Performatividad y Evaluación Docente en Chile

PERFORMATIVIDAD Y EVALUACIÓN DOCENTE EN CHILE Discusión crítica sobre la evaluación docente desde la teoría de la “performatividad”. Profesor Pablo Barrientos Saavedra1

Introducción Una de las aristas más complicadas de la discusión actual sobre la Nueva Política Nacional Docente tiene que ver con la evaluación y certificación del desempeño docente para progresar en la Carrera profesional. El rechazo del gremio a la propuesta de evaluación docente contenida en el proyecto ha incrementado la creencia común de que “los profesores no quieren evaluarse”. Por su parte, el Colegio de Profesores declara que “el Desarrollo Profesional Docente puede ser evidenciado, pero la rendición de cuentas en sí misma no mejora nada, solo lo hace cuando se equilibra con apoyos profesionales efectivos y asegurados por el Estado, los que no se encuentran debidamente expresados en el proyecto” (Colegio de Profesores, 2015). Por su lado, el Ministerio de Educación ha insistido que la Evaluación del desempeño docente es necesaria para asegurar una educación de calidad a todos los niños y niñas de Chile. Dado que el proyecto de ley respecto del Sistema de Desarrollo Profesional Docente está siendo fuertemente discutido estos días, no analizaré el sistema de certificación de desarrollo profesional contenido en dicho proyecto (remito al artículo 19 del Mensaje Presidencial Nº 165363, 20 de abril de 2015). En el presente trabajo me ocuparé de discutir el Sistema de Evaluación docente que rige según la legalidad vigente a partir de los conceptos de calidad educativa, evaluación docente, accoutability y perfomatividad. La tesis que sostengo es que la evaluación docente se ha convertido en una herramienta de accountability que gestionan los municipios en vistas a controlar la dotación de personal, pero no es utilizada como una herramienta para el mejoramiento educativo. La principal razón de esto 1

Estudiante de Magíster en Política Educativa, Universidad Alberto Hurtado, 2015.

es que la evaluación docente opera en un sistema educativo de doble naturaleza, el mercado y la rendición de cuentas estatal (Falabella, 2014), lo que se traduce en la “desconexión estructural” entre las áreas técnica-pedagógica y la financiera-administrativa del modelo municipalizado de educación (Román y Carrasco, 2007).

El presente trabajo posee las siguientes partes: (1) Marco conceptual en el que defino calidad educativa, evaluación docente, accoutability y perfomatity; (2) Antecedentes para entender el sistema de evaluación docente chileno; (3) Discusión crítica sobre sistema de evaluación docente y (4) Conclusión.

Marco

conceptual:

Calidad

educativa,

evaluación

docente,

accountability

&

perfomartivity. La calidad educativa es un concepto contextual y polisémico, no obstante requiere ser operacionalizado para efectos de políticas educativas (Adams, 1993). El problema de la calidad no tiene tanto que ver con qué es sino con quién la define y quién la exige. En el panorama mundial, es relevante considerar que la preocupación por la calidad educativa está anclada al desarrollo de la teoría del capital humano 2, por tanto, tiene que ver con el desarrollo económico mundial; de ahí que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sea una organización protagonista en el panorama educativo chileno. El Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA) busca evaluar en qué medida los estudiantes que se acercan al final de la enseñanza escolar obligatoria han adquirido competencias esenciales para una completa participación en la sociedad; las competencias evaluadas por PISA son lectura, pensamiento científico y habilidades matemáticas, aunque también se han incorporado evaluaciones de resolución de problemas y alfabetización financiera. Una educación de calidad será aquella que permite a todos los estudiantes adquirir estas competencias para participar de la sociedad. Otra voz autorizada para hablar de calidad es la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), dicho organismo publicó en 2005 un Informe de

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Las investigaciones del norteamericano Becker (1975) fueron pioneras en sugerir que las habilidades adquiridas por las personas durante su educación formal tienen impacto en sus ingresos y, a mayor escala, en el desarrollo económico de las naciones.

