PLAN 2500: EXPECTATIVAS Y REALIDADES

PLAN 2500: EXPECTATIVAS Y REALIDADES Guillermo Rojas Rodríguez Universidad Pontificia Bolivariana Bucaramanga, Colombia Especialización en Vías Terrestres Resumen La condición de la red vial y los efectos negativos que repercuten en la economía en cuanto a costos del transporte de bienes y servicios, integración regional y diversificación de la producción exige la puesta en marcha de profundos cambios en las políticas de gestión de sus redes viales. El Plan 2500, generado en la administración de Álvaro Uribe Vélez, está dirigido a conservar y mejorar el patrimonio vial nacional en concordancia con las necesidades de tránsito actual y futuro y las expectativas del país ante la globalización económica. El plan, tal y como fue concebido genera cinco frentes de obras en corredores viales de troncales y transversales, beneficiando a 15 departamentos y 440 ciudades entre capitales y ciudades intermedias, que además de la generación de empleo para el desarrollo de las mismas, potencializa el desarrollo regional. Palabras clave: Corredor vial, Infraestructura vial, Plan 250, troncales y transversales. Abstrat The condition of the road network and the negative impact on theeconomy in terms of transport costs for goods and services, regional integration and diversification of production requires the implementation of deep changes in management policies of their road networks . The Plan 2500 generated in the administration of Alvaro Uribe, is aimed at preserving and improving the national road assets in accordance with the needs of current and future traffic and the expectations of the country toeconomic globalization. The plan was conceived as generated five areas of work in trunkcorridors and cross, benefiting 15 departments and 440 cities between capital and intermédiate cities, besides generating employment for their development, potentiates the regional development. Key words: Road Runner, Road Infrastructure, Plan 250, and transverse trunk 1. Introducción Durante las últimas décadas la mayoría de los recursos de inversión en infraestructura vial de los países en desarrollo en general, y de Colombia en particular, se ha concentrado en la construcción y conservación de los corredores viales principales. Esta priorización ha generado un rezago en el desarrollo relativo de las redes vasculares. En los últimos años, por ejemplo, la banca multilateral ha iniciado la financiación de programas para la intervención en redes vasculares. Lo ideal es lograr un desarrollo equilibrado de las redes principales, secundarias y terciarias que tenga en cuenta las necesidades no sólo de inversión sino también de mantenimiento.

