movimiento pedagógico cultural en Iberoamérica", En: Tercer
Encuentro Iberoamericano de Colectivos Escolares y Redes de Maestros que
Hacen Investigación desde su Escuela. Universidad Pedagógica Nacional.
Santa Marta. 2002. Pág. 19
[15] Los y las estudiantes: La participación como escenario de la
construcción política". Secretaría de Educación del Distrito. Dirección de
Participación y Relaciones Interinstitucionales. 2010.
[16] Los y las estudiantes: La participación como escenario de la
construcción política". Doc. Cit.
[17] Reyes, Francisco José, La ciudadanía y las dificultades de la
ciudadanía escolar en Colombia. Ponencia presentada en el Diplomado sobre
Control Social realizado por la Universidad Pedagógica Nacional para la
Contraloría Distrital. Bogotá, 2010.
[18] Entrevista realizada por la consultora Martha Janneth Caro Guerrero a
la profesora Elizabeth Vivas Ricaurte, Rectora de la Institución Educativa
Distrital José Jaime Rojas.
[19] Ver, por ejemplo, Broncano, Fernando, (Editor), Nuevas meditaciones
sobre la técnica, Editorial Trotta, Madrid, 1995, y los interesantes y
nutridos ensayos contenidos en "Tecnología, sociedad y empresa" y
"Tecnología: De la ingeniería a la cultura", en Nueva Antropología, Revista
de Ciencias Sociales, Vol. XI, No. 40, México, noviembre de 1991 y Vol.
XVI, No. 47, México, marzo de 1995, respectivamente. Citados en: Pulido
Chaves, Orlando, Antropología de las organizaciones empresariales e
industriales, Corporación Colombiana de Estudios Antropológicos para el
Desarrollo –CEAD-, Bogotá, 2001.

[20] Reyes, Francisco José, Doc. Cit.