Patricia Otero Felipe. 2007. “¿Desconfiando del vecino? Actitudes de la élite política hacia la integración regional y sus efectos sobre la gobernanza multinivel en América Latina” en Ferraro et al. (eds.). A la búsqueda del buen gobierno en América Latina. Barcelona: Bellaterra.

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2. ¿Desconfiando del vecino? Actitudes de la élite política hacia la integración regional y sus efectos sobre la gobernanza multinivel en América Latina Patricia Otero Felipe

Introducción América Latina ha sido escenario de diversos procesos de integración desde la segunda mitad del siglo XX, en los que se ha podido observar a lo largo de las décadas variedad en sus características y sus fines. No obstante, la apertura multilateral y el trato preferente a los Estados miembros del esquema, son dos de los elementos que marcan importantes diferencias respecto de las experiencias pasadas (Sanahuja, 1998). De este modo, las iniciativas enmarcadas dentro del llamado «nuevo regionalismo» de finales de la década de los ochenta, respondieron a estímulos externos, e impulsaron el desarrollo y profundización de unos esquemas de integración regional completamente diferentes a los implementados durante la vigencia del «viejo regionalismo». Es en este contexto y fruto de la era globalizadora, donde se producen las reactivaciones de la integración andina (CAN) y centroamericana (MCC), la integración en los países del Caribe, la creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), y la concreción del vínculo comercial de México con Estados Unidos, a través del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TCLAN), así como los intentos del establecimiento de un área de libre comercio de carácter continental (ALCA). La existencia de procesos de integración regional en diferentes zonas del mundo, es uno de los ámbitos que mayor repercusión ha tenido sobre las estructuras de poder. Puede decirse que como tema presente en discusiones y foros internacionales, las implicaciones que pueda tener la integración regional, ha sido abordada desde numero-

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54 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina sos puntos de vista. Por un lado, la integración entendida en términos amplios como la «creación y mantenimiento de intensos y variados patrones de interacción entre unidades previamente autónomas» (Wallace, 1990) supone la participación de numerosos actores, y la definición de las funciones de estos; pero también la concreción de unos objetivos y ámbitos en los que aplicarse, desde lo comercial o más ampliamente económico, al impacto ocasionado al ámbito político e institucional. A esto se añade, la posible cesión voluntaria de ciertos procesos de toma de decisiones a instancias supranacionales, como las de tipo regional, que supone una inevitable transformación de las funciones tradicionales de los Estados. El análisis de los procesos de integración ha ido conformando un notable cuerpo teórico, aunque más centrado en los esquemas más avanzados, como es el europeo (Hix, 1995; Sandholtz y Stone, 1998; Gabel, 1998; Ray, 1998; Hooghe y Marks, 2001; Marks y Steenbergen, 2004, entre otros). Este hecho se ha señalado como limitación a la hora de explicar los factores de la integración en otras regiones. Ni los argumentos basados en la existencia de demandas de actores trasnacionales, ni las aproximaciones institucionales parecen dar respuestas satisfactorias al «por qué» y «para qué» de la integración fuera de Europa (Malamud, 2005, Heinz, 2004). En este sentido, al igual que ocurre con otros esquemas de integración más desarrollados, y específicamente el caso europeo, el análisis de las actitudes y opiniones actores políticos y sociales, ha generado numerosa literatura sobre los patrones de opinión existentes en torno al debate de la integración regional, y las explicaciones a la variabilidad de tales modelos de opinión.1 Si bien la trascendencia y las transformaciones acaecidas en el seno de los Estados Europeos tienen características únicas, y con ello el ámbito de estudio sigue siendo uno de los más estudiados, el análisis del acontecer de la integración subregional latinoamericana desde la perspectiva de sus elites políticas o desde la ciudadanía ha sido limitado.2 1. Un ejemplo serían todas aquellos trabajos sobre el apoyo o rechazo de la opinión pública ante el proceso integrador europeo, explicadas a partir de la percepción de beneficios (o costes) del la integración (Gabel, 1998), la orientación ideológica (Anderson 1998), por la satisfacción de las instituciones nacionales (Sánchez-Cuenca, 2000), o las argumentaciones basadas en marcos culturales (Diez Medrano, 2004) entre otras. 2. Como excepciones se pueden citar los trabajos de Selingson (1993 y 1999); Selingson y Pia Scarfo (1998) centrados en la región centroamericana; Alcántara (2000)

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Por un lado, porque la reactivación de los proyectos de integración, la creación de otros nuevos, así como la profusión de acuerdos comerciales entre países, son procesos que han involucrado a diferentes tipos de actores. En este sentido, los trabajos que han abordado el desarrollo, configuración institucional y los rasgos propios de la integración regional en América Latina, han mostrado con relativa uniformidad el papel que los gobiernos, y específicamente los Jefes de Estado, han tenido en la consecución de logros en cada uno de los esquemas (Malamud, 2006). En segundo lugar, y tal vez como consecuencia de lo anterior, poco se sabe del debate sobre la integración regional en la opinión pública o en los Parlamentos. Más concretamente, el peso que las cuestiones sobre la integración regional han tenido en el programa de los partidos ha sido escaso y por lo tanto, en la mayoría de los países en la competencia partidista han estado ausentes elementos referidos a la posición más o menos regionalista del partido (Alcántara, 2004, p. 151). No obstante, la cada vez mayor relevancia de los esquemas regionales para la política doméstica e internacional, el lanzamiento de proyectos de carácter hemisférico, así como la profusión de acuerdos comerciales en los últimos años, suponen nuevos argumentos para una aproximación a la integración regional latinoamericana a partir de las opiniones de uno de sus principales actores políticos, las elites parlamentarias. Concretamente y pese a que se ha considerado como un tema notablemente ausente en los programas de los partidos, este artículo se interroga sobre el diagnóstico que los diputados han realizado de la política de integración regional, a partir del análisis de datos enmarcados en el Proyecto PELA, que a lo largo de la última década ha obtenido información sobre las opiniones y actitudes de los parlamentarios a través de cuestionarios cerrados.3 En particular, con el análisis se pondrá de manifiesto cómo diferentes esquemas de integración, con objetivos y logros variables, tienen su reflejo en las valoraciones y perspectivas de sus elites parque analiza las actitudes de las elites parlamentarias andinas y del Cono Sur, así como Achar et al. (2001) que examinan las valoraciones sobre la integración regional de las elites políticas y sociales de la región latinoamericana. 3. El Proyecto Élites Parlamentarias en América Latina (PELA) dirigido por Manuel Alcántara Sáez (Universidad de Salamanca), se aplica desde hace una década en diecisiete países de América Latina.

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56 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina lamentarias a lo largo de diferentes legislaturas. Con esa intención, la exploración de datos adopta una perspectiva temporal, que evidencia la existencia de patrones de opinión relativamente estables en los Parlamentos latinoamericanos, y las respuestas han sido agrupadas en función de los principales bloques de integración activos en la región: Mercado Común Centroamericano, Comunidad Andina de Naciones y Mercado Común del Sur. En tal comparación, entre bloques, se pondrá de relieve las diferencias en las valoraciones de los diputados sobre sus acuerdos de integración. Asimismo, se ha querido mirar también al interior de los esquemas, en el intento de saber si el tipo de consenso o división de los parlamentarios en torno a la integración obedece a la nacionalidad del diputado, como en principio puede suponerse dado el escaso debate que tradicionalmente ha generado el tema, o si por el contrario, la adscripción ideológica o partidista viene siendo una variable relevante para explicar las actitudes expuestas. La primera sección ofrece una breve síntesis de las características de la integración latinoamericana seguida de los elementos más destacados de los esquemas centroamericano, andino y del cono sur. A continuación se aborda en diferentes apartados, el análisis de las actitudes de los parlamentarios respecto de los procesos de integración regional, mostrando las preferencias que estos han señalado el grado de satisfacción con sus esquemas y el tipo de variables relacionadas con tales actitudes. Por último se recogen a modo de conclusión los elementos más destacados.

Integración regional en América Latina Uno de los rasgos más señalados de los procesos de integración latinoamericanos, es precisamente la variedad en diseño, objetivos y rendimientos a lo largo de los últimos años. Conviene señalar en este sentido las distintas experiencias de integración iniciadas a partir de la década de los años 60. Con ellas se puso de manifiesto la necesidad de fortalecer la región a través de mecanismos inicialmente económicos, también políticos, y de realizar estrategias conjuntas con el fin de alcanzar una mejor posición ante el contexto internacional.

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Durante la llamada primera generación de acuerdos, se articularon una serie de estrategias regionales como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC),4 el Mercado Común Centroamericano en 1969 (MCC), el Pacto Andino, la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), la Asociación de Libre comercio del Caribe (CARIFTA), entre otros, que sin embargo no tuvieron resultados alentadores.5 Todas ellas estuvieron marcadas por las experiencias desarrollistas, estatistas e industrializantes de la CEPAL (Rocha, 2002). La integración de estos años, de carácter básicamente comercial, tuvo grandes dosis de proteccionismo. A mediados de los años ochenta, ante los problemas de la deuda, el estancamiento económico y la insuficiente integración en la economía mundial, se hizo necesario revitalizar los anteriores esquemas de integración y plantear nuevas estrategias para superar las limitaciones y plantear un regionalismo abierto, orientado a la liberalización del comercio para la inserción en los mercados internacionales (Bataller, 1995). Si dentro del llamado viejo regionalismo, se buscaba la estimulación de la industrialización a través de la sustitución de importaciones y el fuerte papel de la intervención estatal, la crisis de este modelo, provocó una modificación en las premisas del regionalismo (ahora «abierto») para que los países pudieran competir en un mercado globalizado. Además, este proceso coincidió en el tiempo con el inicio de los regímenes democráticos en la mayoría de los países de la región y con ellos, una posible mayor afinidad política y convergencia en los planes económicos llevados a cabo. Es a partir de entonces, cuando debido a las transformaciones en el contexto internacional, particularmente el fin de la guerra fría y la globalización económica, se produce la reactivación de algunos proyectos en decadencia, y el surgimiento de otros nuevos en la región. Asimismo, factores de tipo externo como las primeras experiencias integradoras

4. Creada en 1960, era un programa de integración económica regional que tenía como objetivo la creación de una zona de libre comercio. 5. Son escasas las experiencias exitosas de integración entre países en desarrollo, pese a que se han reconocido algunos resultados positivos. Dentro de los factores que se han apuntado para el fracaso, se pueden señalar tanto aspectos de tipo político como económicos, que hacían referencia a un contexto internacional desfavorable, la resistencia a la liberalización comercial y a la movilidad de factores, o los problemas distributivos de costes y beneficios (Rimez, 1999).