2. El transporte por carretera El transporte por carretera es el modo de transporte predominante en Colombia. Durante el año 2006 se movilizaron por esta vía cerca de 350 millones de toneladas (79.9% del total) y 150 millones de pasajeros (84% del total). La red de carreteras del país está constituida por 162 mil kilómetros. De ellos 16.556 km (10% del total) conforman la Red Nacional o Primaria, administrada por el Instituto Nacional de Vías. El 90% restante corresponde vías secundarias y terciarias distribuidas así: 64 mil km a cargo de los Departamentos, 35 mil a cargo de los Municipios, 17 mil administradas por el Instituto Nacional de Vías “INVIAS” y 12 mil por los privados.[1] Esta distribución obedece a la descentralización de las labores de construcción y mantenimiento establecida por la Ley 105 de 1993,[2] la cual determinó que la Nación se haría responsable de la red Nacional o Primaria, definida como aquella que cumple la función básica de integración entre las principales zonas de producción y consumo del País, y entre éste y los demás países. Así, la red Nacional está constituida por las vías “Troncales y Transversales” que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos de comercio exterior o en otras fronteras internacionales, y por las vías que unen las capitales de departamentos con otras vías “Troncales y transversales”. Ésta clasificación que corresponde también al tipo y calidad del flujo vehicular, entendido éste como peso y volumen de afluencia, por lo que su mantenimiento también corresponde a unas características y calidades acorde al flujo vehicular, las cuales están avaladas y reconocidas por el Colegio Nacional de Ingeniería y la Sociedad Colombiana de Ingeniería.[3] Según lo estipulado en la Ley 105, los departamentos y los municipios se harían cargo de las carreteras que por su localización y funcionalidad se designan como secundarias o terciarias, respectivamente.[4] Cabe agregar que los departamentos y los municipios quedaron a cargo del mantenimiento de las carreteras que les fueron transferidas por la Nación. A la fecha, el programa de descentralización no ha culminado, en parte porque los departamentos y los municipios no cuentan con los recursos para administrar, tanto técnica como económicamente, los activos transferidos. Se estima que aún existen unos veinte mil kilómetros a cargo de la nación que, por mandato legal, deberían haber sido transferidos a los respectivos departamentos y municipios. En adición a los problemas de mantenimiento, el país ha acumulado un rezago significativo en el mejoramiento y pavimentación de vías regionales. Como resultado de la insuficiencia de recursos para la construcción y mantenimiento, se ha generado un deterioro continuo que ha implicado, entre otras cosas, altos costos de operación vehicular y tiempos de viaje. Adicionalmente, existen regiones del país que nunca han contado con vías de comunicación adecuadas y que carecen de la integración necesaria con las principales zonas de consumo, lo cual ha retrasado su desarrollo social y económico. Estos problemas no sólo han ido en detrimento del nivel de vida de las comunidades rurales, que tienen ingresos por debajo del promedio nacional, sino que han incidido sobre el precio de los bienes agrícolas y agroindustriales en los principales centros urbanos. Es importante recalcar que el costo de mantenimiento para vías en afirmado o con pavimentos deteriorados con un tráfico diario superior a 300 vehículos es elevado. De acuerdo con una evaluación económica reciente, el valor presente del costo de inversión en rehabilitación o pavimentación más el mantenimiento posterior es inferior al valor presente del costo del

mantenimiento requerido para su adecuada operación [5]. Así, la inversión en mejoramiento y pavimentación no debe ir en menoscabo de los recursos para mantenimiento de vías troncales. Y es que contar con una buena red de vías de comunicación es uno de los objetivos principales de todos los gobiernos y es la respuesta a la demanda de las comunidades, de disponer de mejores, más rápidas y seguras carreteras. Como consecuencia de la apertura económica iniciada a principios de la década del 90, Colombia debió emprender un programa de mejoramiento de la red vial nacional que le allanara el camino para enfrentar el reto económico de la globalización. Dicho programa contempla la infraestructura de carreteras como una de las estrategias contenidas en la política de transporte sostenible. Tratándose de la red vial secundaria se consideran de impacto regional las carreteras secundarias que conectan la Red Troncal de la Red Terciaria, las que conectan municipios de más de un departamento” [6]. A partir de tal norma, los entes territoriales han tenido una excelente opción para financiar dentro de los términos señalados por la ley su plan de recuperación vial, lo que resultaba antes demasiado oneroso para las menguadas finanzas de la inmensa mayoría de los municipios del país. En Colombia la historia de las concesiones viales se ha desarrollado en tres generaciones, caracterizadas principalmente por el paso de un sistema de plazo fijo a un sistema de plazo variable o Menor Valor Presente de los Ingresos. Bajo este nuevo esquema, el Gobierno busca eliminar los problemas surgidos en las dos primeras generaciones tales como pagos por garantías de ingreso mínimo, renegociaciones en dinero y plazos de construcción, que le han generado a la Nación sobrecostos en las obras y deudas por varios miles de millones de pesos. El sistema de concesiones viales representa muchas ventajas a una Nación, dentro de las cuales se destacan las mejoras en las especificaciones técnicas que redundan en una mejor calidad de servicio para los usuarios, y una mejor distribución de los riesgos al permitir que estos se trasladen a quien mejor los pueda manejar. Bajo este esquema, el gobierno puede tener un mayor control sobre la construcción, operación y mantenimiento de las obras, logrando así que se disminuyan los costos, los tiempos de ejecución y mejore la calidad de la infraestructura. Sin duda, el desarrollo de un programa de mejoramiento de la integración y desarrollo regional, se logrará con la participación del Estado a través del Instituto Nacional de Vías “INVIAS”, Instituto Nacional de Concesiones “INCO” para las inversiones en infraestructura de carreteras secundarias y terciarias. El Plan 2500 se traducirá en beneficios económicos y sociales originados en los ahorros en tiempo para los usuarios, en costos de operación de los vehículos y mayor oportunidad y calidad de los productos agrícolas y agroindustriales. Se deben plantear una serie de desafíos que tiendan a mejorar la infraestructura vial de tal forma que brinde un mejor servicio de transporte tanto desde los centros de producción como de consumo, bajo un esquema de planificación multisectorial, por lo que la reactivación del ente de planificación a nivel regional se hace indispensable con una integración de visión y gestión administrativa para la recuperación de la malla vial secundaria y terciaria acorde con las expectativas de desarrollo económico y social de la región. Como desafíos se plantea la reactivación por etapas de todo el corredor vial regional, bajo un nuevo sistema administrativo, ya sea vía concesión o una empresa mixta: participación estatal-

