Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil: los casos de la Unión Europea y de la cooperación descentralizada

De la diversidad a la consonancia:

la cooperación sur-sur latinoamericana Volumen ii: Estudios de país y esquemas bilaterales y triangulares

Citlali Ayala Martínez Jesús Rivera de la Rosa Coordinadores

Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora Benemérita Universidad Autónoma de Puebla-cedes

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla

Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora

José Alfonso Esparza Ortiz Rector

Luis Antonio Jáuregui Frías Director General

René Valdiviezo Sandoval Secretario General

Cristina Sacristán Gómez Directora de Investigación

Ygnacio Martínez Laguna Vicerrector de Investigación y Estudios de Posgrado

Gerardo Gurza Lavalle Director de Docencia

Honorio I. Ojeda Lara Director de la Facultad de Economía María Eugenia Martínez de Ita Secretaria de Investigación y Estudios de Posgrado Eudoxio Morales Flores Coordinador del Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social D.R. ©

Ricardo Reynoso Serralde Director de Vinculación Miguel Bautista Hernández Director de Administración y Finanzas

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Facultad de Economía Correo-e: [email protected] Av. San Claudio y 22 Sur, Jardines de San Manuel C.P. 72570. Puebla, Pue., México Tel. (222) 229 55 00, extensiones 7814 y 7845

Primera edición, 2014 ISBN: Obra completa: 987-607-487-760-1 Volumen II: 987-607-487-761-8 D.R. © Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora Calle Plaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac C.P. 03730, México, D. F. Conozca nuestro catálogo en: www.mora.edu.mx Primera edición, 2014 ISBN: Obra completa: 978-607-9294-46-5 Volumen II: 978-607-9294-48-9 Impreso y hecho en México / Printed and made in Mexico Queda rigurosamente prohibida la reproducción parcial o total y por cualquier medio o procedimiento del contenido de la presente obra y sin contar previamente con el o los permisos de los titulares del copyright. Los comentarios, las afirmaciones y opiniones de los autores no reflejan necesariamente el parecer de las instituciones para las que trabajan ni representan una postura oficial, por lo que son responsabilidad de cada autor o autora.

Índice

Introducción Jesús Rivera de la Rosa y Citlali Ayala Martínez Argentina La cooperación de Argentina con Haití: aportes empíricos para la identificación de un modelo de cooperación internacional Alejandra S. Kern, Paula Rodríguez Patrinós y Lara Weisstaub

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Política exterior y cooperación sur-sur al desarrollo. El caso argentino Miguel Lengyel y Bernabé Malacalza

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El caleidoscopio de la cooperación sur-sur en la Argentina: ¿muchos prismas con un mismo objetivo? Nahuel Oddone y Patricia M. Martín

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Brasil Solidaridad, intereses y profesionalización en la provisión brasileña de cooperación internacional: el caso Más Alimentos África Iara Costa Leite

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Cooperación sur-sur y política externa: la presencia de Brasil y China en el continente africano Carlos R. S. Milani y Tassia C. O. Carvalho

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Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil: los casos de la Unión Europea y de la cooperación descentralizada Bruno Ayllón Pino

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Colombia La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda Carlo Tassara

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La cooperación sur-sur en Colombia Rafael Uribe Iregui Chile Cooperación internacional: instrumento de intervención para la planificación del desarrollo en Latinoamérica y el Caribe Hernán Acuña Echeverría y Arturo Vergara Moreno Ecuador La cooperación sur-sur en el proceso de reforma del Estado Ecuatoriano María Gabriela Rosero Moncayo Venezuela La cooperación sur-sur venezolana: mucho más que un proyecto y algo menos que un proceso consolidado Tahina Ojeda Medina

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Perú Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú Soledad Bernuy Morales

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Sobre los autores

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Introducción Citlali Ayala Martínez y Jesús Rivera de la Rosa Coordinadores

El Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora y el Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla mantienen el interés en la evolución de la nueva arquitectura de la ayuda al desarrollo y sus más recientes debates, mismo que se expresa en la coedición de esta obra compuesta de dos tomos. En ese mismo tenor, dichas instituciones desean profundizar la investigación sobre cooperación sur-sur en América Latina, y aunque recientes publicaciones han ahondado en ella, la nueva propuesta busca dar seguimiento y complementariedad al saber y quehacer de la cooperación en esta región. Para comenzar este recorrido regional, Alejandra Kern, Paula Rodríguez y Lara Weisstaub analizan la cooperación para el desarrollo y la idea del buen gobierno teniendo como referencias a países tan especiales como Haití y Cuba, que están trabajando distintos modelos de cooperación. En este capítulo las autoras plantean la interrogante sobre la importación de modelos de cooperación exitosos o la adaptación de cada ejercicio de cooperación al contexto específico. En particular se plantean respuestas a estas interrogantes: ¿cómo abordar los cambios en el camino de la construcción de capacidades para el desarrollo manteniendo la hospitalidad entre los socios en el marco de la cooperación internacional?, ¿cómo ha sido la experiencia en el caso de la cooperación argentina en Haití, en pos de un desarrollo de capacidades locales que fortalezcan la institucionalidad democrática? Al respecto, las autoras dan cuenta de diez mil organizaciones interviniendo en Haití y de la dependencia del Estado haitiano de los flujos de ayuda del exterior. Se plantea la cooperación como espacio de disputa y negociación permanente, de la cooperación sur-sur a la triangular, con Argentina como 7

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

socio del sur para apoyar al desarrollo de capacidades en Haití. Abordan el surgimiento de esquemas de coordinación interinstitucional entre Haití, Argentina y España, a propósito de los programas de ayuda en Haití. A continuación, Miguel Lengyel y Bernabé Malacalza plantean la cooperación sur-sur como una experiencia para el aprendizaje en el tema general de la “cooperación”. En un entorno cada vez más exigente de información y sistematización, se cuestionan cómo valorar la cooperación en el marco de la actividad sur-sur, así como la interrogante operativa a la que se enfrentan constantemente los gestores sobre cuánto vale un experto o una experiencia exitosa e innovadora. Se adentran en el papel de los acuerdos políticos, la vinculación de los actores en el terreno y la experiencia previa en el campo de la cooperación, el establecimiento de relaciones personales que dan identidad y un sello específico a la cooperación, y el desarrollo de una visión crítica frente a formas tradicionales de cooperación. Aprender haciendo es el postulado que proponen, aprender interactuando entre pares, como base de toda cooperación técnica. Los autores remarcan la importancia de la cooperación como un espacio para compartir experiencias y la política como motor del cambio social, donde hacer una cooperación diferente e ir construyendo la identidad como cooperantes en la práctica. Concluyendo con la experiencia argentina, Nahuel Oddone y Patricia M. Martín abordan el tema de la cooperación sur-sur como una acción de doble dividendo, es decir la eficacia de la ayuda y la eficacia del desarrollo. En su análisis, Oddone y Martín tratan de llegar a una definición consensuada de la cooperación sur-sur en América Latina y el Caribe. La propuesta parte de ubicar a la región como una zona clasificada como de renta media y en consecuencia con la posibilidad de una mayor cooperación sur-sur, siempre y cuando se fortalezca la psicología de la cooperación en la región. Un ejemplo es la forma en que se han articulado el Fondo Argentino de Cooperación Horizontal, la cooperación sur-sur y el octavo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm). En la explicación que ofrecen los autores se señala que la cooperación argentina no sólo se convirtió en interfase de la ayuda de otros países y organismos internacionales para Haití, sino que además se ha buscado rescatar los objetivos de la cooperación sur-sur, y en particular los vinculados con la problemática del desarrollo local. Pasando a las experiencias de Brasil y su visión de la cooperación sursur, comenzamos con el trabajo de Iara Costa Leite. Para ella, la cooperación sur-sur ha sido prioritaria para los dos últimos gobiernos brasileños. 8

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Introducción

Uno de los programas fundamentales fue el de Más alimento para África, que permitió dar financiamiento para la compra de maquinaria agrícola de origen brasileño. De hecho Brasil era hasta hace poco uno de los pocos países latinoamericanos involucrados en la cooperación con el continente africano, por lo que un cuestionamiento es qué tan parecida o diferente es esta práctica brasileña con la tradicional cooperación norte-sur. Una clave para avanzar en la posible respuesta nos la ofrece la autora a partir del análisis de los mayores intercambios e interdependencia entre la economía brasileña y la del continente africano. Otro aspecto a tener en cuenta, nos señala Costa Leite, es que por cuestiones políticas y técnicas, los donadores emergentes como Brasil, la India y China no reportan al Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), lo que da pauta a la emergencia de otra racionalidad en la cooperación sur-sur, debido a que los donadores emergentes, a diferencia de los donantes tradicionales del norte, no tienen relaciones preestablecidas entre ellos, no hay necesidad de cooperar para evitar un conflicto, ni contra un enemigo externo (como el comunismo, el terrorismo o China). Por supuesto que los nuevos donadores también tienen sus propios intereses, pero son diferentes a los tradicionales del norte. Asimismo, la autora hace referencia a las diferencias existentes entre las definiciones del desarrollo en la cooperación norte-sur, la cooperación triangular y la cooperación sur-sur. Un ejemplo de tales diferencias es que en el caso de la cooperación triangular el gobierno brasileño propone que el tercer socio, el del Norte, no sea un país donante tradicional, sino la onu misma. Por lo que se refiere al tema de la llamada psicología de la cooperación, y en particular de la cooperación sur-sur, algunas interrogantes sobre las peculiaridades que pueden estar surgiendo es si se es un buen donador simplemente por estar colocado en el sur, o si el donador se puede ubicar en el sur aunque geográficamente se localice en el norte, a partir de sus valores y principios. La pregunta en general es si el sur podría ser por definición, por tradición o cultura, una región más tendiente a la cooperación que el norte. En el caso de Brasil, señala la autora, el apoyo y coaliciones que apoyaron la política exterior del presidente Lula, fundamentada en el concepto de solidaridad, hacen una de las grandes diferencias en cuanto a la inserción de Brasil en la cooperación sur-sur y su posicionamiento a escala mundial.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En el mismo apartado, Bruno Ayllón explica la cooperación triangular como un elemento privilegiado de la política exterior brasileña a partir del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva. Expone como ejemplo de la exitosa inserción de Brasil en la Cooperación Técnica (ct) en este caso con España, en cuyo marco fueron desarrollados los proyectos en Haití por iniciativa política de los presidentes Lula y Zapatero. Brasil, como interfase de la cooperación triangular, cuenta con cada vez más socios del norte interesados en colaborar en esta modalidad de cooperación internacional. La cooperación triangular descentralizada sur-sur-norte, desconocida en muchos lugares, puede aportar elementos para el desarrollo local con base en el intercambio de experiencias y conocimientos. Finalizan la serie de capítulos brasileños Carlos Milani y Tassia Carvalho, con su aportación acerca de Brasil y China como promotores de la cooperación sur-sur y su presencia en África. El punto de partida, señalan, es el discurso de la solidaridad, que a diferencia de la práctica de los intereses del norte y la imposición de un modelo de desarrollo que ha prevalecido durante las últimas décadas, da pie para una nueva gobernabilidad en el sur por medio de la cooperación internacional. Asimismo, argumentan la visibilización de los actores internos de la cooperación internacional, así como la renovada discusión sobre el concepto mismo del desarrollo, como dos expresiones de las novedades que están surgiendo a partir de la presencia de nuevos donantes como lo son Brasil y China. En síntesis, la cooperación sur-sur para el desarrollo puede ser definida de otra manera desde el propio sur y en las condiciones de crisis del capitalismo. Para los autores, la definición brasileña de cooperación sur-sur tiene que ver más con las donaciones para el desarrollo, dejando de lado las inversiones y los préstamos manejados muchas veces en forma prioritaria por los donantes tradicionales del Norte. La definición china, por ejemplo, es más abarcadora. En ambos casos, sin embargo, hay una diferenciación de los criterios de la ayuda oficial al desarrollo (aod) promovida por el Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la ocde. Tanto en el caso de la cooperación brasileña como la china, esta es más un instrumento de política exterior y expresión del nuevo posicionamiento a escala mundial, lo que conduce, expresan los autores, a una valoración distinta de sus políticas de cooperación en términos de su inserción sistémica (alternativa al norte) y de gobernanza interna (esto es por la forma en que se define la política exterior de cada país). La cooperación sur-sur se identifica, en los casos de Brasil y China, con la solidari10

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Introducción

dad, aunque con diferencias históricas que se expresan en la cooperación de ambos países en el continente africano. La visión de Lula sobre la inserción de Brasil en la economía mundial y la posibilidad de un nuevo papel protagónico quedó de manifiesto en su dinámica política de fomento a la cooperación sur-sur. Las diferencias con la inserción de China en el mundo comienzan por el tamaño, mucho mayor respecto a Brasil. En la relación con África, por ejemplo, a los antecedentes de colaboración de los gobiernos chinos, se ha sumado una acelerada presencia en términos de cooperación sur-sur definida de acuerdo a los principios de amistad, no injerencia, colaboración, solidaridad, y en general con base en los principios del llamado Consenso de Beijing. Como en otras regiones del mundo, la presencia de cientos de miles de trabajadores chinos en el continente africano es muy importante. La cooperación cultural es otro factor distintivo de la cooperación sur-sur practicada por China. La diferencia entre cooperación norte-sur y sur-sur además de conceptual también es práctica dado que es un proceso en construcción al que habrá que dar seguimiento y hacer la valoración respectiva. Pasando a la experiencia colombiana, Carlo Tassara nos habla de las características y especificidades de la política de inserción de Colombia en la cooperación sur-sur: presupuesto participativo y desarrollo local; colaboración con organismos de la Unión Europea —en particular procedentes de Italia—; y presencia en la región de Mesoamérica en donde también está cooperando México. Se trata de una suerte de mestizaje entre cooperación sur-sur y triangular. Otras acciones han implicado la colaboración con Cuba y Uruguay (elaboración de mapas de cooperación georreferenciados). En general, la aportación de Colombia tiene que ver con su visión sistémica, la promoción de la integración regional, y las nuevas herramientas para el seguimiento y evaluación de la cooperación sur-sur. Las experiencias regionales de la Alba-tcp y Mercosur ofrecen otros enfoques que se desarrollan en los esquemas formales impulsados por los gobiernos, donde hay intereses económicos y políticos detrás, pero por encima de todo, el desarrollo humano y económico de las personas y las sociedades, sigue siendo primordial. Por otro lado, Rafael Uribe presenta las características y avances de la cooperación sur-sur en Colombia, explicando la estructura organizativa en que se ha insertado la gestión de la cooperación colombiana en los últimos años. No sólo da cuenta de los socios donantes tradicionales de

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Colombia y su estrategia nacional, sino que también ofrece una amplia argumentación sobre el entendimiento mismo de la cooperación sur-sur y triangular. El autor nos permite conocer los mecanismos principales, el sistema de información y la financiación, así como nos brinda elementos fundamentales para la comprensión analógica de la institucionalidad de la cooperación sur-sur en América Latina. Otro factor sumamente relevante es la coordinación de la colaboración y los estudios de caso que se muestran a lo largo del capítulo y que acusan los vaivenes de la cooperación colombiana en la práctica. El caso colombiano representa nuevamente el tipo de cooperación de los países de renta media y los desafíos que implica la puesta en marcha de los principios de la Declaración de París, o bien de los lineamientos globales de la cooperación para el desarrollo con una mirada desde el sur. El siguiente capítulo, de la autoría conjunta de Hernán Acuña y Arturo Vergara, ofrece un marco conceptual de la cooperación sur-sur dentro de la globalización, en tanto instrumento de intervención para el desarrollo, a fin de ilustrar la cooperación chilena, sus características, así como su gestión y procedimientos. Este trabajo da cuenta también de la praxis chilena en el campo de la cooperación multilateral con determinados países centroamericanos y del Caribe hispano, al tiempo que informa y permite discernir los valores intrínsecos de la cooperación chilena, los cuales demuestran la forma en que ha evolucionado el entendimiento mismo de la cooperación sur-sur latinoamericana. Reconocen también los desaciertos y las consecuencias que ha sufrido la gestión de la cooperación tras una serie de cambios que, según sus propios argumentos, se debió al desafortunado hecho de ignorar las buenas prácticas y los antecedentes de la cooperación chilena. En otras palabras, no todo es miel sobre hojuelas, y aunque desde hace mucho tiempo que se practica la cooperación en América Latina y el Caribe, aunque no se le llamaba de esta manera, la teoría y la práctica de la cooperación está cambiando como lo muestra el caso chileno y en general la cooperación sur-sur como se muestra en los distintos capítulos de esta obra. Más adelante, Carolina Viola presenta la experiencia ecuatoriana en el marco de la reforma del Estado, misma que plasma la preocupación por la evolución de la estructura orgánica de la cooperación internacional al interior del gobierno ecuatoriano. Conocer el proceso de institucionalización de la cooperación internacional en ese país resulta altamente relevante en tanto refleja una recuperación de los debates actuales y la pluralidad de actores, una visión transversal del desarrollo y la puntuali12

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Introducción

zación del concepto de cooperación sur-sur en el Ecuador. En el capítulo se exponen los cambios estructurales y la gestación de la estrategia de cooperación sur-sur del país, en tanto receptor y donante, y ofrece el estudio de caso de los Bancos de Leche Humana, el cual ha tenido resonancia en varios países del continente como un caso de éxito digno de réplica. Tras conocer las prioridades y el balance de la cooperación sur-sur ecuatoriana, la autora propone una serie de retos orientados sobre todo a la consolidación de la cooperación sur-sur, el posicionamiento regional y la importancia del desarrollo endógeno, a la vez que tratar de tener la coherencia suficiente con los desafíos globales. El penúltimo capítulo retoma la experiencia venezolana, en esta ocasión fuera de la alianza bolivariana. El tema expuesto por Tahina Ojeda, muestra, a partir de un análisis de la evolución política interna, las decisiones y los cambios estructurales así como la visión política de Estado respecto a las relaciones internacionales, el proceso histórico seguido por la cooperación de Venezuela a partir del Plan de Acción de Buenos Aires y del Plan de Acción de Caracas, hace más de treinta años. Frente a estos hitos, el capítulo identifica aquellos elementos que permiten vislumbrar la política venezolana de cooperación en el siglo xxi; para ello, toma no sólo los conceptos y la visión de la cooperación sur-sur en el país, sino también el andamiaje jurídico que respalda las líneas estratégicas del plan de desarrollo nacional. Del mismo modo, Ojeda explica las áreas prioritarias de cooperación económica y financiera y los mecanismos de ayuda y acción humanitaria. No quedan fuera los recientes debates de la efectividad de la ayuda al desarrollo y el papel que el país puede desempeñar en los próximos años desde los factores de cambio expuestos en el capítulo. Finalmente, pero no por ello menos importante, el caso peruano es expuesto por Soledad Bernuy, quien hace un recuento de las políticas y enfoques llevados a cabo por Perú en el marco de la cooperación sur-sur. Tras distinguir etapas muy claras y significativas para el país, Bernuy ofrece un panorama de las prioridades sectoriales y temáticas de la materia, dando cuenta de los diversos recursos y el desarrollo económico alcanzado en las últimas décadas, y del peso de la cooperación en el país. Además, explica cómo se fue conformando el andamiaje político, jurídico e institucional de la cooperación peruana, en la búsqueda del fortalecimiento del país como actor dual, receptor y oferente de cooperación, reconociendo sus limitaciones y potencial en medio de las adversidades. Como en casos anteriores, también es posible identificar el crecimiento de Perú como donante y su especialización, para dar paso a prácticas

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

innovadoras como la incursión en la cooperación triangular con Japón y Alemania, por ejemplo. Cierra el capítulo reconociendo una serie de carencias todavía existentes y desafíos que enfrentar para fortalecer al país como oferente, propiciar la eficacia como receptor, y coadyuvar al desarrollo endógeno desde sus fortalezas nacionales. Por último, es importante mencionar que los artículos de esta obra, fueron escritos en 2012 por lo que algunos datos pueden haber cambiado. También que reiteramos el valor agregado que en esta publicación las instituciones coeditoras buscan llevar a una sinergia, misma que, consideramos, llega a su causa gracias al invaluable esfuerzo de los autores y autoras de estos capítulos. Es sumamente gratificante contar con distinguidas firmas, sus análisis, experiencias y aportaciones a la innovación y búsqueda conjunta del siguiente gran paso en la cooperación sur-sur y triangular. Jesús Rivera de la Rosa y Citlali Ayala Martínez

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La cooperación de Argentina con Haití: aportes empíricos para la identificación de un modelo de cooperación internacional Alejandra S. Kern1, Paula Rodríguez Patrinós2 y Lara Weisstaub3

Introducción Tras una historia de más de 50 años, existe consenso respecto a que las acciones de cooperación internacional deben contribuir al desarrollo de un país. Esto significa que tienen como objetivo —o debieran tenerlo— la mejora de las condiciones que hacen posible una vida plena para los individuos que habitan en un determinado territorio.4 Pero esta formulación Alejandra Kern es investigadora de la Universidad Nacional de San Martín, Argentina y directora del Centro de Investigaciones sobre Cooperación Internacional y Desarrollo. Licenciada en Relaciones Internacionales por la usal y Doctora en Ciencias Sociales por Flacso (Argentina). Docente de la Universidad del Salvador y de la Especialización en Cooperación Internacional de la unsam. Profesora invitada de la Maestría en Cooperación Internacional (unsam). Entre 2002 y 2010 fue coordinadora de la Unidad Técnica de Cooperación –Subprograma de Vinculaciones Internacionales del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (inti). 2 Paula Rodríguez es licenciada en Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador (usal), Buenos Aires, Argentina (2000) y realizó estudios de posgrado sobre Gestión de Organizaciones Sin Fines de Lucro en Harvard University, Cambridge, USA (2003). En los últimos diez años, ha desarrollado su experiencia profesional en el ámbito de organizaciones no gubernamentales e instituciones donantes. Desde el año 2006 se desempeña como consultora en cooperación internacional de organizaciones de la sociedad civil y agencias donantes. En 2008 se integra a la Red Argentina para la Cooperación Internacional (Raci) como directora de investigación en materia de cooperación internacional hacia Argentina. Consultora en investigación de la Red Argentina para la Cooperación Internacional. 3 Lara Weisstaub. Politóloga de la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Cooperación y Desarrollo de la Universidad de Pavia – Italia. Investigadora de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo. Investigadora afiliada al Centro de Investigación en Cooperación Internacional y Desarrollo (cici+d) de la Universidad Nacional de San Martín (unsam) y Unidad de Investigación de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo de la Universidad de San Buenaventura de Cartagena de Indias (usbctg). 4 Quizás sea importante recordar que la cooperación internacional se sustenta en una definición ampliamente difundida de desarrollo según la cual el objetivo a perseguir es “la expansión de las libertades de las persona para llevar una vida prolongada, saludable y creativa; conseguir las metas 1

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De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

amplia dice poco acerca de las estrategias y modos concretos de cumplir con dichas metas. En Haití, el diagnóstico sobre el que se han sustentado durante varios años los proyectos de cooperación tradicional señala la debilidad de las capacidades estatales para enfrentar los desafíos centrales del desarrollo. Esta visión se enmarcó en un discurso ampliamente difundido desde comienzo de los noventa acerca de la relevancia de las instituciones y particularmente del “buen gobierno” —entendido como un modelo de democracia liberal— para que la cooperación al desarrollo sea eficaz.5 Este discurso se ha traducido en iniciativas que interpretaron la necesidad de “construcción del estado” de modos muy diversos y que van desde el apoyo al “diseño institucional” a “los cursos de entrenamiento”, pasando también por el apoyo a la construcción de infraestructura física o la “lucha contra la corrupción”. No obstante la permeabilidad de este discurso, las críticas al concepto y los fracasos de las recetas para el desarrollo durante la década de los noventa abrieron un espacio para diagnósticos y propuestas diferentes desde el llamado “regionalismo posliberal” que se constituyó en América Latina. Éstos han llevado a que la agenda de cooperación se construyera, tanto a partir de un eje de intervención social e ideológica (claramente en el caso de Cuba y Venezuela), como de un eje que fortaleciera las capacidades del Estado para afrontar los desafío del desarrollo y ejercer una soberanía responsable ante la población. La perspectiva futura de una agenda como ésta supondría que, acompañando la reconstrucción del tejido político e institucional en Haití, la cooperación incluyera, no sólo la creación de capacidades para que las instituciones estatales logren cumplir con sus funciones básicas, sino que también provean políticas públicas que garanticen los derechos ciudadanos. En política internacional, la elección de los caminos a través de los cuales se fomentan dichos objetivos definen distintos modelos de cooperación. Existe una diferencia sustancial entre el proyecto de cooperación que supone la aplicación de una solución a medida de las circunstancias que consideran valiosas y participar activamente en darle forma al desarrollo de manera equitativa y sostenible en un planeta compartido. Las personas son a la vez beneficiarias y agentes motivadores del desarrollo humano, como individuos y colectivamente” (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010, p. 24). 5 Este hilo discursivo puede rastrearse en dos documentos algunos documentos claves. En el origen del concepto se sitúa el informe realizado para el Banco Mundial “Sub-Saharan Africa, From Crisis to Sustainable Growth, A Long Term Perspective Study”, que será luego ampliado en otra publicación del Banco, “Governance and Development” en 1992. En el marco del cad/ocde, esta idea se ve claramente plasmada en el documento “Shaping the 21st Century”, publicado en 1996.

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El análisis en este artículo se basa en los datos derivados de dos investigaciones desarrolladas desde el Centro de Investigaciones en Cooperación y Desarrollo (cici+d) de la Universidad Nacional de San Martín: “La Cooperación Hispano-Argentina en el Bicentenario. Historia, Actualidad y Perspectivas” (Kern, A. y Rodriguez Patrinós, P. coord.), elaborada para la Dirección General de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República

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La cooperación de Argentina con Haití...

(que contempla el contexto político-institucional, social, cultural y económico en el que se debe desarrollar) y otro que propone la replicación o mero ajuste de experiencias exitosas en otros contextos. Aunque se ha formado un creciente consenso acerca de que la primera opción resulta la más adecuada, esta cuestión ha impulsado un gran debate. La crítica acerca de los proyectos “enlatados” de la cooperación norte-sur o tradicional ha sido un elemento diferenciador dentro del discurso político sostenido por los referentes de la cooperación sur-sur. La decisión sobre el tipo de estrategia a implementar en el marco de un proceso de cooperación internacional da cuenta de una determinada concepción sobre los cambios para el desarrollo. Se trata de acciones que apuntan, en el largo plazo, a cambios estructurales de impacto sobre las estructuras institucionales, las reglas de participación, los procesos de decisión política y la lógica de actuación de aquellos involucrados en el proceso de cooperación. Otras intervenciones procuran cambios coyunturales que, en el corto plazo, impacten sobre una institución determinada pero sin alterar las reglas, los procesos, ni la dinámica de los actores. Estas ideas subyacen a la consideración que se realiza de los fenómenos que facilitan o dificultan el logro de los objetivos de la cooperación. En este sentido, la idea de capacidad para el desarrollo ha jugado un rol sustancial, aunque su significado ha variado en función de los contextos de aplicación y de la perspectiva de los involucrados. Entre los actores de cooperación sur-sur pareciera existir un consenso generalizado en que la idea de generar capacidades para el desarrollo es un proceso esencialmente local que puede ser acompañado con la adaptación de otras experiencias a un contexto cultural y social diferente. En este marco, Argentina ha encaminado su estrategia de cooperación con Haití partiendo del supuesto de que el Estado es un actor irremplazable para impulsar el desarrollo. De esta manera, ha promovido proyectos para fortalecer capacidades técnicas y de gestión que le permitan cumplir funciones públicas y garantizar derechos de la ciudadanía, como la alimentación o la protección de la niñez. Las estrategias de cooperación desarrolladas mediante el Programa de Autoproducción de Alimentos Frescos en Haití (Pro-Huerta) y el Proyecto de Gasto Público destinado a la Niñez (gpdn)6 ilustran complejos

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

procesos de interacción dentro y entre instituciones públicas, personas y organizaciones sociales. La conjunción de ambos proyectos refleja una cooperación capaz de promover acciones colectivas con actores diversos y en múltiples niveles de actuación. El Pro-Huerta se originó en la Argentina durante las crisis hiperinflacionarias de finales de los años ochenta y comienzos de los noventa con el fin de mejorar las condiciones nutricionales de poblaciones que veían limitados el acceso a diferentes alimentos y nutrientes. Fue creado por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) para hacer frente a la deteriorada situación social de aquel momento y preveía la provisión de semillas y la capacitación para la construcción de huertas familiares. Desde el año 2003, la iniciativa forma parte del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria “El Hambre más Urgente” (pnsa) —creado en el marco de la Ley nº 25.724/03— que ejecuta dicho organismo. En Haití, el ProHuerta “promueve una dieta alimentaria equilibrada y la participación activa de la población involucrada” a través de la producción orgánica en pequeña escala de alimentos frescos (Cipolla, 2011). Entendido como una solución para paliar la crisis alimentaria, se constituyó en una de las experiencias principales que el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta), el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Relaciones Exteriores (mediante el Fo.Ar) pusieron a disposición a través de la cooperación. El programa se comenzó a implementar en Haití, en el 2005, en el marco de la cooperación bilateral, pero rápidamente se amplió, involucrando varios actores locales y procesos de triangulación con una diversidad de cooperantes internacionales. Aunque en este artículo se tomarán como ejemplos particularmente aquellos extraídos del proceso de triangulación con España, es importante tener en cuenta la variedad de actores y dinámicas que acarreó dicho proyecto. Desde sus inicios y hasta el 2010 implicó aportes financieros estimados en 4,5 millones de dólares (mrecic, 2010). Por su parte, el proyecto de Cuantificación del Gasto Público destinado a la Niñez en Haití (gpdn) estuvo orientado a fortalecer las capacidades institucionales de un Estado a partir de la experiencia y la colaboración de otro país del sur. En Argentina, los primeros antecedentes de seguimiento del gasto social como condición necesaria para garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos se remontan al año 2002. En ese entonces, la Argentina y “Fortaleciendo capacidades estatales: Experiencia de cuantificación del Gasto Público Dirigido a la Niñez en Haití” (Kern, A. Rodriguez Patrinós, P. y Weisstaub, L.), desarrollada para el Task Team on South-South Cooperation, oecd/cad.

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Dirección de Gastos Sociales Consolidados (luego Dirección de Gasto Público y Programas Sociales, dagpyps), dependiente del entonces Ministerio de Economía y Producción, y Unicef realizaron de manera conjunta el primer trabajo de definición de los aspectos metodológicos para cuantificar el Gasto Público dirigido a la Niñez (gpdn). A partir de ese momento, ambas instituciones han continuado trabajando para contar con una aproximación numérica de este gasto para los niveles de gobierno nacional, provincial y municipal en Argentina (República Argentina, República de Haití y Unicef, 2009). En Haití, este proyecto fue una experiencia acotada, llevada a cabo entre abril de 2009 y enero de 2010, que movilizó alrededor de 388 530 dólares (dagpyps, Fo-Ar, Unicef, mpce y mef, 2009). Buscó específicamente contribuir a que el gobierno haitiano pudiera cuantificar, analizar y tomar decisiones sobre el gasto público en un área social particular —la niñez— con la colaboración técnica de funcionarios argentinos y el apoyo institucional y financiero de Unicef. Ambos proyectos aportaron para construir una relación de cooperación particular con Haití, contribuyendo a modelar un perfil característico de la Argentina como cooperante o socio del sur. El Proyecto gpdn trabajó desde arriba y sobre la base de instituciones estatales debilitadas, en un esfuerzo de corto plazo que procuró influenciar una práctica institucional cuyos efectos —hacia adentro y hacia afuera— sólo podían ser visibles en el mediano y largo plazo. En cambio, la propia filosofía del programa Pro-Huerta se encuentra directamente relacionada con una estrategia de cooperación que, desde abajo y sobre la base de organizaciones sociales pre-existentes, hizo frente a la emergencia alimentaria en un esfuerzo de mediano plazo, al tiempo que, por esa misma vía, apuntó al fortalecimiento de las estructuras estatales relevantes en la materia. Como veremos, la sensible variación en las estrategias de actuación de ambos proyectos no alteró la concepción política que guio las acciones de cooperación: el desarrollo de capacidades locales que fortalezcan una institucionalidad democrática en Haití. Este artículo, intentará mostrar las características particulares que adoptaron estos procesos de cooperación en sus dimensiones política y operativa. Buscaremos señalar las concepciones que subyacen a las decisiones adoptadas, así como las condiciones y restricciones que incidieron en dichos procesos. En primer lugar, procuraremos dar cuenta de los procesos político-institucionales que implicaron ambos proyectos. Rescataremos el modo en que se ha producido la estructuración de las relaciones entre los actores involucrados y al interior de estos, junto a los resultados

institucionales alcanzados. Segundo, analizaremos las particularidades del modo de hacer esta cooperación, contemplando las identidades que influyeron en la interacción entre agentes, las dinámicas de aprendizaje que se desarrollan y sus efectos. Finalmente, abstraeremos los denominadores comunes de ambos casos a fin de identificar algunos elementos del modelo que sigue la cooperación internacional de la Argentina con Haití.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Política e instituciones: condiciones y condicionantes para la cooperación Las buenas intenciones enunciadas por los agentes de la cooperación internacional para el desarrollo están usualmente impregnadas y condicionadas por una serie de factores. Estos definen la distancia entre los artificios retóricos y los resultados alcanzados por sus iniciativas. En este sentido, la pretendida neutralidad que suponen estos procesos tiene márgenes difusos. Los proyectos de cooperación están atravesados por una multiplicidad de intereses y estrategias que involucran a diversos actores y, a su vez, están limitados por los marcos políticos y administrativos que generan o en los que se insertan. El análisis de la cooperación de la Argentina con Haití permite identificar los procesos político-institucionales que la caracterizaron. Aquello que usualmente se analizaría en términos de contexto ha resultado constitutivo de la cooperación sur-sur de la Argentina en Haití y se ha imbricado en el destino mismo de estos procesos. Las relaciones políticas y los arreglos institucionales entre los distintos actores involucrados estructuraron relaciones con diversos equilibrios e incidieron en la consideración y acceso a los recursos materiales. Asimismo, mediante el análisis de la dimensión política de dichos procesos, fue posible observar la contribución de ambas intervenciones de cooperación en términos del desarrollo de capacidades estatales y sociales tendientes a la construcción de una infraestructura pública, cimiento de una institucionalidad democrática en Haití.

La política Como gran parte de su historia, la primera década del siglo xxi, en Haití, estuvo marcada por la crisis. La compleja situación interna de violencia social —signada por la presencia de bandas armadas— y crisis económica que siguió a la destitución de Jean-Bertrand Aristide (2004) fue resuelta, una vez más, a partir de una intervención militar de las Naciones Unidas.7 7

Las misiones de estabilización de las Naciones Unidas tuvieron lugar desde 1993.

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Inicialmente, desde Brasil y Argentina, la intervención se justificó y legitimó bajo el concepto de “no-indiferencia”. 9 En una entrevista, Juan Gabriel Valdéz, Jefe de la Minustah en el 2005, afirmó: “Creo que el principal error en las misiones anteriores fue pensar que aquí se podía entrar, arreglar algunos problemas e irse”; y más adelante: “Y en segundo lugar, es básicamente una empresa de gran trabajo, durante un período sostenido y de reconstitución de los servicios esenciales de agua potable, electricidad y de salud, y de reconstitución en general, de todas las instituciones del Estado. Esta es la tarea, y esa tarea sin duda no es una tarea esencialmente militar. Sin embargo, tengo que decir que sin la presencia de Naciones Unidas, este país habría francamente desaparecido desde el punto de vista de seguridad interna, y de su capacidad de control del territorio y de control de la situación de seguridad más elemental” (Álvarez, 2005). 8

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Primero a través de la Fuerza Multinacional Provisional y luego mediante la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (Minustah), la comunidad internacional legitimó su capacidad para intervenir en los asuntos internos de Haití.8 En contraposición con las misiones anteriores, en el 2004 primó una percepción de más largo plazo y mayor profundidad entre los responsables políticos de la misión que quedó plasmada en la práctica.9 Mediante modificaciones sucesivas y prórrogas de su mandato, la Minustah consolidó su rol de garante de la seguridad y estabilidad de Haití (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2010), a través de la adaptación de sus funciones originales consistentes en apoyar al gobierno de transición en torno al establecimiento de: a) un entorno seguro y estable, b) un proceso político democrático y c) la promoción y protección de los derechos humanos (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2004). Al impacto ocasionado por la presencia de la Minustah debe adicionarse la incidencia que en Haití tuvieron las actividades de cerca de 10 000 organizaciones no gubernamentales que, con objetivos y recursos diversos, desarrollaron sus funciones en paralelo o al amparo de los grandes programas bilaterales y multilaterales, implementados en un gobierno cuyas capacidades administrativas eran usualmente cuestionadas (Zanotti, 2010). El poder acumulado por estos actores institucionales no haitianos forjó un alto nivel de dependencia del Estado respecto al financiamiento externo. La capacidad para generar ingresos genuinos a través de la imposición tributaria era mínima, dado que 70% del presupuesto estatal provenía de fuentes externas. Esta situación atentaba contra la autonomía en la toma de decisiones por parte de las autoridades haitianas y generaba una gran vulnerabilidad de los sectores de gobierno que dependían de las fluctuaciones del financiamiento externo (World Bank, 2008).

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En dicho escenario, resulta válido preguntarse acerca del modo en que estas condiciones contextuales fueron tenidas en cuenta al diseñar los procesos de cooperación de la Argentina y cómo la afectaron. En primer lugar, debe señalarse que la presencia de una fuerza militar otorgó amparo al desarrollo de nuevos proyectos de cooperación argentina. En Haití, el proyecto piloto del Pro-Huerta10 se llevó a cabo en Gonaïves —ciudad en la que estaba emplazado el batallón argentino que participaba de la Minustah y que se encontraba en situación crítica debido al paso del huracán Jeanne. De esta forma, la Argentina aprovechó los recursos propios desplegados en un marco multilateral para ampliar su cooperación. La estrategia adoptada por la cooperación argentina se sustentó en las condiciones materiales y de seguridad brindadas por la intervención. Si bien esta situación cambió en el transcurso del proyecto para asentar su dinámica en las instituciones y organizaciones locales, dejó en evidencia el importante rol que tenía la Minustah, y la suplencia que ejercía sobre algunas de las funciones del Estado haitiano. En esta primera instancia, la cooperación argentina, al igual que otras cooperaciones, se amparó en una estructura de apoyo y seguridad externa. En segundo lugar, cabe destacar los intereses políticos que se hallaban en el origen de estos procesos. Por un lado, el presidente René Preval, electo en febrero de 2006, solicitó la cooperación de los gobiernos de Argentina, Brasil y Chile con el objetivo de redefinir las bases de la cooperación internacional hacia su país dada la dependencia generada respecto a los fondos externos.11 Por otro lado, para la Argentina la participación en Haití implicaba la posibilidad de recuperar presencia internacional, reforzar su compromiso con los principios del multilateralismo y con el proceso de integración regional coordinando posiciones dentro del Mercosur. Además, en términos de política interna, generaba un marco para redefinir un nuevo papel para las fuerzas armadas argentinas que compensara, en cierta manera, el malestar generado por la política de reapertura de los juicios por violaciones a los derechos humanos durante

Este proyecto fue el resultado de la misión exploratoria realizada por Argentina entre septiembre de 2005 y marzo de 2006 y se realizó en base al Acuerdo por Intercambio de Notas, firmado por los gobiernos de Argentina y Haití en 2005. 11 De acuerdo a datos de la ocde, entre 2002 y 2009 la ayuda oficial al desarrollo (aod) aumentó más de 400%, pasando de 222 a 1.121 millones de dólares. 10

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12 Estas razones fueron expuestas en las declaraciones públicas de los funcionarios gubernamentales de aquel momento y en el debate parlamentario relativo a la sanción de la ley que autorizó la participación de Argentina en la Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en Haití (Minustah).

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la última dictadura militar y de redemocratización de las fuerzas armadas (Llenderrozas, 2007, Lengyel, 2006).12 Con esta perspectiva se constituyó un compromiso político entre los presidentes de Haití y Argentina que señala el uso de la cooperación sursur como elemento de equilibrio ante la cooperación tradicional. Sin soslayar el impacto específico que pudieron tener cada uno de los proyectos en el proceso de desarrollo de Haití, interesa destacar el modo en que estos gestos políticos condicionaron su evolución. La identificación de los proyectos no se realizó a partir de una demanda aislada o puntual, sino que se enmarcó y alineó tras el objetivo político de fortalecer capacidades locales. Esto otorgó un fuerte impulso inicial y sirvió de soporte tanto durante las negociaciones como en la ejecución de los proyectos. No obstante, ni los acuerdos políticos, ni la forma en la que se trabajó para identificar los proyectos resultaron condiciones suficientes que aseguraran su prioridad en los ministerios haitianos. Por un lado, éstos se hallaban envueltos en otros procesos y problemas de corto plazo vinculados no sólo a las necesidades sociales determinadas por la pobreza, desigualdad y exclusión, sino por la sobreoferta de iniciativas de cooperación y sus propias dinámicas administrativas. Por otro lado, en el caso del Pro-Huerta, no era fácil insertar este tipo de proyecto de carácter social en la lógica de desarrollo del sector agrícola que predominaba en el Ministerio de Agricultura. Tampoco estas condiciones fueron suficientes para asegurar la continuidad de las capacidades desarrolladas y su inserción en la estructura burocrática del Estado haitiano. El proyecto sobre gpdn, entre otros resultados, logró la conformación de un grupo de trabajo en la administración pública haitiana, capacitado en el área de finanzas públicas, capaz de realizar la cuantificación del “Gasto Público destinado a la Niñez”. Sin embargo, los nuevos cargos nunca fueron incorporados en la estructura del Estado haitiano, caracterizada por un alto grado de verticalidad y por la escasez de mandos medios. Si bien se vislumbró un mecanismo de sustentabilidad para el proyecto, probablemente se haya sobrevalorado el apoyo político del proyecto o subvaluado las condiciones estructurales que le dificultarían su desempeño. La clásica contienda entre voluntad y

posibilidad tuvo un desenlace poco favorable a la primera. En este sentido, la cooperación argentina soslayó el peso que las necesidades materiales y la inercia administrativa imponen al desarrollo de capacidades

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Las instituciones Otro de los factores que definieron las características de la cooperación de la Argentina con Haití fueron los arreglos institucionales y los esquemas organizacionales sobre los que se asentaron los proyectos. Estos marcos para la acción, que operaron tanto en las relaciones intergubernamentales como al interior de cada espacio nacional, permiten inferir al menos tres elementos que determinaron un enfoque particular de la cooperación argentina. En primer lugar, una dinámica de construcción institucional basada en la negociación dio cuenta de una forma particular de interpretar la naturaleza de la cooperación. En segundo lugar, los esquemas de triangulación adoptados impusieron algunos límites al enfoque. Por último, el modo en que las articulaciones interinstitucionales incidieron en la generación de capacidades para el desarrollo en el nivel nacional.

La cooperación como espacio de negociación Un rasgo característico de la cooperación de la Argentina en Haití fue la construcción de alianzas. En ambos casos de estudio, los proyectos surgieron de negociaciones bilaterales que fueron triangularizandose a medida que se avanzaba en su definición y se evidenciaba la necesidad de contar con recursos materiales para su ejecución. El modo específico en que se constituyeron estas relaciones supuso la adopción de esquemas de funcionamiento que se aproximaran a lo que la literatura académica ha denominado una modalidad de cooperación triangular de “apoyo a la cooperación sur-sur” (Gómez, Ayllón, Albarrán, 2011). Esta modalidad ha sido muy utilizada por diversos países de América Latina. En contraposición a las asociaciones triangulares puras en las que tres socios trabajan de forma horizontal y recíproca, esta modalidad supone el liderazgo de uno de los actores, que los autores denominan el socio estratégico, que otras tradiciones identifican como donante emergente, país pivote, etcétera (2011) y que aquí llamaremos socio del sur. Este esquema contribuyó para que las instituciones argentinas adoptaran un rol principal en la articulación del proceso de implementación

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Los esquemas de triangulación de la Argentina: aportes y límites Aunque la flexibilidad de los acuerdos interinstitucionales mejoró la capacidad de adaptación de los proyectos a los contextos locales y facilitó la recepción entre los actores locales, las estrategias de construcción de alianzas lograron efectos institucionales diferenciados. En el caso del Pro-Huerta, la articulación horizontal a nivel internacional tuvo un alto impacto institucional. La relación bilateral entre Argentina y Haití permitió a ambos países el desarrollo de capacidades para la coordinación de múltiples esquemas de cooperación sur-sur y 25

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de los proyectos e imprimieron una marca particular a la dinámica de los procesos de cooperación: la negociación permanente. En parte por la ausencia de procedimientos estandarizados, la experiencia limitada que las instituciones argentinas tenían en proyectos de cooperación o por un estilo de gestión doméstico vinculado a la búsqueda de soluciones en contextos organizacionales complejos, lentos u hostiles, los casos presentados dieron cuenta de negociaciones que buscaban la adaptación permanente de los proyectos a las condiciones emergentes del contexto. De esta forma, observamos que la formalización de las triangulaciones no implicó la cristalización del proceso. Por el contrario, en el transcurso de las implementaciones de ambos proyectos hubo que redefinir roles y adaptar metodologías de trabajo, lo que demostró la primacía dada al logro de los objetivos propuestos por sobre los acuerdos formales. Este aspecto se manifestó claramente en el caso del establecimiento de la relación triangular de Argentina con España para el Pro-Huerta. El proceso de negociación política entre ambos países no impidió el inicio en la ejecución de las acciones. Por su parte, la firma del acuerdo para la implementación del Gasto Público dirigido a la Niñez no garantizó algunos de los recursos materiales necesarios para asentar el proyecto, por lo que dichas soluciones se negociaron durante la implementación del mismo y más allá de los acuerdos establecidos en los convenios. La disposición a la adaptación demostrada por los distintos agentes institucionales involucrados da cuenta de una visión política del proceso. Más que fijar pautas de acción inmodificables, las relaciones institucionales establecidas permitieron la revisión de los acuerdos y una estrategia de trabajo basada en el dialogo que reflejaba un entendimiento del proceso de construcción de la cooperación como un área de disputa y negociación permanente.

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triangular13 con el fin de ampliar el proyecto. Luego de un largo proceso en el que demostró ser una solución social efectiva y de bajo costo para los problemas alimentarios de la población, logró construir un entramado de cooperación multilateral que permitió la inclusión de agencias bilaterales, organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil e incluso otros programas de cooperación a fin de complementarlos y reforzarlos.14 El gran mérito de estas iniciativas consistió en su capacidad para alinear los múltiples procesos detrás de objetivos compartidos o complementarios, que se apoyaron en compromisos acordes al plan de desarrollo local. Asimismo, el modelo adoptado en la triangulación con España fortaleció a las instituciones locales en tanto los fondos adjudicados fueron desembolsados en los ministerios haitianos y cogestionados junto a las oficinas de los socios donantes establecidas en Haití.15 Dado que las cooperaciones se articularon en torno a un proyecto específico y se acordaron los aportes en función de los mismos, se abrió un juego más amplio y flexible para definir aportaciones complementarias, de acuerdo con las fortalezas de cada socio (Kern y Weisstaub, 2011). La puesta en marcha de estos modelos de cooperación sur-sur y triangular conllevó la generación de capacidades de coordinación más amplias que las de los proyectos o programas implementados, potenciando las acciones de cooperación al desarrollo en Haití. Por su parte, en el caso del gpdn, se destacó la articulación entre la Argentina y Unicef. Aunque la demora en la concertación del acuerdo de cooperación supuso elevados costos de transacción iniciales para el proyecto, en el mediano plazo consolidó la relación formal entre la Cancillería Argentina y Unicef para realizar cooperación triangular en otros países. Además, el proyecto permitió consolidar la articulación entre las instituciones de Haití y Argentina, particularmente con el organismo responsable de implementar las actividades de cooperación.16 Aunque el alcance del proyecto era más limitado, como resultado de estas articulaLa ampliación de la cooperación bilateral entre Argentina y Haití con el Pro-Huerta se dio, principalmente, mediante el establecimiento de alianzas con los programas o proyectos de cooperación llevados adelante por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (aecid) la Agencia Brasileña de Cooperación Internacional (abc), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (acdi), y las cooperaciones de organismos internacionales como el National Democratic Institute (ndi) y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (fida). 14 Ejemplo de ello es la ampliación del Pro-Huerta a los programas Araucaria y Alfabetización, llevados adelante por la cooperación española y de la Unicef. 15 Las instituciones responsables de realizar esta tarea son las oficinas en Haití de aecid para el ProHuerta y de Unicef para el Proyecto GPdN. 16 Dirección de Análisis del Gasto Público y Programas Sociales (dagpyps). 13

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17 Véanse los estudios de caso de América Latina y el Caribe desarrollados para el ttssc de la ocde/ cad en http://www.southsouthcases.info.

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ciones se plasmaron estructuras formales e informales de coordinación que variaron en su efectividad y alcance. Los esquemas de triangulación impulsados por la Argentina tuvieron también un impacto entre los socios donantes (España y Unicef). Estos ampliaron sus capacidades a partir del intercambio y la experiencia de actuación con las instituciones cooperantes de Argentina. En ambos casos, se acumularon conocimientos, relativos a políticas sectoriales en materia de niñez y seguridad alimentaria, y aprendizajes inherentes a la adaptación de diversos métodos de trabajo a contextos diferentes. Intrainstitucionalmente, también se registraron nuevas capacidades que surgieron de las interacciones establecidas a partir de los proyectos entre las oficinas matrices de los donantes y las oficinas establecidas en Haití. Tanto para la agencia de cooperación de España como para Unicef, las responsabilidades de acompañamiento, seguimiento y logística de las actividades de los proyectos, implicaron un mayor contacto y coordinación entre equipos que se encuentran ubicados en países diferentes. Aunque el modelo de triangulación adoptado por la cooperación argentina, en el que un donante del norte, o bien, un organismo internacional, se sumó a un proyecto identificado entre socios del sur para fortalecerlo, favoreció la ampliación de capacidades en las instituciones participantes, dichos aprendizajes no se manifestaron orgánicamente. Otras modalidades de triangulación estudiadas para la región17 indican que la existencia de acuerdos marco previos o la creación de un fondo conjunto administrado por el socio del sur, indujo a incrementar su experiencia y capacidad de gestión administrativa y a crear mecanismos formales de control mutuo para la ejecución de los recursos. En contraposición, en los proyectos de la Argentina se verificó la instalación de una diversidad de mecanismos y una pluralidad de vías de canalización de la información, seguimiento y evaluación de los proyectos. En Pro-Huerta y en el gpdn, las interacciones y flujos de información se establecieron por canales informales, dispersos y fragmentados, afectando el grado de involucramiento y conocimiento de todos los actores participantes. Los mecanismos de seguimiento de las actividades de cooperación sur-sur fueron formales e informales, respondiendo en ambos casos a las dinámicas específicas de las instituciones involucradas o a los requerimientos administrativos del socio donante más que a una dinámica de coordinación y aprendizaje del proyecto. Esta situación no sólo refor-

zó una relación de rendición de cuentas esencialmente verticalista, sino que afectó la capacidad para incrementar los niveles de conocimiento, aprendizaje y visibilidad de la cooperación. Para Haití, los aportes técnicos, materiales y simbólicos que se conjugaron en la cooperación triangular permitieron sentar ciertas bases de predictibilidad para el desarrollo de las actividades. Más allá de los recursos aportados, la presencia de donantes con una historia de cooperación más amplia, capacidad logística en Haití y prestigio internacional, como en el caso de Unicef, contribuyeron a dar mayor visibilidad a las acciones realizadas y facilitaron en algunos casos un mayor respaldo político e institucional.

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La articulación institucional en los niveles nacionales Los efectos de los procesos de cooperación internacional pudieron observarse también en el plano nacional de los países que cooperaron. Los proyectos no sólo produjeron una articulación entre las instituciones haitianas y argentinas, para llevar adelante el programa, y entre éstas y los terceros socios de las triangulaciones, sino que también generaron diversos esquemas de coordinación interinstitucional al interior de ambos países. El impacto institucional vinculado con que el Estado haitiano pudiera desarrollar sus propias capacidades y definir la articulación con otros cooperantes fue sin duda un valor añadido a los resultados ya enunciados. En Haití, el rol de supervisión del Ministerio de Agricultura sobre el Pro-Huerta lo vinculó de forma directa con la estructura técnica nacional y local del proyecto (Fo-Ar, 2009). Asimismo, de forma indirecta, el proyecto vehiculizó la articulación entre el Estado con la sociedad civil en el marco de un programa estructurado localmente (coordinador, promotores, etcétera). En este sentido, el trabajo permanente con organizaciones de base preexistentes generó estructuras informales de coordinación horizontal entre y con la sociedad (Segib, 2009).18 Así, Pro-Huerta promovió procesos de organización social que impactaron directamente en la participación de las comunidades locales para la resolución de sus problemas alimentarios, reforzando el sentido de propiedad de las acciones a nivel local. Por ejemplo, los promotores del Pro-Huerta constituyeron Consejos Locales de Apoyo al Proyecto (clap), integrados por voluntarios de los barrios, para la promoción de actividades y el intercambio de información y experiencias. Los clap articulan acciones con las estructuras técnicas del proyecto que mantienen relación directa con los organismos nacionales involucrados. 18

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19 Observatorio Nacional para la Pobreza y la Exclusión Social (onpes), Ministerio de Economía y Finanzas (mef) y el Ministerio de Planificación y Cooperación Externa (mpce) de Haití. 20 El Ministerio de Defensa es responsable de la logística internacional, el Ministerio de Desarrollo Social aporta las semillas, el inta provee los recursos humanos de expertise técnica y Fo.Ar se ocupa de la coordinación de pasajes y viáticos (Fo-Ar, 2009).

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El proyecto gpdn trabajó, en cambio, en una escala más acotada y con un número significativamente más reducido de instituciones haitianas y argentinas. El marco de acciones, relaciones y métodos que implicó el proyecto favoreció que las dependencias haitianas19 mejoraran los vínculos institucionales y el intercambio de información entre ellas y con sus principales donantes, instalando espacios de discusión y socialización de conocimientos sobre medición y evaluación del gasto público. En Argentina, los efectos institucionales para estructurar acciones de cooperación fueron muy significativos, en tanto las organizaciones del Estado más allá de la cancillería han estado diseñadas para recibir cooperación, más que para ofrecerla. A través de estas experiencias, las dependencias responsables de su ejecución adquirieron capacidades relativas a su condición de socio cooperante. En el caso del gpdn, al igual que en Pro-Huerta, la relación triangular estimuló un mayor conocimiento en materia de gestión y administración de proyectos, incluso con una visión crítica de las prácticas establecidas, que propició reflexiones sobre sus limitaciones. La experiencia práctica en la implementación de estos proyectos evidenció la necesidad de construir modelos de articulación internos, contemplando múltiples dimensiones, políticas, financieras y técnicas. Quizás el modelo del Pro-Huerta sea el más complejo y consolidado en este sentido, por la trayectoria que ha tenido. Las sucesivas triangulaciones implicaron una importante capacidad de negociación política con distintos donantes y exigieron una definición cada vez más clara de roles y responsabilidades de la Dirección General de Cooperación Internacional de la Cancillería, del inta, del Ministerio de Desarrollo Social y de las Fuerzas Armadas. A pesar de las tensiones respecto al liderazgo y de las percepciones sobre la relevancia relativa de los aportes de cada parte, las instituciones argentinas lograron articular sus roles con base en habilidades sectoriales y a la disposición de distintos tipos de recursos financieros, técnicos y humanos.20 En este sentido, el Pro-Huerta se ha transformado en un modelo relativamente consolidado que permite su puesta a disposición a través de la cooperación argentina. Constituye así un capital institucional para implementar otras experiencias de cooperación.

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También a partir de las prácticas concretas, el caso del Pro-Huerta incitó un debate interno acerca de cómo contabilizar la cooperación argentina. La respuesta a ¿cuánto vale un experto argentino?, resultaba incierta y generaba problemas para contabilizar los aportes dentro de los acuerdos triangulares.21 Complejizando más la cuestión, fueron surgiendo otras preguntas: ¿cuánto vale una experiencia consolidada como el ProHuerta?, ¿hay que contabilizar sólo viajes y expertos o tiene un valor aparte todo el desarrollo de conocimientos y experiencias que implica el programa? Responderlas implica decisiones políticas sobre conceptos, construcción y sistematización de datos. Respecto al gpdn, la articulación interinstitucional en Argentina tuvo un elemento novedoso: el aporte de fondos presupuestarios del Ministerio de Economía. Esta innovación implicó disputas entre este Ministerio y la Cancillería en relación con el liderazgo institucional de las acciones, pero su inestabilidad terminó facilitando articulaciones entre ambos ministerios. Debido a que ante cada cambio de autoridades, la disposición de este presupuesto debía ser analizada y justificada nuevamente por ser una actividad que estaba fuera de las funciones básicas del Ministerio de Economía, los recursos de la Cancillería a través del Fo.Ar resultaron suplementarios y permitieron que las actividades comprometidas se realizaran en los tiempos acordados con los funcionarios de Haití. Procesos y prácticas: los modos particulares de hacer La diferencia entre la cooperación sur-sur respecto a la norte-sur ha generado diversas discusiones, tanto políticas como teóricas. Desde una mirada de política exterior, las variables de análisis podrían ser sin duda las mismas que se aplican para comprender la cooperación de los donantes del norte, entre ellas intereses e identidades. Si bien hemos demostrado que los aspectos políticos e institucionales involucraron procesos más complejos, la particularidad de la cooperación sur-sur resultó aún más notoria en el nivel de procesos y prácticas entre los sujetos que cooperan. En este sentido, analizamos aquí el nivel operativo de la cooperación, el cual constituye un “modo de hacer” particular, que se desarrolla en la interacción entre personas que operan en el marco de acuerdos y contextos institucionales. En este nivel, nos interesa destacar dos aspectos que La falta de una definición al respecto ya había generado discusiones con la cooperación japonesa que contabilizaba sólo los fondos aportados por el Fo-Ar para pasajes y estadía, y reclamaba, en consecuencia, por la baja proporción de aportes relativos de la Argentina. 21

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resultan singulares y nos permiten ampliar la comprensión de la dinámica de la cooperación sur-sur. En primer lugar, el modo en que se identifica un proyecto y, en segundo lugar, las dinámicas de aprendizaje que se generan entre los participantes durante la ejecución del mismo. Ambos aspectos están sin duda atravesados por una diversidad de factores, entre los cuales destacaremos particularmente la forma en que se constituye y se reconoce una identidad del sur.

A partir del análisis de los casos presentados, observamos tres elementos que se conjugaron, dotando de características particulares al proceso de identificación de proyectos: la preeminencia de los acuerdos políticos, una fuerte vinculación de los actores en el terreno y la disponibilidad de experiencias desarrolladas previamente en Argentina. En cuanto al primer elemento, el alineamiento de los actores con un compromiso político de alto nivel, ya sea a partir de una conferencia internacional22 o a partir de una visita presidencial, tuvo como consecuencia el desarrollo de mecanismos de identificación de proyectos que difirieron de la práctica habitual demanda-oferta. Esta práctica habitual tiende a centrarse en problemas específicos y supone una clara definición por parte del receptor que resulta difícilmente esperable en contextos de crisis política e institucional. En los casos analizados, observamos, en cambio, que la identificación de proyectos específicos se desarrolló como un proceso de segunda instancia, subordinado a la conjunción de intereses y acuerdos políticos previos. La voluntad de desarrollar una cooperación desde los países latinoamericanos fue el hecho político relevante que primó y en pos del cual se identificaron luego acciones concretas. Estos acuerdos animaron también un espíritu de cooperación diferente a la que se estaba desarrollando en Haití y alineó a los sujetos que interactuaron luego en el terreno. El marco de acuerdos políticos abrió espacios y asignó recursos para la cooperación,23y a la vez impuso tiempos y demandas políticas que aceleraron la identificación de proyectos en desmedro, incluso de la prioridad o relevancia relativa que pudiera tener. Este aspecto fue clave en la 22 En el caso del Pro-Huerta, son reiteradas las referencias a su presentación en la Reunión Ministerial sobre la Ayuda a la Reconstrucción de Haití, celebrada en Cayena, Guyana Francesa, en marzo de 2005. 23 Cabe recordar que el Ministerio de Economía de la Argentina destinó un presupuesto propio para esta cooperación.

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Modo en que se identifica un proyecto

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identificación del gpdn, en tanto, tras meses de permanencia de expertos argentinos en Haití, había que mostrar algún resultado concreto acordando un proyecto. Avanzado ahora sobre el segundo elemento, la vinculación de los actores en el terreno se dio en dos dimensiones que contribuyeron a configurar una identidad propia de la cooperación argentina. Por un lado, el contacto con funcionarios públicos, ciudadanos y organizaciones sociales haitianos generó relaciones personales, a la vez que permitió comprender los contextos sociales e institucionales y las formas de trabajo. Por el otro, el contacto con otros agentes de la cooperación tradicional generó disputas y una visión crítica de la cooperación que desarrollaban en Haití, particularmente porque venían con propuestas llave en mano que no respondían a la realidad local. En el caso del gpdn, la vinculación entre agentes tuvo como escenario el Ministerio de Economía y Finanzas. En el mismo, los argentinos compartieron un espacio diario con sus pares en una instancia de conocimiento mutuo y creación de confianza (Kern, Patrinós, Weisstaub, 2011) que resultó clave. Para los funcionarios argentinos, esto les permitió entender la dinámica del país, generando una relación de confianza que no observaban en otras modalidades de cooperación. Esta fase tuvo como resultado una comprensión amplia y compleja de las dificultades que afrontaba a diario el Ministerio de Hacienda y Finanzas haitiano y permitió que el proyecto de cooperación se identificara a través de un proceso interactivo enmarcado por condiciones locales. En el caso del Pro-Huerta, el marco de interacciones no tuvo como escenario una institución del gobierno haitiano, sino el espacio donde se desplegaba el batallón argentino de la Minustah en Gonaives. La primera misión exploratoria de dos expertos argentinos —uno del inta y otro del Ministerio de Desarrollo Social— se desarrolló con el apoyo logístico de un organismo internacional (iica) y las interacciones en el terreno se produjeron fundamentalmente con actores de la sociedad civil —organizaciones de productores, el obispado y pastores de iglesias evangélicas, entre otros—. El contraste entre lo que percibían otras cooperaciones y lo que percibieron estos expertos fue crucial para definir si había condiciones que permitirán desarrollar allí una versión adaptada del Pro-Huerta: a pesar de que muchas cooperaciones y muchos informantes clave que nosotros habíamos tenido antes de viajar nos decían que en Haití no existía ningún tipo de organización y no era posible organizar a la gente, nosotros 32

vimos que sí había organizaciones, que por algún motivo resultaban invisibles a otro tipo de miradas y a otro tipo de cooperaciones y que además dentro de esas organizaciones había mucha gente que tenía interés en cumplir el rol de promotor, de agente multiplicador a nivel de la comunidad, que tenía motivación para eso.24

Las interacciones en el terreno demostraron ser un elemento fundamental para comprender el contexto de condiciones y necesidades locales, pero resulta incompleto si no consideramos también el acervo de experiencias previamente desarrolladas en la Argentina y surgidas tanto como respuesta a situaciones críticas —Pro-Huerta— como del resultado de un relativo progreso en una temática específica —gpdn—. En ambos casos, hubo una definición previa de éxito de estas experiencias por parte de técnicos y políticos argentinos quienes entendían que éstas funcionaron, y las evaluaron además como susceptibles de ser replicadas en otros contextos. Al mismo tiempo, la experiencia, entendida como una práctica concreta, y las lecciones aprendidas de ella tuvieron un valor reconocido por los haitianos involucrados en la cooperación. Ellos entendían que las experiencias en temas sociales podían ser útiles para Haití.

De los estudios de caso realizados se desprende un concepto que consideramos sumamente relevante para el análisis de la cooperación internacional: las dinámicas de aprendizaje que se constituyen en el proceso. La literatura académica que estudia los procesos de innovación puede aportar algunos conceptos que iluminan los análisis de estas dinámicas. En este sentido, los trabajos de Lundvall (1999) consideran a la innovación como un proceso de aprendizaje y se alinean con una perspectiva que ha buscado superar el llamado modelo lineal de innovación.25 En una línea similar, otros autores describen distintas formas de aprender, entre ellas, learning by doing, learning by using, learning by interacting. En particular, el concepto propuesto por Ludvall sobre el “aprendizaje mediante la interacción” se refiere al que se produce entre productores y usuarios de una tecnología y destaca el proceso de retroalimentación que Entrevista realizada al Coordinador Técnico del Pro Huerta en Haití, 7/9/2010. Para describirlo de una forma muy simplificada, este modelo entendía la innovación como resultado de los avances científicos surgidos en un laboratorio. Su vigencia durante los años de construcción institucional de las políticas de ciencia y tecnología influyó claramente en su diseño. 24 25

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Dinámicas de aprendizaje en el proceso de cooperación técnica

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tiene lugar entre ambos grupos de actores. Así, los sujetos aprenden en la interacción y transforman metodologías y artefactos con base en ello. Esta noción de aprendizaje puede ampliar la comprensión de cómo se desarrolla la cooperación técnica en un nivel micro-social. Este proceso varía según el grado de simetría de recursos y conocimientos de los que dispongan los sujetos, así como sus percepciones mutuas a partir de las identidades que construyen en la relación, ya sea expertos, pares, donantes o receptores. En toda cooperación técnica, la interacción es la forma principal de aprendizaje, pero en el caso de la cooperación entre países en desarrollo, este aprendizaje es reconocido además como un proceso de doble vía. Asimismo, los participantes en un proyecto aprenden tanto acerca del área temática específica en la que se coopera, como respecto al proceso mismo de cooperación. La adaptación de prácticas y conocimientos a un contexto social e institucional diferente, en el área temática específica de los proyectos, constituyó una característica destacada de la dinámica de aprendizaje de cooperación entre Argentina y Haití. La adaptación de conocimientos y prácticas fue concebida desde el propio diseño de los proyectos y traducida en los métodos de trabajo adoptados. En el proyecto Gasto Público dirigido a la Niñez respondió esencialmente a diferencias institucionales y burocráticas —derivadas claramente de un entorno político en crisis recurrentes— que implicaban un contexto de información sobre el gasto público fragmentado y disperso en todas las áreas de política social. Entre los factores que daban forma a este contexto, resultaba significativo, por ejemplo, que la gran mayoría de los fondos provenían de organizaciones internacionales, con sistemas de registro propios. En el caso del Pro-Huerta, se consideraron tanto aspectos estrictamente técnicos (el tipo de semillas aptas para el suelo y el clima), como sociales (los recursos técnicos y humanos disponibles, el idioma, la distribución de la tierra, la organización comunitaria, etcétera). Así, por ejemplo, se seleccionaron las semillas y variedades de especies que mejor se adaptaran tanto al suelo y clima de Haití como a la cultura de alimentación local, y se diseñaron manuales que incorporaron una mayor cantidad de imágenes, para que fueran utilizados por personas que no sabían leer, entre otras adaptaciones. La adaptación de las experiencias argentinas fue un proceso que se realizó conjuntamente con los haitianos a partir de talleres o reuniones 34

26 La capacitación de los promotores se realizó por parte de los asistentes técnicos locales que fueron coordinados por un equipo reducido de técnicos haitianos —quienes a su vez fueron capacitados por técnicos argentinos (supervisores del programa) y el coordinador nacional, que era un técnico haitiano. Todo este proceso se completó con la supervisión de organismos estatales nacionales como el marndr (Segib, 2009b).

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de discusión, entendidos como espacios para compartir experiencias y no sólo transmitir conocimientos teóricos. De esta manera, la dinámica de aprendizaje se caracterizó por la retroalimentación continua entre capacitación y adaptación de conocimientos y prácticas, beneficiando también a los socios argentinos. Es importante destacar que esta dinámica se produjo entre los socios que tuvieron participación directa en la implementación de las acciones de cooperación y con base en la experiencia previa de uno de ellos. Aun cuando dicha experiencia motivó la asociación de cooperación, no ha sido entendida como un modelo plausible de funcionar en cualquier contexto. En cuanto al proceso mismo de cooperación, se observó una dinámica de aprendizaje mutuo a partir de ensayo y error acerca de cómo llevar adelante un proyecto. No obstante, se mantuvo un criterio esencial que marcó ambos casos: trabajar en una relación de pares con las contrapartes locales. En el caso del Pro-Huerta, esto implicó incluso armar toda una estructura de funcionamiento liderada por personal local,26 la cual se mantuvo en las sucesivas triangulaciones que se fueron desarrollando. Tanto los funcionarios argentinos que trabajaron en el proyecto gpdn como los que trabajaron en el Pro-Huerta destacaron lo aprendido sobre la forma de estructurar un proyecto, el manejo de los tiempos y los cambios necesarios, la adaptación a culturas de trabajo distintas, el aprovechamiento de estructuras locales existentes, la forma de integrar a los actores locales y de articular a la vez intereses y capacidades institucionales diferentes de terceros socios. Sin embargo, este nivel de aprendizaje ha quedado limitado ante la forma en que los agentes sistematizaron y circularon información. El predominio de intercambios informales y la prioridad de la acción por sobre la documentación de los procesos tuvo como resultado una baja sistematización en el caso del proyecto gpdn. En el caso del Pro-Huerta, parece haber un registro mucho más sistemático, pero con una circulación más bien limitada al contexto del inta. A la limitada sistematización, se sumó en ambos casos la superposición de formatos de informes entre las instituciones que participaron en la triangulación. Esto resultó en circuitos superpuestos y desconectados

entre sí que impidieron una visión global del conjunto de acciones desarrolladas y sus implicaciones.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Consideraciones finales La cooperación internacional de la Argentina con Haití ha seguido un patrón de actuación definido a partir de dos ideas principales. Por un lado, una concepción que pondera la dimensión política del proceso de cooperación, e impregna sus objetivos orientándolos axiomáticamente hacia la configuración de una infraestructura pública capaz de enfrentar los desafíos centrales del desarrollo; en este sentido, la política se concibe como motor del cambio social. Por otro lado, la intención explícita y alineada de hacer una cooperación diferente a la que se observaba en Haití por parte de muchos donantes tradicionales. Ambas ideas marcaron el desarrollo de un ejercicio innovador de articulación con otros actores que cooperaban en Haití, las interacciones entre sujetos y las dinámicas de aprendizaje entre ellos.

La política de la cooperación para el desarrollo La cooperación argentina de la primera década del siglo reflejó la orientación política de los gobiernos en ejercicio. Funcionó bajo los preceptos de una concepción nacionalista del desarrollo que ubicaba al Estado como actor fundamental del cambio social. La orientación de la acción de cooperación hacia el fortalecimiento de la infraestructura pública implicó la adopción tácita de la noción de ‘arena de disputa’ como eje de su acción. Esto la hacía portadora de una visión política de los problemas de la sociedad y concebía su resolución en término de equilibrios transitorios institucionalizados. De allí que el proceso de construcción de esta cooperación implicara la consolidación de un entramado institucional que tuvo como eje la negociación constante y que incorporó y excluyó dinámicamente a diversos actores institucionales. Los procesos de interacción en la cooperación con Haití dieron un impulso continuo a acciones colectivas que involucraron tanto a actores estatales como sociales y que presentaron múltiples niveles de actuación. Así, el programa de seguridad alimentaria Pro-Huerta mostró que cuando las instituciones estatales con limitado poder y capacidad institucional se ven imposibilitadas de proveer los servicios sociales básicos para el desarrollo de su población, es posible llevar adelante una estrate36

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gia que, desde abajo, contribuya a paliar situaciones de emergencia social, mediando en la relación Estado-sociedad. En contextos de exclusión social y pobreza extrema, el fortalecimiento de las capacidades de organización social de grupos vulnerables, incluyendo mayores niveles de participación en los asuntos públicos, resultó fundamental para la gestación de un capital social que contribuyó a la generación y consolidación de una institucionalidad pública para el desarrollo. Para que los equilibrios devengan institucionalizados, de largo plazo y sustentables, el enfoque comunitario o estrategia de base debió ser complementado por una estrategia que desde arriba trabajara vis a vis con las agencias estatales, en tanto instituciones formales y en tanto las estructuras, relaciones, intereses e incentivos que las subyacen. El proyecto gpdn apuntó en esta dirección, procurando el fortalecimiento de las capacidades institucionales en un área prioritaria para el desarrollo, como lo es el análisis del gasto público. Aunque la concepción política de la cooperación habilita una noción de cambio más dinámico y menos previsible que aquella sustentada en los discursos y concepciones hegemónicos que formulan soluciones técnicas neutrales para los problemas del desarrollo, no garantiza el resultado de los proyectos. Los procesos estudiados demostraron que la voluntad política encuentra su límite en los determinantes estructurales y las dificultades coyunturales que enfrentan los contextos altamente vulnerables y que afectan la efectividad y sustentabilidad de las acciones de cooperación. En ambos proyectos la limitada disponibilidad de recursos humanos, así como las múltiples prioridades de los equipos de trabajo, afectaron negativamente el nivel y alcance de las acciones implementadas. Sumado a ello, la sobrestimación del respaldo político de alto nivel afectó la sostenibilidad del trabajo realizado. Otro de los límites impuestos a la dinámica de cooperación estuvo dado por la prioridad relativa que ocuparon ambos proyectos en la agenda pública haitiana, signada por las necesidades inmediatas de la pobreza, desigualdad y exclusión social. Dado que los proyectos no lograron adquirir alta prioridad para los ministerios haitianos, los niveles de liderazgo local y el sentido de propiedad de las acciones de cooperación se vieron afectados. Si bien los representantes de las instituciones haitianas participaron de las fases de diseño e implementación de ambos proyectos, los equipos argentinos fueron los que tuvieron un rol preponderante en el liderazgo y coordinación de las actividades. Una excepción parcial estuvo constituida

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

por los niveles de participación y apropiación que logró el Pro-Huerta a nivel comunitario, aunque ello no se trasladó al ámbito de las instituciones públicas. Finalmente, el modo en que se instrumentaron los arreglos institucionales también condicionó la evolución de los proyectos. Los acuerdos flexibles permitieron la adaptación del diseño y la implementación a las especificidades del contexto haitiano, incorporando estrategias y metodologías de trabajo conjunto, basando su ejecución en instituciones públicas y sociales locales y bajo estructuras de coordinación horizontal. El impacto institucional vinculado con que el Estado haitiano pueda desarrollar sus propias capacidades y definir la articulación con otros cooperantes fue sin duda un valor añadido a los resultados ya enunciados. En relación con este punto, algunas opiniones manifiestan que ésta sería una característica propia de la cooperación sur-sur que indica una funcionalidad diferencial, es decir, sobre “la función específica que cumple la cooperación sur-sur respecto al Estado nacional y al sistema de Estados” (Kern y Weisstaub, 2010). En las experiencias de cooperación analizadas, esta funcionalidad ha sido coincidente. Sin duda, esto abre perspectivas muy significativas, no sólo para futuras acciones conjuntas, sino también para impulsar cambios en las modalidades tradicionales del sistema de cooperación al desarrollo.

Los “modos de hacer” de los agentes Hemos visto, a partir de las acciones del Pro-Huerta y gpdn, que en un nivel micro la cooperación internacional puede desempeñar un rol estratégico para el fortalecimiento institucional de Haití. Se trata de un proceso dual de generación y consolidación de capacidades sociales y estatales, cuya interrelación es aún un desafío para Haití: mientras a nivel social se buscó un mayor compromiso y participación ciudadana en la resolución de los problemas más críticos de la sociedad, a nivel estatal se procuró asegurar la formación de políticas públicas adecuadas. En el nivel de las prácticas de cooperación, hemos destacado el rol que jugaron los acuerdos e intereses políticos en el alineamiento, tanto de los proyectos como de los sujetos, en la forma en que se identificaron e implementaron los proyectos. Si bien esto podría alimentar la crítica de que la cooperación sur-sur no está exenta de la interferencia de otras agendas e intereses (Santander, 2011), estos no son necesariamente incompatibles con una estrategia de desarrollo. Deberían entenderse, por el 38

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contrario, como parte constitutiva del mismo en un contexto regional que intenta liberarse de condicionantes externos. Otro aspecto destacado fue la forma en que los sujetos se vincularon en el terreno. Más allá de construir relaciones personales y de generar confianza mutua entre argentinos y haitianos, reforzaron una identidad propia de la cooperación argentina como cooperación sur-sur: generada en el conocimiento del contexto y opuesta a la implantación de proyectos enlatados. Al mismo tiempo, la cooperación se basó en la disponibilidad de experiencias desarrolladas previamente en Argentina que fueron valoradas positivamente y susceptibles de replicarse con las adaptaciones necesarias. Es a partir de estas valoraciones, generadas entre quienes las desarrollan, que las experiencias se ponen a disposición de otros y se transforman no sólo en una alternativa de desarrollo para éstos, sino también en un recurso —¿de poder?, ¿de influencia?, ¿de prestigio?— para la política exterior del país que la dispone. Ambos aspectos se hallan intrínsecamente relacionados. Finalmente, la dinámica de aprendizajes que se observó en un nivel micro-social, a partir de la interacción entre sujetos, resultó un complejo interrelacionado de intercambio y adaptación que permitió enriquecer tanto el proceso de cooperación como las capacidades técnicas y de gestión de todos los cooperantes. A su vez, esta apertura a adaptar experiencias previas a una realidad diferente es una característica constitutiva de la cooperación argentina, que se refuerza por diferenciación con otras cooperaciones tradicionales. En estas dinámicas también resultó significativa la identidad que construyeron los sujetos en la interacción. Así, la creación de relaciones de pares abrió posibilidades de intercambio en diversos sentidos. Estos elementos han contribuido a definir un perfil específico de la Argentina como cooperante. Aunque dichas dinámicas dejaron en evidencia sus límites y desafíos, permitieron señalar los rasgos incipientes de un modelo que probablemente pueda consolidarse a medida que amplíe su espacio de acción. Más allá de estos rasgos, la magnitud de los desafíos del desarrollo para Haití requiere que las intervenciones de cooperación redefinan sus modalidades de asociación, a fin de alinear las diversas cooperaciones y la multiplicidad de actores con objetivos compartidos, compromisos consensuados y estrategias complementarias. En caso contrario, los resultados de las acciones de cooperación como las aquí analizadas consti-

tuirán esfuerzos aislados y de bajo impacto político-institucional y social, dentro de un disímil universo de proyectos. La riqueza y la evolución de la cooperación sur-sur y triangular, deberían proyectar asociaciones de cooperación que, mancomunadamente, contribuyan a la construcción de una infraestructura pública democrática capaz de fomentar el desarrollo humano en Haití. Sólo aunando esfuerzos de largo plazo y de impacto coyuntural y estructural en el Estado, será posible lograr cambios significativos para el desarrollo.

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Política exterior y cooperación sur-sur al desarrollo. El caso argentino Miguel Lengyel27 y Bernabé Malacalza28

Introducción La pregunta que asedia nuestra reflexión parece sencilla: ¿cómo se configura o se construye la cooperación sur-sur de un determinado país en el contexto regional e internacional? No obstante, la literatura de las relaciones internacionales no ofrece muchas guías. Las políticas exteriores y de cooperación internacional que más se han estudiado son las de los países más poderosos o de los donantes del llamado norte. En cambio, es escasa la bibliografía sobre el análisis teórico de las relaciones sur-sur y de la cooperación sur-sur al desarrollo como una de sus dimensiones. Lejos de pretender cubrir ese vacío teórico, la tarea que aquí nos proponemos es dar una aproximación. No se trata de definir una matriz teórica precisa para explicar y comprender el fenómeno, sino sólo de 27 Miguel Lengyel es doctor en Ciencia Política con especialización en Economía Política por el Massachussetts Institute of Technology (mit), Master en Relaciones Internacionales y abogado por la Universidad de Belgrano. Es Profesor de Flacso Argentina en las Maestrías en Relaciones Internacionales y en Derecho y Propiedad Intelectual; de la Maestría en Estrategia Económica de la Facultad de Ciencias Económicas de la uba y del Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Desde el año 2009 es Director de Flacso Argentina, donde además coordina el programa de Innovación, desarrollo y sociedad. Sus áreas de trabajo son: la cooperación sur-sur, las políticas y los sistemas de innovación, la ayuda internacional en contextos de fragilidad estatal y la construcción de capacidades para una cooperación efectiva. 28 Bernabé Malacalza doctor en Ciencias Sociales (Flacso Argentina). Magíster en Relaciones Económicas Internacionales (Universidad de Barcelona, Flacso, Universidad de San Andrés), profesor e investigador en cooperación internacional al desarrollo Departamento de Economía y Administración, Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. Fue investigador del Programa en Desarrollo, Innovación y Sociedad de Flacso Argentina. Fue becario del Conicet en Argentina y profesor de la Universidad de San Andrés y de la Universidad de Morón, Argentina. Se especializa en temas de cooperación internacional al desarrollo.

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identificar variables y realizar vinculaciones entre factores que alientan o perturban los procesos de configuración de la cooperación sur-sur al desarrollo. A partir de allí, un análisis que pretenda establecer relaciones entre factores y actores intervinientes en esta área de política (issue area) no puede dejar de lado una mirada sobre la estrecha relación entre la política exterior, la política doméstica y el modelo desarrollo en la configuración de las acciones externas de cooperación de un Estado. Teniendo en cuenta la dificultad de arribar a generalizaciones, creemos conveniente detenernos en el estudio de experiencias nacionales limitadas a un período histórico determinado. El caso que aquí nos proponemos analizar es el de la cooperación sur-sur al desarrollo de Argentina a partir de la recuperación democrática en 1983 hasta la actualidad. Sin desarrollar exhaustivamente todas las experiencias de cooperación que transcurren en dicho período, pondremos particular énfasis en la evolución de las relaciones sur-sur en el marco de la política exterior argentina y en las actividades del modelo del Fondo Argentino para la Cooperación Horizontal (Fo.Ar), instrumento principal de la cooperación técnica del país desde su creación, en 1992. El plan de exposición es el que sigue: luego de un primer repaso sobre algunas cuestiones teóricas relativas a los factores intervinientes en la configuración de los procesos de cooperación sur-sur al desarrollo, realizamos un análisis del estado de situación de las relaciones sur-sur en el menú de opciones al desarrollo que la agenda post Consenso de Washington abre para los países de la región latinoamericana. Una vez contextualizada la agenda, nos adentramos a examinar la especificidad del caso argentino. En primer lugar, analizamos la evolución histórica de la correlación entre la política exterior y las relaciones sur-sur desde la recuperación democrática en 1983. En segundo lugar, describimos el proceso de configuración de la cooperación sur-sur al desarrollo con particular énfasis en el desempeño del “modelo Fo.Ar” de vinculación sur-sur. Finalmente, se intentará esbozar una reflexión respecto al posicionamiento del país en los debates sobre la nueva arquitectura internacional de la cooperación al desarrollo, teniendo en cuenta la estrecha vinculación de este asunto con la política exterior.

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No es frecuente hallar trabajos académicos que se concentren en el análisis de las relaciones de cooperación internacional entre países en desarrollo. Hay excepciones, pero quien se adentre a bucear por los mares de este universo fragmentado de estudios notará a simple vista que, aun en aquellas investigaciones que se han dedicado a analizar la cuestión detalladamente y a identificar rasgos singulares respecto de la cooperación tradicional norte-sur, la búsqueda de un marco conceptual para explorar los temas clave que hacen a este proceso es todavía un desafío pendiente de la literatura. Otro dato no menos relevante es que, además de la escasez, persiste la confusión. El objeto de estudio —la cooperación al desarrollo entre países del sur— suele ser abordado desde dos perspectivas que se presentan a priori como inversas, pero que no lo son absolutamente: una es la que pone el acento en las semejanzas con la cooperación tradicional, otra es la que recala en las diferencias. Sin embargo, más allá de los matices, el riesgo más frecuente es la pérdida de poder explicativo que ocurre al asumir modelos de la literatura económica que vienen dados para amontonar a los países en desarrollo en una única categoría, en razón de que hay enormes asimetrías entre ellos. Así las cosas, más que mimetismo, la inspiración para pensar nuevos esquemas demanda reflexión crítica. Implica cuestionar la visión convencional en la teorización clásica de la cooperación al desarrollo sobre la aplicabilidad de los modelos de análisis de la cooperación norte-sur a la cooperación sur-sur. Clara y llanamente, al igual de lo que se ha sugerido para el análisis de la política exterior, los modelos aplicados a los países desarrollados son inapropiados para estudiar las políticas de cooperación entre los países en desarrollo (Smith, 1980, 31). Los orígenes de esta situación parecen encontrarse en la asociación de dos ideas. La primera es la que refiere a la naturaleza particular de los actores oferentes, a razón de la posición intermedia que ocupan en la jerarquía de poder internacional y el rol dual que cumplen al actuar simultáneamente como receptores y oferentes de cooperación. La segunda es la que refiere a la naturaleza particular del proceso, pues, dado que la naturaleza del actor es otra, los factores que dan forma a las políticas de cooperación son también diferentes. Como resultado, una alternativa a la escasez de modelos orientados a los

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La configuración de la cooperación sur-sur al desarrollo: factores intervinientes

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países en desarrollo es probar empíricamente matrices de análisis a partir de estudios de caso de las políticas de cooperación sur-sur. Dos preguntas básicas inspiran la teorización en torno a la cooperación sur-sur: ¿qué es la cooperación sur-sur y cómo es posible? O, para formularlo de otra manera, ¿qué factores intervienen en su configuración? Delimitar con precisión el conjunto de respuestas a estas interrogantes, además de ser una tarea ardua y compleja, escapa a los objetivos de este trabajo, por lo que nos limitaremos a enunciar algunas aproximaciones respecto de la segunda pregunta. Para ser más específicos, aquí nos inclinaremos por explicar el proceso de configuración poniendo el foco de atención en el caso de la República Argentina y los factores que interactúan para llevar a puerto su política de cooperación sur-sur al desarrollo. El punto de partida para construir un marco de análisis que permita abordar nuestro objeto es preguntarnos de qué hablamos cuando hablamos de cooperación sur-sur. La interrogante, que continúa abierta al debate teórico, requiere a toda vista aproximarnos a un concepto, delimitar un alcance. El campo de aplicación puede ser amplio, en la medida en que el término se emplee para designar una pluralidad temática de esferas de cooperación: política, económica, social, técnica o cultural, entre otras; o puede ser acotado, cuando su alcance se limita a una determinada área de políticas (issue area) en la que dos o más actores deciden coordinar acciones. El riesgo que existe en la búsqueda de definiciones es caer en los extremos: un exceso de amplitud conceptual nos puede llevar a caer en la vaguedad, o bien, un exceso de restricción conceptual puede arrojarnos en la ambigüedad (Lengyel y Malacalza, 2010). No profundizaremos aquí la cuestión conceptual, pero valga simplemente hacer una aclaración. A los efectos de este trabajo, es conveniente realizar una diferenciación entre las relaciones sur-sur y las políticas de cooperación sur-sur al desarrollo. En un sentido amplio, las relaciones sur-sur irrumpieron con fuerza en el escenario internacional entre mediados de la década de los años cincuenta y principios de la década de los sesenta, cuando el proceso de descolonización dio entrada a un mayor número de actores al sistema internacional e intensificó las relaciones entre países que accedían a la independencia. Este proceso, potenciado por el ingreso de una gran cantidad de estados al Sistema de Naciones Unidas, implicó una resignificación del sistema internacional que generó expectativas sobre una posible democratización, dando voz e influencia a quienes, hasta ese momento, habían estado marginados de la política internacional. Así, un hecho político con un fuerte 46

ninguna explicación única es adecuada para reflejar la complejidad de la política exterior. Como otras áreas de las ciencias sociales, los enfoques deterministas que intentan explicar el funcionamiento de las políticas e­ xteriores 47

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valor simbólico constituye la impronta que dio origen al espacio sur-sur: la Conferencia de Bandung en 1955 (Sotillo, 2010, p. 13). Desde aquel impulso político hasta la actualidad, las relaciones sursur poseen una dinámica variable y comprenden una pluralidad temática, articulándose con base en fundamentos políticos, económicos, técnicos y sociales en diferentes etapas históricas. Como resultado, en las contribuciones de autores que refieren al tema se reconoce a la cooperación sur-sur en un sentido de coalition building, es decir, de construcción de alianzas políticas, principalmente en ámbitos multilaterales, para obtener un mayor poder de negociación en diferentes áreas temáticas (comercio, inversiones, medio ambiente, finanzas, etcétera). Sin embargo, aunque se trata de una definición amplia que se centra en el elemento político y estratégico, no es ésta la única caracterización que se ha realizado de la cooperación sur-sur. Una literatura más especializada ha recalado en un análisis de la cooperación sur-sur con adjetivos, es decir, una comprensión del fenómeno a partir del estudio de sus dimensiones, básicamente, la económica-comercial, la técnica y científico-tecnológica, y la académica o la de la cooperación al desarrollo. Así, a la luz del universo multifacético, la cooperación sur-sur al desarrollo es entendida como una dimen­­sión de las relaciones sur-sur: la coordinación de políticas entre países del sur en el área temática (issue área) de la promoción del desarrollo. En este trabajo, intercalaremos el análisis de las dos concepciones aquí identificadas de la cooperación sur-sur. Por un lado, haremos referencia a las relaciones sur-sur en un sentido amplio, como un proceso consciente, sistemático y políticamente motivado, elaborado con el objeto de crear una estructura múltiple de vínculos entre los países del sur en el escenario multilateral global, regional, interregional y bilateral. Por otro lado, nos concentraremos también en el análisis particular de la cooperación sur-sur al desarrollo como una de las dimensiones de las relaciones sur-sur que tiene lugar en el área específica de políticas de promoción al desarrollo. Los elementos básicos del marco conceptual que aplicaremos para analizar el caso argentino están inspirados en la tipología utilizada por Van Klaveren (1992) para el estudio de las políticas exteriores latinoamericanas. En este sentido, Van Klaveren sostiene que

latinoamericanas de acuerdo a variables monocausales [...] parecen condenados al fracaso (Van Klaveren, 1992, p. 208).

A título exploratorio, este esquema de dimensiones, aunque dista de ser exhaustivo, se propone captar el carácter multidimensional, diverso, no unidireccional y complejo de los procesos de vinculación internacional de los países en desarrollo. En la adaptación que aquí hacemos, la dimensión de la cooperación sur-sur al desarrollo es, pues, resultante de una confluencia de factores (internos y externos) que ―con su propia dinámica― delimitan los escenarios y las formas que habrá de tomar en la práctica.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 1. Proceso de construcción de la cooperación sur-sur al desarrollo

Fuente: Elaboración propia con base en Van Klaveren (1992) y Malacalza (2011).

Como puede apreciarse en el cuadro anterior, existen factores externos e internos que impactan en la configuración de la oferta de cooperación sur-sur al desarrollo. En lo que respecta a los factores externos, puede ser útil diferenciar entre las variables sistémicas, que se refieren a características del sistema global y de la cooperación internacional al desarrollo, y las variables externas específicas, que se refieren a las necesidades y demandas concretas de los países individuales que solicitan una determinada acción de cooperación sur-sur al desarrollo. En lo que respecta al contexto doméstico, identificamos cuatro elementos. El primero se refiere a las características específicas de los modelos de desarrollo. 48

La agenda post Consenso de Washington y las relaciones sur-sur en América Latina El vínculo entre modelo de desarrollo, política exterior y relaciones sursur es complejo y no unidireccional. Con frecuencia, las consideraciones de desarrollo doméstico permean fuertemente las perspectivas sobre los 49

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Esta variable, que parece esencial para explicar no sólo el carácter de la cooperación sur-sur al desarrollo, sino también de la propia política exterior de un país, alude a la actual discusión acerca del modelo de desarrollo en América Latina. Aquí se plantea una elección respecto del papel del Estado frente al mercado que tiene implicancias en el proceso interno, pero que también impacta en el esquema de inserción internacional del país y que condiciona, además, la forma que habrá de tomar la cooperación internacional. Así, podemos encontrar una diversidad de opciones que van desde países que escogen un modelo de desarrollo endógeno apoyados en el robustecimiento de los vínculos sur-sur hacia otros que prefieren un modelo aperturista de fortalecimiento de las relaciones norte-sur. Un segundo elemento se refiere al campo geopolítico y de la política exterior y a cómo las capacidades estatales y la definición de los intereses nacionales impactan en los cursos de acción exterior. El tercer elemento se refiere a las cuestiones de política doméstica. Por cierto, esto incluye al tipo de organización política, estructuras administrativas, modo de gestión y actores intervinientes en el proceso de formación de una determinada política de cooperación sur-sur al desarrollo. Finalmente, un cuarto elemento considera que los factores culturales e históricos conforman un marco de valores y percepciones históricas que determinan los climas de época particularmente influyentes; es decir, estas percepciones pueden generar demandas de acción o restringir las opciones disponibles para los actores que toman las decisiones. Consecuentemente con lo hasta aquí planteado, y teniendo en cuenta la distinción realizada por Van Klaveren (1992) entre fuentes externas y fuentes domésticas de la política exterior, cabe señalar que las indagaciones que aquí realizaremos se centran en las fuentes domésticas que conforman la cooperación sur-sur al desarrollo. Es decir, la perspectiva que adoptamos en la indagación sobre los factores que inciden en el caso de Argentina supone privilegiar aquellas fuentes domésticas y, particularmente, centrarnos en la interacción entre la política exterior, doméstica, el modelo de desarrollo y las acciones de cooperación sur-sur al desarrollo.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

asuntos internacionales e inciden en las posiciones en los foros internacionales, al tiempo que los compromisos a nivel internacional marcan los límites a las políticas de desarrollo doméstico. Así, para apreciar la dinámica vinculante entre estos factores, es conveniente detenernos en el análisis de un contexto regional específico: en nuestro caso, el contexto latinoamericano (Feldmann, Lengyel, Malacalza y Ramalho, 2012). A finales de la década de los noventa, las contradicciones sociales generadas por el modelo neoliberal cambiaron el panorama político de América Latina. Sucesivas crisis fueron marcando los límites del modelo económico, desembocando en la caída de gobiernos en Argentina, Bolivia y Ecuador, así como en la multiplicación de protestas urbanas y rurales. De esta manera, un escenario de descontento popular y de incertidumbre marcó el principio del fin de un modelo de acumulación y abrió la posibilidad a una nueva oleada de propuestas políticas en la región que, con diferentes matices de liderazgos políticos y modelos de gestión estatal, apuntaron a una redefinición del regionalismo y de los modelos de desarrollo nacional (Sanahuja, 2010; Altmann y Rojas, 2008; Malacalza, 2011). Emergentes de un contexto de turbulencia y confusión, las diferentes propuestas tuvieron como denominador común el rechazo a las políticas neoliberales del Consenso de Washington; un paquete de medidas que expresaban un debilitamiento de las capacidades estatales frente al mercado y la opción por un tipo de inserción regional (el regionalismo abierto) basada en la apertura y la liberalización comercial. No obstante, aquel modelo de desarrollo e integración regional concebido al fragor de las políticas neoliberales no fue sustituido por un nuevo paradigma único. Por el contrario, abrió, en los diferentes contextos nacionales, un escenario de pugnacidad de intereses sectoriales en torno a la definición de cuáles serían los elementos en qué habría de sustentarse el modelo de desarrollo para América Latina, los mecanismos que se emplearían y qué apoyos se requerirían para lograrlo (Sanahuja, 2010; Ojeda, 2010; Altmann y Rojas, 2008; Leiva, 2008). De acuerdo con Altmann y Rojas (2008), la discusión del modelo de desarrollo en América Latina plantea una elección respecto al papel del Estado frente al mercado que tiene implicancias en el proceso interno, pero que también impacta en el modo de inserción internacional y regional del país y condiciona, además, en la forma que tomará la cooperación internacional. En rigor, la diversidad de modelos y programas nacionales de desarrollo que vienen experimentando los países latinoamericanos 50

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pone en evidencia el predominio de diferentes enfoques nacionales o individuales adaptados según las propias capacidades, que repercuten en los diferentes modos de inserción internacional de cada país. Así, podemos encontrar una diversidad de opciones, que van desde países que escogen un modelo de desarrollo endógeno apoyados en el robustecimiento de los vínculos sur-sur, hasta otros que optan por un modelo aperturista de fortalecimiento de las relaciones norte-sur. La complejidad y diversidad de soluciones nacionales a los problemas de desarrollo dificulta la tarea de expresar esquemáticamente el menú de opciones o modelos presentes en la región. No obstante, conviene rescatar una clasificación realizada a título exploratorio por Altmann y Rojas (2008), pues permite detectar algunos rasgos diferenciales y comunes que orientan las políticas de los gobiernos latinoamericanos. Del argumento planteado por los autores, surgen tres posibles modelos: el primero se enlaza con el desarrollo de mercado, el segundo busca un equilibrio entre Estado y mercado, poniendo especial énfasis en la protección social, y el tercero está centrado en el Estado y la reafirmación de sus capacidades. Es preciso aclarar que se trata de tres opciones o tipos ideales que no son excluyentes, de manera que interpretar a qué modelo pertenece tal o cuál medida o decisión puede dar margen a cierta ambigüedad, pero es posible observar tendencias y caracterizar grosso modo el desempeño de los países en torno a determinados lineamientos políticos y económicos. En líneas generales, podemos decir que la presente década nos muestra un panorama mucho más diverso y plural en las políticas estatales de los países latinoamericanos que aquel de la década del noventa, cuando las políticas mercadocéntricas ocupaban el centro de la escena. En la búsqueda actual de estrategias de desarrollo coexisten diferentes perspectivas nacionales respecto a la relación Estado-mercado: algunos gobiernos han optado por profundizar las reformas neoliberales de la década pasada y avanzar hacia reformas de carácter institucional, inter alia, del mercado laboral y del sistema educativo, legal y de justicia; mientras que otros gobiernos han rechazado continuar con reformas asociadas al Consenso de Washington, y han adoptado medidas —que difieren entre sí— de política económica y social, diseñadas de forma más ad hoc a sus realidades nacionales (Moreno Brid y Hesse, 2009, p. 58).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 2. Modelos de desarrollo, esquemas de inserción internacional y concepciones de las relaciones sur-sur en América Latina Modelos de desarrollo

Esquemas de inserción internacional

Concepciones de las relaciones sur-sur

Esquema 1 Desarrollo del mercado

-Privilegian los acuerdos sur-norte -Despliegan estrategias radiales (hub and spoke) de inserción internacional -Privilegian la cooperación comercial: acuerdos bilaterales de libre comercio

-Relaciones sur-sur como oportunidad para estrechar lazos nortesur.

Esquema 2 Equilibrio entre Estado y mercado, poniendo especial énfasis en la protección social

-Acuerdos sur-norte, acuerdos sur-sur y esquemas triangulares -Estrategias combinadas: pick & choose (conducta de elegir y escoger), pragmatismo y diversificación de alianzas -Combina la defensa de intereses nacionales y reivindicaciones de justicia y solidaridad internacional

- Relaciones sur-sur como instrumento de una política exterior pragmática.

Esquema 3 Centrado en el Estado y la reafirmación de sus capacidades

-Privilegian acuerdos sursur -Despliegan propuestas de integración centradas en la creación de instituciones y políticas comunes -Cooperación más intensa en ámbitos nocomerciales -Creación de instituciones regionales de marcado de carácter político

- Relaciones sur-sur como amplia articulación política entre países del sur

Fuente: Elaboración propia con base en Altmann y Rojas (2008).