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58 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina exitosas en otras partes del mundo, fueron aspectos que justificaron aún más el inicio de nuevas estrategias integradores en América Latina. La integración regional, no hay que olvidar, constituyó además uno de los elementos de las profundas reformas de tipo económico acontecidas en los países latinoamericanos; por lo tanto, estos años fueron escenario de diferentes transformaciones en lo económico, de apertura comercial bajo la fórmula del nuevo regionalismo. Esta lógica supuso una nueva promoción de los acuerdos de Estados Unidos con los países del continente: los países se integraban para utilizar la integración regional y lograr así mayor crecimiento económico, generando creación de comercio y ganancias estáticas. Se trataba por lo tanto de un regionalismo liderado por fuerzas del mercado y orientado hacia el exterior, compatible con las políticas destinadas a lograr una inserción competitiva en los mercados internacionales. Por este motivo, los acuerdos de integración entre países en desarrollo fueron desde entonces contemplados como una vía para asegurarse el futuro acceso a los mercados de los países más desarrollados. De este modo, y bajo un panorama notablemente heterogéneo, según el objetivo y el nivel de integración deseado, se sucedieron en la región diferentes acuerdos de integración regional. Entre ellos, se destaca la transformación que tuvo lugar en 1980 de la ALALC en la ALADI6 (La Asociación Latinoamericana de Integración), la reactivación el Mercado Común Centroamericano bajo el paraguas del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), o la creación del MERCOSUR mediante el Tratado de Asunción de 1991. Asimismo entró en funcionamiento la Asociación de Estados del Caribe (AEC), el Grupo de Río (1986) el Grupo de los tres (Venezuela, Colombia y México), se reestructuró el CARICOM y el Pacto Andino, tras una intensa transformación de su aparato institucional, pasó a denominarse en 1996 la Comunidad Andina de Naciones (CAN). De las diferentes experiencias en curso en la región, el texto abordará brevemente las características y desempeño de los procesos

6. La ALADI significó la cobertura jurídica a los acuerdos bilaterales plurilaterales y sectoriales que se habían firmado entre los Estados, aunque mucho menos ambiciosa, más flexible y menos comprometida, pervive aún sin apenas haber alcanzado los objetivos propuestos (Jara, 2005).

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de integración centroamericano, andino y en un tercer momento, los rasgos del Mercado Común del Sur, para poder conocer a continuación qué pauta de integración se ha seguido en cada uno de los casos. Si efectivamente las diferencias en su diseño y objetivos se han trasladado a las opiniones de los parlamentarios a lo largo de las diferentes legislaturas.

Centroamérica La integración centroamericana a través del Mercado Común Centroamericano, ha sido vista como una de las primeras experiencias relativamente exitosas del mundo no desarrollado. Surgió en 1960 a través del Tratado de Managua, y estuvo compuesto en sus inicios por Costa Rica, el Salvador, Nicaragua, Guatemala y Honduras. La evolución de este esquema muestra cómo hasta 1969 tuvo avances significativos, llegando a constituir prácticamente una Unión Aduanera y a formalizar varias instituciones con carácter regional.7 Pese a llegar a ser un proyecto avanzado, y debido a razones tanto de tipo político como económico, fue perdiendo en importancia y rendimiento. La década de los años ochenta, dominada por los conflictos bélicos y la recesión económica, vino a confirmar la debilidad del comercio regional, a lo que tampoco ayudaron las políticas de estabilización y ajuste patrocinadas por diversas instancias internacionales (Rueda Junquera, 1999). La reactivación del MCC, se produjo en la lógica de los argumentos políticos y económicos emanados del nuevo regionalismo. Sin embargo en los factores externos, también hubo diversas limitaciones a la evolución del proceso, como la inestabilidad política y la tensión con el gobierno sandinista, la presión de los organismos internacionales, o la oposición de la administración estadounidense (Bulmer-Thomas, 1998). Puede decirse que el impulso fundamental a la vocación integradora de la región centroamericana, vino de las Cumbres presidenciales y del proceso democratizador de la región de finales de los

7. Entre ellos cabe destacar, además del ámbito productivo y comercial, el desarrollo de importantes infraestructuras de comunicaciones, la captación de inversión interna, y ciertos cambios estructurales en la economía regional (Candeltey, 2003).

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60 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina ochenta, pasando a formar parte nuevamente de las agendas de los gobiernos recién elegidos (Sanahuja, 1998). Pero, al contrario que ocurriría en los otros dos grandes esquemas latinoamericanos (Mercosur y Comunidad Andina), en esta segunda fase no se realizó un nuevo tratado marco de integración, sino que a lo largo de los años, los acontecimientos han ido definiendo una red de institucionalidad a partir de diferentes textos, de tipo acumulativo. Dentro de estos cabe destacar el tratado de Tegucigalpa, impulsado en la XI Reunión de Presidentes Centroamericanos en 1991, cuando se firmó el Protocolo a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, y donde se estableció el marco conceptual, jurídico e institucional de la integración centroamericana, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) (Candeltey, 2003). Con el SICA se otorgó un sentido más político a la integración regional, y ampliando su ámbito de actuación, con la incorporación de Panamá y Belice (en el 2000).8 En definitiva, bajo el «paraguas» del SICA, se estableció una configuración institucional compleja, integrando viejas instancias en cierto modo obsoletas y otras nuevas. Además los numerosos objetivos propuestos, han configurado diferentes niveles o «pisos» de integración, donde participan distintos Estados y esta participación desigual también ha generado distorsiones al proceso. Precisamente este es uno más de los elementos señalados cuando se habla de las limitaciones del sistema. A esto se une el carácter intergubernamental de las instancias, la inexistencia de atribución de transferencias comunitarias a órganos de la integración y las resistencias de los Estados miembros en profundizar la integración de tipo político, que también suponen serios obstáculos a la integración efectiva. De este modo se estaría ante un escenario más de cooperación, y no de integración, existiendo una contradicción permanente entre los objetivos que se enmarcan en las instituciones y acuerdos de tipo comunitario, y el pobre desempeño en las funciones encomendadas.

8. Otros Acuerdos recogieron elementos ya impulsados en la primera fase de la integración aunque hubo algunos nuevos. Se destaca así el Protocolo de Guatemala en 1993, que configura el subsistema de integración económica, el tratado de integración social (1995), el tratado de seguridad democrática (1995), o la inclusión ambientalista promovida por la alianza para el desarrollo sostenible (Alides) en 1994.

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Países Andinos En cuanto a la Comunidad Andina de Naciones (CAN), hay que remontarse a 1969 con el nacimiento del Pacto Andino, a través de la firma del Acuerdo de Cartagena por parte de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, al que se sumó Venezuela en 1973. La idea inicial que sustentó el Pacto, tras los problemas planteados en la ALALC,9 se basó en unas mejores perspectivas de alcanzar más beneficios entre un grupo más homogéneo. Se trató del esquema más maduro de la región en su tiempo, que además contó con una fuerte voluntad política, tal y como quedó reflejado en su entramado institucional establecido en el Acuerdo de Cartagena.10 Desde el punto de vista económico, el Acuerdo lanzó dos procesos, por un lado una planificación industrial,11 y por otro la liberalización del comercio interregional, para lo cual se planteó el establecimiento de una unión aduanera, la liberalización del comercio recíproco y el establecimiento de un Arancel Externo Común (Salgado, 1995). Pese a que hasta 1973 se lograron ciertos avances en la integración, la salida de Chile y los incumplimientos frecuentes por parte de otros miembros, provocaron el estancamiento progresivo del esquema. De este modo, los conflictos entre los países miembros y las divergencias ante las políticas económicas a adoptar, los problemas territoriales entre Ecuador y Perú a lo que se unió la crisis de la deuda, acentuaron el deterioro de los términos de intercambio. El uso de barreras no arancelarias, el aumento del endeudamiento, los recortes en la inversión extranjera, fueron elementos ante los cuales los Es-

9. La ALALC, estaba formada por aquellos países junto con Argentina, Brasil, México, Uruguay, Paraguay y Venezuela. 10. En él se fijaron los órganos principales (la Comisión y la Junta) y los auxiliares, que conforman el Comité consultivo, el Comité Asesor Económico y Social. En 1970 la estructura fue completada con el órgano financiero, la Corporación Andina de Fomento (CAF), con la creación del Tribunal de Justicia en 1979 (en funcionamiento desde 1984) que le dio autonomía jurídica al Grupo y con el Parlamento Andino (1984). 11. Se realizó con los llamados Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI), una modalidad de la industrialización por sustitución de importaciones, aunque con un arancel menor del que existía a nivel nacional. Se incluyó asimismo un tratamiento preferencial para Ecuador y Bolivia, los dos países con menor desarrollo relativo.