empresa privada o el modelo de extender el programa de concesiones del INCO a vías secundaria y terciarias. El volumen de transporte de carga depende del nivel de producción y consumo y la generación del flujo de carga que esta influenciado por la estructura de costos del transporte. Debido a la estrecha relación que existe entre el sector transporte y la economía, algunos comportamientos del transporte son explicados por la variación de los indicadores económicos, es decir que el crecimiento de la demanda de transporte esta determinado por el volumen de producción y el crecimiento de la población. De igual manera el parque vehicular responde a las características que le demanden los sectores productivos, buscando minimizar costos. Así en la región la flota vehicular se ha venido adecuando a las exigencias y necesidades de volúmenes y clases de carga transportada, situación favorecida por la reducida intervención estatal en el sector. Bajo este contexto la política gubernamental debe ser el mantener la infraestructura vial adecuada, promoviendo la participación de la empresa privada y las municipalidades en la construcción y conservación de la misma; actualmente estas actividades se realizan mediante procesos de licitación en los que participan empresas y microempresas, constituyendo esta actividad en una fuente considerable de empleo. Los valores invertidos en el mantenimiento vial provienen del impuesto indexado al galón de combustible, siendo recaudado por el Gobierno Central y transferidos al Fondo Vial mediante su inclusión en el presupuesto de mantenimiento de la malla vial, pero aún este es insuficiente. Lo anterior, se puede evidenciar en la figura 1. Valoración vial para establecer impacto de desarrollo económico de la región

Deterioro de la malla vial

Sobrecostos en las operaciones comerciales

Deficiencia presupuestal

Altos costos del transporte

Descentraliz ación Estatal

Reactivació n transporte terrestre

Gestión administrativa gubernamental

Falta de visión y gestión para la recuperación de la malla vial secundaria y terciaria impide el desarrollo económico y social de la región

Figura 1. Valoración vial para establecer impacto de desarrollo económico de la región