Seguimiento de la Educación Para Todos en el Mundo titulado El imperativo de la calidad, ahí se afirma que Dos principios caracterizan la mayoría de las tentativas de definición de lo que es una educación de calidad: el primero considera que el desarrollo cognitivo del educando es el objetivo explícito más importante de todo sistema educativo y, por consiguiente, su éxito en este ámbito constituye un indicador de la calidad de la educación que ha recibido; el segundo hace hincapié en el papel que desempeña la educación en la promoción de las actitudes y los valores relacionados con una buena conducta cívica, así como en la creación de condiciones propicias para el desarrollo afectivo y creativo del educando. (UNESCO, 2015:2)

Para definir calidad educativa, como sugiere Adams (1993:7), es necesario distinguir entre seis nociones comunes: calidad como reputación institucional; calidad como recursos para la enseñanza; calidad como proceso; calidad como contenido; calidad como resultados y calidad como “valor agregado”. La discusión sobre la calidad educativa en Chile supone una mezcla de estas nociones, teniendo como telón de fondo las definiciones dadas por la OECD y UNESCO, por lo cual vale la pena detenerse en los sentidos que están en juego al hablar de calidad de los docentes o del desempeño docente. Por ejemplo, una medida de la calidad de los recursos para la enseñanza de una escuela son la cantidad de docentes con postgrados (calidad como recursos); por otra parte, se afirma que los docentes son determinantes para el logro de habilidades cognitivas, el acceso a niveles superiores de educación y los ingresos económicos de los estudiantes (calidad como resultados); los docentes de calidad desarrollan mejores interacciones con sus estudiantes (calidad como proceso) y, una escuela con mejores docentes supone un mayor “valor agregado”. Continuando con el siguiente concepto, de acuerdo a la OECD (2011), la evaluación docente es esencial para el mejoramiento del desempeño individual de los profesores y para el desempeño colectivo de los sistemas educativos. Por esta razón, la evaluación docente debe cumplir las funciones de mejoramiento y de accountability del cuerpo docente de un país: Effective teacher appraisal can help to improve teachers’ practices by identifying strengths and weaknesses for further professional development – the improvement function. This involves helping teachers learn about, reflect on, and adjust their practice. Teacher appraisal can also help to hold teachers accountable for their performance in enhancing student learning – the accountability function (OECD, 2011: 34)

La figura 1 muestra los distintos tipos de marcos legales para la evaluación y apreciación (appraisal) del desempeño docente en los países miembros de la OECD:

Figura 1. Fuente: OECD, 2013

Chile posee un sistema que monitorea el desempeño (performance) de los docentes mediante una evaluación regular y cuenta con un sistema de incentivos y premios, que presentaré más adelante. Es importante relevar que países como Bélgica (francesa), Dinamarca, Finlandia, Noruega y España no cuentan con sistemas nacionales de evaluación docente; como también que otros marcos legales incluyen periodos de probación de los profesores, un registro de la dotación docente nacional y una asociación entre evaluación y promoción en la carrera docente (este es uno de los puntos que incluiría la actual reforma a la profesión docente). Por último, los conceptos de rendición de cuentas (accountability) y performatividad (performativity) son más bien dos ópticas o caras del problema de la calidad y la evaluación, en este caso, de la educación. La rendición de cuentas es un concepto arraigado en la teoría del capital humano y el desarrollo económico, por ello, utilizaré la definición que da la OECD (2002): [La rendición es cuentas es] la obligación de demostrar que se ha efectuado el trabajo cumpliendo con las reglas y normas acordadas o de declarar de manera precisa e imparcial los resultados obtenidos en comparación con las funciones y/o planes encomendados.

Por su parte, la performatividad es un concepto de la sociología crítica acuñado por Lyotard (1984) y posteriormente desarrollado por teóricos de la educación como Jonathan Ball (2003) y Alejandra Falabella (2014). En palabras de Ball (2003), performativity is a technology, a culture and a mode of regulation that employs judgements, comparisons and displays as means of incentive, control, attrition and change -based on rewards and sanctions (both material and symbolic). The performances (of individual subjects or

organizations) serve as measures of productivity or output, or displays of ‘quality’, or ‘moments’ of promotion or inspection.