Como puede observarse en el cuadro 2, la elección de un determinado modelo de desarrollo repercute en el plano de la política exterior. El variado abanico de propuestas post-liberales y de estrategias ad hoc para el desarrollo expresan diferentes esquemas de inserción, lecturas del sistema internacional y regional, adhesiones a distintos tipos de regionalismos sur-sur y aproximaciones sobre las relaciones sur-norte. En efecto, podemos decir que, en la región, coexisten tres esquemas: (I) el 52

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que privilegia los acuerdos sur-norte y el decantamiento de estrategias radiales (hub and spoke) de inserción internacional a través de acuerdos de libre comercio; (II) el que opta por un híbrido que implica estrategias combinadas de inserción con cierta dosis de pragmatismo y diversificación de alianzas norte-sur y sur-sur; y (III) el que adhiere a propuestas de integración centradas en la creación de instituciones y políticas comunes y en una cooperación más intensa en ámbitos no comerciales, lo que ha dado lugar a la ampliación de mecanismos sur-sur y a la creación de instituciones de marcado carácter político como la Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra América (Alba) o la Unión Sudamericana de Naciones (Unasur) (Sanahuja, 2010, p. 22). Sin entrar en detalles ni en análisis específicos de casos nacionales, podemos decir que la vinculación aquí expuesta permite apreciar cómo los diferentes esquemas de inserción internacional inciden en las distintas concepciones sobre las relaciones sur-sur. Si observamos cada modelo de vinculación, puede notarse que las relaciones sur-sur adoptan diferentes perfiles en función del marco de inserción internacional y de los enfoques normativos sobre las relaciones sur-sur y norte-sur que predominan en cada país, dando lugar a una diversidad de perspectivas y experiencias sobre cuestiones de desarrollo, al tiempo que sirve como instrumento de política exterior y de incremento de prestigio para los países. En este escenario, las relaciones sur-sur aparecen en múltiples expresiones y formatos que pueden variar en función de las capacidades, motivaciones y escenarios. Del análisis del cuadro 2 surge una distinción de tres perspectivas acerca del papel de las relaciones sur-sur en los esquemas de inserción internacional. Una primera visión hace hincapié en las relaciones sur-sur asociadas a la cooperación triangular como una oportunidad para estrechar lazos nortesur con países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) y facilitar el comercio y las inversiones. Una segunda visión afirma que las relaciones sur-sur son un tipo de vinculación internacional al servicio de una política exterior pragmática que busca diversificar relaciones y aumentar los márgenes de autonomía de un país. Finalmente, una tercera visión alude a las relaciones sur-sur como herramienta de articulación política en temas de reestructuración institucional global, lo que incluye la discusión de una nueva arquitectura para la cooperación al desarrollo y el fortalecimiento de estructuras políticas regionales. Esta clasificación de modelos de relación, que no pretende ser exhaustiva, intenta captar algunas tendencias actuales en la vinculación entre las esferas del modelo de desarrollo, la política exterior y las relaciones

sur-sur en América Latina. Clara y llanamente, es posible observar que la agenda post Consenso de Washington incorporó a las relaciones sur-sur como un elemento importante en los esquemas de inserción internacional de los países latinoamericanos. No obstante, las perspectivas respecto a la utilización de este tipo de vinculación internacional en el marco de la política exterior son variables. Además, dentro de esa diversidad regional, hay que considerar la singularidad histórica de cada proceso nacional y su carácter dinámico. Algunos de esos matices serán analizados a continuación para el caso argentino.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

La política exterior argentina y las relaciones sur-sur Enlazar virtuosamente las necesidades internas y las posibilidades externas es el objetivo primordial de toda política exterior. Un equilibrio que permita la búsqueda de reinserción internacional así como de mayores márgenes de autonomía del país, por un lado, al mismo tiempo que se alcancen objetivos de seguridad y bienestar para los ciudadanos, por el otro lado. El caso es que no siempre las acciones exteriores de un país en desarrollo logran mantener tan delicado equilibrio, a razón de inestabilidades políticas internas, fragilidades institucionales, liderazgos personalistas o autoritarios, o limitaciones del sistema internacional, entre otros factores, que en conjunto resquebrajan las posibilidades de una política exterior virtuosa. En el caso argentino, los vaivenes de la política interna imposibilitaron por mucho tiempo consolidar una proyección externa coherente del país en el escenario regional e internacional. Con la democracia recién establecida y en pleno contexto de la guerra fría, el gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) procuró restaurar la credibilidad del país en el mundo, dañada por los embates de la violenta dictadura militar (1976-1983) y de la derrota militar en la guerra de Malvinas (1982), iniciando un camino de restablecimiento de los lazos internacionales para salir del aislamiento internacional en que estaba signado el país. La reinserción internacional en los comienzos de la administración Alfonsín fue vinculada a dos ideas: la pertenencia de Argentina a América Latina en materia regional, por un lado, y la identificación con el mundo en vías de desarrollo en general, con una activa participación en los temas del eje norte-sur y una reorientación de la participación argentina en el Movimiento de Países No Alineados, por el otro. En términos de Alfonsín, “la realización de una política exterior independiente, que otor54

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ga prioridad a la inserción en América Latina, tiene su proyección en el Movimiento de los Países No Alineados” (Alfonsín, 1983). Allí, el objetivo era aumentar el perfil de Argentina y utilizar el foro como una malla protectora y “unir esfuerzos para impedir que nuestros territorios se conviertan en escenarios de conflictos ajenos a sus intereses y, especialmente de la confrontación estratégica entre superpotencias” (Russell, 1987, p­ . 4). En suma, se trataba de consolidar un espacio sur-sur en las relaciones internacionales que permitiera a la política exterior aportar también a las necesidades internas de protección del régimen naciente, aprovechando los apoyos externos que pudieran obtenerse para sostener las bases internas de la democracia y, al mismo tiempo, consolidar los lazos entre países en desarrollo, fundamentalmente con países latinoamericanos. De esta manera, el gobierno de Alfonsín volvió a otorgar prioridad a un aspecto históricamente evadido de la política exterior argentina: la definición del país como perteneciente a América Latina y al bloque de países en desarrollo. Este axioma fue el que propulsó iniciativas de cooperación regional y sentó las bases para un esquema de integración regional con Brasil y Argentina como impulsores. Históricamente, las cuestiones sur-sur habían tenido un bajo perfil en la agenda de política exterior argentina, tal como se observa en las acciones y en los análisis académicos de política exterior. Sin embargo, desde la perspectiva política y de los discursos, hubo momentos donde, desde la tercera posición, el tercermundismo, el desarrollismo o el no alineamiento, la política exterior argentina ―aunque no tuvo una posición militante― cuestionó con diversos énfasis las asimetrías del orden internacional y las políticas intervencionistas de las grandes potencias, proponiendo reformas al orden económico internacional y dando prioridad a los vínculos horizontales con sus vecinos (Lechini, 2009). El fin de la guerra fría, el establecimiento de la hegemonía norteamericana y la propagación del modelo de democracia y economía de mercado en el mundo tuvieron particular incidencia en la formulación de la política exterior del gobierno de Carlos Menem (1989-1999). La inserción externa del país fue reducida al mero alineamiento automático con las políticas de los Estados Unidos, una apertura comercial irrestricta y el aprovechamiento de lazos internacionales para el fortalecimiento de un proceso de reformas neoliberales. En ese contexto, la región latinoamericana y las relaciones sur-sur quedaron relegadas a un lugar secundario e insignificante, al tiempo que se privilegiaron las relaciones con los países desarrollados y el ingreso a foros considerados del Primer Mundo como

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (ocde) y se retiró al país del Movimiento de Países No Alineados. La excepción fue la creación del Mercosur, en 1991, que continuó la línea iniciada por el gobierno de Alfonsín de estrechar lazos con Brasil, pero que, sin embargo, tomó impulso más como un acuerdo para el intercambio comercial que como una plataforma supranacional de integración. La década menemista culminó en 1999 y la asunción del gobierno aliancista de Fernando de la Rúa se dio en el marco de una espiral recesiva que preanunciaba tiempos difíciles. La nueva administración procuró dar prioridad al Mercosur, aunque los desencuentros con Brasil y la presión creciente del Fondo Monetario Internacional (fmi) limitaron el margen de maniobra. Los crecientes problemas económicos y el desgaste de la imagen presidencial derivaron en una serie de saqueos a comercios —algunos espontáneos y otros preparados— y masivas concentraciones que desembocaron en la renuncia del presidente en diciembre de 2001. Con ese panorama de inestabilidad institucional, y luego de una sucesión de cuatro presidentes, el gobierno transitorio de Eduardo Duhalde tuvo que afrontar una de las peores crisis nacionales en toda la historia. Así, la inserción externa del gobierno transitorio de Duhalde (2002-2003) debió́ sobrellevar las repercusiones inmediatas del colapso. En ese marco puede interpretarse que su política latinoamericana constituyó un recurso más al servicio del programa de contención de los efectos inmediatos de la crisis y de reconexión con el sistema internacional. Durante esta etapa se reintrodujo una lectura política y estratégica de las vinculaciones con la región, en especial de la relación bilateral con Brasil, pero los esfuerzos se dirigieron a satisfacer las necesidades internas, al punto tal, como describe Surasky (2010), que se creó en la cancillería argentina el cargo del representante especial para las acciones de solidaridad designado para atender la captación de recursos internacionales. La asunción del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) tuvo lugar en un contexto con serias restricciones para el país. Desde el punto de vista económico, la salida de la convertibilidad y la devaluación del peso habían provocado grandes sobresaltos, al tiempo que continuaba pendiente la negociación con los acreedores internacionales de la deuda argentina. Desde el punto de vista político, el nuevo presidente había asumido con una frágil legitimidad de origen, ya que había sido electo por la renuncia de Carlos Menem de participar en una segunda vuelta electoral. En su primer discurso ante la Asamblea Legislativa, Kirchner afirmó que la Argentina debía estar abierta al mundo, pero de una manera realista, y que 56

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no debían esperarse “alineamientos automáticos sino relaciones serias, maduras y racionales” en una política mundial de multilateralidad. A su vez, resaltó que la prioridad en política exterior sería la “construcción de una América Latina políticamente estable, próspera, unida, con bases en los ideales de democracia y de justicia social” (Kirchner, 2003). Dentro de un margen de acción reducido, puede decirse que la política latinoamericana del gobierno de Kirchner se encuadró en una agenda más amplia que la de su antecesor, pero se caracterizó también por servir como un conducto para el tratamiento de cuestiones coyunturales que definían la difícil situación del país. Se trató de irradiarle un tono más armónico a la relación con Brasil, poniendo el acento en las coincidentes posturas frente a temas relevantes, como la relación con el Fondo Monetario Internacional (fmi) o la conformación de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Al mismo tiempo, el estrechamiento del vínculo con Venezuela actúo como un salvoconducto. Más allá de afinidades ideológicas y acuerdos comerciales, el gobierno de Chávez configuró una fuente de financiamiento para el Estado argentino. En el plano multilateral, la decisión de participar de la misión de paz en Haití junto a los países latinoamericanos fue quizá la que tuvo un mayor impacto en términos de escala al introducir un nuevo enfoque de seguridad basado en el apoyo al desarrollo que permitió experimentar en el terreno caribeño acciones de paz y cooperación al desarrollo conjuntamente con los demás países de la región. Sin embargo, la mayor atención por la región latinoamericana y el renovado impulso a las relaciones sur-sur no pudieron agotar todas sus posibilidades. La mayoría de los análisis académicos reconocen las limitaciones de la política exterior de Kirchner, y coinciden en que ha estado en gran medida condicionada por la crisis y por las características de un presidente ensimismado y concentrado exclusivamente en la política interna. No obstante, las posibilidades de interlocución con actores gravitantes y de una política exterior más proactiva eran mucho más altas al finalizar el mandato de Kirchner que antes de su asunción. En un clima de crecimiento económico y estabilidad, la asunción de Cristina Fernández (2007-2011 y 2011-2015) —esposa de Néstor Kirchner— abrió un escenario para aprovechar oportunidades de proyección externa y superar las limitaciones de la política exterior de su antecesor. Sin cambios bruscos, la presidenta Fernández procuró mantener la autonomía relativa en materia económica, el perfil en los proyectos de integración regional, la defensa de derechos humanos y el relativo alejamiento de los escenarios de conflictividad global. Con un tono más combativo

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

desde la retórica y un alto perfil en los foros internacionales, durante el periodo se profundizó la impronta presidencial en la política exterior aún más que su antecesor. Sin embargo, el marco de crisis global, que se acentuó a partir de 2008, no favoreció el clima de diálogo y negociación con los países centrales, al tiempo que contribuyó en algunos casos a incrementar tensiones con países de la región y a desacelerar los flujos de comercio bilateral. Más allá del escenario de crisis global, algunas de las definiciones del gobierno de Cristina Fernández en materia de política exterior parecen marcar la profundización de tendencias a favor de las relaciones sur-sur. Al igual que en los gobiernos de Duhalde y Kirchner, la región latinoamericana volvió a ocupar un lugar prominente en la agenda exterior del país, pero ya no sería vista sólo como un conducto para el tratamiento de cuestiones domésticas, sino como un espacio incipiente para proyectar visiones sobre el orden internacional. En ese sentido, podemos decir que las estrategias colectivas de vinculación sur-sur en los ámbitos, multilateral global, interregional y regional han estado dirigidas a discutir el diseño de una nueva arquitectura internacional o a sugerir reformas a las reglas vigentes en materia de comercio, inversiones, finanzas, medio ambiente, etcétera. Tal como sostiene Lechini (2009), el objetivo ha sido de alto alcance: cuestionar el sistema económico existente y los regímenes de poder para proponer reglas de juego más equitativas, como sucede con algunas coaliciones impulsadas en los niveles interregional y multilateral global. En esos ámbitos, la ingeniería de las vinculaciones sur-sur se concreta en la articulación de coaliciones políticas para obtener mayor poder de negociación frente a los países desarrollados. Así, por ejemplo, con esos criterios debe analizarse la presencia argentina en foros como el G-20, el G-77 o la participación en el bloque G-90 en el marco de la Organización Mundial de Comercio (omc), en el ámbito multilateral; o la concertación política en el marco de instituciones regionales como la Unasur, que es quizá la que goza de mayor interés para el gobierno argentino. La República Argentina y la cooperación sur-sur al desarrollo El examen de la evolución de la política exterior argentina desde la recuperación democrática en 1983 y de las concepciones sobre las relaciones sur-sur que han tenido lugar a lo largo de este período histórico permite introducirnos con mayor claridad a un campo más específico, aunque no necesariamente desconectado de lo que ocurre en el plano de la política 58

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Política exterior y cooperación sur-sur

exterior y de las relaciones sur-sur. La cooperación sur-sur al desarrollo, como ya hemos señalado, es una de las áreas de políticas en la estructura de vinculación sur-sur que actualmente ocupa mayor consideración en los países intermedios o de renta media, pues a medida que las necesidades de vinculación sur-sur de estos países aumenta, la estructura diplomática requiere acomodarse a esos cambios, por lo que se crean agencias o estructuras especializadas en la planificación, implementación y evaluación de acciones en el campo particular de cooperación al desarrollo. En ese sentido, la creación del Fondo Argentino para la Cooperación Horizontal (Fo.Ar), en 1992, constituye un hito significativo en la historia de la cooperación al desarrollo brindada por Argentina. Sin embargo, paradójicamente, su concepción original respondió a la línea ideológica de la política exterior del gobierno de Menem, período durante el cual fue creado. Como refieren Kern y Weisstaub (2011, p. 91), en aquel contexto, la idea de horizontalidad caracterizaba una relación particular entre Estados con indicadores de desarrollo similares y omitía la noción de pertenencia a un colectivo sur-sur, del cual Argentina pretendía desprenderse. De algún modo, el Fo.Ar era concebido como un instrumento ligado a la política exterior del gobierno, que actuaba como un elemento de adaptación al orden internacional y de difusión de técnicas y conocimientos que hacían posible las reformas neoliberales. Así, a modo de ejemplo, los programas de cooperación del país proporcionaban financiamiento para la cooperación técnica y el intercambio de funcionarios destinados a colaborar en los procesos de reforma neoliberal en otros países de la región, como los ejecutados en varios países de Centroamérica en la década del noventa. Paulatinamente, y en particular luego de la crisis de 2001, el Fo.Ar fue modificando su modelo de relación para adoptar una identidad más acorde con los vínculos y relaciones sur-sur que se promoverían a partir de los gobiernos de Duhalde, Kirchner y Fernández. Al tiempo que aumentaron el número de acciones y actividades de cooperación al desarrollo del país, el mayor acento de la política exterior en la región latinoamericana contribuyó a moldear el carácter que habría de tomar el Fondo en los nuevos tiempos. En ese sentido, el análisis de la evolución de las acciones del Fo.Ar en la última década (véase cuadro 4) permite observar que entre los años 2001 y 2007 —período que coincide con las administraciones de De la Rúa, Duhalde, Kirchner y los primeros meses de la administración Fernández— el país mantuvo un promedio histórico de acciones fo.ar, aunque, a partir de 2008, el incremento de acciones del Fondo duplicó el promedio que había mantenido en años anteriores. Ello se explica por e­ l

mayor interés en colaborar con los procesos de desarrollo nacional de los países de la región.29

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 4. Acciones del Fo.Ar entre 2000 y 2009

Fuente: Elaboración propia con base en Levi (2011).

En ese nuevo escenario post-crisis 2001, el Fo.Ar comenzó a dibujar un esquema de relación e identidad a la medida de las necesidades de vinculación sur-sur de los nuevos tiempos, especialmente en lo que respecta a la región latinoamericana. Por ende, no es irrelevante notar que la mayor parte de los flujos de cooperación sur-sur al desarrollo se concentraron en los países de la región y, en particular, con países como Haití, Bolivia y Paraguay (el primero, por razones que expondremos más adelante, mientras que los otros dos, por ser los países fronterizos con mayores vulnerabilidades económicas y sociales). Básicamente, el modelo ha actuado como una herramienta de vinculación sur-sur en la cooperación al desarrollo que posibilita estrechar lazos políticos y económicos con los países latinoamericanos.No obstante, el modelo Fo.Ar de vinculación sur-sur posee algunas singularidades que merecen destacarse en cuanto a su funcionamiento institucional, su financiamiento, así como respecto a la distribución geográfica y sectorial de sus iniciativas. A continuación, pasaremos revista a las dimensiones institucional, financiera, geográfica El cuadro nos muestra una leve caída del total de acciones en 2009 respecto del año anterior a razón del impacto que tuvo la propagación de la gripe porcina en México. 29

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y sectorial del modelo y, finalmente, haremos mención a otras esferas de la cooperación sur-sur al desarrollo: las labores del país en cooperación sur-sur regional y cooperación triangular.

Sin negar la relevancia del Fo.Ar como herramienta que posee la Cancillería argentina para brindar cooperación técnica, podemos incurrir en un error si reducimos toda la actividad de cooperación sur-sur al desarrollo del país a lo que aquél hace. La acción exterior del Estado argentino comprende un universo amplio. Es llevada a cabo por aquellos órganos que desarrollan actividades con un alcance internacional, es decir, toda la administración pública: ministerios, agencias u órganos descentralizados, entidades autárquicas, gobiernos subnacionales e instituciones que poseen capacidad para cooperar con similares de otros países. Por ende, no toda la cooperación sur-sur al desarrollo argentina se concentra en el Fondo más allá de la relevancia que éste tiene como mecanismo integrador de muchas de las actividades internacionales que realizan las distintas dependencias del Estado. Sin embargo, es un instrumento político a disposición del gobierno y la Cancillería argentina, quienes le confieren contenido, visión y objetivos. En rigor, el fondo actúa como un mecanismo bilateral para apoyar el intercambio de expertos y funcionarios entre países —principalmente de la región— y se trata de un aporte institucionalizado de Argentina a la cooperación sur-sur al desarrollo. Ciertamente, es el único instrumento disponible en el ámbito del órgano ejecutor de la política exterior que permite planificar, coordinar la implementación y evaluar las políticas de cooperación sur-sur al desarrollo del país. No obstante, dentro de la estructura de la Cancillería, el Fondo funciona como un eslabón más de una pirámide burocrática y jerárquica, ya que se encuentra en la órbita de la Dirección General de Cooperación Internacional, estructura dependiente de la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional, que, a su vez, rinde cuentas al canciller y éste al presidente. Al mismo tiempo, la formulación e implementación del modelo Fo.Ar tiene lugar en un entramado institucional muy complejo, en el que intervienen una multiplicidad de actores. En dicho proceso, participan la embajada argentina en el país solicitante —ámbito en el que se realiza una primera evaluación de las demandas para luego enviarla al Fo.Ar—, la Cancillería argentina, las reparticiones ministeriales nacionales y la del 61

Política exterior y cooperación sur-sur

La dimensión institucional

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

país que solicita la acción, así como otras instituciones de la sociedad civil; es decir, el proceso involucra a todo el sector público y sólo excluye al sector privado (Levi, 2011, p. 34). Además, a ese complejo proceso se agrega una dificultad adicional: como consecuencia de la creciente internacionalización de las actividades de organismos descentralizados y autárquicos, un espectro mayor de iniciativas son realizadas por las propias reparticiones sin conocimiento del Fondo. El éxito de algunas experiencias de organismos públicos como el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (inti) y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) o de semipúblicos como el invap (empresa argentina que cuenta con participación del Estado dedicada a la producción de dispositivos en áreas de alta complejidad como energía nuclear, tecnología espacial e industrial, y equipamiento médico y científico) o la empresa veng s.a. (Vehículo Espacial de Nueva Generación) que se dedica a la construcción de lanzadores espaciales —para citar algunos de los ejemplos más renombrados— pone de manifiesto que la acción exterior argentina no se reduce a la órbita de la Cancillería y que, frecuentemente, se planifica e implementan acciones aisladamente. Por ende, la cooperación sur-sur al desarrollo asume, en la práctica, un carácter fragmentado que entorpece la formulación de una política pública coherente y diseñada con base en objetivos comunes desde la cancillería, órgano rector de la política exterior y de cooperación internacional. No obstante, pese a las limitaciones del instrumento para posicionarse en la estructura burocrática, el Fo.Ar es un aporte importante del país en sus vínculos con el exterior que le permite ganar prestigio y visibilidad a partir de la proyección de determinadas políticas públicas nacionales en el escenario internacional.

La dimensión financiera El Fo.Ar se concentra básicamente en la asistencia técnica, es decir, el intercambio entre funcionarios o expertos de las estructuras gubernamentales para apoyar el desarrollo de proyectos o políticas públicas similares en otros Estados. Desde el punto de vista financiero, el esfuerzo puede considerarse aún modesto, aunque el carácter compartido de la financiación de las acciones impide obtener un balance completo de los costos asumidos. En ese sentido, los recursos monetarios con que cuenta el Fondo provienen de la cancillería, aunque a ellos debe sumarse la contribución que realiza la 62

institución o dependencia gubernamental para la cual trabaja el experto que será destinado al proyecto y el aporte, si lo hubiere, de la cooperación triangular de organizaciones internacionales y países socios como Canadá́ y España (Surasky, 2010, p. 50). Cuadro 5. Conformación de los aportes económicos del Fo.Ar Fo.Ar Cancillería

Instituciones argentinas

• Organización de la cooperación • Pasajes • Viáticos • Cobertura Médica • Apoyo a la formulación de proyectos • Seguimiento y evaluación de proyectos

• Recursos humanos • Mantenimiento del puesto y salario de consultores • Recepción de pasantes

Clara y llanamente, el coste económico de las iniciativas de Fo.Ar es compartido por varios actores de la estructura gubernamental, por lo que determinar el coste económico de las acciones es una tarea compleja. Asimismo, si se tratara de realizar una aproximación al valor de la cooperación sur-sur al desarrollo, y no sólo a su coste económico, habría que considerar otras variables adicionales en las mediciones. De acuerdo con Segib (2011), el coste se refiere a la cantidad a la que ascienden las contribuciones (en dólares) realizadas por los actores (oferentes y receptores) para hacer frente a gastos de transporte, viáticos, hospedaje, administrativos u otros; mientras que el valor contempla, además de lo anterior, lo que cuesta el trabajo aportado por los profesionales del sector público que dedicaron sus horas a la transferencia de capacidades. La cuestión es muy relevante si se considera el caso argentino y latinoamericano, donde la composición mayoritaria de los flujos de financiamiento es la asistencia técnica. En esta modalidad, el aporte cualitativo está en el proceso de transferencia de capacidades y no en el coste económico.

La dimensión geográfica Si se compara con el modelo de Brasil, que destina más de la mitad de sus acciones a África, el alcance geográfico del modelo Fo.Ar todavía es limitado. Como hemos señalado, la oferta argentina de cooperación sur-sur al desarrollo está concentrada en la región latinoamericana y, 63

Política exterior y cooperación sur-sur

Fuente: Elaboración propia con base en Fo.Ar (2008).

e­ specialmente, en el vínculo con los países de América Central y los países vecinos del Cono Sur como Paraguay y Bolivia.

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Cuadro 6. Acciones de Fo.Ar ejecutadas por regiones geográficas (1992-2007)

Fuente: Elaboración propia con base en Fo.Ar (2008).

Si bien, a partir de 2008, el modelo ha buscado diversificar sus relaciones y extenderlas hacia otros espacios territoriales, como África y Asia, como puede apreciarse en el cuadro, la proporción de iniciativas extra-regionales no alcanza 5%, por lo que podemos decir que el Fo.Ar es un modelo fuertemente orientado a América Latina.

La dimensión sectorial En su dimensión sectorial, la cooperación sur-sur al desarrollo de los países latinoamericanos posee un perfil social con fuerte sesgo desarrollista (Lengyel y Malacalza, 2010). De acuerdo con Segib (2011), esta característica define un poco más de 60% de los proyectos ejecutados en 2010 que tuvieron como propósito el desarrollo social (28.1%) y económico (33.2%) de los países latinoamericanos. De entre estos últimos, se destacan los proyectos orientados a fortalecer los procesos productivos (60%) —principalmente, la agricultura— frente a los que apoyaban la creación de infraestructuras y servicios (40%), mientras que en lo que respecta al desarrollo social las áreas clave son la educación y la salud. Sin embargo, el dato es que, aun considerando que las actividades de cooperación de la región están mayoritariamente orientadas a los campos 64

económico-productivos y sociales, las agendas nacionales de cooperación internacional expresan una diversidad temática que se nutre de las fortalezas que cada país posee en materia de política pública. En el caso de Argentina, la agenda temática prioriza temas como seguridad alimentaria, pesca, derechos humanos, salud, políticas sociales y gobierno. Cuadro 7. Cooperación sur-sur de Argentina por áreas temáticas 2000-2009

Como puede apreciarse en el cuadro anterior, la proporción de fondos del modelo destinados a los sectores de desarrollo rural (26%) y administración del desarrollo (25%) explican 51% de las acciones. En el primer caso, la tradición de Argentina en el campo de los recursos naturales, la agricultura y la producción primaria así como el éxito puntual de algunos programas orientados a la seguridad alimentaria, como el caso del ProHuerta,30 han tenido, sin duda, un efecto multiplicador en la oferta de cooperación que ha repercutido en la cantidad de solicitudes recibidas en ese sector. En el segundo caso, las acciones apuntan a apoyar los esfuerzos de las instituciones gubernamentales de otros países para recuperar, afianzar 30 El Pro-Huerta es un programa de formación y suministro de semillas de cultivo horticultor y establecimiento de unidades de producción orgánica para el autoconsumo, que se limitaba inicialmente a la zona de Gonaïves, donde está instalado el Batallón Argentino desde 2004. El programa ya tiene un impacto concreto para las familias y pequeñas asociaciones rurales en seis de diez departamentos (provincias), beneficiando a treinta y seis mil personas. En 2013 se espera alcanzar los 220 000 beneficiarios, con la colaboración de Canadá, España y el iica (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura). Sobre esta red ahora se abre un nuevo desafío, colaborar en la construcción de una Red de Protección Social (Lengyel y Malacalza, 2011).

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Fuente: Levi (2011).

y ampliar su capacidad de gestión, promoviendo el intercambio de expertos y conocimientos. No obstante, existen otras iniciativas específicas que, aunque no significan una proporción importante de la totalidad, son ejes fundamentales de la cooperación argentina, en particular desde el año 2006. En el caso del sector de derechos humanos y justicia, las acciones están dirigidas a colaborar en la búsqueda de la verdad, la justicia y la reparación en los casos de violaciones a los derechos humanos durante las dictaduras militares de la década de los sesenta y setenta en la región.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

La cooperación sur-sur regional y la cooperación triangular de argentina La complejización de la oferta de cooperación sur-sur al desarrollo nos permite hablar de geometrías variables: vinculaciones que van desde modalidades triangulares norte-sur-sur o sur-sur-sur, hasta modalidades sur-sur vía instituciones regionales o por medio de vinculaciones interregionales, entre otras. Sin embargo, es claro que esta mayor diversificación del campo de acción desborda, en muchas ocasiones, a las agencias especializadas encargadas de ejecutar la cooperación sur-sur al desarrollo. En el caso argentino, está claro que el Fo.Ar es sólo un modelo que se concentra principalmente en una de las geometrías: la modalidad bilateral sur-sur. Sin embargo, en el último lustro, una serie de iniciativas permiten entrever un atisbo de diversificación incipiente en el campo de acción sur-sur. A partir de 2006, las mejoras en la situación económica y social permitieron un margen de maniobra mayor al gobierno en el plano exterior, que contribuyeron a una mayor expansión de algunas iniciativas de cooperación. De esa manera, junto a la labor del Fo.Ar, es importante destacar dentro del campo de la cooperación sur-sur al desarrollo de Argentina, la cooperación sur-sur en el marco de instituciones regionales y la cooperación triangular. La primera modalidad, que se ha intensificado en los últimos años, es la cooperación sur-sur regional31, uno de los mecanismos con mayor De acuerdo con Segib (2008, p. 88), se asume que los sistemas de integración regional realizan una cooperación de carácter horizontal sur-sur cuando, con independencia de la fuente de financiación, los países participantes en cada sistema acuerdan de manera conjunta las estrategias y planes de desarrollo que incluyen las áreas prioritarias en las que centrar la cooperación; diseñan los programas, contando para ello con el apoyo técnico de las secretarías de cada sistema; ejecutan los programas (mayoritariamente) a través de las administraciones responsables de las políticas públicas correspondientes, con el apoyo administrativo y técnico de las secretarías que asumen además un rol coordinador y articulador. Son ejemplos de este tipo de cooperación sur-sur el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem) o el Fondo India, Brasil y Sudáfrica (ibsa). 31

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32 Así, para dar algunos ejemplos, es importante destacar la creación del Fondo de Convergencia Estructural en el ámbito del Mercosur, que busca reducir las asimetrías entre Brasil y Argentina respecto de Uruguay y Paraguay. En mayo de 2007, se aprobó la primera operación de financiación del Focem: el proyecto Mercosur-Hábitat de promoción social y fortalecimiento de capital humano y social en asentamientos en condiciones de pobreza, cuyo beneficiario fue el estado de Paraguay y que contó con un aporte de siete millones y medio de dólares (Surasky, 2010). 33 Las contribuciones de Argentina, Brasil y Venezuela a la Unasur para la puesta en marcha de proyectos de cooperación, aunque aún en desarrollo, representan una fórmula innovadora. Tal como puede apreciarse en la repuesta al terremoto de Haití, el compromiso de Ecuador, Chile, Argentina, Brasil y Venezuela, de realizar un aporte de 300 millones de dólares para implementar proyectos de infraestructura y vivienda, agricultura y salud, representa un paso importante. En virtud de lo acordado en las reuniones de Quito (febrero de 2010) y Los Cardales (mayo 2010), el fondo con que contará la Secretaría Técnica de Unasur en Haití será de 100 millones de dólares, con aportes de los países, y se solicitará al Banco Interamericano de Desarrollo (bid) un crédito de hasta 200 millones de dólares. En términos de volumen, la Argentina, Brasil y Venezuela destinarán 18 172 y 37 millones de dólares, respectivamente.

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dinamismo en la región. Su oferta se encuentra diversificada en una cantidad creciente de mecanismos regionales, permeable a proyectos de poder y a la competencia por el liderazgo regional, lo que amplía los riesgos de solapamiento y fragmentación. La excepción son algunas iniciativas puntuales, en las que ha participado Argentina, que ponen el acento en la creación de instrumentos ad hoc para promover la cooperación al desarrollo entre países de la región, como el Fondo de Convergencia Estructural en el Mercosur (Focem)32 o el Banco del Sur, en el marco de Unasur.33 La segunda modalidad a la que nos referimos es la cooperación triangular. Su rasgo particular es que puede cumplir con una doble función: servir como un nexo entre la cooperación sur-sur y la tradicional cooperación norte-sur, así como ser un canal a través del cual los donantes del norte pueden financiar la cooperación sur-sur al desarrollo (Surasky, 2010, 56). Sin embargo, el potencial de esta modalidad no ha sido aún explotado en su totalidad en el caso argentino. Desde mayo de 2001, el país posee un acuerdo con Japón para capacitar a terceros países, al que luego se le sumaron acuerdos similares con España, Italia, Portugal, Canadá, Brasil y con instituciones multilaterales; sin embargo, la mayor parte de la cooperación triangular que ha podido concretarse es la que se destina al apoyo del programa Pro-Huerta, en Haití. La característica de alta replicabilidad del Pro-Huerta, así como su adaptación al contexto haitiano, hicieron que se convirtiera rápidamente en un programa de cooperación con extensión hacia todo el territorio y obtuviera el apoyo financiero de los grandes donantes e instituciones multilaterales (Lengyel, 2009; Vásquez Ocampo, 2009; López Accotto y Villalpando, 2008).

Cuadro 8. Acuerdos de cooperación triangular en el marco del Pro-Huerta en Haití Socio

Año

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (iica) Brasil España National Democratic Institute (ndi) Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (fida) Canadá Fuente: Lengyel y Malacalza (2011).

2005 2006 2006 2006 2007 2008

Como puede apreciarse, el Pro-Huerta ha contribuido positivamente a instalar a la Argentina como una voz autorizada en los temas de seguridad alimentaria; sin embargo, el desafío pendiente es diversificar el espacio de la cooperación triangular, de modo que el Pro-Huerta deje de ser la única referencia y se agreguen otras experiencias que permitan multiplicar la oferta triangular del país.

Argentina frente a los debates sobre la nueva arquitectura internacional de la cooperación al desarrollo Luego de haber examinado los aspectos singulares de la cooperación sursur al desarrollo de Argentina, no podemos omitir una cuestión no menos importante, aunque aún no lo suficientemente desarrollada por la política exterior del país. Se trata de la participación argentina y su inserción en el debate global sobre la nueva arquitectura internacional de la cooperación al desarrollo, un asunto que exige definiciones precisas de política exterior y posicionamientos coherentes en los foros internacionales. Aunque se percibe un tono crítico o cierto rechazo a intervenir en los foros propiciados por los donantes tradicionales, el desempeño de la diplomacia argentina en los debates en torno a una nueva arquitectura internacional de la cooperación al desarrollo ha dado lugar a especulaciones. En general, la ausencia de Argentina en los foros de alto nivel de Roma (2003), París (2005) y Accra (2008) contrasta con que el país, sin haber sido un signatario original, se ha adherido a la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda. Sin embargo, la decisión argentina de adherir al mencionado documento fue tomada en el Ministerio de Economía de la Nación y no en el de Relaciones Exteriores. Ello se explica, entre otros factores, porque era el área económica la que mantenía una relación con la ocde, pese a que el tema en agenda era la cooperación al desarrollo, 68

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Política exterior y cooperación sur-sur

asunto que incumbe formalmente a la cartera de relaciones exteriores. No obstante, el hecho en sí expone las inconsistencias de la acción exterior del país, así como la superposición de competencias entre organismos públicos argentinos —la Cancillería y el Ministerio de Economía— en la representación de los intereses del país en la esfera de la cooperación al desarrollo. Lejos de los espacios de debates promovidos por los países desarrollados, en los últimos cinco años, la participación de la Cancillería argentina en los debates globales sobre la cooperación al desarrollo parece haber privilegiado el sistema de Naciones Unidas —ámbitos como el Foro de Cooperación al Desarrollo del Ecosoc o la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur del pnud—, lo que ha ocurrido en reacción contra lo que se percibe como un debate desbalanceado y dominado por las visiones y estándares de las naciones del norte. Sin embargo, por el carácter intermitente de las reuniones y las divisiones en el seno de las Naciones Unidas, la capacidad de incidencia de los países en crecimiento en la agenda de la cooperación al desarrollo ha sido muy limitada. No es sorprende, por lo tanto, salvo en un reducido número de funcionarios, académicos y representantes de organizaciones no gubernamentales, el escaso interés de la sociedad puesto en el debate establecido y la falta de apoyo doméstico para robustecer la presencia de los países, sea crítica o legitimante, en los foros internacionales. Más allá de las oscilaciones entre presencias y ausencias en los debates internacionales, la posición de los ministros de Relaciones Exteriores Jorge Taiana (2005-2010) y Héctor Timerman (2010- ) respecto de la Declaración de París ha sido contundente. Tal como se exponen en las revistas de presentación del Fo.Ar (2008, 2011), la posición de la Cancillería argentina, que ha sido enunciada por la embajadora Julia Levi —directora general de cooperación internacional—, rechaza la aplicación a la cooperación sur-sur de esquemas construidos por la ocde para la cooperación norte-sur (Surasky, 2010). En ese sentido, se destaca que el rol que desempeñan la cooperación sur-sur y triangular en el actual escenario de la cooperación internacional subraya la importancia de que ambas modalidades se desarrollen bajo una perspectiva propia. Asimismo, señala la necesidad de debatir con otros actores de la cooperación internacional sobre nuevas metodologías y procedimientos que permitan asegurar la participación en foros abiertos e inclusivos de todos los actores sociales en la nueva arquitectura de la cooperación que se está construyendo (Fo.Ar, 2011).

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La perspectiva de la Cancillería argentina es compartida por otros países con aspiraciones y experiencias comunes en materia de cooperación al desarrollo, sin embargo, las posibilidades de articulación conjunta y propositiva se han visto reducidas por las visiones y alineamientos políticos divergentes entre los países de la región. Si se observa la presencia latinoamericana y caribeña en los Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda, desde Roma hasta Busan, varios países se han adherido a la agenda de la eficacia, pero han mostrado una ausencia práctica de ejecución de dichos principios. El hecho de que únicamente Perú, Colombia, Bolivia y Honduras hayan aceptado el monitoreo y la evaluación de la aplicación de la Declaración de París da cuenta de las reservas que la mayoría de los países mantienen frente a ésta. No obstante, lejos se está de afirmar que existe una posición unívoca en el sur sobre el diseño de una nueva arquitectura internacional. Por el contrario, aunque el menú de opciones es variado, podemos identificar tres tipos de posturas. Un primer grupo, compuesto por países oferentes de cooperación sur-sur con poca o nula dependencia de los flujos norte-sur, aspira a incidir de manera autónoma en la discusión de nuevas reglas y estructuras para la gobernanza global de la cooperación internacional y son críticos o se oponen a la agenda de la eficacia; un segundo grupo, compuesto por oferentes de cooperación sur-sur alineados a los donantes tradicionales, opta por legitimar las reglas y estructuras internacionales promovidas por el cad/ocde y aprovechar oportunidades de acceso a mercados e inversiones; y, finalmente, un tercer grupo, compuesto por países receptores altamente dependientes de los flujos norte-sur, percibe a la Declaración de París como una forma de acceso al financiamiento. Así, para citar algunos ejemplos, los gobiernos de México, Chile y Colombia muestran compromiso con las políticas de los donantes tradicionales y participan activamente del Grupo de Tareas sobre cooperación sur-sur de la ocde; los gobiernos de Argentina y Brasil muestran reservas frente a la agenda de la eficacia; los gobiernos de Venezuela y Cuba manifiestan un absoluto rechazo; mientras países receptores como Guatemala, Honduras, El Salvador o Bolivia muestran una postura legitimante de la agenda de la eficacia. Aunque el proceso abierto entre 2009 y 2011 con vistas a la Conferencia de Alto Nivel de Busan abrió nuevas expectativas respecto a las posibilidades de un entendimiento entre los países de la región para incidir en los debates de la ocde, las iniciativas no alcanzaron los resultados esperados. La proliferación de eventos y foros de discusión durante este período contribuyó a un debate más intenso y con una mayor participa70

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ción de los países latinoamericanos, que permitió introducir nuevos ejes conceptuales más acordes a las perspectivas de los países del sur. En rigor, se puso de manifiesto la posibilidad de revisar categorías como la de los países de renta media, adoptar un léxico diferente al cad/ocde, replantear las metodologías de monitoreo, discutir nuevos indicadores y establecer parámetros diferentes para la cooperación sur-sur. En ese contexto, la Cancillería argentina privilegió el entendimiento con los países de la región a través de la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en Asunción, en 2011. Allí se intentó plasmar una posición conjunta frente a los debates de Busan mediante un documento que captara la diversidad de perspectivas, así como los acuerdos entre los países de la región respecto de los principios que guían las acciones de cooperación sur-sur. Sin embargo, más allá de contar con un apoyo amplio (Venezuela fue el único país que rechazó firmar el documento), el contenido de lo acordado por la Conferencia Iberoamericana intentó reflejar la diversidad de perspectivas latinoamericanas, por lo que perdió en precisión y ganó en ambigüedad. A decir verdad, aunque el documento reconoce la necesidad de democratizar las estructuras de gobernanza de la cooperación internacional, no contiene una propuesta para el cambio ni formula recomendaciones al respecto. Como consecuencia, la participación de la región en los debates de Busan se ha visto desdibujada. Así las cosas, la fragmentación regional, los vaivenes en la política nacional y las discontinuidades han perturbado la inserción del país en las discusiones sobre la cooperación internacional. Respecto al asunto que hemos profundizado en este apartado, vale destacar que entre las definiciones pendientes de la política exterior argentina, se encuentra la de delimitar el posicionamiento del país en los debates sobre la nueva arquitectura internacional de la cooperación al desarrollo. Se trata, en primer lugar, de adoptar una postura. Para ello, es necesario dejar atrás las disputas entre el área económica, que motorizó en su momento un intento de ingreso a la ocde, y la Cancillería argentina, que parece haber asumido una perspectiva de ruptura con los paradigmas propios de la cooperación norte-sur y aislarse de los foros promovidos por la ocde, una organización que considera representativa de los intereses de los donantes tradicionales. En segundo lugar, una vez definida con claridad una postura, se requiere pasar de una actitud reactiva o crítica a robustecer la capacidad propositiva del país en los debates internacionales, sea a través de la ocde, o bien, en algún espacio o foro adecuado para presentar dicho posicionamiento de modo coherente y sólido.

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Conclusiones Hasta tiempos de democracia, las relaciones sur-sur no habían sido un tema de atención especial de la política exterior argentina. La llegada al gobierno de Alfonsín contribuyó a apuntar hacia la consolidación de un espacio sur-sur en las relaciones internacionales que permitiera a la política exterior aportar a las necesidades internas de protección del régimen naciente, aprovechando los apoyos externos que pudieran lograrse para sostener las bases internas de la democracia y, al mismo tiempo, consolidar los lazos entre países en desarrollo, fundamentalmente con países latinoamericanos. En suma, Argentina parecía haber otorgado prioridad a un aspecto históricamente evadido de la política exterior: la definición del país como perteneciente a América Latina y al bloque de países en desarrollo. A partir de allí, la preferencia por la región y las relaciones sur-sur se convirtieron en una constante de la política exterior, salvo durante la década de gobierno de Menem, cuando la inserción externa del país se dispuso unirse al norte y fue reducida al mero alineamiento automático con las políticas de los Estados Unidos. Luego del colapso de 2001, durante los gobiernos de Duhalde y Kirchner, Argentina se recompuso gradualmente en términos políticos y económicos. Al mismo tiempo, estos cambios incidieron en la asociación de dos ideas que confluyeron en el enfoque del gobierno respecto a la cooperación internacional. Primero, la preocupación por el desarrollo doméstico combinada con el rechazo a los modelos de solución de receta única tipo Consenso de Washington y la promoción de iniciativas de génesis local para atender apropiadamente las necesidades de desarrollo del país. Segundo, la convicción de que los países de la región receptores de la cooperación argentina debían involucrarse directamente en el diseño y la implementación de los programas de cooperación. De esta manera, el enfoque argentino para la cooperación sur-sur al desarrollo, que se concreta en la redefinición del modelo Fo.Ar, se resumiría como demand driven y ad hoc, en la medida en que sus intervenciones en el área estarían orientadas por la adaptación a las necesidades de los países socios y las capacidades disponibles en el país. No es sorprendente, por lo tanto, que el programa Pro-Huerta haya ganado espacio como punta de lanza de la estrategia de cooperación argentina, pues permitía aprovechar la oportunidad para demostrar la tradición del país en la promoción de la agricultura a pequeña escala y, a la vez, servir como salvoconducto frente a la emergencia alimentaria en países de la región, muy especialmente en Haití (Feldmann, Lengyel, Malacalza y 72

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Ramalho, 2012). En la actualidad de la crisis global, la profundización de tendencias a favor de las relaciones sur-sur abre el espacio para una mayor incidencia de los países intermedios y las potencias regionales en la cooperación sur-sur al desarrollo. En este sentido, Argentina se encuentra hoy en una situación en la que puede otorgarle realismo a su política exterior y robustecer su vinculación con la región y el mundo. No obstante, si se pretende solidificar una política de cooperación sur-sur al desarrollo coherente con esos objetivos, será necesario tener en cuenta algunas asignaturas pendientes desde el punto de vista de las definiciones de política exterior y desde la concepción de la cooperación sur-sur al desarrollo. En primer lugar, respecto a las definiciones política exterior, la necesaria vinculación entre la política exterior y la cooperación sur-sur al desarrollo hacen imperativo el diseño y ejecución de una estrategia de posicionamiento del país en los debates sobre la nueva arquitectura internacional de la cooperación al desarrollo. En ese sentido, la política exterior de Argentina debe apuntar a una estrategia de diversificación activa de las relaciones exteriores que implique simultáneamente precisar un rol en el terreno de la política internacional y reforzar la capacidad propositiva o de iniciativa del país teniendo como punto de referencia el sistema internacional en su conjunto y no sólo algunas naciones.En cuanto al rol del país, el desafío es definir una relación con los países del sur, con los cuáles se llevarán a cabo las experiencias de cooperación sur-sur al desarrollo, así como con los países del norte. Esta última relación merece especial atención, pues no es imposible conciliar una política que profundice las relaciones sur-sur y que, a la vez, aproveche las oportunidades de intercambios con países del norte. Desde varias aristas, la modalidad triangular parece desempeñar un papel relevante para potenciar el diálogo sur-norte que conviene aprovechar debidamente. Sin embargo, Argentina no ha explotado aún lo suficiente el potencial de la triangulación, con la excepción de algunos acuerdos vinculados al programa Pro-Huerta en Haití. En cuanto a la capacidad de iniciativa internacional del país, la definición del papel que se procura desarrollar en el campo mundial debe apoyarse en un aparato institucional interno de mayor calidad que garantice la continuidad y coherencia de las políticas de cooperación al desarrollo. Ello implica mayor unidad en el plano estatal en materia externa, dejando atrás las discontinuidades y las disputas entre el Ministerio de Economía, que motorizó en su momento un intento de ingreso a la ocde, y la Cancillería argentina, que parece haber asumido una perspectiva de ruptura con los paradigmas propios de la cooperación norte-sur

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y aislarse de los foros promovidos por la ocde. Asimismo, la capacidad de iniciativa internacional será mejor aprovechada si se robustecen las estructuras institucionales de cooperación a nivel nacional, dotándolas de los recursos legales, financieros y humanos necesarios para profundizar las políticas de cooperación sur-sur al desarrollo. En segundo lugar, además de precisar definiciones relativas a la política exterior, es necesario apuntar algunas cuestiones respecto de la estrategia de cooperación sursur al desarrollo del país. El Fondo Argentino es sólo una parte de la cooperación argentina y lejos está de constituirse en un instrumento rector de las políticas de cooperación al desarrollo. Algunas de las iniciativas más exitosas de cooperación en el campo de la agricultura o en la construcción de tecnología espacial proceden de organismos públicos o semipúblicos con autonomía propia como el inta o el invap, lo que ocurre en muchos casos de forma fragmentada, debilitando la coherencia de acción exterior del país. Además, si consideramos la dimensión financiera y geográfica en comparación con Brasil, aunque se trata de un aporte importante, el esfuerzo del Fo.Ar puede considerarse aún modesto y limitado. Grosso modo, podemos decir que la oferta argentina se ha concentrado en la modalidad bilateral y en el mecanismo de asistencia técnica hacia países de la región latinoamericana. Como consecuencia de ello, un desafío pendiente es la diversificación de las relaciones sur-sur. Ello supone no sólo fortalecer la cooperación sur-sur intrarregional en el marco de instituciones regionales, contribuyendo a aceitar mecanismos como el Focem en el Mercosur o el Banco del Sur en Unasur; sino también extender los lazos políticos y económicos más allá de la región latinoamericana, incluyendo a los países de Asia y África. Finalmente, será crucial entender que una estrategia sólida de cooperación sur-sur al desarrollo se nutre de una política exterior y de un modelo de desarrollo consistente y bien definidos que convergen en un horizonte de largo plazo. Bibliografía y fuentes de Internet Alfonsín, R. (1983). Mensaje del presidente Raúl Alfonsín ante la Asamblea Legislativa al asumir la Presidencia de la Nación el 10 de diciembre de 1983. Recuperado de: http://www.ucr.org.ar/notas/discursos/ discurso-de-asuncion-de-alfonsin [último acceso: 10 de mayo de 2012]. Altmann, J. y Rojas, F. (Eds.) (2008). Las paradojas de la integración en América Latina y el Caribe, Quito: Siglo XXI. 74

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El caleidoscopio de la cooperación sur-sur en la Argentina: ¿muchos prismas con un mismo objetivo? Nahuel Oddone34 y Patricia M. Martín35

Introducción En los últimos años se ha producido una transformación en las relaciones de cooperación internacional, con una tendencia creciente a la revalorización de la cooperación sur-sur, (css) o cooperación horizontal, en tanto modalidad que responde de manera más eficaz y eficiente a las prácticas, necesidades y prioridades de los países en desarrollo. Existen aproximaciones divergentes en torno a la denominación de cooperación sur-sur. Una homogeinización conceptual, sobre todo a nivel regional, podría contribuir a fortalecer la postura y el ámbito de actuación de los diferentes actores de y en América Latina. El surgimiento de la cooperación sur-sur (css) se ha vinculado al éxito de algunos países del Sur que alcanzaron apreciables niveles de desarrollo y adquirieron nuevas tecnologías y competencias en áreas como la ingeniería, la Los autores agradecen los comentarios del maestro Horacio Rodríguez Vázquez. Nahuel Oddone. Actualmente, trabaja en la Unidad de Comercio Internacional e Industria de la Comisión Económica para América Latina (cepal), sede subregional en México. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Magíster en Derecho de la Integración Económica por la Universidad del Salvador en convenio con l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne y en Integración Económica Global y Regional por la Universidad Internacional de Andalucía, y realiza sus estudios de doctorado en estudios internacionales por la Universidad del País Vasco (upv). Se ha desempeñado como investigador del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) di Roma. 35 Patricia Martín. Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (uba). Magíster en Ciencias Sociales con orientación en educación por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede académica Argentina (Flacso Argentina). Doctoranda en Ciencias Sociales en la misma institución. Investigadora y docente de la uba. Es coordinadora del proyecto Identidad Mercosur del Programa Nacional de Voluntaria Universitario. 34

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electrónica, la energía, la agricultura o las comunicaciones. En la adquisición de estas capacidades, la cooperación internacional recibida tuvo un papel capital. No es posible comprender la lógica de la css sin hacer referencia al proceso de surgimiento de la conciencia del Sur y a su manifestación en las relaciones internacionales a partir de la Conferencia de Bandung (1955), cuando la solidaridad entre los países en desarrollo se convierte en una herramienta y un objetivo del llamado “Tercer Mundo”. Fue ese el punto de arranque de un diálogo político entre países en desarrollo, que puso de manifiesto la necesidad de articulación para reducir las asimetrías del sistema internacional (Ayllón, 2009).

Los denominados países de renta media (prm), característicos de la región, han sufrido las consecuencias de la crisis de la ayuda a nivel mundial, viendo disminuir de manera significante su relevancia como actores receptores de cooperación internacional.36 Al mismo tiempo —dada la nueva realidad de estos países por su papel dual de donantes y receptores—, han tenido que replantear su rol y redefinir su participación dentro del actual esquema de cooperación al desarrollo, dando impulso a políticas de cooperación sur-sur y triangular.37 En un apartado especial dentro del documento final de la Declaración del 4° Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (2011), se estableció que: Los insumos para el desarrollo sostenible se extienden mucho más allá de la cooperación financiera, hasta el conocimiento y la experiencia sobre el desarrollo de todos los actores y países. La cooperación sur–sur y cooperación triangular tienen el potencial de transformar las políticas y enfoques de los países en desarrollo en la provisión de servicios al traer soluciones eficaces y de propiedad local que son apropiadas para el contexto del país.

Asimismo, reconociendo el doble papel de muchos de los países que participan en la cooperación sur-sur, se afirmó que ello: La comunidad internacional entiende a los prm como un todo homogéneo, como si tuviesen el mismo nivel de desarrollo a lo largo y ancho de todo su territorio, dando por descontado las hondas y profundas asimeterías y desigualdades interterritoriales que caracterizan a los países de América Latina y la reproducción de centros y periferias en sus estructuras productivas. 37 “La mayor parte de los países Iberoamericanos reflejan de manera creciente el rol dual de ser cooperantes hacia otros países en desarrollo, en proyectos e iniciativas de cooperación sur-sur, al tiempo que siguen demandando el acompañamiento de la cooperación tradicional para apoyar sus sectores estratégicos y coadyuvar de ese modo a la estabilidad y desarrollo sustentable del mundo” (Declaración Final de la xxi Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, 2011). 36

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La multiplicación de actores intervinientes en la cooperación y su más reciente reconocimiento y legitimación por parte de la comunidad internacional han generado una nueva estructuración del sistema en el que los diferentes participantes deberán aprender a integrarse y potenciarse en pos del desarrollo. Esta nueva realidad incluye a los actores del sector privado, revalorizados durante el 4° Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, llevado a cabo en Busan a fines de 2011. Los representantes del sector privado latinoamericano siguen siendo grandes ausentes en esta obra de la cooperación, aunque desde la década de 1990 han surgido alianzas público-privadas exitosas que han promovido la innovación, la competitividad y el desarrollo local de algunos sectores específicos, como el agroalimentario (Rodríguez, 2010a). Por otro lado, en este último encuentro internacional, se produjo un giro conceptual en relación a las políticas de cooperación y sus objetivos, virando de la eficacia de la ayuda a un desarrollo eficaz.38 Estas transformaciones son sólo algunas de las que conforman el actual contexto de la cooperación internacional —y por ende de la cooperación sur-sur—. Para los países de América Latina con renta media alta, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México o Perú, la posibilidad de plantear un nuevo esquema de cooperación al desarrollo constituye un gran desafío, a

38 Se busca modificar el enfoque de la efectividad de la ayuda (la entrega de ayuda) a la efectividad del desarrollo, centrándose en los beneficios para los grupos objetivo (“resultados sostenibles y transparentes para todos los ciudadanos”, según la Declaración de Busan, 2011).

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El caleidoscopio de la cooperación sur-sur en la Argentina...

Debería enriquecer la cooperación sin afectar la elegibilidad del país a recibir ayuda de otros. Fortaleceremos el intercambio de conocimientos y el aprendizaje mutuo con las siguientes acciones: a. Ampliar —donde sea apropiado— el uso de enfoques triangulares a la cooperación para el desarrollo. b. Hacer un mayor uso de la cooperación sur-sur y triangular, reconociendo el éxito de estos enfoques a la fecha y las sinergias que ofrecen. c. Fomentar el desarrollo de redes de intercambio de conocimiento, el aprendizaje entre pares y la coordinación entre actores de la cooperación sur-sur como un medio para facilitar el acceso a almacenes importantes de conocimiento de los países en desarrollo. d. Apoyar los esfuerzos para fortalecer las capacidades locales y nacionales para participar eficazmente en la cooperación sur-sur y triangular. (2011).

medida que fortalecen su propio crecimiento en un contexto internacional inestable, producto de la crisis financiera internacional.39

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Una aproximación a la cooperación sur-sur en el actual contexto internacional y latinoamericano La cooperación sur-sur constituye una modalidad de cooperación internacional con características y rasgos propios que se encuentra en un creciente proceso de revalorización, legitimación y expansión como una de las herramientas para hacer frente a las diferentes asimetrías al interior de los Estados, alcanzar un desarrollo sostenible y tender a la consecución de los hoy debatidos Objetivos del Milenio (odm). La cooperación sur-sur se destaca por la incondicionalidad de la ayuda y, sobre todo, por la posibilidad de generar simultáneamente el fortalecimiento de ambas partes en la relación de cooperación —acción de doble dividendo—. La cooperación sur-sur se fundamenta en la asociación horizontal entre países que enfrentan desafíos de desarrollo similares a nivel nacional y global, lo que facilita la adecuación de las demandas a una serie de necesidades comunes y sus respuestas a través del intercambio de conocimientos, estrategias y prácticas, así como en la mejora general de capacidades institucionales en condiciones de reciprocidad y respeto, toda vez que el aprendizaje mutuo permite compartir modelos de gestión ya implementados por otros pares. El Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina señala que: La cooperación sur–sur, también denominada Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (ctpd), fue definida en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas como un “proceso consciente, sistemático y políticamente motivado, elaborado con el objeto de crear una estructura de vínculos múltiples entre países en desarrollo. Este proceso coadyuva a que dichos países adquieran, adapten y transmitan, conocimientos y experiencias en beneficio mutuo, respetando la no interferencia en los asuntos de otros estados, desta-

A modo de ejemplo, México ha intentado dar respuesta a este desafío por medio de la creación de la Agencia Mexicana de Cooperación al Desarrollo (Amexcid) en el 2011, al igual que Brasil, con la modificación de los programas de cooperación que ejecuta la Agencia Brasileña de Cooperación (abc). 39

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Se debe tener en cuenta que, como punto de partida para el análisis latinoamericano en general y de Argentina en particular, la cooperación sur-sur es un proceso que —aún al día de hoy— se encuentra en construcción; no sólo en cuanto a su práctica e instrumentación, sino también respecto a su definición conceptual.41 Una definición conceptualmente consensuada de la cooperación sur-sur en el nivel latinoamericano puede fortalecer los procesos de integración regional en curso,42 aumentar la autonomía relacional43 de los prm y consolidar sus márgenes de maniobra internacionales (incluso, hasta llegar a convertirse en casos de soft power) así como mejorar la asignación de recursos de los socios más pobres en la subregión.44 Para escaparse de la trampa del progreso, en la terminología de Alonso (2006), América Latina requiere de una cooperación diferente a la de los países más pobres. La cooperación internacional para la región, base incluso de posibles estrategias triangulares, debería concentrarse según Freres y Sanahuja (2006) en tres frentes principales: 1. Contribuir a reforzar las capacidades técnicas e institucionales para afrontar los desafíos del desarrollo, lo que implica, entre otras asociaciones, apoyar políticas públicas relacionadas con el cumplimiento de los odm y con otros objetivos de la gobernabilidad democrática; 2. Hacer aportaciones al crecimiento económico, la generación del empleo y la promoción de la cohesión social, tres desafíos interrelacionados que darán sostenibilidad a las intervenciones; y 40 Cfr. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Disponible en: http:// www.mrecic.gov.ar/portal/secin/dgcin/docs/cooperacion-sur-sur.pdf 41 En este libro hay otros autores que han preferido la utilización del término cooperación horizontal, véase al respecto el trabajo de Rodríguez Vázquez. 42 “Esta modalidad de cooperar consolida las relaciones entre países de una misma región, promoviendo el desarrollo regional y la integración, así como la relación con otras regiones y la preservación de bienes públicos regionales y globales”. (Declaración Final de la XXI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, 2011). 43 Por autonomía relacional se entiende la capacidad y disposición de un Estado para tomar decisiones con otros por propia voluntad y para hacer frente en forma conjunta a situaciones y procesos ocurridos dentro y fuera de sus fronteras. La autonomía relacional implica por tanto, la capacidad y disposición del nosotros y del nosotros-otros. La realidad relacional actual es la base para la construcción de imágenes sistémicas: la imagen del otro en nosotros, la imagen de nosotros en el otro, la imagen del sistema sobre el otro y la imagen del sistema sobre nosotros. En esta galería de espejos, la identidad cultural se desarrolla la cooperación sur-sur. 44 Al respecto véase Lechini, 2009.

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El caleidoscopio de la cooperación sur-sur en la Argentina...

cando la igualdad entre los asociados y el respeto por los contenidos locales del desarrollo”.40

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

3. Trabajar para mejorar los condicionantes del sistema internacional en materia comercial y financiera para que los países latinoamericanos puedan aprovechar mejor las oportunidades de la globalización (Freres y Sanahuja, 2006, p. 55). El reconocimiento y la legitimación de la cooperación sur-sur que pudo observarse en el pasado 4° Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, llevado adelante en Busán, demuestra la consolidación de esta práctica. En el contexto actual de disminución de recursos destinados a la cooperación al desarrollo, producto de la crisis financiera internacional surgida en el 2008, la acumulación de años de malas prácticas en cooperación, la marcada condicionalidad de los donantes y los incumplimientos en materia de financiamiento por parte de los países más desarrollados, se torna cada vez más indispensable la búsqueda de nuevos y renovados mecanismos de cooperación. Aunque se reconoce que la cooperación internacional tradicional puede tener un papel relevante para alcanzar el desarrollo de América Latina, desde el 2001 los países de la región se han enfrentado a una pérdida de importancia relativa como receptores de ayuda oficial al desarrollo (aod). Mientras que en 2001 se destinó a la región 12.69% de la aod, en 2010 recibió 8.33% de la aod global (gráfico 1). Como se observa en el gráfico 1, en el 2010 hubo un aumento de la ayuda (aod) destinada a los países de la región. Este incremento se explica principalmente por el crecimiento de los flujos de cooperación destinados a Haití a consecuencia del terremoto, pasando de 1 120 millones de dólares en 2009 a 3 022 millones de dólares en 2010. De esta manera, en 2010 Haití reemplazó a Colombia como el principal destino de ayuda oficial al desarrollo en la región. No obstante, la participación de los países del continente americano como destino de los flujos de ayuda oficial al desarrollo a nivel mundial sigue siendo menor que la de los primeros cuatro años de la década del 2000.

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Fuente: Rodríguez Vázquez (2010), actualizado con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), París, 2012.

Por otro lado, de los 10 832 millones de dólares que por concepto de ayuda oficial al desarrollo se destinaron en 2010 al continente americano, los países de América Latina recibieron 8 684 millones de dólares, lo que corresponde a 6.7% de los flujos de ayuda a nivel mundial (cuadro 1).45

45 Vale la pena resaltar que existe un monto de 1562 millones de dólares de ayuda oficial al desarrollo que se destinaron a la región, pero no se especifica si dicha ayuda se dirigió a los países latinoamericanos o caribeños. De cualquier manera, la región en general recibe montos de ayuda cada vez menores (oecd, 2012).

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El caleidoscopio de la cooperación sur-sur en la Argentina...

Gráfico 1. Ayuda oficial al desarrollo (aod) destinada al continente americano. 2001-2010 (en porcentajes)

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 1. Flujos de ayuda oficial al desarrollo (aod) por región, 2010 (en millones de dólares) Región

aod neta (millones de dólares)

Porcentaje

África Asia América América Latina Caribe América (sin especificar país) Europa Oceanía Región no especificada Total receptores de ayuda oficial al desarrollo

$ 47 932 $ 36 711 $ 10 812 $ 8 684 $ 586 $ 1 562 $ 5 782 $ 2 019 $ 27 831

36.86 % 28.23 % 8.31 % 6.70 % 0.50 % 1.20 % 4.45 % 1.55 % 21.40 %

$ 130 038

100 %

Fuente: Rodríguez (2010), actualizado con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), París, 2012.

De acuerdo con Rodríguez Vázquez (2010b), esta disminución de los flujos de ayuda oficial al desarrollo hacia la región es el resultado de tres factores principales: 1) la concentración de la ayuda oficial al desarrollo en África subsahariana y Asia; 2) el crecimiento del producto interno bruto (pib) per capita regional, lo que ha contribuido a la disminución de los niveles relativos de pobreza; y 3) como resultado de lo anterior, diecinueve de los veinte países latinoamericanos fueron catalogados por el Banco Mundial como prm y han perdido peso relativo como receptores prioritarios de cooperación internacional para el desarrollo. De acuerdo con el autor, ante este panorama la cooperación sur-sur aparece como una alternativa viable para la región, sobre todo ante la cantidad de países de renta media que la conforman, por lo que se ha reconocido e impulsado el papel de los países latinoamericanos en la cooperación sur-sur desde distintos foros internacionales (Rodríguez, 2010b, p. 12). Tal como se sostuvo en la Declaración Final de la XXI Cumbre ­Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (2011): la importancia de que los países clasificados como de Renta Media (prm) sigan recibiendo cooperación tradicional, se debe a que aún enfrentan desafíos 86

importantes, tales como altos niveles de desigualdad y de vulnerabilidad a shocks externos, así como importantes retos institucionales que requieren de recursos y cooperación técnica provenientes de la cooperación al desarrollo. Además, de no ser así, se dejaría fuera del alcance de la cooperación a 80 % de la población pobre del mundo (Declaración Final de la XXI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, 2011).

si bien la cooperación ha aumentado en montos totales, ésta se ha concentrado en los países menos adelantados (pma) y los países de África. Incluso ante un aumento de los fondos, los prm han quedado rezagados en proporción al total de la ayuda, en términos corrientes y constantes, manteniendo una tendencia decreciente desde 1990. Distintas agencias cooperantes se han retirado de algunos países de América Latina por considerar que éstos ya no requieren de cooperación internacional al desarrollo. De esta manera, los prm salen de la escena, del foco de la atención y de la recepción de los flujos de ayuda.48

46 En ocasión del Día de las Naciones Unidas para la cooperación sur-sur se subrayó que “la disminución de la dependencia de los flujos de ayuda oficial al desarrollo que propicia la cooperación sur-sur es un motivo de celebración para los países en desarrollo al permitirles, por ejemplo, esquivar la condicionalidad y las imposiciones, acceder a tecnologías adaptadas y respetuosas con los usos locales en sectores abandonados por los donantes tradicionales (desarrollo agrario y rural, energía), satisfacer demandas de desarrollo sin respuesta en campos cruciales (infraestructura, ayuda para el comercio, generación y fortalecimiento de capacidades negociadoras), reducir costes, incrementar la eficiencia de la cooperación y flexibilizar la rigidez en los procedimientos de las agencias financiadoras” (Ayllón, 2011). 47 Véase en este libro el capítulo de Oddone y Perrota. 48 Cfr. Memoria del seminario-taller Diseño y programación de la línea de formación e intercambio estructurado de experiencias, 2010.

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El caleidoscopio de la cooperación sur-sur en la Argentina...

Los países de América Latina, como prm, han sufrido de forma particular esta disminución en los flujos de la ayuda oficial al desarrollo (aod) como ha quedado demostrado (gráfico 1 y cuadro 1).46 La controvertida denominación de prm los ha relegado de su lugar como actores receptores de cooperación; sin embargo, las necesidades y asimetrías al interior de cada Estado continúan siendo factores de atención y preocupación. Las asimetrías constituyen una temática de principal preocupación en toda América Latina y particularmente en los procesos de integración regional en los que se están tratando de desarrollar diferentes mecanismos para mitigarlas.47 Alonso (2010) explica que:

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Argentina ha manifestado en los diversos foros internacionales su rechazo a esta clasificación que deja a los prm fuera de la ayuda oficial al desarrollo (aod). Esta categorización elaborada por el Banco Mundial, y utilizada también por otros actores dominantes, se encuentra basada en un único indicador que es el ingreso per cápita. Desde la Cancillería argentina se destacó que se consideraba “inadecuado e insuficiente este criterio para evaluar el desarrollo de las naciones y, consecuentemente, las necesidades de cooperación de cada una de ellas, ya que no da cuenta de las asimetrías que existen entre los distintos prm y al interior de los mismos y remite a un concepto pretérito de desarrollo, entendido sólo desde un punto de vista económico” (Levi, 2010, p. 14). Además, señaló que “dejar a los prm fuera de la atención de la ayuda oficial al desarrollo equivale, por una parte, a penalizarlos por los niveles de desarrollo adquiridos, y bloquear la posibilidad de utilizar su potencial en calidad de socios para el desarrollo, mediante su participación en esfuerzos mancomunados con terceros países de menor desarrollo relativo, justamente en tiempos de perentorias demandas y notorias restricciones para satisfacerlas” (Levi, 2010, p. 14). Alonso (2007) fundamenta esta postura mencionando algunas de las razones por las cuales resulta necesario mantener una cooperación que integre a los prm: • Aunque estos países tengan mayor capacidad para enfrentar la pobreza, cerca de la mitad de las personas que viven con menos de dos dólares diarios habitan en ellos. En el marco de la reducción de la pobreza, hay que seguir estimulando los esfuerzos que hacen los prm. • Los prm son países altamente vulnerables. Tienen sociedades más demandantes por estar más articuladas y con coberturas más alcanzadas, pero sus institucionalidades son más frágiles. Están más insertos en el mercado. Sufren shocks y retrocesos más frecuentes que otros, y muchas crisis financieras tienen su origen en ellos. Necesitan apoyo para que no se produzcan retrocesos difíciles de recuperar. • Una parte importante de los bienes públicos internacionales están radicados en prm, por lo que sin ellos es improbable que se pueda construir una política pública internacional. • Muchos prm son clave para sus entornos regionales e irradian a los países de su entorno; las externalidades cercanas de la economía son grandes. 88

La cooperación sur-sur en la Argentina

la significación de la css y sus aportaciones conceptuales y prácticas al desarrollo, alientan la necesidad de reconfigurar, ampliar y democratizar las estructuras y mecanismos de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, haciéndolos más abiertos e incluyentes, comprometidos con la promoción de asociaciones innovadoras para el desarrollo, construidas a largo plazo y basadas en la confianza y el aprendizaje conjunto (Declaración Final de la XXI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, 2011).

La Dirección General de Cooperación Internacional (dgcin) depende de la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional de la Cancillería y es responsable de gestionar la ayuda oficial al desarrollo, los programas de cooperación multilateral, bilateral o intergubernamental y es responsable del Fo.Ar, a través del cual se canalizan las acciones de Argentina como oferente de cooperación técnica.

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Argentina ha planteado su política de cooperación sur-sur y triangular como parte indisoluble de la política de cooperación técnica internacional y de su política exterior, priorizando estrechar vínculos de largo plazo y duraderos. Para tal fin ha creado el Fondo Argentino de Cooperación Horizontal (Fo.Ar), entendido como un instrumento de la política exterior que fortalece la cooperación sur-sur y que busca generar asociaciones globales para el desarrollo (odm 8) con los países con los que trabaja, a la vez que constituye una cabal superación del enfoque tradicional y vetusto de oferta y demanda. El Objetivo de Desarrollo del Milenio 8 (odm 8) implica, entre otras cuestiones, una estrategia multiactoral, de transversalidad, y comporta una axiología específica para las políticas públicas de cooperación como la subsidiariedad, la complementariedad, la flexibilidad, la proporcionalidad y el estímulo a la participación ciudadana y la transparencia administrativa (Oddone, 2011). Tal como se sostuvo:

Cuadro 2. Los lineamientos estratégicos de la dgcin. • Contribuir a la consolidación del modelo de desarrollo autónomo del país, generando políticas de cooperación de acuerdo con las estrategias nacionales y aportando al fortalecimiento del multilateralismo. • Ampliar el alcance y el impacto de la cooperación bilateral promoviendo asociaciones con nuevos actores de la ayuda oficial al desarrollo. • Desarrollar y focalizar la cooperación sur-sur y triangular procurando la reducción de las asimetrías en la región. • Articular y fortalecer el desarrollo de un programa federal de políticas nacionales y provinciales de cooperación internacional.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

• Promover acuerdos de cooperación que contribuyan a profundizar el proceso de integración regional desde la perspectiva del Mercosur. Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto-Dirección General de Cooperación Internacional.

Al igual que en otros países de América Latina, las direcciones de cooperación internacional o de cooperación al desarrollo suelen ser bastante complejas en términos de estructura institucional, pues contemplan una cantidad importante de subdirecciones o áreas tanto temáticas como geográficas. Cuadro 3. La estructura de la dgcin puede resumirse en el siguiente esquema Estructura dgcin - Dirección de Cooperación Bilateral: coordina las relaciones de cooperación técnica y científico-tecnológica de Argentina con otros países. - Dirección de Cooperación Multilateral: cooperación con organismos multilaterales del sistema onu, oea, oei y otros esquemas intergubernamentales, incluyendo los regionales y subregionales en los que el país participa, la UE y los mecanismos globales de medio ambiente. Se administran también los programas de becas y cooperación universitaria. - Comité de Cooperación Técnica (cct): Coordinación de la Sección Nacional del cct/gmc del Mercosur, para la selección, aprobación e implementación de programas de cooperación técnica.

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Estructura dgcin - Unidad de Coordinación del Fondo Argentino de Cooperación Horizontal (Fo. Ar): canaliza las políticas de cooperación sur-sur en las que Argentina actúa como país cooperante. - Unidad Ejecutora de Programas con Financiamiento Externo: tiene a su cargo la coordinación del Proyecto de Apoyo al Diálogo sobre Políticas de la UE y del Programa Hispano Argentino sobre Gobernabilidad y Administración (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID). - Coordinación del Programa Federal: apunta a la integración de las políticas nacionales y provinciales de cooperación, fortaleciendo las capacidades locales para la cooperación internacional, promoviendo proyectos de integración fronteriza y la articulación de los esfuerzos de cooperación descentralizada.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto-Dirección General de Cooperación Internacional.

La Dirección General de Cooperación Internacional (dgcin) de la Cancillería argentina, responsable de la cooperación sur-sur, en su orientación estratégica, ha determinado las regiones en donde se focalizan las acciones, a la vez que ha definido una propuesta de colaboración basada en el desarrollo autónomo de los países asociados en el esfuerzo de cooperación, apuntando a generar sinergias y complementariedades entre los diferentes actores. De acuerdo con este enfoque, se apunta a: a) Definir de forma conjunta las condiciones de esas asociaciones, construyendo consensos para los temas clave para cada país (por medio de Comisiones Mixtas, Seminarios Fo.Ar, comisiones binacionales y otros mecanismos). b) Dejar de lado la perspectiva asistencial, entendiendo que la cooperación debe enmarcarse en las políticas de desarrollo definidas en forma autónoma por cada país. c) Realizar las actividades desde un enfoque de planificación, definiendo ―con la participación de todos los países involucrados― programas 91

El caleidoscopio de la cooperación sur-sur en la Argentina...

- Asimismo, se cuenta con dos redes institucionales de soporte: una en el exterior, con las representaciones diplomáticas argentinas en los diferentes países y, la otra, al interior del país a partir de los denominados puntos focales provinciales, es decir, en las secretarias o direcciones provinciales de relaciones internacionales o de cooperación internacional dependiendo de cada provincia.

con capacidad de sostenerse en el tiempo y lograr impactos verificables (Levi, 2010, 15).

El Fo.Ar es el responsable principal de las estrategias de cooperación sur-sur de la Argentina, se trata de un instrumento fundamental de la política exterior del país direccionado a generar asociaciones para el desarrollo (dar cumplimiento al odm 8) con todos los países con los que trabaja. En sus casi veinte años de vida se han realizado más de cinco mil actividades de cooperación técnica en más de cincuenta y cinco países. Cuadro 4. Objetivos del Fo.Ar

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Fondo Argentino de Cooperación Horizontal (Fo.Ar) • Establecer y consolidar asociaciones para el desarrollo con otros países sobre la base de sus propias estrategias y prioridades nacionales, procurando la participación de todos los actores interesados. • Generar y apoyar el fortalecimiento de ámbitos y mecanismos propicios para promover el intercambio de conocimientos, tecnologías y mejores prácticas entre organizaciones argentinas y sus homólogas de otros países, apuntando de manera permanente al fortalecimiento de capacidades propias para el desarrollo. • Desarrollar metodologías e instrumentos que permitan dinamizar los procesos de asistencia técnica a fin de maximizar el aprovechamiento de recursos humanos y financieros. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto-Dirección General de Cooperación Internacional.

Cuadro 5. Instrumentación del Fo.Ar ¿Cómo se instrumenta el Fo.Ar? • Envío de expertos de organizaciones argentinas cooperantes para colaborar en el terreno con técnicos de organizaciones locales. • Recepción de técnicos de los países asociados en las organizaciones argentinas. • Preparación y ejecución de seminarios Fo.Ar en los países que los soliciten, sobre temas específicos de interés para su estrategia de desarrollo. • Participan de los programas del Fo.Ar de cooperación sur-sur y triangular organizaciones argentinas gubernamentales y no gubernamentales. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto-Dirección General de Cooperación Internacional.

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Gráfico 2. Circuito de la cooperación sur-sur en la Argentina

La Dirección General de Cooperación Internacional (dgcin), a lo largo del período 2008-2010, implementó un proceso de planificación estratégica que redundó en el Plan de Acción de la dgcin que comprende: estructura, procesos y procedimientos; planes federales, regionales, sectoriales y multilaterales; espacios de concertación y consenso a través de comisiones mixtas o foros; el desarrollo de sistemas de monitoreo y evaluación; y todo aquello referido a la comunicación y difusión de las actividades realizadas. Derivados del plan, se han desarrollado dos procesos clave para el fortalecimiento de las acciones de cooperación de la Argentina. Por un lado, la construcción de un Catálogo de Capacidades de las Organizaciones argentinas con posibilidades de participar provechosamente en proyectos de cooperación sur-sur, que permita conocer y hacer difusión de esas especialidades en los países y organizaciones potencialmente interesados; y, por otro, un Mapa de la Cooperación argentina, que permita precisar las características, el alcance y la distribución de las acciones, tanto de los distintos tipos de cooperación existentes en el país, como de las de cooperación sur-sur y triangular que se realizan en el exterior (Levi, 2010, p. 16). 93

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Fuente: DGCIN, 2010, p. 67.

Los tres ejes de acción identificados por la Dirección General de Cooperación Internacional para sus acciones de cooperación sur-sur son: 1) administración y gobernabilidad; 2) derechos humanos; y 3) desarrollo sostenible. Cuadro 6. Ejes de acción de la Dirección General de Cooperación Internacional Ejes de acción de la DGCIN:

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

- Administración y Gobernabilidad: centrado en recuperar, afianzar y ampliar la capacidad de gestión de las estructuras estatales, realizando el fortalecimiento de capacidades de sus funcionarios y promoviendo un permanente incremento en la participación de los diversos actores sociales en la toma de decisiones y la formulación de políticas públicas. - Derechos Humanos: se trata de un eje fundamental de la política interna y exterior argentina basado en cuatro pilares: memoria, verdad, justicia y reparación. Ha permitido prestar asistencias técnicas a diversos pueblos que han visto vulnerados sus derechos en procesos políticos autoritarios o dictaduras. - Desarrollo Sustentable: apunta a favorecer el desarrollo productivo de los sectores agroindustriales y de servicios que promuevan la preservación de los recursos naturales sin comprometer la posibilidad de las futuras generaciones de satisfacer sus necesidades. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto-Dirección General de Cooperación Internacional.

Del entrecruzamiento de los ejes de acción identificados y de los países o grupos de países objetos de la acción surgirán los estudios de caso que ilustrarán el capítulo. Los grupos de trabajo se dividen en: a) países limítrofes; b) otros países de la región; y c) más allá de la región.

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Fuente: DGCIN, 2010, 19.

El enfoque en estos grupos de trabajo persigue: la profundización de la cooperación sur-sur con los países limítrofes desde la perspectiva de la integración del Mercosur y la remoción de las asimetrías como una meta central; la promoción de vínculos de desarrollo conjunto muy especialmente con Haití y con una mirada estratégica hacia los países del Caribe anglófono, el futuro desarrollo de la cooperación con el África, en especial con los países de la región subsahariana, y con los países que trabajan en la cooperación sur-sur de Asia (dgcin, 2010, 19). El rasgo principal de la orientación que en la materia ha adoptado el gobierno nacional es la búsqueda activa de relacionamientos basados en programas de largo plazo, estrechamente vinculados a las estrategias nacionales de los países asociados, antes que en acciones puntuales, fragmentarias y aisladas, asumiendo que la cooperación es un proceso continuo, de aprendizaje conjunto y efecto acumulativo, semejante en este sentido a la educación (Levi, 2010, p. 11).

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El caleidoscopio de la cooperación sur-sur en la Argentina...

Mapa 1. Mapa de la cooperación sur-sur argentina (hasta 2010)

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 7. Listado de los proyectos del eje de administración y gobernabilidad por grupos de trabajo y países. Países Limítrofes

Otros países de la región

Más allá de la región

Con Paraguay: - Control de calidad de medicamentos. - Desarrollo de la agencia oficial de noticias. - Articulación de políticas públicas para adultos mayores - Recuperación y difusión del archivo de Juan O’Leary. - Desarrollo de capacidades para la promoción de la donación de órganos.

Con Perú: - Desarrollo de capacidades en gestión de proyectos.

Con Angola: - Planificación, monitoreo y evaluación de proyectos de desarrollo.

Con Bolivia: - Desarrollo de un modelo de gestión pública intercultural.

Con Colombia: - Políticas y proyectos de Seguridad Alimentaria.

Con Brasil: - Preservación del medio ambiente en la frontera común.

Con México: - Censos de población y viviendas - Intercambio sobre estadísticas de comercio exterior: de lo nacional a lo local. Con Costa Rica: - Mejoras en la prestación de servicios ciudadanos. Con El Salvador:- Prevención de riesgos en aprovechamientos hidroeléctricos. Con Haití: - Instalación de un sistema informático para el registro de proyectos de inversión pública.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto – Dirección General de Cooperación Internacional.

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Cuadro 8. Listado de los proyectos del eje de derechos humanos por grupos de trabajo y países.

Países Limítrofes Con Bolivia: - Búsqueda de la verdad, memoria y justicia para las vícitmas de desapariciones forzosas de las últimas décadas.

DERECHOS HUMANOS Otros países de la región

Más allá de la región Con Timor Oriental: - Capacitación técnica y entrenamiento a la Policía Nacional, fiscales y personal hospitalario para la identificación y recuperación de los cuerpos de la Masacre de Santa Cruz de 1991.

Cuadro 9. Listado de los proyectos del eje de desarrollo sustentable por grupos de trabajo y países. DESARROLLO SUSTENTABLE Países Limítrofes Otros países de la región Con Paraguay: Con Ecuador: - Piscicultura e integración - Fortalecimiento de la fronteriza industria audiovisual - Metrología científica e intercultural industrial - Diseño y fortalecimiento de la identidad cultural Con Brasil: Con Perú: - Diseño de mapas geológi- - Producción quesera con cos para zonas de frontera enfoque social

Con Colombia: - Desarrollo de recursos forrajeros en zonas tropicales - Mitigación del riesgo agropecuario

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Más allá de la región Con Mozambique: - Estudios científicos sobre bentonita para generar mayor valor agregado en mineria Con Argelia: - Potenciación de la producción agrícola y disminución de la importanción de alimentos

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Con Paraguay: - Búsqueda de la verdad, memoria y justicia para las vícitmas de desapariciones forzosas de las últimas décadas. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto – Dirección General de Cooperación Internacional.

Países Limítrofes

DESARROLLO SUSTENTABLE Otros países de la región Más allá de la región Con Panamá: - Desarrollo de pavimentos especiales para zonas tropicales. Con Nicaragua: - Capacitación de formadores en técnicas de pesca sustentable

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Con México: - Intercambio de experiencias en materia textil y agropecuaria para beneficio de los pueblos originarios Con Jamaica: - Fortalecimiento de la industria láctea Con Barbados: - Agricultura de presición con sistemas de información geográfica Con Cuba: - Mejoras en la producción de papa - Contribución a la protección del patrimonio cultural de la humanidad en La Habana Con Haití: - Desarrollo del Programa Pro-Huerta tras el terremoto. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto – Dirección General de Cooperación Internacional.

Los cuadros de síntesis muestran que la cooperación sur-sur argentina se ha concentrado en América Latina; no sólo con los países limítrofes (miembros plenos o Estados asociados al Mercosur) sino también con la región centroamericana y caribeña. Se observa una creciente tendencia de cooperación sur-sur argentina en Centroamérica y el Caribe sobre todo en materia de desarrollo sustentable y gobernabilidad.

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De las experiencias reseñadas, algunas, como las desarrolladas en el Perú o en Haití, han sido puestas como ejemplo de buenas prácticas por la cooperación internacional. El programa Pro-Huerta desarrollado por el inta en Haití ha despertado mucho interés y apoyo en el nivel internacional y ha pasado de convertirse de una estrategia de cooperación sur-sur a una de cooperación triangular. A continuación se analizará este programa.

El Programa Pro-Huerta en Haití se convirtió en uno de los pilares de la política de cooperación internacional de Argentina con el objetivo de fortalecer el entramado social haitiano, fomentar la seguridad alimentaria49 a través de la autoproducción de alimentos frescos y reforzar las capacidades del Estado. Este programa tiene como antecedente los más de veinte años de ejecución en la Argentina a cargo del Ministerio de Desarrollo Social (mds) de la Nación y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta); y, específicamente, desde el 2003 forma parte del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.50 El Pro-Huerta comienza con un programa piloto en el 2005 en la ciudad de Gonaives y en su implementación participan los mismos actores 49 Durante las últimas cuatro décadas ha tenido lugar una evolución en la concepción de la seguridad alimentaria, promovida fundamentalmente desde la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao). Se pasó de vincularla con la mera cantidad de alimentos disponibles, al reconocimiento de que toda persona, en todo momento y lugar, debe ver realizado su derecho a la alimentación. Sin embargo, a lo largo del tiempo, el elemento constante ha sido su identificación como causa y efecto de la pobreza. En la actualidad es aceptado que la seguridad alimentaria está conformada por cuatro dimensiones o componentes principales (disponibilidad, acceso, uso y aprovechamiento biológico, estabilidad) que se interrelacionan y traslapan en un proceso dinámico. Estas dimensiones están respaldadas por un marco institucional multisectorial, orientado a hacer efectivo el derecho a la alimentación para toda la población. El reconocimiento del hambre como un fenómeno político, más que económico, social y técnico, ha hecho que el componente institucional pueda considerarse, incluso, como la quinta dimensión de la seguridad alimentaria. No obstante, aun cuando se reconoce la importancia de la institucionalidad de la seguridad alimentaria, las definiciones oficiales vigentes no incluyen este componente de manera explícita (Rodríguez, 2010a, p. 161). Según Vivero y Ramírez (2009, p. 55), el hambre y la desnutrición se consideran un fenómeno político pues la legislación, las políticas y los programas públicos de un determinado país inciden en la distribución de los recursos dentro de una sociedad —en este caso, de los alimentos y los insumos necesarios para producirlos— así como en el poder político de los ciudadanos para exigir el respeto a sus derechos. En este sentido, la fao (2006) señala que la promoción de la seguridad alimentaria es una obligación de los gobiernos y no debe ser vista como una forma de benevolencia. 50 El programa Pro-Huerta en la Argentina cuenta con más de 600 000 huertas familiares, 7000 huertas en escuelas y 8000 en diferentes comunidades. De esta forma, se mejoró la condición alimentaria general de casi 4 000 000 de argentinos, es decir, 10%, y se contribuyó con la seguridad alimentaria del país.

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El Programa Pro-Huerta en Haití

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que en Argentina, es decir, el Ministerio de Desarrollo Social51 y el inta52, a los que se suma la Cancillería como ejecutora de la cooperación sur-sur por medio del Fo.Ar, generando la financiación para el mantenimiento de toda la estructura relacional como viáticos, pasaje y seguro para los capacitadores, flete internacional de otros insumos, honorarios para el coordinador nacional haitiano, etc. El objetivo general es fomentar la autoproducción de alimentos frescos a través de la articulación de huertas organizadas (enfoque de redes), complementando así la dieta de poblaciones rurales y urbanas con necesidades básicas insatisfechas (nbi). Pro-Huerta busca producir sinergias entre las organizaciones de la sociedad civil haitiana (asociaciones de mujeres, de campesinos, etcétera) impulsando la selección de promotores voluntarios comunitarios que son capacitados para enseñar a las familias el modo de realización de las huertas y a maximizar los beneficios del programa. En orden de ideas con la consecución de este objetivo, partiendo del enfoque de titularidades y capacidades de Amartya Sen, así como de la evolución de las concepciones de los organismos internacionales, Rodríguez Vázquez (2010a) define la seguridad alimentaria como “la garantía de que toda persona, en todo momento y lugar, vea realizado su derecho a la alimentación”. Ello requiere contar con la disponibilidad y el acceso físico, económico y social a los alimentos necesarios en la cantidad, calidad nutricional, inocuidad y pertinencia cultural que le permitan a una persona satisfacer sus necesidades fisiológicas, sus gustos y preferencias alimenticias, así como llevar una vida saludable, activa y productiva. La seguridad alimentaria implica que no exista un riesgo previsible de perder el acceso a los alimentos, independientemente de los efectos de situaciones coyunturales (crisis económicas, conflictos político-sociales, fenómenos climatológicos, etcétera); o de si los mismos provienen de la producción interna o del exterior (Rodríguez, 2010a, pp. 32-33).

Aporta las semillas, un insumo fundamental para el programa, pero se pretende ir reemplazando este rol por semillas de producción local con el paso del tiempo. Actualmente, el Ministerio de Defensa colabora con el transporte internacional de las semillas. 52 Provee los expertos que inician con las actividades de capacitación pero desde una perspectiva general tiene un rol central en el fortalecimiento del sistema agroalimentario del país socio. 51

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Cuadro 10. Condiciones para la seguridad alimentaria según nivel de análisis Nivel de análisis

Condiciones para la seguridad alimentaria

Global / Nacional

Existe un equilibrio satisfactorio entre la demanda y la oferta de alimentos, a precios razonables, que facilita el acceso de los alimentos a la población.

Familiar

El consumo de alimentos de un hogar es mayor que sus necesidades, definidas como la suma de las necesidades individuales de las y los integrantes de la familia.

Individual

El consumo de alimentos es mayor que las necesidades de una persona, entendidas como sus necesidades fisiológicas.

Es importante mencionar que el hecho de que exista seguridad alimentaria en un nivel no implica que dicha situación se repita en otro, ya sea superior o inferior. Es decir, si existe seguridad alimentaria en un determinado país no significa que todos los hogares se encuentran en la misma condición, ya que puede haber ciertas regiones o sectores de la población que enfrenten una situación de inseguridad alimentaria. Asimismo, en el interior de una familia que goza de seguridad alimentaria, no necesariamente todas las personas que la componen tienen el mismo acceso a los alimentos, pues puede darse la existencia de inequidad intrahogar y traducirse en la inseguridad alimentaria de algunas o algunos de sus integrantes. Esto se relaciona también con los hábitos alimentarios y con aspectos culturales (Rodríguez, 2010a, pp. 29-30). Las transformaciones en el estilo de vida, los procesos de trabajo y los sistemas de transporte han favorecido el sedentarismo extremo, además de que se ha dado una mayor disponibilidad de alimentos de alto contenido calórico y baja calidad nutricional a un menor costo, incrementando su consumo. Como resultado, se ha observado que la desnutrición coexiste con el sobrepeso y la obesidad, no sólo en grupos sociales, sino al interior de una misma familia (Chávez et al., 2007, p. 208). El enfoque de redes y de articulación no sólo se extiende a escala local, también es receptado en la arena internacional; por tanto, este modelo de cooperación sur-sur generó esquemas de cooperación triangular que resultaron clave para la ampliación del proyecto. 101

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Fuente: Rodríguez Vázquez (2010a).

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El primer socio estratégico internacional que acompañó el Pro-Huerta fue el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (iica); en el 2005 incorporó e introdujo la metodología de trabajo en las huertas en el sur de Haití. En el 2006, se incorporó Brasil y la ong estadounidense ngi, que permitieron la expansión hacia los departamentos del centro del país. Ese mismo año, el Proyecto Araucaria XXI de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (aecid) extendió las actividades de las huertas hacia el sudeste y el apoyo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (fida) permitió cubrir algunos espacios libres ante la retirada de la ong-ngi. En el 2008, se firmó un acuerdo muy significativo que permitió incorporar a la cooperación canadiense y lanzar una expansión sin precedentes por 7.7 millones de dólares. Con la incorporación de Canadá en los diferentes planes de trabajo, se aspira a lograr para el 2013 una cobertura nacional abarcando 26 400 huertas y a casi 182 000 habitantes. Mapa 2. Estructura de la cooperación triangular en Haití surgida a partir del Programa Pro-Huerta

Fuente: dgcin, 2010, p. 63.

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Beneficios y perspectivas del Pro-Huerta Numerosos han sido los análisis y estudios que se han hecho sobre el Pro-Huerta. Según el Plan Operativo Anual desarrollado por el inta, tras veinte años de aplicación sostenida del programa sus beneficios y características podrían sintetizarse de la siguiente manera.

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El terremoto de enero de 2010, que afecto crudamente a la capital, Puerto Príncipe, provocó un importante desplazamiento hacia zonas de intervención del Programa Pro-Huerta. Tras el sismo, Argentina y Haití decidieron reforzar la provisión de semillas, enviando 40 toneladas de insumo para atender a las necesidades de las personas desplazadas y de zonas rurales. A partir de este evento, se potenció la búsqueda de socios triangulares para responder a una mayor cantidad de necesidades y demandas. Un caso a destacar de cooperación triangular es que ante la existencia de un convenio entre la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (jica: Japan International Cooperation Agency), el Ministerio de Desarrollo Social, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) y el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, y dada la crisis ocasionada por el terremoto de Haití, se diseñó el curso Consolidación de equipos, propuestas técnicas innovadoras y estrategias de monitoreo y evaluación, con el objetivo de fortalecer la implementación del Pro-Huerta Haití a través de la consolidación de un equipo de veintitrés ingenieros agrónomos de ese país que a la postre fueron integrados como los funcionarios del Ministerio de Agricultura, Recursos Naturales y Desarrollo Rural de Haití (marndr). Paralelamente, hoy en día se trabaja en la diversificación de la dieta que ofrece el Programa y la suma de otros componentes como avicultura y apicultura familiar. El fortalecimiento de esquemas triangulares sigue siendo clave en la estrategia.

Cuadro 11. Beneficios y características principales del Plan Pro-Huerta53 a) Aplica el enfoque de desarrollo centrado en el incremento de las capacidades de las personas,53 ya que los procesos desarrollados por Pro-Huerta conllevan, a nivel de cada persona, la recuperación de la autoestima (dignidad), el incentivo a la creatividad, la búsqueda de iniciativas superadoras, la superación de las dificultades sustentada en el esfuerzo propio y la cooperación con los demás, la emergencia de actitudes fraternas y conciencia de participación, mejorando así su calidad de vida y la de su entorno. b) Se dirige a la familia en su conjunto y no hacia uno de sus miembros en particular (hijos en edad escolar, joven desocupado o anciano, etcétera), evitando provocar diferenciaciones dentro del hogar.

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c) Responde prioritariamente a requerimientos nutricionales específicos (minerales y vitaminas). d) La población involucrada en el modelo de gestión implementado por Pro-Huerta tiene activa participación en las acciones mediante mecanismos de libre adhesión, comprometiéndose por motivación en las actividades propuestas. No son receptores pasivos de prestaciones asistenciales, sino que contribuyen al programa con dos factores esenciales: la tierra donde se instalan las huertas y el trabajo necesario para cultivarlas y cosechar. e) Utiliza técnicas agroecológicas, por lo que no requiere del uso de agroquímicos. f) El Pro-Huerta promociona la emergencia y fortalecimiento de liderazgos democráticos a nivel comunitario, colocando su foco de atención en la figura de los promotores o agentes multiplicadores que se capacitan, empoderan y son quienes multiplican el programa en sus comunidades, favoreciendo su apropiación y recreación locales. g) El apoyo del programa a la población vulnerable resulta de carácter integral: mejora alimentaria y terapéutica, desarrollo de las propias capacidades, reconocimiento y valorización de recursos presentes en el medio, valoración de la adquisición de conocimientos y habilidades como recurso, mejora de las relaciones interpersonales y con el medio ambiente. Todo ello a partir de un enfoque mucho más abarcador que la ayuda centrada exclusivamente en incentivos económicos. h) La capacitación brindada, además de favorecer las condiciones de acceso a alimentos frescos, provee conocimientos para una mejor alimentación, una mejora del hábitat y la generación de habilidades productivas. i) En el caso de huertas escolares, se integra a las actividades pedagógicas y promueve desde los niños una mejora en los hábitos de consumo del grupo familiar. j) En el caso de emprendimientos comunitarios (centros de salud, cárceles, etcétera) se integra a las acciones desarrolladas por la propia organización.

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Capabilities en la terminología de Sen.

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k) Su operatoria se basa en la construcción de un árbol de vasos comunicantes a través de los agentes multiplicadores junto a una trama intersectorial de entidades locales copartícipes, lo que le brinda capacidad de llegada, inserción y legitimidad a escala local, reconocimiento social y una gran capacidad de adaptación de su propuesta técnico-metodológica a las características e intereses de cada comunidad. l) El reconocimiento y aplicación de las capacidades y potencialidades existentes tanto en las familias como en la comunidad local, induce una importante movilización de recursos de los sectores involucrados, favoreciendo así la integración y cohesión social a escala local. m) La inserción, reconocimiento social y capacidad de adaptación del Programa en cada área donde se desarrolla, apuntalan la sostenibilidad de las acciones más allá de la atención inmediata del problema alimentario, fomentando acciones de animación social y desarrollo comunitario en torno a las actividades del voluntariado, entre familias y organizaciones a escala local. n) Tiene una fuerte penetración territorial: promueve el afincamiento de las poblaciones en situación de vulnerabilidad social. o) Genera una cadena de actividades comunitarias completa, eslabonando a titulares de derechos, promotores, organizaciones locales, técnicos del programa y de otros programas sociales y a las cooperativas de pequeños productores de semillas e insumos orgánicos.

En términos de cooperación internacional, las perspectivas no son menores. La sostenibilidad conseguida por el Pro-Huerta ha sumado al apoyo y sustento nacional un creciente interés y apoyo internacionales. Los veinte años de aplicación del programa en la Argentina y toda la experiencia generada en Haití desde el año 2005 —y particularmente desde el 2010— han despertado en la comunidad internacional de cooperantes un soporte de importancia para el fortalecimiento del programa por medio de estrategias de cooperación triangular. Con Colombia se ha sistematizado un programa de intercambio entre la Red de Seguridad Alimentaria (ReSA), de la Agencia Presidencial para la Acción Social de Colombia, y el Pro-Huerta, del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) y el mds. Como producto del contacto entre ambas instituciones, se ha presentado un proyecto al Fo.Ar sobre intercambio de buenas prácticas en materia de: a) Sistemas de monitoreo, evaluación y seguimiento; b) Estrategias de difusión y comunicación de ambos programas; c) Experiencias exitosas en educación alimentaria; y d) Experiencias Exitosas en economía social. Otras experiencias en América Latina destacables se han dado con Venezuela, Guatemala y México. En el marco del convenio firmado por 105

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Fuente: inta, Plan Operativo Anual, 2011, pp. 8-10.