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62 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina tados miembros optaron por medidas proteccionistas, fuera de los Acuerdos.12 A mediados de la década de los años ochenta, se abrió una nueva fase con el impulso dado a los procesos de integración económica en toda la región. A través del Protocolo de Quito (Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena), se lanzó una nueva estrategia de integración andina. Esta se basó en el crecimiento orientado al exterior, la desregulación y la privatización, se eliminaron los planes industriales y las restricciones a la inversión extranjera para estimular la inversión privada y de conseguir un marco de crecimiento estable y duradero (Garay, 1992). Todo este proceso de transformación concluyó con la adopción del Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino, más conocido como Protocolo de Trujillo, con el que se creó la Comunidad Andina de Naciones y quedó establecido el Sistema Andino de Integración en 1996. En el caso andino, debe destacarse el intento de alcanzar una verdadera integración económica y política y para ello agrupar elementos dispersos de etapas anteriores, dando una mayor coordinación y profundidad a la integración. Por ello sobresalen como logros del esquema un gran nivel de institucionalización y un orden jurídico andino desarrollado. Sin embargo, dentro del ámbito económico, apenas se puede destacar la creación de una zona de libre comercio en 1993.13 Las dificultades para avanzar hacia una completa unión aduanera han sido varias, empezando por los compromisos no respetados por los Estados miembros que han empujado a la negociación de acuerdos complementarios con terceros países y que han llevado a la Comunidad a una profunda crisis interna, especialmente agravada con la salida de Venezuela del bloque a fines del 2005 para ingresar como nuevo socio en el Mercosur. 12. Puede decirse que el clima prevaleciente fue el escepticismo y la insatisfacción, aunque hubo aspectos positivos de la producción industrial en este primer período. Además se logró crear un marco de supranacionalidad dentro del Grupo (La Junta y el acervo jurídico a partir de sus decisiones, presencia de una instancia jurisdiccional como es el Tribunal de Justicia). Incluso se fue afirmando en la esfera internacional como socio atractivo. 13. Aunque, en 1992 el Acuerdo adoptó una decisión por la Perú fue suspendido temporalmente de la Comunidad tras el golpe institucional de Fujimori. Hasta 1997 no se acordó la incorporación plena de este país a la Zona Andina de Libre Comercio, permitiéndole un período previo de adaptación.

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El Mercosur El Mercado Común del Sur (Mercosur) puede señalarse como el más exitoso de los esquemas de integración en el continente. Sus antecedentes se encuentran en la década de los años ochenta, con los primeros contactos entre Argentina y Brasil que tenían como objetivo relanzar la apertura de ambos Estados y poner fin a la rivalidad regional propia de los anteriores gobiernos militares, en una coyuntura económica especialmente desfavorable (Torres, 1997).14 Con el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre los dos países (PICAB), firmado en 1988, se estableció una primera etapa de diez años para la reducción gradual de obstáculos al comercio de bienes y servicios, la armonización de políticas comerciales y coordinación de políticas macroeconómicas. Sin embargo, la inestabilidad de ambos países, el cambio de gobierno y de políticas dirigidas a reformas neoliberales y de apertura económica, introdujeron modificaciones importantes. Éstas fueron fijados en el Acta de Buenos Aires de julio de 1990, que vino a acelerar el proceso de integración fijando 1994 como fecha límite para formar un Mercado Común. El instrumento elegido para tal fin, sería la rebaja arancelaria generalizada, y la posibilidad de negociar acuerdos especiales para sectores sensibles o dinámicos, mientras que la coordinación y armonización de políticas macroeconómicas se tomaron de forma más secundaria. El alcance de las medidas tomadas y los primeros resultados positivos (en el campo político y económico) se puso de manifiesto con la solicitud por parte de Uruguay y Paraguay de incorporarse a las negociaciones del Mercado Común. Los cuatro países firmaron el Tratado de Asunción, el 29 de marzo de 1991, de manera que quedó constituido el Mercado Común del Sur, agrupación subregional dentro de la ALADI, cuyo objetivo

14. El primero de los acuerdos fue establecido en la Declaración de Iguazú en 1985 donde se planteó la necesidad de avanzar en los planteamientos de integración y cooperación bilateral en el marco de la ALADI. Esto se materializó en julio de 1986, en el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, donde se establecía el Programa de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil (PICE). No hay que olvidar que la coyuntura política y económica en esos momentos, era adecuada tras el éxito inicial de los planes de estabilización Austral y Cruzado (coincidentes en algunas de sus reformas), y ésta iniciativa fue especialmente acogida para la apertura recíproca de sus mercados. Rodríguez Prada (1994, pp. 100-106).

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64 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina principal era formar a finales de diciembre de 1994 un mercado común entre sus miembros. Inicialmente pese a las previsiones, Mercosur, no fue una Unión Aduanera, no mantenía un arancel externo común, existían aún barreras no arancelarias, las políticas comerciales eran incompletas y existían divergencias en el ámbito de las políticas públicas de los miembros, aunque en comparación con otras experiencias integradoras en el continente, había logrado resultados notables. Además, dado que la puesta en marcha del Mercosur estuvo principalmente sustentado sobre los avances económicos y la institucionalización no tuvo especial prioridad en los primeros años. En este sentido se destaca cómo este proyecto combina una integración económica con aspectos evidentes de cooperación política donde el poder de estímulo de los presidentes se ha considerado clave en todo el proceso (Malamud, 2004). Esta característica ha sido criticada al depender en buena medida de la voluntad política de sus miembros, la cual durante el período de consolidación del Mercosur, ha presentado abundantes fisuras. Se trata de una estructura con una marcado peso de los ejecutivos de los cuatro socios en el proceso de integración, mientras que otros actores nacionales apenas tienen relevancia, aspecto que ha sido destacado a la hora de valorar la trayectoria del proceso integrador. Hay dificultad para avanzar en el proceso porque no existe ninguna instancia que represente el interés «común» del Mercosur, sino que se parte de los intereses particulares en cada Estado y de «instrucciones» de los respectivos gobiernos, además de que favorece las negociaciones bilaterales entre los dos socios grandes, imponiendo las decisiones a los más pequeños. Lógicamente, en un momento inicial este esquema tuvo la ventaja de acelerar el proceso de toma de decisiones, precisamente porque había voluntad política y consenso en la aplicación de las primeras medidas. Sin embargo, la debilidad de dicha estructura es un obstáculo más para avanzar en los objetivos comunes que han sido puestos en duda. Pese a todo, los cuatro países se han afirmado como bloque comercial y mantienen negociaciones con un gran número de regiones, son un interlocutor regional ante las negociaciones con Estados Unidos y la Unión Europea. A esto se unen los acuerdos asociativos que se establecieron con Chile y Bolivia, en 1996, ambos como miembros observadores en las cumbres presidenciales del Mercosur y con los

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que existe un incremento de relaciones económicas, o el reciente ingreso de Venezuela, que se encuentra en proceso de adhesión como miembro de pleno derecho.15

Las actitudes de las elites parlamentarias hacia la integración regional El panorama descrito anteriormente apunta a la diversidad en los objetivos y en desempeño de los diferentes esquemas de integración, pero también a la creencia en que la inserción de los países latinoamericanos en la economía mundial debe realizarse a través de la integración en bloques regionales. Dentro de la ola integradora latinoamericana, los diferentes procesos ofrecen una variedad en cuanto al tipo de estrategia de desarrollo que persiguen. Así para algunos autores dentro del nuevo regionalismo se estaría hablando de dos tipos de procesos: unos de carácter neoestructuralista, de transformación productiva con equidad y regionalismo abierto que patrocinaría la CEPAL, y una segunda perspectiva neoliberal que se limitaría a establecer zonas de libre comercio, cuyos objetivos difícilmente irían más allá de la propia liberalización comercial y ajuste estructural, y que es fundamentalmente auspiciada por los Estados Unidos (Candeltey, 1998, p. 65). De este modo, en América Latina se pueden diferenciar dos tipos de acuerdos: por un lado están aquellos que quieren ir más allá de un Área de libre comercio, siendo los más representativos, el Mercado Común Centroamericano, la Comunidad Andina de Naciones, el Mercado Común del Sur, y junto a estas, el Mercado Común del Caribe, la mayoría Uniones Aduaneras imperfectas. En todos estos acuerdos, tal y como se ha mostrado anteriormente, se inicia en los años noventa una nueva etapa en la redefinición de objetivos, siendo mucho más complejos en la actualidad, ya que incluyen no sólo la dimensión económica-comercial, que es la de mayor impulso, sino que alcanza a elementos de mayor calado político, social, cultural o am15.