3. Relación transporte – economía Existe un gran incentivo a la utilización de nuevas y mejores obras de infraestructura de transporte terrestre. Estas nuevas obras implican una reducción de costos en las actividades de integración de los mercados de insumos (tales como materias primas y mano de obra) con mercados de bienes intermedios y finales localizados en poblaciones distintas, lo cual incentiva el comercio regional e internacional. Esto hace posible que la agricultura se comercialice, la industria se especialice y la producción y el empleo se expandan a través del aprovechamiento de las economías de escala” [7]. Gannon y Liu [8], abordan el tema de la relación entre la pobreza y el sector de transporte, con el fin de identificar los casos para los que la inversión en infraestructura de transporte ha tenido buenos resultados en la reducción de la pobreza. Los autores destacan que el papel del transporte tiene repercusiones directas e indirectas en la reducción de la pobreza. [9] Por ejemplo, incrementa la eficiencia a través de una más estratégica localización de los recursos, así como también permite la generación directa de empleo, logrando una mayor posibilidad de acceso a la educación y demás servicios sociales. De modo que para un adecuado enfoque de recursos en el sector del transporte, es necesario que se tengan en cuenta criterios de equidad y pobreza. A nivel internacional, uno de los pioneros en el estudio formal de la relación entre infraestructura y desarrollo económico es Aschauer, [10] quien a través de varios estudios evaluó la tasa de retorno de la inversión en infraestructura de transporte en los Estados Unidos, mediante la construcción de funciones de producción y con metodologías de series de tiempo para las series agregadas. En términos generales, los resultados indican una fuerte relación entre el producto y la inversión en infraestructura, de modo que se obtienen importantes retornos, especialmente en la inversión pública. En el mismo sentido Munell [11] continúa con este análisis, pero esta vez a través de modelos de datos de panel. El resultado es básicamente el mismo, el efecto positivo de la inversión pública sobre el producto. Existe un amplio número de estudios, metodologías y conjunto de datos a través de los cuales se ha indagado el impacto que sobre el crecimiento y desarrollo de un país puede llegar a tener el aumento en la inversión en infraestructura, especialmente la de transporte. Para el caso específico colombiano, existen varios trabajos en los que se analiza el sector de la infraestructura de transporte en el país. Por ejemplo, Sánchez[12] y Cárdenas, [13] abarcan el estudio a través de una función de producción con la cual es posible aproximar el efecto de un aumento en la inversión en la construcción de carreteras. 4. Modernización de la infraestructura vial a partir del plan 2500 La necesidad de modernizar la infraestructura vial del país para enfrentar los retos de la globalización llevaron al anterior gobierno a presentar el Programa de Infraestructura Vial para el Desarrollo Regional, Plan 2500, que tiene como objeto la pavimentación, reconstrucción y/o repavimentación de 3,160 Km. de carreteras del orden primario, secundario y terciario,

distribuidas en 31 departamentos del territorio nacional, incluido el Archipiélago de San Andrés y Providencia, cuya finalidad principal es la de propender por la accesibilidad y conectividad de algunas de las regiones más apartadas del país. a. Ejecución del plan Por información tomada de la página del Instituto Nacional de Vías, actualizada a Julio 15 de 2011, el trabajo realizado conjuntamente entre el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), Entes Territoriales, Lideres Regionales y del resultado del ejercicio de las Audiencias Públicas, siguiendo los lineamientos establecidos en el documento Conpes 3311 de 2004, el plan compromete $2.7 billones de pesos, recursos que se han asignado en un 90%. [14] En cumplimiento de ese objetivo, se han firmado 232 contratos entre obra e interventoría en cinco frentes o zonas de trabajo, discriminadas así: [15]     

Zona 1: Norte. Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena y Sucre. Zona 2: Centro Occidente. Antioquia, Caldas, Chocó, Quindío, Risaralda y Tolima. Zona 3: Oriente. Boyacá, Santander y Norte de Santander. Zona 4: Centro Oriente. Amazonas, Arauca, Casanare, Cundinamarca, Guainía, Meta, Vichada y San Andrés y Providencia. Zona 5: Zona 5. Sur. Cauca, Caquetá, Huila, Nariño, Putumayo y Valle.