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los presidentes de Venezuela y Argentina para estimular la transferencia de tecnologías y las actividades de capacitación conjuntas, equipos del Pro-Huerta participaron en distintas instancias de capacitación orientadas a pequeños productores. Es de destacar la mirada federal propuesta por el inta, puesto que en esta capacitación participaron los coordinadores de provincias rezagadas de la Argentina, como Corrientes, Chaco, Formosa y Tucumán. Por otro lado, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria realizó en Guatemala una misión técnica (2010) con el apoyo del Ministerio de Agricultura de ese país; en dicha ocasión se visitaron los municipios del denominado Corredor Seco. Tras la misión, se acordó que el ProHuerta en Guatemala se basaría en un mecanismo de cooperación triangular con la financiación de la aecid en la implementación del proyecto y la coordinación y asistencia técnica de Argentina. En la misión técnica realizada por el inta en México, se visitó el municipio de Mérida, en donde se realizó un diagnóstico en relación con la seguridad alimentaria de ese territorio de la Península de Yucatán y se analizaron las posibilidades de implementar un proyecto de autoproducción de alimentos con asesoramiento y acompañamiento del Pro-Huerta. Argentina se encuentra realizando la asistencia técnica gracias al Fo.Ar y financiamiento propio del municipio de Mérida. A fin del 2010, se inauguró la Red Latinoamericana de Autoproducción de Alimentos; Seguridad Alimentaria y Desarrollo Local con el soporte técnico del Proyecto de Educación a Distancia (Procadis)54 del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) que permitirá dar continuidad a los cursos que se dictan en conjunto con jica, que se iniciaron a partir de una actividad focalizada en Haití; gracias a la modalidad virtual, se busca hacer llegar los contenidos programáticos del Plan ProHuerta a un público mayor. Conclusiones La cooperación sur-sur constituye una herramienta de irrenunciable valor para los países de Latinoamérica, así como para otros de similar nivel desarrollo o, como también se les denomina, de desarrollo intermedio. Para consolidarla y alcanzar más y mejores resultados e impactos en el Su objetivo es desarrollar cursos y actividades que permiten transmitir la tecnología generada por el inta y otros organismos vinculados con él a grandes sectores de la comunidad: productores, profesionales, familias, docentes, jóvenes, técnicos, público en general. 54

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sistema de la cooperación al desarrollo, estos Estados deberán continuar construyendo una estrategia conjunta, paralelamente a la realización de acciones específicas, y necesarias, al interior de cada uno de ellos, es decir, fortalecer la cooperación sur-sur a la vez que van paliando las asimetrías internas en una relación dialógica entre escalas. El esquema que propicia la cooperación sur-sur busca romper con las tradicionales políticas verticales y unidireccionales que observan —y se observaron históricamente— en las relaciones norte-sur. Consolidar una modalidad semejante lleva implícito el riesgo de repetir viejas prácticas; los más plausibles propósitos no se encuentran completamente exentos de posibles superposiciones de intereses o desviaciones en los objetivos del desarrollo. Por esta razón, uno de los más importantes desafíos de los países en relación a la cooperación sur-sur es procurar el sostenimiento de los objetivos prioritarios que le otorgaron una impronta propia, como son: el establecimiento de vínculos horizontales y cooperativos, el pleno respeto a la soberanía nacional, la no condicionalidad de la relación de cooperación y la adaptación a las necesidades y los objetivos de desarrollo locales. De esta manera, se evitará desvirtuar la naturaleza y características propias que dieron origen a esta modalidad. Desde la aprobación del Plan de Acción de Buenos Aires en 1978 ­—para citar uno de los principales hitos de la cooperación sur-sur— hasta la fecha, se ha progresado en diversas cuestiones. Entre ellas, podemos mencionar el incremento considerable de la oferta de este tipo de cooperación, la acumulación de una importante cantidad de experiencias en muchos de los países propulsores, el aprendizaje a partir del fortalecimiento conjunto de capacidades en la relación de horizontalidad, la difusión e intercambio de lecciones aprendidas y conocimientos adquiridos, la elaboración de estudios de caso que nos permiten conocer mejor las prácticas, y la evolución de la investigación científica local sobre estas temáticas. Además, uno de los avances más significativos que podemos observar hoy es la legitimidad y el reconocimiento brindados por la comunidad internacional. Sin embargo, y con el objetivo de profundizar cada uno de los logros alcanzados, se debe trabajar fuertemente para incrementar la valorización de esta práctica, tanto en los organismos multilaterales y otros actores del sistema internacional como al interior mismo de los diferentes países que la impulsan, ya que las posibilidades de crecimiento se darán naturalmente con el apoyo de los distintos sectores de la sociedad;

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el apoyo de la base societal nacional sigue siendo de vital importancia para la cooperación sur-sur. La política de cooperación sur-sur liderada en Argentina por la dgcin de la Cancillería propone procurar el desarrollo autónomo en cada uno de los países en los que actúa, generando sinergias a través de las diferentes capacidades y complementariedades. Asimismo, no se puede dejar de destacar el enfoque de planificación, con el que se promueve el establecimiento de programas a mediano y largo plazo que puedan sostenerse a lo largo del tiempo y tengan como consecuencia impactos observables y verificables. La construcción de indicadores continúa siendo un elemento de mucha importancia al momento de vigorizar la legitimidad de la cooperación sur-sur en Argentina. Algunas de las acciones que resulta necesario desarrollar o profundizar en vinculación a la cooperación sur-sur, tanto en la Argentina como en la mayoría de los países de la región y de renta media, son: Ahondar en la homogeneización conceptual en el nivel regional, ya que el resultado de ello se verá vislumbrado en un incremento del poder discursivo. • Diseñar una planificación estratégica nacional que convierta a la cooperación sur-sur en una política de Estado, sostenible en el tiempo e independiente de los signos partidarios de cada uno de los gobiernos. • Impulsar un mayor desarrollo y consolidación institucional específicos para la cooperación sur-sur. • Promover e incrementar las investigaciones académicas locales y regionales en la materia. • Realizar un diagnóstico exhaustivo que permita identificar las diferentes capacidades y fortalezas —propias y regionales— disponibles y factibles de ser transferidas en procesos de cooperación sur-sur. • Establecer estrategias de difusión que permitan a otros actores acceder fácilmente a la oferta nacional de cooperación sur-sur. • Crear un sistema de información y difusión de las diferentes actividades realizadas que sea totalmente público y transparente. Una sistematización adecuada y visible de las experiencias exitosas dará lugar a un espacio de mayor preponderancia dentro de la actual arquitectura de la cooperación.

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Potenciar este tipo de cooperación internacional es potenciar también nuestras capacidades como países en desarrollo, así como nuestro rol dentro del sistema internacional y de la actual configuración de fuerzas de la cooperación al desarrollo. Al cooperar con otros países de intereses similares, no transmitimos únicamente conocimientos técnicos y científicos, sino que ampliamos nuestro margen de acción política, tanto individual como compartido, mediante la concertación de acciones y estrategias sinérgicas con otros actores. La cooperación sur-sur, en ese sentido, puede ser la base para potenciar la autonomía relacional de los países de renta media en el sistema internacional permitiendo ampliar los márgenes de maniobra regionales y globales. Como en un caleidoscopio, la cooperación sur-sur ayuda a proyectar simétricamente múltiples imágenes mientras nos vamos moviendo, es decir, desarrollando; es una estrategia que tiende a incluir al otro en mi desarrollo y favorecer el desarrollo del otro respetando sus particularidades. En síntesis, es una habilidad para favorecer la autonomía relacional donde toma cuerpo la capacidad y disposición del nosotros y del nosotros-otros para trabajar conjuntamente.

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Solidaridad, intereses y profesionalización en la provisión brasileña de cooperación internacional: el caso Más Alimentos África55 Iara Costa Leite56

Introducción La provisión brasileña de cooperación internacional para el desarrollo ha experimentado cambios fundamentales. Después de algunas décadas de desmovilización, por causa de la deuda y los problemas macroeconómicos, la administración de Luiz Inácio Lula da Silva consideró como prioridad a la cooperación sur-sur en la política exterior brasileña. Su administración dio pasos importantes para expandir, a escalas sin precedentes, el compromiso del país con la cooperación internacional para el desarrollo. Sin embargo, lo hizo de una manera poco planeada, lo cual resulta comprensible dada la novedad de tal experiencia y la falta de conocimiento sistematizado proveniente de las iniciativas que emprendieron los gobiernos anteriores. No obstante, durante los últimos años se han aprendido algunas lecciones sobre la provisión de cooperación. Una de ellas se relaciona con el hecho de que tomar en cuenta los intereses brasileños en la cooperación sur-sur podría ser fundamental para construir coaliciones locales fuertes que apoyen el compromiso nacional en las iniciativas de desarrollo fuera 55 Nota: Texto recibido para su publicación en mayo de 2012. Quiero agradecer al Departamento de Consultoría para los Asuntos Internacionales y de Promoción Comercial, del Ministerio de Desarrollo Agrario del Brasil, por las entrevistas y el acceso a la información interna relacionada con el programa Más Alimentos África. 56 Iara Costa. Investigadora Asociada del Centro de Estudios y Articulación de la Cooperación SurSur (Articulação Sul, Brasil) y profesora adjunta de Relaciones Internacionales en la Universidad de Brasilia unb. Master en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica de Rio de Janeiro y doctora en Ciencias Políticas por la Universidad de Río de Janeiro. Sus líneas de investigación son principalmente temas de cooperación sur-sur, desarrollo, política exterior brasileña y teoría de las relaciones internacionales.

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del país. Una de las iniciativas que podría apuntar en esa dirección es el programa Más Alimentos África, en el que se combinan la cooperación técnica y financiera con el acercamiento intersectorial (combinación de los esfuerzos agrícolas e industriales), con el fin de incrementar la productividad de la labranza familiar de una manera sustentable y reforzar las estrategias nacionales de seguridad para la alimentación. Una característica interesante de este programa es que la provisión de préstamos concesionales a los países africanos destinada a que importen maquinaria y equipo para la labranza familiar tiene el potencial de estimular no sólo el desarrollo de quienes reciben, sino también al sector industrial brasileño en un contexto cuya marca es la reprimarización de sus exportaciones. Este capítulo pretende examinar las tendencias recientes en la provisión brasileña de cooperación para el desarrollo. La siguiente sección se enfocará en el concepto cooperación sur-sur, dando importancia a la comprensión de la complejidad de los intercambios entre los países sureños con el objeto de evaluar la efectividad de la cooperación para el desarrollo sur-sur como catalizador de más amplios intercambios e interdependencia. La tercera sección se enfocará en los cambios generales de la política externa brasileña durante la administración de Dilma Rousseff, particularmente en las relaciones con otros países en desarrollo. La cuarta sección se concentrará en la descripción del programa Más Alimentos África. La sección final evaluará las lecciones del programa y el posible aumento de su impacto más allá de la cooperación brasileña para el desarrollo.

¿Qué es la cooperación sur-sur?57 La cooperación sur-sur ha sido ampliamente definida como cualquier relación cooperativa que involucre actores gubernamentales y no gubernamentales de dos o más países del llamado sur global (Bobiash, 1992; Sá e Silva, 2009; su/ssc, s.f.). Aunque en general el sur global abarca países en desarrollo que comparten retos de desarrollo similares (undp, 2004), la cooperación se refiere a un conjunto de comportamientos y sus consecuencias. Dos elementos esenciales de la cooperación son: (1) estar conducida por la búsqueda de una meta y (2) la necesidad de proveer recompensas a todas las partes involucradas.58 Esta sección es un resumen de reflexiones más amplias sobre el concepto, la historia y los acercamientos a la cooperación sur-sur dibujados por el autor del capítulo en una publicación previa. Véase Leite (2012). 58 Estos elementos fueron esbozados por Marwell y Schmitt (1975), después de haber revisado y sistematizado detalladamente las referencias psicológicas y sociológicas enfocadas en la exploración 57

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de las dimensiones conceptual y teórica de la cooperación entre individuos y grupos. 59 Algunas de las definición de la cooperación sur-sur encarnan las dimensiones del comercio y las inversiones (por ejemplo, Bobiash, 1992; su/ssc, s.f.), mientras que otras no lo hacen (como en el caso de Sá e Silva, 2009). A pesar de que no se ha dado explicación para su inclusión o exclusión, hay razón para creer que los acercamientos que excluyen las relaciones sur-sur encabezadas por agentes del sector privado están influenciadas por la tendencia en las ciencias sociales a interpretar las relaciones de mercado como competitivas por naturaleza. Esta idea descansa en el entendido de que la modernidad se sostiene en tres pilares: el Estado, caracterizado por sus relaciones verticales; el mercado, caracterizado por sus relaciones competitivas y horizontales; y la comunidad, marcada por sus relaciones cooperativas y horizontales (Santos, 2000). Durante las últimas décadas, varios autores han subrayado que interpretar el fenómeno social en concordancia con tal tipología ya no ofrece una imagen confiable de la realidad social (véase, por ejemplo, Domingues, 2004). Los análisis que se enfocan en las interacciones entre los agentes del mercado han apuntado hacia la necesidad de promover la innovación; por ejemplo, se ha estimulado la emergencia de reservas entre las empresas del mismo sector, con el fin de lidiar con los riesgos de la no aceptación de los consumidores respecto de algún nuevo producto (véase como ejemplo Castells, 1999). Por otro lado, los acercamientos que toman las inversiones y el comercio sur-sur como una modalidad de la cooperación sur-sur parecen asumir que tales flujos están motivados principalmente por la solidaridad y, por lo tanto, escapan de la competitividad del mercado. A pesar de que tal idea no descansa en una base empírica firme, se argumenta aquí que los flujos de bienes, servicios e inversiones entre los países sureños deberían considerarse una modalidad de la cooperación sur-sur, en concordancia con la perspectiva de cooperación arriba mencionada. Se explica por el hecho de que, en general, tales procesos de intercambio mediante las relaciones de mercado incluyen metas y recompensas (los dos elementos de la cooperación). Nótese que este entendimiento no implica juicio de valor positivo o negativo en referencia a la cooperación comercial. Es decir, analizar hasta qué punto tal cooperación tenga un impacto negativo o positivo, ya sea en el país proveedor o en el país receptor, sería un esfuerzo separado.

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Las modalidades de cooperación sur-sur, hablando ampliamente, incluyen: geometría múltiple ad hoc o coaliciones de largo término entre los países sureños, tales como el Foro de Diálogo entre India, Brasil y Sudáfrica (ibsa) y el Grupo de los 20, establecido en la V Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio, el comercio e inversiones sur-sur,59 los acuerdos de integración regional e interregional entre países en desarrollo y la cooperación para el desarrollo sur-sur. Hablando de manera estricta, se han hecho referencias a la cooperación sur-sur como una modalidad de la cooperación al desarrollo internacional, lo que implica la provisión de cooperación técnica y financiera de los países más ricos, cuya intención es confrontar los principales desafíos de las naciones en desarrollo. Sin embargo, por dos razones principales se argumenta aquí que la cooperación para el desarrollo sur-sur debería entenderse como una modalidad de la cooperación sur-sur, y no solamente como una modalidad de la cooperación internacional para el desarrollo. Primero, la arquitectura de la cooperación internacional para el desarrollo se ha producido principalmente por las experiencias y lecciones que aprendieron los donadores tradicionales, que, aunque son valiosas

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para los donantes emergentes, no ofrecen una imagen clara de las particularidades de la interacción actual entre los países sureños. De manera adicional, los llamados donadores emergentes no siguen ni reportan, por razones técnico institucionales y políticas, al Comité para la Asistencia Económica de la Organización de Cooperación y el Desarrollo Económico (dac-oecd).60 Segundo, de modo distinto a los donadores tradicionales, la provisión de cooperación de los donadores emergentes no ha evolucionado necesariamente de fuertes lazos históricos entre ellos. La prevalencia de la indiferencia entre los países sureños, particularmente expresada por la pobre infraestructura que los une, hace que la interpretación de esas relaciones sea altamente problemática mediante la explicación liberal detrás de la cooperación norte-norte y norte-sur.61 De acuerdo con tal explicación, cooperar con los países pobres incorporaría una dimensión iluminada de autointerés, por lo que la no cooperación, en un contexto marcado por la interacción estratégica, necesariamente conduciría a un conflicto interno —expresado en términos de resultados utilitarios no tan óptimos para ambas partes (mostrándose en pobre crecimiento y limitado bienestar)—, Las razones técnico institucionales para los donadores emergentes que no se adhieren a los patrones de medición de la asistencia oficial de desarrollo de dac se refieren a la inexistencia de una definición operacional, ya sea particular o común, de la asistencia y su dispersión a través de varios ministerios y agencias (estos obstáculos han sido examinados, por ejemplo, por ecosoc, 2008). Las razones políticas se refieren a la resistencia a incorporar patrones que se hubieran generado en cualquier otra parte y estén dominados por relaciones de poder fuertes e inequitativas entre los países donadores y los países receptores; por consiguiente, se asume que estarían necesariamente en favor de los intereses de los donadores tradicionales. Tratar las organizaciones internacionales como necesariamente representativas del deseo de sus miembros, especialmente de los más poderosos, descansa en presunciones funcionales y estatistas que no toman en cuenta el hecho de que las organizaciones internacionales desarrollan su propia autonomía, entre otras cosas, a través de la acumulación de experiencia sobre los asuntos en los que se enfocan (Barnett & Finnemore, 2004). 61 Las teorías neoliberales de las relaciones internacionales, que dominan la interpretación de la cooperación entre los Estados, reducen la cooperación internacional a los procesos de coordinación política (Milner, 1992). Tal perspectiva falla para explicar los diversos tipos de relaciones cooperativas entre los Estados. El padre fundador de esta visión, Robert Keohane, admite que esta teoría descansa únicamente en la observación de las relaciones entre los países del norte (Keohane, 1994). Aunque su punto de vista podría explicar los procesos de coordinación política que involucran los acuerdos de integración regional sureños, no puede explicar todos los procesos cooperativos que se engranan en los países en desarrollo. El problema es que la teoría de Keohane se basa en el dilema del prisionero, que fue la manera que para hablar en los términos estructuralistas correlacionados de su oponente Kenneth Waltz, quien llegó a diferente conclusión; es decir, que la anarquía en las relaciones internacionales no necesariamente conduce a un estado de guerra entre los Estados. Keohane asume que la no cooperación necesariamente implicaría el conflicto entre los países vinculados por profundas relaciones de interdependencia. Por eso es imposible aplicar esta explicación a los países que no son interdependientes, y en los que la indiferencia, la interacción no estratégica que fuerza la cooperación, es la regla. 60

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62 Véase Degnbol-Martinussen & Engberg-Pedresen (2003) para obtener detalles sobre el claro acercamiento del autointerés ilustrado. Los autores afirman que las iniciativas de cooperación de desarrollo internacional motivadas por él tienen como principal ambición el desarrollo de otros países, mientras que las iniciativas motivadas por la seguridad inmediata o las metas comerciales no. Sin embargo, es confusa la manera en que tal distinción puede verificarse. 63 Véase, por ejemplo, ecosoc (2008) y Rowlands (2008). Estos estudios confirman las hipótesis originadas por estudios académicos previos, como el de Donald Bobiash (1992), quien dice: “[a] pesar de que las teorías de la dependencia y de la autosuficiencia puedan ayudarnos a entender el marco conceptual de css, también son importantes para nuestro análisis de la ayuda de ss las metas inmediatas y los intereses nacionales de los gobiernos de los países en desarrollo. En cualquier compromiso multilateral de los países en desarrollo que exista con css, la asistencia de desarrollo bilateral de los países en desarrollo tiene una gran variedad de motivos, muchos de los cuales podrían no relacionarse con la promoción de los objetivos globales de css” (Bobiash, 1992, p. 9). Por otro lado, están los estudios influidos por la teoría del sistema mundial, que declaran que las relaciones entre los países semiperiféricos y periféricos reproducen las relaciones de explotación entre los países centrales y periféricos (véase, por ejemplo, Carlsson, 1982).

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o a uno externo, que podría surgir como resultado de la abstención de los países más ricos para ayudar a los pobres (los ejemplos oscilan entre los flujos migratorios y la alineación con los enemigos occidentales —comunismo, China, terrorismo—).62 Eso no significa que los donadores emergentes no proyecten sus propios intereses —a largo o corto plazo— cuando proveen cooperación. Varios estudios empíricos han apuntado que las consideraciones políticas y comerciales también son determinantes poderosos en la cooperación para el desarrollo sur-sur.63 De cualquier forma, tal proyección no puede ser totalmente capturada por la perspectiva que la trata como el resultado de la interdependencia. En cambio, la cooperación para el desarrollo sur-sur podría interpretarse como un catalizador de interdependencia en el mediano y largo plazos. Para que esto suceda, sin embargo, es necesario que las relaciones entre los países sureños se mantengan a través del tiempo, lo que depende de cada una de las percepciones de recompensa que cada una de las partes tenga de tal relación. En concordancia con las referencias de la teoría social que se centran en el tema de la cooperación, el intercambio de recompensas difícilmente se lleva a cabo mediante procesos simples —los que asumen que las partes se proveerán entre sí servicios similares—. A pesar de que una visión lineal pudiera explicar la coordinación de negociación multilateral entre los países sureños (por ejemplo, la provisión simultánea de los mismos servicios o la votación en favor o en contra de alguna resolución), no explica la cooperación sur-sur en general, ni la cooperación para el desarrollo sur-sur en particular. En este caso, los intercambios deberían valorarse como un proceso complejo en el que las partes se recompensan mutuamente con diferentes servicios, que podrían ser tangibles o in-

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tangibles (Deutsch, 1953; Homans, 1961). Por ejemplo, los receptores podrían recompensar a un donador emergente mediante ventajas comerciales (recompensa material) o mediante el reconocimiento (recompensa inmaterial).64 Los intercambios pueden tomar formas indirectas, como cuando un donador percibe que ha sido beneficiado no por un servicio provisto por el receptor, sino por una parte que no ha estado directamente involucrada en la relación. En verdad, este modo es muy común en las donaciones de caridad, en las que los donadores esperan el reconocimiento no de los beneficiarios, sino de otros donadores (Blau, 1964). Aplicar este pensamiento a la cooperación para el desarrollo sur-sur significaría que la identidad sur-sur no puede asegurarse. Es decir, los donadores emergentes podrían también estar buscando que se les reconociera como similares a los países desarrollados, lo que significa reunir no sólo capacidades militares y económicas tradicionales, sino también morales. Al mismo tiempo, los países emergentes dicen que pueden hacer más por los países pobres porque supuestamente ellos han superado retos de desarrollo similares y porque, ya que en el pasado, sus soberanías han sido menospreciadas por los Estados más poderosos, por tanto, ellos no reproducirían tal tipo de relaciones al momento de comprometerse con los Estados más pobres. Finalmente, es importante añadir que la naturaleza de las recompensas sociales no puede valorarse de una manera unívoca, tal como sucede en las relaciones económicas o institucionalizadas, en las que cada parte sabe exactamente la función que desempeña y lo que espera de la otra. Aunque la percepción de ambas partes recompensadas es fundamental para una relación cooperativa, para que se mantenga y expanda a través del tiempo, y para que se establezcan a largo plazo formas más institucionalizadas de cooperación, las recompensas en las relaciones sociales no pueden ser el objeto de negociaciones anticipadas (Blau, 1964). Esto sucede porque, en las relaciones casuales o prematuras, las partes no saben con exactitud qué esperar de cada una: si el donador solicita explícitamente algo en el intercambio de cooperación para el desarrollo, por ejemplo, el receptor podría tener la percepción de que sus asuntos nacionales están siendo interferidos.

La búsqueda de reconocimiento ha sido particularmente fuerte en las iniciativas de cooperación de desarrollo sur-sur que buscan la exportación de políticas nacionales. Una de sus intenciones sería mostrar que, contrariamente a la explicación neoliberal, el Estado es el agente fundamental para que el desarrollo real se lleve a cabo. 64

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Cambios recientes en la provisión brasileña de cooperación para el desarrollo A pesar de que el compromiso brasileño para la provisión de cooperación internacional para el desarrollo data del final de la década de 1960 y principio de la década de 1970,66 ha sido sólo durante la administración Véanse Allison & Zelikow (1999), Putnam (1988) y Milner (1997). Vaz e Inoue (2008) afirman que la provisión de cooperación internacional para el desarrollo data del final de la década de 1960; Valler Filho (2007), que comenzó a principio de la década de 1970. En un 65 66

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Trasponer reflexiones sociales sobre la cooperación a las relaciones interestatales ocasiona que los procesos cooperativos se vuelvan todavía más complejos. Aunque las teorías dominantes sobre las relaciones internacionales tienden a asumir que los Estados son monolíticos, el análisis de la política exterior insiste en que cada Estado se construye con los intereses de varios grupos y con procesos institucionales particulares que derivan en la presunción de algo muy problemático llamado el interés nacional.65 Del mismo modo que la política externa general, las políticas de cooperación internacional en los países democráticos están marcadas por debates internos e influidas por las presiones de los grupos organizados públicos y privados. Con el fin de sostenerse a través del tiempo, los gastos de la cooperación internacional para el desarrollo deben depender de las coaliciones nacionales (Lancaster, 2007). Más aún, con el fin de ser efectiva, la cooperación internacional para el desarrollo tiene que depender de la coherencia entre los constituyentes de tales coaliciones, de tal modo que la cooperación se articule en programas más amplios, en lugar de que se fragmente en iniciativas basadas en las agendas políticas de cada uno de sus constituyentes. Aunque no hay evidencia empírica extensa del modo en que esos procesos se han llevado a cabo en la cooperación para el desarrollo sur-sur, podemos asumir que entre más extensas sean las coaliciones que apoyen la cooperación para el desarrollo (por ejemplo, el número de grupos dentro del país donador que se sienta recompensado con la relación), mayor será la oportunidad de que se sostenga a través del tiempo. Una vez más, esta es una cuestión no sólo de que cada constituyente tenga claridad de sus propósitos y de cómo los consiga, sino también de que la comunicación entre los constituyentes sea constante, con el objeto de garantizar la cohesión de las iniciativas que pretenden abordar los retos de desarrollo en otras naciones.

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de Lula que se convirtió en una faceta importante de la política exterior brasileña. La diplomacia presidencial desempeñó un papel conductor en la expansión exponencial de la cooperación técnica brasileña,67 lo que no significa que fuera la única guía. La recuperación macroeconómica nacional y los avances en la inclusión social han permitido que la política exterior se active y se convierta en una referencia para los gobiernos, organizaciones internacionales y otros actores comprometidos en el logro de los objetivos de desarrollo del milenio, particularmente con la primera (erradicar la extrema pobreza y el hambre).68 El bastión central de la expansión de la provisión brasileña de cooperación técnica fue la solidaridad, que intrínsecamente se relaciona con la orientación principal del Partido dos Trabalhadores, en referencia a sus relaciones internacionales,69 pero también con la influencia de la movilización local de la sociedad civil en los asuntos de política exterior.70 Asimismo es importante añadir que, como departamento del Ministerio de Asuntos Exteriores, la Agencia Brasileña de Cooperación también responde a las prioridades diplomáticas. Una de las particularmente relevanlibro sobre las relaciones económicas internacionales brasileñas durante el periodo del Imperio, Paulo Roberto de Almeida registró varias iniciativas, que podrían clasificarse de cooperación financiera, del compromiso brasileño hacia sus vecinos, por ejemplo la llamada diplomacia dos patacões (Almeida, 2001). Es muy difícil precisar cuándo inició la provisión brasileña de cooperación internacional para el desarrollo por dos razones: (1) el incipiente interés académico y político en tales iniciativas; (2) y la escasa documentación sobre ellas. Amado Cervo ha evaluado la última y ha tratado de reunir datos sobre el compromiso brasileño en la cooperación técnica con otros países en desarrollo durante la década de 1990. Identificó 695 proyectos, pero la documentación “frecuentemente estaba incompleta, lo que dificulta el estudio de la cooperación provista por Brasil a los países latinoamericanos, caribeños y africanos” (Cervo, 1994, p. 46). 67 De acuerdo a datos oficiales recogidos por Cabral y Weinstock (2010), en 2009 se iniciaron 413 proyectos, mientras que en 2003 solamente hubo veintitrés. 68 Según información oficial, Brasil alcanzó la meta de reducir la pobreza a mediados de 2005. Se dieron pasos importantes para luchar contra el hambre (véase ipea, 2010, para obtener información detallada). Estos logros nacionales pueden compararse con la reemergencia de la seguridad alimentaria colocada al principio de la agenda internacional, lo que puso al Brasil como modelo a seguir por otros países. Patriota y Pierri desarrollan esta idea y añaden otros elementos. De acuerdo con ellos, “[el] éxito de la estrategia cero hambre del Brasil para crear círculos virtuosos sociales y económicos en la campiña, mediante el vínculo del apoyo público a la labranza familiar, con los programas de distribución de alimentos, al comienzo de las crisis internacionales alimentaria, financiera y económica de 2008 ha colocado al Brasil como un actor prominente del diálogo político y de la cooperación técnica en los asuntos de seguridad agrícola y alimentaria. Esto lo ha habilitado para promover su propio paradigma de seguridad alimentaria a través de diferentes foros internacionales abiertos por su política exterior” (Patriota y Pierri, en prensa). 69 Véase Almeida (2003) para conocer un recuento histórico del acercamiento a las relaciones internacionales del Partido dos Trabalhadores. 70 Esto es particularmente claro en la atención que Brasil ha puesto en África, lo que a grandes rasgos estuvo motivado por la movilización local con respecto a la inclusión afirmativa de los afrodescendientes. Véase, por ejemplo, Vida Gala (2007).

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71 Para obtener mayor información sobre las motivaciones de la provisión de la cooperación técnica durante la administración de Lula, véanse Ayllón y Leite (2010). 72 Los cuatro primeros receptores de la cooperación técnica brasileña entre 2005 y 2010 fueron, respectivamente, Mozambique, Timor del Este, Guinea-Bissau y Haití (pr, 2011). 73 Para obtener mayor información sobre la dispersión institucional de la cooperación brasileña, véanse Vaz e Inoue (2008). 74 Los proyectos de estructuración son: Algodón-4 (Mali), Proyecto de la Cultura del Arroz (Senegal) y el Programa de Cooperación Triangular para el Desarrollo Agrícola de la Sabana Tropical (Mozambique). 75 Véase ipea-abc (2010).

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tes para la administración de Lula fue reunir apoyo para obtener un lugar permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.71 Tal prioridad pudo haber causado una tendencia de doble filo para, por un lado, concentrar la provisión de la cooperación técnica en los países que se encontraran en un periodo posconflicto, como una manera de mostrar a la comunidad internacional que la paz sustentable depende de las iniciativas que promueven el desarrollo;72 y por el otro, dispersar proyectos más pequeños en muchos otros países. Podría haber, sin duda, otras explicaciones para tal dispersión, entre las que se incluyen los atributos personales de Lula o la reflexión sobre la falta de coordinación entre las agencias brasileñas que proveen cooperación.73 De manera particular, durante la segunda administración de Lula se tomaron algunas decisiones importantes, con el fin de aumentar el enfoque en las intervenciones brasileñas. Tal vez la tendencia más importante, que comenzó en 2008, haya sido la promoción de los proyectos de estructuración en el ámbito de la agricultura, en los que se concentran los recursos de iniciativas cuyo impacto es más largo y duradero (Patriota y Pierri, en prensa).74 Al mismo tiempo, esta administración dio pasos sin precedentes para reunir y sistematizar datos que sirvieran al compromiso oficial en la cooperación internacional. El resultado de este esfuerzo, guiado por la Agencia Brasileña de Cooperación y por el Instituto de Investigación sobre Economía Aplicada (ipea), llegó en 2010 con la publicación del reporte Cooperaçao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: 2005-2009, en el que se reúnen datos sobre los gastos gubernamentales centrales con referencia a la asistencia humanitaria, a las becas para estudiantes extranjeros, y a la cooperación técnica y multilateral.75 Los representantes gubernamentales, académicos y medios masivos de comunicación han apuntado algunos de los cambios en la política externa brasileña que marcan el tránsito de la administración de Lula a la de Dilma. La mayoría de ellos se enfocan en los cambios en torno a la

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d­ efensa de los derechos humanos, en los vínculos más cercanos con los Estados Unidos y en la difícil situación para lograr relaciones más horizontales con China.76 Estos cambios, no obstante, deben entenderse como parte de prioridades más amplias asentadas por el nuevo gobierno. Aunque reconoce los avances macroeconómicos y sociales de Brasil, la nueva presidenta insiste en que todavía hay problemas nacionales fundamentales con los que lidiar, tales como la extrema pobreza y la falta de competitividad económica, y que para solucionarlos se requiere la expansión del conocimiento internacional y los intercambios económicos (Rouseff, 2011). Al dar seguimiento a estas prioridades, la política externa de Dilma se ha enfocado en la búsqueda de nuevos mercados para la inversión nacional y las exportaciones, particularmente de los productos con alto valor agregado y la movilización de las capacidades internacionales que buscan el fortalecimiento de la innovación en Brasil.77 La nueva presidenta tiende a conferir menor importancia al papel de la autonomía nacional en la garantía de desarrollo nacional, reconociendo que el último, al que la política exterior debe servir, depende de la expansión de los vínculos internacionales. De acuerdo con Dilma, la política externa de un país es más que su proyección en la escena nacional. También es un componente esencial de un proyecto nacional de desarrollo, ante todo, en un mundo cada vez más interdependiente (Rouseff, 2011). Aunque la mayoría de los análisis tienden a enfatizar un elemento de continuidad con respecto a las relaciones sur-sur, al que el nuevo gobierno seguirá tratando como buque insignia, este capítulo sugiere que las amplias prioridades del nuevo gobierno, así como las lecciones aprendidas mediante la implementación de agencias, han conducido a ciertos cambios en la provisión brasileña de cooperación para el desarrollo. El primero se observa en el congelamiento del presupuesto para la Agencia Brasileña de Cooperación, en 2011, después de haberlo triplicado entre 2008 y 2010 (pr, 2011). Tal decisión se reflejó en los recortes del presupuesto nacional de 2011,78 y muestra una tendencia general de la política exterior brasileña que trata de converger con los compromisos internacionales del gobierno anterior, en lugar de asumir nuevos. La expansión de la cooperación brasileña tuvo que limitarse con el fin de Véase, por ejemplo, Sequeira (2011). Una de las principales iniciativas que busca fortalecer la innovación en el Brasil es el programa Ciencia sin Fronteras, que reúne varios intercambios internacionales y proyectos de movilidad. Para obtener más información, véase http://www.cienciasemoronteiras.gov.br/web/csf-eng/. 78 El Ministerio de Asuntos Exteriores brasileño sufrió un recorte de presupuesto de 22.7% en 2011 (mf y mpog, 2011). 76 77

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79 Particularmente en el caso de la provisión de cooperación técnica, la limitada capacidad de recursos humanos para atender las demandas resulta del hecho de que la mayoría de las iniciativas han sido “asumidas por los oficiales gubernamentales, quienes también deben hacer frente a las demandas cotidianas de las actividades locales” (Patriota y Pierri, en prensa). Una manera en la que mda ha lidiado con tales limitaciones, es ahondando la asociación con las oficinas locales de la fao (información recogida de la entrevista a Thomas Patriota, asesor de la fao en la Consultoría para los Asuntos Internacionales y de Promoción Comercial, de mda). 80 La distribución de la cooperación técnica brasileña en las regiones y país está disponible en pr (2011).

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balancear el deseo general del anterior gobierno de expandir la proyección internacional del Brasil y de obtener gran mérito por haberlo hecho, sin considerar los límites estructurales nacionales, en términos de presupuesto y personal que apoyaran tal expansión (Ramalho, 2012).79 Al mismo tiempo, el recorte podría reflejar el enfoque en el desarrollo nacional como una meta inmediata, en lugar de verse como un proceso que se busca a través del liderazgo político entre los países en desarrollo. Otra tendencia importante, que no puede evaluarse todavía debido a la inexistencia de la publicación de bases de datos oficiales, es la gran atención puesta en América del Sur. Lo que diferiría con respecto al gobierno anterior que, mientras se afirma la prioridad de la región, destinó más de 50% de la cooperación técnica al continente africano.80 La razón para que las relaciones internacionales brasileñas se enfoquen en América del Sur, de acuerdo con Dilma, es que reflejan la inevitable interdependencia regional, así como el hecho de que la región se transformará en un “polo dinámico del crecimiento mundial” (Rouseff, 2011). Por otro lado, cuando en los discursos generales de Dilma sobre la política exterior brasileña se menciona el continente africano, la presidenta habla de cooperación económica, apuntado que la motivación principal no sólo son los vínculos históricos y culturales, sino también “las enormes potencialidades del continente, junto con sus ochocientos millones de habitantes y su rico territorio” (Rouseff, 2011). Tal es el caso de Haití, una prioridad para la cooperación técnica del gobierno anterior. Al principio de su administración, Dilma mencionó el “inequívoco compromiso” de Brasil hacia el país caribeño. A pesar de que la transición democrática podría por sí misma proveer un terreno confiable para la recuperación, ese país no ha sido siquiera mencionado por la presidenta en los más recientes discursos generales sobre la política exterior brasileña (Rouseff, 2012). De manera paralela, Dilma ha conferido gran atención a las relaciones brasileñas con los países desarrollados y emergentes. Tal contexto podría sugerir que Brasil está dando menor importancia a sus relaciones con los

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países de menor ingreso, incluyendo la provisión de cooperación para el desarrollo. Aun cuando fuera el caso, explicar este cambio solamente por la principal meta de la política exterior del nuevo gobierno —llevar el desarrollo al Brasil— podría no tomar en cuenta otras posibles ­determinantes. Las agencias brasileñas comprometidas con la cooperación para el desarrollo sur-sur han acumulado una buena cantidad de aprendizaje en los últimos años, que ahora pueden reflejar con dirección al bajo perfil de la presidenta con respecto a la política exterior. Tal inclinación ayuda a mitigar el papel de la diplomacia presidencial en cuanto a llevar las demandas a los ministerios y a otras agencias, sin considerar su capacidad para responder.81 Importantes procesos de reflexión se llevan a cabo, por ejemplo, en los ministerios de Salud, Educación, Derechos Humanos, Desarrollo Agrario y Desarrollo Social, así como también en sus instancias asociadas: Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (Senai) y la Corporación Brasileña de Investigación Agrícola (Embrapa). También se han realizado esfuerzos para cuantificar los criterios de demanda de las agencias que intentan asentar cuáles serían los países prioritarios y planear sus acciones de manera más cautelosa. No obstante, es importante mencionar que el monitoreo y la evaluación, la transparencia y los sistemas internos aún necesitan mejoría. Estas agencias han llegado a la conclusión de que la buena voluntad a secas no es suficiente para garantizar el éxito de las iniciativas de desarrollo internacional, y que los resultados positivos de un proyecto político del Brasil no pueden trasplantarse de manera automática a otros contextos, especialmente los frágiles. Tal profesionalización interna no sólo contribuirá a dar mayor eficiencia a la provisión brasileña de cooperación para el desarrollo, sino que además será fundamental para que las agencias técnicas tengan mayor influencia en las prioridades brasileñas para la cooperación, en lugar de solamente reaccionar a partir de las demandas que la Agencia Brasileña de Cooperación haya transmitido. Con el objeto de evaluar tales cambios de una manera más profunda, y para vincularlos con el marco conceptual establecido previamente, la siguiente sección se centrará en un caso de estudio específico: el programa Más Alimentos África, encabezado por el Ministerio de Desarrollo Agrario (mda). Dilma también tiene un perfil directivo fuerte, algo que fuerza a las agencias comprometidas con la provisión de cooperación técnica a mostrar que sus iniciativas realmente generan resultados tangibles. 81

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El programa Más Alimentos África Durante los primeros años de la administración de Lula, la estrategia internacional del mda fue principalmente reactiva, se enfocó en el deceso del Área de Libre Comercio de las Américas (ftta), lo que se vio como una amenaza para la labranza familiar del Brasil. Una vez conseguido, el ministerio se tornó más proactivo y la cooperación sur-sur se transformó en su principal pilar internacional. (Pierri, 2012) Siguiendo el pensamiento general de la administración de Lula sobre la reactivación del papel del Estado en el desarrollo inmerso en un ajuste posneoliberal, la cooperación que el mda ofreció mantenía la visión de que el desarrollo rural solamente sería posible a través de la acción estatal, lo que se ha tomado como una constante, independientemente del contexto (Rouseff, 2012). Al mismo tiempo, reflejar las iniciativas locales en pro de la productividad de los pequeños agricultores y las iniciativas de cooperación del ministerio coloca al frente un deseo que superar:

La cooperación que ofrece el mda trata de repetir la cadena de valores que ha apoyado a la agricultura familiar brasileña, a través del establecimiento de políticas públicas coherentes, entre las que se encuentran: (1) un sistema de amplio crédito; (2) asistencia técnica nacional y un sistema de extensión rural; (3) seguridad que proteja a los campesinos de pérdidas inesperadas de las cosechas o de caídas de precio en el mercado por debajo de los precios garantizados; (4) garantía en los precios; y (5) obtención pública de políticas que garanticen que los productos de la agricultura familiar tengan acceso a los mercados —el Programa de Compra de Alimento (ppa) y el Programa Nacional de Alimentación Escolar (pnae)— (Patriota y Pierri, en prensa). En la agenda nacional, la principal iniciativa del mda se originó en 2004, cuando, junto con el Ministerio Brasileño de Asuntos Exteriores (mre), se propuso a la mesa ejecutiva del Mercosur (gms) establecer una Junta Especializada en Agricultura Familiar (reaf). La intención fue fortalecer las políticas públicas y la generación de ingresos mediante la

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todavía se mantiene una percepción penetrante sobre la labranza familiar como un sector estructuralmente improductivo, destinado, ya sea para que los mercados de trabajo urbano lo absorban, o simplemente para que los programas rurales de asistencia social lo atiendan (Patriota y Pierri, en prensa).

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f­ acilidad en el comercio de los productos de la agricultura familiar.82 Es importante mencionar que, aunque reaf es el culmen de una movilización política más amplia para corregir las asimetrías del Mercosur, la situación ha estado influenciada por las redes trasnacionales establecidas en la primera mitad de la década de 1990 entre los movimientos sociales de labranza familiar, de manera particular la Confederación de Organizaciones de Productores Familiares del Mercosur Ampliado (Coprofam).83 El compromiso del mda en la cooperación con los países africanos mantiene una guía establecida principalmente por el diálogo entre Brasil y África sobre la Seguridad Alimentaria, el Desarrollo Rural y la Lucha contra el Hambre.84 Esa sociedad comenzó en mayo de 2010, cuando al mda, al igual que a otras agencias brasileñas comprometidas con la cooperación con los países africanos,85 se le encomendó la expansión y la calificación de los esfuerzos de la cooperación técnica, cuyo fin fuera la seguridad alimentaria, el desarrollo rural y la producción de biocombustibles.86 Aunque comenzaron antes las iniciativas de cooperación del mda, cuyo objetivo eran los países africanos, el diálogo entre Brasil y África representó el parteaguas, ya que preparó el terreno para el compromiso sistematizado y racionalizado de la cooperación agrícola (Patriota y Pierri, en prensa). En el discurso que ofreció en el Diálogo entre Brasil y África, el presidente Lula propuso la creación de una línea de crédito para África y América Latina, similar a la que se había lanzado en Brasil durante 2008, con la intención de modernizar la agricultura familiar mediante créditos La información está disponible en http://www.reafmercosul.org/reaf/sobre/historico. Para obtener más información sobre Coprofam, véase http://www.coprofam.org/?id_seccion=2. 84 La reunión, llevada a cabo en Brasilia, convocó delegación de 45 países africanos. La lista de las instituciones participantes y los documentos que se redactaron están disponibles en http://www. itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprens/dialogo-brasil-africa-sobre-geruanca-alimentarcombate-a-fome-edesenvolvimento-rural-adocao-de-documento-final. Véase también http://www. agroafrica.itamaraty.gov.br/en-us/Main.xml. 85 Las demás agencias brasileñas comprometidas en el diálogo son: los ministerios de Pesca y Acuacultura (mpa), Desarrollo Social (mds), Agricultura (mapa) y Asuntos Exteriores (mre); así como la Corporación Brasileña de Investigación Agrícola (Embrapa), la Compañía Nacional de Alimentación y Suministro (Conab), la Agencia Brasileña de Cooperación (abc), el Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (fnde) y el Servicio Brasileño de Apoyo a las Pequeñas y Microempresas (Sebrae), entre otras. 86 Las áreas incluyen el edificio de capacitación y entrenamiento, el fortalecimiento institucional, la formulación de políticas públicas, mecanismos de apoyo técnico y financiero, extensión rural, seguros para la agricultura, suministro de alimentación y nutrimentos, asistencia técnica, microcréditos, mercados institucionales y la adquisición de los productos de la labranza familiar por parte de los programas alimentarios escolares. 82 83

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87 La información está disponible en http://www.mda.gov.br/portal/saf/programas/maisalimentos. De acuerdo con Patriota y Pierri, “[el] programa provee a los campesinos familiares de crédito en términos preferenciales (2% de tasa de interés, en un término de diez años, con un periodo de gracia de tres años) para comprar una amplia variedad de equipamiento y maquinaria agrícola orientados hacia la pequeña y mediana labranza, con precios subsidiados (hasta 17.5% de descuento), en conjunción con la asistencia técnica para identificar las necesidades específicas de mecanización y transferencia de las habilidades operacionales correspondientes” (Patriota y Pierri, en prensa). 88 De acuerdo a la evaluación realizada por el mda diez meses después de que se iniciara el programa, se garantizó el incremento en la productividad de leche (18.25%), cazabe (13.4%), maíz (9.3%), frijoles (8.9%), café (7.6%), arroz (6.3%) y trigo (5.4%). El programa también tuvo impactos positivos en las cadenas industriales involucradas en la producción de tractores de bajo poder, directamente responsable de la producción de 61% de los tractores producidos en el Brasil durante 2009, además de haber estimulado a las empresas para nacionalizar la producción de componentes, con el fin de cumplir con los criterios del programa (mda, 2009). 89 La línea de crédito, con un carácter concesional, se aprobó con el cobijo del crédito del comprador Programa de Financiamiento para la Exportación (Proex). Camex estableció las siguientes condiciones para la distribución del presupuesto del Programa Más Alimentos África: reembolso en quince años, que podría extenderse a 17 años en los países receptores pobres altamente endeudados (hipc); un periodo de tres años de gracia, que podría extenderse a cinco años en los países receptores pobres altamente endeudados; 2% de tasa de interés (o libor, si la tasa es más baja de 2% al momento de ser aprobado); cada país recibirá el crédito en tres periodos de seis meses, cada periodo dependerá de un contrato particular de financiamiento (Patriota y Pierri, en prensa; mda, 2011).

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preferenciales, asistencia técnica y acceso a los mercados.87, el programa Más Alimentos África supuso impactos positivos en la productividad de la agricultura familiar brasileña88 al comienzo de la crisis alimentaria, pues lo haría extremadamente atractivo para los países subsaharianos, donde sus pequeños agricultores y consumidores pobres fueron en su mayoría afectados por los déficits alimentarios provocados por la volatilidad en los precios de los productos (oecd/fao, 2011; fao, 2011). El 10 de noviembre de 2010, el mda emitió una resolución mediante la cual se creó el programa Más Alimentos África, coordinado por la Consultoría para los Asuntos Internacionales y de Promoción Comercial, con el objetivo de: (a) alentar la producción alimentaria mediante la labranza familiar; (b) facilitar el acceso a maquinaria y equipo relacionados con la producción alimentaria; (c) elevar la producción y productividad de la agricultura familiar africanas (Cassel, 2010). Una semana después, el Consejo de Ministros de Camex aprobó la línea de crédito para financiar las exportaciones de maquinaria y equipo brasileño para la labranza familiar a África, cuyo monto ascendió a 240 millones de dólares estadounidenses durante 2011 y ascendió a 400 millones en 2012 (Agência Estado, 2010).89 Para poder estar incluido en el programa, el país solicitante y Brasil deben firmar un proyecto de cooperación técnica (pct), en el que se especifiquen las intenciones, las actividades y los resultados que se esperan,

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dependiendo de la estrategia nacional agrícola del receptor.90 También es necesario añadir al pct una lista elaborada por el país receptor, si es necesario con el apoyo brasileño, que contenga en detalle las demandas (la cantidad y los costos estimados) para la maquinaria y el equipo. Los países solicitantes deberán informar sus preferencias en términos de comercio internacional (Incoterms) y el puerto de destino (mda, 2011). Junto con las organizaciones brasileñas que representan al sector industrial,91 el mda ha elaborado una metodología detallada (Metodologia para Formaçao de Preços e Inclusão e Rankeamento de Empresas) que abarca las variables eliminatorias y clasificatorias, con el objeto de certificar y clasificar a las empresas que producen maquinaria y equipo para la labranza familiar en el Brasil. Las empresas que ofrecen maquinaria y equipo que siguen el código Finame (por lo menos 60% del valor de mercado del producto y su peso debe haberse producido en el Brasil) se clasifican según su capacidad de exportación a los países solicitantes y para garantizar la calidad tecnológica convergente, los equipos de reparación primaria y los servicios al cliente. Las empresas certificadas y clasificadas deben informar también su capacidad de producción trimestral para cada producto, de tal modo que las capacidades de oferta se igualen con las demandas africanas de maquinaria y equipo. Un precio único por cada artículo, sin importar la marca, se negocia de manera colectiva y se deberán comprar los artículos a un número mínimo de compañías diferentes para asegurar el acceso al mercado justo (mda, 2011). Una vez que se han clasificado a las empresas, y que el Comité Brasileño de Garantía Financiera y de Exportación (cofig) ha validado la lista, el mda la envía al país solicitante y las partes firman un acuerdo de crédito a través del Banco do Brasil. Para que entre en vigor, sin embargo, deben aprobarse los documentos que el país solicitante hubiera enviado para el acto de firma del acuerdo de crédito. Ya logrado lo anterior, finalmente se envían la maquinaria y el equipo solicitados. Ocho países africanos han solicitado formalmente su inclusión en el programa Más Alimentos África: Ghana, Zimbabwe, Mozambique, SeEl pct abarca actividades de entrenamiento de los técnicos gubernamentales en asistencia técnica y extensión rural, entrenamiento técnico y tecnológico adaptado a las realidades locales, entrenamiento en sistemas de comercialización, creación de registros de los establecimientos de la agricultura familiar y el entrenamiento para el uso y el mantenimiento de la maquinaria y equipo agrícola, entre otras cosas (mda, 2011). 91 Las organizaciones son la Asociación Nacional de Manufactureros (Anfavea), la Asociación Brasileña de Maquinaria y Equipo (Abimaq) y el Sindicato de las Industrias de la Maquinaria e Implementos Agrícolas (Simers). 90

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92 Para obtener una breve descripción sobre la estrategia nacional de desarrollo agrícola de cada país, véanse Patriota y Pierri, en prensa. 93 En la misma ocasión, Camex aprobó también una línea de crédito por 70 millones de usd para el programa Más Alimento Cuba. 94 La información está disponible en http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/conteudo/128.

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negal, Kenia, Camerún, Namibia y Tanzania. Cinco de estos países han firmado pct con Brasil: Ghana (por un total de 279 094.00 dólares) (mda, 2011), Zimbabwe (por un total de 279 280.00 dólares) (abc, 2011b), Senegal, Kenia y Mozambique (por un total de 409 316.00 dólares) (abc, 2011a).92 Hasta la fecha, tres de ellos han exportado créditos aprobados por el Concejo de Ministros de Camex: Ghana (95.4 millones de dólares), Zimbabwe (98.6 millones de dólares) (mdic, 2011) y Mozambique (97.59 millones de dólares) (mdic, 2012).93 Sin embargo, todo el proceso se ha llevado a cabo más lentamente de lo que el mda esperaba (se pensaba que la implementación del programa Más Alimentos África cubriera entre seis y ocho países africanos durante 2011 y 2012). El mayor reto se relaciona con el hecho de que las normas de Proex se diseñaron para un contexto de mercado con las restricciones macroeconómicas estructurales de Brasil, lo que significa que las normas que gobiernan las transferencias financieras a otros países demandan varias garantías que no pueden solventar algunos de los países africanos (Patriota, 2012). De manera particular, en los casos de seguridad alimentaria, tales limitaciones apuntan a que el papel global de Brasil en el área no ha podido adecuar instrumentos apropiados para responder a tal papel. (Costa, 2012). La estabilización macroeconómica en Brasil no ha podido catalizar, por sí misma, las transformaciones institucionales y normativas del compromiso internacional económico del país. Sin embargo, recientemente, una iniciativa poderosa para que lo anterior suceda ha surgido de las preocupaciones nacionales con respecto a la reprimarizacón de las exportaciones brasileñas en el contexto de sobrevaluación de la tasa de intercambio, las restricciones de importación de los países desarrollados y la preeminencia de un patrón orientado al comercio de artículos que compromete a Brasil con los países asiáticos, específicamente, China. El primer resultado concreto de tales preocupaciones fue el lanzamiento del programa Brasil Maior, cuyo objetivo tiende a superar el reto de garantizar el crecimiento económico, sustentable e inclusivo, en un contexto adverso, mientras calcula el momento con el fin de promover un cambio estructural para la inserción brasileña en la economía internacional.94 La cuarta guía de estructuración del plan, que busca diversificar

la exportación y las inversiones brasileñas95, abarca varias iniciativas que pretenden facilitar el comercio con los países africanos para que pueda implementarse el programa Más Alimentos África.96

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Comentarios finales De los retos que han surgido durante la implementación del programa Más Alimentos África se desprenden por lo menos dos lecciones importantes para la provisión brasileña de cooperación internacional para el desarrollo. Primero, reflejan una gran falta de integración entre las agencias brasileñas que ofrecen cooperación técnica y financiera. Sin embargo, como ha demostrado el programa Más Alimentos Brasil, los acercamientos de la política intersectorial han probado ser altamente benéficos para el desarrollo nacional inclusivo, al compensar la agricultura familiar, así como al sector industrial. La reproducción de tal experiencia en la cooperación brasileña para el desarrollo será fundamental no sólo para lograr iniciativas más coherentes y efectivas, sino también para fortalecer las coaliciones nacionales que apoyan la provisión de cooperación para el desarrollo (de esta manera disminuirá el riesgo de falta de compromiso, en el caso de un giro presidencial o de una crisis económica). Al mismo tiempo, la percepción de que las políticas brasileñas inspiran y apoyan a otros países en la búsqueda del desarrollo ha sido, en sí misma, una poderosa herramienta para ahondar y fortalecer las sociedades entre los agentes brasileños comprometidos con la promoción nacional de desarrollo. Esto es, que la impresión de tener políticas nacionales reconocidas internacionalmente ha creado una liga sin precedente entre los sectores brasileños que, en el pasado reciente, solían culparse entre sí por los resultados indeseados, en lugar de trabajar unidos con el objetivo de superarlos. Esto significa que las sociedades que comprometen a múltiples sectores extranjeros pueden tener importantes efectos de divulgación sobre el desarrollo brasileño y, por consiguiente, ir más allá de las ganancias meramente egoístas (comerciales o políticas) o solidarias. Como ha tratado de demostrar la sección conceptual de este capítulo, la percepción de haber sido recompensado es fundamental para cualquier relación cooperativa que se precie de serlo y para que se expanda y ahonde en el largo plazo. Véase mdic, 2012. Una decisión oficial importante para que eso se lleve a cabo llegó con la aprobación, el 4 de abril de 2012, de la Medida Provisoria número 564, (Batista, 2012). 95 96

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Segundo, las consecuencias no planeadas que pudieran haber detenido la implementación del programa Más Alimentos África abrieron espacios para llevar a cabo un proceso de profesionalización y responsabilidad internas para que tal programa pudiera llevarse a cabo. Por ejemplo, el mda comienza a comprometer a las universidades y centros de investigación en Brasil, así como a los países solicitantes para entender mejor las realidades locales. Establecer este tipo de sociedad puede ser fundamental por al menos tres razones: (1) podría catalizar la creación de programas de investigación más amplios, cuya atención se dirija al entendimiento de las dimensiones técnicas y políticas de la cooperación entre el Brasil y el África; (2) podría ayudar a superar el problema de la insuficiencia de personal oficial; y (3) podría favorecer la formación de distritos electorales locales en pro de la cooperación para el desarrollo para el mediano y largo plazo. No obstante, aún existen dilemas sin resolver en las relaciones del Brasil con los países que solicitan la cooperación brasileña. Ya que la soberanía nacional (es decir, la planeación del compromiso internacional de acuerdo a las demandas presidenciales), es un elemento central para la percepción de horizontalidad, no da garantía de que la cooperación beneficiará realmente a los sectores más necesitados (y especialmente a los grupos más vulnerables y pobres). Trabajar con el objeto de apoyar la participación de la sociedad civil en las políticas públicas, así como comprometer a la sociedad civil brasileña y a sus homólogos en las iniciativas de cooperación, aunque sea un importante pilar que sostiene el Diálogo Brasil-África sobre la Seguridad Alimentaria, el Desarrollo Rural y la Lucha contra el Hambre, todavía es el vínculo más débil.

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Cooperación sur-sur y política externa: la presencia de Brasil y China en el continente africano Carlos R. S. Milani97 y Tassia C. O. Carvalho98

Introducción Fue en el contexto internacional, después de la Segunda Guerra Mundial, que la cooperación internacional para el desarrollo (cid) comenzó a cumplir un rol fundamental como instrumento de la política externa de los países desarrollados, tanto para la internacionalización de sus prácticas de gobernanza como para la proyección de sus respectivos modelos de capitalismo. Tal fue el caso de los EE. UU., pero también, a posteriori, de Europa Occidental y Japón. A pesar de imperar el discurso de la solidaridad, desde el comienzo, la cooperación norte-sur (cns) fue moldeada por intereses estratégicos y geopolíticos, por la necesidad de difundir el ideal occidental de modernidad, pero también por la relevancia de la exportación de modelos de gestión de políticas públicas originarios de Europa Occidental y de América del Norte (Milani, 2008a). En este escenario, el subdesarrollo de los países periféricos latinoamericanos, asiáticos y africanos era considerado un atraso a ser superado mediante mecanismos ofrecidos por la cooperación norte-sur, con vistas a la promoción del tan esperado desarrollo, visto como un ideal a ser alcanzado. Olvidaban muchos de los defensores de la cooperación internacional para el desarrollo, principalmente en su vertiente norte-sur, que desarrollo y subdesarrollo, 97 Profesor del Programa de Posgrado en Ciencia Política del Instituto de Estudios Sociales y Políticos de la Universidade do Estado do Rio de Janeiro (iesp-uerj) e Investigador del Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (cnpq-1d). Además, es coordinador del Laboratorio de Análisis Político Mundial (Labmundo, antena Río de Janeiro). 98 Licenciada en ciencias sociales y Maestra en Administración. Además, es investigadora del Labmundo (www.labmundo.org).

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de hecho, deben ser considerados como estructuras parciales e interdependientes en la conformación de una misma realidad. Recordando a Dupas (2006), podemos afirmar que la búsqueda del desarrollo y progreso justificó acciones políticas con base en la atestación de que, con la cooperación, sería posible tornarse una sociedad mejor, más justa y más “civilizada”, pero esta visión del progreso se tornó un mito, una vez que apuntaba a una dirección definida de desarrollo de un orden y para la realización de una creciente perfección sin explicitar la perspectiva de aquellos que la comandan y la de los comandados. Como demuestra Corrêa (2010), la disparidad entre el discurso de solidaridad y las prácticas de la cooperación norte-sur puede ser ilustrada, inter alia, por los innúmeros proyectos que exigieron (y aún exigen) la adquisición de equipamientos y servicios de los propios Estados donantes, la movilización casi exclusiva de sus especialistas, el cumplimiento de una serie de condiciones políticas (derechos humanos, buena gobernanza, etcétera), además de interpretaciones verticalizadas de las necesidades de la población local. Se puede afirmar que, durante mucho tiempo, cooperar para el desarrollo fue considerado sinónimo de transferencia directa de prácticas y tecnologías con base en modelos desarrollistas y, sobre todo, occidentales.99 Recién, sin embargo, se observa la creciente importancia, en números y en atención obtenida junto a las organizaciones internacionales y a los medios de comunicación, de proyectos de cooperación entre países en desarrollo, tradicionalmente beneficiarios y no oferentes de cooperación. Esto ha sido posible, en gran medida, debido a una maduración política y económica de estos países en la concepción de estrategias de desarrollo de políticas de largo plazo, a partir de las necesidades específicas de sus respectivas sociedades (ipea, 2010). A fin de comprender la expansión del fenómeno de la cooperación sur-sur100 en el ámbito de las agendas de La realidad de la cooperación internacional para el desarrollo (cid) entre países socialistas (o comunistas) y países en desarrollo es poco conocida en la literatura especializada. Mucho de lo que se escribe (y se critica) acerca de la cid se refiere a la experiencia histórica de la cooperación nortesur, más institucionalizada, presente y transparente a los estudios sobre el desarrollo internacional, incluso en función del número de centros de investigación y posgrado existentes en América del Norte o en Europa Occidental sobre desarrollo y cooperación internacional. Hay, por lo tanto, lagunas en la investigación internacional sobre el campo histórico de la cooperación internacional para el desarrollo. La cooperación sur-sur, a pesar de su insipiencia (histórica y cuantitativa, cuando se le compara con la cooperación norte-sur), ha despertado gran interés de la academia en Latinoamérica, África y Asia, pero también en los países occidentales. 100 En nuestra concepción, el sur, que nos remite a las relaciones norte-sur, correspondería, en el discurso político-diplomático, a la periferia y a la semiperiferia de los debates sociológicos, estructuralistas y cepalinos. Es verdad que la noción de sur global, presente en muchos discursos actuales, tiende a socavar el lugar político del norte y del centro, además de no tomar en consideración 99

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política externa de Brasil y China, es preciso evaluar la cooperación que ofrecen en dos distintos, pero complementarios, niveles de análisis: el de las normas y conceptos, y el de las prácticas. Es lo que haremos en el ítem dos de este artículo. Analizaremos, en perspectiva comparativa, los casos de las estrategias de cooperación sursur de Brasil y de China, dos de las actuales seis mayores economías del mundo, y que no dudan en declararse activamente comprometidas con el desarrollo de la cooperación en países africanos, bastante abiertos a la construcción de agendas de cooperación. ¿Cuáles serían las prioridades de Brasil y China en términos de cooperación sur-sur? ¿Qué instituciones desarrollan y cómo se relacionan con sus respectivas políticas externas? Con base en estas interrogantes, este artículo tiene un doble objetivo: por un lado, presentar y problematizar los discursos y las normas que rigen las agendas de cooperación de estos dos países en términos comparativos y, por otro, analizar la concepción y la implementación de políticas de Brasil y China en la cooperación con el continente africano. Pretendemos identificar semejanzas y distanciamientos entre estos dos actores de la cooperación sur-sur y cuestionar en qué medida sus prácticas y discursos se acercan o se alejan de las críticas tradicionales de la literatura académica sobre la cooperación norte-sur.

Las perspectivas sobre la cooperación para el desarrollo no son consensuales. Hay visiones favorables y otras más críticas en cuanto a su naturaleza, objetivos y resultados, o aun en cuanto a los efectos económicos, tecnológicos, sociales, culturales, ambientales y políticos por ella engendrados. Ambos tipos de visiones comparten la idea de que la fuerza del discurso sobre el desarrollo es proporcional a la seducción por él ejercida, seducción en el sentido de agradar, fascinar, iludir, pero también abusar, desviar de la realidad, engañar (rist, 1996, p. 9). Samuel Huntington (1970, p. 186) afirmó que son cuatro las fuentes intelectuales de la crítica a la cooperación internacional para el desarrollo: el nacionalismo (la cid como injerencia), el socialismo (la cid como expresión hegemónica del capitalismo), el tradicionalismo (la defensa de las tradiciones contra la las heterogeneidades entre distintas sociedades y economías de los países en desarrollo; por lo tanto, preferimos evitarla en nuestro texto. Una discusión rica e interesante sobre las epistemologías del sur puede ser encontrada en Souza Santos y Meneses (2010).

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Cooperación sur-sur y política externa...

¿Por qué cooperar? Interpretaciones y lecturas críticas de la cooperación internacional para el desarrollo

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

modernización desarrollista) y el antioccidentalismo (el embate contra el etnocentrismo de la cooperación). El cuadro 1 esquematiza estas posiciones, sobre todo a partir de las relaciones internacionales. La posición del liberalismo puede ser considerada ambivalente. Por un lado, aceptando la premisa de que los agentes (individuos, Estados) son racionales y, por lo tanto, capaces de cooperar, algunos liberales adoptarían la noción de régimen para interpretar la cooperación internacional para el desarrollo,101 presentando como su principio primordial la práctica de la cooperación económica como una política racional. Con base en el deber moral de ayudar a los países menos desarrollados, la cooperación sería portadora de un ideal de justicia social y apertura hacia el otro, estando fundamentada en una verdadera ética del desarrollo (Gottsbacher y Lucatello, 2008). Resultaría de la creciente necesidad, por parte de los Estados, de responder a los problemas generados por la interdependencia compleja (Keohane & Nye, 2000) y, en este sentido, de producir bienes públicos, globales o regionales (Kaul, Grunberg & Stern, 1999). También sería una forma de gestión de los riesgos sociales, hoy cada vez más globales, y produciría algunos beneficios que, según el neoinstitucionalismo liberal, serían notables: (i) reducción de los costos de transacción para negociar y mantener acuerdos; (ii) establecimiento del ideal de la reciprocidad y del principio de la previsibilidad; (iii) circulación de información para tornar las preferencias más transparentes; (iv) definición de patrones de comportamiento e institucionalización de mecanismos de sanción, además de la obtención de ventajas colectivas.

101 Recordamos aquí el concepto de régimen propuesto por Stephen Krasner, según el cual el régimen es una forma de construcción del orden internacional que empieza cuando sus miembros respetan o se refieren a sus aspectos principales, sus normas y principios. Los regímenes son variables intermediarias y externas (intervening variables) entre factores de causalidad primaria (poder, interés estratégico) y elementos relativos a resultados y comportamientos de los actores internacionales. El régimen es, de tal forma, más que un conjunto de reglas, presuponiendo un nivel elevado de institucionalización; es integrado por cuatro elementos principales: principios (como el mundo debe funcionar), normas (para orientar los comportamientos, definir derechos y deberes), reglas (herramientas de resolución de los conflictos, tienen carácter más instrumental) y procedimientos de toma de decisión (sistema de votación, por ejemplo). Véanse Krasner, 1982; Little, 2001.

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Perspectivas

Visiones favorables

Visiones realistas

Visiones críticas

Micro: implicaciones para los países donantes y para los países beneficiarios

La cooperación promueve el crecimiento y el desarrollo de los países beneficiarios (visión liberal en su vertiente más idealista). Los países más ricos tienen el deber moral y humanitario de ayudar a los menos desarrollados (visión liberal idealista).

Cooperación bilateral como expresión de los intereses de la política externa del país donante (realismo político).

El crecimiento y el desarrollo resultan de esfuerzos endógenos, a partir de las capacidades, recursos y actores que pueden ser encontrados en los propios contextos locales de cada nación (teoría de la dependencia, estructuralismo).

Macro: implicaciones para la política internacional

Promueve la integración (comercial, económica), paz y prosperidad en las relaciones entre países donantes y beneficiarios (liberalismo institucionalista).

Cooperación internacional para el desarrollo como política estratégica de dominación, construcción de alineamientos y de soft power, en el ámbito de un sistema internacional anárquico (realismo político).

cid como interferencia de Estados y gobiernos en el mundo de los mercados, de las inversiones, del comercio, que serían los fundamentos reales del desarrollo de las naciones (visión ultraliberal). cid como expresión más o menos sutil de las desigualdades del sistema interestatal capitalista y del imperialismo, sosteniendo relaciones asimétricas y neocoloniales entre países más y otros menos desarrollados (visión marxista).

Contribuye a la construcción y difusión de valores y normas (derechos humanos, protección ambiental, democracia, equidad de género, etc.) y la socialización de los Estados en este ámbito (constructivismo social).

Fuente: Adaptado a partir de Pankaj (2005, p. 105).

Otros analistas y pensadores ultraliberales (Friedrich Von Hayek, Milton Friedman, Peter Bauer, Frances Moore Lappé) sostienen la hipótesis de que la ayuda internacional debería ser considerada como un obstáculo que retarda el desarrollo de las naciones y la autoorganización de 141

Cooperación sur-sur y política externa...

Cuadro 1. Visiones sobre la cooperación internacional para el desarrollo

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

los mercados. Es una práctica de intervención estatal que ha tornado a los pobres aún más pobres, beneficiado a determinadas elites gobernantes de los países receptores de la ayuda y reducido el ritmo de crecimiento de sus economías. La afirmación de que la ayuda internacional podría remediar la pobreza, según la economista africana Dambisa Moyo, no pasaría de un mito: habría, al contrario, una relación de causa y efecto entre la ayuda internacional y las miserias del desarrollo africano, aunque la autora deje de vincular la cooperación internacional para el desarrollo a las variables relativas al capitalismo, a la colonización y a sus herencias. En su libro, la autora sustenta su argumento con base en el modelo chino de inversiones en el continente africano, criticando las visiones excesivamente románticas sobre los beneficios de la cid, construidas por personas o instituciones basándose más en la emoción que en la razón (Moyo, 2009).102 Los constructivistas tienden a enfatizar que la cooperación internacional para el desarrollo es un patrón resultante de las relaciones de socialización entre los Estados. Por medio de la interacción cooperativa se genera conocimiento compartido y se crean instituciones y reglas facilitadoras de la práctica y del aprendizaje de la cooperación para el desarrollo. David Halloran Lumsdaine, uno de los más destacados teóricos de esta corriente, señala que la teoría realista del poder y los argumentos fundamentados en los intereses económicos y políticos son incapaces de abarcar las convicciones humanitarias y de explicar por qué los gobiernos cooperan y prestan ayuda internacional en la promoción del desarrollo (Lumsdaine, 1993). Muchos estudios sobre las prácticas de la cooperación de los países nórdicos emplearon estas lentes teóricas a fin de interpretar la influencia de los valores de la tradición socialdemócrata en la política de ayuda internacional que desarrollaron. Olav Stokke utilizó la expresión “humane internationalism” para referirse a los determinantes de la política de ayuda internacional de Dinamarca, Canadá, Países Bajos, Noruega y Suecia (Stokke, 1989). Contrapunto del internacionalismo liberal y constructivista, la visión realista de la cooperación internacional para el desarrollo propende 102 En 2000, China canceló una deuda de 1500 millones de diferentes países africanos; en 2003, canceló 750 millones más. En 2006, firmó acuerdos comerciales en el valor de 60 000 millones. Entre 2000 y 2005, los flujos de inversiones directas chinos dirigidos a África totalizaron 30 000 millones, en sectores como cobre y cobalto (República Democrática de Congo y Zambia), hierro y platina (Sudáfrica) y madera (Gabán, Camerún y Congo Brazzaville). Pero la mayoría de las inversiones chinas fue para Nigeria y Sudán (petróleo, construcción del oleoducto). Angola es el principal proveedor de petróleo para China (20%, en 2006, del total importado por China). En 2006, 64% de las exportaciones de petróleo de Sudán fueron para China. Datos a partir de Moyo (2009).

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103 Como recuerda James Robinson, la cooperación es un tipo particular de interacción que no es ni conflictiva, ni harmoniosa. Se trata, sociológicamente, de una de las formas más frecuentes de interacción, no obstante su grado de complejidad, y merece un análisis profundizado. En la teoría política, la salida encontrada para el dilema de cooperar o no frente a la diferencia de intereses produjo distintos pensamientos y tradiciones, de Maquiavelo, Grotius, Hobbes y Locke a Kant (Robinson, 2008, p. 71-82).

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a resaltar que no todas las formas de cooperación son inherentes y necesariamente benignas, razón por la cual es importante distinguir entre cooperación como una forma particular de interacción instrumental y los fines perseguidos por la interacción cooperativa.103 Cuando cooperan, los Estados son racionales, oportunistas y estratégicos a fin de mejorar su propia condición; actuar de modo diferente sería no sólo ingenuo, sino peligroso para su supervivencia y bienestar (Nelson, 1968). Además, las reglas de la cooperación internacional para el desarrollo no definen de forma clara y obligatoria las sanciones a los agentes impunes; las ganancias efectivas con la cooperación promovida pueden ser incluso superiores a las de los que se mantienen con la opción de no cooperar (énfasis en las ganancias absolutas), sin embargo la distribución de esas ganancias es desigual (énfasis realista en las ganancias relativas). Como subrayaría Huntington (1970, p. 175), la obligación moral tiene relación con ayudar a los pobres de los países menos desarrollados y no a sus gobiernos, lo que hace que muchos de los programas de la cooperación canalizados por medio de organizaciones privadas logren, en la concepción del autor, cumplir más eficazmente este deber moral en comparación con estructuras burocráticas públicas, que tienden a ser movidas por intereses de política externa. Entre los tipos de beneficios que proyectos y financiaciones aportan al país donante, podríamos recordar el acceso a insumos estratégicos (mineral, productos agrícolas, entre otros), la obtención de votos favorables en el sistema multilateral, la contención de enemigos ideológicos (a ejemplo del comunismo durante la guerra fría), la promoción de intereses relacionados al comercio exterior e inversiones, la venta de excedentes de commodities, así como la imposición de modelos de políticas públicas (ajuste económico, liberalización del comercio exterior, etcétera). En este mismo sentido, Hans Morgenthau afirmó que las visiones sobre la ayuda externa varían en un amplio espectro político, desde la concepción de que la cooperación es un fin en sí misma (justificable desde el punto de vista de la moral y, por lo tanto, independientemente de la política externa de los Estados), hasta sus férreos opositores, según los cuales no es pasible de justificación política, considerando que no serviría

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ni a los intereses del Estado-donante, ni a los de los países beneficiarios. Reconociendo la diversidad de las políticas existentes, el autor identifica seis tipos de ayuda externa que tienen relación con la transferencia de fondos financieros, bienes y servicios de una nación para otra: (i) ayuda humanitaria; (ii) ayuda a la subsistencia; (iii) ayuda militar; (iv) ayudasoborno (bribery); (v) ayuda para obtener prestigio; (vi) ayuda externa para el desarrollo económico (Morgenthau, 1962, p. 301). Otro contrapunto, a nuestro ver no menos relevante, a la interpretación liberal sobre el rol de la cooperación internacional para el desarrollo en las relaciones internacionales se origina de la corriente marxista, de algunos teóricos de la dependencia y de defensores de la teoría crítica (Amin, 1976; Halliday, 2007; Hayter, 1971; Molnar, 1975). Tales autores recuerdan que la cooperación internacional para el desarrollo puede ser explicada a la luz del materialismo histórico como tentativa de preservación del capitalismo, sirviendo como herramienta de manutención y legitimación de la hegemonía de los países céntricos del sistema internacional. Antiguas colonias, ahora emancipadas, podrían ser mantenidas en relaciones de dependencia y de garantía del funcionamiento de la economía internacional. La ayuda prestada sería condicionada al respeto de una gramática más amplia del capitalismo: no nacionalizar empresas extranjeras sin que se definan medidas de compensación, no establecer reglas rígidas acerca de la repatriación de las ganancias de las multinacionales, implementar políticas de ajuste estructural, seguir patrones internacionales de estabilidad macroeconómica, asegurar el respeto a los derechos de propiedad (material e inmaterial), etcétera. Además, algunos factores determinantes del desarrollo podrían no ser afectados favorablemente por el influjo de fondos de la cooperación internacional para el desarrollo, a ejemplo de las actitudes económicas, valores sociales y políticos, así como objetivos y principios cualitativos del desarrollo (Pankaj, 2005, p. 114). La cid también aminora cualitativamente los procesos de aprendizaje: cuando los recursos son producidos endógenamente, el país en cuestión tiene la oportunidad de desarrollar los procesos de producción, nuevas habilidades y tecnologías, pero siempre y cuando sean importados por medio de la ayuda externa, de modo que se atrofian los procesos de desarrollo de las capacidades locales. Se crea, de tal forma, una dependencia a partir del momento en que la planificación en los países beneficiarios tiende a considerar, con seguridad, la entrada de los insumos externos, sin la preocupación de producirlos, por medio de mecanismos de innovación, en el plan doméstico. Sin embargo, 144

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como afirma Pankaj (2005, p. 116, traducción propia), “el desarrollo no puede ser logrado sin que, domésticamente, se pongan en marcha las inversiones y avances en capital humano, progreso científico y tecnológico, construcción de infraestructuras básicas y alguna forma de organización industrial”. Cada una de las corrientes teóricas del campo de las relaciones internacionales ilumina, con base en premisas filosóficas y presupuestos políticos distintos, algunos de los aspectos de la cooperación internacional para el desarrollo en sus articulaciones con el capitalismo y la política internacional. Compete a cada analista hacer sus elecciones, desde el punto de vista ontológico y epistemológico. Llamamos la atención del lector, sin embargo, a un aspecto que nos parece fundamental: la comprensión profunda de las dinámicas de la cid implica no descuidar, más allá de los aspectos mencionados arriba, los factores y los actores domésticos de los respectivos países (donantes y beneficiarios), que suelen ser dejados de lado por las corrientes teóricas de las relaciones internacionales. ¿Por qué y cómo el contexto doméstico se toma en cuenta en la comprensión de las dinámicas de la cooperación internacional para el desarrollo? Fundamentalmente, porque la política externa y sus agendas de cooperación para el desarrollo están cada vez más conectadas a las demás políticas públicas (domésticas). En Brasil y en el mundo, la política externa ha sido, en tiempos más recientes, entendida y analizada a la luz de las preferencias e intereses de una pluralidad de actores. Diplomáticos y militares tuvieron que acostumbrarse con la compañía, aunque por veces tímida y no siempre asidua, de burócratas del sector de la salud (o de la cultura, de la educación, del desarrollo agrario, etcétera), de diputados y senadores (y sus asesores legislativos), alcaldes y gobernadores, operadores económicos, líderes de las ong, movimientos sociales, organismos de medios de comunicación y personalidades de la academia. Actores tradicionalmente invisibilizados de la cooperación internacional comienzan a cobrar protagonismo en el escenario internacional y doméstico, haciendo que el aumento del interés y el debate público tiendan a conducir el campo de la política externa a un proceso lento y gradual de apertura y conflictualidad política (Pinheiro y Milani, 2012). Tal proceso depende más directamente de la existencia de impactos distributivos internos que ocurren cuando los resultados de la acción externa dejan de ser simétricos para los diversos segmentos sociales, como en el caso de decisiones sobre la importación de bienes, la negociación de acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales, o aun de la adhesión a regímenes interna-

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cionales. Como afirma María Regina Soares de Lima (2000), la política externa refleja no sólo los constreñimientos sistémicos, derivados de la propia estructura del orden internacional, sino también, y principalmente, las estrategias establecidas por los actores domésticos en el contexto de la distribución de intereses y preferencias en el interior del estado. De este modo, opinión pública, disputas electorales, instituciones domésticas, entre otras variables, son relevantes en la comprensión de las decisiones de los Estados en materia de cooperación internacional para el desarrollo. Este siempre fue un fenómeno patente en las decisiones del gobierno norteamericano y de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid), de la misma manera que la República Federal de Alemania, al tornarse un importante donante a partir de los años sesenta, pasó a exigir contrapartidas relativas a su seguridad nacional. Con base en la doctrina Hallstein, el gobierno federal alemán demandaba (y esto perduró hasta los años ochenta) que los países beneficiarios de su ayuda no reconocieran a la República Democrática Alemana. Taiwán también hizo este mismo juego diplomático en relación a China, aunque su estrategia se haya tornado menos eficiente tras la visita de Nixon a Pekín y frente a los montos invertidos por el gobierno chino, a partir de los años noventa, en el campo de la cooperación para el desarrollo. Desde los años noventa, otras críticas han sido formuladas fuera del campo de las relaciones internacionales. Aunque no pretendamos, en este capítulo, abarcarlo en todo su alcance, el debate sobre el desarrollo ha sido retomado en el contexto de los precarios resultados sociales obtenidos por los procesos de globalización y de las encrucijadas que surgen en todas las perspectivas (económica, social, cultural, política y ambiental), lo que pone en jaque los presupuestos e instrumentos que dan soporte a la comprensión y a la intervención sobre la realidad del desarrollo (Dupas, 2006; Moraes, 2006). El desarrollo y el progreso prometidos por los discursos de la cooperación internacional para el desarrollo se mostraron limitados, excluyentes y perversos, tal como lo ilustra el aumento de las desigualdades socioeconómicas y de la exclusión social en el plan mundial. Este contexto expresa una crisis que resulta de la inserción desigual de los individuos, clases y grupos en la sociedad nacional y de las naciones en el sistema internacional, así como del incumplimiento de las promesas del desarrollo. De los diversos abordajes contemporáneos sobre la crisis del desarrollo, cuatro se destacan. La primera interpretación de la crisis del desarrollo resulta de aquellos que la asocian al modo capitalista de producción y 146

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a su lógica de acumulación. Así que, su superación pasa, necesariamente, por la superación de este modo de producir, distribuir y apropiarse tanto de los resultados de la producción cuanto del propio espacio social. Según David Harvey (2005), las dimensiones geográficas relativas a la acumulación del capital y a la lucha de clases cumplen un rol fundamental en la perpetuación del poder burgués y en la supresión de los derechos y aspiraciones del trabajador en lugares específicos y globalmente. Un segundo abordaje, la crítica antropológica, revela el rol del etnocentrismo y del eurocentrismo en la definición de valores y normas del desarrollo como promesa occidental, resaltando la naturaleza histórica y pretensamente universalizante de la modernidad. Para esta corriente, los principios del progreso y de la civilización impusieron lógicas y racionalidades como medidas universales para realidades socioculturales y contextos históricos muy diversos. Apuntan a la necesidad de diálogo con y entre los diferentes pueblos y el respeto a sus formas de racionalidad (Rist, 1996; Said, 2007). Una tercera visión, de naturaleza crítico posmoderna, advierte la imposibilidad del carácter universal del desarrollo, fruto de una utopía iluminista que terminó por favorecer a los intereses de las clases dominantes. En este sentido, existe hoy un movimiento ascendente en Europa de la escuela posdesarrollista, según la cual, así como el progreso, el desarrollo puede traer consecuencias sobre la vida y la libertad de los hombres, camuflando los intereses de diversos grupos de poder que se benefician de este mismo proceso. Defienden el posdesarrollismo y la investigación sobre modos de satisfacción (épanouissement) y felicidad colectivas que no busquen sólo el bienestar material, responsable de la desestructuración del medioambiente y de una buena parte de las relaciones sociales. Resaltan, igualmente, la naturaleza esencialmente plural del desarrollo que se diseñaría de forma sensiblemente diferente en el norte y en el sur (Latouche, 2004; Escobar, 1994; Rist, 1996). Finalmente, un cuarto abordaje tiene relación con la corriente crítica contrahegemónica que asume los desafíos de la construcción de los valores universales en nuevas bases. La falta de respuestas a las cuestiones relacionadas con las desigualdades sociales y la continuidad del tratamiento de las cuestiones del desarrollo, fundamentalmente en la perspectiva económica, deberán ser la tónica de las reivindicaciones de los movimientos alternativos expresados principalmente en el ámbito del Fórum Social Mundial. Los trabajos oriundos de este debate señalan la naturaleza polisémica y multidimensional del desarrollo. Esta corriente restablece el debate sobre

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el rol de la economía en el desarrollo, sobre cuál globalización se quiere construir y los caminos posibles que deberán ser trillados (Escobar, 1994; Sousa Santos & Meneses, 2012). El economista sueco Gunnar Myrdal fue uno de los primeros pensadores en presentar una abarcadora teoría en la cual argumentaba que el capital sería sólo uno de los muchos factores determinantes del aumento de la producción y de la renta de una nación (Myrdal, 1968). Es evidente que muchos de los puntos explorados por estos abordajes se entrecruzan, como la cuestión ambiental y la reanudación del debate sobre las dimensiones y las especificidades de los territorios. Según Cássio Hissa, aunque la cuestión ambiental adquiera perfil significativo en los medios de comunicación en general, los abordajes de esta temática aún tienden a privilegiar el paradigma disciplinar, impidiendo o, a veces, dificultando la manifestación de las voces del mundo, así como de sus diversidades epistemológicas y ontológicas, desconsiderando, finalmente, la diversidad de saberes en la cual la vida se desarrolla (Hissa, 2008). Se añade a esta mirada el análisis de la ecología política que combina una crítica al desarrollo ambientalmente insustentable con la necesidad de retomar el debate sobre los conflictos distributivos (Martinez-Allier, 2007). La ecología política parte del principio de que los problemas ambientales no afectan a todos los individuos y grupos sociales uniformemente y afirma que la concentración de la riqueza es también el resultado del control sobre determinados recursos ambientales (Milani, 2008b). Aún deberíamos recordar críticas de otra naturaleza, esta vez apuntadas por varios investigadores e intelectuales a partir de una mirada sobre los procedimientos, las reglas establecidas y la propia realidad del juego interno de la cooperación para el desarrollo. Según Easterly & Pfutze (2008), los datos estadísticos sobre los gastos de cada agencia (bilateral y multilateral) son poco transparentes, principalmente en cuanto a los costos administrativos (de los donantes y de los beneficiarios) y sobre cómo los fondos son gastados. Además de esto, hay una fragmentación de los esfuerzos de cooperación internacional para el desarrollo: muchas pequeñas agencias, alta sectorialización en las dimensiones enfocadas y en los sectores del desarrollo y, como consecuencia, falta de coordinación. Un tercer aspecto analizado por los autores tiene relación con el direccionamiento de los fondos a gobiernos corruptos y por medio de canales institucionales poco efectivos. Con base en estas críticas, los autores proponen una clasificación de agencias y prácticas, buscando expresar lo que entienden por efectividad, transparencia y selectividad, revelando así tres 148

104 En el estudio realizado por los autores, las agencias que mejor se clasificaron en el requisito financiación a países de renta baja fueron el Nordic Development Fund y el Banco Africano de Desarrollo, y entre las bilaterales sobresalieron Luxemburgo y Reino Unido. Los que salieron peor en este requisito fueron EE. UU. y Grecia. En lo que concierne a la ayuda conectada, a la ayuda alimentaria y a la asistencia técnica entre las agencias bilaterales, Irlanda, Noruega, Reino Unido, Portugal y Suiza anduvieron muy bien, pero EE. UU., Grecia e Italia son los países que más usan estos tipos de ayuda internacional, consideradas poco efectivas por los autores.

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tipos de ayuda internacional que, según ellos, podrían ser consideradas menos efectivas: la ayuda conectada (tied aid), según la cual el beneficiario debe comprar bienes o servicios del país donante; la ayuda alimentaria, por los efectos de sustitución que provoca en el sector productivo local; la asistencia técnica, que puede acabar por engrosar las cuentas bancarias de los consultores seleccionados en detrimento de las necesidades nacionales de desarrollo reales. Otro aspecto importante por ellos mencionado es la ausencia de reacción y evaluación de los beneficiarios de las agencias bilaterales y multilaterales sobre los resultados y los impactos de las prácticas. Las agencias bilaterales más transparentes, según los autores, serían las del Reino Unido, Suecia y Estados Unidos, mientras las menos transparentes serían las de Luxemburgo, Nueva Zelanda y Finlandia. En cuanto a las multilaterales más transparentes, resaltan la aid (del Grupo Banco Mundial) y los tres bancos regionales de desarrollo para Asia (bafd), África (basd) y América Latina (bid). Las multilaterales menos transparentes serían el unfpa, el gef, el berd, la Comisión Europea y el Nordic Development Fund (p. 35). También revelan que los diez principales donantes (ee. uu., Japón, aid, Comisión Europea, Francia, Reino Unido, Alemania, Holanda, Suecia y Canadá) representan cerca de 79% de la ayuda, mientras que las veinte menores agencias corresponden a 6.5%. Además, algunos países tienen dos agencias responsables por la ayuda, a ejemplo de los ee. uu. y Japón.104 En el caso particular de los ee. uu., la fragmentación es estimulada por la presencia de más de cincuenta agencias burocráticas diferentes. En el caso de Luxemburgo (datos de 2004), el presupuesto era de 141 millones de dólares repartidos entre 87 países y treinta sectores temáticos distintos, donde resultó que 67 países y quince sectores recibieron menos de 1% de la ayuda (Brainard, 2007, p. 40). Uno de los resultados de este proceso de fragmentación es el excesivo número de misiones de diagnóstico, monitoreo y evaluación realizadas por las agencias financiadoras: los 31 gobiernos de los países más pobres (principalmente africanos) habrían recibido 10 837 misiones de asistencia técnica en el año de 2005 (Etienne, 2007, p. 897).

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Otro aspecto aludido en la literatura es la heterogeneidad de los flujos financieros de la cooperación internacional para el desarrollo, que dificulta la evaluación de su efectividad. Tipos diferentes de ayuda externa tienen, de manera muy improbable, efectos económicos semejantes. La comparación entre países-donantes se hace difícil por el hecho de que los montos no son desagregados (por sectores, por países), o lo son muy raramente: por ejemplo, la lucha contra la expansión del vih/sida influyó directamente en el destino de recursos, pero no ocurrió lo mismo con la educación primaria. Esto significa que no basta hacer promesas y asumir compromisos de aumentos de la ayuda externa, teniendo en cuenta que lo fundamental sería definir focos en sectores y regiones (Mavrotas & Nunnenkamp, 2007, p. 591). El enfoque en la educación primaria tiene sentido para países de renta baja, pero no parece constituir una prioridad para beneficiarios de renta media y en una etapa más avanzada del desarrollo humano. De la misma forma, la Iniciativa Multilateral de Reducción de la Deuda, proclamada en el G-8 de Gleneagles (en el Reino Unido, en 2005), no produjo los mismos efectos fiscales en todos los países en desarrollo. Proyectos elaborados por consultores externos, gastos operacionales excesivos, atenuación de capacidades en los países en desarrollo por sustracción o cooptación de peritos, discontinuidad, desconsideración del contexto local, entre otros, son aspectos apuntados como problemáticos en la concepción y ejecución de proyectos de la cooperación internacional para el desarrollo (Corrêa, 2010, pp. 212-221). Desde el punto de vista inmaterial, la cooperación internacional para el desarrollo puede producir verdadero efecto de conversión en los países beneficiarios a la buena gobernabilidad, a la democracia, al desarrollo de las comunidades locales y a la lucha contra la pobreza, dejando de lado el hecho de que la promoción de la democracia de afuera para adentro raramente produce resultados conclusivos. En este sentido, algunos autores apuntan que aspectos inmateriales y sociopolíticos del desarrollo han sido excesivamente privilegiados por las financiaciones en detrimento de aspectos materiales y productivos (Etienne, 2007). Por ejemplo, la ayuda oficial al desarrollo destinada a la agricultura fue reducida 50% entre 1986 y 1991, y 30% entre 1996 y 2001 (Etienne, 2007, p. 899). Bajo la presidencia de James Wolfensohn, el Banco Mundial tuvo que ceder a las presiones de diferentes ong ambientalistas y ha dejado de financiar proyectos de grandes represas, fábricas hidroeléctricas y proyectos de riego (p. 900).

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No menos importante es el hecho de que los Estados donantes pueden no cumplir sus obligaciones sin que esto implique cualquier sanción: no llegan a la meta de 0.7% del pib destinados a la cooperación internacional para el desarrollo, pueden promover la reducción de los montos destinados, realizar cambios en términos de prioridades, etcétera. Como recuerda Domínguez (2011), los Estados donantes no respetan sus compromisos, a pesar de las penalidades defendidas por la Comisión Brandt, en 1980; persisten en asociar intereses políticos y comerciales a la ayuda prestada (por ejemplo, cerca de 30% de la cid, descontada la cooperación técnica, permanece conectada a la compra de bienes y servicios de los Estados donantes), y, pese a esto, lo que fuera defendido en la Comisión Pearson en 1969; y proliferan sus programas de cooperación, corroborando la lógica de fragmentación de la cooperación internacional para el desarrollo, independientemente de lo que había afirmado Harry Truman, en el punto cuatro, sobre el desarrollo como empresa cooperativa y conjunta de los Estados, de la onu y sus agencias especializadas. Por consiguiente, a pesar de las recomendaciones y de las críticas construidas a lo largo de la historia de la cooperación internacional para el desarrollo, dos verdades o mitos aún parecen persistir: la primera, la idea del desarrollo como un camino lineal a ser perseguido a partir de experiencias de los países desarrollados; y la segunda, la creencia de que la aplicación de los conocimientos disponibles pueden ser transferidos y aplicados de manera universal. Estos dos principios parten del presupuesto de la neutralidad del desarrollo y de la ciencia y de que el avance tecnológico traería forzosamente el progreso para todos. La creencia en la neutralidad de la ciencia y en la universalidad de los indicadores de desarrollo continúa orientando la elaboración de políticas de desarrollo tanto en el norte como en el sur. Se desconsidera la existencia de valores sociales e intereses económicos implícitos en la producción del conocimiento científico y tecnológico, así como las consecuencias de su aplicación en contextos histórico-culturales específicos. Se deja de lado, sin embargo, la contribución de los estudios sociales de la ciencia a la definición de estrategias de desarrollo (Latour, 2004). Permea esta visión la concepción de que la producción científica del conocimiento lleva siempre a la eficiencia y niega la importancia de otras formas de conocimiento y saberes construidos a lo largo de la historia, por diferentes sociedades. A partir de reflexiones críticas acerca de estos mitos universales, algunos estudiosos avanzan en la construcción de nuevos principios y conceptos que discuten y deconstruyen antiguas verdades científicas, basadas

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

en el modelo cartesiano-newtoniano, y buscan dar cuenta de la intrínseca interconectividad de las relaciones de la sociedad con la naturaleza y de la complejidad de los procesos de desarrollo (Hissa, 2008; Nicolescu, 2001; Morin, 1999). Estos autores realizan un esfuerzo de crítica epistemológica y buscan construir nuevas bases de conocimiento que valoran el diálogo entre las diversas áreas de conocimiento, buscando integrar lo que fue fragmentado y a tornar complejo lo que fue simplificado, entre otros, por la retórica de la cooperación internacional para el desarrollo. Muchas de estas interpretaciones y lecturas críticas fueron construidas con base en los efectos y en las promesas no cumplidas de la experiencia histórica de la cooperación norte-sur, incluso por intelectuales e investigadores oriundos de los propios países en desarrollo ―los cuales han señalado que desarrollo y subdesarrollo serían, de hecho, las dos caras de un mismo proceso global e histórico de desarrollo del capitalismo―. Hoy, con los cambios en el orden internacional y la emergencia de nuevos Estados promotores de la bandera de la cooperación sur-sur, parece imponerse una mirada más cuidadosa, analítica y empírica sobre esta realidad de la cooperación. ¿Qué cambiaría con la cooperación sursur en las relaciones económicas, políticas y culturales entre estados y sociedades en desarrollo? ¿Cuáles serían las tendencias actuales de esta agenda sur-sur de cooperación para el desarrollo en el caso de los seis países seleccionados? La cooperación sur-sur: breve historia y algunos conceptos Se considera como importante marco histórico en las agendas de la cooperación sur-sur la celebración, en 1955, de la Primera Conferencia de Países de Asia y de África, en Bandung (Indonesia). Bandung fue uno de los primeros pasos de la cooperación política entre países en desarrollo con el objetivo de combatir las diferentes versiones del colonialismo y de la dominación occidental, en nombre de la solidaridad entre los países del tercer mundo. Además de esto, también transcurrieron de estos primeros pasos algunas posturas diplomáticas y geopolíticas de alejamiento en relación a las dos superpotencias del orden de la guerra fría. La inspiración para el movimiento de los no alineados (mna) surgió en Bandung, aunque su fundación haya ocurrido solamente en 1961, en Belgrado.105 105 Según Leite (2012, p. 14), la primera forma de cooperación sur-sur habría sido registrada en 1953, con “el ofrecimiento de cooperación por Tailandia a países del sudeste asiático”.

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Es interesante notar que durante los debates en la Asamblea General de la onu (29ª sesión, en diciembre de 1974), Alemania Occidental, Bélgica, Dinamarca, EE. UU. Luxemburgo y Reino Unido votaron en contra la Carta de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados, por temer la multiplicación de los casos de expropiación de inversiones directas extranjeras, la formación de asociaciones de productores de materias-primas y la posible elevación de sus precios (Leite, 2011, p. 69).

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Cooperación sur-sur y política externa...

Se suman a estas dos iniciativas otros hechos importantes en la historia de la cooperación sur-sur, como la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (1964); la cooperación cubana por medio del envío, desde los años 1960, de médicos y profesores a incontables países en desarrollo; la creación del Fondo de Kuwait para el Desarrollo Árabe, en 1961, y, ya en los años setenta, del Banco de Desarrollo Islámico y del banco Árabe para el Desarrollo; la creación del G-77 en las Naciones Unidas y el Nuevo Orden Económico Internacional;106 la creación de la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (opep) y las dos crisis de los años setenta; la Conferencia de Buenos Aires y su Plan de Acción sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (1978); el Programa de Arusha (1979) que destacó la importancia de la collective self-relliance; el Programa de Acción de Caracas (1981) y la creación del sistema general de preferencias comerciales entre países en desarrollo; la creación de la Agencia Brasileña de Cooperación, en 1987; la fundación, en 1992, de la Agencia de Cooperación y Desarrollo Turca (tika por sus iniciales en turco); el restablecimiento, con el cambio terminológico, de la Unidad de Cooperación Sur-Sur en el ámbito del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1996); la celebración del primer Foro de Cooperación China-África en Beijing (2000); el Foro India-Brasil-Sudáfrica (ibas), en 2003; la Primera Cúpula del Sur (celebrada en Marruecos, en 2003) que redefinió las bases del Comité de cooperación sur-sur, así como la Segunda Cúpula del sur (Doha, en 2005) y la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre cooperación sur-sur (Nairobi, en 2009); la celebración del año de África para la cooperación turca, en 2005; la creación por el gobierno sudafricano del African Renassiance and Cooperation Fund; el lanzamiento del primer informe brasileño, preparado por el Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (ipea) y por la Agencia Brasileña de Cooperación (abc), sobre cooperación para el desarrollo (2010); la fundación de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid), en 2011; el lanzamiento, en 2012, del Programa de Cooperación Técnica Descentralizada Sur-Sur del gobierno brasileño, con presupuesto total de 2 millones de dólares americanos para proyectos concebidos por ­municipios y

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

estados (2012); el debate entre los brics sobre la creación de un banco de desarrollo, a partir de la iniciativa hindú en 2012, entre otros. En la transición entre los años ochenta y noventa, la cooperación sursur sufrió reveses políticos y perdió relevancia en la coyuntura internacional, una vez que la mayoría de los países en desarrollo se enfrentaba con la crisis del endeudamiento externo y estaba sujeta a programas de ajuste estructural. La cooperación norte-sur, con el final de la guerra fría y la derrocada de la Unión Soviética, perdió uno de sus factores clave en términos de motivación política: la necesidad de combatir la amenaza comunista y la expansión socialista en los países africanos, asiáticos y latinoamericanos. Sin embargo, los grandes países donantes se encontraban prácticamente solos en el tablero de la ayuda internacional, en un momento histórico de debilitamiento del ideal de solidaridad sur-sur. Desde el punto de vista económico, este fue también el momento en que la crisis de los modelos nacional-desarrollistas y la aceleración de los procesos de globalización aumentaron la dependencia de muchos países en desarrollo y corroboraron el surgimiento de nuevos criterios y condiciones para la concesión de financiaciones por los países del norte. Por lo tanto, por lo menos hasta mediados de los años noventa, eran limitadas las posibilidades de renovación de la agenda política de cooperación sur-sur. El desarrollo de los países del sur se encontraba, por así decir, vinculado umbilicalmente a estrategias de éxito económico definido según la ética del mercado y los patrones neoliberales (desestatización de la economía, desregulación financiera, apertura de mercados, internacionalización del comercio). Las crisis financieras (1994-1999) afectaban sobremanera la realidad de los países del sur, haciendo incluso con que algunos de ellos optaran por modelos de integración regional con bases asimétricas, como en el caso de México con relación al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En términos generales, los años ochenta y noventa fueron poco favorables a pensar la solidaridad potencial entre los países en desarrollo, teniendo en cuenta las limitaciones estructurales (económicas y políticas) del orden internacional. En la década del 2000, la cooperación sur-sur renovó sus promesas al defender una nueva visión del desarrollo a partir de la realidad de países como Sudáfrica, Brasil, China, India o Turquía. El desarrollo no seguiría pensándose exclusivamente a partir de una visión liberal del orden internacional. El rol del Estado y las coaliciones entre países del sur pasaron a buscar el refuerzo de la horizontalidad en el desarrollo de programas de cooperación. Se trata, desde entonces, de un intento para garantizar una 154

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inserción internacional diferenciada de algunos países del sur en el diálogo con los países desarrollados. Buena parte de la ingeniería institucional que, desde el comienzo de los años 2000, ha sustentado la cooperación norte-sur, se fundamenta en el presupuesto de que países en desarrollo pueden y deben cooperar unos con los otros a fin de garantizar reformas políticas de la gobernabilidad global (fmi, Banco Mundial, onu) y solucionar sus propios problemas económicos y sociales con base en identidades compartidas (excolonias, estatus económico, experiencia histórica, etcétera), esfuerzos comunes, interdependencia y reciprocidad. Esto significa afirmar que la cooperación sur-sur presupone una geopolítica y una geoeconomía del mundo que no sean exclusivamente la expresión de las prioridades del occidente. Lo que las iniciativas más recientes en el campo de la cooperación sur-sur también indican es un creciente interés, por parte de los países en desarrollo, en garantizar mayor autonomía, por medio de sus respectivas políticas externas, al proceso de cooperación entre países en situación semejante. Es evidente que, de la misma forma que la cooperación norte-sur, la cooperación sur-sur no puede ser considerada homogénea; en este proceso, las nuevas potencias (Narlikar, 2010) también actúan en consonancia con sus propios intereses, en algunos casos, relacionados a la obtención de recursos energéticos, a la producción de bienes agrícolas o al aumento del soft power en el escenario internacional. O sea, las políticas de cooperación norte-sur para el desarrollo resurgen, en el siglo xxi, de modo claramente asociado al rol renovado de algunos países en desarrollo, los más poderosos en el sistema internacional, visando principalmente a cimentar la idea de que los países del sur pueden (y deben, según algunos discursos oficiales de política externa) cooperar con otros países del sur. Naturalmente, tal crecimiento de la cooperación norte-sur, en momento de crisis del capitalismo en el centro del poder global, puede incluso despertar la aprensión de países del norte, debido a la pérdida de su influencia y prominencia junto a los países en desarrollo, cada vez más capaces de regatear entre la cooperación norte-sur y la ayuda oficial prestada en los términos del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la ocde. Además, más allá de los proyectos y de las financiaciones, la cooperación norte-sur ha despertado cambios en la naturaleza del debate sobre el desarrollo: el Occidente no tiene más el monopolio de las agendas intelectuales sobre los modelos de desarrollo, por ejemplo, en lo que

concierne a la emergencia de las diferentes formas del capitalismo de Estado107 en pleno siglo xxi (Sidiropoulos, 2012). Como argumenta Bruno Ayllón, la cooperación sur-sur se destaca como fenómeno internacional que actúa en dos dimensiones:

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

una dimensión política, que contempla una modalidad de cooperación entre países que quieren reforzar sus relaciones bilaterales y coligarse multilateralmente para ganar poder negociador en los temas y en la agenda global. La otra dimensión más técnica, en que dos o más países adquieren capacidades individuales y colectivas a través de intercambios cooperativos en conocimientos de tecnología y know how (Ayllón, 2011, p. 274).