FALTA EL TEXTO DE LA NOTA 15

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66 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina biental. Por otro lado, en la segunda perspectiva, se encontrarían aquellos intentos de crear Áreas de libre comercio, bajo la influencia de los Estados Unidos como el TCLAN (área de libre comercio integrada por Estados Unidos, Canadá y México), el posterior proyecto ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas), y la actual profusión de acuerdos bilaterales (esencialmente de orden comercial). En este caso se observa cómo a diferencia del pasado, gran parte de los acuerdos que no van más allá de zonas de libre comercio, se están dando entre países de muy diferente desarrollo (Salazar-Xirinachs, 2003). En la exploración de las actitudes de los parlamentarios latinoamericanos hacia sus procesos de integración, la idea que subyace en este texto es la existencia de diferentes patrones de opinión entre las elites pertenecientes a distintos esquemas de integración. Es decir, se entiende que los estadios de los procesos de integración, el grado de profundidad y los objetivos alcanzados de los esquemas son variables, y todo ello tendrán su reflejo en las actitudes de los parlamentarios. Por lo tanto, un rendimiento desigual entre los bloques, las propias debilidades internas de los esquemas o incluso las asimetrías entre países ganadores y perdedores de la integración, estarían reflejadas en el sentir de los diputados, de modo que además de las variaciones entre los bloques, la nacionalidad puede tener relevancia en las respuestas «intrabloques». Bien es cierto que la importancia que ha tenido la voluntad gubernamental en la puesta en marcha de los procesos de integración, ha ocasionado que éstos hayan sido vistos como proyectos de gobierno y quizá por ello se ha hecho un mayor énfasis en cómo han valorado los órganos gubernamentales la integración de la región o de qué modo han actuado en su fortalecimiento. La autonomía de los ejecutivos en la toma de decisiones sobre la integración regional, ha hecho posible su continuidad en los proyectos, así la creencia generalizada de que la integración avanza gracias a la existencia de intereses (Malamud y Schmitter, 2006). Pero por otro lado, el vínculo de los órganos técnicos de las instituciones regionales y los parlamentarios o los partidos políticos, ha sido tradicionalmente muy limitado y desarticulado para el caso latinoamericano (Hirst, 1996). Estas razones quizá han opacado el análisis de otros actores políticos como los legisladores, que no sólo constituyen actores clave

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dentro de los partidos políticos, sino que son piezas indispensables en el diseño de las políticas, y tienen un relevante papel en la definición de los elementos que deben contener los tratados de integración. No obstante, tal vez por la menor relevancia parlamentaria en la negociación, los procesos de integración regional no han sido claramente identificada con programas partidarios. Así, teniendo en cuenta que es un debate escasamente politizado y que los programas partidarios han atendido más a los temas domésticos, el carácter ideológico de la integración latinoamericana ha sido un aspecto poco explorado. Ahora bien, el mayor alcance de los diferentes esquemas de integración en sus contenidos económicos, las implicaciones de tipo políticos y social, pueden haber estimulado la aparición de elementos diferenciadores de tipo ideológico entre los bloques analizados y al interior de estos, entre los diputados pertenecientes a distintos Estados. En este sentido, en el universo ideológico de los parlamentarios, la politización del tema de la integración impactaría a su vez con el modo de entender la profundización y significados de los esquemas de integración. La ideología sería un buen predictor de cómo son vistos los elementos de la agenda económica doméstica (entre ellos, si existe una visión más social de la integración, o más de estímulo al mercado), o incluso la agenda económica internacional (esquemas como vías de acceso a otros tratados comerciales o bien como estrategias conjuntas de acceder a estos). Pero también el perfil ideológico tendría su proyección en el significado del proceso de integración y su relación con la política exterior de los Estados (o del bloque) o, más visiblemente, el tipo de institucionalización deseada para el esquema, bien exclusivamente intergubernamental o bien una opción combinada de mecanismos supranacionales e intergubernamentales. En cualquier caso, la legitimidad para avanzar o profundizar en los diferentes esquemas debería tener un reflejo en los Parlamentos. Con tal objetivo, se preguntó a los diputados sobre el grado de acuerdo en la pertenencia de su país al esquema de integración particular. La tabla presentada a continuación, ofrece las respuestas del total de entrevistas realizadas a los parlamentarios en dos consultas, la primera en las legislaturas comprendidas entre 1994-1998 y la segunda entre 1998-2002.16 16. Para 1994-1998 en esta pregunta, se incluyen las legislaturas de Argentina (9597), Bolivia (93-97), Brasil (1994-1998), Costa Rica (94-98), Ecuador (96-98), El

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68 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina Como se observa, las elites mostraban en conjunto una apuesta firme por la integración regional, lo que no sorprende teniendo en cuenta que casi todos los países se hallaban embarcados de una u otra forma en algún esquema de integración de los mencionados anteriormente. Una abrumadora mayoría de respuestas eran favorables a la integración regional de sus respectivos países; además entre la primera oleada y la segunda creció el porcentaje de parlamentarios que estaban de acuerdo en que su país perteneciera al esquema de integración. TABLA 1. Grado de acuerdo con la pertenencia del país al esquema de integración (%) Legislaturas 1994-1998

Total N

Legislaturas 1998-2002

Sí

No

Sí

No

69,5

35,5

86,8

13,2

744

1076

Pregunta: ¿Está Ud. De acuerdo con que (país) sea miembro de (esquema de integración subregional)? FUENTE: elaboración propia a partir de PELA.

La confianza depositada en los esquemas de integración existentes por parte de los diputados de la región, es a primera vista una evidencia. No obstante, cabe preguntarse sobre el tipo de vínculo ideológico o programático de la postura ante la integración regional entre los parlamentarios, teniendo en cuenta que casi todos los procesos de integración han sido impulsados por los jefes de gobierno, y que éstos han tenido en su mayoría un perfil ideológico de centro, y de centro-derecha. Sería por lo tanto más esperado encontrar una afirmación más contundente entre quienes se sitúan cerca del centro ideológico y hallar posturas contrarias en los extremos. Con esta idea, en el gráfico siguiente se ofrecen los datos anteriores en las dos oleaSalvador (97-00), Guatemala (95-99), Honduras (94-97), México (94-97), Paraguay (93-98), Uruguay (95-00). Para la segunda oleada (1998-2001), se incluyen Argentina (97-01), Bolivia (97-01), Colombia (98-02), Costa Rica (98-02), Ecuador (98-02), El Salvador (00-03), Guatemala (00-04), Honduras (97-01), México (97-00), Nicaragua (96-01), Paraguay (98-93), Perú (95-00), Uruguay (00-05) y Venezuela (93-98).

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das en función de la adscripción ideológica del parlamentario entrevistado, partiendo de la ubicación ideológica que ellos mismos hacen en la escala, donde 1 es izquierda y 10 derecha.17 En este caso, no parece que se corrobore la afirmación anterior de fuerzas anti-integración situadas en los extremos ideológicos parlamentarios, puesto que la asociación entre ideología del diputado y las opciones de respuesta era débil en las dos oleadas de entrevistas. Pese a todo, entre 1994 y 1998, el grado de apoyo a la integración regional era más evidente entre quienes se autoubicaban más a la derecha y al contrario, el desacuerdo era mayor cuanto más a la izquierda GRÁFICO 1. Grado de acuerdo con la pertenencia al esquema de integración subregional (%) 100 – 90 – 80 – 70 – 60 – 50 – 40 – 30 – 20 –

izquierda

centro izquierda

1994-1998 Sí 1998-2002 Sí

centro

–

–

–

–

–

0–

–

10 – centro derecha

derecha

1994-1998 No 1998-2002 No

Pregunta: ¿Está Ud. De acuerdo con que (país) sea miembro de (esquema de integración subregional)? FUENTE: elaboración propia a partir de PELA.

17. La pregunta realizada en este caso fue: Como recordará, cuando se habla de política se utilizan normalmente las expresiones de izquierda y derecha. ¿En qué casilla se colocaría Ud. teniendo en cuenta sus ideas políticas?

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70 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina se situaran los diputados. La tendencia en la siguiente fase, fue una mayor afirmación entre los diputados ubicados en el centro, un mayor desacuerdo entre aquellos diputados situados en la izquierda y un ligero repunte del «no», entre aquellos que se ubicaban en la derecha. Ahora bien, la muestra global de opiniones expuestas en torno a la pertenencia a un esquema de integración, no debe ocultar que las mayores diferencias entre las actitudes de los diputados pueden explicarse a partir del esquema al que pertenece, y específicamente el país o incluso su adscripción partidaria. El hecho de contar con diferentes bloques en la región hace preciso una exploración de las respuestas por bloques, puesto que la percepción del proceso puede ser diferente en función de la trayectoria de aquellos. Para el análisis de las respuestas se ha optado por la agrupación en los principales esquemas activos en la región, Mercosur, Comunidad Andina y Mercado Común Centroamericano, además, se ofrecen las respuestas de las elites mexicanas, pese a la naturaleza eminentemente comercial del TCLAN. De este modo, la evidencia empírica presentada en la tabla 2, viene a constatar las diferencias de opiniones en torno a la pertenencia al esquema de integración correspondiente: amplio apoyo por parte de las elites parlamentarias a los procesos de integración, aunque diferentes niveles de respaldo entre los bloques integradores. Ante esta cuestión, son los socios del Mercado Común Centroamericano los que presentaban una mayor afirmación para la primera consulta, mientras que para la segunda, son los países del Mercosur, quienes exhibían unos porcentajes más altos, cercanos al 100 por 100. Los parlamentarios pertenecientes a la Comunidad Andina parecieran tener una menor confianza hacia la pertenencia de su país a la misma, un 56 por 100 decía estar de acuerdo para la primera oleada de entrevistas, mientras que el 78 por 100 respondía afirmativamente en la siguiente legislatura analizada. Al interior de los esquemas de integración, también pueden rescatarse divisiones de opinión. En cuanto a los países centroamericanos, entre 1994 y 1998, destacaba una mayor afirmación de las elites salvadoreñas (donde el 100 por 100 señalaron estar de acuerdo), y guatemaltecas (el 98,4 por 100 respondieron afirmativamente),18 se18. Panamá si bien pertenece al Sistema de Integración Centroamericana, no ha formado parte del MCC, por eso se excluye del grupo en su análisis.