Falabella (2014) acuña el concepto de la “escuela performativa”, que es el resultado de la conjunción entre el mercado y la rendición de cuentas estatal. La “escuela performativa” tiene la misión de actuar constantemente y “performar” para otros, y así competir, permanecer atractiva y posicionarse ventajosamente en el mercado. Los nuevos docentes se convertirían en profesionales entrenados en las performance que les exigen los estándares estatales (por ejemplo, a través de la evaluación docente) pero no tanto en estar atentos a las necesidades de sus estudiantes o a la innovación pedagógica.

Antecedentes para entender el sistema de evaluación docente en Chile Siguiendo a Rodolfo Bonifaz (2011), “a comienzos de la década de los 90, la situación laboral de los profesores y el estatus de la profesión docente acusaban un marcado deterioro, a consecuencia de los cambios ocurridos a partir de 1973 y hasta fines de la década de los 80” (p. 16). Para revertir esta situación, los gobiernos de la Concertación comenzaron a implementar una serie de medidas tendientes a fortalecer la profesión docente y mejorar la calidad de la educación. Entre las medidas implementadas, encontramos la aprobación del Estatuto Docente el 22 de enero de 1997. El Artículo 70 del Estatuto Docente estableció un sistema de evaluación de los profesionales de la educación que se desempeñen en funciones de docencia de aula, de carácter formativo. Posteriormente, en 2004, se publicó un reglamento sobre evaluación docente, donde se lo define como “un sistema de evaluación de los profesionales de la educación que se desempeñen en funciones de docencia de aula, de carácter formativo, orientado a mejorar la labor pedagógica de los educadores y a promover su desarrollo profesional continuo” (MINEDUC, 2004). Dicho sistema de evaluación busca “fortalecer la profesión docente, favoreciendo el reconocimiento de las fortalezas y la superación de las debilidades de los docentes, con el fin de lograr mejores aprendizajes de sus alumnos y alumnas.” (MINEDUC, 2004) La evaluación se realiza a través de cuatro instrumentos preparados por MIDE UC en conjunto con el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP) del MINEDUC, los que permiten reunir información complementaria sobre el desempeño docente. Cada instrumento del Sistema de Evaluación Docente se construye en base a los

dominios, criterios e indicadores señalados en el Marco para la Buena Enseñanza (MBE), que son: (A) Preparación de la enseñanza; (B) Creación de un ambiente propicio para el aprendizaje; (C) Enseñanza para el aprendizaje de todos los estudiantes y (D) Responsabilidades profesionales. Por último, los instrumentos tienen diferentes ponderaciones en el resultado final y estos son: la entrega de un portafolio y la grabación de una clase (60%), la entrevista realizada por un evaluador par (20%), los informes de referencia de terceros (10%) y la pauta de autoevaluación (10%). La aplicación de los instrumentos está a cargo de las Comisiones Comunales de Evaluación, compuestas por el conjunto de los evaluadores pares de una comuna y el Jefe del Departamento de Administración Municipal de Educación, o el Director de la Corporación de Educación Municipal. Posteriormente, la digitación de la información y la corrección de la evaluación docente quedan a cargo de MIDE UC, del CPEIP y de las instituciones de educación superior autorizadas. Finalmente, los profesores son clasificados según sus resultados en una de las siguientes categorías de desempeño: Destacado: Indica un desempeño profesional que clara y consistentemente sobresale con respecto a lo que se espera en el indicador evaluado. Suele manifestarse por un amplio repertorio de conductas respecto a lo que se está evaluando, o bien, por la riqueza pedagógica que se agrega al cumplimiento del indicador. Competente: Indica un desempeño profesional adecuado. Cumple con lo requerido para ejercer profesionalmente el rol docente. Aún cuando no es excepcional, se trata de un buen desempeño. Básico: Indica un desempeño profesional que cumple con lo esperado en el indicador evaluado, pero con cierta irregularidad (ocasionalmente). Insatisfactorio: Indica un desempeño que presenta claras debilidades en el indicador evaluado y estas afectan significativamente el quehacer docente. Tabla 1. Fuente: Docentemas.cl