Según Iara Leite (2012), el término cooperación sur-sur ha sido ampliamente utilizado, pero aún hay dificultades en la formulación de un concepto suficientemente amplio sobre las prácticas que reflejan las prioridades de la cooperación sur-sur. O sea, la cooperación sur-sur puede incluir en su agenda una gama amplia de formas de cooperación entre países en desarrollo, desde los espacios multilaterales de negociación (por ejemplo, el G-77 o el G-20 comercial), la formación de coaliciones políticas (ibas, brics, por ejemplo), pasando por la promoción del comercio sur-sur (aladi, cdaa), por la construcción de espacios regionales de integración (Mercosur, Unasur), financiación de proyectos de infraestructura a través de préstamos subsidiados, hasta modalidades de transferencia de tecnología, intercambio de experiencias en el campo de las políticas públicas y cooperación técnica por medio de ministerios, agencias, entidades subnacionales, universidades y organizaciones no gubernamentales. El presente artículo detalla esta última dimensión de la cooperación sursur, que podría llamarse cooperación sur-sur para el desarrollo (css-d). La Agencia Brasileña de Cooperación (abc), vinculada directamente al Ministerio de Relaciones Exteriores, define la cooperación para el desarrollo a partir de su dimensión técnica, o sea, aquella cooperación que constituye importante instrumento de desarrollo, auxiliando a un país a promover cambios estructurales en sus sistemas productivos, como forma de superar restricciones que limitan su natural crecimiento. Los programas implementados bajo su amparo permiten transferir conocimientos, experiencias de éxito y sofisticados equipos, contribuyendo así para capacitar 107 La revista The Economist publicó, el 21 de enero de 2012, una serie de artículos sobre el dossier intitulado “State Capitalism, the visible hand”.

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recursos humanos y fortalecer instituciones del país receptor, posibilitando un salto cualitativo de carácter duradero. (abc, 2012).

Se percibe que la abc se adhiere al término cooperación técnica entre países en desarrollo (ctpd), dejando de lado un abanico más amplio de postulaciones y actividades que pueden incluir esfuerzos de coordinación diplomática entre países en desarrollo o de integración de sus infraestructuras productivas en espacios regionales. En 2010, el Instituto de Investigación Económica Aplicada (ipea) y la abc publicaron el primer documento institucional del gobierno brasileño sobre cooperación internacional, centrado en las acciones cooperativas del gobierno federal brasileño que abarca el periodo 2005-2009. En el informe consta la siguiente definición operacional de cooperación internacional para el desarrollo:

Al definir la cooperación sólo como aquella que envuelve donaciones (recursos a fondo perdido), el gobierno brasileño adopta una postura que puede ser considerada, por lo menos, bajo dos ángulos: por un lado, la css-d de Brasil sería más horizontal, más solidaria, más propiamente cooperativa, una vez que implique exclusivamente las donaciones (a través de financiación o cooperación técnica); por otro lado, al definir de esta forma la css-d oficial, se alejan conceptualmente las inversiones y financiaciones del Banco de Desarrollo Económico y Social en el proceso de internacionalización de las empresas, o sea, en el proceso de proyección del capitalismo brasileño en los países suramericanos o africanos. El gobierno brasileño se protege, por un lado, al restringir el alcance del esfuerzo cooperativo oficial brasileño, y se obliga a prestar cuentas únicamente sobre la parte de la cooperación prestada a título de donación. Tanto la Agencia Brasileña de Cooperación (abc) cuanto el ipea resaltan la importancia estratégica que la cooperación sur-sur ha asumido en las agendas de la política externa brasileña, y se distancian del concepto de 157

Cooperación sur-sur y política externa...

la totalidad de recursos invertidos por el gobierno federal brasileño, totalmente o a fondo perdido, en el gobierno de otros países, en nacionales de otros países en territorio brasileño, o en organizaciones internacionales con el propósito de contribuir al desarrollo internacional entendido como el fortalecimiento de las capacidades de organizaciones internacionales, de grupos o poblaciones de otros países para la mejora de sus condiciones socio-económicas (ipea, 2010, p. 17).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

ayuda oficial para el desarrollo (aod) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), puesto que destacan que solamente se puede llamar cooperación a las actividades cuyos recursos son invertidos a fondo perdido y no con, por lo menos, 25% de concesión (sin necesidad de retorno), como define el Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la ocde. En el caso chino, la cooperación sur-sur asume múltiples formas, desde el envío de misiones médicas por dos años, la construcción de carreteras y puentes, cooperación técnica, instalación de estaciones termoeléctricas, hasta programas de entrenamiento y préstamos de apoyo al comercio exterior. Desde el punto de vista financiero, incluye donaciones, préstamos a interés cero y préstamos subsidiados. Las donaciones y los préstamos concedidos sin cobro de intereses son gestionados por el Ministerio de Comercio, en consonancia con la política externa china. Los préstamos subsidiados son operacionalizados por el Eximbank, combinando prioridades diplomáticas y objetivos de desarrollo económico. Buena parte de los fondos oficiales, utilizados por el gobierno chino en nombre de la cooperación sur-sur, no correspondería al concepto de la ayuda oficial para el desarrollo de la ocde, pero sí al del other official flows (oof), una vez que se trata de financiación pública pero con grado de concesionalidad distinto al de los criterios del Comité de Ayuda al Desarrollo o de los créditos a la exportación. Es claro que, aunque no corresponda al concepto de ayuda oficial al desarrollo de la ocde, esto no significa que la cooperación prestada no se destine a la promoción del desarrollo (Brautigam, 2011). Fundamentada en una buena dosis de pragmatismo económico, la política china de cooperación sur-sur busca transmitir un imagen de ascenso pacífico y combina principios históricos (la política de una única China) con la no injerencia en los asuntos internos de los otros Estados soberanos (Méndes, 2010). Se puede afirmar que aunque las fronteras entre cooperación técnica, préstamos subsidiados y créditos a la exportación no sean claras, ni tampoco muy transparentes, es evidente que ambos gobiernos de Brasil y China subrayan, discursivamente, la importancia estratégica que la cooperación sur-sur ha asumido en las respectivas agendas de política externa. Ambos rechazan la terminología del cad-oecd de “países donantes” y “ayuda” o “asistencia”. Ambos comparten de la definición de cooperación sur-sur propuesta por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, según la cual la cooperación sur-sur sería “el proceso, las instituciones y los arreglos concebidos con miras a promover la 158

cooperación política, económica y técnica entre países en desarrollo en la búsqueda de objetivos comunes de desarrollo” (unctad, 2010). La cooperación sur-sur es presentada como una modalidad distinta de la cooperación norte-sur, en la medida en que habría mayor proximidad en términos económicos, históricos y culturales. Según Corrêa (2010), el surgimiento de esta modalidad de cooperación no está relacionado al agotamiento de la cooperación norte-sur, ni a una retracción en la intensidad de la ayuda oficial al desarrollo en los patrones de la ocde,108 pero sí a una consecuencia natural del crecimiento tecnológico, económico y político de algunos países en desarrollo. Es decir, el “crecimiento de la cooperación sur-sur posibilitó la expansión internacional a los países en desarrollo, los cuales comenzaron a recurrir a la cooperación internacional como instrumento de soft power y de conquista de nuevos mercados para sus bienes y servicios [...] movimiento este, dicho sea de paso, relativamente semejante a los orígenes de la actuación internacional de los tradicionales países donantes” (Corrêa, 2010, p. 89).

Las agendas de política externa de varios países en desarrollo integran, hoy, estrategias de cooperación sur-sur por intermedio de alianzas forjadas en el seno de organizaciones multilaterales (comercial, financiero, de seguridad), de espacios regionales de integración, y por medio de proyectos de financiación y cooperación técnica en áreas desde la salud pública, educación fundamental y no formal, intercambio universitario, medioambiente, desarrollo agrícola, cooperación tecnológica y desarrollo científico, gestión pública, hasta proyectos de desarrollo productivo, industrial y de infraestructuras (Chisholm & Steiner-Khamsi, 2009). Tales países son considerados potencias emergentes (Sudáfrica, Brasil, China, India, México o Turquía), pero también son llamados new powers (Narlikar, 2010), “grandes países periféricos” (Dupas, 1998) o rising states 108 Es importante señalar que los flujos de la ayuda oficial al desarrollo en el ámbito de la cooperación norte-sur disminuyeron expresivamente desde el agravamiento de la crisis económica en Europa y EE. UU., a partir de 2008. En 2011, el total de la ayuda oficial al desarrollo fue reducido a 133 000 millones de dólares americanos, es decir, una disminución de 3400 millones en comparación con 2010. En términos relativos al pib, la media de los países donantes de la ocde pasó, entre 2010 y 2011, de 0.32 a 0.31% del pib. Se trata de la primera reducción desde 1997, pero hubo variaciones en consonancia con los países: -32.7% para España, -14.3% para Austria, -6.4% para los Países Bajos, -5.6% para Francia y -0.8% para Reino Unido. Datos a partir de: http://www.oecd.org/document/8/0, 3746,fr_21571361_44315115_50061704_1_1_1_1,00.html [acceso en mayo de 2012].

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Cooperación sur-sur y política externa...

Cooperación sur-sur y política externa en perspectiva comparada: la propuesta de una agenda de investigaciones

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

(Alexandroff & Cooper, 2010). Todos son países de renta media (Hirst, 2009) que comienzan a hacer, de forma cualitativa, más densa su participación en el sistema de cooperación internacional para el desarrollo, ya no sólo como beneficiarios, sino también como donantes. Actúan en asociación con otros países en desarrollo de diferentes regiones del mundo, pudiendo actuar a través de la cooperación bilateral (lo que los hace más directamente capaces de controlar la agenda) o de la cooperación multilateral (junto a bancos de desarrollo o fondos creados para esta finalidad), como esquematiza el cuadro 2. Según datos de 2011, la cooperación desarrollada por países no miembros de la ocde aún es relativamente pequeña en comparación con los principales donantes (Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia), sin embargo representó cerca de 9 300 millones de dólares americanos, en 2009, o sea, 6.4% de los flujos de cooperación pública, siendo que algunos de ellos, a ejemplo de Arabia Saudí (3200 millones de dólares americanos) y de China (1900 millones de dólares americanos), superaron donantes tradicionales que son miembros del Comité de Ayuda para el Desarrollo (ocde, 2011). Por otra parte, la relevancia adquirida por la cooperación sur-sur en las políticas externas de estos países es concomitante al rol que comienzan a desempeñar en la agenda política y económica internacional, particularmente en los procesos de reforma de la gobernanza global (Banco Mundial, fmi, omc, G-20 financiero) y de reconfiguración de alianzas regionales y coaliciones interregionales (sadc, Southern African Development Community), Unasur (Unión de Naciones Sudamericanas), Foro ibsa, grupo brics, Shanghai Cooperation Organization, G-20). Los países seleccionados para nuestra investigación109 presentan, evidentemente, diferencias en términos de dibujo institucional de sus políticas de cooperación sur-sur, de comportamiento multilateral, tamaño de sus respectivas economías, inserción regional, modelo productivo y de desarrollo, así como de sus respectivas políticas domésticas, en algunos casos más pluralistas que en otros. Por lo tanto, se hace cada vez más relevante pensar en perspectiva comparada, tanto teórica cuanto empíricamente, esta realidad de la política externa de algunas potencias emergentes, y esto en función (i) de la doble inserción que poseen en las agendas de cooperación para el desarrollo como beneficiarios y donantes; (ii) de la cons109 El proyecto de investigación se intitula Cooperación Sur-Sur y Políticas Externas en Perspectiva Comparada, y es financiado, para el periodo 2011-2015, por el Instituto de Investigación Económica Aplicada (ipea) y por la Fundación de Apoyo a la Investigación del Estado de Río de Janeiro (faperj). Más información disponible en: www.iesp.uerj.br y www.labmundo.org.

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trucción (o relevancia mayor atribuida a esa agenda) de una diplomacia de la cooperación sur-sur, a través de discursos, instituciones, proyectos, montos a partir de los años 1990-2000; (iii) de la relevancia estratégica de estos países en la geopolítica regional y global; (iv) del legado histórico en términos de participación, entre 1950 y 1970, en los debates sobre las relaciones centro-periferia, no alineación, tercer mundo y nuevo orden económico internacional; y (v) de las semejanzas y diferencias que presentan para fines de una démarche comparativa (Beasley, Kaarbo, Lantis & Snarr, 2002), según esbozamos en el cuadro 2, a continuación.

Temas → ↓ Países

Valor estimado (USD)

Agencia responsable y fecha de creación

Foco geográfico

Temas prioritarios

Énfasis: Multilateral Bilateral

Sudáfrica

143 millones (2010)

South African Development Partnership Agency (2012), Ministerio de Relaciones Exteriores y Cooperación.

África

Procesos de paz y construcción de la democracia.

M>B

Brasil

Entre 400 millones y 1,2 mil millones (2010)

Agencia Brasileña de Cooperación (abc, 1987), Ministerio de Relaciones Exteriores/ Itamaraty.

América Latina, África y cplp.

Salud, agricultura, educación, gestión pública.

M>B (pero B↑)

China

3,9 mil millones (2010)

No. Agenda conducida mayoritariamente por el Ministerio de Comercio.

África y Asia.

Infraestructura, producción de recursos energéticos, desarrollo industrial.

B>M

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Cooperación sur-sur y política externa...

Cuadro 2. Síntesis de las políticas de cooperación sur-sur (países seleccionados)

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Temas → ↓ Países

Valor estimado (USD)

Agencia responsable y fecha de creación

Foco geográfico

Temas prioritarios

Énfasis: Multilateral Bilateral

India

680 millones (2010)

Varios anuncios (desde 2007) de creación de una agencia, pero la cooperación aún es coordinada por el Ministerio de Finanzas y el mre.

Países vecinos (Afganistán, Bután, Nepal) y África.

Infraestructura, riego, tecnología de información, formación.

B>M

México

16 mllones* (2009)

Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid, 2011), Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE).

Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala) y Caribe.

Cooperación técnica, científica y educativa, gestión de situaciones de emergencia.

B>M

Turquía

780 millones (2008)

Turkish International Cooperation and Development Agency (TIKA, 1992), directamente bajo el gabinete del primer ministro. Cuenta con una red de oficinas nacionales.

Asia (Afganistán, Pakistán, Kazajstán, Kirguistán), Oriente Medio, Europa de los Balcanes y África.

Desarrollo social, servicios e infraestructura económica, cooperación educativa y cultural (a través de ong turcas).

B>M

Fuentes: Compilación a partir de datos de la Amexcid (www.amexcid.gob.mx); Ayala & Perez (2009); ghsi (2012); ipea/abc (2010); Latt (2011); oecd (www.oecd.org/ dac); German Development Institute website; tika website. * Datos disponibles solamente en lo que se refiere a cooperación técnica.

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Existen, por lo tanto, factores sistémicos globales y regionales (geopolíticos, económicos, relativos a la experiencia multilateral de cada uno de estos países) que exponen las prioridades de las agendas de cooperación sur-sur de los países mencionados, pero hay igualmente una dimensión doméstica a ser recordada. Al insertar el debate sobre la cooperación sursur en las agendas de la política externa, se reafirma la noción de que las decisiones sobre concepción e implementación de las políticas son objeto de regateo entre actores institucionales y no gubernamentales en el plano doméstico. La política burocrática (Allison, 1971) y la legitimación de las agendas y actores de la cooperación sur-sur (Pinheiro & Milani, 2012) son modelos analíticos que permiten entender, en el plano doméstico, cómo y por qué son tomadas decisiones sobre cooperación sur-sur. Finalmente, al analizar la css de estos países a la luz de sus respectivos intereses de política externa, alejamos postulados más idealistas sobre las motivaciones de los agentes, lo que no significa, indudablemente, que sus estrategias de cooperación no puedan adoptar y desarrollar criterios, normas o, incluso, responder a demandas de controles democráticos (rendición de cuentas, transparencia) en cuanto a sus modos de funcionamiento, siempre dependiendo, no obstante, de la trayectoria de las relaciones entre Estado y sociedad en cada contexto analizado. ¿Cómo tales países conciben e implementan sus políticas externas de cooperación sur-sur? ¿Por razón de estas políticas, asumen liderazgo regional y los eventuales costos de este liderazgo? ¿Qué aprendieron a partir de las prácticas más tradicionales de la cooperación norte-sur? ¿Con base en qué dibujos institucionales conciben e implementan esta agenda? ¿Cuáles serían las áreas temáticas (cooperación técnica, salud, educación, seguridad pública, medioambiente) y regiones prioritarias (África, América Latina)? ¿Cuáles serían las contradicciones entre intereses públicos y privados, generadas por los procesos concomitantes de internacionalización de las empresas de los respectivos países y sus agendas de cooperación sur-sur? Tales interrogantes integran nuestra actual agenda de investigación, a través de la cual procuramos producir resultados que nos permitan un conocimiento más profundizado y comparativo de la realidad de la cooperación sur-sur (véase cuadro 3).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 3. Cuadro de análisis de la cooperación sur-sur en perspectiva comparada Cuestiones

Variable dependiente

Variables independientes y dimensiones

Principal: ¿Cómo los países seleccionados conciben e implementan sus políticas externas de cooperación sur-sur?

Perfil de la política externa de css de los países seleccionados en el orden post 1989.

Secundarias: ¿Por razón de sus políticas de cooperación sur-sur, asumen liderazgo regional, aceptan pagar sus costos y comparten decisión con otros países en desarrollo?

Naturaleza de la cooperación: donación, préstamo, cooperación técnica; montos invertidos; sectores y políticas públicas; énfasis en cooperación multilateral o bilateral.

Dimensión histórica (variable contextual y formativa): ¿cómo las estrategias de cooperación sur-sur fueron integradas a las agendas de política externa? ¿Cuál es la experiencia de cada país en términos de cooperación norte-sur? (Historia diplomática e historia de la política externa, autonomía política y construcción de coaliciones, experiencia multilateral).

¿Desafían o ponen en jaque al sistema tradicional de la cooperación norte-sur?

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Dimensión geopolítica (variable contextual y constitutiva): ¿cuáles son las motivaciones económicas y los fundamentos geopolíticos para las políticas de cooperación sur-sur? (relación con la seguridad colectiva regional y global, relación con procesos de integración regional, con el comercio, acceso a mercados y las inversiones públicas, relación con la internacionalización de las empresas de cada país seleccionado)

Cuestiones

Variable dependiente

Variables independientes y dimensiones

¿Qué aprendieron a partir de las prácticas más tradicionales de la cooperación norte-sur?

Normas de la cooperación: patrones, valores y conceptos propuestos por la política de cooperación sur-sur; estudio de proyectos emblemáticos.

Dimensión institucional (variable independiente): ¿existe una agencia responsable por la cooperación sur-sur? (aparato institucional, proceso decisorio, política burocrática, ministerios y agencias, entidades subnacionales, aspectos del liderazgo) Dimensión de la política doméstica (variable independiente): ¿cuáles son los principales actores y agendas de las políticas de cooperación sur-sur? (legitimación social, actores no institucionales, opinión pública)

Fuente: Elaboración propia.

En este apartado defendemos el argumento de que la cooperación sur-sur de Brasil y China debe ser analizada en por lo menos dos niveles: el nivel sistémico (relativo al sistema ya establecido de la cooperación o ayuda internacional) y el nivel del agente estatal (relativo a la política externa, sus agendas y actores). Sistémicamente, la cooperación sur-sur puede ser considerada una estrategia de relación con los países del Norte, en la medida en que pretende diferenciarse, discursivamente, de la práctica de los donantes tradicionales y sostiene conceptos distintos de aquellos propuestos por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la ocde. El peso relativamente creciente de la cooperación sur-sur puede implicar pérdida de influencia del norte en las agendas del desarrollo en el continente africano. Como afirma Woods (2008, p. 1206), “los donantes emergentes han introducido presiones competitivas en el sistema existente [...] el resultado es un gran desafío al régimen existente de ayuda al desarrollo”. Las dimensiones histórica y geopolítica presentadas en el cuadro 3 introducen cuestionamientos que integran lo que aquí llamamos nivel sistémico.

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Un primer análisis de la presencia de Brasil y China en el continente africano: motivaciones e intereses

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En cuanto al nivel del agente estatal, la evolución de la cooperación sur-sur combina un discurso de solidaridad internacional con intereses políticos, económicos, sociales y culturales de cada donante emergente. Es decir, el discurso anunciado de la solidaridad es real, tiene fundamento en contextos históricos, culturales y regionales, sin embargo no se encuentra disociado de los intereses de las naciones implicadas, del lado del Estado que ofrece cooperación y del que la recibe. Brasil y China pueden obtener ganancias (económicas, políticas, simbólicas) mediante la cooperación, de la misma forma que Mozambique, Angola, Mali o Kenia pueden regatear a favor de sus intereses ante un abanico más amplio de ofertas de cooperación. Las dimensiones relativas a las instituciones políticas y a los actores domésticos (cuadro 3) son fundamentales a la comprensión de cómo es decidida y operacionalizada, en el nivel del agente estatal, la oferta de cooperación.110 No se puede restar importancia, asimismo, a que ambos niveles (el sistémico y el del agente) se relacionan dialécticamente, produciendo efectos que no son lineales entre las diferentes dimensiones presentadas en el cuadro de análisis (framework) que sirve de punto de partida para la conducción de esta investigación de naturaleza cualitativa. Punto importante a ser esclarecido: muchos países del sur han utilizado el concepto de solidaridad para fines políticos, como muchos donantes tradicionales en el ámbito de la cooperación norte-sur. Brasil, por ejemplo, hizo de la diplomacia solidaria un instrumento de su política externa, definiéndola como un medio con el que “Brasil pone a disposición de otros países en desarrollo las experiencias y conocimientos de instituciones especializadas nacionales, con el objetivo de colaborar en la promoción del progreso económico y social de otros pueblos” (ipea, 2010, p. 32, el subrayado es nuestro). El gobierno chino, en su informe publicado en 2011, también enfatiza que, “por medio de la ayuda internacional, China ha consolidado relaciones de amistad y de cooperación económica y comercial con otros países en desarrollo, promovido la cooperación sur-sur y contribuido para el desarrollo común de la humanidad” (China, s.f., p. 1, traducción y subrayado nuestros). Por consiguiente, ¿cuál sería el concepto de solidaridad con el que estamos trabajando, desde el punto de 110 Podría enriquecer aún más la matriz propuesta en el cuadro 3 una dimensión extraordinaria, acerca de la percepción del Estado que recibe la cooperación, tanto las instituciones políticas como su sociedad civil. Esta quinta dimensión nos resulta, no obstante, más adecuada para integrar los estudios de caso sobre la política externa de cooperación sur-sur (en el caso del presente artículo, de Brasil y China) en un país determinado. En el ámbito de la actual investigación, Mozambique es uno de los estudios de caso en desarrollo.

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vista analítico, a fin de entender e interpretar la cooperación sur-sur en las agendas de Brasil y China? En términos teóricos y analíticos, la solidaridad tiene larga tradición en las ciencias sociales y en la filosofía política (Stjerno, 2005). Aquí la entendemos como una forma de acción colectiva que depende de las condiciones sociales de acercamiento entre Estados, grupos e individuos (Devin, 2004). Se trata de una forma específica de relación social y política (como la autoridad, la competición, el conflicto) que, en última instancia, es indisociable del Estado en que se encuentra, en el tiempo y en el espacio, la sociedad internacional —compuesta a la vez de una política interestatal (Estados), de relaciones capitalistas (mercados), normas (derecho internacional) y reivindicaciones transnacionales (actores no estatales)—. Consecuentemente, la solidaridad coexiste con el interés estratégico de los Estados en el sistema interestatal capitalista. Los estados del eje sur podrían ser considerados solidarios en la construcción de un orden diferente del orden liberal establecido; compartirían una misma responsabilidad, lo que no significa, ciertamente, que sus intereses sean siempre idénticos en Asia y en América Latina, en África y en Oriente Medio, no obstante, pueden ser convergentes, por lo menos en lo que se refiere al status quo de la gobernabilidad global, definida prioritariamente por el Occidente. Hay, en esta forma de solidaridad, una clara noción de interdependencia entre los países del sur, pero también una división de responsabilidades, pudiéndose pensar en la solidaridad orgánica de Durkheim (Coicaud, 2011). La cooperación sur-sur puede ser una de las herramientas de construcción de una solidaridad de oposición, de resistencia y de bloqueo; puede ser instrumento para la reanudación de una tradición no occidental de solidaridad en el ámbito de las relaciones internacionales. Al mismo tiempo, los intereses de los Estados también cambian domésticamente, pudiendo incluso sufrir transformaciones gracias a nuevas coaliciones políticas en el mando del Estado soberano. Este proceso es reflejo de la naturaleza de la política externa de los Estados, concomitantemente una política de Estado (en el sentido de la perennidad de algunos intereses, de defensa, de la supervivencia territorial) y política de gobierno (objeto de disputa y de regateo entre los actores). El mismo razonamiento se aplica a las políticas externas de Brasil y China de cooperación sur-sur, que demuestran, principalmente en el caso brasileño, la presencia de innumerables actores institucionales en las agendas de la cooperación. Por lo tanto, habida cuenta de lo anterior, cabe la pregunta: ¿cómo se

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­ anifiestan, en este contexto, las estrategias de cooperación sur-sur de m Brasil y China en el continente africano? En el caso brasileño, ocurrieron avances en las acciones cooperativas en la década de 1990, cuando la cooperación entre países en desarrollo adquirió mayor visibilidad, principalmente con las aproximaciones estratégicas de Brasil con países latino-americanos y africanos (Puente, 2010). La cooperación técnica pasó a ser utilizada por Brasil como herramienta diplomática en el meollo del proceso de democratización, esencialmente a partir de la creación, en 1987, de la Agencia Brasileña de Cooperación (abc).111 Aunque sea patente el esfuerzo por parte del gobierno de Cardoso para intensificar la cooperación técnica entre países en desarrollo (ctpd) a finales de los años noventa, fue sobre todo a partir del 2003, con el gobierno de Lula, que la cooperación sur-sur adquirió condición prioritaria en las agendas de política externa de Brasil. Durante el periodo 2005-2009, las rúbricas concernientes a la ayuda humanitaria, becas de estudios para extranjeros, contribuciones para organizaciones internacionales y cooperación técnica alcanzaron, sumadas, cerca de 1400 millones de dólares americanos, siendo la cooperación técnica responsable por 8.8% del total de estas financiaciones, según la tabla 1, a continuación. Tabla 1. Cooperación brasileña para el desarrollo internacional (2005-2009) Total 2005-2009 (USD, valores corrientes)

% en relación al total

Ayuda humanitaria

79.107.405,83

5,55

Becas de estudios para extranjeros

138.748.539,84

9,73

Cooperación técnica

125.694.247,66

8,81

1.082.700.249,40

75,91

1.426.250.442,73

100

Tipos

Contribuciones para organizaciones internacionales Total Fuente: ipea (2010, p. 20).

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo tuvo un importante papel en la creación de la abc, tanto por la contratación de recursos humanos capacitados y adopción de técnicas gerenciales adecuadas, como por la adecuación que proporcionó de las acciones de cooperación técnica entre países en desarrollo (ctpd) de Brasil en los países receptores (Puente, 2010). En consonancia con el artículo 41 del Reglamento Interno de la Secretaría de Estado (Itamaraty), compete a la abc planear, coordinar, negociar, aprobar, ejecutar, acompañar y evaluar, en el ámbito nacional, programas, proyectos y actividades de cooperación para el desarrollo en todas las áreas de conocimiento. Por lo tanto, la posee doble función: coordina tanto la cooperación prestada a los países en desarrollo (la ctpd) como la cooperación recibida.

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112 Desde el punto de vista del desarrollo, esta crítica tiene sentido (corto vs largo plazo; emergencia vs transformación estructurante, etcétera), sin embargo, se hace menos relevante en la perspectiva realista de las ganancias que el Estado brasileño puede obtener en términos de soft power, en la medida en que la ayuda humanitaria tiende a producir mayor visibilidad y apoyo de la opinión pública, nacional e internacionalmente. 113 Los principios que constan en el artículo 4° de la Constitución brasileña, y que caracterizan esta tradición, son los siguientes: I. Nacional; II. Prevalencia de los derechos humanos; III. Autodeterminación de los pueblos; IV. No intervención; V. Igualdad de los Estados; VI. Defensa de la paz; VII. Solución pacífica de los conflictos; VIII. Repudio del terrorismo y del racismo; IX. Cooperación entre los pueblos para el progreso de la humanidad; X. Concesión de asilo político. Párrafo único: la República Federativa de Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con vistas a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones.

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Los datos presentados por el informe del Instituto de Investigación Económica Aplicada (ipea) han recibido el reconocimiento de muchas organizaciones internacionales (pnud, ocde, por ejemplo) por el esfuerzo de sistematización y la política de transparencia del gobierno brasileño. Ellos también despiertan, no obstante, debate en cuanto a la definición operacional de cooperación: ¿la ayuda humanitaria, centrada en el corto plazo y de carácter más de emergencia, podría ser considerada cooperación para el desarrollo (más estructurante, de medio-largo plazo)?112 Entre los montos presentados, sabiéndose que las becas para extranjeros también están dirigidas a ciudadanos de países del norte, ¿qué se destina efectivamente a la cooperación sur-sur? En lo que concierne al apoyo a las organizaciones internacionales, que tiende a denotar un sesgo más comprometido con el multilateralismo y que efectivamente forma parte de la tradición de la política externa brasileña,113 los montos no separan claramente, sin embargo, programas multilaterales destinados a la cooperación sur-sur. Se sabe que el ipea actualmente está realizando investigaciones a fin de suplir algunas de estas lagunas, para hacer los datos de la cooperación brasileña más amplios y públicamente transparentes a la investigación, a los ciudadanos brasileños y a la comunidad internacional. Cabe señalar, igualmente, que el periodo de crecimiento presupuestario de la abc viene acompañado de un periodo de pérdida de singularidad por parte del Itamaraty en la promoción de la cooperación internacional. En este momento es difícil encontrar un ministerio u órgano de gobierno que no reserve parte de su propio presupuesto al desarrollo de asuntos internacionales. La pérdida del monopolio del Itamaraty en la conducción de las relaciones exteriores de Brasil es fruto de la democratización del Estado y revela, de hecho, un proceso más denso de internacionalización de las políticas públicas y, asimismo, que la evolución de la cooperación internacional prestada por la Agencia Brasileña de Cooperación

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r­ epresenta únicamente una parte de la realidad de la cooperación sur-sur de Brasil. Más que esto, el federalismo brasileño también puede asumir la forma de cooperación descentralizada, mediante la acción internacional de estados federados y municipios. El Programa de Cooperación Técnica Descentralizada sur-sur, puesto en marcha en 2012 por la presidencia, ilustra muy bien la diversificación de las agendas y de los actores en este campo de la política externa brasileña.114 Sin embargo, el informe sobre la cooperación prestada por Brasil exhibe datos exclusivamente para la cooperación brasileña implementada con recursos invertidos por el gobierno federal (ipea, 2010, p. 17), es decir, no considera las actividades de las entidades subnacionales. Tampoco contabiliza como recursos para la cooperación los préstamos concedidos por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (bndes) a la empresas brasileñas en su proceso de internacionalización, una vez que estadísticamente integra sólo recursos invertidos totalmente a fondo perdido (ipea, 2010, p. 17). Esto significa que los datos disponibles abarcan sólo las acciones cooperativas conducidas por órganos institucionales del gobierno federal, y efectuadas en su totalidad a fondo perdido. Esta opción fue diseñada, metodológicamente, para viabilizar la realización y publicación del informe; no obstante, presenta un retrato aún insuficiente e incompleto de la cooperación prestada por Brasil. A partir del gobierno Lula, la cooperación sur-sur brasileña dió un salto tanto cuantitativo como cualitativo, una vez que proyectó sus prácticas cooperativas en sectores diversos en asociación con varios países del continente africano, especialmente Mozambique (proyecto Fiocruz en el campo de la salud pública), Cabo Verde (educación superior), Chad, Mali, Burkina Faso y Benin (proyecto Embrapa Cotton+4 de desarrollo agrícola). Tal cambio es percibido tanto en los discursos y documentos institucionales como en los viajes presidenciales. La diplomacia presidencial forma parte de la política brasileña de construcción de una posición de liderazgo regional. Por ejemplo, en julio de 2009, Lula fue invitado de honor de la 13ª Cumbre de la Unión Africana realizada en Libia; en julio de 2011, Dilma Rousseff designó a Lula para representar oficialmente a Brasil en la 17ª Cumbre de la Unión Africana, realizada en Guinea Ecuatorial. Según Saraiva (2010), la nueva política externa africanista de Brasil no puede ser considerada una simple reedición del pasado, ya que sería 114 El programa se encuentra disponible en http://www4.planalto.gov.br/saf-projetos, acceso en mayo de 2012.

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115 Para más información sobre las agendas de cooperación sur-sur entre Brasil y el continente africano, verificar los incontables informes publicados y los datos disponibles en la página web del Banco Mundial: http://www.worldbank.org/pt/news/2012/06/04/brazil-africa-partnerships-seminar También verificar el informe de la abc en http://www.abc.gov.br/download/catalogoabcafrica2010_p. pdf. En el ámbito particular de la salud pública, en perspectiva comparada sobre los brics, se recomienda el informe publicado en http://ghsinitiatives.org/downloads/ghsi_brics_report.pdf. 116 La credibilidad estaría destinada a la atracción de inversiones externas, presentando los países medios (como Brasil) como políticamente confiables en la medida en que se asocian a las principales normas y regímenes internacionales. La autonomía por la diversificación correspondería a la adhesión del país a los principios y a las normas internacionales por medio de alianzas sur-sur, incluso regionales, y de acuerdos con socios no tradicionales (China, Asia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Medio, etcétera), pues se cree que ellos reducen las asimetrías en las relaciones externas con los países más poderosos y aumentan la capacidad negociadora de Brasil (Vigevani & Cepaluni, 2007, p. 283).

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más osada, yendo más allá del asistencialismo internacional e intentando formar parte del esfuerzo de reconstrucción de la logística y del apoyo al desarrollo del continente africano. Según datos del informe publicado por el ipea y el Banco Mundial (2011), en 2009, 50% de los proyectos de desarrollo internacional brasileños, administrados por la abc, fueron destinados a países africanos, porcentual que aumentó, en 2010, cerca de 60% (alrededor de 22 millones de dólares). Entre 2003 y 2009, el gobierno brasileño perdonó deudas de Angola, Mozambique y donó 300 millones de dólares en cooperación alimenticia a Somalia, Sudán, Sudáfrica, Sahara Occidental y miembros de la Comunidad de los Países de Lengua Portuguesa (cplp). África Subsahariana, así como América Latina y el Caribe, recibieron 62% del volumen total de recursos federales destinados a la cooperación técnica, científica y tecnológica de 2005 a 2009, correspondiendo a 154.9 millones de reales (ipea, 2010, p. 36). Brasil también contribuyó para el Fondo Africano de Desarrollo (fad) del Banco Africano de Desarrollo (bad), entre 2005 y 2009, con cerca de 10 millones de dólares americanos, elevando el aporte total desde 1973, cuando Brasil comenzó a realizar tales financiaciones, por 210 millones dólares americanos en 2009 (ipea y Banco Mundial, 2011).115 O sea, la política externa brasileña podría ser caracterizada por la transición de un modelo de credibilidad (gobierno fhc) hacia un modelo de autonomía por la diversificación (gobierno Lula).116 Podemos identificar una diferencia entre los gobiernos fhc y Lula con relación al posicionamiento brasileño acerca del multilateralismo, en la medida en que el primer gobierno se caracterizó por haber hecho hincapié en la obediencia a las reglas (representada, por ejemplo, por la adhesión a los regímenes internacionales) y el segundo hizo hincapié en la participación activa en la producción de estas mismas reglas (Amorim Neto, 2011). Según ­Amado

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Cervo, en el gobierno Lula el multilateralismo permaneció como un valor importante, no en el sentido de la confrontación, reforma o sumisión, sino en lo de “penetrar la acción de las estructuras hegemónicas del capitalismo a modo de ser parte del juego de reciprocidades internacionales, del mando y de los beneficios” (Cervo, 2008, p. 103). La iniciativa de establecimiento de un fondo para la cooperación sursur en el ámbito del Foro ibsa (India, Brasil, Sudáfrica) ilustra esta postura multilateral de las estrategias de cooperación de Brasil. El fondo ya concluyó proyectos en Cabo Verde, Guinea-Bissau, Haití y Palestina, y ejecuta, actualmente, proyectos en Burundi, Cabo Verde, Camboya, Guinea-Bissau, Palestina, Sierra Leona y Vietnam. Creado en 2004, el fondo objetiva, sobre la base de las capacidades disponibles en los países de ibsa y en sus experiencias nacionales consideradas más exitosas, apoyar proyectos autosustentables y reproducibles, atendiendo especialmente las demandas de los países de menor desarrollo relativo (mdr) o recién egresados de conflictos. Mediante el reconocimiento del éxito de sus iniciativas, el Fondo ibsa recibió, en 2006, el premio Asociación Sur-Sur para Alianza Sur-Sur, concedido por el pnud, y, en 2010, el Premio Millennium Development Goals Awards, otorgado por el Millennium Development Goals Awards Committee, ong centrada en la promoción de las metas del milenio. Esta transición paradigmática de la política externa brasileña (de la credibilidad a la diversificación) ha generado para Brasil una política de cooperación sur-sur más audaz en el continente africano, en la medida en que, como potencia media y regional, pasa a ser percibido en la arena internacional como capacitado para ejercer y disputar cuotas de poder (Flemes, 2010; Nolte, 2010; Vaz, 2006). Si, por un lado, el Itamaraty ha ejercido esfuerzo diplomático para el refuerzo del sentido del soft power brasileño, los discursos del presidente Lula indicaron que hay una reivindicación por una inserción más “democrática” en las instancias superiores de decisión de la gobernabilidad global. Esto puede ser mejor comprendido cuando observamos los discursos del presidente Lula sobre las acciones en términos de cooperación sur-sur. Cuando de la visita del presidente de Zambia, Rupiah Banda, a Brasil, Lula afirmó que: En la década de 60 luchábamos contra los resquicios del colonialismo. Hoy, es el déficit de legitimidad de los mecanismos de gobernabilidad global el que salta a la vista. Tenemos que persistir en nuestro compromiso con la reforma de los mecanismos decisorios, en todos los ámbitos. En un mundo interdependiente, necesitamos de instituciones más democráticas y solucio172

nes más equitativas. Debemos hablar con una sola voz en la construcción de un orden mundial que escuche nuestras aspiraciones de libertad y justicia social. Se impone actualizar la composición del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, con vistas a reflejar la realidad de nuestro siglo (Silva da, 2010).

Nosotros nos habituamos a ir a Europa y a los Estados Unidos, todos. No nos mirábamos unos a los otros. Muchas veces, nos veíamos como enemigos. De Cabo Verde al estado de Ceará, en Brasil, son sólo tres horas y media en avión. De Senegal también, menos de cuatro horas en avión. Sin embargo, durante décadas, nosotros volábamos por encima de Senegal, íbamos a Frankfurt, íbamos a Londres, íbamos a París, a Roma, y no parábamos en Cabo Verde, y mucho menos en Senegal o en cualquier otro país africano. Así valía para Brasil, valía para América del Sur y valía también para los países africanos con relación a América del Sur. Nosotros... nuestros colonizadores nos obligaron, desde el punto de vista cultural, a entender que la salida para nuestros países estaba en la buena vecindad y en la buena política que nosotros mantuviéramos con los colonizadores. Ahora, ¿qué estamos descubriendo? Estamos descubriendo que África y América del Sur, o África y América Latina, no utilizaron ni 5% del potencial de relaciones políticas, económicas y culturales. ¡Vean que cosa absurda! Hace mucho tiempo, los americanos abandonaron a África, por lo menos desde el punto de vista de los intereses económicos inmediatos. Ahora China descubrió a África, y todos sabemos que nuestros compañeros chinos necesitan mucha materia-prima, necesitan mucho alimento, necesitan mucho mineral de hierro, y todos sabemos en donde está esta riqueza mineral. Sabemos el potencial de Argentina, sabemos el potencial de Bolivia, sabemos el potencial de Venezuela, de Brasil, de Nigeria. Todos tenemos alguna cosa importante a ofrecer al otro país (Da Silva, 2010).

En la transición del gobierno Lula a Dilma Roussef, la política externa brasileña siguió dando una mayor importancia a las estrategias de cooperación sur-sur, particularmente en el ámbito de las coaliciones brics 173

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Esta postura de defensa de una mayor integración entre los países del eje sur puede ser entendida como una importante estrategia diplomática multilateral hacia la emergencia de Brasil como potencia. En agosto de 2010, durante la reunión de instalación de la Secretaría de la Cúpula América del Sur-África, el presidente Lula reiteró:

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e ibsa. Es evidente que hubo un cambio en el estilo de conducción diplomática y de gestión de los conflictos políticos: Dilma Roussef no comparte el mismo carisma internacional de Lula da Silva, aunque sus índices de aprobación, en las encuestas de opinión pública en Brasil, hayan, hasta ahora, corroborado por la alta popularidad de la primera mujer presidente de Brasil. De la misma forma, la sustitución del canciller Celso Amorim por Antonio Patriota también engendró diferencias en los énfasis y estilos políticos, lo que era de esperarse, aunque el tema de la cooperación sursur haya permanecido en las agendas de la política externa brasileña de modo visiblemente prioritario. En el caso chino, una de las primeras observaciones que deben hacerse versa respecto a la escala en la comparación entre los casos de Brasil y China. Al tratarse de dos economías de tamaños distintos, el factor China pesa inevitablemente mucho más. Hablar de escala en política internacional implica reconocer que, cuando una unidad cambia de tamaño, algo cambia más allá de su tamaño; el cambio de tamaño de la unidad produce efectos sobre su contenido y sobre los niveles a partir de los cuales tal unidad interacciona con otras unidades. La unidad en cuestión es el Estado (su poder económico, su economía política, territorio y demografía, su poder político, social y cultural) y las acciones en foco son las estrategias de cooperación sur-sur de ambos países, bastante diferenciadas en la perspectiva de la escala. Una segunda observación preliminar tiene relación con las críticas de liderazgos políticos e intelectuales del occidente sobre el rol de China en las agendas de la cooperación para el desarrollo. Los argumentos pueden ser reagrupados en seis tipos: (i) asociación entre cooperación e intereses comerciales; (ii) violación de normas de buena gobernabilidad y de derechos humanos; (iii) prácticas corporativas señaladas como poco transparentes; (iv) contribución al endeudamiento de los países africanos (que se han beneficiado de programas de reducción de la deuda externa, también con el respaldo del Occidente); (v) competición desleal en las convocatorias gubernamentales; (vi) relación entre cooperación y carrera hacia derechos de extracción de minerales y acceso a recursos naturales (Paulo y Reisen, 2010, p. 539). Las acusaciones pueden explicarse por incontables factores, entre los cuales hay que recordar tanto la competencia china con las potencias occidentales en el continente africano, como su cada vez mayor importancia cuantitativa en las agendas de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (cid). Hay efectos claros de la competencia en los mercados de exportación en lo que concierne al 174

desempeño comercial de los países europeos, tal como demuestra Sandra Poncet (2011). La competencia china suscita cambios en las lealtades de liderazgos africanos en relación a las antiguas metrópolis. Desde el punto de vista cuantitativo global, la curva relativa a la cooperación china, según se indica en el gráfico 1, es claramente ascendente. En 2009, 45.7% de la cooperación sur-sur china fue destinada a África (China, s. f., p. 17). En la perspectiva de la política externa china, es preciso reconocer que la cooperación sur-sur en el continente africano contó con un legado histórico más ventajoso en comparación con las potencias occidentales: China no fue metrópoli de países africanos, defendió los movimientos de autonomía e independencia, sostuvo la política del tercermundismo al lado de muchos Estados africanos, más allá de económicamente presentar costos más bajos para proyectos de construcción civil y de desarrollo de infraestructuras. Como afirmó el presidente senegalés Abdoulaye Wade, en 2008, “Europe has promised to provide us$15 billion for African infrastructure, but 8 years later it has not delivered it. Now China is ready to deliver this, more rapidly and at fewer costs”.117

Fuente: Zimmermann y Smith (2011, p. 728). Números absolutos en relación a todos los países beneficiarios y solamente expresados en valores correspondientes a lo que la ocde denomina de ayuda oficial para el desarrollo (aod).

117 Declaración de Abdoulaye Wade en el Financial Times, “Time for the West to practice what it preaches” (Wade, 2008).

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Gráfico 1. Evolución de la cooperación china entre 2000 y 2008 (Millones de dólares americanos, valores corrientes)

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Es cierto que, en los años ochenta, el continente africano, en crisis con los programas de ajuste estructural, no era considerado relevante por el gobierno chino en su estrategia de modernización económica. El apoyo político y económico a África por razones de competencia con la Unión Soviética ya no tenía sentido. El comercio entre China y África se ha frenado. Según Ian Taylor (1998, p. 444), los montos destinados a la cooperación oscilaban entre 157 millones de dólares (1980), 309 millones (1983) y 306 millones (1987). China no consideraba a África una región importante en su estrategia de diferenciación en cuanto a los EE. UU. o a la URSS. Muchos líderes chinos, incluso Deng Xiaoping, advertían a dirigentes africanos de la necesidad de pensar críticamente el socialismo como modelo de desarrollo (Taylor, 1998). La algarabía política provocada por la convulsión en la plaza de la Paz Celestial, en 1989, engendró transformaciones profundas en la política externa china, reverberando, como no podría dejar de ser, en las relaciones con África del Norte y Subsahariana. La crisis de Tienanmen puso fin a la luna de miel de China con el Occidente, que elevó el tono crítico en relación a las violaciones de los derechos humanos. Muchos líderes africanos, en nombre de la solidaridad tercermundista, manifestaron apoyo público al gobierno chino. Es cierto que muchos de estos dirigentes africanos no podrían considerarse líderes propiamente democráticos y pluralistas, pero fueron claramente visionarios en el sentido estratégico de la posibilidad de cooperación para el desarrollo con China (Naidu et al., 2009). Entre en 1989 y 1997, el comercio entre China y África (particularmente Sudáfrica) registró un alza de más de 431% (Taylor, 1998, p. 454). En 1994, China fundó tres bancos fundamentales en la estrategia de cooperación con África y otras regiones: el China Development Bank (que creó, en 2007, el China África Development Fund), el China Export Import Bank (Eximbank) y el China Agricultural Development Bank. Todos ellos ofrecen proyectos mixtos de ayuda y préstamos comerciales, y son punta de lanza de industrias chinas en el continente africano, siguiendo el modelo de otros países asiáticos que también asociaron, en su historia económica, la financiación de proyectos de desarrollo a la política industrial, a ejemplo de Japón, Corea del Sur y Taiwán (Rebol, 2010). Esta estrategia es asegurada por el Ministerio de Comercio y puede ser aplaudida por algunos economistas africanos, como en el caso de la economista ultraliberal Dambisa Moyo, bastante crítica al apoyo económico bajo la forma de ayuda internacional y favorable al proceso de instalación de 176

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parte de la producción manufacturera china (textil, plásticos, químicos, por ejemplo) y de zonas económicas especiales en África (Moyo, 2009). La cooperación occidental ha centralizado sus programas en la reforma del Estado, según las normas de derechos humanos y criterios de buena gobernabilidad, con poco énfasis en infraestrutura logística y productiva. El gobierno chino, por su parte, no deja de explicitar su estrategia “gana-gana”, o sea, reconoce en las negociaciones con la elite dirigente africana que China también gana con los proyectos de cooperación, distanciándose así de la lógica de la ayuda internacional que se presenta, en los discursos de las potencias occidentales y agencias de Breton Woods, como si fuera siempre económicamente desinteresada. China constituyó, en la transición al siglo xxi, una verdadera política de multilateralismo institucionalizado en la esfera de la cooperación con el continente africano. Fueron creados, en el 2000, los Foros de Cooperación China-África (Focac, Forum for China-Africa Cooperation), se celebra cada tres años: Beijing en 2000, Adis Abeba en 2003, Beijing en 2006, Sharm El Sheik en 2009 y Beijing en 2012. En el 2000, el gobierno chino anunció el perdón de la deuda externa de treinta países, en el valor de 1300 millones de dólares, además de otorgar 1200 becas de estudios para ciudadanos africanos en China. Entre 2000 y 2005, envió más de 16 000 médicos para trabajar en el medio rural africano (Naidu et al., 2009). En Adis Abeba, el primer Ministro Wen Jiabao anunció la eliminación de todas las tasas aduaneras sobre las exportaciones africanas (Cabestan, 2010). En el ámbito del Focac de noviembre de 2009, China anunció la concesión de préstamos subsidiados de hasta 10 000 millones de dólares a los gobiernos africanos y un sobre de 1000 millones dirigido a pequeñas y medias empresas africanas. Los Focac expresan el grado de compromiso actual del gobierno chino con el continente (véase el cuadro 4) y son organizados multilateralmente, a pesar de que las invitaciones sean realizadas directamente por Beijing a cada uno de los países africanos, a diferencia de los foros organizados por el gobierno hindú, en los cuales Nueva Delhi hace la invitación general y abierta a la Unión Africana (focac, 2009). Los intercambios comerciales entre China y África se han multiplicado por diez entre 2000 y 2010, pasando de 10 000 a cerca de 126 900 millones de dólares (Ekman, 2011a, p. 56). Las empresas de construcción civil, a ejemplo de la gigantesca China State Construciton Engineering Corporation, dominan las obras públicas en África. Un aspecto interesante en la perspectiva de la comparación con Brasil, es que China creó, en 2003, el Foro de Macao, circunscribiendo la cooperación desarrollada entre China

y los países de lengua portuguesa (Mendes, junio de 2010), una clara demostración de su cross-regional diplomacy (Lanteigne, 2009, p. 15).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 4. El compromiso de China en el continente africano Compromiso fuerte

Compromiso medio

Compromiso bajo

Sudáfrica, Namibia, Nigeria, Egipto, Argelia, Liberia, Tanzania, Camerún, Marruecos, Etiopía, Zambia, Sudán, Libia, Túnez, Mozambique, Kenia y Seychelles.

Zimbabwe, República Democrática de Congo, Madagascar, Uganda, Mali, Angola, Mauricio, Gabán, Senegal, Gana, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Níger, Botswana, Togo, Ruanda, Guinea-Conakry, Yibuti.

Malawi, República Centro-Africana, Benin, Chad, Sierra Leona, Mauritania, Guinea-Bissau, Comores, Burundi, República de Congo, S. Tomé y Príncipe, Somalia, Suazilandia, Costa de Marfil, Gambia, Burkina Faso y Cabo Verde.

Fuente: El indicador de compromiso fue construido por Muzenda (2009) con base en: flujos de inversión extranjera directo, volumen de comercio, número de embajadas, visitas de liderazgos chinos a África (presidente o primer Ministro), número de diplomáticos y agregados en el continente africano.

Desde el comienzo de los años noventa, una dimensión eminentemente política prevaleció en la política china de cooperación con África: el principio de “una única China”. La mayoría de los países que tradicionalmente reconocían a Taiwán como Estado soberano eran latinoamericanos y africanos. Consumada la reunificación de los territorios de Hong Kong (1997) y de Macao (1999), Taiwán persistió como el objetivo estratégico de reunificación nacional china (Mendes, junio de 2010). China logró progresivamente marginar a Taiwán, que fue perdiendo buena parte de sus aliados en África, en particular Sudáfrica (1998) y Senegal (2005). Los países africanos que, aún hoy, reconocen a Taiwán y mantienen relaciones diplomáticas con la isla no pueden ser beneficiarios de la cooperación china (como ha ocurrido con Burkina Faso, Santo Tomé y Príncipe y Gambia, por ejemplo). Otro aspecto de elevado contenido político de la cooperación sur-sur china concierne a las nociones de ascenso pacífico, desarrollo pacífico y mundo armonioso, que se remiten a la idea de que China es una potencia emergente cuyo desarrollo no seguirá los patrones históricos (fuerza militar, conquista territorial) de potencias del pasado, sino según criterios 178

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de cooperación mutua, comercio y diálogo, no injerencia en los asuntos domésticos de otros Estados, igualdad y beneficio mutuo (la estrategia gana-gana). Algunos autores calificaron a esta estrategia china como charm offensive (lanteigne, 2009, p. 12). En esta misma línea, pero más particularmente en la esfera de la cooperación sur-sur, el gobierno chino anunció sus ocho principios para el desarrollo de la cooperación económica y técnica: igualdad y beneficios mutuos; respeto a la soberanía de los Estados; cooperación mediante préstamos sin intereses o con intereses subsidiados; apoyo a la sustentabilidad nacional (self-reliance); eficiencia económica y productiva; uso de equipamientos e insumos chinos; capacitación técnica; igualdad de tratamientos entre los técnicos chinos en comparación con los técnicos del mismo nivel en el plan nacional (China, 2011, p. 32). Como corolario de estas propuestas, se ha mencionado cada vez más en la literatura el surgimiento del Consenso de Beijing, centrado en el capitalismo de Estado, en el desarrollo de infraestructuras y en el concepto liberal de mercados autorregulados (Cabestan, 2010; Richer, 2008). Una tercera característica relevante en las agendas de la cooperación sur-sur de China tiene relación con las necesidades energéticas. Empresas como la China National Petroleum Corporation (cnpc), la China Petroleum and Chemical Corporation (Sinopec) y la China National Offshore Oil Corporation compraron decenas de concesiones petrolíferas y de gas en países africanos (Mendes, junio de 2010). África se volvió, después de Oriente Medio, el segundo proveedor de petróleo a China, con cerca de 30% del mercado (Cabestan, 2010). Angola, tras Arabia Saudita, es el principal proveedor para el mercado chino, seguida de Nigeria y Sudán. China también importa de África otros minerales importantes, tales como manganeso, cobre, hierro y el coltan (columbita-tantalita, utilizada en la producción de teléfonos celulares). Cerca de 72% y 13% de las importaciones chinas de África son, respectivamente, de petróleo y minerales (Richer, 2008, p. 104) La presencia de trabajadores chinos es expresiva, paralelamente a la importancia de los proyectos del gobierno. En 2007, se estimaba que cerca de 750 000 chinos estaban presentes en la región (Richer, 2008, p­ . 111). Tras algunas protestas y reacciones contra la utilización casi exclusiva de mano de obra china en sus proyectos, la cnpc cambió su política y anunció en su sitio web que 95% de sus operarios en Sudán son sudaneses (Ekman, 2011b, p. 70). Este pragmatismo económico de China en sus agendas de la cooperación sur-sur, reflejo de su preocupación con su

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s­ eguridad energética, también ha sido llamado por algunos autores resource diplomacy (Lanteigne, 2010, p. 51). Un último elemento de las agendas de la cooperación sur-sur que nos parece merecer consideración es su dimensión cultural, entre otros por medio de la creación de una red de Institutos Confucio. La tabla 2 presenta una comparación con otras potencias que también utilizan el instrumento de la diplomacia cultural en sus respectivas políticas externas. En el caso chino, el año 2008 fue particularmente importante, pues ocho institutos fueron creados en el continente africano y, posteriormente, otros seis en 2009 y cuatro en 2010. La meta anunciada por el gobierno chino, según el Hanban (oficina céntrica en Beijing), es de inaugurar mil institutos en todo el mundo hasta 2020. El impacto en el continente africano aún es sobre todo simbólico, pues faltan muchos profesores de chino (mandarín) presentes en los países de la región, además de que el costo de inscripción es considerado elevado para los patrones africanos (Confucius Institute, 2009). Tabla 2. Institutos culturales y lingüísticos de algunas potencias en África Alliance British Française Council

Goethe Institut

Instituto Instituto Japan Confúcio Cervantes Foundation

Número de institutos

129

33

26

23

11

1

Número de países

38

23

23

18

4

1

Fuente: Ekman, 2011c, p. 75.

Comentarios finales Los cuestionamientos presentados en este artículo no pretenden ser exhaustivos e integran nuestra actual agenda de investigación, mediante la cual tenemos por objeto producir resultados que nos permitan un conocimiento más profundizado y comparativo de la realidad de las estrategias de cooperación sur-sur de los países seleccionados. Sostenemos la hipótesis de que es fundamental discutir, con base en las limitaciones críticas señaladas a la luz de la experiencia histórica y de las agendas más recientes de la cooperación norte-sur (cns), los dilemas que podrán trasponer (o que, tal vez, ya estén traspasando) las estrategias de cooperación sur-sur (css) concebidas y desarrolladas por países como Brasil, México, India, China, Turquía o Sudáfrica. Las estrategias de cooperación sur-sur pue180

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Cooperación sur-sur y política externa...

den contribuir para pensar la cooperación y el desarrollo más allá de los parámetros del cad de la ocde, es decir, pueden provocar la reflexión necesaria acerca de la universalidad de los criterios y del debate conducido en el ámbito del Foro de Cooperación para el Desarrollo de las Naciones Unidas. La cooperación sur-sur es, por así decir, estratégica también porque politiza el debate sobre cooperación y desarrollo a partir de nuevos polos de poder (Kim & Lightfoot, 2011). Volviendo a la interrogante ¿por qué cooperar?, lanzada en el comienzo de este artículo, deberá presumirse que la diferenciación entre cooperación norte-sur y cooperación sur-sur es fundamentalmente empírica. Es cierto que la cooperación sur-sur debe ser pensada a la luz del legado histórico del activismo multilateral de los países en desarrollo (G-77, nuevo orden económico internacional, no alineación), de los procesos de transformación del sistema internacional desde los años 1990, y en función de las necesidades de ajuste por las cuales pasa el capitalismo (con las crisis de mediados de los años 1990, en la periferia del sistema, y a partir del 2007, en su centro). La cooperación sur-sur es mucho más incipiente en sus formas de institucionalización —aspecto que debe ser llevado a consideración—. Sin embargo, diferenciar la cooperación sur-sur de la cooperación norte-sur implica, metodológicamente, abrazar la complejidad e ir más allá del análisis de las promesas y de los discursos de los gobiernos de los países en desarrollo, de las denuncias y propuestas de asociaciones de los actores no gubernamentales. Implica conocer la realidad de los países en que los proyectos de cooperación sur-sur estén en curso, pensar sus impactos en la perspectiva del otro, que es beneficiario de la cooperación prestada, o sea, del mozambiqueño, del angoleño, del keniano, etcétera. En este sentido, es importante acompañar el monitoreo realizado por organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales sobre las estrategias de cooperación sur-sur, a ejemplo del movimiento de los afectados por la empresa Vale y del informe Cooperación Sur-Sur, publicado por la red The Reality of aid (alop, 2010). Este tipo de denuncia y control social, por militantes nacionales y transnacionales, también puede tener influencia sobre el comportamiento de las elites dirigentes y la mejoría de los patrones de gestión de las políticas públicas. Defendemos el argumento de que por ser países que también se beneficiaron (y aún se benefician) de la cooperación norte-sur, Sudáfrica, Brasil, China e India, entre otros, deberían abordar los riesgos de reproducción de un tipo de experiencia (la cooperación top-down, ­colonizadora, no

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

p­ articipativa, etcétera) que ellos mismos criticaron en el pasado reciente. De países beneficiarios a Estados con una oferta de cooperación cada vez más relevante (donantes emergentes, según la ocde), ¿qué proponen de distintivo en sus prácticas de cooperación sur-sur los países de renta media (Hirst, 2009) o nuevas potencias (Narlikar, 2010) cómo Brasil y China? ¿Cuáles serían los riesgos de que sus políticas de cooperación sur-sur acaben por continuar primordialmente estrategias comerciales y de inversión, en la tentativa de obtener recursos minerales o de acceso a mercados para sus commodities y bienes manufacturados? ¿Cuáles serían los riesgos de que la cooperación sur-sur sea herramienta, pura y simplemente, de la proyección de nuevas variedades de capitalismo en el plan internacional? Creemos que investigaciones empíricas como la que estamos desarrollando son bastante relevantes en la construcción de respuestas a tales cuestionamientos. Referencias ABC, Agencia Brasileira de Cooperação, (2012). Introdução. Brasil: Agência Brasileira de Cooperação, Governo da República Federativa do Brasil. Recuperado de: http://www.abc.gov.br/ct/introducao.asp [acceso en 08 de enero de 2012]. Alexandroff, A. S. & Cooper, A. F. (orgs.). (2010). Rising States, Rising Institutions: challenges for global governance. Washington, D. C.: Brookings Institution Press. Allison, G. (1971). Essence of Decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston Massachusetts, USA: Little Brown and Company. alop, Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (2010). Cooperación Sur-Sur: ¿un desafío al sistema de la ayuda? Medellín: The Reality of aid Management Committee/alop. Amin, S. (1976). O desenvolvimento desigual: ensaio sobre as formações sociais do capitalismo periférico. Rio de Janeiro: Forense Universitária. Amorim, O. (2011). De Dutra a Lula: a condução e os determinantes da política externa brasileira. São Paulo: Campus Elsevier/Fundação Konrad Adenauer. Ayala, C. y Perez, J. (orgs.) (2009). México y los países de renta media en la cooperación para el desarrollo: ¿hacia dónde vamos? México: Instituto Mora.

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Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil: los casos de la Unión Europea y de la cooperación descentralizada Bruno Ayllón Pino118

Introducción Tanto la cooperación sur-sur (css) como la cooperación triangular representan para Brasil un instrumento de política exterior. Ambas son funcionales al objetivo de alcanzar diversos intereses nacionales entre los que destaca la difusión del modelo de desarrollo brasileño, el estrechamiento de lazos con otros países y la construcción de una imagen de potencia emergente comprometida con la tarea del desarrollo internacional. Si bien existen registros de iniciativas triangulares con participación de Brasil en los años ochenta y noventa del siglo xx, en asociación con donantes tradicionales y organismos multilaterales, lo cierto es que la cooperación sursur ha experimentado un notable crecimiento, cuantitativo y cualitativo, durante los gobiernos del presidente Lula (2003-2010), y todo indica que continuará siendo relevante para el gobierno de Dilma Rousseff. En el aspecto cuantitativo, la cooperación triangular es una de las prioridades de la Agencia Brasileña de Cooperación (abc) y de las casi 100 instituciones federales que trabajan en cooperación técnica. Se registra en estos últimos años un número de proyectos a la alza con valores 118 Docente e investigador en la Escuela de Relaciones Internacionales “José Peralta” del Instituto de Altos Estudios Nacionales de Ecuador e investigador Asociado al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (ucm). Licenciado en Ciencia Política por la ucm y doctor en Relaciones Internacionales por la ucm. Está realizando su posdoctorado en el Núcleo de Investigación en Relaciones Internacionales (Nupri) de la Universidad de Sao Paulo, Brasil. Especializado en Relaciones Internacionales, Integración Regional en el Mercosur y Cooperación al Desarrollo de la Unión Europea. Los juicios y eventuales errores o inexactitudes que pudieran encontrarse en este texto son responsabilidad exclusiva de su autor y no comprometen a las instituciones a las que él mismo se vincula.

191

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

presupuestarios crecientes, destacándose Japón y Alemania como principales socios de estas iniciativas de triangulación, seguidos de las agencias y programas del sistema de Naciones Unidas, con predominio de las acciones en asociación con la Organización Internacional del Trabajo (oit) y la Organización para la Agricultura y la Alimentación (fao), y a mucha distancia, los proyectos trilaterales aún en fase de experimentación, con otros países en desarrollo como Argentina y Haití. Pero las experiencias brasileñas no se limitan al campo de la triangulación con organismos multilaterales, donantes tradicionales o países socios latinoamericanos. Merece la pena destacar, y así se hace en este capítulo, dos casos todavía muy recientes: el de la cooperación descentralizada, que tiene en ciudades y gobiernos regionales de Brasil una creciente potencialidad, con algunas iniciativas muy prometedoras, y el interés demostrado por la Comisión Europea para poner en marcha programas de cooperación triangular con Brasil, en países africanos y en sectores como la agricultura, la energía, la asistencia electoral o la salud. En efecto, a partir de la constitución de una asociación estratégica ue-Brasil, en julio de 2007, la dimensión cooperativa bilateral y su eventual proyección a terceros países se ha incluido de forma relevante en los dos planes de acción conjuntos elaborados para implementar la colaboración conjunta. En el aspecto cualitativo, las instituciones brasileñas implicadas en esta modalidad de trabajo a tres bandas están realizando esfuerzos para mejorar y profundizar el sentido y la práctica de la cooperación triangular, tanto en la generación de una mejor comprensión de la misma, de sus potencialidades y límites, como en la construcción de perspectivas propias a partir de la visión política y de la experiencia de Brasil que considera la triangulación como “la ejecución de acciones conjuntas por dos países (o un país y un organismo internacional) que se unen en atención a las necesidades de un tercer país, siempre con el objetivo de promover la capacitación profesional, el fortalecimiento institucional y el intercambio técnico” (Ayllón, 2013, p. 21). Todo ello sin olvidar el desarrollo de sistemas de información y cálculo de los recursos empleados, los aspectos de procedimiento y el perfeccionamiento de cada una de las fases de la puesta en práctica de los proyectos triangulares que, por su idiosincrasia y complejidad, necesitan más tiempo, más diálogo y una clara definición de los roles a desempeñar por cada una de las partes. En este sentido, la elaboración y publicación, a finales de 2010, de un sistema de contabilización de los recursos invertidos por las instituciones que ejecutan la cooperación brasileña es un sustancial paso hacia un me192

la totalidad de recursos invertidos por el gobierno federal, totalmente a fondo perdido, en el gobierno de otros países, en nacionales de otros países en territorio brasileño, o en organizaciones internacionales, con el propósito de contribuir al desarrollo internacional, entendido como el fortalecimiento de las capacidades de organizaciones internacionales y de grupos o poblaciones de otros países para la mejoría de sus condiciones socioeconómicas (ipea/ abc, 2010, p. 17).

Las categorías incluidas comprendían la cooperación técnica, científica y tecnológica, las becas de estudio para extranjeros, las contribuciones a organizaciones internacionales y la asistencia humanitaria, incluida la atención a refugiados en Brasil. No fueron consideradas las donaciones destinadas a uso militar con fines no pacíficos, el perdón de deuda y los préstamos del Banco Nacional de Desarrollo (bndes).

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Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil...

jor conocimiento de lo que se hace, dónde y con cuanto, si bien es necesario avanzar en la inclusión de otras modalidades, como la cooperación triangular todavía no reflejada y en los aspectos cualitativos y de impacto. La ausencia de esta herramienta cuantitativa básica comprometía la capacidad de planificación, dificultaba la visibilidad de las contribuciones de Brasil al desarrollo internacional y desincentivaba la coordinación y el aprendizaje entre las instituciones ejecutoras. Gracias a un acuerdo entre la abc y el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (ipea), órgano vinculado a la Presidencia de la República, se realizó el informe Cooperación Brasileña para el Desarrollo Internacional 2005-2009, que tendrá continuidad anual a partir de 2012. Los trabajos técnicos partieron de la definición de las modalidades a contabilizar y sobre las cuales había datos accesibles y fiables. Se acordó que sería considerada

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 1. Cooperación Brasileña para el Desarrollo Internacional (2005-2009) 2005

2006

2007

2008

2009

Total

% en relación al total

Asistencia humanitaria

0.7

3.3

17.9

15.6

43.5

81

5.04

Becas para extranjeros

35.4

33.6

31.7

37

22.2

160

9.95

Cooperación técnica, científica y tecnológica

17.5

19.5

20

30.7

48.8

136´7

8.50

Contribuciones a organismos internacionales

189

303.5

250.6

239.5

247.6

1230´4

76.50

242.9

359.9

320.2

322.9

362.2

1608.3

100 %

Total

Fuente: (ipea/abc, 2010: 21) Nota: Valores constantes en millones de dólares convertidos a partir del valor del real, usando la tasa de media de cambio ptax-bcb de 2009.

Los resultados finales de la recogida y sistematización de los datos aportados por 65 instituciones federales arrojaron un balance, para el periodo 2005-2009, de 1608 millones de dólares, una media próxima a 300 millones de dólares anuales, es decir, 0.02 % del pib nacional, cifras similares al promedio de ayuda oficial al desarrollo (aod) recibida por Brasil en los últimos cinco años. El grueso de las aportaciones (76.5 %) se destinaron a acciones de organismos internacionales del sistema de Naciones Unidas y a bancos y fondos regionales de desarrollo. Más allá del debate sobre el concepto, las modalidades incluidas y excluidas o el método adoptado para la cuantificación de determinadas categorías, es loable el esfuerzo realizado por el gobierno brasileño. Representa un primer paso en el sentido de construir una política propia de cooperación internacional para el desarrollo “integrada a los objetivos de la política exterior sin estar sujeta a las prioridades de cada gobierno que pueda contar con una amplia base de apoyo en el Estado y la sociedad civil” (ipea/abc, 2010, p. 7).

194

Cuadro 2. Cooperación Brasileña para el Desarrollo Internacional 2010 Total en US$ en valores corrientes

% sobre total

Cooperación técnica

57.770.554

6,3

Cooperación científica y tecnológica

24.009.084

2,6

Cooperación educativa

35.544.099

3,8

Cooperación humanitaria

161.469.749

17,5

Modalidad

Refugiados

590.469

0,1

Operaciones de mantenimiento de la paz Contribuciones a organismos internacionales

332.422.426

36,0

311.569.290

33,7

Total

923.375.671

100

Fuente: (ipea/abc, 2013)

195

Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil...

La segunda edición del Informe, publicada en 2013, recoge los datos de unas 50 instituciones federales con datos del año 2010. Se introdujeron algunas modificaciones escindiendo la cooperación educativa y científicotecnológica de la técnica y se recopilaron informaciones sobre cooperación humanitaria, apoyo y protección a refugiados, operaciones de mantenimiento de la paz y contribuciones a organismos internacionales y bancos o fondos de desarrollo. El resultado final de los recursos invertidos por Brasil en cooperación fue de aproximadamente unos 923 millones de dólares, con un incremento nominal de 91 por ciento en relación a 2009 e importantes incrementos en la partida de cooperación humanitaria, que se multiplicó casi por diez respecto a 2007. De los flujos totales, el 66,3 por ciento se canalizó multilateralmente y el 33,7 bilateralmente. En cuanto a la distribución geográfica de la cooperación bilateral, el 68,1 por ciento se destinó a países de América Latina y Caribe (con Haití como principal socio-receptor), el 22,58 por ciento al continente africano (destacando en los primeros lugares los países de lengua portuguesa), el 4,02 por ciento a países europeos, el 2,25 por ciento a Oceanía incluyendo Timor Oriental, el 2,04 por ciento a países de Asia y Oriente Medio y, finalmente, a países norteamericanos el 1,05 por ciento (ipea/abc, 2013).

En definitiva, aun siendo un avance considerable, la publicación de los informes COBRADI, tal y como reconoció en el prólogo al primer informe el expresidente Lula, “se trata de un modelo aún en construcción que, a pesar de revelar algunas de sus características, carece todavía de mayor sistematización” (ipea/abc, 2010, p. 7).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Antecedentes y evolución de la cooperación triangular de Brasil En los últimos años, la cooperación brasileña ha enfatizado la utilización de los mecanismos de cooperación triangular como uno de los instrumentos dotados de mayor potencialidad para la promoción del desarrollo en terceros países, a la vez que como un medio para fortalecer las capacidades de las instituciones nacionales implicadas en su ejecución y coordinación, destacadamente la abc. La cooperación triangular se convierte en una práctica cada vez más presente en la medida que representa una estrategia de compromiso de los países desarrollados con países de renta media, sin perder el carácter de cooperación horizontal. Esta estrategia ha generado dividendos y ventajas del tipo win-win-win, desde el punto de vista político, operativo y financiero, pues el aporte de los recursos y capacidades que se suman y complementan a partir de diferentes fuentes, incluidas las contribuciones brasileñas, ha generado optimización y aumento de eficiencia, propiciando la coordinación entre donantes y reduciendo el paralelismo de acciones que, muchas veces, competían entre si. Los antecedentes de la presencia brasileña en iniciativas triangulares se remontan a los años ochenta, en el Programa de Capacitación para Terceros Países (tctp) con Japón. Los dos países trabajaban juntos para realizar cursos técnicos en América Latina y África. Con el apoyo de la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (jica), Brasil transfería sus conocimientos y tecnologías adaptándolos a la realidad de los beneficiarios (Pinto, 2007). Había otros formatos que incluían a otros socios de Brasil, sobre todo organismos multilaterales, pero no se daba en este modelo el necesario componente de complementariedad de las respectivas capacidades técnicas, pues los socios multilaterales actuaban como financiadores y no como coejecutores (Iglesias, 2010, p. 197). Inicialmente, la participación de Brasil en iniciativas triangulares fue explicada por la necesidad de superar el problema de la natural escasez de recursos para la ejecución de proyectos (Barbosa, 2005). Los recursos eran todavía modestos y la cooperación triangular desempeñaba un 196

197

Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil...

papel de palanca para nuevos proyectos. Al trabajar con países desarrollados y organismos multilaterales, Brasil otorgaba a la relación entre socios un importante valor político orientado a la construcción de diálogos ­horizontales. Las primeras experiencias en la aplicación de la cooperación triangular de Brasil se dieron en 2005, en Haití, con proyectos ejecutados con Canadá (salud e inmunización), España (recuperación ambiental de áreas degradadas en la cuenca del río Mapou), Argentina (construcción de cisternas para la producción de hortalizas), el Banco Mundial (Merienda escolar) y el Fondo ibas (India, Brasil, Sudáfrica), un fondo fiduciario creado en 2003, que financió un proyecto de recogida y tratamiento de basura urbana en la barrio chabolista de Carrefour Feuilles, en Puerto Príncipe. Esta iniciativa fue ganadora, en 2006, del Premio de la onu a la mejor iniciativa de css. El éxito de estas experiencias condujo a una auténtica explosión de la demanda para triangular acciones de cooperación con Brasil, por parte de organismos multilaterales y agencias bilaterales. Interesa detenerse, por sus implicaciones y por lo que representa como indicador de las percepciones de Brasil sobre las posibilidades y límites de la cooperación triangular, en el examen de la experiencia hispano-brasileña en Haití. Fue en este país caribeño donde Brasil puso en marcha sus primeros proyectos de cooperación triangular, considerada como apropiada y viable, en los casos en los que existiesen dificultades presupuestarias por parte del país en desarrollo prestador de la cooperación y de que fuese garantizada la eficacia en términos de costo y beneficio. (Valler, 2007) En el caso concreto del proyecto con España, se trataba de una asociación entre la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (aecid), el Ministerio de Medio Ambiente de Brasil y la Universidad Federal de Río de Janeiro, coordinados por la abc. El objetivo del proyecto era recuperar áreas medioambientalmente degradadas, capacitar agentes multiplicadores, promover el desarrollo forestal sostenible y mejorar la producción agrícola en la cuenca del río Mapou. La parte brasileña aportaría el conocimiento técnico y la parte española los recursos y los equipos necesarios. En este caso, según explican fuentes brasileñas, se recurrió a la cooperación triangular no por carencia de recursos financieros para la implementación de proyectos, sino con fines marcadamente políticos, lo que posibilitó una mayor aproximación entre socios, pues el origen del proyecto fue motivado por una conversación entre los presidentes Lula y Zapatero.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Así, en el relato del diplomático brasileño Vladimir Valler “las diferentes metodologías de trabajo de Brasil y sus socios (España y Canadá) y las exigencias de las legislaciones de cada una de las partes acarrearon retrasos que podrían ser evitados en acciones futuras” (Valler, 2007, ­p. 260). Sin embargo, los problemas no acabaron aquí, pues se produjeron diferentes interpretaciones entre las Embajadas de España y las representaciones de la aecid en Puerto Príncipe y Brasilia, y con la sede central en Madrid, en relación al proyecto elaborado por técnicos brasileños del Ministerio de Medio Ambiente y de la Universidad Rural Federal de Río de Janeiro, lo que introdujo demoras de casi un año en el inicio de las actividades. El proceso de negociación de este proyecto ilustra las dificultades de la gestión de la cooperación triangular, en la visión brasileña, y las precauciones metodológicas que al respecto presentaremos más adelante. Durante el segundo mandato de Lula (2007-2010), el éxito de Brasil en sus políticas públicas, convertidas en eficientes formas de cooperación internacional, atrajo el interés de países desarrollados y organismos internacionales, que propusieron iniciativas de triangulación. Se produjo una rápida expansión de esta modalidad gracias a la combinación de las ventajas comparativas de Brasil (afinidades económicas y culturales, adaptabilidad de políticas y experiencias de desarrollo, costes reducidos de ejecución, etcétera) y de la experiencia, estructuras logísticas y recursos de los donantes tradicionales (Farani, 2011). Las relaciones de cooperación técnica entre Brasil y los países desarrollados han evolucionado en los últimos años hacia el establecimiento maduro de asociaciones a favor de terceros países que potencian el impacto de las acciones de desarrollo, sin menoscabo de que la vertiente bilateral sur-sur sea la modalidad prioritaria. Se hace posible de esta forma una mayor movilización de recursos e insumos técnicos y se aumenta la escala de los proyectos, favoreciendo acciones de mayor impacto (mre, 2010). Estas asociaciones se revelan especialmente apropiadas por la mayor proximidad de Brasil con los países receptores. La familiaridad de las instituciones y de los técnicos brasileños con la situación encontrada en países en desarrollo los hace, casi siempre, más habilitados al ofrecimiento de cooperación y a la obtención de frutos. Por todo ello, la cooperación triangular se ha mostrado en la práctica como viable y eficaz en términos de costo-beneficio, lo que ha atraído la atención de nuevos socios que buscan trabajar con Brasil por sus capacidades técnicas y formas de actuar proponiendo nuevas acciones (abc, 2006, p. 17). En esas iniciativas, según la óptica oficial brasileña, la coo198

Principales socios de Brasil en la triangulación Brasil está siendo cada vez más procurado por otros países en desarrollo, por los Estados miembros de la ocde y por agencias de las Naciones Unidas con el objetivo de generar asociaciones más inclusivas, eficaces e innovadoras a favor del desarrollo internacional. En diferentes geometrías y con un número variable de socios, pero privilegiando la práctica de la denominada cooperación triangular (trilateral o tripartita), las diversas instituciones federales brasileñas involucradas en proyectos de cooperación técnica, así como otras agencias públicas de carácter regional y local, además del sector privado y la sociedad civil, están diversificando el abanico de alianzas del gigante sudamericano. Donantes tradicionales como Alemania, Reino Unido, Australia, Canadá, España, Francia, Italia, Japón, Noruega, Suecia o Estados Unidos han manifestado al más alto nivel político y diplomático su creciente interés en la promoción de iniciativas de cooperación con Brasil. Entre los organismos multilaterales interesados están las agencias y programas de 199

Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil...

peración debe incluir los principios de la cooperación sur-sur, es decir, responder a las demandas originarias de los países en desarrollo (demand driven), utilizar de preferencia los recursos locales, carecer de fines lucrativos o condiciones y no interferir en asuntos internos (mre, 2010). Brasil considera como una auténtica triangulación la negociación y posterior ejecución de un proyecto o actividad que se haya iniciado con la demanda de un socio en desarrollo y que implique la confluencia de contribuciones técnicas o financieras de instituciones brasileñas con las de países desarrollados u organizaciones multilaterales a favor de un tercero. Bajo estos supuestos, la cooperación triangular presentaría ventajas comparativas: por un lado, la diseminación de conocimientos ya adaptados y comprobados a realidades semejantes a las encontradas en otros países en desarrollo; por otro, la movilización de más recursos e insumos técnicos que favorece mayores impactos. En este contexto, la cooperación trilateral no representa una modalidad que busque la financiación o la subcontratación de la capacidad brasileña, sino compartir los recursos técnicos, humanos y materiales de forma complementaria entre los socios, con el objetivo de realizar proyectos con efectos positivos y sostenibles en los países beneficiarios. Así, Brasil se coloca en la vanguardia de la nueva cooperación técnica internacional, siendo reconocido como socio estratégico en los desafíos y temas globales (mre, 2010).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

las Naciones Unidas (oit, fao, pma, fnuap, unesco y unodc) y sus principales socios, aunque hay organizaciones regionales implicadas. Estas instituciones apoyan las acciones de triangulación movilizando sus redes de oficinas y articulando la cooperación sur-sur con los programas vinculados a sus mandatos (Farani, 2010). Para dar soporte a estas acciones fueron firmados instrumentos políticos que definen las directrices y los aspectos operativos de la actuación conjunta a favor de terceros países. Con cada organismo la abc coordina, negocia, redacta y somete a firma memorandos de entendimiento y protocolos con países de la ocde como Alemania (2010), Australia (2010), España (2011), Estados Unidos (2010), Italia (2007), Japón (2007) y diferentes organismos de Francia (fci, Cirad). Están en fase de consulta acuerdos semejantes con Canadá y Reino Unido. En 2009, fueron rubricados acuerdos con Israel y Egipto para la realización de acciones conjuntas de cooperación técnica en terceros países. Cuadro 3. Programa Amazonia sin Fuego. Uso alternativo del fuego en la Amazonia boliviana (Brasil-Italia-Bolivia) Antecedentes: El programa nace de la extensión de una experiencia brasileña en los estados de Acre, Mato Grosso y Pará. Objetivos generales: Reducir la incidencia de los incendios en la Región Amazónica mediante el empleo de prácticas alternativas al uso del fuego, contribuyendo a la protección del medio ambiente y a la mejora de las condiciones de vida de las comunidades rurales. Mejorar la eficiencia y eficacia de la intervención de las acciones de los gobiernos destinadas a ampliar localmente la aplicación de las metodologías previstas para la contención del fenómeno de los incendios y para el desarrollo sostenible del territorio. Beneficiarios: Las actividades de formación, calificación y sensibilización alcanzan a las comunidades de los pequeños productores rurales, los pueblos indígenas, los técnicos de las instituciones públicas locales y de la sociedad civil organizada. Áreas de actuación: Entrenamiento de brigadas voluntarias para la lucha contra los incendios.

200

Prevención y control del fuego en las prácticas agrícolas. Alternativas al uso del fuego. Formación enfocada en la educación ambiental. Protocolos municipales (compromiso colectivo de responsabilidad en el uso del fuego). Instalación de unidades demostrativas de alternativas al uso del fuego. Metodologías aplicadas Formación y manejo sostenible de pastos Recuperación de las áreas degradadas y sistemas agroforestales Reciclaje de residuos de madera Instituciones implicadas Ministerio del Medio Ambiente/ibama/PrevFogo/sfb/Bomberos militares de Brasilia Agencia Brasileña de Cooperación (abc) Ministerio de Medio Ambiente y de Aguas de Bolivia

Presupuesto: Brasil: US$ 827 568 Italia: US$ 2 033 481 Bolivia: US$ 113 580 TOTAL: US$ 2 974 629 Esta cantidad será incrementada con 2 millones de dólares que aportará la Corporación Andina de Fomento (caf) Validez: 01/03/2011 hasta 01/03/2014 Perspectivas futuras: Se pretende expandir el programa a Perú, Ecuador y, posiblemente, a Venezuela y Colombia, de forma que puedan extenderse sus beneficios a toda la región amazónica. Fuente: Elaboración propia a partir de páginas web y documentos de la abc.

En el ámbito de la cooperación técnica trilateral entre países en desarrollo (la triangulación sur-sur-sur), Brasil firmó, en 2006, un Ajuste Complementario al Acuerdo de Cooperación Técnica con Argentina para 201

Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil...

Ministerio de Exteriores y Departamento General para la Cooperación al Desarrollo de Italia.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

la ejecución de proyectos conjuntos en Haití y un memorando tripartito con Cuba, en 2010, para cooperar en el área de la salud. En estos casos, cada parte financia sus actividades y comparte los recursos humanos, técnicos y financieros en todas las fases de los proyectos. Brasil ha asumido la posición de financiar, al menos, una parte de las iniciativas triangulares de forma que no se interprete que subcontrata su cooperación. En asociación con agencias de la ocde, la abc mantenía en 2010 un total de diecinueve proyectos de cooperación triangular, en fase de negociación o ejecución, con un presupuesto total de 49 millones de dólares, de los cuales Brasil financiaba al menos 30%. Los proyectos trilaterales aprobados entre 2003 y 2010 implicaron una inversión de unos 20 millones de dólares por la parte brasileña, complementados por otros recursos de las contrapartes bilaterales y multilaterales (mre, 2010). Cuadro 4. Selección de proyectos triangulares con participación brasileña Proyecto: Desarrollo Institucional del Instituto Nacional para la Estandarización y Calidad de Mozambique (innoq) Socios: Alemania y Mozambique Institución técnica brasileña: Instituto Nacional de Metrología (Inmetro) Presupuesto: Brasil: US$ 795 053 Alemania: US$ 511 110 Mozambique: US$ 413 000 TOTAL: US$ 1 719 163 Validez: 13/08/2010 hasta 31/12/2012 *** Proyecto: Centro de Tecnologías del Medio Ambiente Socios: Alemania y Perú Institución técnica brasileña: Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (Senai) Presupuesto: Brasil: US$ 2 822 832 Alemania: US$ 1 174 708 Perú: US$ 1 376 200 TOTAL: US$ 5 373 740 Validez: 13/08/2010 hasta 31/12/2012

202

*** Proyecto: Fortalecimiento del Instituto de Investigación Agraria de Mozambique (iiam) Socios: Estados Unidos y Mozambique Institución técnica brasileña: Empresa Brasileña de Investigación Agrícola (Embrapa) Presupuesto: Brasil: US$ 4 200 000 Estados Unidos: US$ 8 000 000 TOTAL: US$ 12 200 000 Validez: 01/05/2010 hasta 30/06/2014 *** Proyecto: Mejora de la capacidad de investigación y transferencia de tecnología para el desarrollo del Corredor de Nacala en Mozambique (Programa Pro-Savana) Socios: Japón y Mozambique Institución técnica brasileña: Embrapa Presupuesto: Japón: US$ 7 317 000 Mozambique: US$ 1 137 600 TOTAL: US$ 13 483 840 Validez: 01/11/2010 hasta 31/10/2015 Fuente: “Brazilian Technical Cooperation. Agriculture, Food Security and Social Policies”, Fact Sheet e apresentação en power point en la 37ª sesión de la fao, Roma, 24 de junio de 2011. (abc/Secretaria para a Comunicação/Presidência da República, 2011)

En 2011, la cartera de proyectos triangulares de la abc arrojaba un saldo de 31 iniciativas en diferentes fases, quince en América Latina y el Caribe y dieciséis en África.

203

Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil...

Brasil: (abc: US$ 3 672 960) + (Embrapa: US$ 1 356 280)

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 5. Resumen de cartera de Proyectos trilaterales de la abc (junio de 2011) América Latina y el Caribe

África

Bolivia: uno en ejecución, dos en negociación

Angola: tres en negociación

Costa Rica: uno en negociación

Mozambique: cinco en ejecución, cuatro en negociación

El Salvador: uno en negociación

Camerún: uno en ejecución

Haití: dos en fase de formulación

Gabón: uno en negociación

Paraguay: uno en ejecución, dos en negociación Perú: uno en ejecución, uno en negociación

Kenia: uno en ejecución Santo Tomé y Príncipe: uno en ejecución

Uruguay: dos en negociación Guatemala: uno en negociación Fuente: “Brazilian Technical Cooperation. Agriculture, Food Security and Social Policies”, Fact Sheet e apresentação en power point en la 37ª sesión de la fao, Roma, 24 de junio de 2011. (abc/Secretaria para a Comunicação/Presidência da República)

La abc mantiene también una amplia cartera de proyectos con agencias multilaterales. Con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (iica), la Secretaría General Iberoamericana (Segib) y la Organización Mundial del Turismo (omt) fueron concretados diversos instrumentos de fomento a la triangulación, en 2009 y 2010. Con la Organización Internacional del Trabajo (oit) hay en ejecución y negociación dieciséis Proyectos trilaterales (nueve en ejecución y siete en negociación) con valores que suman, hasta el momento, 6 millones de dólares. Fue firmado, también con la oit, un proyecto de apoyo al programa de cooperación sur-sur Brasil en el área de seguridad social para contribuir al desarrollo de políticas en países latinoamericanos y de la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (mre, 2010; ipea, 2010, p. 175). Con el Fondo de Población de Naciones Unidas (unfpa), existen diferentes proyectos triangulares, en Guinea-Bissau y Paraguay (en demografía y salud), Haití (combate a la violencia contra las mujeres), Ecuador y Venezuela, que implican valores pequeños, de 500 000 dólares, aunque con gran efecto multiplicador. En el ámbito de la asociación de Brasil con la Oficina de las Naciones Unidas sobre Drogas y Crimen (unodc) fue aprobado un proyecto, en 2009, para el establecimiento del Centro 204

de Formación de las Fuerzas de Seguridad de Guinea-Bissau con un presupuesto previsto en la primera fase de 3 000 000 millones de dólares. En el mismo país, la abc negoció con la Unesco y con ong brasileñas (Fundación Gol de Letra, Instituto Elos e Instituto de los Arquitectos de Brasil-DF) el desarrollo de un proyecto en el área de educación (con la participación de la Secretaría de Educación Continuada del mec), incluyendo la construcción de una escuela-piloto de enseñanza fundamental. Este proyecto fue financiado integralmente por la abc, con cerca de un millón y medio de dólares (mre/abc, 2010, p. 76). Con el iica, la abc cuenta con tres proyectos triangulares en beneficio de Haití con recursos totales en torno a los 900 000 dólares (mre, 2010).

Las instituciones comunitarias, principalmente la Comisión Europea, han comenzado a trabajar sobre planteamientos triangulares a demanda de socios estratégicos no europeos que desean colaborar en el desarrollo de terceros Estados. Un buen ejemplo es la incorporación de la cooperación triangular en el acuerdo de asociación ue-Brasil, de julio de 2007, para lo cual se ha iniciado el proceso de identificación de acciones en África, más específicamente en los Países Africanos de Lengua Portuguesa (palop). El comunicado de la Comisión Europea (2007) “Hacia una asociación estratégica Unión Europea-Brasil” inicia el apartado dedicado al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) y al fomento del desarrollo regional con un reconocimiento al programa brasileño de cooperación: Al igual que otras nuevas potencias, Brasil participa cada vez con más energía en la cooperación sur sur, especialmente en su propia vecindad y en el África lusófona. Mientras que el compromiso de la mayor parte de los “nuevos donantes” aspira a menudo a generar resultados y réditos a corto plazo, el énfasis del programa de cooperación de Brasil (de proporciones relativamente reducidas) tiende más hacia un desarrollo a largo plazo y sostenible. Brasil es conocido por su activa defensa del multilateralismo y a favor del desarrollo de innovadores modelos de cooperación multilateral y trilateral […]. Los planteamientos de la ue y Brasil convergen en lo referente a la cooperación al desarrollo como medio de fomentar la paz y la seguridad. (Comisión Europea, 2007). 205

Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil...

Brasil y la Unión Europea: futuros socios de la cooperación triangular en África

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En este documento se identifica la preferencia de la Comisión Europea por “explorar vías para la cooperación triangular con Brasil y la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (cplp) en materia de energía” y establecer un marco “para consolidar las relaciones con Brasil y los países africanos lusófonos” (2007). En el ámbito caribeño, se propone la cooperación y coordinación de los esfuerzos brasileños y de la ue en Haití, en el marco de las operaciones de paz y estabilización. En el ámbito de los países sudamericanos, se sugiere el apoyo de la ue a la diseminación de la experiencia brasileña entre sus vecinos, en lo referente a soluciones innovadoras aplicadas en la lucha contra la pobreza, la desigualdad, la exclusión social, la reducción de los desequilibrios regionales, la protección social y el trabajo digno. Estas sucintas menciones fueron ampliadas en el Plan de Acción Conjunto suscrito tras la II Cumbre ue-Brasil (2008) de Río de Janeiro. En este documento se reitera el papel de la cooperación triangular como instrumento idóneo para consolidar la paz, suministrar asistencia a países en situación postconflicto y luchar contra la criminalidad. Se ampliaron los potenciales sectores de actuación conjunta incluyendo los derechos humanos, la construcción de la paz y la asistencia posconflicto en Haití y Guinea-Bissau. El Plan incluye un apartado sobre “diálogo bilateral en desarrollo global y cooperación en terceros países” donde se afirma que “Brasil y la ue están convencidos de que, uniendo fuerzas, pueden acelerar el progreso rumbo a esas prioridades compartidas” atribuyendo gran importancia “al papel de la cooperación triangular” que debe ser una de las principales prioridades de la asociación estratégica (Brasil-UE, 2008). El énfasis del Programa de Acción en materia de triangulación se coloca en la capacitación y en el apoyo al cumplimiento de los Objetivo de Desarrollo del Milenio por medio de la promoción del empleo pleno y productivo y del trabajo decente, de la promoción de la igualdad de género y de la inclusión y la cohesión social en beneficio de aquellos países en desarrollo que manifiesten interés en este tipo de cooperación. En cuanto a los sectores específicos, destacan la salud, con base en el modelo brasileño, cooperando para compartir las mejores prácticas en el combate a las enfermedades como el sida y en la producción local de medicamentos genéricos; la agricultura en el campo de la innovación y la producción más eficiente; y la educación a partir de modelos exitosos aplicados en Brasil en la expansión del acceso a la educación para grupos excluidos.

206

207

Perspectivas y experiencias de triangulación de Brasil...

Este amplio programa de cooperación fue desarrollado desigualmente en los siguientes meses. Muchas de las buenas intenciones no salieron del papel como consecuencia del largo y complejo proceso de preparación de los proyectos triangulares en los que deberían materializarse. De esta forma, se llegó a la IV Cumbre ue-Brasil, realizada en Brasilia en julio de 2010, donde se registraron algunos avances. En primer lugar, se adoptó un programa de trabajo elaborado en un seminario organizado por la abc, en mayo de 2009, con el apoyo del Proyecto de Diálogos Sectoriales ue-Brasil, que estableció las bases sobre las cuales Brasil y la ue cooperarían en la promoción del desarrollo en los palop, en Haití y en Timor Oriental, identificados como los principales países con los que se iniciaría la experiencia de triangulación. Lo interesante del seminario mencionado es que tanto los representantes de la abc como de la ue (dg devco) reconocieron el valor potencial de la cooperación triangular pero constataron las dificultades que presentaba semejante mecanismo, sobre todo en términos operativos. Su superación exigiría, según las informaciones divulgadas por el Itamaraty en nota de prensa, enfrentar dos desafíos: uno de tipo político, es decir, asegurar la plena apropiación del conocimiento por los países beneficiarios y alinear las acciones con sus estrategias de desarrollo nacional; y otro de tipo técnico, especialmente para la Comisión Europea, motivado por el hecho de que ninguno de los instrumentos existentes hubiese sido concebido para la ejecución triangular. En consecuencia, el éxito de los proyectos dependería del asentimiento por parte de los países beneficiarios de África para que fuesen usados los recursos de los programas indicativos nacionales y regionales de carácter bilateral, en el ámbito del Fondo Europeo de Desarrollo (fed), para articular las acciones propuestas. En segundo lugar, se firmó una carta de intenciones para la cooperación en procesos electorales en los palop y Timor Oriental apoyándose en el memorando de entendimiento, suscrito en 2007, entre la Comisión Europea y la cplp para el ofrecimiento de asistencia y observación electoral y que ya contaba con algunas experiencias piloto organizadas por EuropeAid. De hecho, en el ámbito del fed, la Comisión financió un proyecto de apoyo a los ciclos electorales en los países africanos de lengua portuguesa y en Timor Oriental, cuya aplicación preveía explícitamente la posibilidad de cooperación triangular con Brasil en cualquiera de los tres componentes del proyecto: la mejora de las capacidades de los órganos de administración electoral, la diseminación de herramientas y metodologías

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

en portugués sobre administración electoral, el aumento de la participación de mujeres y jóvenes y el perfeccionamiento de las capacidades de los Parlamentos y los medios de comunicación para cumplir su papel en los procesos electorales. El proyecto se dotó, a finales de 2011, con 6 millones de euros, aportados por la ue, al abrigo de un proyecto gestionado por el pnud en cooperación con la Justicia Electoral brasileña. En tercer lugar, se anunció la extensión de un programa de cooperación conjunto con participación de la Unión Africana, enfocado en el desarrollo sostenible de bio-energía en países africanos, que tuvo su antecedente en una experiencia con Mozambique. En la V Cumbre ue-Brasil, celebrada en Bruselas, el 4 de octubre de 2011, se presentó el último Plan de Acción Conjunto 2012-2014, en el cual se multiplicaron las referencias a la cooperación triangular con relación al plan anterior (si bien con cierta reiteración), considerándola una de las “principales áreas de la asociación estratégica, de gran importancia para acelerar el progreso rumbo a las prioridades compartidas” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2011). Según el texto, las iniciativas triangulares “deben respetar principios tales como la apropiación por el país socio y la adecuación a sus estrategias de desarrollo y tomar en cuenta la dimensión cultural del proceso de desarrollo” (2011). Es destacable el hecho de que la “cooperación triangular entre Brasil y la ue, en asociación con países en desarrollo, deba ser promovida como una forma complementaria a las iniciativas de cooperación bilateral ya existentes y que deba potenciar el conocimiento, la coherencia y los recursos financieros adicionales en beneficio de los países en desarrollo” (2011). En cuanto a los sectores cubiertos por las futuras iniciativas de cooperación triangular consideradas en el Plan de Acción Conjunto, las prioridades serán la promoción de los derechos humanos, la estabilización postconflicto y reconstrucción, en particular en Haití y Guinea-Bissau, la capacitación en la lucha contra las drogas y el crimen organizado, a pedido de los terceros países interesados, la salud, la agricultura de pequeña escala y familiar, la seguridad alimentaria y nutricional, la exploración de las oportunidades para la cooperación con los Estados parte del Tratado de Cooperación Amazónica en materia de desarrollo sostenible y la cooperación estadística con los países del Mercosur y los países africanos de lengua oficial portuguesa. Aunque la gama de sectores es muy amplia, quizás demasiado, lo cierto es que la mayoría de las acciones se concentran en países africanos de lengua portuguesa y en Timor Oriental, notándose la omisión, quién sabe si voluntaria, de los países latinoamericanos como 208

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potenciales beneficiarios de las acciones de cooperación triangular entre la ue y Brasil. La dificultad de hacer operativa la cooperación triangular entre la ue y Brasil, habida cuenta de las mencionadas dificultades de gestión y de asignación presupuestaria, fue reconocida recientemente en un seminario organizado, en marzo de 2011, en Bruselas, por la Comisión y por varios Think Tanks europeos (fride, die, odi). En las conclusiones de ese encuentro, se destacaron las dudas que podrían surgir. Para Brasil, por su renuencia a incorporar algunos elementos de la agenda de eficacia de la ayuda que podrían limitar sus programas de cooperación. Para la Comisión, por su enfoque en la reducción de la proliferación de agentes y a favor de la coordinación entre donantes, lo que podría desagradar a Brasil. Además, las dificultades podrían incrementarse ante la rigidez de los procedimientos de la Comisión frente a la flexibilidad de la cooperación de los Estados miembro. Por ello, algunos participantes aventuraron que Brasil preferiría proseguir en bases bilaterales las iniciativas triangulares que ya ha desarrollado con algunos países de la ue, como Alemania, Reino Unido, Italia, Francia o España. En efecto, es en la dimensión de la cooperación bilateral donde hay más posibilidades de avanzar en la triangulación entre Brasil y los Estados miembro más activos en esta modalidad. Entre los Estados miembro más activos en el fomento de la cooperación triangular, Alemania destaca por su trayectoria. Otros socios comunitarios activos son España, Francia, Bélgica, Países Bajos, Suecia y Reino Unido. Dos recientes estudios de la ocde y del Task Team de cooperación sur-sur afirman que otros Estados miembro se encuentran trabajando en menor escala en proyectos triangulares (ocde-tt/ssc, 2010). Es el caso de Dinamarca, Finlandia, Italia y Luxemburgo, con un grado de implicación e integración del componente de horizontalidad en sus acciones de cooperación muy distinto. El examen de los perfiles de los Estados miembro que fomentan la cooperación triangular ilustra la diversidad de sus abordajes. Según el Informe de Segib sobre cooperación sur-sur, Alemania es, entre los miembros de la ue, el país más importante en ejecución de proyectos de cooperación triangular en Iberoamérica, con catorce proyectos, es decir, 23.6% de las iniciativas totales en el año 2009. El socio emergente preferencial para Alemania en América Latina es Chile, seguido, de lejos, por Costa Rica y México, con quienes desarrolla proyectos que benefician a Colombia, Paraguay, Perú, República Dominicana, Honduras, El Salvador, Ecuador y Bolivia. Los sectores prioritarios fueron el

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desarrollo sostenible, la gestión de residuos, las políticas públicas de protección social, los asentamientos urbanos y rurales, la integración escuela-empresa y los sistemas de contratación pública (Segib, 2010). La cooperación alemana prioriza el turismo y el medio ambiente con experiencias triangulares destacables con Costa Rica (pago de servicios ambientales o gestión pública de turismo en áreas protegidas). Con Chile, los sectores de concentración se encuentran más dispersos en proyectos de salud, gobierno y sociedad civil, empleo, medio ambiente y políticas sociales. Con México, existen experiencias en Guatemala y República Dominicana en la gestión de residuos sólidos. En el caso de Brasil, la triangulación con Alemania se realiza en unos diez países latinoamericanos y africanos, en proyectos centrados en el campo de la lucha contra el sida y de la normalización técnica (con Mozambique) en un proyecto con participación de los institutos de metrología de los tres países, coordinados por la Agencia Brasileña de Cooperación y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (giz). Las actividades desarrolladas en estos proyectos por parte de la giz, incluyen misiones conjuntas, el uso combinado de intercambio de expertos, la capacitación profesional y la educación o las visitas de investigadores. En todas estas actividades, se persigue la generación de ideas y la innovación aplicada a la cooperación triangular. España es otro ejemplo notable. El apoyo a la cooperación sur-sur y el fomento de la triangulación suponen una novedad para la cooperación española, cuyo referente es el II Plan Director (2005-2008) que señala la exploración de modelos de cooperación paritaria y triangular como forma de trabajo con los países más avanzados de Latinoamérica. El III Plan Director 2009-2012 plantea la promoción de la css como estrategia complementaria de cooperación con los países de renta media que se encuentran en el proceso de consolidación de sus logros de desarrollo. En Latinoamérica, el apoyo de España a la css responde en menor medida a una estrategia de retirada y obedece más a una apuesta por la adaptación de los instrumentos a nivel de desarrollo de cada uno de los socios, fortaleciendo capacidades para la extensión de experiencias exitosas. España ha firmado diferentes convenios y memorandos de entendimiento para el desarrollo de operaciones triangulares con Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile y Uruguay.119 Con México, se está elaborando 119 La apuesta por la cooperación triangular se refleja en el Contrato de Gestión 2009-2010 de la aecid, que incorpora un indicador que cuantifica el número de acuerdos con países donantes para financiar y ejecutar conjuntamente algún programa de cooperación en países socios.