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guidas de las hondureñas (90 por 100). En el lado contrario, la postura de los parlamentarios costarricenses, opuestos en aquel momento a que su país fuera miembro del esquema de integración (un 77,6 por 100 de la Cámara, estaba en desacuerdo). En esta primera fase al interior de los Estados no parecían existir diferencias de opinión entre los partidos o la autoubicación ideológica de los parlamentarios. La tendencia que se advierte en la segunda oleada de entrevistas fue similar: un alto nivel de aceptación del esquema centroamericano de integración por parte de los diputados entrevistados, sin diferencias en cuando a la ideología o adscripción partidaria, así Nicaragua con un 100 por 100 de respuestas afirmativas, Honduras el 98,6 por 100, El Salvador con el 96,8 por 100, o la postura menos crítica de los diputados costarricenses (89,6 por 100 de afirmación) mostraban una aceptación alta la pertenencia al MCC En definitiva, y pese a una visión aparentemente negativa en la opinión pública centroamericana del proceso de integración (Candeltey, 2003), el balance de las elites parlamentarias parecía positivo y no guardaba al interior de los Estados una relación destacada con la ubicación ideológica del entrevistado ni con su adscripción partidaria. TABLA 2. Apoyo a la pertenencia de su país a un esquema de integración (%) Legislaturas 1994-1998

MCC2 Mercosur1 CAN3 México (TLCAN)

Legislaturas 1998-2001

Si

No

Si

No

80,6 70,2 56,3 62,0

19,4 29,8 43,8 38,0

96,8 98,5 78,0 70,2

3,2 1,5 22,0 29,8

Dentro de Mercosur, para la legislatura 1998-2001 no se incluye Brasil. Para MCC en la primera oleada no se incluye Nicaragua, y en la segunda a Guatemala. Para el CAN se incluye para la primera oleada Bolivia y Ecuador, mientras que para la segunda, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. En el caso de México las legislaturas fueron 1994-1997 y 1997-2000. Pregunta: ¿Está Ud de acuerdo con que (país) sea miembro de (esquema de integración subregional) ? FUENTE: elaboración propia a partir de PELA.

Para los países del Mercosur, se destaca igualmente la afirmación del esquema integrador en cada uno de los países, con la excep-

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72 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina ción de los parlamentarios de Brasil, con un menor nivel de aceptación. Las variaciones nacionales dentro del Mercosur, mostraban un apoyo manifiesto los diputados argentinos (72,1 por 100), uruguayos (79,7 por 100) y de Paraguay (73,9 por 100), mientras que en Brasil el porcentaje de apoyo era algo menor (en torno al 54,2 por 100). Sin embargo, la adscripción ideológica o partidista, tan sólo guardaba relación significativa con la opinión más o menos favorable a la integración en el caso de Uruguay. En este caso, la diferencia la marcaba el Frente Amplio (legislatura 1995-2000), donde un 40,9 por 100 de los diputados de este partido respondían negativamente a la pregunta sobre la pertenencia de su país al Mercosur ( así en Uruguay la asociación con el partido político mostraba unos valores de Phi y V de Cramer, 0,38 con 0,22 de significación para 69 casos). En la segunda oleada de respuestas, el grado de acuerdo fue aun mayor, especialmente para el caso de Argentina (el 100 por 100 de los diputados respondieron afirmativamente), no existiendo diferencias reseñables entre los países; dentro de estos, ni la ideología del diputado ni la pertenencia a uno u otro partido fueron variables relacionadas con la opinión hacia el proceso de integración. La Comunidad Andina era, según los datos extraídos, el esquema con menor nivel de aceptación, como muestra el 56,3 por 100 de los parlamentarios que respondieron afirmativamente. En este caso además ni la ideología, ni la pertenencia al partido, marcaron distinciones significativas en las respuestas. La opinión negativa respecto a la integración subregional, fue más evidente para los ecuatorianos que para los diputados bolivianos (un 53, 5 por 100 y un 34,2 por 100 respectivamente). En la siguientes legislaturas aumentó el nivel de aceptación entre los parlamentarios andinos, aunque en este caso, si existían diferencias estadísticamente significativas dentro del bloque en virtud del país.19 Eran los diputados peruanos y venezolanos quienes consideraban de forma claramente negativa la pertenencia de su país al esquema de integración (un 73,8 por 100 y 43,3 por 100 respectivamente manifestaron su desacuerdo con la pertenencia a la CAN). Esta actitud marcaba diferencias frente a Bolivia, Ecuador y Colombia que apostaban más firmemente por la Comunidad Andina,

19.

Con un valor de Phi y V de Cramer de 695 (0,00 de significación) para 445 casos.

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con niveles superiores al 96 por 100 de respuestas. Al interior de los países, no se ha encontrado un patrón diferente entre el apoyo al bloque de integración y la pertenencia a un partido, o la adscripción ideológica del diputado, lo que hace plantear la existencia de divisiones al interior del esquema explicadas a partir de la nacionalidad. En el análisis de los datos se ha incluido además el caso mexicano, pese a que su participación en el TCLAN es más reciente. Creado en 1994, el objetivo del tratado fue la creación de una Zona de Libre Comercio entre Estados Unidos, Canadá y México. Por lo tanto, ha tenido un menor desarrollo e implicaciones de tipo político e institucional, siendo el socio con mayor poder de decisión y dirección en el proceso Estados Unidos. En lo que se refiere a las elites mexicanas, se observa un notable nivel de apoyo a la pertenencia al Tratado. Los datos globalmente analizados ocultan sin embargo que para la primera fase de entrevistas (legislatura 1994-1997) la adscripción partidista estaba explicando de manera significativa las respuestas, con unos niveles de asociación del 0,41 (Phi y V de Cramer al 0,00) para los 119 casos, siendo los diputados del PRD los más críticos con la pertenencia al TCLAN (un 82,4 por 100 revelaba su opinión negativa). En la siguiente legislatura (1997-2000), el TCLAN seguía siendo visto con buenos ojos por los parlamentarios mexicanos, con patrones similares de apoyo entre panistas y priístas, mientras que la postura del PRD se mantenía estable en este sentido, donde el 77,4 por 100 de sus diputados eran contrarios a la pertenencia de México al TCLAN.20

Las alternativas a la integración regional Pese a la constatación del notable apoyo a los bloques de integración, tanto su diseño, como el desempeño tienen impacto en las opiniones de los parlamentarios. Además, al añadir la variable temporal se ofrece mayor información de cómo el acontecer de la región ha influido sobre las preferencias de las fórmulas de integración, que van desde uniones aduaneras (más o menos imperfectas), zonas de libre comer-

20. La asociación entre la respuestas sobre la inclusión en el esquema y la pertenencia al partido era incluso más alta que en la legislatura anterior, con un 0,62 Phi y V de Cramer, al 0,00 para 121 casos.

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74 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina cio, o la consecución de acuerdos comerciales. En este sentido, los legisladores fueron interrogados también sobre las alternativas preferidas a la fórmula de integración subregional para su país. Las tablas 3 y 4, muestran cómo la preferencia mayoritaria para los diputados era aquella integración que abarcara al mayor número de países de América Latina, aunque con acuerdos preferenciales con otros latinoamericanos; una opción que tomaba más fuerza en la segunda fase de entrevistas. Asimismo, pueden destacarse dos aspectos, por un lado cierta estabilidad en las respuestas entre las dos oleadas de respuestas, por otro que las opciones más regionalistas fueron cada vez menos consideradas. No obstante, el tipo de alternativa preferido y la ideología del diputado vuelve a arrojar datos interesantes: en este caso, si se analizan las respuestas del total de la muestra, para la oleada 1994-1998, ambas variables están relacionadas (con un Phi de 0,28 y una V de Cramer 0,14 al 0,005 para 530 casos); concretamente, los diputados ubicados en posiciones de izquierda y centro izquierda tendían a otorgar más preferencia al entorno geográfico y cultural cercano. La segunda consulta realizada, muestra datos similares, es decir, aunque la fórmula preferida sigue siendo la apertura al resto de países no latinoamericanos, la posición en la escala ideológica está relacionada con la inclinación hacia las diferentes opciones (V de Cramer de 0,12 y Phi de 0,23 al 0,00 para 1193 casos entrevistados). Respecto a México, los diputados han preferido en ambas oleadas de entrevistas, acuerdos preferenciales con países no latinoamericanos; se señala además la inexistencia de una clara diferencia de respuestas en función del partido o la ideología en ninguna de las legislaturas. No obstante ganaba fuerza en la segunda consulta (19972000) la relación privilegiada con los Estados Unidos, como efectivamente ocurre a partir de la firma del TCLAN. La tabla 3 ofrece también la comparación de los totales con las opiniones de los países que si bien participan de ciertas instituciones de tipo regional, no se encontraban integrados en ningún bloque de integración de los analizados (República Dominicana y Chile). En este caso, no hay diferencias destacables en la primera de las consultas, pero sí en la segunda, donde chilenos se decantaban más firmemente por los acuerdos preferenciales con otros países (85,2 por 100 de los diputados). Con todo, en ninguno de los dos países se han ha-

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TABLA 3. Preferencias de tipo de esquema de integración (%)

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Totales*

México

Países no integrados

1994- 19981998- 2001-

1994- 19971997- 2000-

1994- 19981998- 2001-

12,6

7,5

4,2

4,8

4,3

3,7

Uno que, además de abarcar a países del entorno geográfico y cultural más inmediato, tenga una relación privilegiada con los Estados Unidos

7,7

9,4

4,3

8,0

8,6

13,1

Uno que agrupe al mayor número de países de América Latina

25,5

15,7

28,3

5,6

19,3

13,6

Uno que, además de agrupar al mayor número de países de América Latina, tenga acuerdos preferenciales con otros países no latinoamericanos

50,9

65,9

58,7

80,8

65,7

69,1

Otro

3,2

1,3

4,3

0

2,1

0,5

Ninguno

0,2

0,2

–

–

–

0,8

48,0

126,0

Uno que abarque a países del entorno geográfico y cultural

N

597,0 1214,0

140,0 191,0

Pregunta: de los diferentes marcos de integración regional que le muestro a continuación. ¿cuál sería, en su opinión, el más adecuado para (país)? * Se incluye en la primera fase: Argentina (95-97), Bolivia (93-97), Brasil (94-98), Chile (9498), Costa Rica (94-98), Ecuador (96-98), El Salvador (97-00), Guatemala (95-99), Honduras (94-97), México (94-97), Paraguay (93-98), República Dominicana (94-98), Uruguay (95-00). Para la segunda (98-01): Argentina (97-01), Bolivia (97-01), Colombia (98-02), Chile (9802),Costa Rica (98-02), Ecuador (98-02), El Salvador (00-03), Guatemala (00-04), Honduras (9701), México (97-00), Nicaragua (96-01), Paraguay (98-93), Perú (95-00), República Dominicana (98-02),Uruguay (00-05) y Venezuela (93-98). Dentro de los no integrados se encuentran: Chile y República Dominicana. FUENTE: elaboración propia a partir de PELA.