Las consecuencias asociadas al resultado de la evaluación docente están expresadas en el siguiente esquema:

Figura 2. Fuente: Docentemas.cl

El desempeño (performance) de los docentes se mide cada cuatro años de manera centralizada y está asociado a un sistema de incentivos y premios. Los docentes calificados como competentes y destacados pueden optar a la Asignación Variable por Desempeño Individual (AVDI) que es un reconocimiento económico al mérito profesional que obtienen al aprobar una prueba de conocimientos disciplinarios y pedagógicos. Además, pueden optar a la Asignación de Excelencia Pedagógica (AEP), que es un Programa del Ministerio de Educación al cual los docentes pueden postular voluntariamente y cuyo objetivo es lograr el fortalecimiento de la calidad de la educación a través del reconocimiento del mérito profesional de las y los docentes de excelencia. Respecto de los docentes cuyo desempeño sea calificado como insatisfactorio, según el Artículo 10 del Reglamento de la Evaluación docente, “deberá someterse a una nueva evaluación al año siguiente de aquel de la entrega de las evidencias que dieron lugar a la condición de insatisfactorio. Si en la segunda evaluación el resultado es nuevamente insatisfactorio, el docente dejará la responsabilidad de curso para trabajar durante el año en su plan de superación profesional con un docente tutor, debiendo el empleador asumir el gasto que representa el reemplazo del docente en el aula, y será sometido a una tercera evaluación anual consecutiva. De mantener el desempeño insatisfactorio, dejará de pertenecer a la dotación docente”

Los profesionales que resulten evaluados con un nivel básico o insatisfactorio deben someterse a Planes de Superación Profesional (PSP), según el artículo 49 del reglamento mencionado, “los Planes de Superación Profesional tendrán un carácter formativo y deberán traducirse en una acción de aprendizaje y reaprendizaje respecto de las competencias, conocimientos, habilidades, dominios y criterios establecidos en el Marco para la Buena Enseñanza aprobado por el Ministerio de Educación y a partir de las necesidades de desarrollo profesional derivadas de los informes de resultados.” Además de lo anterior, la ley 20.501 de Calidad y Equidad de la Educación (2011), faculta a los directivos para “proponer anualmente al sostenedor el término de la relación laboral de hasta un 5% de los docentes del respectivo establecimiento, siempre que hubieren resultado mal evaluados...”

Planteamiento del problema y discusión crítica Teniendo en cuenta la definición de evaluación docente dada por la OECD (2011), según la cual ésta debe cumplir las funciones de mejoramiento de la calidad educativa y accountability, sostengo que el sistema chileno de evaluación docente es fundamentalmente una herramienta de accountability para los profesores municipales pero que posee escasas capacidades de mejoramiento educativo. Una de las principales razones de esta limitación es la doble naturaleza del modelo educativo chileno, que presentaré a continuación. 1 Decía que nuestro sistema educativo posee una doble naturaleza, el mercado y la rendición de cuentas estatal (Falabella, 2014); esto se traduce en la configuración de un modelo que la investigadora del CIDE ha llamado “la escuela performativa”:

Imagen 2. Fuente: Falabella, 2014: 6.

La imagen 2 muestra las tensiones a las que está sometida la escuela hoy en día, por un lado, la obligación de competir en el mercado y, por otro, la de lograr un desempeño acorde a lo exigido por los estándares estatales. La evaluación docente chilena es un mecanismo que cumple con la función de accountability que requieren los sistemas descentralizados, sin embargo, desde el punto de vista de Falabella (2014) los efectos negativos que ejercen el mercado + la accountability estatal en la vida de las escuelas no son sólo “efectos colaterales” o “indeseados”, en realidad son cambios profundos que el sistema ha operado en las instituciones y en los sujetos. En relación a los cambios vinculados a las prácticas docentes: I find that accountability policies within an open market schema impoverish teaching practices, pushing them towards mechanical, repetitive, and directive methods, together with a kind of obsession for constant pupil assessment; while teachers leave aside creative, reflexive-thinking and enriching learning experiences (…) Moreover, these kinds of policies stimulate an instrumental rationale, in which school actors tend to calculate their strategies and ‘teaching investments’ in order to attain the test-score targets (Falabella, 2014:10)