Las obras que buscan generar beneficios en cuanto a conectividad (calidad de vida) y competitividad regional (generación de empleo), aunque con algunos retrasos presentan avances significativos en los departamentos de Risaralda, Quindío, Caldas, Arauca, San Andrés, Córdoba, Amazonas, Guainía, Cauca, Putumayo, Meta, Nariño, Antioquia, Santander y Valle del Cauca. b. El Sistema de Concesiones Viales El sistema de concesiones viales representa muchas ventajas a una Nación, dentro de las cuales se destacan las mejoras en las especificaciones técnicas que redundan en una mejor calidad de servicio para los usuarios, y una mejor distribución de los riesgos al permitir que estos se trasladen a quien mejor los pueda manejar. Bajo este esquema, el gobierno puede tener un mayor control sobre la construcción, operación y mantenimiento de las obras, logrando así que se disminuyan los costos, los tiempos de ejecución y mejore la calidad de la infraestructura. Adicional a los beneficios ya mencionados, se espera que las concesiones, al incluir capital privado que genere mayores niveles de competitividad y permitan liberar recursos del Estado para ser invertidos en otros sectores. Sin embargo, en Colombia las concesiones viales han sufrido una serie de problemas causados por las controversias entre el Estado y los concesionarios que incluyen multas, demandas, renegociaciones, visitas al arbitramento y pago de garantías (principalmente por ingreso mínimo), lo que en su conjunto le ha costado a la Nación altas sumas de dinero. Actualmente lo que se debe por concepto de garantías a 2004 es $227.000 millones de pesos y, de acuerdo a proyecciones realizadas por el Instituto Nacional de Concesiones INCO, el valor presente de los pagos por concepto de las garantías por ingreso mínimo es de cerca de $1.26 billones de pesos constantes del 2004.

Estas situaciones surgidas durante los primeros contratos de concesión, han impulsado cambios y mejoras con el fin de resolver a fondo los problemas de las concesiones, reduciendo los impactos fiscales de las garantías, solucionando los problemas de liquidez de los proyectos y mejorando las deficiencias en la estructuración del contrato, todo esto con el fin de ofrecer una infraestructura y servicios óptimos a los usuarios y cumplir con el objetivo del Estado en cuanto al desarrollo de la red de transporte vial nacional. Estos cambios y mejoras se han caracterizado en la forma como se distribuyen los riesgos, la evolución del sistema de garantías y la forma de asignación de la concesión, pasando de un sistema de plazo fijo a uno de plazo variable (también conocido como de Menor Valor Presente de los Ingresos). Actualmente es muy común entregar en concesión la realización de obras públicas a entidades privadas. Esto en gran parte se debe a las ventajas que tienen estos últimos a la hora de organizar y estructurar proyectos, la facilidad de adquirir financiación por medio de inversionistas o bancos, permitiendo un mejor y más eficiente manejo de los dineros tanto recaudados como los invertidos en la obra, todo lo cual permite obtener mayores niveles de competitividad. c. Las inconformidades del Plan Según el Diario La República, “los reclamos que gremios y medios le hicieron al gobierno reflejan cómo a menudo, los proyectos en los corredores arteriales son mostrados como de interés nacional, mientras que los de red secundaria y terciaria son mostrados como proyectos mediados por intereses locales y regionales de menor estirpe, disfrazados de políticas contrainsurgentes o integracionistas”. [16] En este caso, el origen de las críticas es el proyecto bandera de los ocho años de la administración Uribe en el sector: el “Plan 2500”, con el que INVIAS se comprometió a construir, pavimentar y rehabilitar 3125 km. De carreteras secundarias y terciarias con una inversión de 1.8 billones de pesos, con obras en todos los departamentos del país. Dicho plan ha sido calificado como politiquero y regionalista precisamente porque en vez de establecer criterios técnicos rigurosos para la selección de proyectos dejó el poder de selección en el primer mandatario. Esto por cuanto las obras debían ser concertadas, propuestas y escogidas en Audiencias Públicas, eventos convocados y dirigidos por el propio presidente. Y es que el Plan 2500 cumplió todos los requisitos para ser catalogado de esa forma. Después de la etapa de Audiencias Públicas se escogieron más de 200 proyectos, de los cuales solo 9 superaron los 50 km. Los otros fueron pequeños tramos de 10, 5 y hasta 1 km. No hubo ningún énfasis especial en regiones con una red vial nula (Guaviare, Amazonas, Vichada y Guainía sólo tienen 1 proyecto cada uno) y los departamentos con más recursos destinados fueron los que gozaban de mayor red vial secundaria y terciaria (Antioquia, Cundinamarca y Boyacá están en los 3 primeros lugares). Es evidente que 200 proyectos generan más réditos políticos que 10; que con ese dinero se hubieran podido hacer proyectos de mayor impacto; y que los intereses de las clases políticas locales y regionales determinaron la selección de las obras. El Plan 2500 es así la expresión por excelencia de la politiquería y el regionalismo en infraestructura, justo lo que los gremios, técnicos y medios de comunicación critican, y en eso