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76 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina llado divisiones entre los partidos. Los diputados chilenos no revelaron división alguna en torno al tipo de alternativa preferida en las dos ocasiones en que fueron entrevistados, lo que evidencia pocas divergencias entre los partidos políticos en torno al tipo de esquema de integración; tampoco la ideología marcaba diferencias significativas entre los parlamentarios. De igual modo para los diputados dominicanos, la cuestión no suscitaba discrepancias. Continuando con este aspecto, y ahora comparando las actitudes del resto de parlamentarios en la tabla 4, llama la atención las diferencias en las alternativas preferidas para los países Mercosur. Para los integrantes de este esquema la opción de respuesta fue en un primer momento una agrupación con países latinoamericanos, salvo en el caso de los parlamentarios argentinos quienes optaron en un 55,8 por 100 por la mayor apertura. De este modo, sí se pueden señalar diferencias significativas de respuesta y nacionalidad del diputado, los argentinos más inclinados a los acuerdos preferenciales con no latinoamericanos, mientras que el resto mostraban más afinidad por la opción de agrupar a países latinoamericanos (Phi 0,47 V de Cramer 0,334 al 0,001 para 176 casos). Aun así, no existían divisiones internas dentro de los países, lo que es un dato relevante para el análisis posterior. Los datos de las siguientes legislaturas ofrecen variaciones: por un lado, una tendencia a la mayor apertura hacia países no latinoamericanos, que pasa a ser la primera alternativa preferida para los diputados de países Mercosur y en consecuencia, desciende el porcentaje de aquellos que preferían esquemas con el mayor número de países de América Latina. Por otro lado, se destaca la ausencia de divisiones en esta cuestión entre países y al interior de estos, salvo para los diputados uruguayos, donde los pertenecientes al Partido Colorado y el Nacional optaban en mayor medida por una relación privilegiada con Estados Unidos (la asociación con partido político es de V de Cramer 0,347 y Phi 0,6, para un 0,017 y 68 casos). Dentro del MCC, el 60,4 por 100 de los diputados prefería un acuerdo preferencial con países no latinoamericanos, siendo la opción de respuesta más señalada en los cuatro países de la región. Tan sólo indicar que mientras las elites salvadoreñas son las que más apostaban por un esquema que incluyera a los países del entorno (31,6 por 100), dentro de Costa Rica, un modesto porcentaje (27,0 por 100) preferiría tener una relación privilegiada con Estados Uni-

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TABLA 4. Preferencias de tipo de esquema de integración (%) (cont.)

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Países del Mercosur

Países del MCC

Países de la CAN

19941998-

19982001-

19941998-

19982001-

19,3

8,5

17,1

12,0

7,2

6,7

5,1

6,2

11,0

9,6

7,2

10,1

Uno que agrupe al mayor número de países de América Latina

41,5

18,1

10,4

12,4

30,4

20,6

Uno que, además de agrupar al mayor número de países de América Latina, tenga acuerdos preferenciales con otros países no latinoamericanos

30,1

66,0

60,4

64,1

46,4

60,6

Otro

3,4

0,8

1,2

2,0

8,7

2,1

Ninguno

0,6

0,4

–

–

–

–

176,0

259,0

164,0

251,0

69,0

388,0

Uno que abarque a países del entorno geográfico y cultural Uno que, además de abarcar a países del entorno geográfico y cultural más inmediato, tenga una relación privilegiada con los Estados Unidos

N

1994- 19981998- 2001-

Pregunta: de los diferentes marcos de integración regional que le muestro a continuación. ¿cuál sería, en su opinión, el más adecuado para (país)?. Entre 1994 y 1998 se incluyen para el MCC El Salvador, Honduras, Costa Rica, Guatemala. Para Mercosur: Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay. Para CAN, Bolivia y Ecuador. En las legislaturas 1998-2000, para el MCC El Salvador, Honduras, Costa Rica, Guatemala y Nicaragua. Para Mercosur, Argentina, Paraguay y Uruguay. En el caso andino se incluyen, Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela y Colombia). FUENTE: elaboración propia a partir de PELA.

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78 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina dos, así las diferencias entre los países eran significativas (al 0,00, con un Phi 0,47 y V de Cramer 0,27 para 164 casos), pero no existían en el interior de estos. Se observa una tendencia similar en la legislatura siguiente; la preferencia mayoritaria por agrupar al mayor número de países de la región y tener acuerdos preferenciales con Estados no latinoamericanos, aunque en esta segunda fase no se encontraron diferencias significativas entre los países integrantes del esquema, y la ideología o pertenencia partidista no marcó las opiniones de los parlamentarios. Respecto a los países de la Comunidad Andina caben señalar dos aspectos. Primero, la opción mayoritaria de respuesta seguía en la tónica apuntada anteriormente, agrupación del mayor número de países latinoamericanos y acuerdos preferenciales con otros extrarregionales. No obstante, los parlamentarios andinos manifestaron con menor rotundidad tal preferencia. Por otro lado, las opiniones de los diputados nuevamente marcaban distinción entre los países: en Perú algo más del 22 por 100 creía beneficiosa una relación privilegiada con Estados Unidos, en tanto que Bolivia, Ecuador y Venezuela mostraban como segunda opción de respuesta, una agrupación de los países latinoamericanos (27,8 por 100, 23,6 por 100 y 23,2 por 100 respectivamente). En ningún caso se advirtió una división en torno a este tema dentro de los países, por partido político o ideología de los parlamentarios.

Balance y perspectivas de las elites parlamentarias ante la integración regional Las elites parlamentarias presentadas como un actor unitario, en legislaturas pasadas, han afirmado estar de acuerdo con la integración. No obstante, los grados de profundidad y los modelos de integración diferentes han proyectado ciertos patrones de opinión entre los bloques analizados. Como ya habían mostrado estudios precedentes sobre las actitudes de las elites económicas y políticas de la región, la pertenencia a un país podía ser variable explicativa en las diferentes percepciones ante la integración regional (Achard et al., 2001). En este sentido, la exploración de los datos afirma en parte la importancia de la nacionalidad pero de manera evidente en el caso de las elites

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andinas, que son además las menos conformes con su esquema de integración. Frente a ellas, los diputados centroamericanas y de países pertenecientes al Mercosur han mantenido unas mínimas diferencias internas en las cuestiones exploradas. Por otro lado, la ideología o la adscripción partidista apenas se ha revelado como variable explicativa; con algunas excepciones, no marcaba divisiones entre los diputados a la hora de establecer alternativas preferidas a la integración. No obstante, los procesos de integración latinoamericanos se iniciaron con un cometido principalmente económico y comercial, y en la mayoría de los casos han ido alcanzando mayores cotas, extendiendo sus efectos hacia el ámbito político, afectando sensiblemente a las agendas de los gobiernos y las dinámicas internas de los Estados. En este sentido, en la última fase de entrevistas realizadas, durante las legislaturas comprendidas entre 2002 y 2007, se cuenta con una valoración integral de los parlamentarios sobre la pertenencia de su país esquema de integración correspondiente. Los datos de la tabla 5, muestran el promedio total del nivel de satisfacción, en una escala de 1 mínima a 5 máxima satisfacción, y apenas alcanza la mitad de la escala. Se confirma asimismo las diferencias apuntadas anteriormente a tenor de los desempeños variables de los bloques, pero además los diferentes grados de satisfacción «intrabloques» remiten a la posible existencia de asimetrías en los repartos de beneficios de la integración. En primer lugar, los parlamentarios de países Mercosur exhiben la media más alta en la escala de satisfacción. Dentro de este bloque resaltan las diferencias del país más satisfecho, Argentina (4,06), al menos conforme, Paraguay (2,13), en tanto que Uruguay (3,6) se mantiene por encima de la media, mientras que los diputados brasileños, con un 2,74, manifiestan una satisfacción menor con su pertenencia al bloque. Las elites centroamericanas sitúan al MCC como el segundo esquema en aceptación, siendo Guatemala y Honduras los países que más han valorado la pertenencia al bloque (con un 3,09 y 3,05), mientras que El Salvador se mantiene en el promedio (2,98) y Costa Rica y Nicaragua los que menos satisfacción han mostrado en todo el proceso (2,5 en ambos casos). Por su parte, la Comunidad Andina de Naciones, mantiene el estatus de esquema menos satisfactorio por parte de las elites políticas pertenecientes al mismo. Bolivia, con un 2,84, Colombia un 2,78 y Ecuador, el más crítico con el 2,17 en la escala. Por último, los dipu-

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80 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina TABLA 5. Satisfacción con los esquemas de integración Legislaturas 2002-2007

Total*

Países del Mercosur

Países del Países de MCC la CAN

Promedio (1 mínimo a 5 máximo)