Por otra parte, en relación a la organización de la escuela,

In general terms, diverse pieces of research conclude that there is little evidence of more democratic relationships and redistributed power resulting from market-oriented reforms. On the contrary, scholars, such as Wrigley (2003), referring to the English system, point out that inspection, competition and public comparison policies are deeply undemocratic, entailing teacher surveillance, a low-trust culture and superficial school responses. Similarly, from the American context, Darling-Hammond (2004, 2007) claims that these policies are based on ‘hierarchical accountability’ and reduce professional autonomy, creativity and community reflections and debates. (Falabella, 2014:14)

Con lo anterior, quiero exponer que tanto la Evaluación docente como el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) son mecanismos de accountability que norman las formas de enseñar y de relacionarse, cuyas consecuencias aún estamos atisbando en nuestro contexto. Como afirma Ball (2003), el punto central es que los mecanismos de accountability no sólo afectan lo que hacen los actores del sistema educativo sino también quiénes son: The act of teaching and the subjectivity of the teacher are both profoundly changed within the new management panopticism (of quality and excellence) and the new forms of entrepreneurial control (through marketing and competition). Two apparently conflicting effects are achieved; both an increasing individualization, including the destruction of solidarities based upon a common professional identity and Trade Union affiliation, as against the construction of new forms of institutional affiliation and ‘community’, based upon corporate culture. (p. 219)

Los nuevos “docentes perfomativos” (Luengo y Saura, 2013) se han convertido en seres “ontológicamente inseguros” (Ball, 2013), “…unsure whether we are doing enough, doing the right thing, doing as much as others, or as well as others, constantly looking to improve, to be better, to be excellent. And yet it is not always very clear what is expected.” (p. 220) En síntesis, podemos tener docentes evaluados con un sistema válido y altamente profesional, pero esto no asegura que sean docentes que contribuyan al mejoramiento de la calidad educativa de nuestras escuelas. La cultura perfomativa vacía de contenido las relaciones entre los sujetos que participan del sistema educativo, por tanto es paradojal medir aspectos de la enseñanza como la participación ciudadana o el desarrollo socio-afectivo de los estudiantes. Con esto no quiero decir que no se pueda “enseñar”, sino que es paradojal medirlos puesto que, siguiendo a Ball (2003) y a Falabella (2014), se configuran docentes cada vez más inseguros respecto de su rol y con metas orientadas a los resultados de los test (test-score targets) más que a la formación y a las necesidades reales de sus estudiantes.

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Por otra parte, y desde un punto de vista técnico, hay una relación entre la doble naturaleza del sistema educativo con la “desconexión estructural” que acusan Román y Carrasco (2007) entre el área técnico-pedagógica, por una parte, y el área financiera-administrativa, por la otra, de nuestro sistema educativo: Las funciones de planificación y fiscalización educativa son atribución y responsabilidad del Ministerio de Educación a través de las Direcciones Provinciales, la administración del sistema recae legalmente en los municipios. Lo anterior ha fragmentado la educación pública al tener que gestionar separadamente lo técnico-pedagógico de lo administrativo. Esta doble dependencia de las escuelas (del municipio y el Ministerio), es una perfecta excusa para la ineficiencia y deterioro de la calidad y equidad del sistema. (p. 14)