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Informaciones suministradas por la Oficina Técnica de Cooperación de la aecid en Brasilia.

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un marco metodológico basado en los principios de eficacia que permita articular acciones de cooperación triangular con el apoyo financiero del fondo mixto de cooperación hispano-mexicano. En general, el enfoque de apoyo a la cooperación sur-sur se halla en fase de experimentación. Existen algunos proyectos piloto e iniciativas modestas de triangulación en volumen y extensión, por ejemplo, en el apoyo a la modernización de la administración pública con Chile y Paraguay. Con Brasil, las iniciativas de cooperación triangular han sido limitadas; se han especializado, en los últimos dos años, en el ofrecimiento conjunto de ayuda humanitaria. En el ámbito de la cooperación técnica, se registra apenas un proyecto ejecutado en Haití, de 2007 a 2008, para la recuperación forestal de la cuenca del Río Mapou (con un aporte de la aecid de € 275 000), y otra iniciativa en fase de identificación, en Bolivia, en materia de agua y saneamiento. En cuanto a la ayuda humanitaria, el esquema de trabajo conjunto consiste en que Brasil aporte alimentos (frijoles, maíz, arroz y leche en polvo) y la aecid asuma los costes de transporte y distribución, a veces con colaboración del pma. Se han efectuado acciones de distribución de alimentos en este esquema triangular en Cuba, Honduras y Haití (en 2009, con un aporte de € 5 000 000 por parte de la aecid), Zimbaue, Sudán, Mozambique y Haití (en 2010, con aportaciones por 1 000 000, 2 000 000, 1 000 000 y 13 300 000 euros, respectivamente) y Somalia y Sudán (en 2011, con aportaciones de aecid por 3 000 000 de euros y aportaciones de Brasil y aecid de 6 nillones de euros, respectivamente).120 El Reino Unido ha apostado fuertemente por el trabajo conjunto con Brasil en África, apoyando el Programa de Cooperación África–Brasil en desarrollo social. La iniciativa nació de un proyecto de cooperación bilateral Brasil-Ghana (Livelihood Empowerment Against Poverty, leap) en el campo de la lucha contra la pobreza y la exclusión social, a partir de la difusión de las experiencias brasileñas en programas de transferencias de rentas condicionadas (Bolsa Familia). Un caso particular es el de Francia, cuyo trabajo se concentra en la incorporación de la cooperación triangular dentro de su cooperación descentralizada, reconociendo la “capacidad de innovación de la cual son portadoras las colectividades locales del Sur” (Saux le, 2007). Con Brasil, como se detalla más adelante, se ha puesto en marcha, en 2011, una convocatoria de subvenciones para proyectos franco-brasileños de

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cooperación descentralizada trilateral en beneficio de Haití y del continente africano. El balance que se puede realizar de la triangulación entre Brasil y la Comisión Europea presenta dos caras muy diferentes. Una, la de la manifestación de intenciones, la preidentificación de posibles campos de actuación en conjunto y la plasmación de estos acuerdos en los Planes de Acción en el marco del proceso de la Asociación Estratégica; otra, la de la ejecución efectiva de esas iniciativas. Es sabido que los tiempos de negociación y maduración de las acciones en la cooperación triangular es mucho más dilatado que en la cooperación bilateral. Hasta aquí ninguna novedad. El caso de la cooperación triangular entre Brasil y la ue no es una excepción a esta regla. En este momento, el campo más desarrollado es el de los biocombustibles en los palop, concretamente en Mozambique, donde se firmó un Memorando de Entendimiento y se comisionó a la Fundación Getulio Vargas para realizar los estudios de viabilidad económica. La previsión de entrega de estos informes es el primer semestre de 2012. Una de las dificultades alegadas por la comisión para ejecutar los proyectos contemplados en los planes de acción es la no disposición de fondos específicos para la financiación de proyectos triangulares. Según informó la Delegación de la ue en Brasil a la abc, sólo a partir del año 2014, con el nuevo presupuesto comunitario, podrían utilizarse algunas de las líneas de financiación del recientemente creado “Instrumento de Partenariado” que se completarían con los recursos aportados por Brasil. Es importante registrar que, según los parámetros de Brasil respecto al modelo de triangulación con la ue, además del principio de demanddriven y de ausencia de condicionalidades, debe haber división de costes, de manera que la abc pague la parte que involucra a los componentes de las misiones bajo su responsabilidad y la ue a los suyos, sin que haya, en ningún caso, transferencia de recursos de la ue a Brasil y viceversa. Por otra parte, los proyectos triangulares deben contar, necesariamente, con la participación de instituciones especializadas brasileñas en las fases de diseño y ejecución de los proyectos, pues en caso contrario no habría una acción de apoyo a la cooperación sur-sur, aunque se haga entre tres partes. Uno de los pocos proyectos que se han ejecutado, y que tiene posibilidades de fructificar, es la cooperación triangular en apoyo de los procesos electorales en los palop y Timor Oriental, gracias a la participación de Brasil que fue solicitada por los jefes de las delegaciones de los palop y Timor Oriental en Bruselas. En noviembre de 2011, se celebró, 212

en Maputo, la VIII Reunión de los Coordinadores Nacionales de Cooperación de los palop, de Timor Oriental y de la ue. En esa reunión, la abc sugirió un posible modelo para hacer operativa esa triangulación, a través de la Secretaría Ejecutiva de la cplp que pasaría a actuar como gestora de proyectos trilaterales financiados con recursos del referido programa ue-palop-Timor Oriental. Esta propuesta se discutirá en Bruselas, antes de mayo de 2012.

El fenómeno de la creciente participación de las entidades subnacionales (prefeituras y governos estaduais) en acciones de cooperación descentralizada es relativamente reciente, si bien es una tendencia al alza en los últimos años. Desde la consideración de que la cooperación descentralizada representa un instrumento para el desarrollo local, las instituciones brasileñas han identificado un vasto potencial para compartir experiencias basadas en el saber local gracias a la diversidad territorial, cultural y de formas de gestión que se hallan presentes en su espacio nacional. No obstante, y dada la naturaleza federal de Brasil, existen algunos requisitos que las unidades descentralizadas deben observar en la realización de sus programas de cooperación. Por supuesto, el respeto a la Constitución y a las atribuciones que allí se enumeran sobre las competencias en materia de relaciones exteriores que corresponden al gobierno federal, así como en lo referente a que no se incurra en obligaciones financieras que éste tenga que enfrentar. En sus aspectos jurídicos, los entes subnacionales, al no poseer capacidad jurídica, según el ordenamiento brasileño para la celebración de acuerdos internacionales, sin la aquiescencia y participación del gobierno central, se ven obligados a suscribir otros tipos de instrumentos no jurídicos para apoyar sus acciones de cooperación. Para subsanar algunas situaciones de colisión entre la ejecución de proyectos de cooperación descentralizada y los objetivos de políticas públicas a nivel nacional, se ha introducido en los últimos años la práctica de la coordinación federativa, en donde la abc aparece como organismo coordinador (Lopes, 2010, pp. 108-112). La situación geográfica, el tamaño de las entidades subnacionales brasileñas, la existencia de relaciones históricas o culturales con otros países y el dominio de conocimiento experto en la gestión territorial y

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Las entidades subestatales brasileñas y la cooperación triangular descentralizada

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local explican el activismo de algunas regiones y ciudades en materia de cooperación descentralizada. En el noreste brasileño, el estado de Bahía es especialmente activo en su cooperación con los países africanos de lengua portuguesa. Con el Ministerio de Asuntos Extranjeros y Cooperación de Santo Tomé y Príncipe, el gobierno de Bahía desarrolla, a través del Instituto de Gestión de las Aguas y Clima (inga), el proyecto de Fortalecimiento Institucional de la Gestión de Aguas en ese país. Para ello, impulsa la capacitación de recursos humanos, la realización de diagnósticos, el apoyo al desarrollo de metodologías y marcos legales para la gestión del agua y el soporte técnico de la propuesta de implementación del Plan de Acción Nacional para la Adaptación a los Cambios Climáticos de Santo Tomé y Príncipe. Con Cabo Verde, se coopera en la lucha contra la sequía, el control de las aguas, la revisión del Plan de Acción Nacional de lucha contra la desertificación y la gestión participativa, promoviendo la institucionalización de un comité de cuencas hidrográficas. En el sur, la ciudad de Curitiba, en el estado de Paraná, es conocida mundialmente por sus buenas prácticas en sectores como el transporte, la calidad medioambiental y la administración pública. Fruto de estas capacidades acumuladas, se puso en marcha a partir de 2008 el proyecto Intercambio de Experiencias sobre Gestión Ambiental Urbana, suscrito con la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, del Departamento de Huila, en Colombia. La iniciativa pretende contribuir a la gestión de residuos sólidos, la ordenación territorial para evitar la ocupación de áreas protegidas y la generación de incentivos para la creación de áreas privadas de conservación (ipea, 2010, p. 174) En lo que respecta a la cooperación triangular descentralizada sursur-norte debe decirse que se trata todavía de una gran desconocida para las administraciones regionales y locales de los países en desarrollo y de la ocde. Entre las posibles definiciones de la cooperación triangular descentralizada es particularmente interesante la proporcionada en el Documento de convocatoria para proyectos franco-brasileños de cooperación descentralizada trilateral en beneficio de Haití y del continente africano, presentado en 2011. Según los términos de referencia del citado documento, la cooperación triangular descentralizada, identificada también con el sinónimo de trilateral, se refiere a las “acciones internacionales emprendidas por los gobiernos subnacionales (municipios y estados) de Brasil y las colectividades territoriales francesas para promover acciones coordinadas de 214

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cooperación a favor de las autoridades locales de un tercer país” (saf/sri, 2011), siendo en el caso específico de esta iniciativa los países beneficiarios Haití o países del continente africano, con la finalidad “de contribuir a la solución de sus desafíos de desarrollo y al fortalecimiento de sus políticas públicas” (2011). De esta manera, cada uno de los países aporta al proyecto sus conocimientos y experiencias, agregando valor a las iniciativas trilaterales, independientemente de que ya posea algún instrumento de asociación establecida. Esta modalidad de cooperación descentralizada triangular cuenta con trayectoria en el ámbito de los países de la ocde; representa nuevas modalidades de trabajo y la ampliación del abanico de instrumentos de cooperación. Sin duda, es Francia el país pionero en la materia. Por ejemplo, la cooperación de Ile de France, que actúa con la red Metrópolis y con Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (cglu) en la creación de un Banco de Ciudades, considera a la cooperación sur-sur como un complemento indispensable de la cooperación descentralizada norte-sur. La lógica que justifica esta modalidad innovadora de colaboración reside en que las ciudades y entidades regionales de los países de la ocde no pueden multiplicar sus acuerdos de cooperación infinitamente, pero podrían constituir un eslabón eficaz de intercambio de información, experiencias y buenas prácticas en el área de la gestión territorial y local, y en el diseño de políticas públicas, de manera más coordinada, con las colectividades sociales y las administraciones locales y regionales de los países en desarrollo, con las cuales cooperan habitualmente. El crecimiento de la cooperación descentralizada sur-sur es una buena oportunidad para el fomento de iniciativas de trabajo conjunto con el apoyo de los países desarrollados, mucho más en un contexto de grave crisis y recesión económica en estos últimos. La contribución de esta modalidad de cooperación al conocimiento y a la práctica mundial del desarrollo podría consistir en la superación de la simple exportación y reproducción de las soluciones de los países desarrollados, que no se corresponden siempre con la realidad de los países en desarrollo, favoreciéndose de esta forma los intercambios de soluciones sur-sur y ofreciéndose respuestas más adecuadas a los problemas de los territorios de las entidades regionales y locales que los gestionan. La cooperación italiana es otro ejemplo, a través del proyecto Fronteras Abiertas, cuyo objetivo es la constitución de una red interregional para la cooperación transfronteriza y la integración latinoamericana. El proyecto es financiado, desde 2007, por la Dirección General de ­Cooperación

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al Desarrollo del Ministerio Italiano de Exteriores, junto con algunas regiones italianas. La ejecución es responsabilidad del Centro de Estudios de Política Internacional (cespi), de Roma, y del Instituto Italo-Latinoamericano. Son miembros de la red tanto los gobiernos locales italianos y latinoamericanos como las regiones y municipalidades, a los que se unen otros socios como el Observatorio Interregional Italiano para la Cooperación al Desarrollo y La Red Mercociudades del Mercosur. Entre los resultados alcanzados por el proyecto Fronteras abiertas, destaca el estímulo a la cooperación descentralizada euro-latinoamericana y el impulso a la cooperación sur-sur entre entidades subnacionales transfronterizas, entre ellas algunas en las que participan municipios y regiones brasileñas, a través de la transferencia de buenas prácticas. En resumen, la concepción y el diseño del proyecto Fronteras abiertas facilita el trabajo en asociaciones triangulares con la cooperación descentralizada sur-sur. En el caso de Brasil, así como en el de otros países en desarrollo, es posible afirmar la permanencia en su triangulación descentralizada del principio de movilización de las ventajas comparativas de las partes involucradas en las acciones y la presencia de un elemento de diferenciación que puede identificarse como la “complementación de agendas bilaterales, favoreciendo una racionalización de las inversiones” (Lopes, 2010, ­p. 116). Para este autor, gracias a la articulación, por ejemplo, con organismos multilaterales, la triangulación sur-sur poseería potencialidad para diseminar conocimientos a nivel regional y agregar nuevas prácticas de desarrollo. En la variante de cooperación triangular entre dos entidades descentralizadas del norte y del sur, y un tercer país en desarrollo, lo que Lopes denomina “cooperación cruzada”, el papel de los organismos coordinadores, al estilo de la abc, consistiría en endosar jurídicamente de los acuerdos suscritos y en supervisar las acciones (Lopes, 2010, p. 116). La variante sur-sur-sur, es decir, la cooperación descentralizada entre instituciones subnacionales de tres diferentes países en desarrollo, ofrece más espacios y posibilidades de concreción en zonas de fronteras comunes, como la Triple Frontera en Foz de Iguaçu (Brasil), Puerto Iguazú (Argentina) y Ciudad del Este (Paraguay). En Brasil existen algunas experiencias recientes de fomento de la cooperación descentralizada triangular en su modalidad sur-sur-norte. Un ejemplo es la iniciativa emprendida por la ciudad de Diadema, en la región metropolitana de São Paulo. Juntamente con la ciudad de Montreuil, cerca de París, ha desarrollado proyectos de cooperación con ciudades de Mali en el área de residuos sólidos y saneamiento básico. Esta expe216

riencia fue divulgada como práctica exitosa por el informe nacional de seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2010), destacándose “la diversidad de formas y temas abarcados por la cooperación descentralizada” que ha hecho posible “el rápido crecimiento y la creación de nuevas arquitecturas cooperativas, que han permitido a la federación brasileña actuar de manera combinada junto a otros países prestadores” (Presidencia de la República / ipea, 2010, p. 174). Otra experiencia señalada fue la realizada, a partir de 2010, por las alcaldías de las ciudades de Betim, Contagem y Belo Horizonte, en el estado de Minas Gerais, en alianza con la Universidad Metodista Izabela Hendrix. La finalidad de esta acción fue la creación de un programa de capacitación destinado a jóvenes líderes de Haití. Este proyecto fue seleccionado por el Task Team on South South Cooperation, vinculado al Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda de la ocde, como ejemplo de buena práctica y caso de éxito,121 y como tal fue presentado en el IV Foro de Alto Nivel de Eficacia de la Ayuda, celebrado en Busan, Corea del Sur, en diciembre de 2012.

La ciudad de Curitiba, capital del Estado de Paraná, al sur de Brasil, es un modelo mundial en la gestión pública local. A través del Instituto Municipal de Administración Pública (imap), dependiente del ayuntamiento de Curitiba, la ciudad participa activamente en iniciativas de cooperación triangular descentralizada. El imap tiene por objetivo el fomento al perfeccionamiento continuo de las capacidades de gobierno de la ciudad, con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población. El proyecto Fortalecimiento de la Transparencia y Desarrollo de Capacidades de los Gobiernos Locales, iniciativa coordinada por la Agencia Brasileña de Cooperación (abc) y financiada por la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (jica), cuenta con la participación de los técnicos del imap en el asesoramiento a seis municipios de Paraguay (Villarrica, Encarnación, Pirapó, Independencia, Santa Rita y Coronel Oviedo). Durante el año 2011, el imap transfirió tecnologías de gestión a los municipios paraguayos por medio de actividades de consultoría técnica en planificación estratégica, integración con la comunidad, planificación participativa (Modelo Curitiba de Colaboración), identificación y descripción de los servicios públicos prestados (Guía de Servicios) y sistemas de normas de procesos de trabajos. Se contó con la presencia de 120 participantes paraguayos en un total de 256 horas-aula y 456 horas de planificación y preparación de actividades. 121 La experiencia fue documentada y analizada por la profesora de la Universidad de Brasilia, Iara Costa Leite, y está disponible en http://www.southsouthcases.info/pdf/lac03.pdf

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Cuadro 6. Curitiba como agente de la cooperación triangular descentralizada

El modelo de gestión curitibano fue presentado en Asunción (ciudad hermanada con Curitiba) durante la realización del seminario Transparencia y Desarrollo de las capacidades de los gobiernos locales, en el marco del proyecto, el día 24 de noviembre de 2011. Participaron cerca de 300 personas, entre autoridades municipales, departamentales y nacionales de Paraguay y representantes de la abc y de la jica. El seminario tuvo por objetivo divulgar los resultados, las lecciones aprendidas en el proyecto de fortalecimiento de la gestión municipal y el intercambio de experiencias por medio de procesos participativos que contribuyeron a mejorar la relación del gobierno local con la comunidad.

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Los responsables del imap destacaron el aprendizaje conjunto que propició el proyecto, mientras que la jica señaló la elección de Curitiba para la triangulación por ser una referencia en la gestión pública y por la posibilidad de replicar y adaptar las experiencias de la capital paranaense en las localidades paraguayas. Por su parte, las autoridades municipales paraguayas resaltaron los cambios que ya se producen en sus procesos de gestión. Fuente: Elaboración propia con base en el Informe de Gestión 2011, de la Prefectura Municipal de Curitiba (http://imap.curitiba.org.br/dmdocuments/0002_RG2011_final.pdf ) y de consultas a webs y documentos oficiales (Curitiba, 2011).

Institucionalmente se han producido avances importantes, como la creación del Frente Nacional de Prefeitos (alcaldes) de Brasil, y la potenciación de su área internacional, como reflejo de la creciente participación de las ciudades brasileñas en las redes internacionales de autoridades municipales y de su implicación en la cooperación descentralizada, sea a través de proyectos o mediante la inserción en redes (Mercociudades, Red cglu, flacma, Red Metropolis, etcétera). En el ámbito federal, la creación durante el primer mandato del presidente Lula, en 2003, de la Subjefatura de Asuntos Federativos (saf), vinculada a la Secretaría de Relaciones Institucionales de la Presidencia de la República, y de una asesoría internacional enfocada a temas de cooperación, imprimió un dinamismo especial a la promoción y coordinación de la cooperación descentralizada. Una buena muestra del énfasis de la saf en el campo de la cooperación sur-sur, ha sido la convocatoria en 2011, junto con la Embajada de Francia en Brasil y la Delegation pour l´Action Extérieure des Collectivités Locales francesa, y el apoyo de la abc, del Ministerio de las Relaciones Exteriores, de un llamado a la presentación de proyectos Franco-Brasileños de cooperación descentralizada en beneficio de Haití y del continente africano. Esta iniciativa fue pionera en el campo de la cooperación descentralizada, al privilegiar el apoyo a proyectos de cooperación internacional, a partir de la experiencia de los gobiernos subnacionales en sectores como la gobernanza local, la agricultura, la seguridad alimenticia, el saneamiento básico y los recursos hídricos, la formación profesional, 218

la movilidad urbana, la salud, el desarrollo sostenible, el medio ambiente, la infraestructura y la urbanización. Más recientemente, al final del mes de febrero de 2012, la saf presentó el Programa de Cooperación Técnica Descentralizada Sur-Sur: compartiendo políticas públicas de calidad, cuyo objetivo es estimular a los gobiernos regionales y a los municipios brasileños a desarrollar proyectos de cooperación técnica en beneficio de sus homólogos en los países en desarrollo.122 El Programa incorpora acciones de acompañamiento a las entidades subnacionales en el campo de la formación y la consultoría y apoyo por parte de la abc, de forma que se facilite una mayor calidad y competencia técnica de los proyectos que sean presentados.

Las asociaciones triangulares favorecen el impacto de las acciones de desarrollo. Las ventajas comparativas de Brasil y de sus instituciones federales y entidades descentralizadas, en campos como la identidad cultural, la diversidad étnica, el compromiso con la solución pacífica de conflictos o la reducción de asimetrías, a las que se añade el dominio de conocimientos y tecnologías de fácil adaptación a las realidades de otros países, ofrecen condiciones muy positivas para su articulación con los mecanismos tradicionales de cooperación norte-sur. La cooperación sursur y la triangular complementan las iniciativas bilaterales y fortalecen las relaciones con los países socios, a la vez que generan oportunidades de implementar soluciones innovadoras. También se comparte el conocimiento, lo que, a su vez, atrae a nuevos socios y donantes, ampliando el alcance de los programas y proyectos de la cooperación brasileña, incrementando su eficacia y eficiencia (Farani, 2010, p. 119). El desafío de la cooperación triangular para Brasil consiste en articular las acciones de css con las de cooperación de los países de la ocde y organismos multilaterales, a partir de mecanismos que sean operativamente eficientes y que valoren las contribuciones de cada socio (mre, 2010). Cada parte debe comprometerse con la promoción de la armonización, pero este desafío exige el respeto de las particularidades de cada modalidad de cooperación para el desarrollo, sin imposición de modelos o principios que no nazcan de consensos multilaterales. Este aspecto ha sido resaltado por Brasil en diferentes foros de eficacia de la ayuda, pues se asume que el éxito de la cooperación triangular sólo será factible si los 122

Información más amplia disponible en: http://www4.planalto.gov.br/saf-projetos

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Conclusiones

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donantes tradicionales y las organizaciones internacionales se familiarizan con los elementos básicos de la cooperación sur-sur, sin considerarla como una forma de trabajo subordinada o derivada de la cooperación norte-sur (Lopes, 2009). La cooperación triangular constituye una de las opciones de Brasil en su relación con el mundo, especialmente con aquellos socios que más necesitan de sus conocimientos, técnicas y políticas públicas llevadas a cabo, en la última década, para el combate a la pobreza, el desarrollo agrario, la lucha contra las enfermedades tropicales e infecto-contagiosas, la formación profesional, el fortalecimiento político e institucional o el fomento y la promoción del deporte como herramienta para la inclusión social juvenil. Pero como toda elección que realiza un país en su política de cooperación, existen consecuencias. La cooperación triangular posee implicaciones que pueden limitar sustantivamente la autonomía de los países en desarrollo en el diseño y ejecución de sus proyectos y acciones, especialmente cuando la triangulación es concebida apenas como una variante de la cooperación norte-sur, en lugar de ser considerada como un instrumento de apoyo a la cooperación sur-sur o, incluso, cuando se impone la adopción de metodologías y visiones de la eficacia exclusivamente limitadas a los consensos generados e impulsados desde determinados foros de carácter restringido. Para Brasil, la cooperación triangular responde al interés en proyectar una imagen positiva del país y al deseo sincero de compartir con otros países en desarrollo los conocimientos y experiencias que ha adquirido en sus avances en la senda del progreso político, económico y social. Por otra parte, la cooperación brasileña huye de visiones de la cooperación triangular vinculadas a la absorción por parte de los países que ofrecen cooperación sur-sur, de las metodologías de planificación, gestión y evaluación de impactos, así como de los indicadores de medición de la eficacia, que han adoptado los países desarrollados en el seno del Comité de Ayuda al Desarrollo de la ocde o en los Foros de Alto Nivel sobre Eficacia y en las declaraciones suscritas en los mismos. En este sentido, algunos autores brasileños se muestran preocupados con el hecho de que la cooperación triangular pueda convertir a los países emergentes en prestadores o intermediarios baratos de servicios de desarrollo y alertan sobre el peligro de que las iniciativas de cooperación sur-sur sean mimetizadas y colonizadas cuando son regidas por las orientaciones del donante tradicional (Lopes, 2010). En conclusión, si bien la cooperación triangular es una modalidad a la alza no debe magnificarse en cuanto a sus posibilidades reales de concreción, muy limitados por los elevados costos de transacción que 220

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puede llevar aparejada en todas sus fases. El caso de Haití y la cooperación triangular entre la ue y Brasil ilustran con cierta claridad estas dificultades. Ello no es obstáculo para que se reconozca el potencial de la cooperación triangular, siempre y cuando se cumpla con, al menos, cuatro requisitos: 1. Que sea considerada una variante complementaria y no sustitutiva de la cooperación norte-sur y de la cooperación sur-sur. 2. Que no obligue a los países en desarrollo sentirse presionados a trabajar en triangulación, empujados por la moda o la presión de los donantes tradicionales o emergentes. 3. Que los países emergentes no se vean sólo guiados por la oportunidad de obtener ganancias rápidas de visibilidad internacional sin preocuparse por las necesidades de los países en desarrollo beneficiarios directos de la triangulación. 4. Que no se creen grandes expectativas con relación a la cooperación triangular y que los costos de transacción en los que se pueda incurrir sean compensados por las complementariedades, el aprendizaje entre las partes y el incremento en la escala de la cooperación sur-sur que se desarrolle como consecuencia de la existencia de más recursos financieros y técnicos.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda* Carlo Tassara123

Introducción Existe una amplia literatura sobre el papel de la cooperación sur-sur en el marco de un escenario internacional caracterizado por el ascenso de los países emergentes y de nuevos actores globales, las profundas transformaciones en las relaciones políticas y comerciales, y la afirmación de un mundo cada vez más multipolar. Al respecto, será suficiente recordar el planteamiento de Ayllón Pino (2011, p. 108), según el cual en la cooperación sur-sur coexisten tres dimensiones distintas: • Una política, “que promueve la constitución de ámbitos autónomos para la generación de perspectivas y prácticas alternativas entre los países en desarrollo” creando así las condiciones para consolidar el diálogo político, las relaciones bilaterales y la creación de alianzas y procesos de integración subregionales (por ejemplo, en el caso de América Latina, el Mercosur), regionales (Unasur), interregionales (brics) y multilaterales (G77), “con el objetivo de incrementar su capacidad negociadora en la agenda global y mejorar la concertación y coordinación de políticas”; * Este artículo fue escrito en junio de 2012. Una versión más extensa del mismo fue publicada en Colombia (ver en Referencias: Tassara 2013). 123 Carlo Tassara: PhD en Teoría e Investigación social, es profesor de Estrategias para la cooperación al desarrollo en la Universidad de Roma Sapienza. También es consultor en cooperación internacional y docente invitado en varias universidades colombianas (Universidad Externado de Colombia, Universidad de los Andes, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad del Rosario, Universidad eafit, Universidad del Norte, y Universidad de San Buenaventura, entre otras). Desde el 2010 dirige un diplomado en Políticas públicas y desarrollo local para la cohesión social. Página web: http:// uniroma1.academia.edu/CarloTassara

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• Una técnica, muy bien sintetizada por la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur124 (uecss) como todo aquel proceso por el cuál dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas a través de intercambios cooperativos en conocimiento, cualificación, recursos y know how tecnológico125; • Una económica, que aplica a las vertientes comerciales y financieras de las relaciones entre países en desarrollo, y que en los últimos años se ha manifestado principalmente en el ensanchamiento de las experiencias de integración regional en varios puntos del planeta.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En este contexto, el presente artículo estudia el caso de la cooperación sur-sur de Colombia, que es la cuarta economía latinoamericana y tiene una interesante proyección internacional, sobre todo a nivel regional. El texto está articulado en cuatro partes. Después de esta breve introducción, la segunda parte analiza las características de Colombia como país emergente y de su política de cooperación, que intenta compaginar la demanda hacia los donantes tradicionales con una oferta creciente hacia otros países en desarrollo. La tercera parte es la más extensa y presenta cinco experiencias de cooperación sur-sur protagonizadas por Colombia, evidenciando las buenas prácticas y las respectivas lecciones aprendidas. Finalmente, la última parte del texto contiene algunas consideraciones generales sobre los temas anteriores y un somero análisis de las principales fortalezas y debilidades que caracterizan la cooperación de Colombia. Colombia: una cooperación de oferta y demanda A continuación, se presenta una breve contextualización de la coyuntura en la que se encuentra Colombia como país emergente, tanto en lo referente a su desarrollo como a los principales desafíos que éste le depara, y un breve análisis de la cooperación colombiana, que en la transición actual contiene elementos tanto de demanda hacia los donantes tradicionales como de oferta hacia otros países en desarrollo. Creada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (nu) en 1978, bajo la coordinación del pnud. Su mandato principal es promover, coordinar y apoyar la cooperación sur-sur y triangular tanto a nivel global como al interior del sistema de las Naciones Unidas. 125 Cooperación Sur-Sur: http://www.cooperacionsursur.org/portal/index.php?option=com_content &view=article&id=128&Itemid=118 (consulta del 30.05.2012). 124

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Liderazgo y desafíos de un país emergente

126 Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en 2011, el producto interno bruto a precios corrientes de las primeras economías de la región fue (en millones de dólares USD): Brasil, 2 476; México, 1 151; Argentina, 448; Colombia, 333; y Venezuela, 313. Cepalstat: http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas (consulta del 04.06.2012). 127 En 2007 la tasa de crecimiento alcanzó 6.8%, mientras que entre 2005 y 2008 tuvo el desarrollo económico más alto de los últimos treinta años. Después de la crisis internacional de 2008, que impactó la tasa del 2009 (0.8 %) y limitó la de 2010 (4 %), en 2011 el crecimiento colombiano (5.9 %) fue entre los más altos de América Latina: 4.4 %. 128 Wikipedia: http://en.wikipedia.org/wiki/Economist_Intelligence_Unit y http://en.wikipedia.org/ wiki/civets (consulta del 28.05.2012). 129 El acrónimo civets indica a los siguientes países: Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Colombia es la cuarta economía de la región.126 Y no es sólo una economía en crecimiento sostenido,127 sino también macro-económicamente estable; tiene una calificación de riesgo baja y es uno de los países con mejor clima de inversión del continente. Además, posee importantes fuentes de recursos, capital humano con buen nivel de formación y una posición geográfica estratégica. Mientras que, entre 2009 y 2011, la inflación y el desempleo se han reducido, respectivamente, de 6.2 a 3.8% y de 14 a 10.2%. Según muchos analistas, Colombia cuenta con las bases del éxito y por eso ha sido incluida por The Economist Intelligence Unit128 entre los civets,129 un grupo de países caracterizados por ser economías dinámicas, con relativa estabilidad política y una población amplia, joven y en aumento, que podría llegar a ser el nuevo eje de negocios, después de Brasil, Rusia, India, China, los famosos bric.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Gráfica 1. Tasa de mortalidad infantil en Colombia (por mil nacidos vivos)

Fuente: Cepalstat (2011), Estadísticas de América Latina y el Caribe (consulta del 06.06.2012).

Además, en el país también se han dado cambios importantes en temas sociales, como el avance en el logro de algunos Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm).130 Al respecto, hay que subrayar los datos relativos al éxito conseguido en los sectores de la educación131 y la salud.132 Pero, como todo país emergente, se enfrenta a múltiples desafíos. En primer lugar, Colombia es el segundo país con más desigualdad de la región más dispar del mundo, y la pobreza sigue siendo alta. En Colombia, la pobreza disminuyó menos que en los otros países emergentes de la región, de 53.7 a 45.5 %133 entre 2002 y 2009 (Rodríguez, 2010), mientras el coeficiente de Gini, que mide la desigualdad en la distribución de los 130 Cepalstat y pnud, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Colombia: http://odm. pnudcolombia.org/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=6&Item id=15 131 Como el logro anticipado de unas tasas de cobertura bruta en educación básica y media superiores a 100 % y el notable mejoramiento de la tasa de repetición, que disminuyó de 6.1 a 2.9 % entre 1992 y 2010. 132 Como la reducción de la tasa de mortalidad en los menores de 5 años y de 1 año, que, entre 1990 y 2010, disminuyeron respectivamente de 36.6 al 191 ‰ y de 29.6 a 16.5 ‰. Son muy relevantes también los avances en salud materna y reproductiva, ampliación de la cobertura de las vacunaciones, acceso al agua potable y al saneamiento, así como en la lucha contra dengue y malaria. 133 En el caso de Colombia, este porcentaje corresponde a 20 millones de personas. Además, todo indica que la disminución de la pobreza no avanza con el mismo paso del crecimiento y que el país no logrará cumplir con las metas relativas a este odm.

230

134 Aprovechando el buen momento para este tipo de exportaciones, los productores colombianos han comenzado a posicionarse en nuevos mercados, y China ha triplicado su participación en la balanza comercial del país. 135 En particular, la participación política femenina sigue siendo menor a la de los hombre, las tasas de desempleo mayores, y persisten las brechas salariales, mientras que la violencia contra la mujer persiste como una problemática importante (Rodríguez, 2010).

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

ingresos, manifestó una leve tendencia al alza, pasando de 0.572, en 1999, a 0.578, en 2010. Esto no es bueno ni para la sociedad ni para la economía: es un lastre que hay que superar con crecimiento y desarrollo, pero también con políticas sociales. Por esto habría que fomentar reformas más ambiciosas para aumentar la inclusión social, disminuir las desigualdades, favorecer la distribución equitativa de la riqueza, y por esta vía ampliar el consumo interno. Las reformas laborales representan la otra cara de la misma moneda, dado que ―a pesar del crecimiento y de las ganancias del sector industrial― existe cierta resistencia de las empresas a asumir los costos de las prestaciones sociales de los trabajadores. También es importante aumentar el consumo interno y crear un ciclo virtuoso entre éste, el crecimiento de la producción y el empleo, siguiendo el ejemplo de Brasil. Esto haría que la economía del país fuera más estable y la población se viera beneficiada por la mejora económica. En segundo lugar, si bien acaba de entrar en vigencia el Tratado de Libre Comercio (tlc) con Estados Unidos, todavía está pendiente de ser ratificado el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. En el mientras (ya que el artículo fue escrito en el verano 2012) el Acuerdo de Asociación con la UE fue firmado y creo que también entró en vigor. Se trata de una cuestión más general, que aplica a otras cuestiones, como los datos muy desactualizados. Considerando que el problema concierne el libro en su conjunto, sugiero incluir una nota informativa en la introducción que aclare que los artículos fueron escritos hace mucho tiempo y por ende se encuentran un poco desactualizados. Finalmente, el creciente aumento de la exportación de materias primas,134 así como el desarrollo social, requieren que se mejoren las condiciones de las infraestructuras, en especial en vías y medios de transporte, y que se promueva el desarrollo de una industria asociada en temas como biotecnología y servicios logísticos. En lo referente a las demás metas nacionales relativas a los otros objetivos del milenio, hay que registrar una cierta lentitud en la reducción del hambre, unos avances insuficientes en igualdad de género,135 y un

bajo decrecimiento de la deforestación, vinculada sobre todo con la conversión de bosques tropicales en tierras para cultivos. En Colombia las diferencias entre las áreas urbanas y rurales, así como entre los distintos departamentos y regiones del país, y entre los principales grupos étnicos y sociales, siguen siendo enormes. Del mismo modo, el Índice de Desarrollo Humano (idh) ha desacelerado su crecimiento, que fue de 0.579 a 0.637 (+10.01%), entre 1990 y 2000, y tan sólo de 0.637 a 0.689 (+8.16%) entre 2001 y 2010.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Gráfica 2. Ayuda oficial al desarrollo recibida en los últimos veinte años (Datos promedios por quinquenio en millones USD)

Fuente: Centro de Información sobre la Cooperación Internacional (consulta del 06.06.2012). http://eficacia.info/informacion_paises_estadisticas.php?idpais=9

Por otro lado, a pesar de su crecimiento económico sostenido, en los últimos diez años Colombia ha sido el país latinoamericano que ha recibido la mayor cantidad de ayuda oficial al desarrollo (aod). Esto se debe a varias razones. Quizás la principal sea la reagudización del conflicto armado, que se dio a finales de los años noventa y generó el desplazamiento interno de más de tres millones y medio de personas. Según algunos observadores, lo anterior generó también una especie de competencia sui generis entre Europa y Estados Unidos por asegurar la mayor cantidad de recursos al país, reforzando sus posturas, muy divergentes entre sí, en lo relacionado a la agenda para la resolución del 232

conflicto armado y a la filosofía de cooperación al desarrollo y apoyo a la lucha contra las drogas (Plan Colombia vs. Laboratorios de Paz). La relevancia de la ayuda oficial al desarrollo destinada a Colombia podría explicarse también por la degradación del medio ambiente como consecuencia de los cultivos ilícitos (Schönrock y Buchelli, 2010 p. 18).

En los años setenta, Colombia estuvo entre los primeros países de la región en crear una División Especial de Cooperación Técnica Internacional (decti), adscrita al Departamento Nacional de Planeación (dnp) y encargada, conjuntamente con el Ministerio de Relaciones Exteriores, de la coordinación nacional de la cooperación. En los años noventa, la nueva clasificación como país de renta media baja generó cambios importantes. En este marco, se emprendió un estudio de la política nacional de cooperación al desarrollo y se aprobaron dos documentos Conpes,136 el 2768, de 1995, y el 2968, de 1997, que en 1995 llevaron a la transformación de la decti en la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (acci), cuya adscripción institucional pasó en 1999 del dnp al Ministerio de Relaciones Exteriores, y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (dapr) en 2003 (Acción Social, 2007, pp. 21-24). “Con esta decisión, la política de cooperación se planteó como una temática de abordaje directo de la Presidencia de la República, lo que hizo que la cooperación internacional tuviera un valor estratégico en la agenda interna del gobierno” (Schönrock y Buchelli, 2010 p. 24). También es importante recordar que en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado comunitario”, por primera vez se hizo referencia explícita al tema de cooperación internacional. El Decreto 1942, de 2003, atribuyó al Ministerio de Relaciones Exteriores la facultad de formular y orientar la política sectorial, y en 2004 la Cancillería creó la Dirección de Cooperación Internacional. Esta dependencia, a cargo del viceministerio de Asuntos Multilaterales, tiene las siguientes funciones: (1) coordinar la participación de Colombia en las negociaciones internacionales sobre asuntos de cooperación; (2) liderar la negociación de instrumentos de cooperación internacional a nivel bilateral, 136 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), creado en 1958, es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del gobierno de Colombia en los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Con este fin, coordina y orienta a los organismos oficiales a través del estudio y aprobación de documentos Conpes.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Política y praxis de cooperación

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

regional y multilateral; y (3) interactuar con las instituciones públicas, los países donantes y los organismos internacionales y multilaterales, con el fin de complementar los esfuerzos nacionales en la búsqueda de un desarrollo sostenible. Hacia finales de 2003, se aprobó también la primera Estrategia de Cooperación Internacional 2004-2006. En 2005, en el marco de un proceso de reorganización de la administración pública, se creó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social).137 En noviembre de 2007, después de un amplio proceso de consulta, que se llevó a cabo entre marzo y agosto del mismo año con la participación de múltiples actores,138 se aprobó la segunda Estrategia de Cooperación Internacional 2007-2010. Cuadro 1. Liderazgo de Colombia en la agenda sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo A pesar de que sólo la mitad de los países latinoamericanos ha firmado la Declaración de París (dp) y que algunos de ellos, como Venezuela, la rechazan por completo, Colombia apostó “por un alineamiento de la cooperación sur-sur a la dp convirtiéndose, entre los países en desarrollo, en uno de sus principales impulsores en la región y en el mundo” (Ayllón Pino, 2011, p. 115). En este marco, Colombia participó en la preparación del III Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, que se llevó a cabo en Accra, en 2008, como coordinador de la Consulta Regional de América Latina, vocero de la región en la negociación de la Agenda de Acción, y copresidente de la mesa de trabajo sobre apropiación y liderazgo en la gestión de la cooperación. El país ha tenido un papel protagónico también en el Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo139 creado en 2003 por el Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), y es miembro del Centro de Desarrollo de esta última. Por otra parte, Acción Social fue invitada a participar en la conferencia preparatoria de la Cumbre del G-20 sobre crecimiento y desarrollo, realizada en Corea del Sur en octubre de 2010. Por otro lado, vale la pena señalar que Colombia asumió el liderazgo en cuatro instancias del Grupo sobre Eficacia de la ocde: copreside con Indonesia el Grupo de Tarea sobre Cooperación Sur-Sur (tt-ssc por su sigla inglés), que además fue constituido en 2009 por iniciativa suya y de Egipto, participó en la segunda fase de la Evaluación Internacional de la dp, en la Encuesta de Seguimiento (2008-2011), y en el Consejo Directivo de la Iniciativa Internacional sobre Transparencia de la Ayuda (iati, por sus siglas en inglés). Fuente: elaboración del autor.

137 Esta contaba con una Dirección de Cooperación Internacional articulada en las subdirecciones de Ayuda Oficial al Desarrollo y de Nuevas Fuentes de Cooperación. 138 Entre otros, el G-24, varias agencias de Naciones Unidas y algunas ong nacionales y extranjeras. 139 Más conocido como wp-eff, por sus siglas en inglés.

234

Finalmente, en noviembre de 2011, el gobierno nacional aprobó el Decreto 4152, que escinde algunas funciones de Acción Social y crea la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (apc Colombia), que está adscrita al dapr y es “la entidad gubernamental encargada de gestionar, orientar y coordinar técnicamente la cooperación internacional pública, privada, técnica y financiera no reembolsable que reciba el país; así como de ejecutar, administrar y apoyar la canalización de recursos, programas y proyectos de cooperación internacional, atendiendo los objetivos de política exterior y el Plan Nacional de Desarrollo”.140 En febrero, la Cancillería y la apc Colombia (2012) presentaron oficialmente la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional 20122014, cuyos contenidos principales están sintetizados en la gráfica 3. Gráfica 3. Mapa conceptual de la cooperación de Colombia Gráfica 3. Mapa conceptual de la cooperación de Colombia

Gobernabilidad

DEMANDA

Derechos humanos ReconciliaciónAtención a las víctimas

Crecimiento económico con Equidad y Competitividad

Seguridad Cultura, Deporte y Educación

Promoción y protección social

Medio ambiente y Desarrollo sostenible

Fomento y desarrollo productivo

Gestión integral del riesgo y rehabilitación comunidades afectadas por desastres naturales

Reconciliación: Atención integral a las víctimas, Reintegración y Memoria histórica

OFERTA

Ambiente y Desarrollo Sostenible

Gestión pública y Buen gobierno

Con el propósito de consolidar su nuevo estatus de país emergente y su proyección internacional, sobre todo desde 2007 en adelante, Colombia ha intensificado notablemente sus actividades de cooperación sur-sur, llegando a formalizar que “la cooperación constituye una herramienta de política exterior que permite profundizar las relaciones internacionales del país” (apc Colombia, 2012, p. 20) y que, al mismo tiempo, “puede convertirse en un elemento útil para promover el comercio y la inversión entre los países en desarrollo” y “constituye una apuesta importante del gobierno nacional a mediano y largo plazo” (Acción Social, 2009). 140 apc Colombia: http://www.apccolombia.gov.co/?idcategoria=45#&panel1-6 (consulta del 03.06.2012).

235

La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Igualdad de oportunidades para la prosperidad democrática

Según la Segib (2011, p. 25), en 2010 se realizaron 529 proyectos y 313 acciones de cooperación sur-sur141 en América Latina. La gráfica 4 evidencia que Colombia, conjuntamente con Argentina, Brasil, Chile, Cuba, y México, financiaron 95% de los proyectos y acciones antes mencionados.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Gráfica 4. Distribución geográfica de la cooperación sur-sur en 2010 según país oferente

Fuente: Segib, 2011, pp. 30 y 32. Nota: Un Proyecto es un conjunto de actividades encaminadas a lograr un objetivo común y satisfacer las necesidades de un destinatario específico. Se aprueba en un marco institucional formalizado (comisión mixta, acuerdo interinstitucional, etcétera) y se caracteriza además por tener los siguientes elementos muy definidos: periodo de ejecución, presupuesto, resultados esperados. Prevé un mecanismo de seguimiento y evaluación. Una Acción se ejecuta puntualmente, por una sola vez, y es una expresión concreta y acotada de la cooperación internacional (Segib, 2011, p. 66).

Colombia se ha vuelto un líder en la cooperación al desarrollo, sobre todo a nivel regional. Tanto es así, que hoy tiene convenios con unos treinta países de América Latina y el Caribe, Asia y África; ofrece cooperación a unos 40 países; realiza unas doce Comisiones Mixtas cada año; cuenta con dieciséis programas bilaterales plurianuales; y se encuentra realizando más de 230 proyectos. 141 Según la misma Segib (2011, p. 25) en 2009 se realizaron 881 proyectos y 321 acciones y esta reducción se debe fundamentalmente al impacto en la región de la crisis económica internacional.

236

Otro indicador fehaciente es que el Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional (Focai), constituido por la Ley 318, de 1996, con el objeto apoyar las acciones de cooperación técnica y financiera no reembolsable que Colombia realice con otros países de similar o menor grado de desarrollo, casi triplicó en los últimos años, de unos 410 000, en 2007, a más de 1 020 000 dólares, en 2011 (Prieto Cardozo, 2011), y todo indica que seguirá creciendo de forma acelerada. Además, las principales entidades públicas involucradas en la realización de los proyectos, normalmente aportan recursos propios para su implementación.

Fuente: elaboración del autor con base en MinRex Colombia, 2010a, p. 3.

En el marco de las actividades de la Secretaría General Iberoame­ ricana (Segib),142 conjuntamente con España, México y Chile, entre 2007­y mediados de 2008, Colombia lideró el diseño del Programa de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur, que fue aprobado en la XVIII Cumbre Iberoamericana de San Salvador en octubre de 2008. Este programa, que cuenta con la adhesión de catorce países y la cofinanciación 142 La Segib es el órgano permanente de apoyo institucional y técnico a la Conferencia Iberoamericana y a la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, integrada por los veintidos países iberoamericanos (diecinueve en América Latina y tres en la península Ibérica).

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Gráfica 5. Proyectos realizados por sector en el periodo 2009-2010

de Colombia, tiene el propósito principal de “Fortalecer y dinamizar la cooperación horizontal sur-sur Iberoamericana, contribuyendo a la calidad e impacto de sus acciones, así como a la promoción de intercambio de experiencias que sean adaptadas a los contextos y prioridades de las políticas públicas de cada país”.143 Según los datos oficiales (MinRex Colombia, 2010a), en el periodo 2009-2010, Colombia ha realizado y cofinanciado 211 proyectos y acciones puntuales en unos 40 países. Desde el punto de vista temático, los mismos se han concentrado en la modernización del estado (20.8%), el medio ambiente (17.5%), la educación, el arte y la cultura (14.7%), y el desarrollo productivo y el trabajo (12.3%).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Tabla 1. Entidades públicas involucradas Número de proyectos

Entidad Ministerio del Ambiente

16

Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena)

15

Empresas Públicas de Medellín (epm)

10

Acción Social

10

Superintendencia de Industria y Comercio

9

Ministerio de la Cultura

8

Ministerio del Comercio

7

Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica)

6

Ministerio de la Protección Social

6

Universidad Nacional

6

Biblioteca Nacional

5

Artesanías de Colombia

5

Fuente: MinRex Colombia, 2010a, p. 4.

Desde el punto de vista institucional, las entidades públicas mayormente involucradas en su implementación han sido el Ministerio del Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio (16), el Ministerio del Ambiente (16), el sena (15), las Empresas Públicas de 143

Recuperado de Cooperación Sur-Sur: www.cooperacionsursur.org (consulta del 03.06.2012).

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Medellín (10) y Acción Social (10), que en ese periodo desempeñaba el papel que hoy día le corresponde a la apc Colombia. Desde el punto de vista geográfico, la gran mayoría de las actividades realizadas por Colombia se concentran en América Central y el Caribe, con 60/70% del total, seguidos desde lejos por Perú.

En este tercera parte, se presentan cinco experiencias en las cuales Colombia tuvo un papel protagónico. Tres de ellas fueron impulsadas y realizadas en el marco de la cooperación oficial con los países de América Central y el Caribe, por un lado, y Uruguay, por el otro. Una experiencia de cooperación territorial entre gobiernos subestatales para la promoción de la cohesión social en el desarrollo local fue propiciada por la cooperación regional euro-latinoamericana en el marco del Programa urb-al de la Unión Europea. La última fue realizada en el sector de la pesca y la acuicultura a pequeña escala por iniciativa de una ong italiana que opera en Colombia desde principios de los años ochenta. Debido a consideraciones relacionadas con la relevancia estratégica y la disponibilidad de información sobre las experiencias antes mencionadas, se consideró oportuno darle más énfasis a la exposición sobre las estrategias de cooperación de Colombia con América Central y el Caribe, por un lado, y a la promoción de la cohesión social a nivel local y el presupuesto participativo en Antioquia, por el otro.

Cooperación regional con América Central y el Caribe América Central y el Caribe representan sin duda una región prioritaria para la política exterior y la cooperación sur-sur de Colombia. Por lo anterior, a continuación se presentan dos experiencias relevantes de la cooperación oficial con estos países: la Estrategia de Cooperación de Colombia con la Cuenca del Caribe y el Programa Regional de Cooperación con Mesoamérica. Estrategia de Cooperación con la Cuenca del Caribe Los antecedentes de este programa se remontan a 1994, año en el cual 37 países, en su mayoría de la región, crearon en Cartagena la Asociación de

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Experiencias protagonizadas por Colombia

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Estados del Caribe (aec)144 con el compromiso de promover, consolidar y fortalecer el proceso de cooperación política, cultural, económica y tecnológica, además de estimular el desarrollo sustentable y la integración regional del Caribe y crear una zona de libre comercio para “contribuir al incremento de la competitividad en los mercados internacionales y a facilitar la participación activa y coordinada en los foros multilaterales” (sela, 2005).145 Lo anterior multiplicó las reuniones bilaterales, fomentó la creación de nuevas Comisiones Mixtas de Cooperación y generó un estrechamiento de los vínculos de Colombia con los países de la región, que en los años posteriores empezaron a presentar solicitudes de apoyo y cooperación técnica, llevando así una proliferación de iniciativas y pequeños proyectos, que en su mayoría eran aislados y descoordinados. Fue así que “Acción Social, buscando mayor coordinación entre las acciones, elaboró en 2006, los ‘Lineamientos de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo’ los cuales definen dos elementos fundamentales: la voluntad de ‘empaquetar’ acciones y una estrategia con un enfoque de demanda” (tt-ssc, 2011, p. 11). En 2008, todos estos elementos llevaron a Acción Social y a la Cancillería colombiana a diseñar la Estrategia de Cooperación de Colombia con la Cuenca del Caribe (en adelante Estrategia Caribe), como respuesta a las necesidades identificadas por los países de la región. La Estrategia Caribe empezó a operar desde enero de 2009, por iniciativa del Ministerio de Relaciones Exteriores y con el apoyo de Acción Social, la Fundación Panamericana para el Desarrollo (Fupad)146 y múltiples entidades públicas y privadas.147 Durante la III Cumbre de Margarita (Venezuela) de 2001, la aec estableció cinco áreas temáticas principales, que hoy día cuentan con otros tantos comités especiales: desarrollo del comercio y las relaciones económicas externas; turismo sustentable; transporte; desastres naturales; y presupuesto y administración. En la actualidad está conformada por veinticinco miembros plenos, prácticamente todos los países de la región, y doce países como miembros asociados. Desde el mes de marzo de 2012, el secretario general es un diplomático colombiano. 145 Disponible en: http://www.sela.org/db/ricsela/edocs/sred/2005/11/t023600000689-0-di3-p7.htm (consulta del 03.06.2012). 146 La Fupad es una organización independiente sin fines de lucro con sede en Washington, creada en 1962 mediante un acuerdo de cooperación entre la Organización de los Estados Americanos (oea) y el sector privado. Implementa proyectos de desarrollo social para el fortalecimiento de las comunidades, la creación de empleo y la promoción de micro emprendimientos. 147 Entre ellas: Ministerio de Educación Nacional (men), Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (mavdt), Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf), Asociación Colombiana de Universidades (Ascun), Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac), Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), Corporación 144

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Fuente: Wikimedia Commons

La Estrategia Caribe es bastante ambiciosa y está orientada a estrechar los vínculos con los países de la región. El programa, en el cual participan organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales,148 “pone a disposición […] las fortalezas institucionales de Colombia, representadas en buenas prácticas, casos exitosos y lecciones aprendidas en cinco áreas identificadas conjuntamente como prioritarias” (MinRex Colombia, 2010b), que son: bilingüismo, formación técnica para el trabajo, prevención y atención de desastres y gestión del riesgo, movilidad académica, y seguridad alimentaria y nutrición. La metodología de trabajo se articula en tres etapas esenciales, que son diacrónicas pero se retroalimentan de forma continua (Fupad, 2011). • Identificación y diseño: conocer a través de ejercicios de consulta las necesidades y demandas de cooperación de las entidades involucradas. osso (nacida en apoyo al Observatorio Sismológico del Sur Occidente), Programa Red de Seguridad Alimentaria (Resa) de Acción Social. 148 Para tener una idea de la envergadura del programa, es suficiente registrar que más de cien entidades están vinculadas a su realización. En lo referente a los países de la Cuenca del Caribe se reparten así: veinticinco Ministerios de Relaciones Exteriores y veinticinco entidades de asistencia y capacitación técnica, diecisiete instituciones vinculadas a los temas de seguridad alimentaria y quince a la atención y prevención de desastres, quince universidades y cuatro organizaciones internacionales (tt-ssc, 2011, p. 12).

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Gráfica 6. Cuenca del Caribe

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

• Profundización: articular las demandas de las entidades del Caribe con las fortalezas de las instituciones colombianas y fomentar el intercambio de información y la instalación de capacidades. • Fortalecimiento y acompañamiento: Fortalecer y replicar el conocimiento adquirido en las fases precedentes, y brindar acompañamiento para afrontar los retos de la región en el desarrollo de sus capacidades. Entre otras razones, su importancia radica en el hecho de que la Estrategia Caribe es el primer programa regional de cooperación sur-sur liderado por Colombia y, por ende, un intento de consolidar su prestigio internacional, sea como país emergente de América Latina, sea como impulsor del proceso de aplicación de la agenda de la eficacia de ayuda al desarrollo en la región.149 Tanto es así, que el programa está mencionado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.150 En la Fase I (2009) se invirtieron unos 720 000 dólares, mientras que unas 200 personas provenientes de veinticinco países151 participaron en becas, cursos, talleres, y misiones técnicas y se avanzó notablemente en la negociación y activación de acuerdos interinstitucionales y redes de trabajo sobre temas de interés común. En este marco, el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) tuvo un papel de especial importancia y, además de realizar las actividades formativas previstas por el programa, ofreció apoyo a varios países centroamericanos en el diseño institucional y operativo de entidades nacionales cuyo mandato institucional sería proveer capacitación profesional y facilitar la convergencia entre la oferta y la demanda de trabajo.152 149 En este marco, Colombia también formó parte del Grupo Asesor sobre Sociedad Civil y Eficacia de la Ayuda, que operó entre 2007 y 2008, con el objetivo de introducir la perspectiva de la sociedad civil en el campo de la eficacia de la ayuda. 150 “A través de la cooperación técnica se fortalecerán los procesos de acercamiento a regiones de interés para el país, privilegiando la relación con los países de América Latina y el Caribe. En consecuencia, se dará continuidad a las estrategias regionales de Cooperación Sur-Sur con los países de la Cuenca del Caribe” (dnp, 2011). 151 Los veinticinco países directamente involucrados son: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Costa Rica, Cuba, Dominica, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Monserrat, Nicaragua, Panamá, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucia, San Vicente y la Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago y Venezuela. 152 En Colombia, además de la formación profesional, el Sena brinda servicios de formación continua a las empresas, información, orientación para el empleo, apoyo al desarrollo empresarial, servicios tecnológicos, y apoyo a proyectos de innovación, desarrollo tecnológico y competitividad. En este marco, desempeña también el papel de compaginar la oferta y la demanda de trabajo.

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Tabla 2. Estrategia Caribe: Actividades realizadas y resultados logrados en la Fase I (2009) Área temática: Bilingüismo Actividades 1. Programa de idiomas para docentes. 2. Intercambios de estudiantes de idiomas.

Resultados logrados 1. Fortalecimiento de las metodologías de enseñanza de español e inglés como segunda lengua.

Beneficiarios (personas): 30 Países participantes: 15 Inversión (USD): 86.000 Instituciones: men Fecha: julio Lugar: Bogotá y San Andrés

Actividades 1. Taller regional para la identificación de necesidades en formación técnica. 2. Cursos virtuales en capacitación técnica. 3. Seminario Taller para la transferencia de metodologías de formación por competencias.

Resultados logrados 1. Identificación de las demandas de cooperación técnica en las entidades encargadas de la formación profesional. 2. Creación de una red regional de entidades dedicadas a la formación profesional para compartir lecciones aprendidas. 3. Capacitación en competencias útiles para la integración de las tic en la educación

Beneficiarios (personas): 83 Países participantes: 24 Inversión (USD): 114.000 Instituciones: Sena Fecha: marzo-octubre Lugar: Bogotá, Barranquilla, Cartagena y Kingston (Jamaica)

Área temática: Movilidad académica Actividades 1. Becas para estudios de posgrado en Colombia. 2. Jornadas de internacionalización de instituciones de educación superior: “I Feria de Alianzas” entre quince universidades caribeñas.

Resultados logrados 1. Financiación de los estudios de especialización y maestría en universidades colombianas a ocho estudiantes del Caribe. 2. Creación de redes y alianzas entre universidades caribeñas y colombianas.

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Beneficiarios (personas): 28 Países participantes: 8 Inversión (USD): 160 000 Instituciones: Universidad Nacional, Icetex, men, Ascun Fecha: marzo-septiembre Lugar: Bogotá, Cali.

La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Área temática: Formación técnica para el trabajo

Área temática: Prevención y atención de desastres y Gestión del riesgo

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Actividades 1. Curso sobre gestión del riesgo y manejo de crisis frente a huracanes.

Resultados logrados 1. Capacitación a técnicos de la región en el manejo de crisis frente a huracanes y mecanismos de gestión del riesgo. 2. Creación de una red de trabajo. 3. Formulación del borrador de un Protocolo de ayuda mutua para la región. Área temática: Seguridad alimentaria y Nutrición

Beneficiarios (personas): 18 Países participantes: 17 Inversión (USD): 55 000 Instituciones: Universidad Nacional, igac, Corporación osso Fecha: agosto Lugar: San Andrés

Actividades 1. I Encuentro regional de seguridad alimentaria y nutricional. 2. Seminario regional de seguridad alimentaria y nutricional Caribe sin hambre.

Beneficiarios (personas): 30 Países participantes: 21 Inversión (USD): 43 000 Instituciones: Programa Resa Fecha: agosto Lugar: Riohacha

Resultados logrados 1. Identificación de las necesidades para fortalecer las estrategias de seguridad alimentaria en el Caribe. 2. Fortalecimiento de las capacidades: formación de treinta técnicos en el diseño de tablas estadísticas de nutrición y el manejo de centros de recuperación. 3. Elaboración de un documento de recomendaciones para la seguridad alimentaria y la nutrición en la región.

Fuente: elaboración del autor con base en MinRex Colombia 2010a, 2010b y 2011.

La Fase II (2010) fue mucho más ambiciosa y, además de implicar una inversión de 1 700 000 usd,153 involucró 2241 personas en actividades presenciales y más de 45 000 a través de cursos virtuales. Además, fueron ampliadas de cinco a siete las áreas temáticas, incluyendo entre ellas la cultura y la seguridad ciudadana.Tabla 3. Estrategia Caribe: Actividades realizadas y resultados logrados en la Fase II (2010)

153 Sin incluir los aportes realizados en especies, el presupuesto total del programa durante las dos fases fue de unos 2 420 000 usd. De éstos, casi 1 millón fueron aportados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, unos 850 000 por otras entidades del estado colombiano (principalmente Acción Social y Sena) y el restante por organismos regionales como la oea.

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Área temática: Bilingüismo Actividades 1. Cursos virtuales de inglés y español. 2. Cursos de inglés y español para docentes. 3. Cursos de inglés y español para funcionarios públicos. 4. Programa de intercambio con la Universidad Nacional.

Resultados logrados 1. Fortalecimiento de las metodologías de enseñanza de español e inglés como segunda lengua.

Beneficiarios (personas): 136 Cupos en los cursos virtuales: 15 000 Países participantes: 17 Inversión (usd) (*): 1 200 000 Instituciones: Sena, Universidad Nacional, Universidad del Norte, Universidad Externado de Colombia Fecha: marzo y junionoviembre Lugar: Bogotá, Barranquilla y San Andrés

Actividades 1. Cursos virtuales en temas relevantes para la región. 2. Misiones de asistencia técnica (3) en construcción de ambientes de aprendizaje. 3. Cursos (5) sobre conocimiento y transferencia de tecnología.

Resultados logrados 1. Fortalecimiento de esquemas de educación técnica para el trabajo. 2. Fortalecimiento de la red regional de entidades dedicadas a la formación profesional.

Beneficiarios (personas): 155 Cupos en los cursos virtuales: 30 000 Países participantes: 24 Inversión (usd) (*): 670 000 Instituciones: Sena Fecha: Todo el año Lugar: Barranquilla, Huila, Eje Cafetero, Guatemala, Trinidad y Tobago

Área temática: Movilidad académica Actividades 1. Becas para estudios de posgrado. 2. II Feria de Alianzas entre universidades caribeñas y colombianas.

Resultados logrados 1. Aumento de los intercambios de estudiantes entre las universidades involucradas. 2. Fortalecimiento de redes y alianzas entre universidades caribeñas y colombianas.

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Beneficiarios (personas): 70 Países participantes: 12 Inversión (usd) (*): 135 000 Instituciones: Icetex, ascun Fecha: marzo y septiembre Lugar: Medellín

La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Área temática: Formación técnica para el trabajo

Área temática: Prevención y atención de desastres y Gestión del riesgo Actividades 1. Curso virtual en Gestión del riesgo. 2. Seminario Taller Gestión del riesgo y cambio climático. 3. Cursos virtuales en tecnologías geoespaciales y manejo información geográfica. 4. Taller Cartografía social y cambio climático.

Resultados logrados 1. Fortalecimiento de la capacidad institucional de la gestión del riesgo y la colaboración entre entidades homólogas del sector. 2. Avance en la formulación de un protocolo de ayuda mutua para la región.

Beneficiarios (personas): 70 Cupos en los cursos virtuales: 120 Países participantes: 18 Inversión (usd) (*): 134 000 Instituciones: Universidad Nacional, igac, ideam, Corporación osso Fecha: abril-septiembre Lugar: San Andrés,

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Área temática: Seguridad alimentaria y Nutrición Actividades 1. II Encuentro regional sobre Seguridad alimentaria y nutricional. 2. Gira técnica en América Central y Caribe insular. 3. Encuentros virtuales.

Resultados logrados 1. Fortalecimiento de las capacidades: formación de treinta técnicos en el diseño de tablas estadísticas de nutrición y el manejo de centros de recuperación. 2. Elaboración de un documento de recomendaciones para la seguridad alimentaria y la nutrición en la región.

Beneficiarios (personas): 60 Países participantes: 22 Inversión (usd) (*): 133 000 Instituciones: Programa Resa Fecha: marzo, junio y segundo semestre Lugar: Bucaramanga, Honduras, Granada

Resultados logrados 1. Aumento del entendimiento mutuo y de la capacidad de gestión de los eventos y las industrias culturales. 2. Inicio de la creación de redes y alianzas en el sector de los eventos culturales.

Beneficiarios (personas): 50 Países participantes: 6 Inversión (usd) (*): 57 000 Instituciones: Ministerio de la Cultura Fecha: agosto-diciembre Lugar: Cali, Barranquilla y Bogotá

Área temática: Cultura Actividades 1. Giras técnicas para conocer algunos eventos culturales en las ciudades de Cali, Barranquilla y Bogotá.

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Área temática: Seguridad ciudadana Actividades 1. Pasantías y misiones de asistencia técnica. 2. Cursos virtuales.

Resultados logrados 1. Capacitación de 1700 policías hondureños.

Beneficiarios (personas): 1700 Países participantes: 1 Inversión (usd) (*): 112 000 Instituciones: Policía Nacional Fecha: octubre 2010-marzo 2011 Lugar: Colombia y Honduras

A pesar de que todavía no hay información orgánica disponible sobre las actividades posteriores al 2010, entre enero y mayo de 2011, un grupo de investigadores de la Universidad de Antioquia y de la Universidad eafit, ambas de Medellín, por encargo de Acción Social y de la oficina colombiana del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), realizaron un interesante estudio de caso de los dos primeros años de actividad del programa. Este estudio, que fue incluido entre los materiales preparatorios del IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Busán, contiene algunas observaciones interesantes sobre las principales fortalezas de la Estrategia Caribe: El enfoque regional multiactor […] generó más confianza de parte de los países de la Cuenca del Caribe hacia Colombia, cumpliendo así con su doble objetivo de consolidar sus relaciones con estos países y posicionarse como un actor importante en el proceso de integración regional. Igualmente se puede resaltar la innovación metodológica como el factor principal de la apropiación que se ha logrado en varias líneas del programa. Los talleres de validación de las áreas prioritarias, el interés en dejar que los países receptores compartan sus buenas prácticas, o los métodos prácticos de intercambio entre niveles técnicos son partes de una metodología innovadora que ha logrado buenos niveles de aceptación y horizontalidad. […] Si bien la voluntad de no enmarcar la Estrategia Caribe en un marco de planeación estricto ha podido impactar negativamente los resultados, […] esta flexibilidad tiende a favorecer una interacción humana entre actores […], la cual es más producto de una

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

(*) Los números incluidos en la tabla representan el monto global de los costos sostenidos en las dos fases del programa. Fuente: elaboración del autor con base en MinRex Colombia 2010a, 2010b y 2011.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

voluntad de trabajar juntos alrededor de metas comunes que de una necesidad de cumplir las metas y los tiempos del programa (tt-ssc, 2011, p. 44).

Sin embargo, el estudio identifica también algunas debilidades, que podrían generar lecciones para mejorar hacia el futuro (tt-ssc, 2011, pp. 15, 43, 45). Entre ellas, la relativa debilidad de los sistemas de información y de las herramientas de apoyo al trabajo en red, que han reducido su capacidad operativa y el alcance de algunos intercambios; la poca planeación y el escaso seguimiento de las actividades, que si por un lado han estimulado la calidad de la interacción humana y la apropiación por parte de las entidades involucradas, por el otro han reducido la capacidad de apreciación de los aciertos y los errores durante la ejecución, dificultando así la retroalimentación del proceso y la introducción de eventuales ajustes sobre la marcha. Otra crítica importante ha sido la escasa flexibilidad administrativa del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia para gestionar directamente la contabilidad y los desembolsos relativos al programa, que generó la necesidad de buscar un socio externo para administrar el presupuesto y causó unos costos administrativos que ascendieron a 18%. Estos son bastante más altos que los que manejan los donantes internacionales. La Unión Europea, por ejemplo, reconoce de 5 a 7% a las ong y los demás actores no estatales, y de 8 a 12% a las agencias del sistema de las Naciones Unidas. Programa Regional de Cooperación con Mesoamérica En 1990, México decidió crear una Comisión Mixta para la cooperación con los países centroamericanos. La buena aceptación de la iniciativa viabilizó la firma de un Acuerdo General de Cooperación entre México y varios países de la región,154 que se dio en 1991, en el marco de la Primera Reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno de Tuxtla, en Chiapas. Gracias a la progresiva consolidación de la alianza, en los años siguientes se incorporaron Belice y Panamá, en 1995,155 se creó el Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla (en adelante Mecanismo de Tuxtla) en 1996, se incluyó la cooperación al desarrollo en las 154 Además de México, los primeros estados que firmaron fueron Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. 155 Desde ese año, la negociación bilateral entre México y los demás países se cambió por la representación por parte del Sistema de Integración Centroamericano (sica) del conjunto de los países de la región.

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156 Según esta declaración, los propósitos principales del Mecanismo de Tuxtla son: “analizar en forma periódica y sistemática los múltiples asuntos regionales, hemisféricos y mundiales que son de interés común; concertar posiciones conjuntas ante los distintos foros multilaterales; avanzar hacia el establecimiento de una zona de libre comercio; impulsar proyectos económicos conjuntos; y acordar acciones de cooperación regional, en todos los ámbitos, en apoyo al desarrollo sostenible del área”. 157 No hay que confundir el Programa Mesoamericano de Cooperación con el Proyecto de Integración y Desarrollo Mesoamérica. Este último, que fue establecido en 2008 por iniciativa de México y que inicialmente estaba denominado Plan Puebla-Panamá (ppp), representa un espacio político supranacional que articula los esfuerzos de integración de diez países (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana y nueve estados sureños de México), facilitando la gestión y ejecución de proyectos de interés regional orientados a la extracción de recursos naturales, así como la implantación de vías para interconectar los dos océanos y facilitar la exportación de los recursos naturales antes mencionados. Con este fin, cuenta también con varios socios estratégicos de tipo financiero, como son el Banco Centroamericano de Integración Económica (bcie), el Banco Interamericano de Desarrollo (bid), y la Corporación Andina de Fomento (caf). El Proyecto Mesoamérica ha sido fuertemente criticado por muchos actores no estatales (asociaciones ambientalistas, ong de desarrollo, organizaciones indígenas), nacionales e internacionales, por considerar que su objetivo principal sería servir a los intereses de las multinacionales de Estados Unidos a través de la creación de un ambiente propicio (reducción de aranceles, vías de comunicación e infraestructura especializada, explotación de mano de obra barata) para el aprovechamiento indiscriminado de los recursos naturales de la región, sin prestarle atención a los derechos y al patrimonio cultural de las comunidades indígenas y campesinas.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

prioridades del Mecanismo de Tuxtla en la Declaración de San José,156 aprobada en la II Cumbre en 1996, y finalmente se aprobó el respectivo Plan de Acción en la Reunión de los Cancilleres de Tegucigalpa, en 1997. En 1998, México lanzó el Programa Mesoamericano de Cooperación (en adelante Programa Mesoamericano), que es el marco programático de su cooperación técnica con los países centroamericanos. El Programa apoya el desarrollo de la subregión a través de la realización de proyectos orientados al intercambio de conocimientos y experiencias, así como al fortalecimiento de las capacidades en las siguientes áreas prioritarias: agricultura y ganadería, ducación y cultura, medioambiente, salud, turismo, y prevención de desastres (Segib, 2011, pp. 94-95). El 11 de julio de 2006, en la VIII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Mecanismo de Tuxtla en la ciudad de Panamá, Colombia fue aceptada como miembro pleno mediante una Declaración Presidencial Conjunta. Posteriormente, en la XI Cumbre, celebrada el 29 de julio de 2009 en Guanacaste (Costa Rica), Colombia fue asociada al Proyecto de Integración y Desarrollo Mesoamérica,157 en el cual era observadora desde 2006. Finalmente, entre finales de 2009 y mediados de 2010, Colombia diseño el Programa Regional de Cooperación con Mesoamérica (en adelante Programa Mesoamérica), con el doble propósito de consolidar su proyección hacia la zona en cuestión y su incipiente liderazgo en

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

materia de cooperación sur-sur. Este programa, que fue presentado en la XII Cumbre del Mecanismo de Tuxtla (Cartagena, octubre de 2010), es liderado por la Agencia Presidencial de Cooperación (apc Colombia), se dirige a todos los países de la región158 y está articulado en siete áreas estratégicas: promoción social, gestión de calidad, servicios públicos, gobernabilidad local, seguridad, apoyo las micro, pequeña y medianas empresas, y biocombustibles. En la práctica, desde ese momento, a la oferta de cooperación de México hacia los países de la región, se añadió la de Colombia. Las acciones del programa se basan en la identificación de temas de interés común y se realizan a través de modalidades de cooperación como misiones de diagnóstico y asistencia técnica; talleres y seminarios; intercambio de expertos, información y buenas prácticas; y creación de redes y grupos de trabajo temáticos. Tabla 4. Articulación estratégica y operativa del Programa Regional de Cooperación con Mesoamérica Áreas estratégicas

Objetivos

Líneas de trabajo

Socios nacionales

Promoción social

Promover el desarrollo y fortalecimiento de estrategias, programas e instrumentos para la promoción social de la población más vulnerable.

1. Metodologías e instrumentos para la implementación de políticas de promoción social. 2. Estrategias de gestión en red para la promoción social. 3.Transferencia condicionada de dinero (Familias en Acción).

* Departamento Nacional de Planeación (dnp). * Ministerio de la Protección Social.

Gestión de calidad

Capacitar servidores públicos de los países de Mesoamérica en la construcción de una nueva cultura alrededor de la gestión de calidad.

1. Sistemas de gestión de calidad. 2. Formación en sistemas de gestión de calidad. 3. Implementación de sistemas de gestión de calidad.

* Instituto Colombiano de Normas Té-cnicas y Certificación (Icontec).

158 Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.

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Objetivos

Líneas de trabajo

Socios nacionales

Servicios públicos

Apoyar el mejoramiento de la eficiencia y la efectividad en la gestión de empresas de servicios públicos, para asegurar condiciones de calidad y eficiencia en la prestación de servicios.

1. Fortalecimiento de competencias en la provisión de servicios de energía. 2. Mejoramiento de la calidad y eficiencia en la provisión de servicios de agua y saneamiento básico. 3. Gestión para prestación de servicios públicos domiciliares en zonas periurbanas.

* Empresas Públicas de Medellín (epm).

Gobernabilidad local

Fortalecer la capacidad de gestión pública territorial y promover el desarrollo regional.

1. Políticas diferenciadas para la planeación a largo plazo. 2. Descentralización fiscal y administrativa. 3. Gestión pública territorial.

* dnp.

Seguridad

Apoyar a autoridades civiles y de la fuerza pública en el fortalecimiento institucional y operativo para enfrentar problemáticas de seguridad y convivencia.

1. Seguridad ciudadana y generación y fortalecimiento de confianza a través de un trabajo conjunto entre ciudadanía e institucionalidad. 2.Fortalecimiento de políticas y acciones en la lucha contra el problema mundial de las drogas y su implementación. 3. Fortalecimiento de mecanismos contra la delincuencia organizada transnacional.

* Policía Nacional de Colombia.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Áreas estratégicas

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Áreas estratégicas

Objetivos

Líneas de trabajo

Socios nacionales

Apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa

Apoyar el desarrollo y fortalecimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas en la región de Mesoamérica.

1. Fortalecimiento de políticas e instituciones para el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas. 2. Instrumento de promoción y apoyo al emprendimiento. 3. Experiencia en el desarrollo económico local. 4. Estrategias de transformación productiva.

* Ministerio de Comercio.

Biocombustibles

Fomentar y apoyar el intercambio de experiencias, investigaciones, tecnologías, recursos humanos y mejores prácticas en el tema de biocombustibles, en el marco de la Red Mesoamericana de Investigación y Desarrollo en Biocombustibles.

1. Seminarios y talles de biocombustibles. 2. Capacitación en la producción, uso y evaluación de etanol, biodiesel y bioetanol. 3. Investigación en biocombustibles. 4. Desarrollo científico y tecnológico de biocombustibles.

* Ministerio de Agricultura. * Corpoica. * Universidad de Antioquia.

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia: http://www.cancilleria. gov.co/sites/default/files/PLEGABLE-Mesoamerica-Final-mail.pdf (consulta del 28.05.2012).

Con pocas excepciones (ver cuadro 2), aún no existen muchos estudios y documentos que permitan formular un análisis detallado sobre las actividades realizadas en el marco del Programa Mesoamérica. Sin embargo, vale la pena presentar a continuación la información disponible sobre algunas de las iniciativas del Proyecto Mesoamérica y del Programa Mesoamericano en las que está participando Colombia. Programa Mesoamericano de Biocombustible (pmb). Como parte de su participación en el Proyecto Mesoamérica, Colombia ha liderado diversas actividades, especialmente las siguientes: 252

159 Su construcción fue financiada por la cooperación colombiana y se adjudicó, a través de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica), a una unión temporal de empresas conformada por Biosgeos e Ingeomega de Medellín. 160 En la red participan instituciones de gobierno, universidades, escuelas de agricultura, fundaciones y empresas relacionadas con el sector de biocombustibles de los países asociados al Proyecto Mesoamérica. 161 Proyecto Integración y Desarrollo Mesoamérica: http://www.proyectomesoamerica.org/ (consulta del 30.05.2012).

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

• Construcción de dos plantas159 de biodiesel en Honduras y El Salvador para la promoción de energías renovables. Estas plantas, que fueron inauguradas en marzo de 2009, cuentan con una capacidad de producción de 10 000 litros/diarios y utilizan como materia prima, aceite de palma (Honduras), palma africana y grasa de cerdo (El Salvador). En este marco, Colombia se hizo cargo también de la capacitación y acompañamiento a los técnicos nacionales en la operación de sus respectivas plantas. • Apoyo técnico a expertos mexicanos (2010) en la construcción, en el estado de Chiapas, de una planta de biodiesel que utiliza como materia prima el aceite depalma y otros aceites vegetales. Esta planta tiene una capacidad inicial de 20 000 litros diarios y la posibilidad de llegar a una producción diez veces mayor. • Gestión de los estudios técnicos y de los procedimientos de licitación (2010-2012) con el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) para lograr la financiación necesaria para la construcción e instalación de dos plantas de biocombustibles en Panamá y República Dominicana. • Coordinación, conjuntamente con México, de la Red Meso­ame­ ricana de Investigación y Desarrollo de Biocombustibles (rmidb).160 Su objetivo es “Fomentar la investigación y transferencia de tecnología en la materia y promover el intercambio de experiencias, recursos humanos y mejores prácticas […], a fin de asegurar un crecimiento ordenado del sector de los biocombustibles en la región mesoamericana”.161 Aprovechando las plantas instaladas como parte del Programa Mesoamericano de Biocombustible, la red fomenta el intercambio de experiencias con el propósito de coadyuvar en la organización de actividades de investigación, validación, transferencia e innovación tecnológica en materia de bioenergéticos. Entre sus objetivos figuran los siguientes: elaborar planes y programas de impacto regional; elaborar e instrumentar proyectos interdisciplinarios e interinstitucionales;

promover la capacitación, el fortalecimiento de capacidades, y el intercambio de conocimientos entre los integrantes de la red; fomentar la vinculación directa de los usuarios y beneficiarios en los proyectos específicos; e identificar fuentes de financiamiento y participación en las labores de gestión de los recursos.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 2. Partenariado entre empresas públicas con Costa Rica En el marco del Programa Regional de Cooperación con Mesoamérica se realizó también una experiencia de cooperación horizontal entre empresas públicas del sector energético. Los protagonistas son las Empresas Públicas de Medellín (epm) en Colombia, un grupo conformado por 44 empresas de prestación de servicios, veinticuatro de las cuales operan en América Central, Estados Unidos y España; y el Instituto Costarricense de Electricidad (ice), la empresa más grande de Costa Rica. Ambas compañías son líderes en sus zonas de operación, cuentan con importantes desarrollos tecnológicos y personal altamente capacitado. En materia de electricidad, tienen especialidades que las distinguen y las complementan. Por ejemplo, el ice enfrenta el reto de la apertura energética en el marco de la integración centroamericana, con pocas capacidades en su personal sobre mercado eléctrico, mientras que epm lleva compitiendo desde hace quince años en esta materia. Por su lado, el ice es líder regional en energías alternativas como la biomasa y geotérmica, temas donde epm aún no tiene mucha experiencia. Ante la identificación de éstas y otras áreas en las que podían complementar su conocimiento (control interno, mantenimiento, sistemas de información, proyectos hidroeléctricos, gestión ambiental, gestión humana, etcétera), las dos empresas buscaron un acuerdo de cooperación para impulsar un intercambio bidireccional de capacidades. Este interés responde a una visión estratégica de profundizar sus vínculos, que a futuro podrían ayudarles a expandir su oferta de servicios en la región centroamericana. epm e ice cuentan con oficinas de cooperación internacional que operan en estrecha relación con las autoridades nacionales. Estas oficinas recopilaron las solicitudes de ambas empresas y las presentaron en la Comisión Mixta de Cooperación Técnica y Científica entre Costa Rica y Colombia en febrero de 2009. En la Comisión se aprobó el proyecto, así como el apoyo financiero del Fondo de Cooperación y Asistencia Técnica (Focai) de Colombia para el desarrollo de sus actividades. El objetivo era que ambas partes fueran tanto solicitantes como oferentes en los temas de interés respectivos. Las actividades del proyecto fueron principalmente visitas de personal dirigente y de técnicos expertos para conocer en la práctica las estrategias y las modalidades operativas de la otra empresa. En la siguiente reunión de Comisión Mixta, en 2011, se tomó la decisión de seguir con el proyecto y continuar con los intercambios.

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Educación a distancia. Desde 2009, Colombia participa a este proyecto, que se realiza en el marco del Programa Mesoamericano y cuenta con la participación de Costa Rica, El Salvador, Honduras, México y Nicaragua. Su propósito es “Formar recursos humanos y asesorar en la creación de Centros de Educación a Distancia de la región, para apoyar el uso de tecnologías de la información y de la comunicación para la producción coordinada de contenidos para la educación media superior y superior a distancia” (Segib, 2011, p. 97). Cohesión social y presupuesto participativo en el Departamento de Antioquia Esta experiencia se enmarca en la realización de algunos proyectos que gozaron del aporte financiero de la Unión Europea, el más importante de ellos en el contexto del Programa URB-AL es el denominado EU/LA WIN Unión Europea y América Latina: Políticas integradas de bienestar social. Participaron varios gobiernos locales de cinco países: Argentina, Brasil, Colombia, España e Italia, generando una dinámica interinstitucional intermedia entre la cooperación norte-sur y la cooperación sur-sur y creando espacios de intercambio enriquecedores entre las entidades involucradas.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Los técnicos que participaron en las actividades consideraron que el valor agregado de este proyecto está en su carácter bidireccional y en el acceso a conocimientos especializados que no existían en sus empresas. Para ellos fue una oportunidad privilegiada el participar en diálogos transparentes entre pares para compartir sus aciertos y errores a través de visitas en terreno. En las visitas, los técnicos identificaban posibilidades de mejoras en sus áreas, sin embargo la decisión de incorporarlas a sus empresas dependía de sus jefes. Al ser organizaciones tan grandes, sólo algunos directores percibían el valor de estos intercambios en desarrollar innovación y generar ahorros en capacitación y consultorías externas. Una lección aprendida en la implementación de este proyecto es que los procesos de aprendizajes bidireccionales generan valor en las empresas a muy bajo costo, pero requieren respaldo decidido de las directivas para ser estratégicos y no sólo espacios de diálogo entre técnicos. Fuente: Segib, 2011, p. 120.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Tabla 5. Entidades participantes Entidad

País

Regione Emilia Romagna (entidad líder del consorcio)

Italia

Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (cisp)

Italia

Gobernación de Antioquia

Colombia

Instituto para el Desarrollo de Antioquia (idea )

Colombia

Estado do Paraná

Brasil

Mancomunidad de la Ribera Alta (Comunidad Valenciana)

España

Regione Marche

Italia

Municipio XVII de Roma

Italia

Provincia de Buenos Aires

Argentina

Municipalidad de Mar del Plata

Argentina

Centro di Educazione Sanitaria e Tecnologie Appropriate Sanitarie (cestas) Fuente: elaboración del autor.

Italia

En este marco, Paraná, a través de su Secretaría de Agricultura y Abastecimiento, jugó un papel central en la trasferencia del saber-hacer relacionado con la metodología del presupuesto participativo y, más en general, con la promoción del desarrollo local basada en la colaboración entre las distintas entidades, públicas y privadas, presentes en el territorio. Por otro lado, es importante mencionar que todos los proyectos de referencia fueron impulsados por la ong italiana Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (cisp)162 y realizados en colaboración y con el respaldo de múltiples actores locales, tanto públicos como privados. Las actividades respectivas se ubicaron en varios departamentos163 de Colombia, pero la mayoría se implementó en el departamento de Antioquia.

162 El cisp, Comité Internacional para el Desarrollo de los Pueblos en español, nació en 1983, tiene su sede principal en Roma y opera en el campo de la cooperación internacional y de la lucha contra la exclusión social. En colaboración con distintos socios locales, realiza proyectos de desarrollo, rehabilitación, ayuda humanitaria e investigación aplicada en más de treinta países de África, América Latina, Medio Oriente, Asia y Europa del Este. 163 Departamentos del Antioquia, Chocó, Magdalena y Sucre.

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El primer proyecto, denominado Cohesión social y desarrollo: Consolidación del arraigo territorial de las comunidades afectadas por el conflicto armado en el Oriente, Bajo Cauca y Atrato Antioqueño y Chocoano, fue cofinanciado por la Comisión Europea (ce) y llevado a cabo, entre 2005 y 2010, por el cisp, la Gobernación de Antioquia164 y la asociación Municipios Asociados de la Subregión de Embalses de los Ríos Negro-Nare (maser). El segundo proyecto, denominado eu/la win Unión Europea y América Latina: Políticas integradas de bienestar social, también es cofinanciado por la ce en el marco del programa urb-al, empezó en 2008 y terminó a finales de 2012. Este proyecto es liderado por la Regione Emilia Romagna de Italia y creó una red de autoridades locales de cinco países (Argentina, Brasil, Colombia, España e Italia) para el intercambio de buenas prácticas y el apoyo a políticas públicas para el desarrollo territorial y el gobierno local. El “componente Colombia” del proyecto es liderada por la Gobernación de Antioquia (Departamento Administrativo de Planeación-dap), el Instituto para el Desarrollo de Antioquia (idea) y el cisp. Su objetivo general es apoyar las administraciones locales en la consolidación y la innovación de las políticas públicas orientadas a la reducción de las desigualdades económicas y sociales, contribuyendo así a: a) aumentar la cohesión y la inclusión social; b) fortalecer el papel de las comunidades locales y de las organizaciones de la sociedad civil; y c) aumentar la competividad de los territorios involucrados. Su objetivo específico es promover el intercambio de conocimientos, experiencias y buenas prácticas en el diseño y la implementación de políticas públicas de bienestar entre administraciones locales europeas y latinoamericanas. A nivel general, los resultados esperados del proyecto pueden ser sintetizados de la siguiente manera: 1) aumentar la difusión de métodos e instrumentos útiles para el desarrollo de políticas integradas de bienestar; 2) fortalecer el sistema de gobernanza de las administraciones locales en el diseño, la planificación y la implementación de políticas de bienestar integradas e innovadoras; 3) transferir competencias, capacidades y buenas prácticas a funcionarios públicos y líderes de la sociedad civil; 4) mejorar los servicios de bienestar existentes y crear nuevos servicios basados en enfoques innovadores. Fuente: Tassara, 2011.

El cisp trabaja desde 1983 en Colombia, en donde ha realizado múltiples proyectos en una docena de departamentos y en varios sectores: apoyo a la producción agropecuaria y pesquera a pequeña escala; salud y saneamiento básico; reforestación, gestión sustentable de recursos naturales y manejo de cuencas hidrográficas; protección de la niñez de la calle y lucha contra la prostitución infantil. En el caso de Antioquia, sus actividades se han focalizado en la atención a la población desplazada en Medellín y en varias subregiones del Departamento (entre el 1997 y el 2002) y en la promoción y realización de iniciativas de desarrollo local (desde el 2003). En la segunda etapa, se ha 164 A través del Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres (dapard).

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Cuadro 3. Proyectos de cooperación al desarrollo involucrados

venido consolidando un enfoque orientado a la promoción del desarrollo local y la cohesión social.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Descripción de la experiencia El Presupuesto participativo es una metodología que tiene sus orígenes en Brasil, en los años ochenta, y se ha ido difundiendo a grandes y pequeños centros, urbanos y rurales, de toda América Latina. A través de ejercicios de planeación local, se puede lograr que las comunidades identifiquen y prioricen las inversiones públicas municipales en proyectos que los benefician en lo social y económico, permitiendo una mayor transparencia en la ejecución de los recursos. Entre otros, esta metodología ha permitido apoyar estrategias empre­ sariales formuladas por las mismas comunidades, logrando además un importante impacto en la generación de ingresos y de empleo. El principal objetivo de la planificación y ejecución del presupuesto participativo es permitir que la ciudadanía incida directamente en la destinación del dinero público, especialmente a nivel municipal. Las primeras experiencias realizadas en Antioquia se remontan al 2005, cuando el Comité Internacional para el Desarrollo de los Pueblos, en colaboración con la Gobernación y con una cofinanciación de la Unión Europea, acompañó la fase de puesta en marcha y sistematización de una alternativa de gobernabilidad que se venía desarrollando en el municipio de Nariño. A la par de una iniciativa similar que se empezaba a acompañar en el municipio de Medellín, lo anterior permitió la retroalimentación y fortalecimiento de la estrategia. Con base en la experiencia realizada, esta metodología fue divulgada entre las comunidades e instituciones en algunas veredas del municipio de San Carlos, las cuales la contemplaron como una herramienta principal en la definición de los planes de desarrollo veredal.

258

La propuesta del alcalde, incluida en su Plan de Gobierno 2004-2007, era la de “no dejar la participación comunitaria en letra muerta”. Se hacía necesario profundizar en el ejercicio democrático “para encontrar soluciones a los problemas locales y regionales involucrando un conjunto más amplio de recursos (financieros, organizacionales, humanos), en la construcción concertada del desarrollo municipal”. Para alcanzar esta finalidad, se conformó un Comité de Participación Comunitaria (Copaco) con las tareas de identificar las problemáticas, generar propuestas, programar las obras y proyectos, concertar y priorizar el presupuesto municipal y la ejecución de obras, y evaluar el presupuesto invertido y las obras ejecutadas. El Copaco, que todavía está operando, está conformado por representantes de las Juntas de Acción Comunal (jac), gremios, asociaciones y organizaciones de base, y se reúne cada tres meses. Existen también varios subcomités en los sectores de vivienda, salud, educación, vías, infraestructura, desarrollo agroambiental, cultura, deporte, y desarrollo comunitario. Semestralmente se organizan asambleas comunitarias y cabildos abiertos con los líderes y la comunidad en general, a quienes se les presenta un informe escrito de las actividades realizadas, las actas de las reuniones, y se recogen las opiniones y sugerencias de los participantes. Fuente: Vera, 2007.

Esta experiencia fue asimilada y difundida en otras veredas y en la actualidad constituye un mecanismo bastante consolidado de interlocución y relación entre las administraciones municipales y las comunidades urbanas y rurales de varias colectividades locales, lo que contribuye a consolidar la gobernabilidad.

Modalidades operativas y base legal Las comunidades (organizadas a través de jac, comités o gremios) eligen representantes que conforman mesas sectoriales sobre los temas considerados relevantes. Entre ellos: educación, vivienda, salud, desarrollo económico, servicios municipales. Las mesas identifican las prioridades en cada área y proponen soluciones. Finalmente, se producen algunos documentos temáticos, que se relacionan con los planes de desarrollo existentes (veredal, zonal, municipal) y se formulan propuestas operativas sobre el uso de los recursos. Estos documentos son validados ante organizaciones de mayor nivel, como el Copaco y la Asamblea municipal, y finalmente presentados al Concejo municipal para su aprobación. Las actividades son remitidas, dependiendo de su naturaleza, a la dependencia de la Alcaldía municipal 259

La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Cuadro 4. La experiencia del municipio de Nariño

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

que se encarga del tema, para que las incluya en su portafolio de proyectos. La administración municipal y la comunidad ejecutan el presupuesto y hacen el seguimiento y la evaluación respectivos. Este proceso puede ser sintetizado de la siguiente manera: a) construcción participativa del plan de desarrollo municipal; b) formulación, negociación y firma de preacuerdos y acuerdos entre las organizaciones territoriales y la alcaldía municipal; c) creación y fortalecimiento de un Copaco, de unos centros de participación zonal que agrupan distintas veredas y de unas mesas sectoriales; d) Priorización de necesidades e identificación de propuestas operativas de inversión; e) concertación con el concejo municipal y articulación de voluntades; f) deliberación pública del presupuesto municipal; g) rendición de cuentas, monitoreo permanente y evaluaciones periódicas. Gráfica 7. Esquema del proceso participativo

Fuente: elaboración del autor con base en Vera, 2007.

La base legal de referencia es bastante rica y articulada: el Código de Procedimiento Civil (artículos 3, 103, 345 y 355); la Ley 819, de 2003, Normas orgánicas del presupuesto para la transparencia fiscal; la Ley 388, de 1997, Desarrollo territorial; y el Decreto 111, de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto (eop)”.

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Resultados logrados A través del presupuesto participativo, las comunidades locales se involucran directamente en el proceso de toma de decisiónes relativo a la destinación de una parte importante de los recursos públicos.

Fuente: elaboración del autor con base en Vera, 2007.

Este proceso, conjuntamente con la adopción de los Acuerdos terri­ toriales,165 permite que actores diferentes a las administraciones y comu­ nidades, tales como instituciones públicas y privadas presentes en la zona, se vinculen a la implementación de las estrategias de desarrollo local. A nivel puntual, se pueden destacar otros resultados importantes, como los siguientes: mayores niveles de participación y transparencia 165 Los Acuerdos territoriales son espacios y procesos colectivos que promueven sinergias entre las comunidades, las alcaldías y las demás entidades públicas y privadas presentes en un territorio, posibilitando elementos de concertación, negociación, y acción conjunta. Al mismo tiempo, cada acuerdo es un documento en el cual se definen las prioridades para el desarrollo local; se establece el producto, el servicio, o el importe con el cual cada entidad contribuye al desarrollo local; y se identifica la persona responsable en representación de cada entidad.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Gráfica 8. Dinámica local del proceso participativo

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

en la gestión municipal; consolidación de la participación ciudadana y surgimiento de nuevos liderazgos; menores niveles de corrupción en la gestión de los recursos; oportuna identificación y priorización de las necesidades; aumento de la inclusión y la cohesión social; e impacto positivo en la generación de ingresos y de empleo. En lo referente a la primera experiencia realizada en el municipio de San Carlos, se puede añadir que El proceso […] ha sido una experiencia enriquecedora tanto para la administración municipal como para la comunidad […] y se han fortalecido los espacios de participación; las comunidades se sienten escuchadas y responsables de su propio desarrollo; hay un diálogo más fluido y permanente entre la comunidad y la administración municipal; se ha ganado confianza, que redunda en un desarrollo municipal acorde con las prioridades de la comunidad, mejorando su calidad de vida (Vera, 2007).

La cabal aplicación del enfoque del presupuesto participativo en los distintos municipios en los que se introdujo permitió lograr algunos resultados concretos muy relevantes, como los que se especifican a continuación. a. Ampliación de la cobertura en seguridad social (de 54% a 96%), aumentando los subsidios de salud a través del acceso a recursos nacionales y departamentales, con la cofinanciación municipal b. Mejoramiento de 1300 viviendas existentes y auto construcción de 200 viviendas nuevas. c. Mayor cobertura de los programas de seguridad alimentaria y complementación nutricional, con especial referencia a los comedores escolares y a los grupos vulnerables, como son los niños en estado de desnutrición, madres gestantes y lactantes, adultos mayores y población desplazada. d. Reactivación de la producción agropecuaria, con especial referencia a los sectores panelero, cacaotero, cafetero y ganadero. Construcción de diez puentes peatonales con el apoyo de la comunidad y la cofinanciación del departamento y del municipio. e. Impacto del proceso participativo en el mejoramiento de la seguridad y la disminución de los eventos que perturbaban la tranquilidad del municipio.