2,88

3,20

2,9

N

1265

378

410

México

Chile

2,58

2,98

2,64

267

122

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Preguntas: «Respecto al proceso de integración ¿cuál es su grado de satisfacción con la pertenencia de su país al esquema de integración regional?». Para Chile, la pregunta fue realizada « ¿cuál sería su grado de satisfacción con una futura pertenencia de Chile al Mercosur?». * Incluye las legislaturas de Argentina (03-07), Bolivia (02-06), Brasil (03-07), Colombia (0206), Chile (02-06),Costa Rica (02-06), Ecuador (02-06), El Salvador (03-06), Guatemala (04-08), Honduras (02-06), México (03-06), Nicaragua (02-06), Paraguay (03-08), Uruguay (05-10). No se disponen de los datos de Perú y Venezuela. Se excluyen del análisis Panamá y República Dominicana que han permanecido al margen del MCC. FUENTE: elaboración propia a partir de PELA.

tados mexicanos mantienen una aceptación media del TCLAN, mientras que los chilenos son menos optimistas respecto de una potencial adscripción al Mercosur. La evidencia mostrada a lo largo del texto señala los contrastes entre las elites que pertenecen a diferentes bloques de integración, y cómo la naturaleza de estos como su desempeño pueden tener relación con las actitudes. Si en la primera parte del análisis de datos se observaba que la adscripción ideológica del diputado era poco explicativa de las opiniones entre y dentro de los bloques, el siguiente gráfico, muestra ciertas variaciones que se han puesto de manifiesto en el análisis de las percepciones de los parlamentarios en las legislaturas vigentes entre 2002 y 2007. En este sentido, y aunque el total de la muestra de entrevistas a parlamentarios, no ofrece una relación estadísticamente significativa de la satisfacción con el bloque de integración correspondiente y la ideología, la tendencia por separado en cada esquemas, sí marca unos patrones definidos y relacionados con la adscripción ideológica de las elites. En primer lugar, se ha señalado que en el proyecto del Mercosur, las elites políticas mostraban diferentes tipos de lealtades y valores contrapuestos. Por un lado, estarían aquellas más influenciados por creencias integracionistas vinculados a los valores democráticos, y

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por otro los que verían el bloque como un estímulo y herramienta en la inserción de los países en la economía internacional, fruto de las profundas transformaciones acaecidas en los últimos años (Hirst, 1996, p. 237). Con tal razonamiento, la primera orientación sería más acorde con una visión de la izquierda y centro izquierda, mientras que la más orientada al mercado y la economía entroncaría con un sistema de creencias de la derecha y centro derecha. No obstante, y si bien el Mercosur, al igual que el proyecto europeo, es un proyecto del centro ideológico, cabría esperar que las posiciones anti-Mercosur estuvieran en los extremos. Sin embargo, como se aprecia en el gráfico 2, las actitudes de los parlamentarios entrevistados ofrecen una relación clara de mayor satisfacción con el esquema y su ubicación en la izquierda del espectro ideológico, en tanto que los menos satisfechos son los situados más a la derecha; una relación más significativa para las elites parlamentarias de Argentina y Uruguay, que para las brasileños y paraguayos. En cuanto al esquema centroamericano, puede decirse que las asimetrías entre los países que lo integran son evidentes, no sólo en cuanto a su estructura económica o en el grado de participación en el mercado de la región, sino también por los vínculos o tratados comerciales con terceros países, o por los propios costes y beneficios de la liberalización comercial. Así mientras que Guatemala y El Salvador, cuentan con un sector de manufacturas orientado al mercado regional, mucho menor en Honduras y Nicaragua, para Costa Rica, los productos no tradicionales y el turismo suponen mucho más que el comercio intrazona, y de ahí las reticencias de los costarricenses a la profundización del proceso integrador y la tendencia a considerar el libre comercio con terceros países. La naturaleza diferente que ha adquirido el MCC explicaría en parte la relación con la ideología del diputado es claramente opuesta a la mencionada para el Mercosur. La satisfacción con el MCC aumenta a medida que la ubicación ideológica se desplaza a la derecha, una tendencia que se pone de manifiesto claramente en El Salvador, Honduras y Nicaragua.21 21. En Guatemala y Costa Rica, no se hallaron diferencias estadísticamente significativas en cuanto al vínculo ideológico y el grado de satisfacción. Sin embargo, destaca en el caso costarricense el menor nivel de aceptación del MCC en cualquiera de los partidos políticos, además del PUSC quien tradicionalmente ha exhibido actitudes más escépticas respecto de la integración.

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82 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina GRÁFICO 2. Grado de satisfacción con el sistema de integración 4– 3,5 – 3– 2,5 – 2–

izquierda

centro izquierda

centro

Mercosur MCC

–

–

–

–

–

0–

–

1,5 –

centro derecha

derecha

CAN México (TCLAN)

FUENTE: elaboración propia a partir de datos de PELA

La Comunidad Andina no ofrece evidencias de una politización dentro de los países en términos ideológicos o partidarios, tan sólo Bolivia muestra cierto grado de asociación entre satisfacción e ideología.22 Por su parte, las elites mexicanas sí ofrecen división en cuanto al grado de satisfacción con el tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá, que es visto de modo más favorable por aquellos más situados a la derecha.23 La variedad en diseño, objetivos y rendimiento de los procesos de integración tienen pues un fiel reflejo en las percepciones de las elites, exploradas de un modo temporal y transversal. Estas opiniones ofrecen información valiosa respecto al significado que cobra la polí-

22. En este caso el coeficiente de correlación de Pearson entre ideología y grado de satisfacción de las elites bolivianas es de 0,278 para 73 casos al 0,05 de significación. 23. El Coeficiente de correlación de Pearson entre ideología y grado de satisfacción es de 0,362 para 118 casos al 0,001 de significación estadística.

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tica de integración en el Parlamento, porque afecta no solo al tipo de política exterior y económica o comercial, sino por las implicaciones que el pertenecer al esquema de integración tienen para la agenda gubernamental. Es evidente que, por ejemplo, un esquema de integración de estilo neoliberal tenderá a ser mucho más satisfactorio para los diputados situados en la derecha del espectro ideológico, y en consecuencia para quienes tienen una posición más inclinada al papel del mercado en la economía. Sin embargo, el estilo de la integración latinoamericana, tiene importantes implicaciones sobre otros aspectos de la vida política de los Estados, principalmente en lo que se refiere al tipo de política económica y comercial, así como las relaciones con otros socios comerciales o inversores, o la consideración de la apertura a otros proyectos de integración. Además, en la coyuntura actual, los esquemas de integración han hecho frente a una mayor complejidad ante los problemas de tipo económico que no han hecho sino acentuar las debilidades internas que se han reconocido en los bloques. En realidad, el lanzamiento de proyectos de carácter hemisférico, como el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), o los diversos acuerdos de tipo comercial suscritos en los últimos tiempos, parecieran ir en una dirección opuesta a la regionalización del continente. En este sentido se puede considerar el ALCA, iniciativa lanzada por primera vez por G. Bush en 1990, por entonces llamada Empresa para la Iniciativa de las Américas (EAI) que cobró entidad en la Cumbre de las Américas en 1994. Con un significado inicialmente comercial, supone la ampliación de un área de libre comercio al resto del continente, al modo que lo es actualmente el TCLAN. En cierta manera, la propuesta se realizó en un marco de apertura económica y liberalización comercial de los países de América Latina, con la implementación de programas de ajuste y recorte del Estado, y en pleno proceso de reactivación o creación de otros esquemas de integración regional. Aunque las previsiones de conformación del Área se fijaron para el 2005, el entorno regional y la aparición de posturas encontradas en diversos países de la región, ha impedido su puesta en marcha. A esto se ha unido la dificultad de entablar negociaciones entre países con estructuras económicas y necesidades diametralmente opuestas (Ríos, 2005). El exponencial movimiento pro-

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84 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina testa contra toda iniciativa globalizadora de corte neoliberal que se ha hecho sentir en los últimos años, así como los cambios de gobierno en el sur del continente, han sido catalizadores de la paralización del proceso de formación del ALCA (Sebin, 2003). Así pues las expectativas iniciales han ido disminuyendo debido a las discrepancias en torno al proyecto de integración complejo, pese a que el interés en pertenecer a este proyecto mostrado por las elites parlamentarias entrevistadas es notable, si se tiene en cuenta que para el total de la muestra algo más del 65 por 100 manifestaron mucho o bastante acuerdo en que su país fuera parte de ALCA.24 En este caso la ideología del diputado y su opinión sobre el ALCA aparece fuertemente relacionada (con un Eta 0,375 al 0,00 para 1277 casos); de igual modo se aprecian las diferencias entre los países más entusiastas con el proyecto, dentro de los que se encuentran los cinco centroamericanos, Chile, Colombia, Ecuador, México y Panamá.25 No obstante, hasta el momento, la tendencia creciente a la negociación de tipo bilateral ha dejado reducidos los alcances y contenidos del proyecto estadounidense (Bouzas, 2005, p. 139). De todo esto se desprende la complejidad de elementos que entraña una negociación con los Estados unidos, donde coinciden aspectos de tipo económico, comercial, político a nivel nacional e internacional. En esta línea, la tabla 6 incluye la relación de la satisfacción con el esquema de integración y la autoubicación ideológica del diputado, mostrada en el gráfico 2, pero además, se ofrece la posible conexión que esta variable puede tener con otros aspectos cercanos al tipo de esquema de integración, como es el peso que el Estado debería tener en la economía, el grado de interés en pertenecer al ALCA, o la posibilidad de que los parlamentarios consideren a Estados Unidos como socio preferible, comercial o inversor frente al resto de potenciales socios latinoamericanos, europeos o asiáticos. De tal modo se puede hacer una lectura del perfil o la identidad que subyace a los procesos de integración analizados según las elites parlamentarias.

24. La pregunta fue formulada como sigue: De los siguientes foros internacionales de los que su país es miembro, ¿cuál es, en su opinión, el grado de interés de su país, mucho, bastante, poco o ninguno en la pertenencia en un futuro al ALCA? Esta cuestión fue realizada en la tercera oleada de entrevistas, a lo largo de las legislaturas entre 2002 y 2007. 25. En todos estos casos las respuestas de bastante interés y mucho interés sumaba más del 65 por 100 de las respuestas de los parlamentarios en cada país.