La “desconexión estructural” entre las áreas técnica-pedagógica (a la que le correspondería apoyar a los docentes mal evaluados, el desarrollo profesional y la formación continua, entre otros) y la financiera-administrativa (encargada de la dotación de personal docente, los recursos y el accountability) impide que la Evaluación docente sea una herramienta para la mejora de la calidad educativa. Santiago, P., et al. (2013), una reciente publicación de la OECD sobre Evaluación docente en Chile, confirman este diagnóstico: While the intended original objective of Docentemás was to conceive teacher evaluation as a formative process, teacher evaluation, as implemented, is presently perceived mostly as an instrument to hold municipal teachers accountable. The feedback for improvement teachers receive from the Docentemás evaluation is limited, there is little professional dialogue around teaching practices that occurs as a result of teacher evaluation, teacher evaluation results are not systematically used to inform a professional development plan for all teachers and the concept of feedback is not yet fully ingrained among school agents. (p. 9)

No obstante lo anterior, hay que reconocer el rol que juegan los Planes de Superación Profesional (PSP) en el mejoramiento educativo, los cuales son implementados por los Departamentos de Administración de Educación Municipal (DAEM) o las Corporaciones Municipales de Educación. Cortés y Lagos (2011) afirman que si bien con los datos de los que se

dispone actualmente no se puede concluir consistentemente que los PSP permiten superar las debilidades de los docentes mal evaluados, sí hay que reconocer los méritos de este programa: 

[Con más de 10 años de continuidad] se han consolidado las prácticas institucionales y la experiencia de profesionales a cargo de los PSP tanto en el nivel local como en el nivel central, y se han fortalecido los mecanismos informáticos y comunicacionales que dan soporte al programa (p. 153)



En numerosas municipalidades los Planes de Superación tienen una calidad destacada siendo realizados por profesionales con larga experiencia y acabado conocimiento pedagógico (...) los PSP son apreciados como una instancia que, gracias a los Ejecutores de las actividades de formación, permite generar expectativas de mejoramiento del desempeño profesional. (ibíd.)



Los docentes con resultado Básico e Insatisfactorio reportan que “los PSP permiten el encuentro y diálogo con otros docentes que han experimentado situaciones laborales similares y que ello constituye una instancia de apoyo mutuo” (Santelices, Taut & Valencia, 2008). (p.151)



Un estudio preliminar (Taut & Valencia, 2011) sobre el rendimiento de docentes con resultado Insatisfactorio en 2008 que se re–evaluaron en 2009, indica que aquellos que asistieron a los PSP alcanzaron un mejor desempeño que quienes no lo hicieron, ya sea que se hubiesen inscrito o no en los planes. (p.151)

Encontraríamos entonces que el sistema de Evaluación docente, a través de los PSP, estaría cumpliendo con su función de mejoramiento de la calidad educativa, potenciando las capacidades profesionales de los organismos locales de educación, promoviendo el diálogo y el trabajo colaborativo entre docentes y mejorando los resultados de los docentes en las evaluaciones.

Conclusión Es un hecho que la evaluación docente se ha convertido en una herramienta de accountability de los profesores del sector municipal (Santiago, P., et al., 2013) y la principal razón de esto es que la evaluación docente opera en un sistema educativo de doble naturaleza, el mercado y la rendición de cuentas estatal (Falabella, 2014). Esto se traduce, en términos técnicos del sistema educativo, en la “desconexión estructural” entre las áreas técnica-pedagógica y la financiera-administrativa del modelo municipalizado (Román y Carrasco, 2007). Ahora bien, se han dado pasos respecto de la reflexión sobre los instrumentos utilizados en la Evaluación docente y sobre la validez del sistema, como también se ha avanzado en

reconocer que hay deudas en la promoción de los apoyos necesarios para el desarrollo profesional docente. No obstante lo anterior, y haciendo eco de las reflexiones de Adams (1993), considero que en Chile no hemos discutido abiertamente sobre quiénes están definiendo y exigiendo “calidad educativa” como tampoco para qué queremos una educación de calidad. Si la evaluación docente promoviera efectivamente el diálogo entre directivos y docentes, junto con potenciar la creación de comunidades locales de educación y si su foco fuera más marcadamente formativo, no tendríamos estas discusiones. Ahora bien, para que esto se produzca, es necesario transformar el sistema educativo en su conjunto.

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