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Formación en el sector de la pesca y la acuicultura a pequeña escala La experiencia que se expone a continuación va más allá de la ortodoxia de los conceptos clásicos de cooperación sur-sur y triangular. Representa más bien una especie de mestizaje entre varios elementos y, a pesar de haber empezado hace más de veinte años, manifiesta un alto nivel de innovación. Sin duda, en este caso existen elementos de cooperación sur-sur porque entre los actores principales se encuentran varias organizaciones de distintos países latinoamericanos. Al mismo tiempo, hay elementos de cooperación triangular porque la entidad que promovió el programa fue una ong europea que, a pesar de ser la titular del programa, involucró de lleno varias entidades latinoamericanas en su diseño y ejecución. Finalmente, el programa se implementó con recursos de múltiples donantes, tanto europeos como latinoamericanos, públicos y privados. La ong en cuestión es el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (cisp),166 que opera en Colombia desde 1983, año de su fundación. Desde el inicio y hasta finales de los años noventa, trabajó intensamente en el desarrollo de la pesca y la acuicultura a pequeña escala en múltiples comunidades costeras de varios países latinoamericanos, y especialmente 166 Se agradece al cisp por haber facilitado los informes y otros documentos que permitieron elaborar esta parte del artículo.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Un par de consideraciones finales: “A diferencia de otros donantes la Unión Europea ha intentado acompañar a los países de América Latina y el Caribe, en los procesos de construcción de institucionalidad para la cohesión social” (Morazán, Sanahuja, y Ayllón, 2011, p. 20). Esta apreciación sintetiza muy bien el principal valor agregado de la cooperación regional euro-latinoamericana. Desde hace muchos años es una cooperación entre pares, orientada a fortalecer la integración regional y el diálogo birregional, basada metodológicamente en el trabajo en redes y en el aprendizaje mutuo de los aciertos y errores de todos los actores involucrados. Para concluir, es posible afirmar que “Experiencias como esta abren caminos innovadores para ampliar la cohesión social e impulsar el desarrollo local y, al mismo tiempo, representan una hipótesis de mestizaje entre la clásica cooperación norte-sur y la novedosa cooperación sur-sur, creando también espacios para intercambios enriquecedores entre las colectividades locales y los actores organizados de la sociedad civil del norte y del sur del planeta” (Tassara, 2012).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

en Brasil, Colombia, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Uruguay y Venezuela. En el periodo 1983-1990, el cisp realizó varios proyectos en Colombia, focalizándose en el desarrollo de las comunidades de pescadores artesanales de la Costa Atlántica, y especialmente en los departamentos de La Guajira, Magdalena y Atlántico. En este marco, se crearon varios Centros de Servicios al Pescador Artesanal (Cespa), por un lado, y se diseñó y experimentó un enfoque orientado al desarrollo integral de las comunidades locales, intentando así cambiar el meollo del asunto desde las clásicas actividades de apoyo a la extracción y la comercialización del pescado hacia el desarrollo comunitario. Al respecto, se empezaron a implementar acciones encauzadas a la formación, la activación de micro-emprendimientos complementarios a las actividades extractivas (ecoturismo y restaurantes a base de productos del mar, reparación de redes, tiendas cooperativas para abastecimiento de artes de pesca a nivel local), la consolidación de los servicios de salud y educación, y el fortalecimiento institucional de las organizaciones de base. Entre finales de los años ochenta y principios de los noventa, el cisp tomó dos decisiones importantes: ampliar su proyección operativa a otros países de la región y apostar por la valorización de los recursos humanos y las capacidades locales a través del intercambio de experiencias y la promoción de la cooperación sur-sur en el ámbito latinoamericano. En la segunda tarea, el responsable de la ong para América Latina y el Caribe encontró dos aliados estratégicos: el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (inpa), en Colombia, y el Instituto Marítimo Pesquero Andrés González Lines (impagl), en Cuba. Esto porque, el inpa estaba sumamente interesado en multiplicar las oportunidades formativas para el sector, que en la época enfrentaba importantes desafíos, no contaba con personal adecuadamente capacitado, mientras que el impagl, que en la época ya había graduado más de 12 000 estudiantes y con el que el cisp había empezado a colaborar desde 1989, tenía una relevante experiencia formativa, aunque su proyección internacional estaba más enfocada hacia los países de África y no tenía una experiencia relevante en la cooperación con otros países de la región. Al respecto, es importante señalar que, “debido a la escasez de recursos pesqueros, en Cuba se le ha dado gran prioridad a la formación de técnicos y profesionales capacitados para lograr los mejores resultados productivos. La magnitud del esfuerzo realizado se puede apreciar si se considera que, la industria pesquera cubana […] ha cambiado radicalmente la composición de su 264

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

fuerza de trabajo, pasando de ser un sector compuesto fundamentalmente por analfabetos y subescolarizados, a poseer más de 25 000 profesionales, técnicos y obreros calificados” (Tassara y Rey González, 1995, p. 246). Por otro lado, vale la pena destacar que el impagl no sólo contaba con una buena infraestructura (laboratorios, buque escuela, internado con posibilidad de hospedar hasta veinte personas además de los estudiante cubanos) y con un valioso grupo de profesionales calificados en unas treinta especialidades pesqueras y acuícolas, sino también con la posibilidad de movilizar expertos de la industria pesquera cubana. Fue así que se elaboró una estrategia regional de formación y se formuló el proyecto Cooperación Sur-Sur para la Formación en el Sector de la Pesca Artesanal que, a lo largo del periodo 1993-2002, fue extendido, ampliado y cofinanciado por varios donantes (entre ellos la Unión Europea, la Dirección General para la Cooperación al Desarrollo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia, el inpa y el Ministerio de la Industria Pesquera de Cuba) hasta transformarse en un verdadero programa a largo plazo. A lo largo de diez años de operaciones, el programa incluyó los siguientes componentes principales: renovación y mejoramiento de la infraestructura física y didáctica del impagl (actualización de la biblio­ teca, equipamiento de laboratorios y aulas-talleres, construcción de un nuevo buque escuela en fibra de vidrio y readecuación del anterior para su utilización en labores productivas, remodelación y ampliación del internado, construcción de un muelle y de un tanque elevado para el agua potable); adecuación de un espejo de agua y activación de un pequeño centro de acuicultura extensiva de doble propósito (didáctica y producción). Sin embargo, el componente formativo fue sin duda el más importante: incluyó cursos para agricultores cubanos interesados en impulsar la acuicultura extensiva en sus tierras; actualización del personal docente cubano (erogación de unas veinte pasantías de estudio en España, Italia y Chile, y creación de un centro para la producción de videos formativos); realización de unas veinticinco misiones de asistencia técnica de expertos cubanos en Colombia y Ecuador; activación de becas y pasantías en Cuba para ciudadanos latinoamericanos. En lo referente a este último componente, que fue el más relevante tanto en términos presupuestarios como por su vocación horizontal, es importante destacar lo siguiente:

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

a. Las actividades formativas se articularon según tres modalidades: pasantías cortas (de 15 a 30 días); pasantías largas (de 30 a 90 días); y becas (de 1 o 2 años), destinadas únicamente a jóvenes en edad escolar interesados en conseguir los títulos de Marinero pescador o de Técnico de acuicultura. b. Además de los jóvenes, los beneficiarios de la formación fueron tanto pescadores artesanales, seleccionados por las cooperativas y las comunidades de proveniencia, como técnicos y profesionales, seleccionados por las entidades públicas y privadas en las cuales trabajaban en sus países. Obviamente, todos ellos fueron escogidos por los socios y los demás interlocutores institucionales de los proyectos realizados por la ong italiana en los países de América Latina. Como se evidencia en la tabla a continuación, al final del programa se habían formado más de 200 personas provenientes de otros países de la región c. Entre las especialidades impartidas durante las pasantías, vale la pena señalar las siguientes: artes y métodos de pesca de la plataforma; pesca del tiburón; uso de los concentradores para la pesca responsable de langosta y otros crustáceos; técnicas de navegación costera y seguridad a bordo; organización y gestión de asociaciones de pescadores; planificación de la pesca marítima y continental; manejo de estanques y embalses para la acuicultura extensiva; biología marina. Tabla 6. Pescadores, técnicos y profesionales formados en Cuba País

Pasantías cortas

Pasantías largas

Becas

Total

Colombia

75

31

16

122

Chile

12

6

2

20

Ecuador

38

18

4

60

Guatemala

8

5

0

13

133

60

22

215

Total

Fuente: elaboración del autor en base a los datos facilitados por el cisp.

A nivel general, la realización del programa permitió compaginar el interés de las organizaciones y entidades colombianas y de los otros países involucrados en conseguir una formación de alta calidad que fuera 266

adecuada a los distintos niveles educativos de los beneficiarios y a las necesidades técnicas específicas, por un lado, y el interés de Cuba en su experiencia formativa en el sector de la pesca y la acuicultura a pequeña escala, por el otro. Los pescadores, técnicos y profesionales que realizaron las estadías de formación apreciaron enormemente la calidad de la enseñanza (que, quizás con la excepción de Chile, no estaba disponible en sus países de proveniencia), el trato amigable de los docentes e instructores y, en muchos casos, establecieron vínculos de colaboración con el impagl y otras entidades cubanas que se mantuvieron y se ampliaron incluso des­ pués del cierre del programa.

Además de representar una iniciativa loable y oportuna para ahondar el análisis sobre los avances de la cooperación horizontal entre los países latinoamericanos, y entre estos España y Portugal, los Informes de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica, que la Secretaría General Iberoamericana elabora y publica desde 2007, constituyen una excelente fuente de información y sistematización de las buenas prácticas que se están dando en este contexto. Por lo anterior, la experiencia que se presenta a continuación fue elaborada en base al penúltimo informe de la Segib (2010, pp. 105-111). Contar con herramientas de fácil acceso y comprensión que permitan consultar en tiempo real y de manera eficaz los datos relativos a la oferta y la demanda de cooperación internacional es uno de los desafíos actuales de las oficinas de cooperación de América Latina. El siguiente caso refleja la relevancia de los criterios de identificación y exalta la importancia de la negociación horizontal, la adaptabilidad al contexto y los esquemas de responsabilidades compartidas para garantizar tanto el beneficio mutuo de un proyecto como la sostenibilidad de sus resultados. En agosto de 2007 se promulgó en Uruguay una ley que estableció la creación del Instituto Uruguayo de Cooperación Internacional y se inició un proceso de transformación institucional y jurídica que culminó con la aprobación de la Ley de Presupuesto 2010, en la que se resolvió denominar esa nueva institución como Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (auci). El Departamento de Cooperación Internacional de la Oficina de Planeación y Presupuesto (opp) de la Presidencia, ente encargado de liderar el proceso de creación de la auci, identificó como 267

La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Elaboración del Mapa de Cooperación de Uruguay

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

prioridad la mejora de los procesos de gestión de la cooperación y la identificación de sistemas de información e instrumentos de manejo y visualización. Por otro lado, desde finales de los años noventa, Colombia desarrolló un sistema de información sobre la cooperación internacional que el país recibe y otorga y, en 2004, con el apoyo financiero de la Unión Europea, la Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social creó una base de datos sobre la cooperación, denominado Sistema de Información de Ayuda Oficial al Desarrollo (siaod), que en 2005 complementaría con una versión georreferenciada en internet del Mapa de Cooperación.167 El desarrollo de estas herramientas le permitió al gobierno mejorar los canales de diálogo, intercambio de información y coordinación con los donantes; contar con más y mejor información para planear y tomar decisiones; apoyar la gestión, monitoreo y seguimiento de la cooperación; y permitir el acceso público a la información. Cuando Colombia presentó su mapa en un seminario de cooperación sur-sur en Chile, en 2007, éste despertó gran interés por parte de varios países, entre ellos Uruguay, por ser una herramienta pionera en lograr una visualización pública de los flujos de la ayuda. Ante este interés, Acción Social formalizó la oferta para apoyar la realización de mapas similares en la región. El interés de Uruguay en generar un sistema de información que permitiera un eficiente manejo y visualización, coincidió con el interés de Colombia en compartir su experiencia. En este escenario, el opp contactó a la Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social y, después de una primera visita exploratoria, solicitó formalmente su cooperación técnica. El proceso de negociación del proyecto fue adelantado entre los Directores de Cooperación de ambos países, no tuvo ninguna condicionalidad y permitió definir los resultados esperados, las actividades requeridas y los recursos y obligaciones de cada una de las partes. Colombia se comprometió a apoyar el proceso de creación de la auci para que tuviera una mayor capacidad de visualizar proyectos de cooperación a través de un software específico que permitiera generar un mapa de cooperación. Para tal propósito, Acción Social donaría el software y la licencia de uso, eliminando así cualquier dependencia futura de Colombia, y brindaría el apoyo técnico y tecnológico para la conceptualización y desarrollo del mapa. Los costos respectivos estarían apc Colombia: http://www.accionsocial.gov.co/acci/web_acci/nuevomapa/main.asp [consulta del 03.06.2012].

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

cubiertos por el Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional (Focai) de Colombia. Por su parte, Uruguay se comprometería a realizar los ajustes técnicos requeridos para poner en funcionamiento su mapa y hacer disponibles a Colombia u otros países las futuras mejoras y modificaciones. Estos acuerdos se oficializaron en el marco de la Comisión Mixta bilateral del 20 y 21 de noviembre de 2008. Una de las grandes virtudes del proceso, pero también un desafío operativo mayor, fue adaptar el mapa al sistema de información y a la división político-administrativa del Uruguay, y esto generó la necesidad de mejorar la cantidad y calidad de los datos. Este proceso, que en la planeación se había considerado como una actividad corta, en la ejecución tomó más de seis meses e implicó identificar claramente la información más pertinente para cada proyecto y disponer de los recursos humanos para conseguirla y ordenarla. Durante esta fase, el apoyo técnico de Acción Social fue fundamental para la opp al compartir sus aprendizajes en la construcción de su sistema de información, permitiendo agilizar el proceso. Esto significó para Colombia una dedicación de tiempo mucho mayor, que no afectó a la calidad ni a la disposición del soporte técnico, gracias al uso de medios virtuales para la realización de casi la totalidad de las actividades. El diseño de la interfaz gráfica del mapa de Uruguay requirió también de algunos cambios durante su implementación. Sin embargo, tras implementar la mayoría de las adaptaciones establecidas, se acordó que los técnicos colombianos entregarían los códigos abiertos del software para que los informáticos uruguayos finalizaran las adaptaciones, además de dejar la capacidad del manejo del sistema en dicho país. Las instituciones calculan que los recursos aportados por ambas partes no superaron los 15 000 dólares, sin incluir la valorización del tiempo dedicado por el personal de la opp y de Acción Social. Gracias al trabajo conjunto entre Acción Social y la Oficina de Planeación y Presupuesto, Uruguay cuenta ahora con un mapa de cooperación adaptado a su realidad y de libre acceso en la web. El presupuesto de la auci incluye los costos necesarios tanto para su adecuada gestión como para el mejoramiento del sistema de información. Este proyecto dejó un valor agregado y algunas lecciones aprendidas para ambos países: a. Si bien inicialmente las partes no dimensionaron oportunamente el tiempo que implicaba la adaptación del mapa, el apoyo técnico prolongado de Colombia permitió que el intercambio se convirtiera en un proceso

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

de fortalecimiento de capacidades muy valioso para Uruguay. Contar con el saber hacer de Colombia en materia de sistemas de información y con su constante apoyo durante el proceso, fue fundamental para cortar caminos, prevenir problemas, desarrollar capacidades en su personal y darse cuenta de que muchos de sus obstáculos y desafíos son compartidos con los demás países de la región. Participar en esta experiencia les ayudó a entender el papel de un socio igualitario en la cooperación sur-sur. b. Para Acción Social esta experiencia permitió darle visibilidad al mapa de cooperación de Colombia en escenarios internacionales, mostrando además que la agenda de la cooperación sur-sur es amplia e incluye aportes en mejoramientos tecnológicos. Adicionalmente, permitió a Colombia estructurar mejor la oferta del mapa, considerando los factores necesarios para adaptarlo a otros contextos y a las expectativas del solicitante. Por último, las reflexiones y discusiones con la opp en torno a los sistemas de información enriquecieron la reflexión propia y el proceso de mejora continua de Acción Social en este tema. Los resultados satisfactorios que ambos países destacaron de la experiencia fueron producto de una confluencia de factores: 1. Hubo una coincidencia entre la necesidad de Uruguay de avanzar en la construcción de su mapa y el entusiasmo de Colombia por compartir esta capacidad. Fruto de esta coincidencia, el proyecto fue considerado una prioridad para ambas instituciones. 2. El proyecto se produjo entre instituciones homólogas, ambas expertas en cooperación, lo que facilitó el diálogo. Esto llevó a ambos países a concluir que contar con una buena experiencia técnica es un primer paso; el complemento necesario para su éxito es contar con personas que gestionen adecuadamente la cooperación. 3. Finalmente, la cercanía institucional, física y cultural facilitó la construcción de confianza mutua. Asimismo, resultó pertinente el conocimiento compartido y la flexibilidad en la implementación, ya que los técnicos involucrados entendieron fácilmente los obstáculos diarios de sus pares. En este mismo sentido, el uso de medios virtuales para la realización de las actividades previstas a lo largo del año que duró el proyecto permitió ahorrar costos de transporte y una mayor flexibilidad en las agendas de trabajo. También se identificaron algunos desafíos para el futuro. En primer lugar, experimentar las particularidades operativas de este proyecto reiteró la necesidad de contar con procedimientos específicos para la cooperación sur-sur, en particular, de lograr mejores herramientas de 270

planeación, así como procesos de retroalimentación que no se limiten a verificar la ejecución, sino que logren identificar y sistematizar tanto las enseñanzas (positivas y negativas) de la experiencia como el valor agregado para cada socio. En segundo lugar, los dos países coincidieron en la necesidad de mejores mecanismos para contabilizar el tiempo/persona invertido en el proyecto, considerando que los funcionarios involucrados realizan sus actividades de cooperación de manera paralela a sus obligaciones laborales diarias.

Primero que todo, una reflexión que aplica no sólo a la situación de Colombia sino a la cooperación sur-sur en general. Cierta literatura, tanto en el norte como en el sur del planeta, entre las entidades oficiales y entre los actores no estatales, manifiesta la tendencia a identificarla como algo muy novedoso y caracterizado únicamente por múltiples ventajas. Según este enfoque, la cooperación sur-sur reúne todas las virtudes que la cooperación norte-sur no supo concretar: es horizontal y está basada en el diálogo, se realiza entre socios paritarios y no es jerárquica, garantiza un alto nivel de participación y apoderamiento por parte de los receptores, favorece el desarrollo de capacidades, es ajena a toda forma de condicionalidad, es totalmente desinteresada,168 es transparente, y es indiferente a los intereses geopolíticos y comerciales del donante. Sin embargo, a manera de ejemplo, según varios analistas también las prácticas de la cooperación oficial al desarrollo de los grandes países emergentes, como China, India, Sudáfrica y Brasil, reflejan sus intereses políticos y comerciales. Las prácticas de los donantes emergentes sugieren que la ayuda motivada políticamente es de particular importancia regionalmente, mientras que los intereses comerciales parecen influir más entre más apartados están localizados los receptores. A pesar de esto, la motivación económica se mantiene presente en la ayuda regional desde que la integración económica puede ser una prioridad clave, como en el caso de Sur África […]. Tal patrón puede ser evidente en el comportamiento de los donantes tradicionales, como el 168 Por el contrario, la ayuda “ligada” está basada en compromisos fijos de gastos determinados por el donante. Además, esta modalidad de cooperación obliga a comprar la mayor parte de los equipos y los servicios necesarios en el país del donante.

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

Consideraciones finales

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

énfasis de Estados Unidos en América Latina y el Caribe y de Europa en África […]. Este ejemplo (de parte de los donantes emergentes) no debe ser considerado indeseable o evidencia de decepción […]. En su lugar, es una asignación lógica de recursos para asegurar los intereses de desarrollo inmediatos propios del donante emergente […]. Por supuesto, también es verdad que entre más poderoso el donante, más dispersos y osados son sus intereses políticos. (Rowlands, 2008, p. 28)

“Para ponerlo simplemente, la ayuda es usada como un instrumento para la diplomacia, la inversión y la promoción de las exportaciones por los mayores países donantes, incluyendo los más recientes donantes emergentes del Sur” (Fernández, 2010, p. 19). Ahora bien, es verdad que la cooperación sur-sur refleja los nuevos equilibrios de un mundo cada vez más multipolar y tiene un sinnúmero de potenciales positivas para el desarrollo. Al mismo tiempo, para no entrar en un círculo vicioso autorreferencial (y un poquito maniqueo), hay que demostrar con hechos que estas potencialidades se están traduciendo efectivamente en un valor agregado. Para lograrlo, la cooperación sur-sur tendría que consolidar sus capacidades en lo referente, entre otros, a los siguientes desafíos: aumen­ tar el nivel de institucionalización y coordinación; adoptar siste­mas para contabilizar los recursos invertidos; pasar de la realización de acciones puntuales a proyectos y programas de mayor alcance; diseñar y utilizar sistemas de indicadores verificables, realizar sistemáticamente actividades de monitoreo y evaluación, y adoptar un enfoque de gestión orientada a los resultados (pnud, 2009). Volviendo al tema principal, no hay la menor duda de que la cooperación sur-sur de Colombia representa un elemento innovador en la región latinoamericana y que está caracterizada por múltiples fortalezas y elementos positivos. Un primer elemento valioso consiste en la adopción de un enfoque sistémico que: I) se basa en la formulación e implementación de una política orgánica de cooperación, como la Estrategia Nacional de Coopera­ ción Internacional 2012-2014 (acp Colombia, 2012); II) propende a una focalización geográfica de la ayuda, y por esta vía pone en práctica un valor agregado decisivo de la cooperación sur-sur, o sea, el fortalecimiento de la integración regional; III) promueve la realización de programas integrados, que abarcan varios países y tienen una proyección plurianual; y IV) valoriza a Colombia como sistema-país, a través de la vinculación 272

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La cooperación colombiana para el desarrollo entre oferta y demanda

de varias entidades, públicas y privadas, en la implementación de las actividades previstas. Un par de buenos ejemplos de la aplicación práctica de este en­fo­ que fueron presentados en la tercera parte de este texto: la Estrategia de Cooperación con la Cuenca del Caribe y el Programa Regional de Coo­ peración con Mesoamérica. Lo anterior sin menoscabo de las iniciativas bilaterales, como los programas 2011-2013 que Colombia acordó recien­ temente con Brasil, Argentina y Jamaica (­ Cañón Tamayo, 2011). En este contexto, es importante recordar que en la realización de las actividades previstas en los proyectos, la cooperación colombiana involucra de manera consistente a los nuevos actores, como las autoridades locales (municipios y departamentos), las universidades, el sector privado, y las organizaciones de la sociedad civil. Según apc Colombia: “los actores centrales han sido los gobiernos, pero las puertas están abiertas a todos los actores que puedan aportar” (Cañón Tamayo, 2011). La praxis colombiana cuenta además con varios elementos meto­ do­lógicos y herramientas operativas que le dan solidez institucional y metodológica a la cooperación sur-sur del país. Entre ellos: un protocolo operativo para la preparación, realización y seguimiento de las Comisiones Mixtas de Cooperación; la metodología de “identificación-validaciónprofundización” utilizada para el diseño de los programas y proyectos; el Sistema de Información de Ayuda Oficial al Desarrollo (siaod) y la Mapa de Cooperación geo-referenciada, que representan herramientas decisivas para la gestión de la información, la coordinación con los donantes, y los procesos de planificación y toma de decisiones. Otra fortaleza de Colombia consiste en haber anclado su cooperación sur-sur a la promoción de la agenda internacional sobre la eficacia de la ayuda. De esta forma, el país ha logrado consolidar su prestigio en la comunidad internacional, ganando al mismo tiempo el apoyo del ocde y de muchos donantes tradicionales, y legitimar su proyección como país emergente en la subregión más cercana (América Central y el Caribe) y en América Latina en general. Lo anterior, conjuntamente con otros elementos presentados a lo largo de este texto, permite registrar un cambio importante en la cooperación colombiana. Después de una época en la cual ésta ha sido más una política de Gobierno que de Estado, orientada en sus prioridades sobre todo por la agenda doméstica, en los últimos años ha empezado a mirar más allá de sus fronteras, atribuyéndole cada vez más importancia a la promoción

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

de su valor estratégico para la política exterior del país (Schönrock y Buchelli, 2010, p. 25). Antes de finalizar, señalaremos algunos elementos críticos y reflexiones sobre la cooperación colombiana, algunos de los cuales ya son objeto de acciones concretas por parte de las autoridades nacionales, orientadas a aprender gracias a la experiencia para mejorar en el futuro. Durante la gestión del anterior gobierno, varios analistas, tanto oficiales como no estatales, criticaron a Acción Social por el elevado nivel de centralización con el cual manejaba tanto los recursos provenientes de los donantes internacionales, particularmente de Estados Unidos y la Unión Europa, como los recursos destinados a la cooperación sur-sur. De esta forma, Acción Social llegó a concentrar la gestión de más de 1 500 proyectos con un portafolio total que rebasaba los 800 millones de dólares. Según Social Watch,169 por ejemplo, lo anterior limitó drásticamente el tipo de iniciativas aceptadas por la cooperación nacional y aumentó considerablemente el tiempo necesario para la asignación y ejecución de los recursos. Volviendo a la actualidad, un elemento crítico está relacionado con la es­casa flexibilidad que permite la ley colombiana, y quizás los re­ gla­mentos internos del Ministerio de Relaciones Exteriores, respecto al manejo de los fondos públicos destinados a los programas de cooperación. Lo anterior, por lo menos en el caso de la Estrategia de Cooperación con la Cuenca del Caribe, generó unos costos administrativos sumamente altos, que mal se adaptan a una cooperación que tiene entre sus propósitos lograr un alto nivel de eficiencia y transparencia. Otro aspecto crítico tiene que ver con el diseño y la efectiva realización de actividades de monitoreo y evaluación alineadas con los estándares internacionales170 y acordes con la finalidad de retroalimentar los proyectos durante su ejecución, ofreciendo también los elementos informativos necesarios para mantener bajo control el logro de resultados y objetivos y tomar las medidas necesarias para reorientar el proyecto

169 Social Watch es una red de cabildeo internacional sobre temas de desarrollo, integrada por más de mil organizaciones de la sociedad civil que operan en unos noventa países. Ver: http://www. socialwatch.org/node/12161 (consulta del 04.06.2012). 170 Aparece bastante inapropiado, por ejemplo, que algunos de los textos de los programas y proyectos de la cooperación sur-sur realizada por Colombia no contengan indicadores claros, cuantificados y medibles en el periodo de ejecución, así como encontrar en los mismos textos “objetivos” y “resultados esperados” que se parecen más bien a actividades o a iniciadores de proceso, en el mejor de los casos, y no a los cambios generados en la realidad a través de la realización del proyecto.

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sobre la marcha. Al respecto, parece oportuno dedicarle más tiempo y recursos a este importante componente de la cooperación. El último tema de reflexión, fuertemente vinculado al aspecto crítico antes mencionado, se refiere a la escasa disponibilidad de informes de evaluación de los programas y proyectos realizados. Al respecto, es difícil no compartir el planteamiento de la alop (Fernández, 2010, p. 27), cuando afirma que es necesario “incrementar la rendición de cuentas de los donantes del Sur”, tanto con la elaboración de más estudios y diagnósticos, como “mediante la expansión de la gama de actores involucrados en evaluar la efectividad de la ayuda y del desarrollo […]. Esto debe incluir representantes nacionales y locales, organizaciones de la sociedad civil”.

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La cooperación sur-sur en Colombia Rafael Uribe Iregui171

Introducción Es preciso iniciar el presente documento, en donde se presentan las características y avances de la cooperación sur-sur en Colombia, destacando que en los últimos diez años la institucionalidad de la cooperación internacional en el país ha estado bajo la coordinación de tres entidades: la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, acci (1996-2005), la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (2005-2012), y, actualmente, por la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional, apc Colombia, creada en noviembre de 2011, a través de las cuales la cooperación sur-sur ha tenido una evolución muy positiva y trascendente en las políticas del país. Como país de renta media alta, Colombia ha dado pasos importantes en su gestión de cooperación para ofrecer a otros países sus propias experiencias y capacidades, a través de una muy activa gestión de cooperación sur-sur, y es hoy un actor líder en América Latina y el Caribe en esta materia. La cooperación sur-sur en el país ha alcanzado un desarrollo importante a partir de la aplicación de su redireccionamiento (desde 2006), que ha consistido en la ejecución de acciones más pertinentes, alineadas a las necesidades de los países receptores (cambio de un enfoque de oferta a uno de demanda) y a una mayor integralidad, que sustituye actividades puntuales (2002-2006) por proyectos de mayor impacto que vinculen diRafael Uribe. ExSubdirector de Ayuda Oficial al Desarrollo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, actualmente Consultor en Cooperación Internacional.

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ferentes actividades y modalidades de cooperación (2006-2010), logrando avances importantes hacia el manejo de enfoques regionales. Como consecuencia del citado redireccionamiento y fortalecimiento de la oferta de cooperación sur-sur en Colombia, las acciones realizadas, y en especial las estrategias regionales, se han convertido en el foco de los donantes tradicionales para realizar cooperación triangular. A la fecha se destacan iniciativas de cooperación triangular con Australia (AusAid), Japón (jica) Corea (koika), Estados Unidos (usaid), fida, caf, entre otras. Si bien Colombia se ha destacado por realizar una cooperación basada en su experiencia, también ha realizado aportes significativos en el marco de la cooperación sur-sur. De estos aportes se destaca uno de 4 millones de dólares para la asistencia humanitaria y reconstrucción de Haití, y otro de 500 mil dólares al Fondo de Cooperación Sur-Sur del Banco Mundial. Colombia logró posicionar este tipo de cooperación en la Agenda de Acción de Accra, y considera la posibilidad de trabajar con los donantes tradicionales en acciones conjuntas, bajo la forma de cooperación triangular. Así también se constituyó en líder en la materia en la preparación hacia el IV Foro de Alto Nivel realizado en Busán, Corea. Hoy es un referente mundial y es reconocido como “campeón” de la cooperación sur-sur.

Fuente: Informes financieros acci y Acción Social.

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En este camino de fortalecimiento, se gestionaron recursos para el 2012 por valor de 10 500 millones de dólares (20 000 millones de pesos) que permitirán que Colombia continúe posicionándose como líder de este tipo de cooperación.Para la elaboración de la presente publicación, se han seleccionado cuatro de las líneas de análisis propuestas por el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora y el Centro de Estudios de Desarrollo Económico y Social de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap), que se desarrollan así: 1) entendimiento de la cooperación sur-sur en Colombia: concepto, instrumentos y práctica; 2) los mecanismos de diálogo formales e informales entre diferentes tipos de actores y coherencia con la política exterior, ventajas y desventajas; 3) productos generados, resultados y capacidades desarrolladas; y 4) la cooperación sur-sur frente a la adaptación y puesta en marcha de la Declaración de París

Para empezar, es necesario decir que este tipo de cooperación ha dado un salto cualitativo y cuantitativo en los últimos diez años en Colombia. Hasta hace poco, en Colombia, a este tipo de cooperación se le conocía y trataba como Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (ctpd), denominación que se acogió con la adopción del Plan de Acción de Buenos Aires de 1978. Sin embargo, con ocasión de la realización de los foros internacionales de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, de Accra y Busán, se retomó con mayor vigencia hablar de la cooperación sur-sur como una acepción más amplia que comprende la cooperación técnica y la cooperación económica entre países en desarrollo, que ya se había definido así desde la Conferencia de Alto Nivel para la Cooperación Económica entre Países en Desarrollo, realizada en Caracas, Venezuela, en mayo de 1981, cuando se adoptó el Programa de Acción de los No Alineados para la Cooperación Económica entre Países en Desarrollo y el Programa de Acción de Caracas. Actualmente, este tipo de cooperación es cada vez más importante para Colombia no sólo en lo político, sino también en lo técnico, económico y social, pues se pasó de realizar actividades puntuales que fueron acordadas con países de similar o menor desarrollo relativo en las décadas de los años ochenta y noventa del siglo xx, hacia la ejecución de proyectos de desarrollo sostenibles que aseguraran el fortalecimiento de las instituciones, la calidad de gestión y el 281

La cooperación sur-sur en Colombia

Entendimiento de la cooperación sur-sur, su concepto, instrumentos y práctica

mejoramiento de la calidad de vida de la población, y finalmente al diseño de estrategias integrales y regionales con el propósito de maximizar el impacto y la eficacia de la cooperación que el país otorga.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Importancia estratégica de la cooperación sur- sur y triangular para Colombia De acuerdo con los lineamientos de cooperación sur-sur para el cuatrienio 2010-2014, trazados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional, apc Colombia, la cooperación sur-sur, constituye un mecanismo para promover la generación de agendas positivas y el intercambio de conocimientos y experiencias entre países en desarrollo. Es una herramienta que contribuye con la profundización de relaciones, el entendimiento y beneficio mutuo, por considerar que se basa en la horizontalidad, la solidaridad, y que está destinada a abordar conjuntamente los desafíos de desarrollo, así como apoyar las principales prioridades de los países con los cuales Colombia realiza esta cooperación (Ministerio de Relaciones Exteriores, apc Colombia, 2012). Los mencionados lineamientos resaltan que Colombia como país de renta media alta, tras años de ser receptor de ayuda internacional, se consolida como un país oferente en cooperación, y que su experiencia será de utilidad en temas donde ha desarrollado una gran capacidad técnica y operativa, por lo que debe compartir con otros países en desarrollo sus experiencias y capacidades, a través de la cooperación sur-sur y triangular. En este sentido, debe buscar realizar esta cooperación de la manera más eficaz, a través del desarrollo de iniciativas regionales, con presencia en los organismos multilaterales y la promoción de alianzas estratégicas de cooperación triangular. Por otra parte, la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional 2012-2014, contrario a las estrategias anteriores (2003-2006 y 2007-2010) que privilegiaron la demanda, contempla también la oferta, haciéndola más integral y apegada a los lineamientos de política exterior y las prioridades definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Esto plantea un capítulo específico sobre el posicionamiento de la cooperación sur-sur y triangular, así como la promoción del desarrollo fronterizo, reconociendo que Colombia ha fortalecido capacidades y acumulado experiencias y lecciones en áreas fundamentales para el desarrollo, las cuales comparte con América Latina y el Caribe y otras regiones del mundo. Por lo tanto, debe continuar implementando la cooperación sur-sur por medio de las comisiones mixtas de cooperación técnica y científica y profundizar el portafolio de cooperación que se en282

marca en las estrategias diseñadas para ofrecer a otros países, e iniciar procesos de cooperación con regiones de creciente interés en política exterior, como Asia y África (apc Colombia, febrero de 2012) .172 El Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos, 2010-2014, a su vez, despliega, bajo el paraguas del Ministerio de Relaciones Exteriores, un marco de acción intersectorial e interinstitucional, con el apoyo de los sectores privados y la sociedad civil, bajo esquemas de mutua responsabilidad para el logro de los objetivos propuestos. Asimismo, la integración fronteriza es promovida mediante los mecanismos bilaterales y multilaterales con los países vecinos, en donde la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional (enci) debe contribuir al desarrollo fronterizo al ser un instrumento del gobierno para apoyar las prioridades estipuladas en dicho plan. La enci tiene como objetivo la articulación de la demanda de las zonas fronterizas con la oferta de cooperación internacional y promover la cooperación sur-sur, triangular, y las alianzas público-privadas como ventanas de oportunidad para apalancar acciones priorizadas con los gobiernos locales y sus comunidades. Esto se constituye en un ejercicio de alineación de las prioridades del orden nacional en el que se reconocen e integran las particularidades y la diversidad existente en cada una de las zonas de frontera.

El escenario natural de negociación de la cooperación sur-sur en Colombia son las Comisiones Mixtas de Cooperación Técnica y Científica, creadas en los convenios marco bilaterales de cooperación suscritos por el país. Esto no excluye otros escenarios de carácter binacional o multilateral, en los que también se acuerden acciones de carácter regional o fronterizo. Entre ellas se pueden mencionar las comisiones de vecindad, culturales, educativas y deportivas, y algunas reuniones bilaterales que tratan asuntos de cooperación. De manera complementaria, y, en muchos casos derivados de las Comisiones Mixtas, se encuentran los convenios interinstitucionales y otros mecanismos de acuerdo entre instituciones de dos países. La diversidad colombiana hace fundamental la participación de instituciones locales. Recientemente, los gobiernos departamentales (estadales) y municipales, así como algunas instituciones educativas del país, han incrementado su 172 Estrategia Nacional de Cooperación Internacional, Agencia Presidencial de Cooperación Internacional.

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La cooperación sur-sur en Colombia

Mecanismos de acceso a la cooperación sur-sur de Colombia

participación en proyectos acordados en los programas de cooperación sur-sur, lo cual es en buena medida resultado del proceso de fortalecimiento del Sistema Nacional de Cooperación Internacional (snci) puesto en marcha desde el año 2003 como un mecanismo de articulación entre la oferta y la demanda de cooperación con las prioridades de desarrollo de los diferentes niveles de gobierno.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Financiación de la cooperación sur-sur La Agencia Presidencial de Cooperación Internacional, apc Colombia, cuenta con el Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional-Focai, cuyo objetivo es apoyar las acciones de cooperación técnica y financiera no reembolsable y de asistencia internacional que Colombia realice con otros países en desarrollo. Mediante estos recursos, se apoya la ejecución de proyectos contenidos en los programas de cooperación que Colombia ha suscrito en el marco de las Comisiones Mixtas de Cooperación SurSur y acciones de asistencia internacional (apoyo en emergencias, crisis o catástrofes naturales o antrópicas), de acuerdo con las solicitudes de los países y las prioridades de la política exterior. En este contexto, el Focai asume la contrapartida nacional para el desarrollo de proyectos demandados por otro país (es decir, para la cooperación que otorga Colombia). Para los casos de los proyectos demandados por entidades colombianas, éstas deben destinar los recursos de contrapartida correspondientes. El presupuesto con el que cuenta el Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional para este fin en el año 2012 es de 9000 millones de pesos, aproximadamente US $5 110 732. Por otra parte, la financiación de la css puede obtenerse de terceros países u organismos internacionales, que complementen los recursos necesarios para el desarrollo de proyectos bilaterales o subregionales de gran impacto, configurando así operaciones de cooperación triangular.Finalmente, los aportes más importantes de la cooperación que realiza Colombia, corresponden a su experiencia técnica. Así, las entidades nacionales, locales, del sector privado, la sociedad civil y la academia aportan su conocimiento.

Otros lineamientos A fin de fortalecer la cooperación sur-sur y a las Comisiones Mixtas de Cooperación, las entidades coordinadoras de la cooperación en el país, Ministerio de Relaciones Exteriores y la apc Colombia, en el marco de 284

sus lineamientos han establecido otros criterios orientadores, esperando que su adopción genere más eficacia en su preparación y puesta en marcha (apc-mre, 2012). Estos criterios proyectan incentivar a las entidades nacionales a consolidar la oferta colombiana, de manera que el país se presente como oferente de cooperación mediante el diseño de programas más robustos, mayores recursos y mejor calidad. Entre estos criterios, las entidades nacionales deben tener en consideración, al momento de presentar sus propuestas, centrar la cooperación en el enfoque de demanda, establecer una planeación adecuada, plantear iniciativas integrales, adaptar los contextos donde se van a desarrollar tales propuestas y considerar asociaciones horizontales (países del norte, organismos multilaterales, empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil y la academia). Asimismo, deben construirse conjuntamente las líneas de acción con los países beneficiarios, solicitando responsabilidad frente a la cooperación que reciben, asegurando la debida coordinación institucional y sectorial, la replicabilidad y generación de capacidades al momento de formular los respectivos proyectos, y contar con mecanismos y sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación.

Regiones prioritarias y principales países socios

Colombia continuará fortaleciendo los procesos de cooperación con los países de América Latina y el Caribe. En consecuencia, dará continuidad a las estrategias regionales de Cooperación Sur-Sur de Colombia con los países de la Cuenca del Caribe y Mesoamérica y diseñará estrategias para África y la región de Asia Pacífico. De igual forma, continuará fortaleciendo la cooperación triangular como mecanismo efectivo de incorporación a estas regiones. 173

Colombia fortalecerá la relevancia, calidad e impacto tanto de las acciones bilaterales y regionales como en plataformas tan importantes como la Organización de Estados Americanos, oea, la Secretaria General Iberoamericana, Segib, la Asociación de Estados del Caribe, Caricom, Unasur, la Comunidad Andina de Naciones, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, el Sistema de Integración Centroamericana, sica, entre otros. 173

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. “Prosperidad para Todos”, tomo I, p. 520.

285

La cooperación sur-sur en Colombia

De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014:

Difusión

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, antecesora de la actual apc Colombia, se desarrolló un software para la creación de una guía de buenas prácticas en cooperación sur-sur, que cambió lo que desde el año 1997 se conocía como el Catalogo de Capacidades y Experiencias Colombianas para la Cooperación Sur-Sur. La Guía de Buenas Prácticas de Colombia para la Cooperación SurSur surgió como un instrumento para la promoción y difusión de experiencias colombianas susceptibles de ser compartidas con otros países de similar nivel de desarrollo. Está diseñada para ser consultada por sectores, carácter de la entidad, población, modalidad de cooperación y área de influencia. Igualmente se encuentra el Mapa de Cooperación Internacional que se diseñó tanto para la demanda como para la oferta.

Fuente: Acción Social Colombia, 2012.

Mecanismos de diálogo formal e informal entre diferentes tipos de actores y coherencia con la política exterior, ventajas y desventajas A inicios de la década pasada, y concretamente con el Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002) “Cambio para Construir la Paz” (dnp, 1998), se estableció la estrategia Diplomacia para la Paz, la cual fue promovida ante la comunidad internacional como un mecanismo de apoyo al proceso de paz que se iniciaba con los grupos armados al margen de la ley. Lo anterior dio como resultado el Plan Colombia, una estrategia integral diseñada para consolidar condiciones de reconciliación, paz y desarrollo social en el mediano y largo plazo. Las lecciones aprendidas en 286

287

La cooperación sur-sur en Colombia

este proceso dieron origen al diseño de una estrategia de cooperación que además de coordinar, organizar y dirigir las necesidades y requerimientos del país, involucró a las organizaciones de la sociedad civil y a las fuentes donadoras para que en un ejercicio tripartito con las entidades públicas se llegara a concensuar los temas y sectores que requerían del acompañamiento y la colaboración de la comunidad internacional. El Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006 “Hacía un Estado Comunitario” en su capítulo sobre política exterior y cooperación internacional, establecía la realización de una Mesa de Coordinación y Cooperación Internacional y la creación de un Sistema Nacional de Cooperación Internacional, elementos que fundamentaron la elaboración de la estrategia, sumada al interés del Estado colombiano por coordinar la ayuda internacional hacia la solución de los problemas estructurales que enfrentaba en ese entonces el país, mejorar la cooperación internacional que recibía, incrementar el flujo de recursos y ampliar el espectro de la ayuda internacional (dnp, 2003, p. 98). El proceso de diseño de la estrategia se inició con la realización de una reunión preparatoria llevada a cabo en julio de 2003, en Londres, bajo el auspicio del Gobierno de Gran Bretaña, teniendo como propósito dar a conocer a la comunidad internacional los objetivos del Plan de Desarrollo, los logros alcanzados en su ejecución, y las áreas prioritarias de cooperación para el país, y sirvió como antesala a la Mesa de Coordinación y Cooperación Internacional para Colombia, que se realizó en Cartagena, en febrero de 2005, donde se presentó oficialmente la Estrategia de Cooperación Internacional del Gobierno de Colombia.Durante el año 2004, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional lideró el proceso post-Londres, dirigido a ordenar la demanda de cooperación en seis bloques temáticos y sus respectivas líneas de cooperación, estructurando de esta manera la estrategia de cooperación. Con el ánimo de profundizar los mecanismos de diálogo y consulta con la comunidad internacional y la sociedad civil, Acción Social lideró la puesta en marcha de la Comisión de Seguimiento al Proceso LondresCartagena, constituida por representantes del gobierno, las organizaciones sociales, representantes de ong internacionales, y las distintas embajadas que aún hacen parte del G-24 (grupo conformado por los países y organismos internacionales que asistieron a la reunión de Londres), en la cual participó el pnud en calidad de secretaría técnica. Desde la aplicación y ejecución de la estrategia, durante el periodo 2002-2006, se alcanzaron logros significativos en el desarrollo de la agenda de cooperación. Por una parte, la cooperación internacional a­ umentó,

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

teniendo un porcentaje muy importante de recursos que se orientaron al apoyo de las prioridades de cooperación que se habían definido en el marco de los seis bloques temáticos. Entre los resultados principales de la estrategia se destacan los siguientes:174 a) Incremento de 28% de la ayuda oficial al desarrollo hacia Colombia, de 259 millones de dólares, en 2002, a 333 millones en el 2005; b) Se orientaron us $ 383 689 395 de aod hacia los seis bloques temáticos; y c) Se incrementó la oferta de cooperación horizontal colombiana hacia América Latina. La Estrategia demostró ser un elemento fundamental de la política de desarrollo e inserción internacional de Colombia, permitió enfocar la cooperación internacional hacia la solución de los problemas estructurales que afrontaba el país (como complemento al esfuerzo y compromiso nacional orientado a la construcción de la paz y el desarrollo económico y social) y renovar el compromiso de la comunidad internacional hacía los países de renta media, que, como Colombia, aún enfrentan importantes desafíos. Por otra parte, la Estrategia de Cooperación Internacional trajo como consecuencia un mayor nivel de coordinación en la demanda de cooperación por parte de las distintas entidades del Estado; se consolidaron espacios de diálogo y consulta con representantes de la sociedad civil y la comunidad internacional, y se gestaron escenarios de coordinación entre las fuentes de cooperación, como el G-24. Al concluir el cuatrienio 2006-2010, de acuerdo con el Informe de Gestión de Acción Social,175 Colombia registró una cifra de 636 millones de dólares en cooperación oficial y no oficial, la más alta en toda su historia: 575 700 millones de dólares correspondieron a nuevos convenios firmados, provenientes de ayuda oficial, y 60 700 millones de dólares de fuentes no oficiales. La cooperación de las ong y el sector privado presentaron un aumento de más de 100% entre el 2009 y el 2010. En el cuatrienio 2006-2010, se gestionaron 206 400 millones de dólares de estas fuentes. 174 Informe de Gestión 2002-2006 (s.f.). Acción Social (agosto de 2002 a julio de 2009). Recuperado de: file:///c:/users/admin/downloads/informe_de_gestion_cooperacion_internacional_2002_2009%20 (11).pdf 175 Informe de Gestión 2006-2010, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Objetivo Estratégico 4. Aumentar la cooperación internacional y mejorar su coordinación, Dirección de Cooperación Internacional, publicado en agosto de 2010.

288

De acuerdo con el Sistema de Información de Ayuda Oficial al Desarrollo, de la Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social, durante la última década, la cooperación internacional contribuyó a multiplicar por 1.5 los recursos de contrapartida nacional. Según los datos que proporciona el sistema, de los recursos de cooperación internacional entre 2000 y 2010, 40% correspondió a aporte internacional y 60% a aporte nacional. Este dato es significativo, pues aunque los recursos de cooperación internacional son bajos con relación al pib en el país (0.42%), estos generan un efecto multiplicador con relación a la inversión nacional. Las estrategias de cooperación internacional (2002-2006 y 20072010), como ejercicios de gestión, han hecho que la cooperación internacional en Colombia sea vista como un mecanismo fundamental entre las relaciones internacionales y la agenda doméstica. En este contexto, el gobierno nacional, a través de las Estrategias de Cooperación Internacional y de la construcción de escenarios y mecanismos de diálogo político entre los actores, ha logrado una ayuda más coordinada y eficaz, y se ha vuelto un caso singular en América Latina y el Caribe, pues en ellas se articulan los intereses de actores internacionales, de la sociedad civil y de las instituciones estatales, con el fin de lograr una mayor y mejor cooperación.

En los últimos años, Colombia ha vivido un proceso de transformación que lo ha convertido en un país con altas expectativas de crecimiento, atractivo para la inversión y el turismo y con diversas experiencias innovadoras derivadas de su proceso de desarrollo. Esto le ha permitido dar pasos decisivos en su gestión de cooperación para intercambiar sus conocimientos y capacidades con otros países, a través de una muy activa gestión de cooperación sur-sur para consolidarse como un actor líder en el escenario internacional. Por lo anterior, el país goza de un gran reconocimiento internacional y es referente para otros países que tienen situaciones y retos similares a los suyos. La cooperación sur-sur ha incrementado su importancia a nivel global como un aporte fundamental al crecimiento económico y social de los países en desarrollo. Colombia, como país de renta media alta, ha fortalecido la gestión de acciones que apuntan a contribuir al fortalecimiento institucional, al intercambio de conocimientos y al desarrollo de capacidades de los países que se benefician de su cooperación. 289

La cooperación sur-sur en Colombia

Productos generados: resultados de la cooperación sur-sur y capacidades desarrolladas (estudios de caso)

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En Colombia, los cambios en la manera de realizar cooperación sursur han incidido en el desarrollo de programas bilaterales muchos más robustos y de mayor alcance, tomando siempre en cuenta las prioridades de los países beneficiarios y pasando de la realización de actividades puntuales a proyectos más significativos. Estas acciones han propiciado la generación de alianzas estratégicas que han vinculado esfuerzos de la cooperación tradicional de países desarrollados con la css que Colombia promueve, y que se ha traducido en alianzas de cooperación triangular. Colombia promovió, como complemento de la cooperación bilateral, el diseño de programas regionales que concentran aquellos temas en los que hay solicitudes frecuentes, con el fin de maximizar el impacto y la eficacia de la cooperación que otorga. Es así como, durante el periodo 2006-2010, implementó tres estrategias regionales a través de las cuales se han logrado desarrollar capacidades en veinticinco países y en diferentes campos: la Estrategia de Cooperación de Colombia con la Cuenca del Caribe, la Estrategia de Cooperación Internacional en Seguridad Integral y el Programa Regional de Cooperación con Mesoamérica, a fin de dar respuesta a las solicitudes reiteradas de los países socios. La Estrategia de Cooperación de Colombia con la Cuenca del Caribe es una iniciativa en la que participan entidades gubernamentales, de la sociedad civil y organismos internacionales interesados en promover el desarrollo social y económico de la región. Este programa pone a disposición de los países de la Cuenca del Caribe las fortalezas institucionales de Colombia en siete áreas identificadas conjuntamente como prioritarias: seguridad alimentaria, movilidad académica, gestión del riesgo de desastres, bilingüismo, formación técnica profesional, medio ambiente y cultura. La Estrategia de Cooperación Internacional en Seguridad Integral de Colombia, bajo el liderazgo del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, se ha orientado a los países de Centroamérica para aumentar al máximo la efectividad en la lucha contra el crimen transnacional. Esta cooperación técnica parte de un diagnóstico conjunto para definir un plan de trabajo que se implementa en varias fases y al que se da seguimiento y evaluación periódica. Las áreas temáticas contempladas son: desarrollo organizacional, lucha contra el problema mundial de las drogas, seguridad ciudadana, infancia y adolescencia, seguridad vial, antisecuestro y antiextorsión, investigación criminal e inteligencia policial, telemática, comunicación estratégica, aviación policial y derechos humanos y derecho internacional humanitario. El Programa de Cooperación con Mesoamérica (México hasta Colombia) ha fortale290

176 Estos países son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

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La cooperación sur-sur en Colombia

cido capacidades en temas de seguridad, promoción social, calidad, servicios públicos, gobernabilidad, apoyo a las Pymes y biocombustibles, y es una prioridad para la política exterior de Colombia. En 2006, el país fue aceptado como miembro de pleno derecho del Plan Puebla Panamá (hoy Proyecto Mesomérica) y en 2009 como miembro del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla. Colombia tiene la convicción de que estas instancias constituyen espacios ideales para fortalecer sus relaciones con cada uno de los Estados mesoamericanos y orientar su oferta de cooperación hacia ellos. En este sentido, Colombia inicia el desarrollo de iniciativas regionales mucho más integrales y estratégicas. Estas iniciativas son el fruto de una visión integral de la cooperación regional, en contextos similares, con resultados mucho más sostenibles. Durante el año 2011, el país avanzó en el fortalecimiento de su oferta de cooperación sur-sur, triplicando los recursos del Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional (Focai), gracias a los cuales se han ejecutado diecisiete programas bilaterales vigentes y activos (promoción Social, fortalecimiento institucional, energía, medio ambiente, desarrollo productivo, educación, ciencia y tecnología, seguridad, entre otros).176 Como estudio de caso se ha seleccionado la Estrategia de Cooperación de Colombia con la Cuenca del Caribe, que se ha constituido en un mecanismo que asegura procesos de intercambio y aprendizaje mutuo en temas de gran demanda en la región. La Estrategia de Cooperación de Colombia con la Cuenca del Caribe es una iniciativa en la que participan entidades gubernamentales, de la sociedad civil y organismos internacionales interesados en promover el desarrollo social y económico de la región a través del fortalecimiento de capacidades, intercambio de experiencias, construcción de redes de trabajo y alianzas horizontales. Esta estrategia, que responde a la demanda de los países de la región, busca garantizar que la cooperación ofrecida esté acorde con las necesidades de la Cuenca del Caribe. Gracias a esta dinámica de consenso, la Estrategia Caribe busca la apropiación de las capacidades y el conocimiento compartido, generando alianzas para el desarrollo de la Región. Esta iniciativa tiene un enfoque participativo que hace visibles tanto a los intereses como a las expectativas de los países involucrados, y tiene

como propósito generar capacidades en los beneficiarios de cada uno de los países socios para que estos, a su vez, multipliquen el conocimiento. En este momento existen veinticinco países socios, a saber: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Costa Rica, Cuba, Dominica, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Montserrat, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y la Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago y Venezuela.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Áreas de trabajo Seguridad alimentaria nutricional. Apoya la creación y el fortalecimiento de estrategias y mecanismos para promover la seguridad alimentaria y la nutrición en la Cuenca del Caribe. Movilidad académica. Fomenta redes de trabajo y vínculos de cooperación entre instituciones de educación superior de Centroamérica y el Caribe y promueve el intercambio entre estudiantes de la región. Bilingüismo. Impulsa nuevas metodologías de enseñanza de inglés y español para profesores de colegios y universidades del Caribe y potencializa las habilidades comunicativas y escritas de ambos idiomas para funcionarios públicos de la región. Gestión del riesgo en desastres. Fortalece las capacidades de los funcionarios de instituciones gubernamentales del Caribe ante el riesgo. Formación técnica. Fortalece los esquemas de educación técnica para el trabajo y transfiere conocimientos y capacidades a instructores de instituciones de formación técnica profesional. Cultura. Intercambio de conocimientos en torno a las industrias culturales y los desarrollos locales del país. Intercambio de oportunidades. Mediante el desarrollo de seminarios, talleres, cursos, misiones técnicas, becas y herramientas virtuales, la estrategia ofrece a los beneficiarios de los veinticinco países participantes oportunidades en las seis áreas de trabajo, con el fin de desarrollar capacidades locales y potenciar el trabajo colaborativo entre la región. Participantes. Las actividades de la Estrategia Caribe van dirigidas a profesionales, técnicos, estudiantes, funcionarios públicos y maestros de la región de la Cuenca del Caribe interesados en conocer experiencias exitosas, intercambiar conocimientos y fortalecer capacidades en cualquiera de las seis áreas que el programa ofrece.

292

Resultados: 2009-2010 Área

2009

2010

Seguridad alimentaria y nutrición

30

97

Bilingüismo

30

102

Movilidad académica

28

30

Prevención y atención de desastres y gestión del riesgo

18

35

Formación técnica profesional

83

88 13

Total

189

365

Por otra parte, a través de la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional 2012-2014, Colombia promueve varías áreas de oferta de cooperación en las que involucra el desarrollo de iniciativas con instituciones nacionales, gobiernos locales, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y la academia; actores que tienen experiencias significativas susceptibles a ser compartidas, a través de mecanismos creativos y eficientes. Son siete las áreas más destacables que son ofrecidas en la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional 2012-2014, a saber: 1. Cooperación técnica en seguridad 2. Promoción y protección social 3. Cultura, deporte y educación 4. Fomento al desarrollo productivo 5. Gestión pública y buen gobierno 6. Reconciliación: atención integral a las víctimas, reintegración y memoria histórica 7. Ambiente y esarrollo sostenible A continuación se hace una breve reseña de cada una de estas áreas y sus componentes.

Cooperación técnica en seguridad El objetivo del área es desarrollar y fortalecer capacidades en los países beneficiarios, de forma que puedan enfrentar de una forma más efectiva e 293

La cooperación sur-sur en Colombia

Cultural

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

integral los fenómenos que atentan contra su seguridad y limitan sus posibilidades de desarrollo, tales como los asociados al crimen transnacional organizado, la inseguridad y el deterioro de la convivencia ciudadana. En este sentido, Colombia promueve el desarrollo de acciones conjuntas para la prevención, control y lucha contra estos fenómenos en beneficio recíproco. Se espera brindar un valor agregado en la oferta colombiana, trabajando no sólo con la fuerza pública del Estado (Armada, Ejército, Fuerza Aérea, Policía Nacional), sino incluyendo todas aquellas instituciones que tienen competencia en la materia. El trabajo no se limita al campo bilateral con los países, sino que se incluye la cooperación regional y triangular. Las acciones se materializarán en diferentes modalidades de cooperación, como la capacitación, asesoría técnica, pasantías, intercambios de información y desarrollo de tecnologías de la información y comunicaciones, entre otras. Los siguientes son los componentes prioritarios de oferta de cooperación: • Lucha contra el problema mundial de las drogas • Seguridad ciudadana y convivencia • Delincuencia organizada transnacional y terrorismo

Promoción y Protección Social El objetivo propuesto con esta área de oferta es apoyar la formulación de políticas públicas y la implementación de estrategias encaminadas a promover el desarrollo social de los países de Latinoamérica, Asia y África, así como el bienestar e igualdad de oportunidades de sus poblaciones, transfiriendo conocimiento y compartiendo experiencias en materia de promoción y protección social. Colombia ha alcanzado importantes capacidades nacionales en atención a la población en situación de pobreza extrema y vulnerabilidad, así como en seguridad social integral. En este orden de ideas, ofrece cooperación en los siguientes rubros: • Reducción de la pobreza • Salud • Atención integral a la niñez y la adolescencia • Seguridad alimentaria y nutricional

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Cultura, deporte y educación Las políticas públicas en cultura, deporte y educación que desarrolla el Estado colombiano tienen un amplio reconocimiento en el ámbito internacional, lo que ha permitido que el país se esté posicionando como un oferente de cooperación, especialmente en América Latina y el Caribe, en los siguientes componentes: • Promoción de la cultura • Deporte • Educación

Fomento al desarrollo productivo Colombia ha desarrollado capacidades en el diseño e implementación de políticas, programas gubernamentales y alianzas público-privadas que han fortalecido su aparato productivo. De manera especial, se reseñan: • La promoción de la innovación como un resultado de la incorporación de conocimiento a la actividad productiva.

Red por medio de la cual se promueve la investigación en el ámbito de la enseñanza del español como lengua extranjera.

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La cooperación sur-sur en Colombia

En educación, gracias al desarrollo del Sistema Nacional de Acreditación, Colombia está en capacidad de contribuir al desarrollo de sistemas internacionales de reconocimiento mutuo de las agencias nacionales de acreditación, con el propósito de fortalecer sus capacidades y asegurar una calidad mundial en los procesos de acreditación de programas de pregrado y posgrado. Además, dado el reconocimiento internacional del español colombiano, puede convertirse en un oferente importante de cursos de español como lengua extranjera, a través de los programas desarrollados por los centros de educación superior a nivel nacional, y gracias a los esfuerzos interuniversitarios que se han traducido en el desarrollo de la comunidad académica Enrédele.177 En el mismo sentido, Colombia tiene las capacidades para ofrecer formación continua a docentes y personas interesadas en aprender español en el exterior. En este punto es importante mencionar que Colombia ya ha apoyado a los países angloparlantes de la Cuenca del Caribe en este aspecto.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

• La formación y el apoyo para el emprendimiento; específicamente, el acompañamiento en los procesos de creación y fortalecimiento de los sistemas de emprendimiento e innovación. • Intercambio de experiencias en materia de políticas para la formalización empresarial y la institucionalidad para la competitividad. • La formación técnica para el trabajo. • La promoción de programas de acceso a servicios financieros y no financieros y políticas de fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa. • La promoción del turismo, programas de transformación productiva e innovación en el sector agrícola. Estos avances del gobierno de Colombia han estado acompañados del mejoramiento en el clima de negocios que el país ha tenido en los últimos años, lo que ha potenciado y motivado la demanda de varios países. Uno de los temas en los que Colombia ha avanzado de manera significativa es la promoción de los programas de apoyo a las Mipymes. Entre ellos destacan los de servicios financieros y no financieros (Banca de las Oportunidades), emprendimiento, innovación y desarrollo tecnológico, así como la creación de incentivos tributarios y apoyo legal, en concordancia con la política nacional de emprendimiento. En ese sentido, y producto de las demandas frecuentes de varios países de América Latina y el Caribe, ésta es una de las áreas de trabajo más importantes de la oferta colombiana.

Gestión Pública y Buen Gobierno Es indudable que un país con instituciones fuertes, efectivas y eficientes logra más fácilmente el aumento de la competitividad de sus empresas y la igualdad de acceso de toda la población a servicios y condiciones de empleo más dignas. Colombia ha acogido principios para promover el buen gobierno como la transparencia, gestión pública efectiva basada en la innovación y la eficiencia, participación ciudadana y servicio enfocado al ciudadano, lucha contra la corrupción y vocación por el servicio público orientado al fortalecimiento del sector administrativo de la función pública y modernización de políticas de empleo (dnp, 2011, p. 473).178 En razón de esto, y teniendo en cuenta las experiencias exitosas y el conocimiento que las instituciones colombianas han adquirido en los 178

Bases Plan Nacional de Desarrollo de Colombia, 2010-2014, p. 473.

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últimos años, se considera relevante compartir con otros países el conocimiento, las capacidades, las lecciones aprendidas y las buenas prácticas en gestión pública y buen gobierno, en los siguientes componentes de cooperación: • Gobernabilidad local • Calidad • Administración pública y buen gobierno En gobernabilidad local se encuentra la experiencia “Metodología de evaluación integral de la Política de Descentralización en Colombia, Rendición de cuentas y el control ciudadano de la gestión pública.”179

Una de las consecuencias de los largos años de existencia del conflicto armado interno en Colombia ha sido el diseño y puesta en marcha de diversas políticas públicas y programas destinados a asistir, atender y reparar los daños a las víctimas de violencia, y a implementar instrumentos para desarmar, desmovilizar y reintegrar a la vida civil a los combatientes de los grupos armados ilegales. Estos esfuerzos, de carácter tanto ordinario como transicional, se han orientado al restablecimiento de derechos y a la consolidación de la paz y la reconciliación. Estas políticas se han desarrollado en un contexto en el que persisten situaciones de conflicto en varias regiones del país, lo cual marca una diferencia frente a otros países que han implementado este tipo de acciones en situaciones netas de postconflicto. De esta forma, las siguientes experiencias del caso colombiano pueden ser puestas a disposición de otros gobiernos y países: • Atención integral a las víctimas • Reintegración, reconciliación y memoria histórica

Ambiente y desarrollo sostenible Colombia, al ser un país rico en biodiversidad y estar en una posición geoestratégica, ha desarrollado capacidades institucionales importantes que hoy le permiten ofrecer una cooperación en los temas de recuperación, conservación, protección, ordenamiento, uso, manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente. En 179 Esta experiencia se postuló ante el Sistema Regional de Información de Buenas Prácticas de Gestión Pública en América Latina y el Caribe (Sipal).

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La cooperación sur-sur en Colombia

Reconciliación: atención integral a las víctimas, reintegración y memoria histórica

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

ese sentido, bajo los principios de solidaridad y ayuda mutua, Colombia está en capacidad para compartir sus experiencias en: • Política pública ambiental • Bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos • Áreas protegidas • Investigación ambiental Colombia es reconocida a nivel regional por haber desarrollado avances significativos en el diseño de políticas públicas, así como instrumentos, metodologías y estrategias en materia ambiental. En esa medida, el país pone a disposición su experiencia en las siguientes líneas: • Recursos hídricos (política pública, sistemas de información, redes de monitoreo y participación, gobernanza y cultura del agua). • Gestión integral residuos o desechos peligros y de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (raee). • Control y vigilancia de la calidad del aire. • Cambio climático (apoyo técnico en para la implementación de políticas de cambio climático en temas de interés común acordados entre las autoridades ambiéntales nacionales). • Producción y consumo sostenible. • Instrumentos económicos para la gestión ambiental. La cooperación sur-sur frente a la adaptación y puesta en marcha de la Declaración de París A partir del momento en que Colombia se adhirió a la Declaración de París en 2007, ha participado activamente en la formulación de una agenda de la eficacia de la cooperación práctica e inclusiva. La aplicación de varias encuestas de seguimiento, formuladas desde el Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda (wp-eff) de la ocde, ha demostrado que el país está comprometido con hacer un uso más eficiente de los recursos de cooperación. De manera complementaria, Colombia ha contribuido a enriquecer el marco de la arquitectura del desarrollo como país de renta media liderando, el Grupo de Tarea de Cooperación Sur–Sur (tt-ssc), auspiciado por la ocde, en el cual se estudian las sinergias existentes entre la eficacia de la ayuda y la cooperación sur-sur, documentando las mejores prácticas entre países en desarrollo que conduzcan a enriquecer la Agenda de la Eficacia. Por otra parte, la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional 2012298

Fundamentalmente, este foro buscó la evolución institucional que acoja la Alianza Global de Busán, que dejó de ser una agenda de los países desarrollados, por lo cual la ocde es un escenario poco idóneo para los países que integran esta nueva agenda. El IV Foro de Alto Nivel se organizó en forma de bloques temáticos, o Building Blocks, que son ejes de implementación de diferentes materias 180 Estrategia Nacional de Cooperación Internacional, Agencia Presidencial de Coope­ ración Internacional, apc Colombia, Posicionar la Cooperación Sur-Sur y Triangular, febrero de 2012.

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La cooperación sur-sur en Colombia

2014 es clara al reconocer que la nueva arquitectura de la cooperación exige la participación de nuevos actores, entre ellos los países de renta media, que complementen los esfuerzos de la cooperación tradicional (norte-sur). Acorde con el compromiso con la Agenda de la Eficacia de la Cooperación, Colombia continuará trabajando en el desarrollo del bloque temático de cooperación sur-sur y triangular con el ánimo de cumplir con los compromisos trazados en la Asociación Mundial para la Eficacia de la Cooperación al Desarrollo que lidera la ocde en alianza con las Naciones Unidas (apc, 2012).180 En este sentido, vale recordar que la participación de Colombia en el IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda celebrado en Busán, Corea, en noviembre de 2011, fue relevante por cuanto fue actor destacado en la construcción de la Agenda de Eficacia, liderando el Bloque temático, o Building Block, de cooperación sur-sur y triangular. Del IV Foro realizado en Busán nació La Alianza de Busán para la Cooperación Eficaz al Desarrollo. Este documento recoge el estudio de la implementación de los principios de París e incluye acciones complementarias para alcanzar las metas comunes como: • Incluir actores en la agenda • Promover una cooperación más transparente • Propender al desarrollo sostenible de los Estados frágiles y en conflicto • Reconocer el aporte de la cooperación sur-sur y triangular al desarrollo sostenible • La inclusión del sector privado • Fortalecer la residencia y reducir las vulnerabilidad frente a la adversidad • Acuerdo en los retos y oportunidades del financiamiento relacionado con el cambio climático.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

relevantes para la eficacia de la ayuda y el desarrollo. Uno de estos bloques es el de cooperación sur-sur y triangular. Colombia ofreció liderar dicho bloque durante la última reunión del Grupo de Tarea sobre Eficacia de la Ayuda, el 6 y 7 de octubre de 2011, en París. Es relevante recordar los puntos que fundamentaron la propuesta para la construcción del bloque temático sobre cooperación sur-sur y triangular, presentada bajo el título “Liberando el potencial de la cooperación horizontal para mejores resultados de desarrollo” (mre, 2011)181 para entender la importancia de este bloque temático en la nueva arquitectura de la cooperación internacional: 1. Las dinámicas de la cooperación para el desarrollo han cambiado. En el mundo multipolar de hoy, las experiencias y prácticas para hacer frente a los desafíos del desarrollo pueden venir prácticamente de cualquier parte. Los países en desarrollo han logrado gran conocimiento en muchas áreas, y los profesionales de todo el mundo están confirmando el poder de la cooperación sur-sur, promoviendo modelos de aprendizaje mutuo y haciendo uso de herramientas innovadoras y tecnologías emergentes. En esta coyuntura crítica, la agenda de desarrollo tradicional, orientada en sentido norte-sur, ha sido enriquecida por modelos sur-sur cada vez más maduros y costos eficientes que vienen del mundo en desarrollo así como por la nueva modalidad de cooperación triangular (ct) incluyendo países del sur y el norte e instituciones, mediante la cooperación triangular. 2. El buen desempeño económico y, más importante, la sobresaliente transformación social observada en años recientes en varios países de ingreso medio, y cada vez más también en países de ingreso bajo, han cambiado dramáticamente el panorama de la cooperación para el desarrollo. Los diálogos de la efectividad de la ayuda requieren ser adaptados a esta nueva realidad y ser transformados en un diálogo abierto sobre todos los tipos de la efectividad del desarrollo, incluyendo la cooperación sur-sur y triangular. 3. La Agenda de Accra para la Acción (aaa), aprobada durante el 3er. Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (2008), reconoció la importancia y particularidades de la cooperación sur-sur (css) y reconoció que mucho puede ser aprendido de la experiencia de los países en desarro181 Propuesta de Bloque Temático Cooperación Sur-Sur y Triangular: Liberando el potencial de la Cooperación Horizontal para Mejores Resultados de Desarrollo, Ministerio de Relaciones Exteriores, septiembre, 2010.

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La cooperación sur-sur en Colombia

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llo. La aaa hizo un llamado para explorar las sinergias de las prácticas sur-sur mediante un triple mandato: adaptando y enriqueciendo los principios de la efectividad de la ayuda y garantizando las complementariedades entre la cooperación norte-sur y sur-sur. Como resultado del Evento de Alto Nivel de Bogotá (marzo 2010), la Declaración de Bogotá proporciona una orientación clara sobre cómo liberar completamente el potencial de la css como una herramienta para establecer asociaciones horizontales para el desarrollo y la capacidad de generar desarrollo El Equipo de Trabajo de Cooperación Sur-Sur (tt-ssc) creó una plataforma para responder al triple mandato de la Agenda de Accra para la Acción, y coordinado con otras plataformas existentes, ha servido como un dinámico y flexible paraguas para facilitar la colaboración entre países donantes, países socios, academia, organizaciones de la sociedad civil y profesionales. El progreso que esto ha iniciado representa un avance en la práctica actual. Cumpliendo con el mandato de la aaa, el tt-ssc ha realizado un riguroso e inclusivo trabajo analítico para demostrar las prácticas y how to’s del intercambio de conocimientos en torno a las experiencias de desarrollo de los países socios. Entre los muchos resultados de este proceso están: la Declaración de Bogotá (2010), las 110 historias de casos impulsados por los países y los treinta estudios de casos producidos con diecisiete instituciones académicas de todo el mundo en desarrollo. Las redes regionales de la academia del sur están en lugar, y más de 1 200 profesionales están comprometidos en la Comunidad de la Práctica (la Oportunidad Sur-Sur). Terminando el proceso, el Documento de Buenas Prácticas y el Documento de Recomendaciones de Política, resultando de los estudios y las historias de caso. La cooperación sur-sur es tangible, madura y una fuente principal de cooperación para el desarrollo. La evidencia muestra que la cooperación sur-sur efectiva es caracterizada por asociaciones horizontales de largo plazo en naturaleza y basadas en igualdad, confianza y beneficio mutuo. Los socios de desarrollo deben reconocer que esas características necesitan formar la base de cualquier asociación para el desarrollo. Los actores del desarrollo ―predominante pero no exclusiva­mente los países de mediano ingreso― están compartiendo cada vez más sus ­experiencias de desarrollo uno con el otro. Al hacer eso, no sólo fortalecen la propiedad y liderazgo sobre sus propios procesos de desarrollo, sino que también se manifiestan como conductores del cambiante

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p­ anorama del desarrollo. Los socios de desarrollo deben reconocer que la­­dimensión de intercambio de conocimiento de la cooperación sur-sur es un fuerte conductor del desarrollo de capacidades que necesita ser ampliado. (mre, 2011, p. 1).

El bloque temático de cooperación sur-sur y triangular ha recibido respaldo de más de veinte países desarrollados y en desarrollo y organismos multilaterales que también contribuyen a la construcción de este espacio. El citado bloque presentó un documento relacionado con los resultados del trabajo del Task Team de cooperación sur-sur; consiste principalmente en un manual de recomendaciones de política para una mejor gestión de la cooperación sur-sur, considerando la agenda de la eficacia, una guía de buenas prácticas que resume las experiencias a compartir en cooperación sur-sur alrededor del mundo, y la presentación de los 33 estudios de caso, de los cuales se derivaron los dos documentos anteriores. El estudio de la cooperación sur-sur en el marco de la ocde se ha concentrado principalmente en dos contenidos: a. Asociaciones horizontales. Su base es la confianza, la equidad, el mutuo beneficio y la expectativa de largo plazo. Se espera que la cooperación tradicional norte-sur aprenda de esta buena práctica para lograr una cooperación más efectiva. b. Knowledge Sharing. Pese a que éste es el centro de la cooperación sur-sur, aún no se ha desarrollado completamente. Requiere mejores sistemas de información y de administración del conocimiento, y exige madurez de la institucionalidad de la css en los países en desarrollo. Lo anterior se tomó en cuenta para el documento final de la Alianza de Busán, donde se consignaron los siguientes compromisos para fortalecer la cooperación sur-sur y triangular. • Aumento, cuando sea pertinente, en el uso de modalidades triangulares de cooperación para el desarrollo; • Pleno uso de la cooperación sur-sur y triangular, reconociendo los éxitos logrados hasta la fecha por esos enfoques y las sinergias que ofrecen; • Fomento al desarrollo de redes de intercambio de conocimientos, aprendizaje entre pares y la coordinación entre los actores de la

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A inicios del mes de marzo de 2012, se reunieron en Bruselas, 119 socios de la cooperación sur-sur y triangular (países, organizaciones multilaterales y regionales, y organizaciones de la sociedad civil) para discutir la implementación del bloque temático sobre la cooperación sur-sur y triangular. Fue la oportunidad para unir el debate en torno a temas clave para la implementación de la agenda, como el programa de trabajo, la estructura institucional y el mecanismo de coordinación que permita el esfuerzo colectivo para ejecutar durante el año de manera eficaz, flexible y oportuna. Es el mecanismo previsto que deberá funcionar a nivel nacional, regional, interregional e internacional. En la reunión se reconoció la importancia de poner en práctica el bloque temático para que pueda contribuir activamente en los debates de desarrollo regionales y mundiales, así como en los foros, entre ellos la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, el Foro sobre Cooperación para el Desarrollo, del Consejo Económico y Social (Ecosoc) y el G-20, Grupo de Trabajo para el Desarrollo. De este modo, los socios podrán contribuir activamente en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y las necesidades de desarrollo sostenible más allá del año 2015. Igualmente se reafirmó que el desarrollo y la erradicación de la pobreza y las desigualdades deben ser una prioridad para la agenda global, y que la atención requerida y la acción para hacer frente a estos problemas debe llevarse a cabo en la mayoría de espacios de representación, donde todos los actores del desarrollo tienen oportunidad de participar de forma efectiva. Por otra parte, se acordó que la aplicación del bloque temático debe proceder de acuerdo con una orientación por etapas, con un enfoque prioritario en las áreas de trabajo, con el apoyo de una estructura apropiada y un mecanismo de coordinación, y se instó a la clarificación de la relación entre este bloque y la Asociación Mundial, así como la relación entre los diferentes bloques de construcción. La discusión giró en torno a cuatro áreas de trabajo, y se reconoció que la ejecución de este programa deberá: 303

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cooperación sur-sur como medios para facilitar el acceso de los países en desarrollo a importantes reservas de conocimiento; • Apoyo a los esfuerzos para fortalecer las capacidades en el ámbito local y nacional, para participar de forma efectiva en la cooperación sur-sur y triangular.

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a. Enfatizar el papel complementario de la cooperación sur-sur y triangular, b. Aprovechar los mecanismos existentes y los datos recogidos sobre la cooperación sur-sur y triangular. c. Enfoque de la aplicación en el desarrollo de capacidades a través de acciones concretas y medibles. Se centró en los resultados y no en los procesos. d. Habilitar el trabajo conjunto con responsabilidades comunes pero diferenciadas, con el fin de aumentar la apropiación de la diversidad de actores involucrados y experiencias. e. Asegurar el liderazgo nacional con el apoyo de organizaciones multilaterales y regionales. f. Garantizar la inclusión y reconocer la variedad y el alcance de los actores y enfoques horizontales. g. Facilitar la participación activa de las organizaciones regionales y subregionales. h. Promover y profundizar el intercambio interregional de conocimientos. Las áreas de trabajo acordadas fueron: • Desarrollo de capacidades para facilitar adhesión de países a la cooperación sur-sur y triangular. • Promover el aprendizaje de países de renta media y otros socios clave del sur en la promoción de la agenda. • Mejorar el acceso a la información disponible de los mecanismos para el intercambio de experiencias y otros servicios proporcionados por organizaciones internacionales. • Trabajo hacia un marco de monitoreo y evaluación sobre las contribuciones que hace la cooperación sur-sur y triangular a las metas del desarrollo global Colombia participará en la segunda área, dado que tiene experiencias positivas mediante las estrategias regionales de cooperación, como la Estrategia Regional con la Cuenca Caribe y el Programa Regional de Cooperación con Mesoamérica. En cuanto a las oportunidades y retos de la evaluación de la cooperación triangular, se indicó que deben ser tomadas en consideración en el desarrollo de las intervenciones.

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El propósito del seguimiento y evaluación, consiste en vigilar el trabajo a nivel nacional, regional y mundial de la cooperación sur-sur y triangular, para que los interesados sepan qué están haciendo bien, y las áreas donde tienen que ocurrir los cambios. Existe la necesidad de directrices sobre qué, cómo y a qué nivel medir. Entre los pasos a seguir después de esta reunión, se acordó que mientras se procede sin demora a la aplicación de las medidas prioritarias mencionadas anteriormente, se seguiría desarrollando y perfeccionando el documento del bloque temático presentado en Busán, con objetivos claros, actividades, plazos, responsables y presupuesto. Dicho documento fue presentado el 30 de abril de 2012. Simultáneamente, se acordó que los socios del bloque temático proseguirán las consultas sobre las modalidades de coordinación, estructura y mecanismos de financiación, con miras a adoptar una decisión el 30 de junio de 2012. Dada la importancia que ha adquirido la css en el país, y para finalizar el presente documento, me permito presentar algunas de las tendencias de la cooperación internacional para Colombia a la luz de los acontecimientos recientes y de los antecedentes más significativos. En este sentido, se destacan dos importantes hechos en la cooperación recibida por Colombia. Durante el período 1989 a 1993, se presentó el primer acontecimiento procurado de cooperación bilateral entre los Estados Unidos y Colombia, cuando surge el Programa Especial de Cooperación (pec), orientado a la lucha contra el narcotráfico, suscrito a fines de la presidencia de Virgilio Barco (1986-1990). Es importante este hecho por cuanto el país fue clasificado como país de renta media, al superar el ingreso per capita de us ­$ 1500, según las listas del Banco Mundial, dejando de ser un país de concentración de la ayuda, sumado al hecho del fin de la guerra fría, en donde el modelo de ayuda del momento pasó de una cooperación asistencialista, al de un trabajo de socios. Durante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) se dió el segundo crecimiento de la ayuda en el país: inició la ejecución del Plan Colombia, una estrategia integral diseñada para consolidar, en el mediano y largo plazo, condiciones de reconciliación, paz y desarrollo social, mediante la implementación de cuatro componentes complementarios, que representó un crecimiento tres veces mayor al anterior. Este plan, que igualmente contó con la cooperación de los Estados Unidos, con el paso del tiempo se redujo en términos de tiempo y recursos, dando paso a la

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participación de nuevos actores, entre ellos la Unión Europea, España y los Países Bajos. Luego de la crisis económica que sufrió el país a finales de los años noventa, Colombia ha venido experimentando un proceso de crecimiento económico positivo, que puede apreciarse desde el año 2003, cuando la mayoría de los indicadores macroeconómicos mejoraron, al punto que detrás de Perú y Argentina, Colombia registró el mejor nivel de crecimiento promedio (4.3%) para el periodo 2002-2009 en América Latina.182 El crecimiento económico más alto en los últimos treinta años se produjo en el período 2005-2008, alcanzando en 2007 una tasa de 6.8%.183 No obstante, este crecimiento se redujo en 2009 por la crisis financiera internacional, llegando a 0.8%. Paradójicamente, el pib per cápita en este período se multiplicó 2.2 veces, pasando en 2002 de us $ 2377 a us ­$ 5211184 en 2005 (dnp, 2010). Lo anterior hizo que se cambiara de clasificación de desarrollo del país, ascendiendo de país de renta media baja a la de país de renta media alta en la Lista de Beneficiarios185 de la Ayuda Oficial al Desarrollo del Banco Mundial.186 Si bien cambió la clasificación, o el pib per cápita aumento, la tendencia por parte de los donantes es destinar menor ayuda a los países de renta media. En Colombia esto no ha sucedido, pues si se analizan los recursos recibidos por el país, se puede determinar que la tendencia de los flujos de ayuda es creciente durante toda la última década. Esto se explica por el hecho que la cooperación recibida no obedece necesariamente a criterios de elegibilidad que se imponen o establecen en los compromisos internacionales de cooperación, sino más bien corresponde a la expresión de intereses particulares de política que motivan la presencia de donantes, agencias multilaterales, bancos de desarrollo, fundaciones privadas y ong internacionales en Colombia. Entre los principales intereses de política que atraen la ayuda se encuentra la situación de conflicto interno que enfrenta el país, la cual explica fenómenos como 182 Fuente: Bancos centrales e Institutos de estadística. El crecimiento promedio regional fue del 4,0%. 183 Diario Portafolio, 18 de agosto de 2010, entrevista al Director de Planeación Hernando José Gómez. 184 “Trabajo, hechos y corazón. Balance del Gobierno colombiano 2002-2010”, elaborado por el Departamento Nacional de Planeación. 185 La Lista del cad vigente fue aprobada en agosto de 2009 y aplica para los años 2010 y 2011. 186 De acuerdo a la Lista del cad con vigencia para flujos reportados 2009 y 2010, los países de renta media se clasifican en país de renta media baja (pib per cápita entre us $936 y us $3705 en 2007) y país de renta media alta (pib per cápita entre us $3706 y us $11 455, en 2007).

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el desplazamiento interno, la violación de derechos humanos y los altos índices de inequidad. Sin embargo, declaraciones recientes de donantes tradicionales, como la Unión Europea, han dejado saber que su cooperación irá hasta el año 2014 y que es necesario rediseñar y plantear una nueva forma de cooperación. En este sentido, se propone el apoyo a la promoción de la inversión, la cooperación económica y la triangulación. Trabajar en temas como ciencia y tecnología, desarrollo económico y sostenible, comercio e inversión, y se propone la triangulación como compensación a la pérdida de los recursos no reembolsables. Por otra parte, cooperantes como Alemania y Suiza están realizando su cooperación a través del kfw y Seco, respectivamente, lo que refuerza la tendencia de que la cooperación internacional para Colombia será más económica que técnica y financiera no reembolsable. En esta misma línea se encuentran los Países Bajos y Japón, que cada vez más orienta su cooperación hacia la oferta de créditos concesionales. Tanto los lineamientos de política exterior como el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 contienen temas y líneas de acción dirigidos a fortalecer la cooperación sursur e identificar oportunidades políticas, económicas y de inversión para Colombia en grupos como el civet (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, y Turquía), con el fin de desarrollar futuras estrategias. Lo anterior entraña dos reflexiones frente a la tendencia de la cooperación internacional de Colombia. Una consiste en que si los cooperantes tradicionales continúan orientando sus esfuerzos de cooperación hacia la cooperación económica, los actores de la coordinación de este tipo de cooperación en Colombia, son el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, y no apc Colombia. Además, para el manejo de temas como el comercio e inversión, innovación, ciencia y tecnología, así como manejar y coordinar la cooperación que se de en el marco de los tlc, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se volverá actor importante en el marco de la cooperación internacional que recibe Colombia. La segunda reflexión es que, siendo el Ministerio de Relaciones Exteriores el responsable de la política exterior, y teniendo en cuenta que la cooperación sur-sur es considerada instrumento de esta política, en donde el Ministerio puede ser quien gestione, coordine y ejecute este tipo cooperación, vale la pena preguntarse si la recién creada Agencia Presidencial de Cooperación Internacional, apc Colombia, debe mantenerse o si está llamada a desaparecer.

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Bancos Centrales e Institutos de estadística (2010). El crecimiento promedio regional fue del 4,0%, 2010

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Cooperación internacional: instrumento de intervención para la planificación del desarrollo en Latinoamérica y el Caribe Hernán Acuña Echeverría y Arturo Vergara Moreno187

Contexto mundial donde se inserta la cooperación internacional Un diagnóstico de la situación actual donde se inserta la cooperación internacional permite visualizar tres grandes contextos que le afectan e impregnan: tendencias mundiales propias de la globalización que la favorecen y estimulan, especialmente porque el mundo gravita en torno a la bilateralidad y multilateralidad, donde la cooperación es la forma de comunicación natural de los países; tendencias nacionales que impactan positivamente a la cooperación descentralizada, como la preocupación por el fortalecimiento regional y local, y el consenso en torno a los objetivos de desarrollo por parte de los actores nacionales, como demandar más Estado, más Gobierno para impulsar obras de bien común en un contexto de equidad e inclusión y donde el mercado no logró sustituirlo. Dicho de otra forma, la cooperación internacional se encuentra en una situación excepcional por el hecho de ser actualmente un motor clave de intervención para apoyar el esfuerzo de los Estados en el emprendimiento y la promoción de nichos de desarrollo que buscan el bien común en forma armónica, sustentable, integrada social, económica y culturalmente a la comunidad local, nacional y mundial. Esa oportunidad la brindan los 187 De los autores: Hernán Acuña Echeverría se desempeña como Coordinador de Programas en la Oficina de Asuntos Internacionales del Ministerio de Desarrollo Social de Chile. Arturo Vergara Moreno, asesor del programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-pnud. Actualmente se desempeña como Profesional del Departamento de Política y Planificación de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile. Profesor de la Universidad Católica de Chile, con formación en ciencias de la educación y especialista en las áreas de planificación, estrategias cognitivas y métodos de proyecto. Ha ocupado diversos cargos en el gobierno de Chile, dentro de los Ministerios de Educación, del Interior, de Planificación y en la Cancillería.

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tres factores clave ya enunciados y que confluyen en la cooperación internacional bajo la modalidad de tres escenarios: • Escenario mundial, caracterizado por un mundo globalizado, cuyas tendencias afectan positivamente a la cooperación internacional. • Escenario nacional, que brinda las oportunidades políticas, económicas y sociales excepcionales para que la cooperación internacional se constituya en un importante motor para impulsar de desarrollo y se alinee armónicamente a las diferentes áreas y sectores. • Escenario subnacional o local, relacionado con las fortalezas endógenas propias de las comunidades locales que emergen y demandan más intervención del gobierno nacional. El contexto mundial donde se inserta la cooperación internacional está caracterizado por la globalización, hija de la revolución científica y tecnológica que la genera e impregna y que impacta inevitablemente todas las esferas del quehacer humano, en una relación continúa y permanente todos los días a cada segundo. Se denomina globalización al proceso de integración económica, financiera y de capitales, junto a la mundialización o internacionalización de productos, bienes y servicios. Todas estas transformaciones son posibles gracias a la tecnología, sin la cual serían inviables. Esta globalización provoca cambios de forma y de fondo. La forma está dada por las tecnologías, sus aplicaciones y usos que se visualizan día a día. Las transformaciones de fondo se expresan por el cambio de los paradigmas que explica la cosmovisión, los valores, filosofía y la cultura, junto con todas las esferas de las actividades humanas. En otras palabras, la modificación radical del modo de vida.

Sistema político internacional A partir de los ochenta, se produce un nuevo orden internacional y se modifican las relaciones de poder derivadas de la II Guerra Mundial. De un mundo bipolar controlado por la Unión Soviética y Estados Unidos, que dividió al mundo en una relación política este-oeste, le sucede una fragmentación del poder político, y con ello se transita a una poliarquía internacional:

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• Aparecen en la escena mundial el Grupo de los 8 (G-8), integrado por países industrializados como Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia. • Grupo de los 20 (G-20), que reúne a las principales economías del mundo que apuestan por el desarrollo sustentable y verde. • Reunificación de Europa, donde se transita de la Comunidad Económica Europea a la Unión Europea, compartiendo, entre otras esferas, una moneda y un parlamento común. • Incorporación a la comunidad internacional de un creciente número de países: China y Japón son potencias mundiales; Australia y Nueva Zelandia emergen como potencias regionales en la Cuenca del Pacífico; Brasil, en Latinoamérica e India, en oriente, se transforman en potencias emergentes. Otro conjunto de países se destacan por su potente industrialización y dominio del comercio mundial, como los Nuevos Países Industrializados (nic), seguidos en importancia por los países que integran la Asociación de Países del Sudeste Asiático (asean). • Presión y poder que adquieren los países y comunidades islámicas y los nuevos países de Europa del Este. • Demanda por la presencia de más Estado y Gobierno por parte de las comunidades nacionales y subnacionales. Por otra parte, se produce un fenómeno interesante: la pérdida del poder relativo de los Estados en atención a la relevancia que adquieren las empresas transnacionales, los bloques económicos y los tratados de libre comercio.

La globalización provoca modificaciones en la geopolítica y, con ello, transformaciones del orden político mundial, consignándose un cambio de dimensionamiento político del Atlántico a la Cuenca del Pacífico. En otras palabras, se transita de un mundo atlántico-céntrico a un mundo pacífico-céntrico, materializados en al menos seis tendencias observables: • Durante el trienio 2010 -2014 se constata un proceso de “chinalización” mundial, donde el poder de China se robustece derivado de cuatro fenómenos: i) China se convierte en una fábrica mundial de productos de diversa naturaleza, que desplazó las producciones nacionales y regionales por su altos volúmenes de producción, bajos costos y masiva distribución en el mundo; ii) 313

Cooperación internacional...

Geopolítica

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por el impacto de China como acreedor de peso mundial en las relaciones internacionales; iii) notable aumento de la capacidad financiera para invertir en el resto del mundo y ser socio comercial de decenas de economías nacionales y iv) potente presencia de la armada china en la Cuenca del Pacífico, especialmente generada por el desplazamiento de súper portaviones que desafían el poder de las potencias tradicionales y v) a mediano plazo asumirá un papel relevante en la industria espacial y colonización del espacio exterior. El Producto Geográfico Bruto, pgb de los países que ribereños a la Cuenca del Pacífico superaron a los del Atlántico. De los quince países que han desarrollado tecnologías de punta, once pertenecen a la Cuenca del Pacífico • 75% de los nuevos productos creados e inventados en el mundo provienen de países de la Cuenca del Pacífico El comercio transpacífico superó al comercio de los países pertenecientes a la cuenca atlántica. Surgen nuevos centros de poder que concentran las decisiones comerciales, financieras y políticas y que radican en ciudades de países ribereños de la Cuenca del Pacífico: Pekín, Tokio, Los Ángeles, San Diego, Hong Kong, Seúl, Sídney por nombrar algunas.Las relaciones de países transitan desde el bilateralismo al multilateralismo, siendo las estrategias de desarrollo de bloques más potentes. Esto se explica por otra tendencia que no es menor, donde los problemas comunes trascienden a los Estados naciones y transitan a las esferas regionales y mundiales.

Sistema económico internacional Como consecuencia del impacto de la revolución científico-tecnológica se transformó el sistema económico internacional, surgiendo el denominado Nuevo Orden Económico Internacional (noei), caracterizado por el cambio del subsistema financiero, económico, comercial y los actores que participan en ellos. Finanzas internacionales. Probablemente el cambió más radical consiste en que el sector privado se convirtió en una fuente de financiamiento más robusta que el sector público. En otras palabras, la inversión privada es más importante que la de los Estados para el financiamiento de las obras públicas, bienes y servicios. Comercio internacional. En la esfera del comercio mundial, se produce la apertura al comercio vía dos nuevos instrumentos: acuerdos comerciales 314

bilaterales-regionales y los Tratados de Libre Comercio (tlc), cuyo principal objetivo es dinamizar el comercio, eliminar las restricciones al comercio mundial y las barreras arancelarias e impuestos a los productos. Entre estos acuerdos, destacan el nafta; apec; oecd; y Mercosur, entre otros. Las materias primas y recursos naturales como bienes pierden valor relativo en relación a un nuevo producto propio de la globalización: la información. La información además tiene una curiosa propiedad, que, lejos de agotarse cuando se comparte y utiliza, se transforma, crece y multiplica. Otra tendencia constatada es la irrupción y el dominio de las empresas transnacionales en el comercio mundial; el aprovechamiento de las ventajas comparativas versus la sustitución de las importaciones, impuesta por la cepal durante la década de los años setenta y ochenta. Se constata asimismo la cambiante naturaleza de los mercados, donde la geografía pierde valor relativo como centro de encuentro o acopio de mercaderías, siendo reemplazadas por las redes de información o los grandes barcos factorías, que sustituyen en importancia al territorio.

Desarrollo tecnológico

NIVELES DE DESARROLLO TECNOLÓGICO

TECNOLOGÍAS CARACTERÍSTICAS

Nivel 1 Tecnologías tradicionales Latinoamérica y el Caribe África Sudeste Asiático

• Minería • Agricultura • Silvícola • Pesca

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• Agroindustria • Industria de la madera • Industria de la artesanía • Otros

Cooperación internacional...

Otra tendencia relevante es la competencia entre los países por robustecer el desarrollo científico-tecnológico y el dominio de las tecnologías de punta. Derivado de este desafío, aparece la tendencia a la desaparición de la relación económica norte-sur, que distingue a países desarrollados y subdesarrollados, que fue sustituida por otro orden característico en países de la Cuenca del Pacífico que consisten en un desarrollo por oleadas concéntricas de industrias tecnológicas. Se distinguen tres grandes oleadas o círculos concéntricos:

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NIVELES DE DESARROLLO TECNOLÓGICO

TECNOLOGÍAS CARACTERÍSTICAS

Nivel 2 Tecnologías maduras China India nic asean Brasil, entre otros

• Electrónica • Informática • Computación • Software • Plásticos

• Industria automotriz • Electrodomésticos • Maquinarias • Herramientas

Nivel 3 Tecnologías de punta EE. UU. Japón UE

• Nanotecnología • Realidad aumentada • Robótica • Biotecnología

• Industria Espacial • Nuevos materiales • Informática

Industria Estas tecnologías de punta contribuyen decididamente al tránsito de una sociedad industrial a una posindustrial por una radical transformación de la industria. De una industria basada en el uso de recursos naturales, materias primas, abundante mano de obra, producción en serie, contaminante, con una gestión tayloriana, se transita a industrias con alta tecnologías, matriz energética limpia, sustentable, cuya materia prima fundamental es la información y utiliza recursos humanos altamente calificados y profesionalizados. La nueva industria que caracteriza a la globalización se distingue a lo menos por diez características: automatización de la producción; aplicación e incorporación de minerales no tradicionales; uso de biotecnología en la generación de nuevos productos; producción de diversidad de líneas productivas; “taller” flexible, robotizado, automatizado; sistemas para diseños productivos; fabricación por computadora; y métodos automatizados de control de stocks y visión artificial automatizada para control de procesos productivos, entre otros.

Población La globalización también afecta el desarrollo de la población, donde se consignan nuevas tendencias que desplazan escenarios propios de la sociedad industrial: • Crecimiento poblacional asintótico, logrado por un equilibrio de nacimientos y mortalidad. Gente más longeva; se prevé a media316

no plazo un promedio de vida de 100 años; población genética y clínicamente intervenida, lo que rompe con la ley de selección natural de Darwin; población móvil e inmóvil a la vez, porque se trasladan con su entorno y el trabajo tiende cada vez más a realizarse desde el hogar. • Educación. La revolución científica y tecnológica provoca a su vez una revolución en la educación. Se construye una nueva mente tecnológica colectiva, con mayor capacidad educativa que la institucionalidad actual basada en profesores y aulas.Surge la reciprocidad dinámica, donde todos aprenden de todos, y se rompe la brecha etárea y generacional: padres enseñan a hijos y nietos a abuelos; educación permanente y continua, mediante la reconversión profesional y aplicación del método de aprender a aprender y la autoactualización.

Como consecuencia de la globalización en la cultura, se consignan interesantes tendencias, que afectan radicalmente las relaciones y modo de vida de las personas. • Cultura universal y local a la vez. Se produce una universalización de los modos de vida; como consecuencia, desaparecen las culturas vernáculas locales, pero, por otro lado, existe una búsqueda y protección de las raíces. • Sociedad continua; integrada y diversificada profesional, generacional y socialmente. • Diversidad de la fuerza de trabajo por género, sectores y edad de retiro, que resultan en una mayor flexibilidad laboral. • Comunicación interpersonal por el ciberespacio en tiempo real. • Hiperconectividad mediante las redes sociales (e-mail, Twitter, Facebook, Whatsapp) • Sociedad de archivo total a través del ciberespacio. • Revolución de la familia. La familia nuclear y extensa tradicional comparte con otras modalidades de asociación, tales como las uniones del tercer género o la constitución de comunidades. • Privacidad en retirada. Debido a que las tecnologías hacen ubicables a las personas mediante diversos registros, como el gps, cámaras, bases de datos inteligentes que se actualizan en tiempo real, y la realidad aumentada, lo privado se tiende a tornar público. 317

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Esfera socio-cultural

• Cultura del ocio. La nuevas formas de organización del trabajo y la aplicación de las tecnologías proporcionan más tiempo libre a las personas, estimulando el fortalecimiento de otros sectores, tales como la industria del turismo, esparcimiento y recreación. • Urbanización y metropolización impulsadas por la globalización. La brecha rural-urbana se atenúa, especialmente por la llegada de internet y la televisión satelital, que inserta y conecta con el mundo a cualquier habitante de la tierra, con independencia de la ubicación geográfica. • Valorización de la juventud como modelo de vida; influye en la dieta, cada vez más verde y light; en la moda, ropa juvenil; y en las intervención al cuerpo mediante cirugía estética.

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Estratificación social y fuerza de trabajo Otro efecto derivado del proceso de globalización se observa en las tendencias que afectan la estratificación social y el campo laboral. Las nuevas fuentes del poder de las organizaciones dependen fundamentalmente de tres factores clave: conocimiento; información y educación. Derivado de ello es indispensable saber administrarlas, ante lo cual irrumpe con fuerza la denominada gestión del conocimiento. En este contexto, surgen nuevas estratificaciones sociales, cuyo poder se sustenta en el conocimiento de diferentes culturas y el dominio de lenguajes o técnicas específicas. Como consecuencia directa, el campo laboral se ha tornado más amplio, surgió el espacio para la aparición de consultoras, expertos, especialistas en temas concretos o peritos en técnicas que requieren conocimientos muy sólidos y especializados. Por otra parte, la estratificación social se hace más compleja, heterogénea y adquiere gran movilidad social, lo cual rompe la trama tradicional asociada a determinados estamentos de prestigio y poder. Se atenúan y tienden a desaparecer las viejas confrontaciones ideológicas de izquierda y derecha, donde el foco de discusión estaba centrado en los modelos de planificación del desarrollo y en la disputa por la propiedad de los medios de producción, y se ha trasladado ahora a las disputas religiosas, étnicas, tercer sector, tercer sexo, protección del medio ambiente y sustentabilidad; fuentes de energía, participación de la sociedad civil, género, entidades locales y subnacionales, entre otras.

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La globalización modifica también las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Se produce un tránsito de un Estado benefactor y asistencialista a uno que garantiza la igualdad de oportunidades a los ciudadanos, estimulando la libertad individual y valorizando la iniciativa y el emprendimiento. La sociedad civil se fortalece, expande y articula en múltiples sectores de la comunidad, adoptando la forma de sociedad económica, política, cultural, social, comunal, entre otras modalidades. Demanda nuevas ideas, estilos y también formas de relacionarse con el Estado. Esto genera otra tendencia no menor: la necesidad de establecer alianzas público-privadas para emprender estrategias de desarrollo nacional o local que procuran el bien común, bajo un nuevo trato público privado. En este contexto, la cooperación internacional es una prueba fehaciente de ello. Si bien el Estado no interviene en la actividad privada, no obstante regula los deberes y derechos de las personas, exigiendo ciudadanos responsables y con cultura cívica. El Estado tiende a ser más ágil, profesional, transparente, efectivamente descentralizado y con nuevos y mejores canales de participación ciudadana y propende a compatibilizar el crecimiento económico con las nuevas exigencias ambientales y de respeto por los derechos de los actores sociales. En este cuadro, se da la siguiente paradoja: el Estado es demasiado pequeño para enfrentar los múltiples desafíos internacionales, por ende, debe responder mediante el multilateralismo regional y mundial, donde la cooperación internacional es el vehículo indispensable. Pero, por otro lado, el Estado es muy grande para satisfacer las demandas de la sociedad civil organizada a nivel nacional y local, siendo también la cooperación y las alianzas estratégicas los canales de comunicación entre la esfera nacional central y subnacional local. Se ha llegado a un punto de inflexión para su futuro: la ciudadanía exige más Estado, pero éste, a su vez, deberá hacerse cargo de la demanda ciudadana por inclusión y cohesión; compatibilizar el crecimiento económico con las nuevas exigencias ambientales y el respeto por los derechos de los ciudadanos, reformarse y modernizarse a lo menos en doce ámbitos: • Descentralización político-institucional y financiera; desconcentración administrativa. • Reforma Fiscal que procure la transparencia en el gasto público.

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Estado y sociedad

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• Reforma Tributaria, que apela a controlar las evasiones, a modificar la estructura impositiva para lograr una distribución más equitativa, y condicionarla a mayores estímulos al emprendimiento. • Reforma judicial, no sólo para agilizar los procesos, sino para alinear la normativa con la obsolescencia natural de las leyes. • Gobierno electrónico, que busca aplicar el internet para la atención ciudadana, proveyendo información y agilizando los trámites de las prestaciones públicas. • Fortalecer los canales de participación ciudadana con modelos de participación social, en atención a que las políticas públicas no están diseñadas para que la gente participe y, por ende, no existe una ciudadanía madura, comprensiva y comprometida con los destinos de todos y todas. • Gobernabilidad, mediante la transparencia de la toma de decisiones y designación de las autoridades y de los servidores públicos. • Fomento productivo con la participación de pequeñas y medianas empresas, fuente robusta del empleo local. • Facilitar la participación del sector privado en materia de inversión y dotar de infraestructura y servicios públicos. • Estimular la inversión externa,reduciendo los procedimientos administrativos, usualmente engorrosos y lentos. • Garantizar la igualdad de oportunidades sin importar el género. • Desarrollo ético, para atenuar la corrupción y la discriminación en todas sus formas. Aspectos negativos de la globalización Como consecuencia de los cambios provocados por la globalización, surgen muchos aspectos negativos, en el sentido de que no favorecen o no aportan al bienestar de la población. Asimismo, el crecimiento de flujos transnacionales no necesariamente es equitativo ni tampoco va acompañado de un crecimiento equivalente en el sistema de gobernanza global.