tienen toda la razón. Sin embargo, hay que tener cuidado con las demandas de “más técnica” y “más visión nacional” de estos sectores. 5. Conclusiones No cabe duda que el sistema vial del país tiene un rezago de infraestructura y tecnología de más de 25 años. Durante este período se han firmado múltiples acuerdos que empujan a los servicios de transporte a redefinirse para mejorar. Existen grandes retos estratégicos en el sector en materia ambiental, de infraestructura, tecnología y capital humano que afrontar en la búsqueda de una posición en el escenario de servicios logísticos para enfrentar la globalización. El Plan 2500, a pesar de los problemas estructurales generados y relacionados con la adjudicación al menor precio y sin diseño, ha permitido el fortalecimiento económico y desarrollo de los municipios directamente involucrados con el proyecto. 6. Referencias [1] MINISTERIO DE TRANSPORTE; INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Patrimonio Vial, red de carreteras nacionales. Bogotá, Colombia, 1997, p. 11-15 [2] CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 105 de 1993. Disposiciones básicas sobre el transporte. [3] MINISTERIO DE TRANSPORTE; INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Op Cit, p. 17-22 [4] CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 105 de 1993, Op Cit [5] Olarte r. Rubén. Sistema Troncal Andino. Ministerio de Obras Públicas. Bogotá, Colombia, Marzo 13, 1989, p. 6-8. [6] MINISTERIO DE TRANSPORTE; INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Op Cit, p. 11-12 [7] BANCO MUNDIAL. Reunión Anual del Banco Mundial. El Transporte y economía. México, 2006 [8] Gannon, Colin; LIU, Zhi, “Poverty and Transport”, en Transport Infrastructure Notes, núm. TWU-30, World Bank, 2008. pag. 19 [9] BONET MORÓN, Jaime. El crecimiento regional en Colombia, 1990-2006: Una aproximación con el Método Shift-Share. pag 9 [10] ASCHAUER, D.A., “Highway Capacity and Economic Growth”, en Economic Perspectives, vol. 14, núm. 5, 2008, pp. 4-24 [11] Munell, A.H., “How Does Public Infrastructure Affect Regional Economic Performance”, en Conference Series, núm.34, Federal Reserve bank of Boston, 2005, pp. 69-103. [12] Sánchez, Fabio, “El papel del capital público en la producción, inversión y el crecimiento en Colombia”, en: STEINER, R. (editor), Estabilización y crecimiento: nuevas lecturas de economía colombiana, Tercer Mundo Edic. & Fedesarrollo, Bogotá, 2009. p. 38 [13] Cárdenas, Mauricio; Escobar, Andrés; Gutiérrez, Catalina, “La contribución de la infraestructura a la actividad económica en Colombia 1960-2005”, en Ensayos de Política Económica, núm. 28, diciembre de 1995, pp. 139-187 [14] www.invias.gov.co Consultado Julio 27 de 2011 [15] MINISTERIO DE TRANSPORTE; INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Op Cit, p. 24 - 35 [16] www.larepública.com. Incumplimientos al Plan 2500. Consultado: Julio 27 de 2011