Sobrepoblamiento y metropolización El proceso de metropolización y el sobrepoblamiento trae consigo varios aspectos negativos que atentan contra el modo de vida, seguridad ciudadana y los valores comúnmente aceptados: deterioro ambiental; colapso de los servicios públicos; congestión urbana; déficit de vivienda y 320

habitabilidad; deterioro de la salud mental por situaciones estresantes y automedicación.

Flujo transnacional de fuerzas negativas Surgen muchas fuerzas amenazadoras contra la sociedad civil, entre las cuales destacan las actividades criminales: terrorismo y narcoterrorismo internacional; tráfico de drogas; crimen organizado; trata de personas; venta de órganos; tráfico de armas; tráfico y venta de animales exóticos; lavado de dinero; piratería; comercio de niños; trabajos forzados y triada delictiva drogadicción-narcotráfico-prostitución transversal y de género; entre otras. Estos aspectos exceden la capacidad de cualquier Estado-nación para controlarlos y mantener el orden mundial, por lo que es imperativo adoptar mecanismos de cooperación internacional también en estas esferas. La otra alternativa es el conflicto, ruta que conduce a la desintegración y decadencia de la humanidad.

La cooperación internacional se convierte en un instrumento de intervención coadyuvante con el esfuerzo endógeno para lograr el desarrollo definido por un Estado-nación, tanto para la planificación del desarrollo nacional-subnacional, como sectorial. Se parte de la premisa de que todo plan de desarrollo tiene una inspiración de futuro y proyección que trasciende la situación actual y que busca un impacto en las personas, el territorio, y, en general, en toda la actividad humana. Para que la cooperación internacional opere como instrumento de intervención a favor del desarrollo, en la materialización de esta intervención planificada, se ejemplifica bajo el método de escenarios, expuesto en la figura 1. Tales escenarios pueden plantearse como la descripción y relación de las condiciones y características imperantes en un horizonte de tiempo determinado. La ocurrencia de cada escenario depende de varios factores, políticas y acciones de todo tipo que influyen en el desarrollo y construcción de cada escenario. La cooperación internacional se orienta usualmente en dos escenarios concretos: el lineal y el deseado. 321

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Cooperación internacional como instrumento de intervención para el desarrollo

Un escenario lineal sugiere la simple proyección y el crecimiento natural de una variable, por ejemplo, a través de una extrapolación. Supone la no intervención y dejar a tal variable crecer o mantenerse según su historia o evolución normal. En el esquema, este escenario o evolución natural lineal se muestra en color azul.

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Figura 1

Al momento de plantearse un plan de intervención, se describe directa o indirectamente un escenario deseado o el más apropiado a la idea de desarrollo proyectado por un plan. Este escenario deseado es generalmente muy distinto en cifras, logros, magnitudes o cantidad de lo que presentaría un escenario lineal. En el esquema se representa por la línea roja. La diferencia entre los escenarios lineal y deseado es entonces la intervención que es necesario realizar mediante la cooperación internacional para materializarlo. Mientras más grande la diferencia, más grande será la intervención, representada en color amarillo en el esquema. Asimismo, el horizonte en años planteado para el escenario deseado da luces sobre las etapas y horizontes intermedios que debe tener el plan en cuanto a metas parciales, asumiendo que la ejecución de un plan de desarrollo es un proceso definido por etapas. El número de etapas variará según el aspecto por analizar y la cantidad de años proyectada en el plan para dicho aspecto. En el esquema, estas etapas son las líneas verdes que dan cuenta de la brecha entre ambos escenarios y, por lo tanto, orientan respecto a las modificaciones o ritmos de intervención. 322

Visualización de la cooperación internacional desde la óptica de Chile

A partir del Plan de Acción de Buenos Aires (1978), se inició una sistematización de la cooperación internacional en América Latina y en el Caribe hispanoparlante, esto a pesar de que Cuba ya había instaurado un sistema bastante avanzado de cooperación sur-sur. La cita de Buenos Aires tuvo además la virtud de instalar, en la mayoría de los gobiernos de la región, el tema de la cooperación, tanto para ordenar y sistematizar la cooperación vertical, sea de fuentes bilaterales o multilaterales, como para dar una estructura más sólida y coherente a la cooperación que se generaba entre países de igual o menor grado relativo de desarrollo. Sin ser demasiado reduccionista, se podría afirmar que mucha de esta embrionaria cooperación horizontal, también denominada cooperación técnica entre países en desarrollo (ctpd) o cooperación sur-sur, se gestó a partir de las redes que se establecían entre organismos pares del Estado de diferentes países, con motivo de reuniones internacionales. Era una red de raigambre técnica, pero informal en lo que atañía a los procedimientos de cooperación per se. Los gobiernos de la región, con base en las experiencias de la cooperación vertical recibida mayoritariamente hasta ese entonces, se dieron cuenta de que la cooperación entre pares no sólo es beneficiosa en sí misma dado los elementos culturales, históricos, de desarrollo, de transiciones, de traumas políticos y sociales comunes, sino que también es una eficaz herramienta de complemento y apoyo a la política exterior de cada país y se transforma en un elemento activo en los diálogos bilaterales y en una vía de acercamiento cuando existen temas más complejas o con dificultades para abordarse. Paulatinamente, la cooperación se transforma en un factor de acercamiento y de consensos bilaterales. En el caso de Chile, la cooperación sur-sur surge a partir de la recuperación de la democracia, como una vuelta de mano del país hacia aquellas naciones que acogieron a miles de chilenos que tuvieron que huir de la dictadura militar, ya que sus vidas y las de sus cercanos estaban en riesgo. Recogiendo las diversas experiencias existentes en la región y en otros continentes, en 1990 se creó la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (agci), dependiendo en ese entonces del Ministerio de Planificación y Cooperación. Se trataba de reconstruir el antiguo dati, Departamento de Asistencia Técnica Internacional, dependiente de la ­Oficina de 323

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Inicios de la Cooperación Horizontal

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­ lanificación Nacional (creado durante el gobierno del presidente Frei P Montalva (1964-1970). Sin embargo, las condiciones históricas eran muy diferentes para establecer un símil y se optó por el modelo de una Agencia de Cooperación, cuya tarea principal era gestionar cooperación externa, para apoyar el primer gobierno democrático después de diecisiete largos años de dictadura. El escenario económico, político y social que se preveía, ante todas las señales del triunfo del candidato de la democracia versus el representante de la continuidad de la dictadura, determinó que los esfuerzos de cooperación debían centrarse en tener una base sólida de recursos para hacer frente a cualquier eventualidad que pudiera darse para obstaculizar el regreso a la democracia, tales como el cierre de industrias, fuga de capitales, generar sensación de caos, desabastecimiento, entre otras situaciones difíciles de prever con la información que se tenía en ese momento. Afortunadamente, no se materializaron eventos de esta naturaleza, y lo que se logró recaudar se destinó a pagar la llamada deuda social, que no era otra cosa que empezar a levantar los sectores que tuvieron escaso apoyo, o ninguno, durante el gobierno de facto.

Principales características de la cooperación En 1990 se instaura el Programa de Cooperación Sur-Sur, que tenía como característica principal el hecho que los recursos destinados a compartir experiencias con otros países provinieran del presupuesto general de la nación y no se usara dinero de la ayuda externa que Chile había recibido. Es decir, el esfuerzo tenía que realizarse sobre la base de las posibilidades presupuestarias reales del país. También se buscaba innovar en lo que hasta ese entonces se conocía sobre cooperación, en especial la vertical, que usualmente consistía en un “paquete” que proveía todo, desde los expertos hasta los equipos, a lo que el país receptor debía amoldarse y adaptarse a las tecnologías (o desecharlas en algunos casos por lo impracticable con los medios locales) y en muchas ocasiones copiar la receta sin tomar en cuenta las peculiaridades locales. En otras palabras, adoptar sin adaptar a las características organizacionales, territoriales y culturales del receptor. Para emprender el desafío de la cooperación solidaria hacia los países amigos, se hizo un acabado análisis acerca de las fortalezas relativas, concluyéndose que Chile tenía algunas áreas de excelencia, cuyas experiencias de gestión y desarrollo eran susceptibles de ser compartidas con 324

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otros países de la región en tránsito al logro de determinados objetivos de desarrollo. A partir del consenso sobre estas áreas maduras, se gestaron reuniones con los distintos sectores nacionales responsables de esas áreas, los cuales se convirtieron en las contrapartes técnicas. La mayoría de estos sectores provenían del sector público (gobierno), otros del mundo académico (universidades y centros académicos independientes) y un porcentaje menor tenía su origen en el sector privado (Organismos No Gubernamentales, ong, Centros Académicos Independientes, cai, entre otros). La cooperación que Chile otorga a terceros es una expresión del país en su conjunto con todas sus posibilidades, virtudes, limitaciones y defectos; no es un patrimonio del gobierno de turno. El leitmotiv de la cooperación es compartir aquellas experiencias exitosas, las no tan exitosas y los fracasos que existieron desde la concepción hasta la evaluación de ciertas políticas públicas o medidas a favor de la población en general o de grupos específicos de la sociedad chilena; no somos poseedores de ninguna verdad absoluta. Las primeras búsquedas metodológicas se concentraron en algunos principios básicos: I. La cooperación se otorgaba a los países que lo solicitaran sin exclusión de ningún tipo; II. Las relaciones de cooperación debían darse gobierno-gobierno, pues con ello se legitima que la necesidad de apoyo sea real, que obedezca a una acción de política del gobierno que solicita la cooperación y que sea componente de un plan global de desarrollo y no sólo de ínsulas temáticas, sin conexión con una política más global; además, se establece una autoridad política responsable del diálogo de cooperación y una autoridad técnica responsable del diálogo técnico; III. Los profesionales y técnicos chilenos eran prestados por sus instituciones de origen para que cumplieran estas actividades de cooperación, por lo tanto no recibían salarios adicionales por su participación en ellas: sólo tenían derecho a los viáticos de ley (per diem), pasajes internacionales, seguro de vida y en algunos casos equipamiento menor; IV. El país huésped debía cubrir costos locales, tales como transporte, un lugar adecuado para trabajar, amén de facilidades logísticas, administrativas y, cuando fuera viable, facilidades o condiciones favorables de manutención de los cuadros técnicos participantes.

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V. El país receptor se comprometía a proveer un equipo de contrapartes permanentes, quienes deberían asimilar y, posteriormente, poner en práctica lo compartido con los expertos y profesionales chilenos; VI. En los casos pertinentes, esta cooperación técnica se complementaba con becas de larga duración para estudios en universidades chilenas, los cuales abarcaban desde diplomados hasta doctorados; con esto se pretendía formar un conjunto de profesionales y técnicos de muy buen nivel en cada país. VII. También se tendió a que la cooperación chilena fuera inclusiva y complementaria con otras experiencias habidas en la región, de manera que se pudieran compartir puntos de vista y soluciones aplicadas.

Gestión y procedimientos operacionales El aislamiento de Chile durante los años de la dictadura fue sin duda un obstáculo que se debía superar o al menos aminorar. No bastaba con tener áreas de desarrollo exitosas, algunas de las cuales fueron medidas tomadas durante el gobierno militar, sino que era necesario reconstruir la confianza con los países de la región y se pensó que para ello la cooperación técnica era una herramienta eficaz y concreta en apoyo y suplemento a la política exterior. Con el concurso de algunas embajadas de Chile en el exterior, los contactos personales de cuadros técnicos de la Agencia Chilena de Cooperación Internacional y a través de las embajadas acreditadas en Chile de los países de América Latina y El Caribe, se organizaron seminarios regionales y subregionales en los cuáles los distintos sectores nacionales, previamente seleccionados por su excelencia, daban a conocer sus principales fortalezas y capacidades de entregar cooperación a terceros países. El incipiente programa de cooperación sur-sur financió la estadía y transporte internacional de los profesionales que asistieron a dichos seminarios y talleres, acordando con el país huésped algunas facilidades logísticas: lugar de las reuniones técnicas, desplazamientos internos, apoyo administrativo, entre otros. Derivado en parte de este tipo de actividades, fuera del panorama general de posibilidades de cooperación, se identificaron áreas específicas más afines a los intereses expresados por los representantes de los países participantes. Cuando un determinado tema era objeto del interés de cuatro 326

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o más países, se establecía un subprograma de carácter regional o subregional y los distintos países asistentes ofrecían ser sedes para acoger temas de alta relevancia, con la obvia ventaja de que podían tener un significativo número de participantes versus los dos o tres técnicos que generalmente la cooperación chilena podía financiar. Desde un principio se trató de que el programa fuera muy flexible y pudieran concitarse los intereses de los países beneficiarios participantes, de manera que si un país tenía disponibilidad para financiar parte de los costos de participantes supernumerarios, la cooperación chilena se esforzaba en el cofinanciamiento. En el caso de Centroamérica, se recurrió al transporte terrestre entre países cercanos (v.g. Guatemala, Honduras, El Salvador), lo que permitió disminuir los costos de transporte aéreo en beneficio de aumentar el número de participantes. Lo relevante de estos talleres era que los sectores de Chile mostraban todas sus opciones de cooperación, pero no era un programa impuesto; cada país seleccionaba los matices que eran más apropiados a su realidad y, con base en ello, se construían los términos de referencia de las actividades acordadas. Los programas eran de una fuerte tendencia tailoring made. En el caso de las actividades regionales o subregionales, como requisito previo se pedía a cada país asistente que enviaran un reporte o diagnóstico del área sobre la cual versaba el taller o seminario, de manera que los profesionales y expertos chilenos adecuaban la intensidad y vastedad de los contenidos a la realidad promedio de los países, de manera que las técnicas, estrategias e instrumentos que se mostraban tuvieran un efecto práctico para cada institución representada. Estos talleres, seminarios y consultorías individuales a cada país, se complementaban generalmente con capacitación in situ, integrada por pasantías, visitas guiadas de estudio o perfeccionamiento en servicio. Estas modalidades se llevaban a cabo en la institución técnica en Chile y se establecían, de común acuerdo con los participantes, las actividades y los temas a tratarse, los objetivos de la actividad y las opciones de réplica una vez que los participantes volvieran a sus países de origen. En la segunda fase del programa, alrededor de 1993, se complementó esta formación con becas de larga duración en instituciones de educación superior chilenas, reconocidas por el Estado y con títulos equivalentes y en algunos casos homologables en los países de procedencia de los participantes. Estas becas abarcaban doctorados, magísteres, diplomados y escolatinas, principalmente. Lo que siempre fue y hasta ahora sigue siendo motivo de análisis y discusión, es la forma como el país que enviaba al

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becario garantizara que al regreso pudiera difundir lo aprendido y sobre todo reinsertarse en el medio del cual provino. Todas las convocatorias a los talleres, seminarios y otras formas de reunión se gestionaban a través de los alter ego de cooperación en cada país, de manera que si un determinado sector solicitaba cooperación de parte de su par chileno, debía canalizar la solicitud a través del respectivo punto focal. Es una manera práctica de ordenar las demandas y de que el país que solicita la cooperación priorice aquellas áreas clave; se evitan las duplicidades (la misma solicitud a diversas fuentes) y hay un interlocutor válido y oficial que representa al Gobierno demandante. Una vez que las solicitudes sectoriales estaban procesadas y se habían escogido las formas en que se procedería a la cooperación, se convocaba a una reunión internacional de todos los países participantes del programa, los cuales eran representados por sus puntos focales. En esta reunión anual se evaluaba lo realizado, se aprobaba la programación regional, y los países hacían ofertas para ser sedes de determinados eventos y se trataban temas de interés general para la cooperación de la región. A partir de 1995, se convocó a estas reuniones anuales a los organismos internacionales relacionados con los temas a ejecutarse en el periodo, a los representantes de fuentes bilaterales para posibles triangulaciones o para que Chile asumiera roles a través de sus órganos técnicos, como parte de algún componente de un proyecto más grande (los denominados megaproyectos) y también a representantes de países de mayor o similar grado de desarrollo relativo que Chile, con el fin de establecer alianzas que permitieran una asistencia técnica más plural y enriquecedora. Ejemplos de este tipo hay varios: con Perú, en control fitozoosanitario; con Cuba, en salud; con México, en negociaciones y tlc; con Colombia, en planificación territorial, solución de conflictos y fortalecimiento de agentes de cooperación; con México y Argentina, en temas de capacitación y formación de técnicos y profesionales en gestión de la cooperación, entre otros. Esta práctica permitió que se establecieran alianzas estratégicas entre países pares, a manera de optimizar los recursos e intercambiar información sobre proyectos en desarrollo para evitar duplicidades o competencias inconducentes.

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Como resultado de la gestión 1993 del Programa de Cooperación del Gobierno de Chile con Centroamérica, se consignan empíricamente un conjunto de quince criterios valiosos que caracterizan al programa de cooperación chileno como instrumento coadyuvante con los procesos de intervención o planificación del desarrollo tal como se enuncian a continuación: Prospectivo. La cooperación siempre lleva incorporada la variable futuro, puesto que se parte de una situación actual para lograr un escenario deseado, el que se logra mediante acciones concretas, que pueden adoptar la forma de planes, programa o políticas. Un caso concreto lo constituye, por ejemplo, el programa de cooperación de control fitozoosanitario entre Senasag de Bolivia y el sag de Chile. Se hizo durante cuatro años un programa de asistencia técnica que contribuyó decididamente a mejorar la situación boliviana, especialmente el control y supervisión del tránsito aduanero por un lado, y de aplicación de buenas prácticas en terreno por otra. Coherente. Se caracteriza porque la gestión de las acciones contempladas apunta en una misma dirección, representativa de los objetivos del gobierno y de los países demandantes. En este sentido, las aspiraciones de los actores participantes que pueden ser ilimitadas, son traducidas a expectativas, esto significa adaptarlas a las posibilidades reales de satisfacerlas con los medios que se tienen. Así, la cooperación chilena concibe soluciones realistas, que se traducen en planes pertinentes que interpretan la visión de la comunidad y gestiona un conjunto armónico de acciones ejecutables. Cuando se habla de coherencia realista de los proyectos, se entiende que las intervenciones concebidas se ejecuten dentro de plazos limitados, se gestionen los recursos con las fuentes pertinentes y que sean orgánicos, es decir, alineados con los objetivos del Gobierno. Articulación lógica. La cooperación consiste en garantizar que los instrumentos de intervención estén articulados entre sí, coadyuvando al logro de un desarrollo armónico. Esto se realiza mediante un programa de cooperación que define objetivos, actividades, resultados esperados, presupuesto de ejecución, plazos y actores bien identificados. Complementariedad. El programa de cooperación es complementario y armónico con los objetivos y planes de desarrollo oficiales. El programa de cooperación en ningún caso remplaza al plan de desarrollo de un 329

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Criterios de la cooperación internacional de Chile y su aplicación al Programa Bianual de Cooperación de Chile con Centroamérica.

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país demandante, sino que además de basarse en él, lo fortalece y apoya, aumentando la eficiencia y eficacia del uso de los recursos, al combinar fuentes exógenas con fuentes endógenas. La complementariedad resulta al combinar las distintas escalas de los proyectos y programas, pues los alcances de cada uno comparten un mismo marco de referencia, consideran y son coherentes con otros proyectos similares de escala superior o inferior. Sólo a modo ilustrativo, cabe apreciar que un programa de cooperación al estar alineado con planes sectoriales, por ejemplo, lo está también con la estrategia nacional de desarrollo del país, con lo cual se deriva un quinto criterio: alineación con las tendencias. Alineado a las tendencias. Un programa de cooperación concibe sus planes y proyectos en el contexto de las tendencias mundiales, nacionales y regionales. Siguiendo lo planteado en el punto anterior, en ningún caso es contradictorio o extemporáneo, dándole un carácter realista y por ello ejecutable. La fluidez de un plan de desarrollo depende, entre otros factores, de lo alineado que se encuentre con las tendencias imperantes y que al mismo tiempo se tenga poca o ninguna oportunidad de intervenir sobre ellas. Por ejemplo, un programa de cooperación considera la contingencia y el buen momento de apoyar un sistema de protección integral de la infancia de un país en desarrollo que lo requiere con urgencia, y no plantear algo totalmente desconectado con la realidad presente, a corto y a mediano plazo, como sería, por ejemplo, una intervención en desarrollo nuclear. En otras palabras, totalmente desalineado con las condiciones y características de un futuro inminente de los países centroamericanos. Ductilidad. El programa de cooperación es adaptable a las circunstancias. Los cambios son tan rápidos e imprevistos que requiere una gestión que los absorba y contenga, de lo contrario, la rigidez o imposibilidad de modificar un programa con la región conduce al fracaso e inviabilidad de las acciones contempladas. Tal característica es más evidente al tratarse de plazos inmediatos o a corto plazo y en espacios o territorios reducidos. Oportunidad. En un programa de cooperación no basta con anticiparse a la ocurrencia de eventos, que existan denominadores comunes y voluntad política de los actores para materializarlo, sino que además conlleva un criterio clave: la identificación del momento oportuno para realizarlas. La oportunidad es clave para lograr los objetivos propuestos en un programa de cooperación.

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Si se ejecuta un proyecto sin reunir previamente las condiciones necesarias, simplemente fracasará. Un caso concreto, por ejemplo, fue la demanda de varios países centroamericanos para conocer la experiencia chilena sobre concesiones camineras. Concebir una demanda de esta naturaleza sin existir voluntad política en los países demandantes o normativa que acoja este tipo de prácticas. El programa de cooperación con Centroamérica incluyó este criterio: ejecutar y materializar el programa cuando se requiere. La oportunidad es parte de la naturaleza de los programas de cooperación. Concertado. El programa es concertado porque surge a partir de las negociaciones con cada país y ninguna de las áreas temáticas ha sido impuesta unilateralmente y por tanto obedece a las necesidades detectadas y definidas por cada país participante Apropiación. En atención a que el programa de cooperación es concertado, consensuado, conversado, discutido y acordado con los países participantes, respetando sus intereses y punto de vista, los actores hacen suyo y particularizan como propias las líneas de trabajo que se acordaron materializar. Sustentabilidad. Los criterios anteriores constituyen la base de este criterio de un programa de cooperación: su sustentabilidad. Es sustentable por sí mismo, pues gestiona a varios niveles de escala de tiempo, con diversos actores y en muchos sectores a la vez: habitabilidad, bienes y servicios; ocupaciones; empleos; control ambiental; población; seguridad; educación; salud; infraestructura; fuentes de financiamiento, estilos de vida, entre otros. El instrumento es sostenible en el horizonte de tiempo porque su carácter prospectivo lo hace anticiparse a los acontecimientos, no opera de forma tardía. Fortalecimiento de capacidades. Otro aspecto interesante del programa con Centroamérica es que estuvo orientado a la formación de capacidades endógenas de los actores, la educación y capacitación de cuadros técnicos locales, para que se hagan cargo de las operaciones; con lo cual se aplica el viejo proverbio chino “dale un pescado a un hombre y comerá un día; enséñale a pescar y comerá toda la vida”. En otras palabras, el fortalecimiento de capacidades permitió solucionar los problemas o establecer y alcanzar las metas, cumpliendo, bien sea separada o colectivamente, los papeles que juegan los receptores de la cooperación técnica.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Efecto multiplicador. La experiencia aplicada en una localidad era aplicable y replicable a otras, pues tiene un carácter universal. Al ser un modelo de desarrollo, el programa de cooperación identificó elementos, objetivos, procedimientos, etapas, resultados y productos que pueden asimilarse o reflejarse en situaciones parecidas. Permanencia en el tiempo. Otro criterio del programa se relaciona con la credibilidad en el tiempo; está diseñado para el mediano y largo plazo, con acciones y áreas que puedan permanecer, ser mantenidas, y convertirse en agentes de cambio y renovación en las distintas instituciones de los países involucrados. Tendencia a lo regional. Entendiendo por esto la prioridad en aquellas actividades y sectores que abarquen a la Subregión Centroamericana en su conjunto, y atendiendo a la similitud de problemas, pero a la vez a la diversidad y particularidad que encierra cada país. Programa solidario. Otro criterio es la cualidad de solidaridad del programa, concretada en el apoyo a los procesos de desarrollo de cada país y de la subregión en aquellos aspectos en los cuales Chile poseía competencias técnicas y experiencia. Esta solidaridad también se ha concretado en la asunción, por parte de Chile, de una proporción mayoritaria de los costos de operación. Gestión del programa de cooperación de Chile con Centroamérica periodo 1994-1995 Establecidos los quince criterios que constituyen las bases del programa de cooperación chileno, se explica a continuación la modalidad de gestión de la programación para el bienio 1994-1995. En preparación de este programa bianual, durante los meses de septiembre, octubre y noviembre de 1993, una misión de la Agencia de Cooperación Internacional visitó los siete países centroamericanos, Cuba y República Dominicana, para identificar las nuevas ofertas y demandas de cooperación técnica, con base en la experiencia adquirida durante el año. Con ocasión de la materialización de misiones exploratorias, se organizaron reuniones de trabajo con los respectivos puntos focales y actores públicos, privados y académico-científicos, contrapartes de los programas en los ocho países de la región, con el objeto de alinear la demanda con la capacidad de oferta real de Chile y darle continuidad al programa definido y en marcha.

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Como segunda acción de preparación del programa bianual, se preparó, organizó y ejecutó el Seminario de Evaluación del I Programa de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (ctpd), que se llevó a cabo en San Pedro Sula, Honduras, en noviembre de 1993. A esta actividad fueron convocados los representantes de los puntos focales de los siete países centroamericanos, Cuba y República Dominicana, más observadores del pnud y representantes de países partners de Chile, como Argentina, Colombia y México. Respecto a la metodología y documentación utilizada para el desarrollo de ambas líneas de trabajo, cabe señalarse las siguientes: - Para la fase de preparación del II Programa bianual de ctpd Chile­ -Centroamérica 94-95, se efectuaron reuniones de trabajo con representantes de los gobiernos de los países involucrados en el programa, presididos por los respectivos puntos focales, con quienes se identificaron las ofertas y demandas de cooperación técnica, se analizaron las modalidades e instrumentos de las mismas y se les instó a establecer mecanismos de financiamiento basados en el principio de costos compartidos y definición del Programa bianual 94-95. - Derivado de los logros de las negociaciones, se procedió a firmar un Convenio de Entendimiento entre la Agencia de Cooperación Internacional (agci) y las instituciones de contrapartida en los países de Centroamérica, con el propósito de formalizar los acuerdos de cooperación técnica alcanzados.Como corolario de estas reuniones, se llegó a los siguientes acuerdos, aplicables en lo general a los países participantes: a) Continuar con el Programa Regional de ctpd definido y en marcha en torno a las áreas acordadas durante ese período, circunscritas al desarrollo social y superación de la pobreza, inversión pública y manejo financiero del Estado, gestión integral de recursos naturales, apoyo a las universidades, fomento productivo, fomento a las exportaciones, seguridad y previsión social y gestión de la cooperación internacional. b) Otro eje del programa lo integra Formación de Recursos Humanos en Chile mediante un programa de becas destinado a que cuadros técnicos centroamericanos estudien postgrados en universidades chilenas. c) Por otro lado, se acordó el tercer eje del programa, consistente en un programa bilateral, para lo cual se identificaron

las ofertas y demandas de cada país, que se insertaron en los respectivos programas bilaterales de cooperación técnica entre países en desarrrollo a ejecutarse durante el período 19941995 y que sería financiado estrictamente bajo el espíritu de los costos compartidos. Al respecto, se convino con los representantes de cada país que el conjunto de ofertas y demandas bilaterales serían acotadas caso a caso, se definirán las modalidades, las contrapartes institucionales, el financiamiento de las operaciones y la calendarización de las mismas por parte agci y los respectivos puntos focales de los países demandantes.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 1. Naturaleza del Programa de Cooperación de Chile con Centroamérica. Periodo 1994-1995: objetivos y resultados esperados Objetivos

Objetivos específicos

Resultados esperados

Contribuir al desarrollo económico, social y cultural de los países de la subregión centroamericana, Cuba y República Dominicana, proyectando las capacidades técnicas, científicas, económicas y culturales de Chile a esa región, apoyando los planes de desarrollo para las áreas definidas como prioritarias por los países demandantes, a través del fortalecimiento de los sistemas de gestión institucional y productiva con un enfoque integral

a) Continuar, a nivel regional, con los subprogramas desarrollados durante 1993, en las áreas ya definidas y con las modalidades acordadas en cada caso.

- Capacitación de profesionales de los niveles directivos de las instituciones responsables en los países demandantes, de la formulación, ejecución y evaluación de las estrategias y políticas asociadas al área social. - Fortalecimiento de los procesos democráticos, especialmente los relacionados con la modernización del sector público, la reconstrucción y rehabilitación social para los tiempos de paz, la generación de empleo, ingreso y participación social.

b) Ejecutar, en cada programa las actividades regionales que se acuerden con el conjunto de los países. c) Diseñar a nivel bilateral programas bianuales de ctpd, lógicamente articulados, basados en el proceso de identificación de ofertas y demandas, negociación, gestión y ejecución de las mismas con los países demandantes.

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Objetivos

Objetivos específicos

basado en los concetos del desarrollo sustentable, la equidad social y la protección del ambiente.

d) Buscar, en conjunto con los países participantes, recursos financieros adicionales de fuentes bilaterales y multilaterales, y establecer mecanismos de triangulación para apoyar los programas de ctpd ya definidos y en marcha en la región, así como darle mayor grado de sustentabilidad en el tiempo e iniciar nuevos programas.

Resultados esperados

e) Establecer y fortalecer el marco normativo en torno al financiamiento, gestión y negociación de proyectos de ctpd de Chile con los países integrantes del Programa de Cooperación, basado en el principio de los costos compartidos. Fuente: Elaboración propia de los autores, derivado de la información proveniente de la Gestión de la Cooperación de agci.

En términos de su operacionalización, el programa se organizó en dos líneas de trabajo y tres subprogramas: un programa de asistencia técnica, integrado por un subprograma regional y unobilateral, y un programa de becas para cursos de postgrado en universidades chilenas, conducentes a magísteres y doctorados. • El subprograma regional se focalizó en cinco áreas: desarrollo social y superación de la pobreza; inversión pública y manejo financiero del Estado; gestión integral de los recursos naturales; apoyo a las universidades centroamericanas; y gestión de la cooperación internacional. • En este contexto, se llevó a cabo, adicionalmente, un subprograma de Chile y los países de la región con las fuentes multilaterales, orientado a explorar fuentes de desarrollo compartidos. Se hicieron un total de dieciocho operaciones, que permitieron capacitar alrededor de 720 cuadros técnicos. 335

Cooperación internacional...

Operacionalización y detalle de las actividades del Programa de Cooperación de Chile con Centroamérica Período 1994-1995

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

• El subprograma bilateral se centró en seis sectores de interés: fomento a las exportaciones; fortalecimiento de la actividad pesquera; agroindustrias y agroexportaciones; fomento y desarrollo de las actividades mineras; seguridad y previsión social; y apoyo bilateral a países considerados prioritarios, tales como Haití y Nicaragua, entre otros. • En el marco de este subprograma bilateral, se materializaron a los menos dieciséis actividades de asistencia técnica, permitiendo la participación de alrededor de 400 profesionales de la región. • El programa de becas estuvo orientado a cuadros técnicos centroamericanos para que cursaran magister, doctorados y especializaciones en universidades chilenas durante un período de dos a tres años. En el marco de este programa, se logró financiar más de 50 programas de becas para magísteres, doctorados y especialidades. Países participantes. Es oportuno señalar que para efectos de este programa, el concepto “subregión de Centroamérica” incluye los siguientes siete países: Belice; Costa Rica; El Salvador; Guatemala; Honduras; Panamá y Nicaragua. Asimismo, fueron incorporadas además Cuba y República Dominicana, integrantes del Caribe hispano. Cabe precisar que los países del Caricom, por su condición angloparlante, no fueron incluidos en este programa; no obstante, Chile definió y puso en marcha un programa especial para ellos que no es materia de este ensayo. Cuadros técnicos concurrentes. Para cada actividad programada en el programa de cooperación técnica regional, cursos, seminarios o talleres, se convocó por lo menos a un representante por país, existiendo un mínimo de nueve personas. Del país huésped de la actividad, en tanto, habitualmente asistía un número aproximado de 35 a 40 profesionales locales. Derivado de lo expuesto, cada actividad realizada tenía un auditorio promedio de 45 a 50 cuadros técnicos asistentes. Número de cuadros técnicos participantes. En su conjunto, el programa de Chile con Centroamérica, integrado por el Programa de Asistencia Técnica Regional y Bilateral y el Programa de Becas, permitió movilizar a lo menos 1 160 cuadros técnicos de la región, quienes tuvieron la oportunidad de intercambiar experiencias, conocimientos, know how y capacitación en torno a sus áreas de interés.

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El gráfico 1 describe el número de cuadros técnicos participantes en el programa, en términos numéricos y de porcentaje. Gráfico 1. Número de Participantes en el Programa de Chile con Centroamérica 1994-1995 (1 160 participantes)

Fuente: Elaboración propia de los autores, derivado de la información proveniente de la Gestión de la Cooperación de agci.

Subprogramas Regionales 1. Subprograma regional en el área de desarrollo social y superación de la pobreza. Actividades: I. Curso anual para la región en torno a la atención de los grupos vulnerables: niños, jóvenes, adultos mayores y discapacitados. II. Seminario anual sobre políticas y programas sociales; con énfasis en las bases políticas de sustentación, metodologías e instrumentos. III. Curso sobre modernización del Estado y arreglos institucionales, orientado a describir el marco institucional y normativo en el cual deben insertarse las políticas sociales y que incluya los procesos de descentralización, regionalización y municipalización.

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Descripción de las actividades

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

IV. Seminario cuyo propósito fue conocer la experiencia chilena en torno a la economía popular, microempresas, empleo temporal comunitario y Pymes. V. Curso sobre formulación de programas de nutrición infantil y salud primaria, dirigido a profesionales representantes de los niveles directivos de las instituciones responsables en los países demandantes, de la formulación, ejecución y evaluación de las estrategias, políticas y programas nacionales de nutrición. 2. Subprograma regional en el área de inversión pública y manejo financiero del Estado. Actividades: I. Curso anual sobre normas y procedimientos para una eficiente asignación de recursos del sector público, con énfasis en el Sistema Nacional de Inversiones: Metodología de Inversión Social y Banco Integrado de Proyectos. II. Seminario anual sobre Sistema Nacional de Finanzas Públicas y Política Fiscal: marco normativo e institucional, subsistema de presupuesto, de crédito y deuda pública, y de contabilidad pública. 3. Subprograma regional en el área de gestión integral de recursos naturales Actividades I. Curso anual sobre políticas e instrumentos para el desarrollo forestal y maderero que describe el marco institucional y normativo, plantaciones, manejo de bosques, incentivos e industria asociada, orientado preferentemente a los responsables en los países demandantes, de la formulación, ejecución y evaluación de las estrategias y políticas de desarrollo forestal y maderero. II. Curso anual sobre control de incendios forestales, dirigido a profesionales que tengan responsabilidades en la prevención y control de incendios forestales. III. Curso anual sobre certificación fitosanitaria y sistemas de vigilancia epidemiológica, dirigido a representantes de los niveles directivos y técnicos de las instituciones responsables de la formulación, ejecución y evaluación de las estrategias, programas y políticas agropecuarias. IV. Curso anual en torno al diseño de obras menores de riego, dirigido a representantes de los niveles operativos de las instituciones responsables en los países demandantes, de la formulación, ejecución y evaluación de proyectos nacionales de riego e infraestructura asociada. 338

V. Curso-taller sobre modalidades de transferencia tecnológica para el desarrollo rural y su relación con la investigación agrícola, dirigido a representantes de los niveles técnicos de las instituciones responsables de la formulación, ejecución y evaluación de las estrategias, programas y políticas agrícolas.

5. Subprograma regional en el área de gestión de la cooperación internacional. Actividades I. Curso-taller sobre gestión de la cooperación internacional orientado a contribuir al perfeccionamiento de profesionales y técnicos de los países demandantes, dedicados a la selección, elaboración, negociación y administración de políticas, programas y proyectos de cooperación externa. II. Seminario sobre presentación de proyectos sectoriales y negociación con fuentes externas, dirigido a los responsables sectoriales de la cooperación internacional. III. Taller sobre diseño, gestión, control y seguimiento de proyectos de cooperación internacional, orientado a técnicos y profesionales de las respectivas instituciones que tienen relación con esta temática. IV. Seminario de evaluación de las actividades del programa de cooperación con centroamérica llevadas a cabo durante 1994, con la participación de los responsables máximos de los puntos focales y de la Agencia de Cooperación Internacional. 6. Subprograma Conjunto de Exploración de Recursos Financieros. Actividades I. Reunión de trabajo orientada a fortalecer la exploración y gestionar, ante las fuentes bilaterales y multilaterales, la obtención de nuevos fondos que permitieran financiar parte del Programa de cooperación técnica entre países en desarrollo definido y en marcha con los países de Centroamérica, Cuba y República Dominicana, especialmente en áreas de interés 339

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4. Subprograma regional en el área de apoyo a las universidades centroamericanas. Actividades I. Seminario sobre el rol y las proyecciones de las universidades centroamericanas en el contexto del desarrollo de la subregión. Este seminario de alto nivel reunió a personalidades del mundo académico y político de los países participantes.

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común tanto para las fuentes como para los países, de manera que exista un valor compartido por las líneas de trabajo a desarrollar. A estas reuniones asistieron representantes del pnud; bid (ct/lntra-ct/ Fondos); oim; oea; oms/op; fao; Comunidad Europea; aid; Danida, entre otras. En lo que atañe a los países participantes, asistieron representantes de los puntos focales de los nueve países integrantes del programa, quienes participaron en las negociaciones, y a las instancias superiores de los gobiernos centroamericanos en el apoyo político a las gestiones realizadas. A estas reuniones, excepcionalmente, fueron convocados también los representantes de los puntos focales de algunos países de desarrollo medio de la región, quienes concurrieron en calidad de observadores. Entre estos, asistieron representantes de Argentina, Brasil, Colombia y México. Subprogramas bilaterales 1. Subprograma de Fomento a las Exportaciones. Actividades I. Curso para tres países de la región; Costa Rica, El Salvador y Honduras, con las temáticas definidas en el informe ya citado de Pro-Chile. II. Asistencias técnicas específicas sobre mecanismos de fomento a las exportaciones para el resto de los países de la región: Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. 2. Subprograma de Apoyo a la Actividad Pesquera. Actividades I. Asistencia técnica específica orientada al diagnóstico y subsecuente fortalecimiento de la actividad pesquera para Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras y Panamá. 3. Subprograma Agroindustrias y Agroexportaciones. Actividades I. Curso sobre procesos de exportación agroindustriales, orientado a los especialistas del área de los países solicitantes: Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana.

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4. Subprograma Fomento y Desarrollo de las Actividades Mineras. Actividades I. Asistencia técnica orientada a diagnosticar y dar respuestas específicas a las demandas que los países han formulado sobre desarrollo minero: Belice, Nicaragua y Panamá. 5. Subprograma de Seguridad y Previsión Social. Actividades I. Asistencia técnica que permita absorber las inquietudes de los países demandantes respecto a los sistemas privados de previsión y la experiencia chilena. Los países que han solicitado esta asistencia son: Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panamá.

7. Programa Regional de Formación de Recursos Humanos en Chile: Programa de Becas Actividades - Convocatoria anual para postular al Programa de Becas de postgrado y especialización en universidades chilenas, orientado a complementar y fortalecer los subprogramas básicos de cooperación, mediante el perfeccionamiento profesional a través de programas de alto nivel académico, certificados por Conicyt (Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica), en universidades chilenas, reconocidas por el Estado. - Mantener a los becarios que cursan sus estudios por períodos superiores a los dos semestres, hasta la obtención de su grado final, de conformidad con las bases del Programa de Becas. El número total de becarios anuales eran 40 profesionales.

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6. Subprograma de apoyo bilateral a países considerados prioritarios. Actividades I. En el contexto del Programa de Cooperación se priorizaron algunos países por las especiales características que presentaban: sea por sus momentos de desarrollo (Nicaragua), sus situaciones de consolidación de la paz (El Salvador) y crisis económica (Cuba y Haití). II. En esta línea de cooperación, se programaron conjuntamente con los países señalados y otros que el gobierno de Chile determinó dentro de la subregión, actividades de intervención en las áreas que los propios países establecieron como de alta prioridad y urgencia.

Presupuesto

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Gráfico 2. Presupuesto del Programa de Chile con Centroamérica Periodo 1994-1995 (us $ 1 280 000)

Fuente: Elaboración propia de los autores, derivado de la información proveniente de la Gestión de la Cooperación de agci.

Gráfico 3. Subprograma de Cooperación Regional (us $ 664 500)

Fuente: Elaboración propia de los autores, derivado de la información proveniente de la Gestión de la Cooperación de agci.

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Gráfico 4. Sub programa de Cooperación Bilateral (us $ 145 500)

Fuente: Elaboración propia de los autores, derivado de la información proveniente de la Gestión de la Cooperación de agci.

Basado en la experiencia desarrollada por la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (agci), se efectúa un análisis del Programa de Cooperación Horizontal de Chile con Centroamérica y el Caribe Hispano, que consistente en un programa bianual llevado a cabo durante el periodo 1994-1995, sustentado en dos líneas de trabajo: un programa de cooperación técnica, integrado por un subprograma regional y un subprograma bilateral, y un programa de becas para cursos de posgrado. La relevancia de esta experiencia es que dejó sentadas las bases para la gestión de la cooperación sur-sur del gobierno de Chile con Latinoamérica y el Caribe. Durante ese período analizado, el programa contó con un presupuesto total de 1 280 000 dólares, que permitió materializar tres subprogramas y logró movilizar más de 1160 profesionales de nueve países en dos años, incluyendo representantes de algunos países de América del Sur y México. Ello fue posible gracias a una modalidad de gestión inteligente, sustentada en dos principios básicos: creación de valor compartido, que consistió en elaborar programas de alto interés para los demandantes de cooperación, como para las fuentes interesadas en financiarlos, permitiendo multiplicar los aportes nacionales del gobierno de Chile, como de 343

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Conclusiones

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

los propios demandantes y otras fuentes de cooperación bilaterales y multilaterales interesados en que se ejecutaran las actividades del programa. El segundo principio consistió en establecer un nuevo trato con los actores demandantes de cooperación y las fuentes. El nuevo trato permitió establecer una relación de equidad entre donantes y demandantes, desplazando las viejas relaciones piramidales, verticales y paternalistas propias de la cooperación vertical tradicional, por una relación entre iguales, sustentada en el respeto y valorización de los actores, sus aspiraciones, necesidades y anhelos, donde el donante adapta su experiencia a las peculiaridades organizacionales, territoriales y culturales de quienes la requieren. Derivado de lo anterior, se humaniza el proceso, transitando a una cooperación técnica solidaria, donde las personas demandantes son el objetivo de los proyectos y no al revés, como suele ocurrir cuando el centro de atención radica fundamentalmente en los expertos internacionales y en la visión egocéntrica y narcisista que suelen exteriorizar, adoptando una actitud paternalista y superior frente a los beneficiarios. No obstante, por razones que no amerita analizar aquí, la cooperación chilena a partir del año 2005 se deteriora, se pierde el espíritu humanista y solidario que le da cuerpo y alma a la cooperación, transitando a un tipo de cooperación mediocre, no representativa de los objetivos y deseos de los países demandantes, sino más bien de un cierto caos de objetivos y prioridades, producto fundamentalmente del desconocimiento de los procesos que involucran a la cooperación internacional; sobre todo comienza un distanciamiento de los objetivos de política exterior del gobierno. Los programas surgen en los escritorios de los técnicos, son impuestos a los países demandantes, los temas de la agenda no están vigentes, y se pierde la legitimidad de la cooperación chilena. En el orden interno, la Agencia de Cooperación Internacional (agci) logró un programa exitoso gracias a que estableció una red sólida con los sectores nacionales responsables de la ejecución técnica de las actividades. Esta red también se deterioró a partir del año 2005, principalmente por la miopía de las autoridades de agci: no las reconocen, nos las valorizan y las reemplazan por nuevos agentes de dudosa experiencia y absolutamente ignorantes acerca de cómo funciona el mundo de la cooperación internacional, que cometen errores de principiantes y no aplican o ignoran las buenas prácticas de gestión capitalizadas durante tantos años. Como consecuencia de ello, Chile dejó de ser un referente en materia de cooperación internacional, y ha sido desplazado por países como Co344

lombia, Brasil, Ecuador y Costa Rica, quienes han sabido liderar en forma inteligente la cooperación sur-sur, estableciendo buenas redes, elaborando agendas con valor compartido y creando alianzas con las fuentes, ámbitos donde Chile hoy carece de iniciativas y aportes sustantivos para la comunidad internacional. Referencias

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Acuña, H y Fábrega, J. (1990). Estrategia Chilena hacia la Cuenca del Pacífico, Santiago, Chile: pnud. Acuña H. y Vergara A. (2009). En Ayala, C., y Pérez, J. A. (Coords.) “Cooperación Sur-Sur para el fortalecimiento de capacidades” en México y los países de renta media en la cooperación para el desarrollo: ¿Hacia dónde vamos? México: cideal, Instituto Mora, Flacso, p. 393. agci (1993). Más allá de las fronteras. Santiago, Chile: Editores ­Asociados. Chua, A. (2003). El mundo en llamas, los males de la globalización. Buenos Aires: sqn. Hofmeister, W. (2004). Política Social Internacional. Río de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftun. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-pnud et al. (2011). El Estado de Ciudadanía. Santiago, Chile: pnud. Vergara, A. (1995). Principales características de los Programas de Cooperación de Chile. Santiago, Chile: agci.

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La cooperación sur-sur en el proceso de reforma del Estado ecuatoriano María Gabriela Rosero Moncayo188

La cooperación en el proceso de transformación político-institucional en el Ecuador El 15 de abril del 2007, se convocó a una consulta popular para ratificar la decisión de avanzar hacia un proceso constituyente en el Ecuador, como respuesta a las amplias demandas sociales de un nuevo modelo políticoinstitucional y en cumplimiento al programa de gobierno de Alianza pais, el cual llevó al poder a Rafael Correa Delgado en la elecciones presidenciales del 2006. Como consecuencia, el 30 de noviembre se instaló la Asamblea Constituyente en la ciudad de Montecristi, provincia de Manabí, con el mandato de redactar una nueva constitución que reflejara el proceso de cambio y las demandas que provenían de diferentes ámbitos de la sociedad civil en el Ecuador: el movimiento indígena, los movimientos ecologistas, feministas, y de defensa de los derechos humanos. El 24 de julio de 2008, la Asamblea Nacional Constituyente terminó la redacción del Proyecto de Nueva Constitución con la aprobación de 94 de los 130 asambleístas. El proyecto se sometió a consulta popular el 28 de noviembre del mismo año, obteniendo 63.93% de votos a favor 188 Economista con especialidad en Relaciones Económicas Internacionales. Posgrado en Goberna­ bilidad y Gerencia Política, Presupuestos Públicos con enfoque de género y en Políticas Sociales. Ha dedicado los últimos quince años de su vida profesional a la gestión ecuatoriana de la cooperación internacional, desde diferentes escenarios: -Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, institución a la que perteneció desde 1999 hasta 2006. Desde la cooperación: Trabajando para Naciones Unidas y la Agencia Española de Cooperación (aecid) y finalmente desde la institución rectora de la política pública de cooperación en el país, la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (Seteci), entidad que lidera desde septiembre del 2009 hasta la presente fecha.

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y marcando uno de los puntos más altos del proceso de reforma político institucional en el Ecuador. La Constitución de 2008 proclama un Estado de derechos, intercultural y plurinacional, que busca marcar un quiebre del Estado tradicional y neoliberal a un Estado realizador del buen vivir y ser una respuesta a las luchas sociales que promovían la necesidad de avanzar hacia un diálogo de saberes más amplio, que diera espacio a nuevas y diversas fuentes de conocimiento (Ávila, 2011, pp. 76-80), superando la comprensión eurocéntrica del mundo, entendida como única fuente primordial, y promoviendo la aceptación de la diversidad, entendida como alternativas de vida, de convivencia y de interacción con el mundo (De Sousa Santos, 2010, p. 58). El compromiso de generar las condiciones necesarias para la construcción de un Estado del buen vivir intercultural y plurinacional, un Estado del Sumak Kawsay, requiere de una nueva base epistemológica descolonizadora. Como señala Boaventura de Sousa Santos, una epistemología del sur entendida como “el reclamo de nuevos procesos de producción y de valoración de conocimientos válidos, científicos y no científicos, y de diferentes relaciones entre diferentes tipos de conocimiento, a partir de las prácticas de clases y grupos sociales que han sufrido de manera sistemática la desigualdad y la discriminación causadas por el capitalismo y el colonialismo” (De Sousa Santos, 2010, p. 57). Entrar en un proceso de transformación profundo del marco político institucional implica trastocar la estructura del Estado que asume nuevamente un rol fundamental como planificador y motor del desarrollo nacional, demandando reformas institucionales y cambios en el enfoque de la política tanto en el plano nacional como internacional, el cual debe direccionarse a lograr el cumplimiento material de los derechos del individuo, de los pueblos, nacionalidades y de la naturaleza. La Constitución establece también los principios que deben transversalizar las relaciones internacionales, los de soberanía y no injerencia externa en los asuntos internos del Estado, así como el respeto irrestricto a los derechos humanos reconocidos como interdependientes y de igual jerarquía; a la vez que promueve la construcción de un orden global multipolar, el fortalecimiento de las relaciones horizontales y de la integración, la cooperación y la solidaridad.La constitucionalización de estos principios demanda profundas reformas en la institucionalidad de la política exterior, uno de cuyos pilares es la cooperación internacional. Esta reforma invoca a los aparatos gubernamentales y a la sociedad civil involucrados en la política 348

de cooperación de un país, “a una transformación no desde lo técnico administrativo, sino desde la implementación de nuevas políticas que demandan una continua interacción entre lo técnico y lo político”, y a la construcción de un modelo de “cooperación pluralista” para el Ecuador: un modelo de cooperación basado en dos elementos estratégicos, una perspectiva del proceso de cambio mundial y los objetivos estratégicos de desarrollo del país. Es decir, una mirada anclada a una posición pluralista respecto de lo que toda sociedad y nación debe apuntar, pero con esta visión subordinada a sus desafíos de desarrollo como nación y sociedad (Vivares y Zapata, 2011, p. 30).

Evolución de la institucionalidad de la cooperación en el Ecuador El primer intento de especialización de la cooperación internacional es anterior al proceso constituyente que llevó a la aprobación de la Constitución de 2008. En el año 2000, mediante Decreto Ejecutivo, se crea el Instituto Ecuatoriano de Cooperación Internacional (Ineci) como una dependencia adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, responsable de “orientar y utilizar de manera eficiente y productiva los recursos de cooperación técnica y asistencia económica no reembolsable, como ejecutor de las directrices y estrategias del Consejo para la Cooperación Internacional (caci)”189. El caci estaba presidido por el Ministro de Relaciones Exteriores e integrado por los Ministros de: Economía y finanzas, Bienestar Social, Turismo, Oficina de Planificación de la Presidencia de la República (Odeplan) y el Consejo de Modernización del Estado (Conam). 189 Instituto Ecuatoriano de Cooperación Internacional (Ineci). Ministerio de Relaciones Exteriores. Disponible en: http://web.mmrree.gov.ec/INECI/Info/pgInfoINECI.aspx. Consultado el: 04/01/2012.

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El marco jurídico-político abre un espacio interesante para la construcción de una política de cooperación articulada a los intereses nacionales y a la política internacional del Ecuador. Requiere un proceso de especialización de la cooperación internacional y su progresiva institucionalización en la estructura estatal, a fin de asumir la labor de construcción de estrategias, políticas y lineamientos que permitan hacer de las relaciones de cooperación una herramienta eficaz para acompañar la estrategia de desarrollo nacional, la inserción soberana del país en el sistema mundo y el proceso de integración latinoamericano y caribeño.

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El contexto de gobernanza neoliberal, que impulsaba la reducción del Estado y la progresiva privatización de la ejecución e incluso de la formulación de la política pública, dificultaba que los intentos de especialización de la cooperación pudieran concretarse y menos aún que se institucionalizase como instancia técnica y política para la cooperación internacional en el país. El Ineci cumplía un rol de coordinador de las intervenciones de cooperación negociadas en otros niveles sin coordinación ni estrategia alguna. Las intervenciones eran dispersas y con escasos impactos ante la falta de una propuesta articulada de desarrollo nacional. La cooperación se concentraba principalmente en la provisión de servicios básicos. La “ayuda” acompañaba las políticas de ajuste estructural impuestas por los organismos de crédito internacional y aceptadas sin condiciones por gobiernos que carecían de una estrategia de desarrollo nacional, y promovían la progresiva reducción del gasto público, mermando la capacidad del Estado para la ejecución de las políticas sociales. Por otro lado, es importante señalar que la política exterior del Ecuador en estos años se caracterizó por el alineamiento a Washington y el sometimiento a su estrategia de securitización de las relaciones internacionales con la región. Esto se tradujo en el establecimiento de la Base de Manta, las fumigaciones sobre los campesinos en la frontera norte y el incremento de la presencia militar en la región (Álvarez, 2011, p. 29). La falta de una mirada estratégica de desarrollo nacional y de inserción soberana en el sistema internacional, así como de una política exterior enfocada al fortalecimiento de las relaciones horizontales entre los países del sur y a la integración regional, imposibilitó la articulación de una política de cooperación estratégica. En octubre de 2007, durante el proceso constituyente de Montecristi, se creó la Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional (Ageci), como institución con autonomía administrativa y financiera adscrita a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades) y se reformó el Sistema Ecuatoriano de Cooperación Internacional (seci), “con el objetivo de contribuir al logro de las prioridades de desarrollo del país, a través del fortalecimiento de la capacidad de implementación de programas y proyectos financiados por cooperación internacional no reembolsable” (Ageci, 2010, p. 28). El seci está liderado por el Consejo Directivo de Cooperación Internacional (codci), conformado por un representante del presidente de la República, los ministros coordinadores de Producción, Desarrollo Social, Patrimonio, de Seguridad Interna y Externa; el secretario nacional de Planificación y Desarrollo; el representante de la Aso350

ciación de Municipalidades; el representante del Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador; y el director ejecutivo de la Ageci, designado a su vez por el codci (Ageci, 2010, p. 29).

*Preside el codci Fuente: elaboración propia con base en Ageci, 2010

La Ageci se creó con el propósito de especializar e institucionalizar la gestión de la cooperación internacional en el Ecuador: “proponer y ejecutar políticas y estrategias para la cooperación internacional en base al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y a la Constitución de la República; facilitar y armonizar el uso de los procedimientos y sistemas de gestión financiera y administrativos de la cooperación internacional con la normativa del Estado, a fin de mejorar la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas a la sociedad civil y el Estado” (ageci, 2010, p. 13). En el marco de una transformación del sistema político, enfocado hacia la construcción de un Estado de derechos, pluricultural y plurinacional, se propone una intervención profunda en las estructuras políticas, económicas y sociales que habían permitido la institucionalización de la inequidad. En este contexto, la planificación nacional del desarrollo 351

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Grafico 1. Consejo Directivo de la Cooperación Internacional (codci)

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recupera su rol fundamental, como medio para racionalizar la política social y económica en función de un proyecto de cambio social radical. La cooperación internacional se considera un aporte a los esfuerzos del Estado para alcanzar el desarrollo nacional y, a su vez, una herramienta de política exterior enfocada a impulsar relaciones horizontales dentro y fuera de la región y a fortalecer los diversos espacios y mecanismos de integración regional. De ahí la importancia de acompañar, a través de la adscripción a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, la primera fase de especialización e institucionalización de la cooperación internacional en el Ecuador. El 15 de julio del 2010, a través de un decreto ejecutivo, se estableció el cambio de la categoría de Agencia a Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (Seteci), con la finalidad de lograr una mejor institucionalización dentro de la estructura del Estado. Las competencias de registro, seguimiento y evaluación de la cooperación internacional, además de la implementación de un sistema de información que permitiera viabilizar y transparentar los recursos técnicos y financieros que llegan al Ecuador a través de la cooperación, se consagran con su inclusión en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, publicado en el Registro Oficial el 22 de octubre de 2010 (Seteci, 2012, p. 50). En este contexto, el rol del organismo rector de la cooperación internacional en el país ─Seteci─ también busca transformase en función de las necesidades nacionales, dejando en un segundo plano su función tradicional de levantamiento y búsqueda de recursos por un rol más activo, de construcción de estrategias, políticas y lineamientos, que permitan hacer de las relaciones de cooperación una herramienta eficaz de política exterior. Esto implica potenciar el rol del Ecuador en el movimiento sur-sur, tanto como receptor de acciones de cooperación de los países del sur, como de oferente de experiencias exitosas de política pública a otros países. Una vez consolidado el rol de la cooperación como aporte a los esfuerzos de Estado por impulsar un desarrollo nacional y territorial determinado de forma libre y soberana, era necesario afianzarla como pilar de las relaciones internacionales del Ecuador, fortaleciendo su carácter político-estratégico (Vivares y Zapata, 2011). Es por esto que en julio del 2011, un nuevo decreto ejecutivo establecióe su cambio de adscripción al Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integración, manteniendo su autonomía financiera y administrativa. El cambio de adscripción se acompaña con una modificación del codci, a Coci (Consejo de Cooperación Internacional), donde se elimina el representante de la Presidencia 352

de la República y se incluye al recientemente creado Consejo Nacional de Gobierno Parroquiales del Ecuador (Conagopare) y al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración que pasa a presidir el Consejo.

*Preside el coci Fuente: elaboración propia con base en Seteci, 2012.

Conceptualización de la cooperación sur-sur (css) en el Ecuador Los orígenes de la cooperación sur-sur (css) se remontan a las iniciativas de solidaridad entre países del sur con afinidades políticas e ideológicas, desde el inicio de la guerra fría. En la década de los sesenta, se registran iniciativas como el Fondo de Kuwait para el Desarrollo Económico de los Países Árabes (kfaed), creado en 1961, o los proyectos bilaterales de Tailandia en el Sudeste Asiático y de China, brindando infraestructura y desarrollo a los países africanos. Posteriormente, con la creación del Movimiento de Países No Alineados (noal),190 en 1961, y del Grupo de los 77 en 1964, la cooperación sur-sur se fortalece en la denuncia de las asimetrías, en la distribución del poder y la repartición de los beneficios, Agrupación de Estados formada durante el conflicto geopolítico e ideológico de la guerra. La finalidad del mpna era conservar su posición neutral y no aliarse a ninguna de las superpotencias.

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Gráfico 2. Consejo de Cooperación Internacional en el Ecuador (Coci)

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que caracterizaba el sistema económico internacional, y en la propuesta de construcción de un Nuevo Orden Económico Internacional (noei). Los principios fundamentales de la cooperación sur-sur latinoamericana se desarrollaron en 1978, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (ctpd) que dio como resultado el Plan de Acción de Buenos Aires (paba). El paba es una propuesta de cambio de la asistencia para el desarrollo, enfocada en la capacidad nacional y colectiva de los países para la generación de respuestas alternativas al modelo hegemónico. El documento define la cooperación sur-sur como un proceso consciente, sistemático y políticamente motivado, en el que destacan la no interferencia de los países cooperantes en los asuntos de otros Estados; la igualdad entre los asociados; y el respeto por los contenidos locales del desarrollo (Seteci, 2012, p. 65); constituye una propuesta de agenda de eficacia para la cooperación desde América Latina. El fin de la guerra fría cambió el panorama internacional y favoreció la proliferación de iniciativas sur-sur de manera más articulada, en la búsqueda de la reformulación de políticas conjuntas más acordes a los intereses de países en situación de desventaja, especialmente en ámbitos ajenos a la primacía de otras agendas internacionales (Sotillo, 2010, p. 13). Las intervenciones de cooperación sur-sur en el Ecuador se remontan a sus orígenes, en las iniciativas solidarias entre países del sur durante la guerra fría. Posteriormente, se materializo en las experiencias de intercambio de conocimientos visualizadas y negociadas en las Comisiones Mixtas bilaterales o en acciones no oficiales de apoyo a instituciones en países amigos. Sin embargo, sólo recientemente la cooperación sur-sur se considera como una política pública nacional. El Ecuador rescata la definición de cooperación sur-sur del paba, enfatizando su potencial de reivindicación política de los países del sur ante las inequidades estructurales en el orden internacional. Esto implica un cambio radical en la manera de concebir la cooperación, a partir de la similitud de desafíos en cuanto a desarrollo que tiene la región y de la premisa de “ayudar al vecino” en contraposición con la de “dar ayuda por caridad”. La cooperación sur-sur ha mostrado efectividad en múltiples sectores, apostando hacia la cooperación horizontal y el fortalecimiento de capacidades. Como herramienta política, promueve el uso eficiente de los recursos y favorece las relaciones entre países de una misma región, y favorece la integración y las buenas relaciones de vecindad, así como la relación con países socios de otras regiones con los que se puede construir alianzas estratégicas. 354

191 Boaventura de Sousa Santos define como “Sociología de las ausencias” la no existencia, que se produce siempre que una cierta entidad es descalificada y considerada invisible, no inteligible o desechable; por “Sociología de las ausencias”, entiende la axiología del cuidado, puesta en práctica frente a las alternativas posibles, otras realidades alternativas al pensamiento dominante hegemónico. (De Sousa Santos, 2010, pp. 46-55)

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La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

El cambio de las condiciones y configuraciones históricas, que dieron paso a los enfoques dominantes del orden mundial, se han vuelto muy limitadas para proveer de conocimientos y herramientas a los países del sur. Es necesario abrir las puertas a nuevos conocimientos y formas de saber, a partir de la idea que las culturas son incompletas y por tanto pueden ser enriquecidas por el diálogo con otras culturas (De Sousa Santos, 2010, p. 65), un conocimiento a partir de una ecología de saberes, que afirma que no hay ignorancia o conocimiento en general, hay más de una forma de conocimiento y por lo tanto la ignorancia es inevitable (De Sousa Santos, 2010, p. 58). Esto implica valorizar y potenciar la pluralidad de saberes acumulados en el sur, como elemento estratégico del desarrollo nacional y regional. El renovado auge de la css, y su creciente importancia, pone en discusión gran parte del andamiaje teórico consolidado a lo largo de 50 años de cooperación norte-sur. Esto promueve un debate profundo, técnico y político alrededor de las diferentes formas de concebir la cooperación internacional (Surasky, 2010, p. 32). Corresponde a un discurso inacabado, en construcción, que se contrapone a la monovisión hegemónica de desarrollo. Según de Sousa, se trataría de un discurso y una práctica ausente en emergencia,191 es decir, que se inserta en las alternativas posibles al pensamiento hegemónico (De Sousa Santos, 2010, p. 55). La región latinoamericana vive una serie de transformaciones que responden al cambio estructural del orden mundial, a las presiones competitivas globales y a las crecientes relaciones de interdependencia (Mansfield y Kratochwil, 1994). Una de las respuestas ante este cambiante orden internacional es emprender proyectos de regionalización que retomen el rol del Estado para redefinir políticas y evitar la inequidad; es decir, plantear la posibilidad de que los estados no cooperen solamente por intereses económicos, de poder o seguridad, como señalaría una visión realista, sino para adaptarse y tener más fuerza en diferentes ámbitos (económico, social, político y cultural) a nivel internacional. Estos procesos de regionalización se caracterizan por propiciar transformaciones de naturaleza política, ideológica, económica y social, que apuntan al desarrollo de mayores niveles de autonomía en su inserción internacional.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Para el Ecuador, la css es una herramienta de integración regional porque permite consolidar relaciones entre socios tomando en cuenta las complementariedades de oferta y demanda de los diferentes países. Existe una relación de mutuo refuerzo entre integración y css, siendo esta última la manera idónea de materializar la integración en experiencias concretas de encuentro e intercambio. Se ha constatado que el proceso de globalización no ha conseguido reducir la inequidad social y ha profundizado las brechas de acceso a bienes imprescindibles; por tanto, uno de los objetivos a los que debe apuntar la región radica en presentar soluciones innovadoras a problemas comunes de los países de América Latina y el Caribe, contribuyendo a la reducción asimetrías entre los países de la región. Como propuesta de materialización de este enfoque conceptual, el Ecuador ha establecido lineamientos para la cooperación sur-sur en el Ecuador (Seteci, 2012, pp. 66, 67). a) Promocionar la cooperación sur-sur entre países con niveles de desarrollo y visiones similares, como parte integral de la política exterior ecuatoriana, en cuanto herramienta de promoción de relaciones justas, solidarias y soberanas. b) Posicionar al Ecuador como país oferente de cooperación técnica, poniendo a disposición de los países amigos los avances alcanzados en materia de política pública. Este nuevo rol asumido por el Ecuador busca fortalecer su voz y en el concierto internacional apoyando la estrategia de inserción soberana del Ecuador en el sistema mundo. c) Visibilizar la cooperación sur-sur, como herramienta de “integración latinoamericana y para la inserción estratégica en el contexto internacional, que contribuya a la paz y a un sistema democrático y equitativo mundial”.192 d) Avanzar hacia el reconocimiento de la css, como una valiosa contribución al desarrollo, oportuna y eficaz. No es una modalidad de cooperación subordinada a la cooperación norte-sur, es una nueva forma de cooperación impulsada desde la experiencia de los países del sur. e) Liderar la cooperación sur-sur desde de las relaciones solidarias entre los países del sur, en espacios de discusión y plataformas propias, con principios construidos por y para el sur. Constitución de la República de Ecuador (2008). “Régimen de Desarrollo”. Capítulo primero. Art. 276.

192

356

El impulso a la cooperación sur-sur es parte integrante de la política exterior ecuatoriana y encuentra sus fundamentos en los principales instrumentos políticos y de planificación nacional. La Constitución de 2008 impulsa la “integración latinoamericana y la inserción estratégica en el contexto internacional, que contribuya a la paz y a un sistema democrático y equitativo mundial”; el artículo 423 señala que “la integración, en especial con los países de Latinoamérica y el Caribe será un objetivo estratégico del Estado”. El Plan Nacional para el Buen Vivir se plantea lineamientos que proponen “garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana”. El término cooperación sur-sur se refiere a un amplio marco de colaboración que supera los elementos clásicos de la ayuda oficial al desarrollo (aod), y que incluye los de la cooperación técnica, política, comercial, inversiones y cooperación financiera. Es un instrumento para facilitar la transmisión de conocimientos en todos los campos de la actividad humana, así como el intercambio de capacidades entre los países en desarrollo. Este tipo de cooperación tiene la capacidad de movilizar los recursos propios, tanto del sector público como del privado, y contribuir al desarrollo con equidad. La inclusión de nuevos actores en el escenario regional demuestra la potencialidad de la cooperación sur-sur. A través de sus herramientas, se logran rescatar importantes experiencias que contribuyen al logro de mejores condiciones de los países del sur; a la vez, permiten que países pequeños, como el Ecuador, comiencen a jugar un papel ascendente en el entorno regional en materia de cooperación (Vivares y Zapata, 2011, p. 28). Gestión de la cooperación sur-sur en el Ecuador Todos los países en desarrollo, independientemente de su progreso relativo, tienen experiencias positivas en la lucha contra la pobreza: fortalecimiento de la cohesión social, protección del medio ambiente, fomento 357

La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

f) Fortalecer la cooperación sur-sur en los espacios de integración regional, como herramienta eficiente para la disminución de la brechas de desarrollo entre y dentro de los países de la región. g) Contribuir a través de soluciones creativas y novedosas al desarrollo armónico de la región, promoviendo complementariedades a través de mecanismos de intercambio compensados y solidarios enfocados a fortalecer las capacidades de los países, logrando mayores niveles de cohesión internacional.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

de la participación ciudadana o cualquier otra esfera relacionada con el bienestar (Seteci, 2011, p. 8). El Ecuador considera que la css se ha convertido en una importante modalidad para la consecución de los objetivos nacionales y el fortalecimiento de la integración latinoamericana en un contexto de respeto a la soberanía de los países. Esto ha determinado que se destinen recursos financieros y humanos para potenciar dicha cooperación, ampliando las modalidades, mecanismos e instrumentos necesarios para su gestión, así como el progresivo interés en nuevas y más profundas negociaciones sur-sur. En la actualidad, el Ecuador gestiona cooperación técnica y sur-sur a través de modalidades, mecanismos e instrumentos como intercambio de expertos, asesoría, cooperación en especie, transferencia tecnológica, servicios, envío de voluntarios, cursos, talleres, pasantías, intercambio de información, entre los principales. La gestión de la demanda y la oferta de cooperación técnica descansan en la Dirección de Políticas y Negociación (dpn) de la Seteci, y requieren del diseño, a partir de las experiencias de gestión, de un proceso compuesto por las etapas de planificación, negociación, ejecución y registro de proyectos y acciones. La etapa de planificación inicia con la definición de líneas estratégicas y prioritarias en las que Ecuador requiere cooperación, de conformidad con el Plan Nacional para el Buen Vivir (pnbv). Posteriormente, se identifican las fortalezas del país socio, a través de la evaluación de los programas negociados y la revisión de la Agenda Regional de Cooperación Sur-Sur.193 Adicionalmente, se elaboran informes preparatorios, cuyo objetivo es identificar las características del país socio en materia de política interna, exterior y geopolítica, relaciones comerciales, enfoque de cooperación técnica y triangular, y tener una visión general de las relaciones bilaterales del Ecuador con el país socio. El informe plantea las recomendaciones a considerar durante la definición de programas de cooperación bilaterales. Con estos insumos se definen las áreas temáticas en las que se deberán enmarcar las propuestas de cooperación solicitadas a las instituciones nacionales competentes. Finalmente, la Secretaría Técnica hace una revisión de las propuestas enviadas por las entidades nacionales, con el En noviembre de 2010 se realizó, en Quito, el II Seminario-Taller de Cooperación Sur-Sur: Hacia una Agenda Regional como Espacio de Oportunidades para la Integración, con la participación de las instituciones encargadas de la cooperación internacional en los países de América Latina y el Caribe. Durante el evento se acordó entre los participantes la Agenda Regional de Cooperación Sur-Sur.

193

358

Gráfico 3. Dinámica de gestión de la cooperación sur-sur (2007-2010)

Fuente: Seteci, 2011 Elaborado por: dese/Seteci

359

La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

propósito de calificar y decidir su incorporación en las propuestas que se presentarán al país socio en la negociación. El Ecuador negocia su demanda y oferta de cooperación técnica a través de distintos mecanismos de concertación, como son: comisiones mixtas, grupos de trabajo, mecanismo de consultas políticas, comisiones de cooperación, entre los principales. Cada país socio de América Latina y el Caribe tiene sus características particulares para la negociación de cooperación. Las instituciones nacionales proponentes realizan directamente la ejecución de proyectos y acciones de cooperación sur-sur; la coordinación de los programas bilaterales está a cargo de la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional y el seguimiento está a cargo de la Representación Diplomática acreditada en el país socio. El registro de las actividades que realizan las instituciones en el marco de los programas de cooperación bilaterales negociados es la última etapa de la gestión de la demanda de cooperación técnica. Actualmente, se trabaja en la construcción del Sistema de Información de Cooperación Sur-Sur, un sistema informático que pretende registrar las actividades implementadas en el marco de los programas de cooperación bilateral negociados, y contar con estadísticas de la gestión que se realiza en la búsqueda de una mejor contabilización de las intervenciones sur-sur en y desde el Ecuador.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En el 2009, la Secretaría Técnica, entonces Agencia de Cooperación Internacional (Ageci) se planteó el propósito de fortalecer los procesos de cooperación sur-sur. Para esto, se dio inicio al proceso de construcción del Catálogo de Asistencia Técnica Ecuatoriana, que concluyó en noviembre de 2010. Éste fue presentado a las instituciones nacionales e internacionales como parte de las propuestas exitosas de política pública en el Ecuador. Las fortalezas que han generado las instituciones públicas ecuatorianas están direccionadas a la construcción de un Estado para el buen vivir de los ecuatorianos. Se trata de ofrecer bienes públicos a países amigos que buscan establecer las condiciones para el ejercicio y garantía de los derechos de los individuos, pueblos y nacionalidades, y de la naturaleza. El Catálogo de Asistencia Técnica Ecuatoriana es el resultado de un proceso de construcción participativo que contó con la colaboración de 38 instituciones del gobierno central y requirió niveles de coordinación intra e interinstitucional. Para esto, se desarrolló una metodología con cuatro fases de análisis. La primera fase consistió en elaborar herramientas claras y homogéneas, en ésta se incorporaron espacios de capacitación y reflexión, donde las instituciones participantes construyeron un discurso común sobre la css en el Ecuador. Se definieron criterios técnicos para el análisis de las iniciativas presentadas por las instituciones. En la segunda fase, levantamiento de la información, se trabajó con los ministerios coordinadores, los cuales analizaron y apoyaron la recolección de datos de forma sectorial. La tercera fase, referida al análisis de la información, fue elaborada con base en criterios técnicos y políticos que incorporaron elementos del marco jurídico y principios de las políticas públicas del país, lo cual garantiza la pertinencia y solidez de las iniciativas puestas a disposición de los países amigos. En este proceso, alrededor de 130 ofertas de asistencia técnica fueron analizadas y agrupadas por grandes temáticas de acuerdo al Plan Nacional para el Buen Vivir. Finalmente, se validó la información proporcionada por las instituciones; hoy Ecuador pone a disposición de los países socios 35 ofertas de asistencia técnica, provenientes de dieciocho instancias nacionales, entre las que se destacan la construcción de un modelo de salud intercultural; fortalecimiento de iniciativas de turismo comunitario; construcción del Sistema Nacional de Planificación y Desarrollo; ciencia y tecnología aplicada al control de la biodiversidad, ambiente y hábitat; así como al 360

desarrollo de fuentes de energía alternativa; y prevención y gestión de riesgos; entre otras. Ecuador como receptor de cooperación sur-sur

Gráfico 4. La css en el Ecuador por zonas de planificación: número de proyectos

Fuente: Elaborado por Seteci, 2011.

361

La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

La estrategia de cooperación sur-sur del Ecuador es uno de los principales desafíos institucionales, pues deberá considerar las particularidades y especificidades de los territorios e incorporar las potencialidades de los actores privados desde el rol que tienen en la construcción del nuevo modelo de desarrollo. La estrategia deberá institucionalizar la css en los diferentes actores del Sistema de Cooperación del Ecuador (Gobiernos Autónomos Descentralizados, entidades públicas y privadas, y cooperantes), y establecer niveles de coordinación, seguimiento y registro claros. Ecuador ha impulsado activamente la cooperación sur-sur en los últimos años. Esto ha determinado que las intervenciones sean cada vez más amplias y sistemáticas, con una diversidad de países y en una multiplicidad de sectores. Según las cifras oficiales de la cooperación sur-sur en el periodo 2007-2010, los proyectos en marcha en el Ecuador evidenciaban la siguiente concentración nacional:

El Ecuador ha participado como país receptor en 198 acciones y proyectos de css con los países de América Latina y el Caribe en el periodo 2009-2011. Las intervenciones se han distribuido de la siguiente manera: Tabla 1. Ecuador como país receptor de css (2009-2010): número de acciones y proyectos

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

País oferente

2009

2010

Total

Argentina

36

9

45

Brasil

5

10

15

Chile

39

6

45

Cuba

5

2

7

México

15

6

21

Perú

34

8

42

Uruguay

0

2

2

Venezuela

16

5

21

Total

150

48

198

Fuente: Elaboración propia con base en Seteci/Informe de css Segib

Gráfico 5. Ecuador como país receptor de css 2007-2010: distribución porcentual por país

Fuente: Elaboración propia con base en Seteci, 2011.

362

Según los registros oficiales de la Seteci, Chile y Argentina detendrían el mayor número de intervenciones en el Ecuador, seguidos por Perú y, de lejos, por Venezuela y México. Cabe señalar que el número de intervenciones no dice nada sobre la magnitud de las mismas. La amplitud de sectores de intervención es una muestra de la versatilidad de la css para dar respuestas novedosas a problemas comunes a los países del sur: Tabla 2. Sectores de intervención de la css 2009-2010 Acciones y proyectos

Países que cooperan en el sector con Ecuador

Abastecimiento y saneamiento de agua

1

México

Agricultura

5

México, Brasil

Banca y finanzas

3

Perú, Brasil

Ciencia y tecnología

6

Argentina, Chile

Comercio

1

Argentina

Comunicaciones

1

Venezuela

Cultura

4

Argentina, Cuba

Educación

1

México

Extractivas

2

Argentina, Chile

Gobierno

4

México, Chile, Argentina

Medio ambiente

3

México

Alimentación y nutrición

2

Brasil

Desarrollo urbano

1

México

Políticas de empleo

15

Argentina, Perú,

Salud

20

Uruguay, México, Brasil, Chile, Argentina, Cuba

Servicios sociales

4

Perú, Brasil

Otros

16

Argentina, Brasil, Chile

Fuente: Elaboración propia con base en Seteci, 2011.

363

La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

Sector de intervención

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Estudio de Caso: Implementación de Bancos de Leche Humana (blh) Un caso exitoso de recepción de css en el Ecuador es el proyecto de cooperación brasileña Implementación de bancos de leche humana. El ­proyecto se ejecuta desde noviembre de 2005 y se enmarca en la negociación de la II Reunión de Trabajo de Cooperación Técnica EcuatorianoBrasileña, a partir de la demanda puntual de implementación de un Banco de Leche Humana (blh) en la Maternidad Isidro Ayora, ubicada en Quito, capital del Ecuador. A partir de esta primera experiencia, se ha replicado el modelo en otros hospitales a nivel nacional, dando paso a la creación de una Red de blh en el Ecuador, con impactos positivos y multiplicadores a los programas nacionales de atención a la salud materna e infantil. En el Ecuador, el proyecto fue adaptado a la realidad nacional a partir del trabajo de las contrapartes, ecuatoriana y brasileña, que consensuaron los términos de referencia para su implementación. En respeto al principio de responsabilidad compartida que caracteriza a las intervenciones de css, el Ecuador se comprometió a garantizar el recurso humano necesario a efecto de recibir la capacitación por parte de los técnicos brasileños para la implementación, funcionamiento y sostenibilidad de los blh. De igual manera, asumió el compromiso de dotar de equipo, instrumentos, materiales e insumos a los laboratorios, para el procesamiento y control de calidad de la leche humana. Los principales resultados del proyecto fueron: • Creación del primer Banco de Leche Humana en el Ecuador (blh) • Equipamiento del primer blh. • Equipos técnicos capacitados • La implementación de una red de blh a nivel nacional que cuenta hoy con siete bancos en funcionamiento, a nivel nacional, financiados por el presupuesto nacional. En la III Reunión de Trabajo de Cooperación Técnica EcuatorianoBrasileña, realizada en febrero del 2011, se incorporó el proyecto denominado “Apoyo técnico para la expansión y la consolidación de la red de bancos de leche humana en Ecuador” con la finalidad de apoyar la institucionalización de la experiencia en el país. El proyecto de Bancos de Leche Humana transfirió la tecnología implementada en Brasil con reconocimiento a nivel mundial. La experiencia brasileña en la constitución de la Red Brasilera de Bancos de Leche Humana recibió la mención de la Organización Mundial de Salud (oms) 364

en el 2001 por el mejor proyecto de salud pública. Su implementación en otros países de la región ha permitido impactos positivos en el área de la salud infantil.

La definición de la css como política pública y complemento de las relaciones internacionales del país se ha ido afirmando a la par del proceso de institucionalización y reconocimiento de su importancia. El Ecuador ha ofrecido sus experiencias y capacidades desde hace mucho tiempo. Sin embargo, la falta de una conceptualización adecuada de las intervenciones, así como las debilidades institucionales, impidieron un adecuado registro de las intervenciones ecuatorianas. Para llenar este vacío conceptual y fortalecer la institucionalización de la cooperación como política pública, el 6 de octubre del 2010, la ­Seteci presentó el Primer Catálogo de Asistencia Técnica Ecuatoriana. Este esfuerzo de sistematización de las experiencias exitosas de política pública forma parte de una estrategia que busca posicionar al Ecuador como país oferente y como actor proactivo en las iniciativas de integración latinoamericana, promoviendo la solidaridad y desarrollo endógeno, así como el intercambio de experticia y conocimiento con otros países. Este nuevo rol como oferente de cooperación técnica y miembro activo del movimiento sur-sur implica un reposicionamiento positivo del país en el sistema mundo. El Catálogo de Asistencia Técnica Ecuatoriana constituye un modelo de construcción participativa de un producto. La metodología, construida a partir de la articulación y coordinación de 38 instituciones del gobierno central, ha permitido que las instituciones, potenciales oferentes de cooperación internacional, sean involucradas en todas las fases, generando niveles de apropiación de las iniciativas al interior de las instituciones. La riqueza de esta experiencia ha sido debidamente documentada y compartida con diferentes países de la región. (Seteci, 2011, p. 70) La herramienta refleja dos dimensiones: una técnica y una política. La segunda incorpora un posicionamiento político alineado con los objetivos estratégicos del Plan Nacional para el Buen Vivir y la estrategia de inserción soberana del Ecuador en el sistema mundo, a la vez que refleja las prioridades nacionales plasmadas en las doce estrategias de desarrollo endógeno.

365

La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

Ecuador como oferente de cooperación sur-sur

En el periodo 2009-2010, el Ecuador ha registrado intervenciones como oferente de cooperación técnica: Tabla 3. Ecuador como país oferente de css (2009-2010): número de acciones y proyectos 2009

2010

Total

Argentina

0

1

1

Brasil

0

1

1

Bolivia

2

3

5

Costa Rica

1

0

1

Colombia

0

1

1

Chile

1

2

3

Nicaragua

6

0

6

Paraguay

5

4

9

Perú

11

2

13

Venezuela

0

1

1

Total

26

15

41

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

País oferente

Fuente: Elaboración propia con base en Seteci, 2011.

Según las bases de datos de la Seteci, en el periodo 200-2010 el Ecuador participó como oferente en 41 experiencias de cooperación. Los principales beneficiarios de la cooperación ecuatoriana fueron Perú y Paraguay:

366

Gráfico 6. Ecuador como país oferente de css 2007-2010: distribución porcentual por país

Fuente: Elaboración propia con base en Seteci, 2011.

Las experiencias de css ecuatoriana, en el periodo 2009-2010, se concentran en cinco sectores de intervención:

Sector de intervención

Acciones y proyectos

Países que reciben cooperación en el sector

Medio ambiente

2

Perú

Gobierno y sociedad civil

5

Nicaragua, Paraguay, Bolivia

Cultura

8

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú

Turismo

2

Paraguay, Chile

Políticas de empleo

1

Venezuela

Fuente: Elaboración propia con base en Seteci, 2011.

Estudio de caso: Control Epidemiológico en Bolivia En el año 2009, Bolivia presentó una epidemia de dengue hemorrágico en las zonas tropicales del país que obligó al gobierno a decretar una emergencia de salud pública y a solicitar el apoyo internacional (Chiriboga, 2011, p. 22). El Ecuador sufrió las consecuencias de los primeros brotes de dengue en América Latina ya en la década de los años ochenta. Por esto, el país 367

La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

Tabla 4. Sectores de intervención de la css ecuatoriana 2009-2010

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

ha concentrado sus esfuerzos en el desarrollo de mecanismos de control de esta enfermedad, principalmente en el de vectores y vigilancia de epidemias. Gracias a este bagaje de conocimientos adquiridos en los últimos treinta años, el Ecuador pudo ofrecer su experticia a Bolivia. La intervención ecuatoriana comprendió los siguientes componentes: primero, donación de insecticidas para fortalecer el control vectorial, capacitación y asistencia en técnicas de fumigación, dosificación del producto, y manejo clínico adecuado de pacientes con dengue. El trabajo consistió en el control de brotes y el manejo clínico adecuado de los pacientes con dengue clásico y dengue hemorrágico, a fin de evitar errores en el diagnóstico y la aplicación de medicamentos. En la parte operativa, se delinearon las prácticas de control del vector con el uso de insecticida tanetrin A combinado con agua, en remplazo a la landasianotrina combinada con diesel, que se utilizaba tradicionalmente en Bolivia. La técnica ecuatoriana permitía multiplicar por nueve el impacto de la fumigación, reduciendo notablemente los costos.194 Los resultados fueron exitosos, al punto que la experiencia contribuyó a la construcción de una política pública en Bolivia para el control de vectores y manejo de epidemias. El éxito de la experiencia y la creciente problemática del dengue en la región, llevo a los países a discutir, en el marco del Consejo de Salud Suramericano de la Unasur, la necesidad de avanzar hacia estrategias de gestión integrada, consolidar e intercambiar experiencias, monitorear y evaluar resultados mediante una red suramericana para la prevención y control del dengue. En la reunión extraordinaria del Consejo de Salud Suramericano, celebrada en noviembre del 2009, en Guayaquil, se decidió que la experiencia se convierta en una estrategia a desarrollar en todos los países miembros (Chiriboga, 2011, p. 24). Conclusiones: retos para la css en el Ecuador El Ecuador ha ingresado recientemente en el movimiento sur-sur como actor activo y proactivo. Esta decisión política implica una serie de retos y oportunidades que determinarán las posibilidades de consolidación de la css en el Ecuador, y su utilización estratégica como herramienta de política exterior. 194 Información obtenida a partir de las entrevistas realizadas al Ministro de Salud, David Chiriboga, y a los técnicos que participaron en la experiencia en Cochabamba, Bolivia, en el 2009.

368

369

La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

El primer reto fundamental es avanzar hacia una institucionalización de los procesos, pero también de los conceptos que guían la cooperación sur-sur latinoamericana. Es necesario que la importancia de esta cooperación en la construcción de relaciones más sólidas entre los países de la región sea adecuadamente valorada e impulsada desde los diferentes ámbitos sectoriales, como política transversal a la política pública sectorial. De igual manera, una adecuada formación y capacitación, de tipo técnico y político, es un paso esencial para lograr esa necesaria institucionalización de la css. La institucionalización de la css y la especialización de técnicos en brindar, negociar y coordinar las acciones deberían acompañarse de una adecuada asignación de recursos que permitan la ejecución de la política pública. La Seteci, como órgano responsable de la cooperación internacional, ha propuesto un proyecto de “Fondo de css”, con la finalidad de disponer de recursos para financiar la movilización de técnicos y expertos que participen en los intercambios sur-sur tanto en el rol de receptor como en el rol de oferente. Actualmente, los recursos utilizados para movilizar las experiencias provienen de las partidas relativas a viáticos de cada una de las instituciones involucradas en las experiencias. De esta manera, se han logrado realizar las diferentes acciones sur-sur del Ecuador, que si bien van en aumento aún no alcanzan un volumen realmente significativo. La designación de recursos específicos para la movilización de la asistencia técnica ecuatoriana podrá consolidar a la css como herramienta de política exterior, posicionando la propuesta ecuatoriana de Buen Vivir en el mundo y fortaleciendo el proceso de integración latinoamericano y caribeño. Esto nos lleva a abordar el segundo reto en el Ecuador: consolidar la cooperación sur-sur como una herramienta idónea para fortalecer las iniciativas de integración de las que Ecuador es parte. Es decir, la cooperación vista desde una perspectiva más política, acompañando los compromisos que se realizan en el marco de la política exterior ecuatoriana y fortaleciéndola. Esto implica un cambio en el rol tradicional de las instancias de cooperación de los países, de eminentemente técnico a técnicopolítico, y fomentar la construcción de plataformas de discusión política sobre el desarrollo que quiere la región. Este nuevo enfoque demanda posicionarnos claramente en una transición desde un marco político de “idealismo defensivo”, entendido como aquella estrategia que busca compatibilizar la doble condición de donante y receptor como una fuente de legitimación hacia el norte y hacia el sur,

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

e implica la preferencia por proyectos sur-sur y una postura crítica en relación a la normativa y principio impulsados por la comunidad de donantes; buscando entrar progresivamente en una estrategia de “pragmatismo autonómico”, es decir, que busca prescindir de la condición de receptor y reforzar las particularidades sur-sur a partir de una política de cooperación horizontal de elaboración propia, en función de prioridades políticas y recursos económicos disponibles (Hirst, 2010, p. 30). El Ecuador ha elegido como estrategia de desarrollo un modelo “hacia adentro”, endógeno, donde es fundamental la generación de capacidades y el fortalecimiento de talento humano que permita consolidar la propuesta de transición de una economía primario exportadora hacia una economía proveedora de bioconocimiento y servicios turísticos. Alcanzar este objetivo implica un proceso minucioso de reforma y potenciamiento de las áreas de ciencia, tecnología, investigación y educación superior, con la finalidad de lograr una cambio en la matriz productiva y energética en el Ecuador. En este campo, la cooperación sur-sur podría aportar muchísimo, buscando compartir las experiencias obtenidas en estos campos por países amigos. El potencial del sur es enorme, su tecnología suele ser más fácilmente adaptable y de menor costo, convirtiéndose en alternativa viable para un país con recursos limitados como el Ecuador. De igual manera, potenciar las redes académicas y de investigación entre los países del sur puede contribuir a la construcción de esa nueva epistemología caracterizada por la pluralidad e igual valor de los diferentes saberes dominantes, emergentes y excluidos por años de monismo científico. Bibliografía y fuentes de Internet Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional (2010). Informe de cooperación internacional no reembolsable en el Ecuador 20072009. Quito: Ageci. Álvarez, C. (2011). Cooperación internacional, seguridad nacional, narcotráfico y Frontera Norte, una relación compleja. Revista Cooperamos, 3. 26-29. Ávila Santamaría, R. (2011). El Neoconstitucionalismo Transformador. El Estado y el Derecho en la Constitución de 2008. En A. Acosta y E. Martínez (Ed.). Quito: Ediciones Abya Yala, Universidad Andina Simón Bolívar. Chiriboga, D. (2011). Entrevista. Dengue: Ecuador mitigo la emergencia sanitaria de Bolivia. Revista Cooperamos, 1. p. 22-25. 370

371

La cooperación sur-sur en el proceso de reforma...

De Sousa Santos, B. (2010). Refundación del Estado en América Latina. Perspectivas desde una epistemología del Sur. Quito: Ediciones Abya Yala, Universidad Politécnica Salesiana. Hirst, M. (2010). América Latina y la Cooperación Sur - Sur: Reflexiones conceptuales y políticas. En B. Ayllón, y J. Surasky (Coords.), La Cooperación Sur-Sur en Latinoamérica. Utopía y realidad (pp. 1739). Madrid: Ediciones Los libros de la Catarata, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación. Mansfield, E., Kratochwil, F. V. (1994). International Organization. New York: Ediciones HarperCollinns College Publishers. Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (2012). Informe de cooperación internacional no reembolsable en el Ecuador 2010-2011. Quito: Seteci. Sotillo, J. Á. (2010). Prólogo: La Cooperación Sur Sur y su irrupción en un mundo en transformación. En B. Ayllón y J. Surasky (Coords.), La Cooperación Sur-Sur en Latinoamérica. Utopía y realidad (pp. 1116). Madrid: Ediciones Los libros de la Catarata, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, Universidad Complutense Madrid. Surasky, J. (2011). La Cooperación Sur Sur: nacer y desarrollarse en tiempos de crisis. Revista Cooperamos, 1. 29-33. Viola, C. (2010). Metodología para la construcción del Catálogo de Asistencia Técnica Ecuatoriana. Documentos de Trabajo. Quito: Seteci. Vivares, E., y Zapata, S. (2011). Hacia una economía política de la cooperación pluralista sudamericana. Revista Cooperamos, 2. 30-35.

La cooperación sur-sur venezolana: mucho más que un proyecto y algo menos que un proceso consolidado Tahina Ojeda Medina195

Introducción La República Bolivariana de Venezuela ha sido un actor activo a lo largo de su historia democrática, en el desarrollo de la cooperación entre países del sur conocida actualmente como cooperación sur-sur (css). Ha estado presente, y no como mera observadora, en los grandes momentos que han marcado hitos en el avance y la consolidación de las relaciones sur-sur. Relaciones cuyo doble objetivo político se resume en conseguir una mejor vida para los pueblos del sur y una mejor posición en el entramado de las relaciones internacionales para sus Estados. Ubicada al norte de América del Sur, posee un frente caribeño, un frente andino y un frente amazónico, a lo que podemos añadir su condición de país petrolero, que le permite disponer de una posición geoestratégica privilegiada para el mantenimiento de estrechos vínculos económicos, comerciales, culturales, políticos y de cooperación con diversos actores, de forma bilateral, multilateral y triangular. Así pues, considerado país de renta media (prm), Venezuela combina el rol de receptor de ayuda oficial al desarrollo (aod) y de oferente de cooperación internacional, a través de la css, en una variedad de sectores, con sus socios de América Latina, el Caribe, África y Asia. Docente e investigadora adscrita al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (ucm), con temas de cooperación sur-sur y temas de cooperación en América Latina. Licenciada en Estudios Internacionales y abogada por la Universidad Central de Venezuela, magíster en Cooperación Internacional y en Estudios Contemporáneos de América Latina por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente, es doctoranda en Ciencia Política por la ucm. Este capítulo fue escrito poco antes de la muerte de Hugo Chávez.

195

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De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Sus concepciones políticas, enfoques, estrategias y modalidades de acción han cambiado conforme al paso de los años, con arreglo a la estructura y funcionamiento del sistema político interno, la ideología de sus gobernantes y la búsqueda del logro de sus objetivos de política nacional. Todo ello ha condicionado, en buena medida, la formulación e implementación de la política exterior, bajo la cual la cooperación internacional es concebida, sobre todo en la última década, como parte de la política y acción exterior del país. A lo largo de este capítulo, se analizarán las particularidades de la css venezolana, su trayectoria y sus aportaciones a la cooperación latinoamericana, con especial énfasis en la última década bajo el gobierno de Hugo Chávez. Se pretende con ello aportar los elementos básicos para comprender su modelo de cooperación desde una perspectiva académica196 con el objeto de contribuir a fomentar el pensamiento crítico en esta materia. La css venezolana en retrospectiva: una revisión de sus antecedentes políticos Venezuela ha sido un actor activo tanto en el nacimiento como en la evolución de la cooperación sur-sur. Esto en consonancia con una política exterior que procura fortalecer la participación del país en los foros internacionales de desarrollo, cooperación e integración regional. La cooperación venezolana desde, los inicios de su era democrática,197 ha sido un instrumento constante de la política exterior, aunque ha presentado altibajos en su nivel de importancia. También ha mostrado variaciones en cuanto a las modalidades, los sectores de actuación y las zonas geográficas. Vinculada al contexto internacional y a los cambios de rumbo en la política interna, con cada uno de los gobiernos de turno se observa, como una constante, la participación de Venezuela en los foros regionales y mundiales para dar forma a la css, así como su interés y vocación por fortalecer los vínculos entre los países del sur, sobre todo con los Latinoamericanos. El estudio de la css venezolana durante este periodo de la historia resulta un ejercicio académico complejo. Se observa una tendencia a dar cobertura académica a textos que representan básicamente opiniones personales y políticas, lo que dificulta encontrar información y estudios rigurosos que cumplan con el objetivo de la investigación en las ciencias sociales. 197 Tras el derrocamiento del dictador Marcos Pérez Jiménez, en 1958. 196

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El venezolano Manuel Pérez Guerrero (1911-1985) se desempeñó como funcionario de la Cancillería y representó al país en numerosos cargos internacionales en la Organización de Naciones Unidas. Ejerció, entre otros cargos, el de secretario general de la unctad (1969-1970).

198

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La cooperación sur-sur venezolana...

Venezuela forma parte de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (unctad, por sus siglas en ingles) desde su creación en 1964 y del Grupo de los 77 (G-77) desde 1965, con el objetivo de impulsar la cooperación económica entre países en desarrollo (cepd) y fortalecer las relaciones con los países del entonces llamado tercer mundo, en busca de una mejor representación en las negociaciones internacionales y la consecución de un nuevo orden económico mundial (Romero, 2002). Ya en la década de los sesenta, Venezuela había propuesto crear un Fondo Común de Reservas entre los bancos centrales latinoamericanos para dar mejor uso a los recursos de la región, pero la propuesta no llevó en su momento a resultados concretos (Castellanos, 1976). Posteriormente, en 1975, participa en la creación del Sistema Económico Latinoamericano (sela), con sede en Caracas, con miras a servir como punto focal de las actividades regionales de cooperación técnica entre países en desarrollo. Más adelante formó parte del grupo de países que discutieron los fundamentos del Plan de Acción de Buenos Aires para la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (paba) suscrito en 1978. Fue anfitrión de la Conferencia de Alto Nivel sobre Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (cepd) en 1981 (cuyas premisas fueron asumidas por el Movimiento de los Países no Alineados), de la cual derivó el Plan de Acción de Caracas para la cepd. Este plan no sólo destacó una serie de actividades concretas e interrelacionadas en sectores fundamentales de la cepd, sino que también previó mecanismos para la ejecución y seguimiento de esas actividades, vinculadas con las actividades del G-77 (Bracho, 1985). En los primeros años del Plan de Acción de Caracas se evidenció que el G-77 debía manejar sus propios recursos financieros para apoyar sus medidas de cooperación (Prasel, 1996), así que Venezuela, que ya había logrado durante la presidencia de este organismo en 1980 la creación de un fondo para la promoción de proyectos de cooperación entre países en desarrollo, trabajó enérgicamente para que se destinaran los recursos restantes de la liquidación del Fondo Fiduciario de la Operación de Emergencia de las Naciones Unidas a un Fondo Financiero para la Cooperación Económica y Técnica entre Países en Desarrollo en 1983. Posteriormente, en 1986, se le dio el nombre de Fondo Fiduciario Pérez Guerrero,198 destinado a financiar estudios de preinversión o p­ refactibilidad, ejecutados por o­ rganizaciones

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

profesionales de consultoría de países en desarrollo, miembros del Grupo de los 77 y para facilitar la puesta en marcha de proyectos en el marco del Plan de Acción de Caracas sobre cepd (Prasel, 1996). Ya para finales de la década de los ochenta y principios de los noventa, la cooperación sur-sur ganaba más aceptación en América Latina. En Venezuela, bajo el gobierno de Carlos Andrés Pérez, se le otorgaba un papel creciente en la política exterior y se reconocía la importancia de la utilización del petróleo como posible instrumento para la integración regional. En palabras del expresidente “Venezuela tiene una gran ventaja en su posición geográfica estratégica en el norte de Sudamérica, cerca de Centroamérica así como de los países andinos y del caribe. Nuestro país también cuenta con recursos naturales enormes. Todo esto contribuye a nuestro sentido de obligación de promover la cooperación en la región” (McIntosh, 1992). En esta dirección, Venezuela ha participado hasta el día de hoy en casi todas las Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional de América Latina y el Caribe en el marco del sela y en encuentros regionales e internacionales tanto en América Latina como en África y Asia, manteniéndose atenta a las corrientes que podrían guiar el rumbo de la css, pero encaminando sus acciones según sus propios lineamientos políticos y con el estilo marcado por cada uno de sus gobernantes. En la última década, bajo el gobierno de Hugo Chávez, la cooperación venezolana presentó una postura crítica frente a los organismos internacionales y a la propia cooperación internacional para el desarrollo, por considerarla ineficaz en la lucha contra la pobreza. Propone y ejecuta instrumentos y modalidades de css en el plano bilateral, triangular y multilateral que comienzan a ser estudiadas en la literatura moderna sobre cooperación internacional, pero que aún no son reconocidas formalmente por la doctrina ni la praxis del Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde). En este sentido, la cooperación sur-sur en general, y el caso venezolano en particular, están en la mira de quienes comprenden la necesidad de un cambio en la arquitectura de la ayuda, en la importancia de establecer alianzas por medio de la cooperación triangular (ct) con los países del sur y aprender de lo que éstos puedan enseñar a los donantes tradicionales, y bajo la mira de quienes dudan de la eficacia de una práctica que consideran más un modelo político-ideológico que un modelo complementario de cooperación. (Véase cuadro 1).

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Cuadro 1. Política exterior (PE) y cooperación sur-sur: evolución histórica en el caso venezolano (1959-2012) Objetivos de la política exterior

Objetivos específicos de la política exterior

Rómulo Betancourt (1958-1964)

Defensa y promoción de la democracia.

-Repudio a los gobiernos que no hayan nacido del voto libre. -Acrecentamiento de las relaciones bilaterales y multilaterales con los países en vías de desarrollo. -Fortalecimiento de la democracia participativa en América Latina. -Afirmación del principio de autodeterminación de los pueblos y franco repudio a toda forma de colonialismo.

Raúl Leoni (1964-1969)

Defensa de la democracia y cooperación económica internacional.

-Mantenimiento de los principios de autodeterminación, no intervención, soberanía y defensa del régimen democrático. -Cooperación económica especialmente con los países del continente americano.

-Formación de profesionales. Sectores: justicia y seguridad. -Cooperación económica.

Rafael Caldera (1969-1974)

Pluralismo ideológico y justicia social internacional.

-Defensa de los intereses nacionales. -Reanudación de las relaciones diplomáticas con los países que por razones ideológicas se encuentren suspendidas. -Aprovechamiento de las oportunidades que deriven en ventajas para la nación venezolana.

-Asistencia técnica. Sector: industria petrolera y educación. -Cooperación económica. -Construcción de obras públicas.

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Instrumentos y modalidades de cooperación sur-sur

La cooperación sur-sur venezolana...

Gobierno

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Carlos Andrés Pérez (1974-1979)

Protagonismo de Venezuela en la política internacional, pluralismo en las relaciones internacionales y autonomismo frente a los Estados Unidos.

-Búsqueda de un nuevo orden económico internacional. -Entendimiento con el Tercer Mundo. -Reafirmar la lucha por la integración latinoamericana. -Apoyo al anticolonialismo. Inquebrantable unidad entre la opep y los países del Tercer Mundo.

-Asistencia técnica: sectores justicia, agricultura y energía. -Cooperación económica. -Ayuda humanitaria a emergencias -Cooperación transfronteriza.

Luis Herrera Campins (1979-1984)

Diplomacia de proyección ideológica

-La unidad y la solidaridad latinoamericana. -Afirmación de la tesis de que los problemas latinoamericanos deben ser resueltos por los latinoamericanos sin injerencia de otros países. -La búsqueda de un nuevo orden internacional. -Rechazo a toda forma de hegemonía.

-Cooperación económica. -Cooperación transfronteriza. -Intercambio de profesionales y expertos. Sectores: industria básicas, petróleo y minería. -Ayuda humanitaria.

Jaime Lusinchi (1984-1989)

Política exterior realista y moderada.

-Solidaridad efectiva y concertación con América Latina. -Impulso de la cooperación e integración latinoamericana. -Refinanciación de la deuda externa. -Recuperación de los precios del petróleo.

-Cooperación económica.

Carlos Andrés Pérez y Ramón J. Velásquez (1989-1994)

Nuevo protagonismo y revitalización de la defensa y promoción de la democracia.

-Nuevo enfoque de la integración regional. -Fortalecer las instituciones de cooperación subregional. -Reactivar la cooperación sur-sur. -Reforzamiento de la solidaridad y la democratización internacional.

-Asistencia técnica. Sectores: construcción, seguridad, agricultura y educación. -Cooperación económica. -Fortalecimiento institucional.

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Lucha contra la corrupción

-Conformación de un orden mundial más justo. -Lucha contra la corrupción hemisférica para hacer frente a la crisis.

-Fortalecimiento institucional. -Asistencia técnica. -Intercambio de profesionales. Sector justicia. -Cooperación transfronteriza

Hugo Chávez Frías (1999-2014)

-Conseguir el equilibrio internacional. -Conformación de un nuevo mapa geopolítico mundial.

Ver cuadro X sobre las líneas estratégicas del pdesn

-Cooperación económica: donaciones directas, financiación de la renta petrolera, financiación de proyectos de css, aportes a bancos regionales, creación del Sistema de Compensación Monetaria (Sucre) con los países del Alba. -Ayuda y acción humanitaria. -Intercambio de expertos. Sectores: salud, educación, deporte, agricultura, industria, energía y seguridad. -Fortalecimiento institucional.

Fuente: Elaboración propia con base en Cardozo, E. (1992); Romero, M. (2002), Romero, C. (2009), Toro Hardy, A. (1986) y pdes (2001-2007 /2007-2013).

La cooperación sur sur de la Venezuela del siglo xxi Tal y como se ha mencionado anteriormente, la css venezolana tiene una experiencia de más de treinta años, con altibajos en su desarrollo. No obstante, es en la última década donde se evidencia una reemergencia de esta dinámica de cooperación. La explicación de tal hecho puede darse analizando varios factores nacionales e internacionales que conforman un contexto propicio para la

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La cooperación sur-sur venezolana...

Rafael Caldera (1994-1999)

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

dinamización de los vínculos de cooperación entre Venezuela y sus socios del sur. En este orden de ideas, se destacan cinco elementos fundamentales: Primero, con la reconfiguración del mapa político latinoamericano y la llegada al poder de gobiernos de corte progresista, con una visión crítica del sistema-mundo y las relaciones internacionales contemporáneas, se ha producido un acercamiento político que ha contribuido al ejercicio de una agenda de cooperación más abierta e intensa. Segundo, con esta sintonía política se ha puesto de manifiesto el interés común por aumentar el peso de América Latina en la arena internacional y por influir en la redistribución del poder mundial. Esta idea queda plasmada en la línea discursiva empleada en torno a los acuerdos de cooperación regional. Destaca el énfasis en la necesidad de una independencia real en el plano económico y político para la región, así como la búsqueda de alternativas colaborativas y solidarias para resolver los problemas de desarrollo. Tercero, al igual que muchos países, Venezuela ha incorporado el eje sur-sur como fundamental en su política exterior. Encaminando así su acción exterior bajo los principios de la solidaridad internacional, la complementariedad de las economías y el fortalecimiento de América Latina y el Caribe como un gran bloque para hacer frente a las incoherencias del sistema internacional y al desequilibrio en la distribución mundial del poder. Cuarto, la política del gobierno de Hugo Chávez presenta fuertes rasgos de internacionalismo,199 con lo cual se acentúa el interés por la ampliación de las relaciones con organizaciones no gubernamentales, con movimientos y colectivos sociales transnacionales que apoyan el proceso de cambio político e institucional que se promueve desde el gobierno venezolano. Quinto, el país ha gozado de un incremento en su renta nacional como consecuencia del alza de los precios del petróleo. Tal aumento de sus ingresos le ha permitido la financiación de grandes proyectos y programas de cooperación sur-sur. No obstante, sus convenios no se limitan a la financiación de la css, incluyen intercambios de experiencias y capacidades técnicas, formación y fortalecimiento institucional en una multiplicidad de sectores. Los cinco elementos anteriores permiten comprender el porqué de la reemergencia y la dinamización de la css venezolana en la última década, Bajo el ideal político de la unión de los pueblos, superando las barreras impuestas por las fronteras geográficas nacionales.

199

380

y servirán de contexto para ahondar en su concepción y caracterización bajo la mirada de la Venezuela del siglo xxi.

Resulta de utilidad aclarar que en las ciencias sociales, y más aún en el marco de las relaciones internacionales, existen un sin número de conceptos que no detentan una definición concertada. La cooperación internacional para el desarrollo no escapa a tal realidad y menos aún la css. Para ilustrar un poco mejor la idea, Alfonso Dubois, entre muchos otros, plantea que la cooperación internacional para el desarrollo “no posee una definición única, ajustada y completa, válida para todo tiempo y lugar. La cooperación al desarrollo se ha ido cargando y descargando de contenidos a lo largo del tiempo, de acuerdo al pensamiento y a los valores dominantes sobre el desarrollo y al sentido de corresponsabilidad de los países ricos con la situación de otros pueblos, por lo que es necesario conocer su evolución para comprender su significado en todo momento” (Sotillo, 2011, p. 59). Considerando las palabras del autor, es fundamental conocer el contexto para captar e interpretar, en el momento histórico concreto, el contenido de la cooperación internacional y su definición. Ahora bien, al hablar de css es difícil afirmar la alineación de todos los actores en la orientación y la puesta en común de una definición de la cooperación que han instrumentado hasta el día de hoy, aunque sí hay algunos elementos coincidentes que contribuyen a entender sus contenidos. Dichos elementos giran en torno a la necesidad común de resolver problemas concretos de desarrollo con la ayuda de socios que comparten esa necesidad y que han conseguido alguna alternativa de solución propia. El caso venezolano no escapa a esa imprecisión conceptual y, con seguridad, al igual que el resto de sus socios, su visión sobre la css está condicionada por sus lineamientos de política exterior, por sus intereses nacionales, por la identidad que pretende proyectar en el exterior y el papel que pretende desempeñar fuera de sus fronteras. Es pertinente tomar en cuenta que el país ha pasado por una multiplicidad de etapas, claramente influenciadas por el contexto económico y político, que definen sus caracteres de identidad nacional. Tales caracteres son utilizados por los diversos gobiernos para dar contenido a la política exterior, a la política de cooperación y a la identificación de sus socios.

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La cooperación sur-sur venezolana...

Conceptualización y caracterización

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 2. Caracteres de identidad nacional que influyen en definición de la css venezolana Tras el derrocamiento de Marcos Pérez Jiménez en 1958, entre los años 1959 y 1969 la acción de los gobiernos estaba centrada en la instauración y consolidación de la democracia. En consecuencia, se quería proyectar a Venezuela como un país democrático. La política exterior estaba orientada a la consagración de la democracia como principal régimen político de las naciones; bajo este principio, se hizo uso de la llamada Doctrina Betancourt, por medio de la cual se repudiaba a los gobiernos que no hubieran nacido de prácticas democráticas. En la década de los setenta el país gozaba de prosperidad económica, y quiso fortalecer, ampliar y diversificar su presencia en los mercados internacionales, autodenominándose país con un frente caribeño, andino y amazónico, con el objetivo de mostrar las ventajas de su posición geográfica y ampliar sus posibilidades de integración y cooperación económica con las subregiones más cercanas. Durante los años ochenta, el país atravesaba una fuerte crisis económica, por lo cual pretendía reforzar su identidad como país tercermundista, en desarrollo y deudor, participando activamente en los foros políticos del sur y en las negociaciones que permitieran a dichos países mejorar su situación económica, liderando en muchos casos organizaciones como el G-77. Con el proceso de cambio político e institucional que vivió el país con el gobierno de Hugo Chávez, hubo un interés gubernamental por mostrar la independencia de Venezuela ante las potencias extranjeras, rescatar el ideario de Simón Bolívar sobre la integración latinoamericana y fortalecer las capacidades del sur como un gran bloque. Por lo tanto, se identifica al país como sudamericano, revolucionario y bolivariano, y con ello, se moldea la estructura de política exterior que lleva a cabo el país y su línea de cooperación sur-sur. Fuente: Elaboración propia con base en Ojeda, 2010.

La cooperación venezolana, hasta 1999, tenía su fundamento conceptual y legal en la Constitución de 1961 y en la Ley de Cooperación Internacional de 1958, publicada en la Gaceta Oficial del Estado nº 25.554. Tras la llegada al poder de Hugo Chávez y el proceso constituyente, comenzó a regirse por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, concretamente por los lineamientos y declaración de principios de su preámbulo y la sección quinta en sus artículos 152 al 155, así como por los lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (pdesn) 2001-2007 y 2007-2013. Adicionalmente, existe un anteproyecto de ley, desde el 2005, para derogar la ley anterior, pero aún no ha sido aprobado. La ley de 1958, a pesar de su vigencia formal, no tiene una aplicación efectiva, ya que no responde al modelo y a la visión de cooperación sur-sur actual y presenta vacíos legales que no permiten regular los nuevos mecanismos de ­cooperación.

382

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La cooperación sur-sur venezolana...

Los diversos instrumentos jurídicos y normativos no mencionan expresamente a la css con su nombre de pila, pero se interpreta su contenido en el espíritu de su articulado. Del artículo 153 de la Constitución Nacional se pueden extraer dos elementos definitorios claros; en primer lugar, que “la República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes” (República Bolivariana de Venezuela, 1999). Clara referencia a la suma de esfuerzos colectivos para la promoción del desarrollo en los países del sur. En segundo lugar, “la República privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando sea una política común de toda nuestra América Latina” (1999). Revela un eje de relaciones sur-sur fundamentalmente hacia la región latinoamericana y caribeña. Según la Ley de Cooperación Internacional (1958), Venezuela manifiesta que la cooperación “es el medio más conveniente para fortalecer los vínculos entre los países y, en función de ello, declara su propósito de contribuir a hacer efectiva esa cooperación mediante fórmulas prácticas para la solución de problemas que afecten el bienestar de los pueblos” (República Bolivariana de Venezuela, 2005). Estable de igual forma que la cooperación que sea solicitada al país se formalizará a través de convenios, acuerdos o tratados bilaterales. Esta ley define y caracteriza la cooperación bajo una visión de país diferente a la actual. Establece fundamentalmente una cooperación técnica basada en la construcción de obras, asistencia técnica y formación de profesionales. Propone, en su artículo 7º, que cuando la cooperación se refiera a la construcción de obras, “se exigirá que en lo posible se utilicen empresas cuyo capital sea total o parcialmente venezolano, así como materias primas, materias básicas y productos manufacturados o agropecuarios venezolanos” (2005). Dicha disposición choca con el principio de no condicionalidad de la ayuda al desarrollo. No obstante, no se han conseguido datos que permitan la verificación objetiva de la aplicación de tal requerimiento en los convenios suscritos por Venezuela. En la actualidad existe un anteproyecto de Ley de Cooperación Internacional que plantea una visión diferente a la de la ley de 1958, definiendo a la cooperación internacional como “el conjunto de acciones y programas, destinadas a la transferencia de recursos y capacidades para apoyar el desarrollo social, humano y económico, llevados a cabo por los países, organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales y

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

en general por todas aquellas instituciones, organizaciones, fundaciones o asociaciones sin fines de lucro, públicas o privadas, que establezcan y realicen actividades de cooperación internacional reembolsable y no reembolsable; con el objetivo de complementar y contribuir a los esfuerzos nacionales en materia de desarrollo sustentable” (2005). Ahora bien, según el artículo 4º del anteproyecto, “la cooperación internacional del Estado venezolano se rige por los principios de independencia, transparencia, igualdad entre los Estados, libre determinación, la no intervención en los asuntos internos, solución pacífica de los conflictos internacionales, cooperación, respeto a los derechos humanos, solidaridad entre los pueblos, en la lucha por la emancipación y bienestar de la humanidad” (2005). En los pdesn, 2001-2007 y 2007-2013, la cooperación sur-sur queda expresamente identificada y caracterizada como el eje prioritario para conseguir la integración latinoamericana y caribeña y otros objetivos de política exterior, tal y como se detallará a continuación. Cuadro 3. Líneas estratégicas del pdesn pdesn 2001-2007 Eje: Equilibrio internacional

pdesn 2007-2013 Eje: Nueva etapa en la geopolítica internacional

Lineamiento

Objetivos específicos Lineamiento

Objetivos específicos

Impulsar la multipolaridad de la sociedad internacional.

-Configurar un sistema mundial más equilibrado. -Promover la democracia participativa y protagónica. -Coadyuvar a la promoción y protección de los Derechos Humanos. -Apoyo al proceso de pacificación regional.

Definir nuevas formas y mecanismos de integración y relaciones que logren la construcción de una nueva matriz de poder mundial en el campo financiero, mediático, militar y político.

Definición de una política de construcción y articulación de los nuevos polos de poder geopolíticos en el mundo.

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pdesn 2007-2013 Eje: Nueva etapa en la geopolítica internacional

Lineamiento

Objetivos específicos Lineamiento

Objetivos específicos

Promover la integración latinoamericana y caribeña.

-Impulsar la integración política como opción estratégica. -Impulsar un nuevo modelo de integración económica en América Latina y el Caribe. -Potenciar el intercambio cultural y humano en el área latinoamericana y del Caribe. -Propulsar el acercamiento de América Latina con otros países y regiones.

Afianzamiento de los intereses políticos comunes entre los países

-Construcción de valores políticos compartidos que posibiliten la unificación y diseño de estrategias comunes para el intercambio económico y social. -La unificación de posiciones comunes en el concierto internacional. El criterio político unificado es lo que orienta el desarrollo de iniciativas que permitan hacer operativo el principio de la pluripolaridad, usando como herramienta los instrumentos de integración

Consolidar y diversificar las relaciones internacionales.

-Reafirmar las relaciones con los países vecinos y los socios económicos de Venezuela. -Fortalecer la css. -Ampliar las relaciones con otras regiones y países.

Profundización de la amistad, confianza y solidaridad, para la cooperación y coexistencia pacífica entre los pueblos.

Fortalecer el posicionamiento de Venezuela en la economía internacional.

-Afianzar la vigencia y proyección de la opep. -Acelerar la internacionalización de la economía venezolana. -Contribuir al incremento de las asociaciones estratégicas.

Priorizar el desarrollo energético para la conformación de un nuevo mapa geopolítico mundial

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-Profundizar la internacionalización energética -Desarrollar la industria del gas natural libre -Asegurar la soberanía en el negocio petrolero -Fortalecer la contribución fiscal de la industria de los hidrocarburos -Constitución de empresas mixtas

La cooperación sur-sur venezolana...

pdesn 2001-2007 Eje: Equilibrio internacional

pdesn 2001-2007 Eje: Equilibrio internacional

pdesn 2007-2013 Eje: Nueva etapa en la geopolítica internacional

Lineamiento

Objetivos específicos Lineamiento

Objetivos específicos

Promover un nuevo régimen de seguridad integral hemisférico.

-Implementar el nuevo modelo de la Fuerza Armada Nacional. -Fortalecer la defensa regional.

-Creación de nuevos instrumentos financieros para impulsar el desarrollo endógeno que permita el aprovechamiento de las potencialidades existentes en los territorios nacionales.

Nuevos esquemas de cooperación económica y financiera para el desarrollo integral y el comercio justo mundial

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Fuente: elaboración propia con base en pdesn 2001-2007 y 2007-2013

Con base en las ideas anteriores, pueden extraerse las siguientes características para su conceptualización: 1. La css venezolana actual no puede entenderse “si no es en el contexto de su ideario bolivariano y la puesta en práctica del denominado Socialismo del Siglo xxi, sustrato teórico que conforma el marco estratégico en el que se inserta la acción internacional venezolana” (Santander, 2011, p. 89). Tal y como se expresó anteriormente, Venezuela promueve como caracteres de identidad un país sudamericano, revolucionario y bolivariano, cuyo marco teórico/ideológico de acción es el denominado Socialismo del S ­ iglo xxi. 2. La cooperación sur-sur está concebida como una política pública y como parte de la política exterior. Así como lo estipula el artículo 7º del anteproyecto de ley de cooperación de 2005: “la política pública de cooperación internacional, como expresión de la política exterior del Estado venezolano, buscará la coordinación y la integración armónica de esfuerzos entre Estados, organismos internacionales, organizaciones públicas no estatales y en general de todas aquellas instituciones, organizaciones, fundaciones o asociaciones sin fines de lucro, públicas o privadas y las comunidades organizadas dentro del objetivo común de incentivar el desarrollo humano integral, la justicia social y el bienestar de los pueblos” (República Bolivariana de Venezuela, 2005). 3. Destaca la variable energética como un elemento dinamizador de las relaciones internacionales de Venezuela, como un factor clave para la cooperación sur-sur en materia de integración energética 386

y como la principal fuente de financiación de la cooperación que ofrece el país. “Hay que señalar que la variable energética ha estado siempre presente en la agenda de política exterior venezolana. Con altibajos, la estrategia petrolera de los diversos gobiernos estuvo siempre orientada a la proyección exterior del país” (González, 2006, p. 169). 4. Está enfocada fundamentalmente hacia América Latina y el Caribe por mandato constitucional y reforzado en los pdesn. Sin embargo, desde el 2005 ha ampliado su red de cooperación con países africanos y asiáticos. 5. Mantiene una postura crítica ante el sistema-mundo vigente, con una clara postura antiimperialista y antihegemónica frente a Estados Unidos. 6. La css es entendida como una herramienta que favorece la integración regional y fortalece los vínculos de amistad y confianza entre los estados y sus pueblos. Ya lo advertía el Secretario General de la unctad en 1964 “las consecuencias desfavorables de la dependencia económica podrían superarse si los países en desarrollo adoptaran nuevas políticas basadas en el principio de la confianza en sí mismos” (Castellanos, 1976, p. 15). La confianza es un requisito básico para que sea posible la cooperación entre los países del sur.

Tal y como prevé el artículo 7º del anteproyecto de ley de 2005, los actores reconocidos como posibles contrapartes para llevar a cabo acciones y programas de cooperación son: los Estados, los organismos internacionales, las organizaciones públicas no estatales y, en general, de todas aquellas instituciones, organizaciones, fundaciones o asociaciones sin fines de lucro, públicas o privadas y las comunidades organizadas. Lo que permite explicar, en primer lugar, la variedad de niveles, campos y sectores en los que diversifica su oferta de cooperación sur-sur y, en segundo, el reconocimiento de otros actores no estatales. Si bien es cierto que Venezuela es un Estado federal, no mantiene un sistema descentralizado como tal. La cooperación se lleva a cabo de una manera desconcentrada mas no descentralizada. A diferencia de otros países, donde los gobiernos locales disponen de recursos propios, planifican y ejecutan una cooperación descentralizada con otros gobiernos locales o 387

La cooperación sur-sur venezolana...

Mecanismos de diálogo con los actores

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

regionales, en Venezuela, es el Poder Ejecutivo Nacional quien planifica, coordina y ejecuta (a través de sus ministerios, institutos autónomos y empresas públicas) la cooperación con sus socios. El peso de la agenda de cooperación recae fundamentalmente en tres pilares: la Presidencia de la República, el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores y la empresa del Estado Petróleos de Venezuela (pdvsa), con independencia de que en las materias específicas cada ministerio sea el encargado de hacer seguimiento e instrumentar los acuerdos marcos de cooperación suscritos por la Presidencia. El mapa de actores es variado en cuanto a la ejecución de los convenios; no obstante, la línea estratégica de acción, la identificación de los socios y el diseño de las modalidades e instrumentos de cooperación surgen del gobierno central. El anteproyecto de ley propone la creación de un órgano desconcentrado para la cooperación internacional. Según su artículo 9º: sin perjuicio de las competencias asignadas a otros ministerios, el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, creará un órgano desconcentrado de carácter técnico especial, dependiente del ministerio con competencia en materia de cooperación internacional, con autonomía administrativa y financiera, el cual estará encargado de ejecutar y apoyar las políticas, planes, programas, proyectos y actividades de cooperación internacional que impulse el Estado, mediante la captación, prestación y administración de recursos que provengan o sean destinados a actividades de cooperación internacional. Así mismo ejercerá funciones de organización, dirección, control, coordinación, seguimiento y evaluación de las actividades de cooperación internacional en las que participe el Estado venezolano en todos los niveles de gobierno. (República Bolivariana de Venezuela, 2005).

Sólo queda esperar a la aprobación de esta ley para que Venezuela se sume a la línea de muchos países latinoamericanos que ya tienen agencias especializadas para la cooperación internacional, verbigracia, México, Chile, Uruguay y Brasil. Con seguridad, esto marcará una nueva etapa en el proceso de institucionalización y profesionalización de la cooperación venezolana. De conformidad con las características actuales del sistema de cooperación en Venezuela, los mecanismos de diálogo con los diversos actores son de variada naturaleza. Los acuerdos marcos de cooperación, suscritos por el presidente de la República, se negocian en reuniones bilaterales 388

a través de comisiones mixtas binacionales. Los compromisos bilaterales específicos que asume el presidente en sus giras internacionales se negocian gobierno a gobierno con la asesoría del ministro o ministra de la materia sobre la que verse el convenio. Los acuerdos regionales en el marco de las asociaciones estratégicas de integración, como la Alba-tcp200 o Petrocaribe, son negociados en cumbres y reuniones especializadas encabezadas por los presidentes y los cancilleres. Los compromisos asumidos con movimientos sociales y demás organizaciones de la sociedad civil suelen realizarse en materias concretas, donde las embajadas y los ministerios cumplen la labor de interlocutores. En todo caso, cada uno de los acuerdos internacionales que comprometa a la República debe pasar por la Cancillería antes de su concreción para garantizar la coherencia con la política exterior del país y evitar la proliferación innecesaria de acuerdos y los solapamientos entre los entes ejecutores. En la práctica no siempre se cumple este requisito. Experiencias Pese a que el país posee una importante capacidad técnica y de gestión en materia petrolera, su cooperación no se limita exclusivamente a este campo. Atiende varios sectores a través de la cooperación técnica, económica, financiera, transfronteriza y universitaria, y la acción humanitaria, entre otras. En el siguiente apartado se abordarán una serie de casos concretos que permiten realizar un balance de los tipos de cooperación y su praxis.

En este sector se aplican mecanismos de cooperación técnica, financiera, comercial y política. La línea de política exterior que sustenta estas actividades de cooperación sur-sur es la de priorizar el desarrollo energético para la conformación de un nuevo mapa geopolítico mundial, tal y como se observa en el pdesn 2007-2013. Además, contiene el triple objetivo de contribuir a la integración energética, diversificar los mercados internacionales para el petróleo venezolano y mantener su liderazgo petrolero y gasífero, dentro y fuera de la región. La base jurídica fundamental de la css en este sector se encuentra en el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas (acec), suscrito el 19 de septiembre de 2000. Tiene su antecedente en el Acuerdo de San José 200

Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos.

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La cooperación sur-sur venezolana...

Cooperación en el sector energía y petróleo

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

de 1980, en el cual México y Venezuela se comprometen a suministrar cada uno 160 000 barriles diarios de petróleo a diez países de Centroamérica y el Caribe (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, Belice, Haití y Jamaica) bajo facilidades crediticias que permitieran impulsar un intercambio comercial entre los firmantes. El acec funciona en paralelo al Acuerdo de San José y no fue diseñado para sustituirlo sino para complementarlo, ampliando la cobertura por parte de Venezuela a más países que necesiten financiación de su factura petrolera. El Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas establece, en su artículo 4º, que Venezuela, de acuerdo con la cuota de suministro establecido en dicho instrumento jurídico, otorgará esquemas de financiación bajo las siguientes condiciones: plazo hasta quince años para amortización del capital, con un periodo de gracia de pago de capital hasta un año y una tasa de interés anual de 2%. El monto de los recursos financiados aplicables se determinará según la escala establecida, tal y como se muestra en el siguiente cuadro. Cuadro 4. Escala de financiación del acec Precio promedio de venta anual (fob-vzla) /por barril en dólares estadounidenses

Factor de determinación de los recursos financieros (% de ajuste)

>15

5

>20

10

>22

15

>24

20

>30

25

Fuente: Acuerdo energético de Caracas. (República Bolivariana de Venezuela, 2000)

Por otra parte, Venezuela ha diseñado el esquema de asociación estratégica denominado Petrocaribe. Esta iniciativa es concebida como una forma de complementar y ampliar el Acuerdo Energético de Caracas, pero al mismo tiempo pretende establecer una plataforma política y comercial con los países del Caribe que permita en el futuro el establecimiento de políticas energéticas comunes. Petrocaribe nace formalmente el 29 de junio de 2005, con el Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe (acep), para contribuir a la segu390

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ridad energética, al desarrollo socio-económico y a la integración con los países del Caribe. Este acuerdo establece modalidades diferentes a las tradicionalmente utilizadas por el país en términos de relaciones comerciales y cooperación económica. A través de él, Venezuela ofrece la posibilidad de extender facilidades a los países miembros con beneficios adicionales a los que se establecen en el Acuerdo de San José y en el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas. Extiende el plazo de pago a veinticinco años con un período de gracia que puede oscilar entre uno y dos años, con una financiación a corto plazo de 90 días y reduciendo la tasa de interés al uno por ciento. Con este acuerdo, se aplican como instrumentos de cooperación: en primer lugar, un programa de facilidades de pago de la factura petrolera y, en segundo, la transferencia directa de recursos para la creación del Fondo Alba-Caribe destinado a la financiación de proyectos sociales en los países signatarios del acep. Otro de los grandes motores de la cooperación venezolana es el proveniente del Convenio Integral de Cooperación Cuba-Venezuela (ciccv), suscrito el 30 de octubre de 2000 en Caracas. Pese a ser un acuerdo bilateral, es el más amplio de todos dado el alto nivel de intercambio, la variedad de instrumentos y los sectores que aborda. Este convenio ha sido el centro de múltiples críticas por parte de los sectores no afectos al gobierno y por buena parte de la sociedad médica venezolana, que lo consideran un factor de debilitamiento en la estructura institucional del sector salud, aún cuando el aporte de la cooperación médica cubana es reconocida en todo el mundo como un ejemplo de solidaridad y de cooperación técnica especializada. Las críticas giran en torno al alto coste económico que para el país implica el mantenimiento de los médicos cubanos y los bajos salarios que afrontan los profesionales nacionales de la salud. El convenio prevé, en su artículo 3º, que Venezuela se compromete a proveer a Cuba bienes y servicios que comprenden asistencia y asesoría técnica proveniente de entes públicos y privados, así como el suministro de crudo y derivados de petróleo, hasta por un total de 53 000 barriles diarios; a cambio, Cuba presta servicios y suministra tecnologías y productos que estén a su alcance para apoyar el programa de desarrollo económico y social de Venezuela, en las áreas de educación, deportes, servicios para la salud, agricultura y algunos otros recogidos en el anexo I del convenio. Adicionalmente, según queda recogido en la disposición especial del artículo 4º, Cuba ofrece a Venezuela la asistencia de médicos, especialistas y técnicos de la salud para prestar servicios en lugares donde no se disponga de ese personal, así como entrenamiento al personal

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v­ enezolano que las autoridades soliciten. Para ejecutar dicha disposición, el gobierno cubano garantiza el salario de médicos, especialistas y técnicos de la salud, mientras que el gobierno venezolano sufraga los gastos de manutención y traslado de los mismos.

Fuente: Construdata, 2006.

Los términos y condiciones de financiación son los que preve el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas y se le aplica la escala que se detalla en el cuadro 4. Cuba sigue, al igual que el resto de países del Caribe, las normas del acec, con excepción de las condiciones expuestas en el anexo II, según el cual Cuba recibe la misma financiación de quince años, pero con dos años de gracia para el pago. En otro orden de ideas, Venezuela plantea la creación de diversos gasoductos para el mejoramiento del acceso al gas natural en la región. Estas propuestas responden al objetivo específico de política exterior de profundizar la internacionalización energética y desarrollar la industria del gas natural libre. En esa dirección, en 2006 inició la construcción del Gasoducto Transoceánico entre Colombia y Venezuela; la inauguración de su primer tramo, “Antonio Ricaurte”, en 2007, fue presentada como 392

el primer paso para la consolidación de un proyecto continental gasífero que incluya a Ecuador, Perú y Bolivia. La política de cooperación en el sector energía y petróleo está dirigida fundamentalmente por pdvsa y su central pdvsa América. Desde su centro de operaciones se diseña la línea estratégica de la llamada “diplomacia petrolera” y se implementa a través de los siguientes instrumentos: 1. Suministro de crudo y productos derivados. 2. Financiación del desarrollo de infraestructuras para la operación conjunta de refinerías. 3. Comercialización conjunta de crudos, asfaltos y lubricantes. 4. Apoyo al transporte y logística. 5. Exploración y explotación conjunta de petróleo y gas. 6. Acuerdos de procesamiento y comercialización de gas. 7. Programas de formación técnica y adiestramiento. 8. Programas de cooperación para la investigación de combustibles ecológicos

La css latinoamericana en Haití es uno de los casos más importantes de coordinación de políticas entre actores del sur. A los efectos de este apartado, se tomará como punto de partida el año 2004, en el que el presidente, Jean B. Aristide, ante el estallido de la violencia, solicitó el apoyo de una Misión de Paz de Naciones Unidas (Minustah) y, como punto de inflexión, el año 2010, tras el terremoto. El apoyo a la compleja situación haitiana por parte de la cooperación sur-sur latinoamericana está protagonizada por alianza de Argentina, Brasil y Chile desde 2005, cuando establecieron una alianza para la coordinaron esfuerzos en el marco de la Minustah. A dicha troika se sumaron posteriormente Uruguay, Ecuador, Guatemala, Bolivia, Perú y Panamá. También México, Cuba y Venezuela aportan cooperación, pero fuera de la Minustah y con acciones bilaterales. Venezuela no forma parte de la misión de estabilización, pero decidió continuar con su apoyo por medio de los esquemas de asociación estratégica de Petrocaribe y el Acuerdo Energético de Caracas, así como el envío de ayuda de emergencia tras el terremoto (alimentos, medicinas, tiendas de campaña, combustibles y otros). “En el caso de Venezuela se destaca la ayuda, que en forma de financiación concesional, otorga a partir del Acuerdo Energético de Caracas del año 2000. Conforme a este 393

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Ayuda y acción humanitaria

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acuerdo, Venezuela entrega 6.500 barriles de petróleo diario a Haití y le financia el 25% de la factura resultante […] Asimismo, en el marco de Petrocaribe […] suministra diesel y gas con financiación especial” (Lengyel, 2011, p. 57). Ambos países han acordado un plan de trabajo conjunto para contribuir a la reconstrucción de Haití tras el terremoto de 2010. Venezuela en el marco de la Alba-tcp propuso la creación de un fondo humanitario de 100 millones de dólares para financiar el plan de trabajo. Adicionalmente, colabora en la construcción de viviendas, la instalación de plantas eléctricas que suministran 20% de la luz eléctrica al país, la construcción del Aeropuerto Cap Haitien, la condonación de la deuda de Haití a Petrocaríbe y la donación de 225 000 barriles gasolina y diesel (Embajada, 2011). Por otra parte, se desarrolla bajo la modalidad de cooperación triangular, con Cuba, un proyecto de alfabetización.

Cooperación en proyectos sociales Con el apoyo de la cooperación Cubana, en el marco del Convenio Integral de Cooperación Cuba-Venezuela (ciccv), Venezuela ha desarrollado una serie de programas sociales nacionales denominados “misiones”. A partir del año 2004, se emprendieron dos misiones puntuales: “Milagro” y “Yo sí puedo”, la primera, para la atención gratuita de enfermedades de la vista, y la segunda, destinada a la erradicación del analfabetismo. Desde el año 2005, se inició la internacionalización de las misiones sociales en una alianza cubano-venezolana con el desarrollo de una de plataforma institucional. Las Embajadas de Venezuela y la Comisión de Enlace para la Internacionalización de las Misiones Sociales (ceims) juegan un rol fundamental en el proceso de organización de las misiones en los países destinatarios. Bajo la modalidad de cooperación triangular, las misiones Milagro y Yo Si Puedo se realizan con personal técnico-profesional cubano y con recursos económicos y materiales venezolanos. Algunos de los socios de Cuba y Venezuela que han recibido la cooperación a través de la Misión Yo Si Puedo son: Ecuador, Bolivia y Nicaragua en el marco del Alba. En cuanto a la Misión Milagro: República Dominicana, Guatemala, Belice, Ecuador, Honduras, El Salvador, Costa Rica, Panamá, Paraguay, Chile, Nicaragua y Argentina. La Misión Milagro se ejecuta a través de diversas modalidades. En la primera, se trasladan a Venezuela los beneficiarios del programa para 394

que sean operados por los médicos y medicas cubanas; en la segunda, se trasladan los beneficiarios a Cuba; y en la tercera, se trasladan los especialistas y los equipos para el diagnóstico y la atención a los países destinatarios de la misión. Los costos en la última modalidad se comparten entre Venezuela y el socio receptor; el aporte de los profesionales queda a cargo de Cuba.

Venezuela manifiesta abiertamente su interés por la construcción de una nueva arquitectura financiera. Tomando como referencia la directriz del pdes 2007-2013, se propone, a través de la cooperación económica y financiera regional sur-sur, la promoción de un equilibrio en los organismos financieros internacionales. El argumento esbozado radica en que las condiciones a las que han sido sometidos los países del sur no permiten una verdadera financiación del desarrollo. En este sentido, se ha propuesto la creación de varios fondos regionales para la financiación de proyectos de desarrollo. En primer lugar, en el marco de la Alba-tcp, crea el Fondo Alba-Caribe con los recursos provenientes del ahorro generado por la financiación de la factura petrolera. Para su activación, el país ha aportado un capital de 100 millones de dólares para financiar proyectos sociales en los países miembros del Alba y de Petrocaribe. En segundo lugar, destaca la creación el Fondo Ecuador-Venezuela para el Desarrollo, al que Venezuela aportó 50 millones de dólares. En tercer lugar, propone la creación del Banco del Sur, con el objetivo regional de aplicar patrones propios y diferentes a los manejados por las instituciones financieras (Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional), como es trabajar bajo el esquema de un país un voto con independencia de su aporte monetario. El Acta Fundacional del Banco del Sur fue suscrita el 9 de diciembre de 2007, en Buenos Aires. Más adelante, el 28 de septiembre de 2009, se firmó el Tratado Constitutivo del Banco del Sur en la Isla de Margarita (Venezuela), que entró en vigor el pasado 3 de abril de 2012, tras la ratificación de Argentina, Bolivia, Ecuador, Uruguay y Venezuela. A los que se sumarán Brasil y Paraguay, cuando culminen los procesos de ratificación interna. Los recursos autorizados para la puesta en marcha del banco regional rondan los 20 000 millones de dólares y un capital suscrito de 10 000 millones que serán aportados por los miembros de conformidad con las 395

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Cooperación económica y financiera regional

capacidades económicas de cada país. Brasil, Argentina y Venezuela, aportarán 2000 millones de dólares cada uno; Uruguay y Ecuador, 400 millones de dólares; y Paraguay y Bolivia, 100 millones de dólares. En el caso de que Chile, Colombia y Perú decidan ingresar, podrían aportar unos 3000 millones cada uno. Adicionalmente, ha creado fondos binacionales para la gestión de la cooperación dentro y fuera de América Latina. Es el caso de China, Irán, Vietnam, Bielorrusia, Uruguay y Haití.

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La css venezolana frente a la Agenda de Eficacia de la Ayuda Venezuela, bajo el gobierno de Hugo Chávez, tiene una visión crítica con el sistema mundo vigente, con las estructuras de poder internacional y con el funcionamiento de los organismos internacionales. Manifiesta abiertamente su oposición al desequilibrio actual en la distribución del poder mundial y en el control de los actuales bloques de poder sobre los países en desarrollo. La postura no varía cuando se refiere a la actual arquitectura del Sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Venezuela rechaza toda forma de injerencia por parte de las organizaciones internacionales en las actividades soberanas del país. Considera su actividad de cooperación como independiente de los esquemas establecidos, aunque no desconoce el trabajo y los logros alcanzados por la cooperación internacional para el desarrollo. Su crítica radica fundamentalmente en la ineficacia de la cooperación tradicional en la lucha contra la pobreza, así como en las motivaciones desleales que se disfrazan de cooperación y que permiten la perpetuación del sistema actual.201 “En su condición de nación en desarrollo, la República Bolivariana de Venezuela considera que […] la ayuda oficial al desarrollo (aod) no debe estar sujeta a criterios evaluativos y condicionalidades por parte de los países de201 En esta misma línea de pensamiento se encuentran varios analistas internacionales: (1) David Llistar i Bosch, quien determina en su obra, ¿Por qué al Norte le gusta “ayudar”? ¿A qué se refieren los Estados ricos cuando hablan de “cooperación”?, las motivaciones que impulsan a los países ricos a hacer cooperación: a) para formar alianzas estratégicas, b) para acceder a recursos naturales y mercados, c) por una buena imagen internacional, d) por gobernabilidad, e) para integrar al sistema capitalista a países poco dispuestos a hacerlo y, f) como presión de la ciudadanía solidaria. Para profundizar en este tema ver: http://www.vientosur.info/articulosabiertos/vientosur90eldesordenglobal-Cooperacionaldesarrollo.pdf (b) Javier Martínez Peinado, afirma que la ayuda al desarrollo reproduce la lógica del sistema capitalista mundial. Martínez, J. (2001) El capitalismo global. Límites al desarrollo y a la Cooperación, Icaria Editorial, Barcelona. (c) Carlos Illán sostiene que “la ayuda no puede entenderse fuera de la lógica del sistema-mundo y, que más que ayudar al desarrollo de los países periféricos, contribuye al desarrollo del sistema” (Sotillo, 2011, p. 65)

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sarrollados o de las instituciones multilaterales financieras, interfiriendo en la autodeterminación de los pueblos, su forma de Estados, sistema de gobierno, rumbo de su economía y destino socio-cultural” (Reyes, 2007). El país ha demostrado una clara disposición al fortalecimiento de esquemas regionales y asociaciones estratégicas con sus socios de América Latina y el Caribe para crear un entramado institucional de cooperación independiente de la lógica del sistema capitalista. Si a todo lo anteriormente descrito se le agregar que, en primer lugar, el foro desde donde se impulsa la Agenda de Eficacia de la Ayuda no es un espacio político de interés para Venezuela; en segundo, no considera que la cooperación sur-sur deba asumir las directrices de la cooperación tradicional; y, por último, el país no depende de los flujos de ayuda oficial al desarrollo para impulsar sus proyectos de desarrollo, con lo cual no se siente presionado por el poder de la agenda del cad/ocde. En ese sentido, se pueden comprender los motivos por los que Venezuela no firma la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda.

Aproximarse a la cooperación sur-sur pone de relieve que no existe una definición única y válida para todos los contextos, regiones y gobiernos. Al respecto se suscitan críticas y se espera una formalización o cuadratura de su ejes, el establecimiento de metodologías comunes, conceptos e instrumentos claros, fórmulas de evaluación de proyectos, etcétera. Esta tendencia a normalizar la css pretende revestirla de mayor valor técnico, como algunos consideran. La pregunta que surge inmediatamente es ¿mayor confianza para quién? Con esta interrogante no se pretende desconocer la importancia de poner orden, hacer seguimiento a los recursos, planes y proyectos derivados de la css y medir su impacto; es sólo que resulta curioso el interés que existe por darle un carácter mayoritariamente técnico, considerando lo político como un elemento perturbador para su avance y consolidación. Esto llama a la reflexión y al planteamiento de dos hipótesis: (a) en lo concerniente a las relaciones internacionales, los avances en lo político facilitan el progreso en las cuestiones técnicas; (b) lo técnico y lo político presentan fronteras difusas en cualquier disciplina social y, en el marco de la cooperación internacional, ambas van de la mano. En otro orden de ideas, el análisis del caso venezolano debe realizarse en cada momento de su historia de acuerdo a las características y 397

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Conclusiones

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l­ineamientos de su política exterior. En la última década, bajo el marco del socialismo del siglo xxi y el enfoque regionalista de gobierno de Hugo Chávez, Venezuela propone desde su posición geoestratégica la creación de una arquitectura institucional revolucionaria que facilite la unión de las naciones (Toro, 2009). Para la consecución de dichos objetivos, se plantea el uso del petróleo como un eje integrador, lo cual le permite cumplir con el triple objetivo de contribuir a la integración energética, diversificar los mercados internacionales para el petróleo venezolano y mantener su liderazgo petrolero y gasífero dentro y fuera de la región. Es una política muy controvertida dentro y fuera de las fronteras venezolanas. Para algunos analistas no es una política de Estado, sino que representa un esfuerzo por expandir la ideología bolivariana, al crecimiento de una hegemonía venezolana en América Latina, a polarizar a la región frente a Estados Unidos y convertir a Hugo Chávez en líder de la revolución latinoamericana y protagonista de una nueva estructura internacional. Con la confianza en que, tras la llegada al poder de un gobierno más moderado, se retome una política de concertación y rescate de la imagen internacional de Venezuela (González, 2006). Para otros, es la manifestación de una política soberana centrada en la idea de potenciar un mundo multipolar, conseguir fortalecer la voz y la presencia de los países del sur en el escenario internacional y la búsqueda de una independencia política y económica real. En todo caso, haciendo una abstracción de los discursos polarizados, se puede caracterizar la cooperación sur-sur venezolana de la siguiente manera: I. Se apega a los lineamientos y objetivos de la política exterior del país y se observa coherencia entre las líneas generales y las acciones. II. Responde a una visión política crítica del sistema-mundo. III. Pretende impulsar a América Latina y el Caribe como un bloque de poder en el escenario internacional. IV. Está destinada fundamentalmente a los países de América Latina y el Caribe, aunque también tiene presencia en África y Asia. V. Es una cooperación multisectorial que trasciende al sector petrolero. VI. La cooperación en el sector energético no se sustenta en obsequiar petróleo a otros países; no obstante, ha realizado donaciones en contextos de ayuda humanitaria y de emergencia. 398

VIII. IX. X. XI. XII. XIII.

Los instrumentos que utiliza en su praxis se pueden resumir en: donaciones directas de crudo y derivados, programas de formación técnica y adiestramiento en exploración y explotación de petróleo y gas, programas de cooperación para la investigación de combustibles ecológicos, condonación de deuda, aporte financiero a fondos de cooperación regional, intercambio de profesionales y técnicos, entre otros. Los instrumentos y modalidades previstas en el anteproyecto de ley de 2005 en su artículo 8º son: • Cooperación energética. • Cooperación técnica y científica. • Cooperación económica y financiera. • Ayuda humanitaria, tanto alimentaria como de emergencia, incluyendo operaciones de mantenimiento de la paz, instrumentada por medio de acuerdos bilaterales o multilaterales. • Educación para el desarrollo endógeno e inclusión social. • Transferencia tecnológica. • Desarrollo de obras de infraestructura para el bienestar de los pueblos.

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VII.

Venezuela vende crudo y derivados a muchos países, sin excepción. Su cooperación se basa en las facilidades de pago y financiación de la factura petrolera y en utilizar recursos provenientes de su renta petrolera para la financiación de fondos regionales de desarrollo y obras de diversos tipos. Presenta una tendencia baja a las alianzas público-privadas para la ejecución de su cooperación. Se inclina hacia el fortalecimiento de la cooperación con fondos públicos. Manifiesta un alto grado de concentración en el gobierno central, dejando poco espacio a la cooperación descentralizada. Reconoce a una multiplicidad de actores a la hora de elegir sus socios y contrapartes. No posee, por el momento, un órgano desconcentrado de la administración que coordine los esfuerzos y sistematice la información. Evidencia un alto grado de discrecionalidad política. Emplea diversos instrumentos de cooperación técnica, científica, económica, financiera y política. No manifiesta mayor interés en la cooperación triangular con los países del norte, aunque sí con países del sur.

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El aporte que desde Venezuela, al igual que desde muchos otros países, se da al Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo es la posibilidad de pensar otras formas de cooperación, con mecanismos más flexibles y adecuados a las necesidades reales de los países socios. Potenciando los valores comunes por encima de las diferencias para hacer de la cooperación sur-sur algo más que un proyecto. Esta cara se contraponer con los retos y debilidades que afronta la css, y de las que el país no escapa. Las referencias concretas a estas debilidades y retos se ubican en dos planos: uno político y otro operativo. En el plano político, la gran debilidad radica en el manejo de los principios de no intervención en los asuntos internos y la soberanía de los Estados. ¿Hasta qué punto están dispuestos los países latinoamericanos en ceder su soberanía a favor de una institucionalidad regional? Por otra parte, existe la posibilidad de que frente a un viraje del timón ideológico, consecuencia de los cambios de gobiernos, se debiliten los avances y esfuerzos realizados hasta ahora. En el plano operativo, Venezuela afronta una carga económica importante de los acuerdos de cooperación por el mantenimiento de los altos precios del petróleo. Pese a que los acuerdos energéticos prevén el mantenimiento de los compromisos con una escala de reajuste de acuerdo a las fluctuaciones de los precios del barril, habrá que estar alerta para no producir un sobregiro de las arcas del Estado. Siguiendo la idea anterior, dada la variedad de acuerdos y los altos montos económicos comprometidos, se hace cada vez más necesario tener un sistema público de registro y control de las inversiones y gastos relacionados con la cooperación sur-sur. Para ello, la creación de una agencia que coordine estos esfuerzos, tal y como lo prevé el anteproyecto de ley, resultaría de gran utilidad. Este control reportaría un triple dividendo para el país, en primer lugar, mayor control por parte del Estado de los recursos invertidos y contabilizar su aporte a la promoción del desarrollo y la css; en segundo lugar, haría más transparente la rendición de cuentas del uso de los fondos públicos ante la ciudadanía; y en tercer lugar, facilitaría los estudios nacionales e internacionales del progreso y evolución de la css venezolana, repercutiendo en los estudios sobre el tema en la región. Por otra parte, el carácter multidisciplinario de la cooperación sur-sur venezolana representa un valor añadido; no obstante, de cara a una mayor efectividad y aprovechamiento de los recursos y capacidades técnicas, avanzar hacia la identificación de las capacidades y potencialidades rea-

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les que puedan ser transferidas por medio de la css sería un avance para mejorar su calidad. Finalmente, a modo de recomendación, se proponen reforzar la formación y la profesionalización de los actores y agentes de la cooperación, así como la creación de una Agencia Venezolana de Cooperación Internacional con competencia nacional para la coordinación, el seguimiento y la evaluación de la cooperación. Esto sin duda alguna reforzará las capacidades institucionales del país como oferentes de cooperación sur-sur

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Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú Soledad Bernuy Morales202

Introducción En este artículo se hace un recuento de las diversas políticas y enfoques que ha llevado adelante el Perú, en las últimas dos décadas, respecto a la cooperación sur-sur. Hace también una breve aproximación al andamiaje institucional para la gestión de la cooperación internacional y como éste ha repercutido en su política de cooperación sur-sur. Aproxima también a los esfuerzos realizados para poner en marcha la estrategia de país cooperante. Presenta además algunos indicadores que dan cuenta del esfuerzo realizado.

Antecedentes El Perú es un país que participa desde hace más de cincuenta años de manera permanente de la cooperación internacional; recibe ayuda oficial al desarrollo (aod) de múltiples donantes bilaterales y multilaterales que han contribuido de manera significativa a su desarrollo. Es un país de renta media; con un ingreso nacional bruto (inb) de us $ 4 780 per cápita, una tasa de crecimiento del pbi de 7.1% ­(2005-2010), 202 Funcionaria peruana y asesora en cooperación sur-sur en el Perú. Las opiniones de la autora son estrictamente personales y de ninguna manera reflejan la posición del gobierno peruano. Soledad Bernuy. Es la titular de la Dirección de Políticas y Programas de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (apci). Entre otros temas, se ha encargado de la carpeta de Japón en la Dirección de Gestión y Negociación Internacional de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional. Tiene maestría en Producción y estudios de postgrado en proyectos de inversión por la Universidad Nacional Agraria La Molina, estudios en Gerencia Pública en el idpm de la Universidad de Manchester (Reino Unido), y estudios de postgrado en ciencia y tecnología en Brasil y de proyectos de inversión en la Universidad Nacional de Ingeniería.

405

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

una población de 29 500 millones de habitantes (2010), de los cuales 9.8% (2900 millones) viven actualmente bajo la línea de pobreza extrema. La cooperación para el desarrollo promedio anual, (2005-2009) alcanzó los 425 millones de dólares, que representan 0.4% del inb (wdi, 2011). La ayuda oficial para el desarrollo (aod) recibida por el Perú en el 2009 fue de millones de dólares, de los cuales 79% fue aportado por cinco países cooperantes: Estados Unidos, 18%, Japón, 18%; España, 16%; Alemania, 16%; y Unión Europea, 11% (ocde, 2011). Como las cifras lo demuestran, el Perú es un receptor privilegiado de la cooperación internacional proveniente de los países desarrollados. Por otro lado, su incursión en materia de cooperación sur-sur data de mediados de la década de los ochenta y tuvo un mayor desarrollo desde finales de la década de los noventa hasta la actualidad. Muy poco se ha escrito sobre el Perú en materia de cooperación sursur, por lo tanto, este capítulo tiene como finalidad presentar una aproximación a sus características en el Perú, la institucionalidad que la sostiene, las principales políticas y estrategias, así como un recuento de las principales acciones desarrolladas en la materia en los casi veinticinco años que el Perú ha trabajado de manera constante en esta modalidad de cooperación. Los primeros esfuerzos para poner en marcha la cooperación sur- sur en el Perú

La primera etapa: 1986-2002. De la institucionalidad La gestión de la cooperación internacional en el Perú, en la segunda mitad de la década de los ochenta, estuvo a cargo del Instituto Nacional de Planificación, a través de la Dirección General de Cooperación Técnica. Esta institución participó en la promoción de la entonces llamada cooperación técnica entre países en desarrollo, o ctpd,203 contando para tal fin con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud). La práctica de la ctpd en esos momentos tenía como marco el Plan de Acción de Buenos Aires (paba), aprobado por la Conferencia de la onu sobre ctpd, celebrada en Buenos Aires en 1978, y como objetivo, aumentar el intercambio horizontal con otros países en desarrollo. Hubo 203 A lo largo del artículo, se usará de manera indistinta las palabras cooperación técnica entre países en desarrollo (ctpd), cooperación horizontal y cooperación sur-sur para referirnos al concepto actual de cooperación sur-sur.

406

La Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (ctpd), es una modalidad de cooperación horizontal, basada en la solidaridad de los países y un proceso de coparticipación o intercambio deliberado y voluntario de recursos técnicos, pericias y capacidades, entre dos o más países en desarrollo que 204

El presidente Alberto Fujimori asumió el poder en 1990.

407

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

en esos años un marcado apoyo y reconocimiento de la importancia de esta modalidad de cooperación de las más altas instancias del gobierno, y fue el único momento en que esta situación se dio. No obstante, no había un marco jurídico nacional en la ley de cooperación vigente sobre esta modalidad de cooperación. Para demostrar el fuerte apoyo que tuvo esta modalidad de cooperación durante el primer gobierno del presidente Alan García (1985-1990), se puede mencionar que en 1987 se realizó, en la ciudad de Lima, Perú, la Segunda Reunión Intergubernamental de Programación de la ctpd, con los países de África, que contó con la participación de delegados de importantes países de esa región, en donde se identificaron posibilidades de cooperación desde el Perú hacia esos países en materia de energía, pesca, minería, agricultura, entre otros. Se previó la creación de un fondo denominado Fondo África para atender los proyectos acordados. Se dio inicio también al fortalecimiento de capacidades nacionales en la materia, difundiendo y preparando cuadros técnicos en las instituciones públicas nacionales para atender los compromisos asumidos. No obstante, hacia finales de los ochenta, debido a que el país entró en una seria crisis económica que obligó a recortes de carácter presupuestal que afectaron a las instituciones públicas comprometidas en este programa, no se pudo continuar con este programa ni con el financiamiento del Fondo África, frustrándose este primer esfuerzo. El año 1992 marca un hito en la institucionalización de la cooperación en el Perú debido a que el gobierno del presidente Alberto Fujimori204 desactivó el Instituto Nacional de Planificación y trasladó las funciones relativas a cooperación internacional a la Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional (secti), institución con rango viceministerial dependiente del ministerio de la presidencia. Asimismo, en el ds 015-92-pcm, Reglamento de La Ley de Cooperación Técnica Internacional, aprobada por Decreto Legislativo 719 (apci, 1991), se reconoce por primera vez en una norma de ese nivel a la ctpd como una modalidad de cooperación del Perú. En su artículo 12º señala lo siguiente:

permite compartir sus mutuas experiencias y que cuenta, generalmente con recursos de una Fuente de Cooperación Internacional (apci, 1991).

En lo que respecta a las orientaciones políticas en la materia, en un Informe publicado en 1995 por la secti (p. 6) se señala que esta modalidad de cooperación es concebida como un instrumento de proyección del Perú al exterior y de reforzamiento de los vínculos con los países de la región, e indica la decisión de retomar esta modalidad de cooperación en aplicación de los Acuerdos de la Reunión del Comité de Alto Nivel para las actividades de ctpd realizado en ese mismo año en las Naciones Unidas.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

De la operatividad de la cooperación sur-sur en esta etapa En la secti y en el marco de la norma antes mencionada se retoman de manera incipiente las actividades relativas a la cooperación horizontal, concentrando su accionar en los países de la región, participando también en los Ejercicios de Equiparación de Capacidades y Necesidades promovidas por el pnud; así mismo, realiza aproximaciones bilaterales a través de Comisiones Mixtas. En cuanto a la operatividad de esta modalidad de cooperación, y haciendo un análisis del trabajo realizado a partir de la segunda mitad de los noventa, se puede señalar que se trabajó en varios frentes; por un lado, hubo una labor de difusión de este mecanismo en instituciones públicas, universidades y centros de investigación, estas últimas por sus posibilidades de aportar y brindar conocimientos a otros países. Los desafíos causados por la situación macroeconómica de inicios de la década de los noventa y la crisis del terrorismo, propiciaron la decisión política de emprender un decidido camino hacia el desarrollo económico nacional basado en la generación de riqueza. En ese sentido, se emprendieron acciones para el ordenamiento fiscal, proceso de privatizaciones, apertura comercial internacional, fomento de la inversión extranjera y a diversos sectores productivos, y la puesta en marcha de importantes programas sociales como Foncodes. Estas acciones conllevaron el desarrollo de tecnologías innovadoras en diversas áreas por parte del Estado. Asimismo, el propio proceso de apertura económica dio acceso a la implantación y asimilación de nuevas tecnologías, apoyadas en algunos casos por la cooperación internacional. Desatacan entre esas instituciones el Instituto del Mar del Perú- Imarpe, el Instituto Tecnológico Pesquero (itp), aduanas, Superintendencia 408

Gráfico 1. Cooperación otorgada por el Perú entre 1995-1998

Fuente: secti, 1999.

409

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

Nacional de Administración Tributaria (Sunat), Ministerio de Energía y Minas, Indecopi e institutos especializados de universidades como es el caso del Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Prevención de Desastres (Cismid) de la Universidad Nacional de Ingeniería. Este grupo de instituciones constituye el núcleo del trabajo de Perú en otros países por su capacidad para transferir los conocimientos de sus propias experiencias en procesos de reforma y mejora de capacidades. Debemos señalar que el Perú tiene un amplio mar rico en especies hidrobiológicas que constituyen la base de una importante industria tanto para el consumo humano directo como indirecto, posicionada a nivel internacional; por esta razón, las instituciones ligadas a este sector cuentan con una vasta experiencia y capacidad para brindar sus conocimientos a otros países. Estas instituciones también fueron receptoras de cooperación japonesa y alemana lo que las hacía aún más atractivas en otros países por contar con tecnologías novedosas adaptadas a la realidad de la región. Es importante destacar como un hecho importante en ese periodo la asesoría brindada por el Instituto del Mar del Perú (Imarpe) y el Instituto Tecnológico Pesquero (itp), para la creación de una institución similar en Honduras. En el gráfico 1 se pueden apreciar los países a los que el Perú brindó cooperación en ese periodo, tanto de la región como de otras regiones (África).

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Para facilitar la difusión de la oferta peruana de cooperación, se preparó el segundo compendio de oferta con el apoyo del pnud-Inres, actualizando de esta manera el catálogo del año 1986. Asimismo, se elaboró el catálogo especializado orientado a los países centroamericanos, el cual fue ampliamente difundido, propiciando el inicio de la relación de cooperación con los países centroamericanos, en particular con Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua. En el gráfico 2 se observa que la cooperación brindada por el Perú se orientó básicamente al tema ciencia y tecnología, que representó 33% en términos de actividades, e indica la gran actividad de cooperación que llevaron a cabo las instituciones académicas y de investigación, a través de convenios interinstitucionales que se concentran principalmente en temas científicos y tecnológicos. El tema modernización del Estado, por su parte, representó 25.2% en número de actividades, y generó un gran interés en el exterior por los éxitos obtenidos de las reformas realizadas a partir de 1990. También destaca el tema recursos naturales y medio ambiente, que presentó un fuerte dinamismo. Gráfico 2. Cooperación otorgada por el Perú según tema, años 1995-1998

Fuente: secti, 1999.

Asimismo, se participó en los programas promovidos por el pnud y el Sistema Económico Latinoamericano (sela) para brindar apoyo a Haití. Se inician también las negociaciones a nivel de Comisiones Mixtas de Cooperación sur-sur, de las cuales las más significativas de ese periodo 410

205 La Unidad Especial de ctpd de Naciones Unidas denominó en esos años a los países con mayores actividades de cooperación horizontal con el nombre de pivote. 206 Un Programa de Cooperación bilateral estaba compuesto por proyectos y actividades puntuales. 207 Por ejemplo, el Programa con Argentina comprendió un total de 65 acciones el año 1995 y 50 acciones el año 1996.

411

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

fueron las realizadas con México y Brasil, y se acuerdan los programas con Argentina a través del Fondo Argentino de Cooperación Horizontal Fo.Ar; cabe destacar que con estos países el Perú se comporta como país receptor de cooperación. También fueron importantes los trabajos desarrollados con Bolivia y Panamá, en materia de medio ambiente, pesca y otros. En este periodo, el Perú tiene un enfoque dual en materia de cooperación al comportarse tanto como oferente como receptor, lo que le permite, por un lado, ser considerado como uno de los países pivote205 de la región y, por otro, ser receptor de cooperación de países en desarrollo; ambos roles fueron complementarios y posicionaron al Perú en esta materia. Por otro lado, los equipos profesionales de las instituciones peruanas involucrados en estas acciones de cooperación sur-sur iban conociendo de cerca las características, bondades y limitaciones. Asimismo al profundizar en la ejecución de esta modalidad de cooperación, los actores y las instituciones como la secti, encargadas de su gestión, fueron tomando conciencia de que los programas bilaterales acordados estaban conformados, con escasas excepciones, por acciones de muy corto plazo y sin continuidad, lo que implicaba un movimiento de profesionales entre los países, para realizar pasantías de entrenamiento o brindar asistencia técnica; y al mismo tiempo, se producía una creciente demanda de financiamiento, que si bien no era muy alta por cada acción o proyecto, llegó a representar montos respetables por cada programa,206 dado el alto número de actividades comprendidos en cada uno de ellos.207 En esta modalidad de cooperación, y de acuerdo a los usos y costumbres internacionales, se aplica el principio de costos compartidos, por lo que se debía contar con recursos financieros para poder hacer frente a los compromisos adquiridos. En este periodo, y en vista que los presupuestos públicos seguían escasos en un país que salía de una seria crisis económica, la secti optó por recurrir a organismos internacionales para financiar las acciones y proyectos acordados. Se inician así los esquemas de financiamiento triangular, cuyo detalle se mostrará más adelante.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Algunas cifras del periodo 1995-1998 Como una evidencia de la ctpd o cooperación sur-sur realizada en la segunda mitad de la década de los noventa, se presenta a continuación algunos datos publicados por la Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional del Perú (secti, 1999, pp. 6-7) con indicadores relativos a costo total (correspondiente al valor de transporte y estadía), personas movilizadas y número de actividades. Véanse cuadros 1 y 2. En el periodo 1995-98, el número de actividades ejecutadas llegó, en promedio a 200 por año; esta cantidad se refiere principalmente a acciones puntuales,208 seminarios, talleres y pasantías. Durante estos años, fueron muy escasos los proyectos209 propiamente dichos. No obstante, debe recordarse que eran los primeros años de aplicación de esta modalidad de cooperación, en un proceso de aprendizaje y de conocimiento mutuo de lo que se podía ofrecer, aprender y compartir entre los países en desarrollo. El costo promedio por actividad (cuadro 2) es más bajo en 1998 y refleja la crisis económica de varios países de la región, mismos que, en consecuencia, debieron destinar menores recursos o, en otros casos, paralizar algunos programas. Cuadro 1. Cooperación sur-sur ejecutada en el Perú, en los años 1995-1998 Personas movilizadas Año

N° de actividades ejecutadas

N°

Tasa crecimiento %

1995

385

--

1997

656

70.4

1998

936

42.7

Costo total

Nº Tasa crecimiento %

US$

Tasa crecimiento %

--

1,227,659

--

-29.3

2,790,026

127.3-

15.9

1,202,062

-56.9

24 9 17 6 20 4

Fuente: secti, 1999.

208 Se considera acción a una expresión concreta, se ejecuta en un solo sector y tema a través de modalidades específicas que cuando no es parte de un proyecto es una acción puntual (Segib, 2010, p. 25). 209 Proyecto es un conjunto de acciones encaminadas a satisfacer un objetivo común, posee periodo de ejecución definido, presupuesto, resultados esperados y programa en que se inserta (Segib, 2010, p. 25).

412

Cuadro 2. Indicadores de cooperación sur-sur 1995-1998 Año

Costo promedio /actividad En us$

Personas movilizadas /actividad

1995

4,930.4

1.5

1997

4,253.0

3.7

1998

1,284.2

4.6

Fuente: secti, 1999.

Cuadro 3. Perú como oferente o demandante de cooperación sur-sur 1995-1998, según número de actividades (total y estructura porcentual)

Año

Cooperación Otorgada N° de % actividades

Cooperación Recibida N° de % actividades

Total N° de actividades

%

1995

39

16

210

84

249

100

1997

31

18

145

82

176

100

1998

48

24

156

76

204

100

Total

118

19

511

81

629

100

Fuente: secti, 1999.

413

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

Durante el periodo en análisis, el Perú recibió más cooperación sursur de los países de la región que la que otorgó. Esto se aprecia tanto en lo que respecta al número de actividades como a los recursos financieros; no obstante, se evidencia en ese periodo una tendencia creciente en el comportamiento del Perú como ofertante (tasa de crecimiento de 23% en actividades y 57% en financiamiento). Mientras que como receptor, la tasa de crecimiento fue negativa tanto para actividades (-25%) como para financiamiento (-2%).Véase cuadros 3 y 4.

Cuadro 4. Perú como oferente o demandante de cooperación sur-sur 1995-1998 según financiamiento (total y estructura porcentual) Año

Cooperación otorgada

Total

Cooperación recibida

Costo total

%

Costo total

%

Costo total

%

1995

324,558

26

903,101

74

1,227,659

100

1997

408,341

15

2,381,685

85

2,790,026

100

1998

512,656

43

689, 406

57

1,202,062

100

Total

1,245,555

24

3,974,192

76

5,219,747

100

Fuente: secti, 1999.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

La cooperación sur-sur en el periodo 2002-2012

De la Institucionalidad El año 2002, mediante la Ley 27692, se crea la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (apci), organismo público descentralizado del sector Relaciones Exteriores con autonomía técnica y administrativa que reemplaza a la Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional, que había funcionado durante los diez años anteriores.210 En esta ley, se encuentra una referencia a la cooperación sur-sur en el artículo 4º referido a funciones (p. 2),211 asimismo en el Reglamento de Organización y Funciones, rof, de la apci (artículo 39)212 se señalan funciones respecto a la captación, difusión y utilización de esta modalidad de cooperación. No se encuentra en estas normas ninguna referencia a los esquemas de financiamiento relativos a ella. La apci se crea sobre la base de la secti y la Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores; en la práctica constituye un brazo técnico especializado en cooperación internacional. 211 Artículo 4º.- Funciones e) Diseñar y mantener los sistemas de información en Cooperación Técnica Internacional que garanticen la más amplia difusión de la oferta, modalidades, fuentes, requisitos y demás condiciones para la obtención de cooperación internacional, así como la demanda de cooperación solicitada por otros países. 212 apci. Política Nacional de Cooperación Internacional, aprobado por Decreto Supremo Nº 0282007-RE. Artículo 39. b) Promover la captación de cooperación horizontal y su utilización. c) Difundir a otros países en desarrollo, la oferta peruana de cooperación técnica horizontal disponible en concordancia con la política de desarrollo y política exterior del país. 210

414

En lo que respecta a la operacionalidad de esta modalidad, a partir de la creación de la apci se eliminan, por un lado, la Gerencia de Cooperación Horizontal que dependía directamente del Secretario Ejecutivo de la anterior secti y se incorpora a una dependencia a cargo de la ayuda oficial al desarrollo (aod), retirando la atención especial que había tenido en el periodo anterior y que había posibilitado su desarrollo y, por otro, no hay políticas explícitas en los primeros años de esta institución respecto a esta modalidad de cooperación. Sólo a partir del año 2007 se encuentran, en los documentos de la apci, algunas alusiones de lo que se entendía como una política explícita en favor de la cooperación sur-sur. En el documento Política Nacional de Cooperación Internacional, aprobado en julio de 2007,213 se señalan como prioridades las políticas sociales, agro exportación y finanzas. No obstante, ésta no tiene en cuenta el trabajo realizado ni los temas priorizados en la década anterior. En otro documento de apci, el Plan Anual de Cooperación Internacional No Rembolsable de los años 2006 y 2007-2008, no hay ninguna alusión a la cooperación sur-sur, ni se definieron estrategias específicas. En el Plan Anual de Cooperación del año 2009 (pp. 55-59), hay un salto cualitativo respecto a esta modalidad de cooperación, pues se presenta y define la Estrategia Perú País Cooperante,214 que le asigna un rol y resalta que la cooperación sur-sur constituye un instrumento importante de la política exterior peruana Asimismo, en este documento se señala que los objetivos de política exterior en los que debe asentarse la oferta de cooperación del Perú deben ser son, entre otros: la consolidación de la democracia, los derechos humanos y el orden jurídico internacional; inserción estratégica en todos los espacios de la región y en la cuenca del Asia-Pacífico; inserción competitiva en los mercados mundiales; la promoción de las exportaciones y de las inversiones; posicionamiento como destino turístico mundial; diversidad biológica; fomentar la riqueza cultural y la difusión de la imagen del Perú. Es decir, busca la complementariedad de la política exterior con la de cooperación sur–sur, siendo la primera vez que se tiene esta ­definición

Aprobado por D.S. No. 044-2007-RE del 18 de julio de 2007 Esta Estrategia fue definida por el director ejecutivo de apci, Lic. Carlos Pando, cuya gestión fue de agosto del 2008 a diciembre de 2011. 213 214

415

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

De la operacionalidad en esta etapa

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

explícita, a pesar de que la apci formaba parte del sector Relaciones Exteriores desde el año 2002 (apci, 2009). En una aproximación al principio de solidaridad, en este plan de cooperación se señala que el Perú, como país de renta media, por el nivel de desarrollo alcanzado, debe asumir un papel más activo, porque está mejor posicionado en el avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) y puede compartir sus experiencias con otras naciones y ayudar en el logro de los objetivos globalmente trazados. La Estrategia: Perú País Oferente de Cooperación 2008-2011 (apci, 2009) fue lanzada en agosto del año 2008 y contempla los siguientes ­principios: • Adecuada articulación entre las entidades de los distintos niveles de gobierno, sociedad civil, ongd, universidades públicas y ­privadas. • Concentrar la oferta en temas estratégicos como pobreza, exclusión social, medio ambiente, así como los Objetivos de Desarrollo del Milenio que puedan tener efecto directo en el desarrollo de los países con los que se colabora, manteniendo su flexibilidad a fin de satisfacer necesidades concretas con originalidad. • Priorizar países y regiones para la oferta peruana, reforzando los trabajos con los países de América Latina. Con especial atención a los países de Centroamérica y El Caribe. • Desarrollar la cooperación triangular, buscando asociaciones con países desarrollados. • Diseñar e implementar un fondo de cooperación sur-sur, para financiar las acciones pertinentes para el posicionamiento del país como oferente técnico.

Países prioritarios Como se puede observar en el cuadro 5, la relación de trabajo en materia de cooperación sur-sur ha sido intenso con los países de la región en este periodo, siendo éstos los países prioritarios, teniendo en cuenta afinidades e intereses bilaterales.

416

Cuadro 5. Países con los que el Perú desarrolló cooperación sur-sur 2002-2011 Perú ofrece CSS

Argentina

Perú recibe CSS X

Comisión Mixta (2007, 2010) Grupo de Trabajo de Cooperación Técnica (2003, 2006, 2011)

X

Brasil

Tipo de negociación

Grupo de Trabajo en Frontera

X

X

Comisión Mixta (2003, 2005, 2007, 2012) Comisión Mixta (2003, 2005, 2009) Comité Técnico Binacional de Cooperación ( Frontera)

Chile

X

X

Comisión Mixta (2007)

Ecuador

X

Grupo Técnico Binacional

Bolivia

X

Mecanismos especiales

Uruguay

X

X

Comisión Mixta (2007)

Paraguay

X

X

Comisión Mixta (2008)

El Salvador

X

Comisión Mixta (2003, 2008)

Guatemala

X

Comisión Mixta (2008)

Honduras

X

Comisión Mixta (2003)

Costa Rica

X

México

X

Colombia

Cuba Haití

X

Tailandia

X

X

Preparación Comisión Mixta

X

Colaboraciones directas en salud y becas. Mecanismos especiales

X

Reunión bilateral (2008)

Indonesia

X

Suscripción Convenio Básico

Malasia

X

Cursos

Singapur

X

Cursos

Israel

X

Cursos y proyectos

Egipto

X

Cursos

X

Cursos

Marruecos Argelia

X

Proyecto

Sudáfrica X Proyecto Fuente: Elaboración propia con base en apci, 2008; apci, 2009; apci, 2010.

417

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

País

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En el periodo 2008-2011, continúan también las negociaciones de cooperación sur-sur a través de comisiones mixtas de cooperación. Las más significativas fueron las realizadas con Argentina, Colombia. México y Brasil, Paraguay, Uruguay y Tailandia. También fueron importantes los trabajos desarrollados con Ecuador en la frontera común a través del Plan Binacional Perú-Ecuador. Cabe señalar que en este periodo no sólo se desarrollaron proyectos y acciones acordados bajo estos esquemas bilaterales, pues simultáneamente los diferentes esquemas de cooperación regional en el marco de la Comunidad Andina, Unasur, entre otros, han dado como resultado numerosos acuerdos interinstitucionales y acciones tanto entre instituciones públicas, universidades, centros de investigación, ong y sociedad civil, con una agenda muy rica y nunca antes vista de internacionalización. En este periodo, el Perú mantuvo el enfoque dual en materia de esta cooperación al comportarse tanto como oferente como receptor. En el cuadro 6, se presenta una relación de los países con los que se trabajó en el periodo y el comportamiento que el Perú tuvo con cada uno de ellos. Prácticamente la totalidad de los nuevos programas de cooperación concertados en el marco de las negociaciones oficiales con los países de la región estuvieron integrados por proyectos de mediano plazo, en vez de acciones puntuales para posibilitar transferencia efectiva de conocimientos, experiencia y la aplicación de sistemas de evaluación de resultados, siendo tal vez esta característica la más importante de este periodo. Sólo en los casos de los países asiáticos se continuó trabajando con acciones puntuales. Por otro lado, se continuó con la difusión y capacitación a los equipos profesionales de las instituciones peruanas involucrados en acciones de cooperación sur-sur, tanto a los que ofrecían cooperación como a aquellos que recibieron el apoyo de otros países, acerca de las características de esta modalidad. Fueron muy útiles en este trabajo los documentos de la Secretaría General Iberoamericana que había avanzado en definiciones y conceptos, a través de los informes de cooperación sur-sur iberoamericanos, publicados en los años 2008-2011. En estos años, la suscripción de un proyecto de fortalecimiento interinstitucional entre la apci y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación de Colombia, de mutuo beneficio, así como los acercamientos con Brasil y Argentina para realizar proyectos conjuntos en terceros países, como Haití, que si bien no pudieron concretarse sí hubo interés

418

en avanzar por este camino para complementar acciones y experiencias de cada país para lograr resultados e impactos de mayor magnitud.

Al igual que en el periodo anterior, los temas de cooperación priorizados para la cooperación sur-sur, guardan relación con las áreas y temas de mayor desarrollo y experiencia en el Perú, a las cuales se llamaron nodos de excelencia, desde los que se podía irradiar hacia otros países. Véase gráfico 3. Estos temas fueron clasificados como sectores maduros, es decir, aquellos de mayor desarrollo y experiencia y que habían sido ya transferidos en la década anterior a otros países. En este grupo se tienen la salud tropical y de altura, agroindustria a partir de productos nativos, explotación y tecnología minera, tecnología pesquera, estadísticas y censos, y oceanografía. Por su parte, los sectores emergentes son aquellos que, por haber alcanzado recientemente cierto nivel de experiencia, pueden ser transferidos a otros países, entre estos destacan: control de plagas, educación intercultural bilingüe, formación diplomática y controles migratorios. Finalmente, está el grupo de sectores incipientes y que se están perfilando como posibles temas para ser transferidos, entre estos se encuentran: las experiencias de las mesas de lucha contra la pobreza, pesca artesanal, e integración fronteriza (a partir de la experiencia del Plan Binacional PerúEcuador).

419

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

Orientaciones Temáticas

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Gráfico 3. Nodos de excelencia para la oferta de cooperación peruana

Fuente: apci, seminario la cooperación sur-sur una oportunidad que crece. Lima, Perú, 13 de abril 2011.

La experiencia del Perú en materia de triangulación Desde los inicios de la aplicación de la modalidad de cooperación horizontal o sur-sur en el Perú, se tuvo el apoyo de organismos internacionales para ponerla en marcha. Por su parte, la participación de países socios es más reciente y data desde fines de los ochenta y con mayor desarrollo hacia mediados de los noventa. En el cuadro 6, se muestra una evidencia de esta afirmación para el periodo 95-98, se aprecia que los organismos internacionales financiaron en promedio 25% de la cooperación horizontal ejecutada en el Perú, mientas que terceros países (países cooperantes tradicionales) financiaron 23%, en promedio.

420

Cuadro 6. Estructura de financiamiento de las actividades de cooperación horizontal, 1995-98 Periodo 1995-98

Financiamiento a cargo de

Monto en us$

%

Organismos internacionales

1,314,001

25,2

Terceros países

1,196,201

22,9

Propios involucrados

2,709,545

51,9

Total

5, 219,747

100,0

Fuente: secti, 1999.

Los principales organismos internacionales que apoyaron estas actividades (véase cuadro 7) fueron el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (iica), con acciones en materia de agricultura. Merecen señalarse también las actividades de cooperación horizontal apoyadas por la fao215 bajo los programas de Expertos de ctpd, Jubilados, Instituciones Académicas y de Investigación; la Organización Internacional de Energía Atómica (oiea) que apoyó, entre otros, al ipen, ministerios de Salud, Agricultura, Senasa y universidades. La Organización de Estados Americanos (oea), por su parte, a través del Fondo Especial Multilateral (Femcidi), apoyó la ejecución de actividades de cooperación horizontal en educación, ciencia y tecnología, cooperación aduanera y sistemas de información de mercados laborales. La Organización Internacional para las Migraciones (oim) es el organismo que tradicionalmente ha apoyado al Perú como ofertante de cooperación horizontal. A través de este organismo, se han financiado las actividades de cooperación acordadas a nivel oficial, vía mecanismos de comisiones mixtas o programas directamente presentados. El pnud apoyó a diversas misiones de países de Europa del Este que visitaron instituciones peruanas, como Foncodes, Sunat, aduanas, comités de privatización, entre los principales.

215 El Perú suscribió convenios con la fao para promover la cooperación sur-sur, a través de los cuales se brinda y recibe asistencia técnica a y de otros países bajo estos programas.

421

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

Triangulación con apoyo de organismos internacionales

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Cuadro 7. Financiamiento de actividades de cooperación horizontal a cargo de organismos internacionales 1995-1998 Total 1995-98

Organismo Internacional

Monto en us $

%

Banco Mundial

3,575

0.3

bid

44,218

3.4

fao

118,639

9.1

iica

504,200

38.7

oea

63,571

4.9

oiea

108,260

8.3

oim

86,357

6.6

oit

5,966

0.5

ops

95,841

7.4

pnud

85,017

6.5

pnudfid

2,400

0.2

Unicef

11,437

0.9

unfpa

62,258

4.8

Otros

22,261

1.7

Total

1301529

100.0

Fuente: SECTI, 1999.

En el periodo 2002-2011, por su parte, las acciones más importantes de cooperación sur-sur en triangulación con organismos internacionales, y que fueron reportados a la apci, se dieron principalmente con el apoyo de la oim, pnud y el bid, este último a través de los programas de Cooperación Técnica Intrarregional (ct Intra). En el caso del pnud, a través de apoyos concretos para la ejecución de actividades en Sudamérica y Centroamérica por parte de instituciones peruanas. La ops, a través del Programa de Cooperación entre países apoyó y promovió la ejecución de acciones de cooperación sur-sur. La oim merece una mención especial, pues cuenta con un fondo de apoyo a la ctpd, a través del cual se apoya al Perú para la ejecución de acciones de cooperación sur-sur. La oea continuó con los proyectos del Femcidi, orientados básicamente a educación y ciencia y tecnología (pro422

yecto genoma de la papa, entre Perú, Chile, Argentina y Brasil) y la oiea, con las actividades del Programa arcal.

En el periodo 1995-98, Japón y Alemania, entre otros, brindaron apoyo al Perú en acciones de cooperación triangular. En este periodo destaca Japón como el país que más apoyó en esta modalidad de cooperación (véase cuadro 8), a través de los cursos jica/Terceros países, ofrecidos por instituciones de Brasil, Argentina, Chile, México, Costa Rica y Perú, dictados por profesores locales y en los cuales participan alumnos de la región, mientras que el financiamiento estba a cargo, en su mayor parte, del jica-Japón. En el caso del Perú, en ese periodo fueron dictados dos cursos, uno a cargo del Instituto Tecnológico Pesquero (Procesamiento de Productos Pesqueros) y el otro desarrollado por el Cismid, de la Universidad Nacional de Ingeniería (sobre Ingeniería Sísmica). Alemania, en ese entonces a través de la gtz, apoyó algunas acciones de cooperación entre Perú y Bolivia en el tema de desarrollo rural, mientras que en el caso de España, se reportaron actividades de apoyo en materia de archivos históricos. Cuadro 8. Países que financiaron la cooperación horizontal realizada en el Perú entre 1995-98 País

Total 1995-98 Monto en us $

Estructura %

110,070

9.2

España

5,314

0.4

Francia

470

0.0

1,040,497

87.0

Reino Unido

5,200

0.4

Suiza

1,400

0.1

Unión Europea

30,000

2.5

Estados Unidos de América

3,250

0.3

1,196,201

100.0

Alemania

Japón

Total Fuente: secti, 1999.

423

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

Triangulación con Países Desarrollados

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

En el periodo 2002-2011, y ante el dinamismo que alcanza la cooperación sur-sur, se verifica un crecimiento importante del esquema triangular. En el 2008 se diseñó una estrategia para trabajar con países desarrollados en apoyo de esta modalidad de cooperación, incentivando su participación en programas de cooperación con otros países de la región, en temas en los que habían participado y apoyado previamente en el nivel bilateral. También se consideró necesario que el país receptor manifestara la necesidad de un apoyo determinado. Otro factor que fue considerado clave fue que las instituciones nacionales involucradas en los programas sursur tuvieran flexibilidad para que sus profesionales puedan viajar a otro país y permanecer fuera de la institución por periodos determinados. En este periodo destaca nuevamente Japón, a través de jica que apoyó proyectos otorgados al Perú por Argentina, Chile y México (en el marco de sus respectivos acuerdos de asociación con Japón). Asimismo, se recibieron expertos de terceros países, tanto de Brasil como de México, otra de las modalidades de la cooperación japonesa de apoyo a la cooperación sur-sur. También en esta etapa, se recibió de parte del Reino Unido, en asociación con Brasil, cooperación para un proyecto sobre vih Sida con el Ministerio de Salud; así como del País Vasco, con Chile, en un tema de salud (primera experiencia con la cooperación descentralizada española). Como se puede apreciar, se fue diversificando el tipo de actores en esta materia, cada uno de ellos con características especiales, procesos diferentes que fueron en la práctica afinándose a lo largo de la ejecución de los proyectos. La primera etapa fue de mutuo conocimiento de los procesos de formulación, los cuales fueron mas lentos que los habituales en la propia la ejecución, monitoreo y evaluación. Los proyectos fueron de mayor dimensión que los tradicionales, con montos mayores de financiamiento y, por ende, se buscaban mayores impactos.

424

País Región

País desarrollado

Tema

Institución peruana receptor

Argentina

Japón

Mejoramiento de la sanidad animal

Senasa

Argentina

Japón

Monitoreo de la lucha contra la pobreza a través del fortalecimiento de las encuestas económicas y sociales

inei

Chile

Japón

Desarrollo de la acuicultura de la concha de abanico para los pescadores artesanales de Casma

Fondepes-Asociación Pescadores en Casma.

México

Japón

Monitoreo de la calidad del aire en Lima Metropolitana

Dirección General de Saneamiento Ambiental DigesaMinisterio de Salud

México

Japón

Calidad del agua

Superintendencia de Servicios de Saneamiento-Sunass

Chile

España Cooperación Descentralizada País Vasco

Fortalecimiento del Ministerio de Salud para poner en marcha el aseguramiento universal en salud

Ministerio de Salud

Brasil

Reino Unido- dfid ops

Salud en materia de vih/ sida

Ministerio de Salud

Brasil

Alemania

Sitios contaminados

Ministerio del Ambiente

Brasil

Alemania

Centro de Tecnología Ambiental

Senati

Fuente: Elaboración propia con base en apci, 2008; apci, 2009; apci, 2010.

Cabe indicar que la cooperación del Japón bajo esta modalidad triangular, que había sido muy importante, no tuvo continuidad. A partir del año 2010, en cambio, la cooperación con Alemania se inicia e incrementa de manera sostenida y se identificaron proyectos con Brasil y México en

425

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

Cuadro 9. Cooperación triangular recibida por el Perú 2002-2011

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

temas ambientales. En el cuadro 9 se puede apreciar una relación de los proyectos triangulares recibidos por el Perú. El Perú ha sido oferente de cooperación a países de la región mediante el esquema de cursos de terceros países de Japón, utilizando el esquema triangular. Cabe resaltar que las instituciones peruanas fueron seleccionadas por haber recibido previamente cooperación del Japón a través de proyectos en sus respectivas materias, en este caso en pesca y en construcciones antisísmicas. Como resultado del trabajo llevado a cabo las instituciones involucradas en esta cooperación desarrollaron capacidad para gestionar cooperación sur-sur y son líderes en el tema. Este fue un valor agregado de esta modalidad. Este tipo de cooperación también finalizó hacia el año 2009. Con el apoyo del fondo alemán para cooperación triangular, puesto en marcha por ese Gobierno el 2011, el Perú brindó cooperación a Guatemala en materia de tributación local y a Paraguay en registros de identidad. Asimismo, con el apoyo del sector privado (empresa minera), se está iniciando un proyecto de cooperación con una institución educativa sudafricana para introducir la crianza del cuy para alimentación. En el cuadro 10 se presenta la relación de los proyectos de cooperación triangular en los que el Perú ha sido y es oferente, puestos en marcha en el periodo 2002-2011. Cuadro 10. Cooperación del Perú (como oferente) en triangulación con Japón y Alemania y otros País oferente

Socio

País receptor

Tema

Institución peruana oferente

Perú

Japón

América Latina

Tecnología de procesamiento de productos pesqueros

Instituto Tecnológico Pesquero (itp).

Perú

Japón

América Latina

Artes y aparejos de pesca.

Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita (cep) Paita

Perú

Japón

América Latina

Construcciones antisísmicas

Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Prevención de Desastres (Cismid) de la Universidad Nacional de Ingeniería

426

País oferente

Socio

País receptor

Tema

Institución peruana oferente

Perú

Corea del Sur

Argelia

Producción de papa

Ministerio de Agricultura

Perú

Alemania

Guatemala

Sistema tributario para gobiernos locales

Municipalidad de Lima-sat.

Perú

Alemania

Paraguay

Registro Nacional de Identidad

Reniec

Perú

Sector privado- empresa minera

Sudáfrica

Introducción de la crianza de cuyes para alimentación

Instituto Nacional de innovación Agraria

Fuente: Elaboración propia con base en apci, 2008; apci, 2009; apci, 2010

En las últimas dos décadas, el Perú ha participado activamente en acciones de cooperación sur-sur, principalmente en la región, e incursionando en acciones interregionales con países asiáticos y africanos. El andamiaje institucional para gestionar la cooperación para el desarrollo ha variado en estas dos décadas, registrándose tres diferentes instituciones, cada una de las cuales le dio a la cooperación sur-sur un matiz y un enfoque de política y estrategia diferente, con avances y, a veces, retrocesos. En los actuales momentos, se avizoran otros cambios; se espera que incidan de manera positiva en el fortalecimiento de la cooperación sur-sur para que se consolide efectivamente como un instrumento de política exterior del país. La debilidad de no contar con un fondo de cooperación que le permita llevar adelante proyectos y acciones más sostenidas, permitió identificar desde hace más de una década las ventajas y posibilidades de la cooperación triangular En este sentido se trabajó tanto con organismos internacionales como con países desarrollados. Es un país en crecimiento, con instituciones y sectores solidos en capacidad de brindar su apoyo a otros países en desarrollo. Por su parte, tiene también necesidad de seguir recibiendo las experiencias de otros países de su misma condición. Cuenta con una serie de instrumentos y experiencia, tanto a nivel de la apci como de las instituciones públicas, que le permitirían despegar y 427

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

Consideraciones finales

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

convertirse en un país con importante cooperación en la materia, de continuar con la estrategia ya trazada y no retroceder. Una de las mayores debilidades, sobre todo de los últimos años, ha sido la ausencia de las instituciones universitarias y de la sociedad civil en este esquema de cooperación. Éste es un reto futuro que deberá enfrentarse con instrumentos adecuados para involucrarlas y atraerlas. Asimismo, otra tarea que queda por hacer es continuar con los esfuerzos de sistematización de las mejores prácticas y también de aquello que no resultó en materia de proyectos de cooperación sur-sur, para aprovechar las lecciones aprendidas. Es preciso insistir en la necesidad de contar en un breve plazo con un mecanismo de financiamiento exclusivo para esta modalidad de cooperación. Finalmente, otro tema por iniciar es el de la sensibilización del sector privado nacional para involucrarlo en esta modalidad de cooperación, en alianzas público-privadas y algunos temas de mutuo interés. Bibliografía y fuentes de Internet Agencia Peruana de Cooperación Internacional, apci (1991). Decreto Legislativo 719, Ley de Cooperación Técnica Internacional. Lima, Perú. Recuperado de http://www.apci.gob.pe/legal /archivos/decreto_%20legislativo_n_719_ley_de_cooperacion_tecnica_internacional.pdf [fecha consulta abril 2012]. _____ (1992) Reglamento del D.Leg. Nº 719, Ley de Cooperación Técnica Internacional Decreto Supremo Nº 015-92-pcm (Publicado 30 enero de 1992), Lima, Perú. Recuperado de: http://www.apci.gob.pe/ legal/archivos/ Decreto Supremo n_015_92_pcm_ aprueban_el_reglamento_del_dl_n_719_ de_ cooperacion_tecnica_internacional. pdf, [fecha de consulta abril 2012]. _____ (2002). Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional-apci Ley nº 27692 (Publicada 12 abril de 2002); Lima, Perú. Recuperado de: http://www.apci.gob.pe/legal/archivos/ ley27692.pdf [fecha de consulta abril 2012]. _____ (2005). Situación y Tendencias de la Cooperación Internacional en el Perú, año 2004. Lima, Perú. Recuperado de http://www.apci. gob.pe/situaciontendencias.php?anno=2004 [fecha de consulta marzo 2012].

428

429

Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

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De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

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Una breve aproximación a la cooperación sur-sur en el Perú

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (1995). Nuevas Orientaciones ctpd. New York, NY 10017: Dependencia Especial para la ctpd, pnud, one un, Plaza. Secretaría General Iberoamericana, Segib (2008). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2007. Madrid: Segib y Agencia Española de Cooperación al Desarrollo (aecid). _____ (2010). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. Madrid: Segib y Agencia Española de Cooperación al Desarrollo ­(aecid). _____ (2011). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011. Madrid: Segib y Agencia Española de Cooperación al Desarrollo (aecid), Madrid, 153 pp. Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional (1999). La Cooperación Horizontal en el Perú 1995-1998. Lima: secti-pcm. _____ (1996). Informe sobre ctpd 1995. Lima: secti. World Development Indicators, The World Bank Group (2011). Recuperado de http://dataworldbank.org/indicator

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Sobre los autores

Alejandra S. Kern Investigadora de la Universidad Nacional de San Martín, Argentina y directora del Centro de Investigaciones sobre Cooperación Internacional y Desarrollo. Licenciada en Relaciones Internacionales por la usal y doctora en Ciencias Sociales por Flacso (Argentina). Docente de la Universidad del Salvador y de la Especialización en Cooperación Internacional de la unsam. Profesora invitada de la Maestría en Cooperación Internacional (unsam). Entre 2002 y 2010 fue coordinadora de la Unidad Técnica de Cooperación, Subprograma de Vinculaciones Internacionales del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (inti). Paula Rodríguez Patrinós Licenciada en Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador (usal), Buenos Aires, Argentina (2000) y realizó estudios de posgrado sobre Gestión de Organizaciones Sin Fines de Lucro en Harvard University, Cambridge, USA (2003). En los últimos diez años, ha desarrollado su experiencia profesional en el ámbito de organizaciones no gubernamentales e instituciones donantes. Desde el año 2006 se desempeña como consultora en cooperación internacional de organizaciones de la sociedad civil y agencias donantes. En 2008 se integra a la Red Argentina para la Cooperación Internacional (raci) como directora de investigación en materia de cooperación internacional hacia Argentina. Consultora en investigación de la Red Argentina para la Cooperación Internacional.

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De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Lara Weisstaub Politóloga de la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Cooperación y Desarrollo de la Universidad de Pavia, Italia. Investigadora de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo e investigadora afiliada al Centro de Investigación en Cooperación Internacional y Desarrollo (cici+d) de la Universidad Nacional de San Martín (unsam) y Unidad de Investigación de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo de la Universidad de San Buenaventura de Cartagena de Indias (­ usbctg) Miguel Lengyel Doctor en Ciencia Política con especialización en Economía Política por el Massachussetts Institute of Technology (mit), master en Relaciones Internacionales y abogado por la Universidad de Belgrano. Es profesor de Flacso Argentina en las Maestrías en Relaciones Internacionales y en Derecho y Propiedad Intelectual; de la Maestría en Estrategia Económica de la Facultad de Ciencias Económicas de la uba y del Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Desde el año 2009 es director de Flacso Argentina, donde además coordina el programa de Innovación, desarrollo y sociedad. Sus áreas de trabajo son: la cooperación sur–sur, las políticas y los sistemas de innovación, la ayuda internacional en contextos de fragilidad estatal y la construcción de capacidades para una cooperación efectiva. Bernabé Malacalza Doctor en Ciencias Sociales (Flacso Argentina). Magíster en Relaciones Económicas Internacionales (Universidad de Barcelona, Flacso, Universidad de San Andrés), profesor e investigador en cooperación internacional al desarrollo Departamento de Economía y Administración, Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. Fue investigador del Programa en Desarrollo, Innovación y Sociedad de Flacso/Argentina. Fue becario del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) en Argentina y profesor de la Universidad de San Andrés y de la Universidad de Morón, Argentina. Se especializa en temas de cooperación internacional al desarrollo. Nahuel Oddone Actualmente trabaja en la Unidad de Comercio Internacional e Industria de la Comisión Económica para América Latina (cepal), sede subregional en México. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, magíster en De434

recho de la Integración Económica por la Universidad del Salvador en convenio con l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne y en Integración Económica Global y Regional por la Universidad Internacional de Andalucía, y realiza sus estudios de doctorado en estudios internacionales por la Universidad del País Vasco (upv). Se ha desempeñado como investigador del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) di Roma. i Patricia M. Martín Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (uba). Magíster en Ciencias Sociales con orientación en Educación por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede académica Argentina (Flacso Argentina). Doctoranda en Ciencias Sociales en la misma institución. Investigadora y docente de la uba. Es coordinadora del proyecto Identidad Mercosur del Programa Nacional de Voluntaria Universitario.

Carlos R. S. Milani Actualmente, coordinador del Laboratorio de Análisis de Político Mundial (Labmundo), en Antena de Río de Janeiro, profesor del Programa de Posgrado en Ciencia Política del Instituto de Estudios Sociales y Políticos de la Universidade do Estado do Rio de Janeiro (iesp-uerj) e Investigador del Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq-1d). Es miembro del Consejo editorial de diversas revistas, de la Asociación de Estudios Internacionales (isa) y de la Asociación Internacional de Ciencia Política (ipsa) y de la Asociación de Relaciones Internacionales (abri). Tassia C. O. Carvalho Investigadora del Labmundo. Licenciada en Ciencias Sociales y maestra en Administración.

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Sobre los autores

Iara Costa Leite Investigadora asociada del Centro de Estudios y Articulación de la Cooperación Sur-Sur (Articulação Sul, Brasil) y profesora adjunta de Relaciones Internacionales en la Universidad de Brasilia unb. Master en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro y doctora en Ciencias Políticas por la Universidad de Río de Janeiro. Sus líneas de investigación son principalmente temas de cooperación sur-sur, desarrollo, política exterior brasileña y teoría de las relaciones internacionales.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

Bruno Ayllón Pino Docente e investigador en la Escuela de Relaciones Internacionales “José Peralta” del Instituto de Altos Estudios Nacionales de Ecuador e investigador asociado al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (ucm). Licenciado en Ciencia Política por la ucm y doctor en Relaciones Internacionales por la ucm. Está realizando su posdoctorado en el Núcleo de Investigación en Relaciones Internacionales (nupri) de la Universidad de Sao Paulo, Brasil. Especializado en Relaciones Internacionales, Integración Regional en el Mercosur y Cooperación al Desarrollo de la Unión Europea. Carlo Tassara Actualmente se desempeña como profesor de Estrategias para la cooperación al desarrollo en la Universidad La Sapienza de Roma. Sociólogo y PhD en Teoría e Investigación social, con unos treinta años de experiencia en la formulación, la gerencia, el monitoreo y la evaluación de proyectos y políticas en la Cooperación Internacional. Consultor en cooperación internacional y docente invitado en la Universidad Externado de Colombia, la Pontificia Universidad Javeriana, Universidad del Rosario, la Universidad del Norte, y la Universidad de San Buenaventura, entre otras. Rafael Uribe Iregui Consultor en cooperación internacional. Docente universitario en la cátedra de Cooperación Internacional. Exsubdirector de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (acci), y de la Agencia Presidencial de Acción Social y Cooperación Internacional. Investigador en temas de cooperación internacional y autor de publicaciones en cooperación ­sur-sur. Hernán Acuña Echeverría Coordinador de Cooperación Internacional del Programa de la Oficina de Asuntos Internacionales (oai), de la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social de Chile. Licenciado en Antropología y Magíster en Ciencia política. Especialista en Prospectiva aplicada a la Planificación del Desarrollo regional y local. Se ha desempeñado como coordinador en la Agencia de Cooperación Internacional (agci), en su sede en Chile, Centroamérica, el Caribe, Países Andinos y Caricom. Asesor en la definición, puesta en marcha y gestión de los programas Multilaterales de agci con el bid, pnud, entre otros. 436

Arturo Vergara Moreno Actualmente, se desempeña como profesional del Departamento de Política y Planificación de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile. Profesor de la Universidad Católica de Chile, con formación en ciencias de la educación y especialista en las áreas de planificación, estrategias cognitivas y métodos de proyecto. Ha ocupado diversos cargos en el gobierno de Chile, dentro de los Ministerios de Educación, del Interior, de Planificación y en la Cancillería. María Gabriela Rosero Moncayo Economista con especialidad en Relaciones Económicas Internacionales. Posgrado en Gobernabilidad y Gerencia Política, Presupuestos Públicos con enfoque de género y en Políticas Sociales. Ha dedicado los últimos quince años de su vida profesional a la gestión ecuatoriana de la cooperación internacional, desde diferentes escenarios: Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, institución a la que perteneció de 1999 hasta 2006. Desde la cooperación, trabajando para Naciones Unidas y la Agencia Española de Cooperación (aecid) y finalmente desde la institución rectora de la política pública de cooperación en el país, la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (Seteci), entidad que lidera desde septiembre del 2009 hasta la presente fecha.

Soledad Bernuy Morales Actualmente, es la titular de la Dirección de Políticas y Programas de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (apci). Entre otros temas, se ha encargado de la carpeta de Japón en la Dirección de Gestión y Negociación Internacional de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional. Tiene maestría en Producción y estudios de posgrado en proyectos 437

Sobre los autores

Tahina Ojeda Medina Docente e investigadora adscrita al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (ucm), con temas de cooperación sur-sur y temas de cooperación en América Latina. Licenciada en Estudios Internacionales y abogada por la Universidad Central de Venezuela, magíster en Cooperación Internacional y en Estudios Contemporáneos de América Latina por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente, es doctoranda en Ciencia Política por la ucm. Este artículo fue escrito poco antes de la muerte de Hugo Chávez.

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana

de inversión por la Universidad Nacional Agraria La Molina, estudios en Gerencia Pública en el idpm de la Universidad de Manchester (Reino Unido), y estudios de posgrado en ciencia y tecnología en Brasil y de proyectos de inversión en la Universidad Nacional de Ingeniería.

438

De la diversidad a la consonancia: la cooperación sur-sur latinoamericana. Volumen ii: Estudios de país y esquemas bilaterales y triangulares de Citlali Ayala Martínez y Jesús Rivera de la Rosa (coordinadores), se terminó de imprimir en octubre de 2014 en los talleres de El Errante editor, s.a. de c.v., ubicado en Privada Emiliano Zapata 5947, col. San Baltazar, Puebla, Pue. El tiraje consta de 400 ejemplares.