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En primer lugar, las respuestas de los diputados de países del Mercosur ponen de manifiesto que el estilo de esta integración guarda relación con aspectos de tipo ideológico. Que el bloque haya sido visto como símbolo de la «resistencia al neoliberalismo» (Malamud y Schmitter, 2006) cobra sentido a la luz de las respuestas. Así una correlación negativa con la autoubicación ideológica, indica una menor satisfacción entre aquellos diputados situados en la derecha, y entre quienes optarían por un menor peso del Estado en la economía. La relación negativa del coeficiente en la variable «interés en pertenecer en un futuro al ALCA», ofrece una mayor explicación a los elementos presentes a lo largo del proceso de negociación, donde los países del Mercosur han sido más críticos y reacios a establecer el acuerdo (Ríos, 2005). Se entendería que quienes ven el esquema más satisfactorio, con mayor amenaza verían el ALCA y en consecuencia menor el interés en pertenecer en un futuro al mismo. No sorprende tampoco que para los parlamentarios del sur, considerar una ligazón comercial con los Estados Unidos está relacionado con la menor satisfacción con el bloque integrador.26 Para el análisis de los datos del MCC hay que señalar cómo la reactivación de la integración centroamericana de los años noventa se ha realizado a través de dos procesos: con una reducción arancelaria común, y con la suscripción de Tratados de libre comercio con otros países, de tal modo que se ha caminado más que a una profundización de los tratados suscritos, hacia un significado de integración orientado al comercio con terceros. En definitiva los países centroamericanos han contado con un entorno positivo. Así se entiende la disposición de las elites políticas y económicas a establecer acuerdos, al aumento del débil comercio intrarregional, o la puesta en marcha de negociaciones conjuntas de los países centroamericanos con Estados Unidos o con la Unión Europea. Todos estos elementos perfilan sin embargo un sentido del esquema diferente al Mercosur, como efectivamente muestran las relaciones entre variables para los diputados de la región, que ofrecen patrones de opinión distintos. En primer lugar, los parlamentarios han manifestado mayor satisfacción con el esquema cuanto más a la derecha del espectro ideológico se han autoubica26. Nuevamente son tendencias que significativamente se manifiestan para Argentina y Uruguay, y de modo más tenue para Brasil y Paraguay.

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86 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina TABLA 6. Relación con el grado de satisfacción con el esquema de integración Legislaturas 2002-2007

Total

Países del Países Países de México Mercosur del MCC la CAN

Autoubicación Correlación ideológica Pearson N

0,041 1238

–0,205** 368

0,29** 406

0,019 261

0,287** 0,460** 118 85

Posición pro- Correlación Estado o pro- Pearson –0,003 N 1254 Mercado1

–2,19** 373

0,254** 410

–0,052 264

0,308** 0,495** 119 88

0,233**

0,042

0,344** 0,622**

407

263

121

88

–0,043 261

0,067 114

0,038 87

–0,058

–0,018

0,013

–0,170

408

257

122

88

–0,28

0,061

–0,035

0,149

–0,130

341

401

251

122

88

Interés en Correlación pertenecer a un Spearman 0,275** 0,291** esquema de 1251 372 integración2 N Interés en pertenecer al ALCA3

Correlación Spearman –0,034 –0,258** 0,186** N 1227 361 404

Preferencia a Correlación Estados Unidos Spearman –0,061* 0,234** como socio 1253 356 comercial3 N Preferencia a Correlación Estados Unidos Spearman –0,052 como socio inversor N 1243

Chile

1. Como Ud. Conoce existe actualmente un debate entre las posiciones estatistas y neoliberales en diversos países del continente. Al respecto, ¿podría decirme si está Ud. más a favor de una economía regulada por el Estado o por el mercado? Utilice para ello la siguiente escala de 1 a 5, donde el 1 significa una máxima presencia estatal en la economía y el 5 una máxima regulación a través del mercado. 2. De los siguientes foros internacionales de los que su país es miembro, ¿cuál es, en su opinión, el grado de interés de su país, mucho, bastante, poco o ninguno en pertenecer a un esquema de integración subregional? 3. y la pertenencia en un futuro al ALCA? 4. De los posibles socios comerciales/inverores ¿cuál es el que prefiere su país? ** significativo al 0,001; * significativo al 0,05.

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do, como también mayor inclinación tienen con una economía regulada por las fuerzas del Mercado. Del mismo modo, la actitud hacia la posibilidad de integrar en un futuro el ALCA está relacionada positivamente con el grado de satisfacción con el MCC, cuya profundización por otra parte ha sido puesta en entredicho, tras la firma del tratado de libre comercio con Estados Unidos, al que se unió más tarde la República Dominicana. En cuanto a los países andinos, la evidencia empírica presentada, no hace sino constatar la ausencia de patrones claros de opinión entre los parlamentarios. Salvo para el caso boliviano, como se apuntaba anteriormente la relación entre satisfacción con la CAN y la ideología, el resto de variables al interior de los países no parecen estar relacionadas. Incluso temas como la preferencia al proyecto ALCA, a los Estados Unidos como socio comercial, o la pertenencia el interés de pertenecer al esquema de integración, plantean diferencias entre los países del bloque, más que al interior de estos según la ideología o adscripción partidaria del diputado. La tabla 6 muestra los resultados de las preguntas formuladas en términos similares a los diputados chilenos, en caso de una posible pertenencia al Mercosur. Por un lado, y al igual que en otros casos, la satisfacción con la pertenencia del país al esquema de integración, se relaciona fuertemente con la autoubicación ideológica, de manera negativa al igual que los diputados de los países del Mercosur. Es decir, mostrarían más satisfacción con la potencial adscripción al bloque, quienes más a la izquierda se sitúan del espectro ideológico. Por lo tanto en esta cuestión sí se hallan posiciones encontradas en los partidos políticos chilenos. En segundo lugar, esta satisfacción correlaciona también negativamente con las posiciones más o menos estatistas que han adoptado los diputados: cuanto más se crea en la regulación de la economía a través del mercado, menos grado de satisfacción existirá con la pertenencia al Mercosur. Hay que tener en cuenta además que Chile ha tenido una política comercial aperturista, relativamente exitosa, desde la dictadura, y una vocación claramente no integracionista. Quizá explica el bajo interés para los parlamentarios chilenos en pertenecer a un esquema de integración subregional (o hacerlo en un futuro); para un 54 por 100 de los diputados ese interés sería poco o ninguno, aunque esta cuestión si suscita diferencias significativas entre los partidos políticos

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88 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina (Phi y V de Cramer 0,39, al 0,02 de significación para 88 casos) siendo los diputados de Renovación Nacional y UDI quienes muestran un bajo interés en la posible integración subregional en el Mercosur. Sin embargo la postura claramente favorable a la pertenencia al ALCA (que no guarda relación con la potencial satisfacción al esquema) está presente en los parlamentarios con independencia de su adscripción ideológica o partidaria. Por último, se debe destacar el caso de México, donde la satisfacción con el esquema de integración, el TCLAN, tiene relación con la ubicación ideológica y con la adscripción partidista. Cuanto más a la derecha, mayor satisfacción con el Tratado de libre comercio, como también cuanta más satisfacción más propensión a una economía pro-mercado. En este caso las elites panistas son las que se muestran más satisfechas, mientras dentro del PRI hay una mayor variabilidad y los diputados del PRD son los más críticos. Para los diputados mexicanos, cabe señalar sin embargo una mayor diferenciación entre los partidos frente al ALCA, pese a que una gran mayoría estarían a favor de la membresía de su país, son fundamentalmente los diputados panistas quienes más firmemente sostienen un alto grado de interés para México. De este modo se señala que la asociación entre las percepciones de una posible adscripción al ALCA y el partido político de pertenencia indica que casi parte de las variaciones en las respuestas pueden explicarse (Phi 0,55 y V de Cramer, 0,32, significativas al 0,00 para 116 casos).

Conclusiones América Latina cuenta con una amplia experiencia en procesos de integración regional como se ha mostrado en las páginas anteriores. A diferencia de las décadas precedentes, la estructura de los acuerdos existentes no sólo difieren en objetivos y profundidad, sino también en la cobertura. Todos comprenden mayor número de temas, y en consecuencia la posibilidad de enfrentarse a otro tipo de dificultades, dotan a este énfasis regional de características nuevas. Estas iniciativas insertadas en la lógica del nuevo regionalismo, han acompañado a la apertura comercial y financiera, la privatización y desregulación

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y todas las transformaciones estructurales llevadas a cabo por los países de la región, lo que en buena medida supone una redefinición del papel del Estado en la búsqueda del desarrollo. En este sentido, no cabe duda que los procesos de integración regional han provocado un impacto evidente en las estructuras de poder del sistema internacional, así como también en las dinámicas de los Estados, modificando paulatinamente las pautas de actuación tradicionales de éstos. Tanto las características de los esquemas de integración como el diseño institucional, han permitido a los Estados, y concretamente a los gobiernos, asegurar un notable poder directo e indirecto sobre los procesos integradores. Por ello, y pese a la importancia creciente de los esquemas de integración como estrategias de desarrollo, la revitalización y profundización de los mismos parece depender de la voluntad política. En este sentido, el texto se ha centrado en las percepciones que las elites parlamentarias latinoamericanas han mostrado respecto de sus procesos de integración a lo largo de diferentes legislaturas en que han sido interrogadas. Bien es cierto que han sido los ejecutivos, quienes han marcado la dirección y contenidos de la agenda política en el ámbito regional, y es una característica que no escapa a ninguno de los bloques analizados. Así, el peso que tienen las reuniones de presidentes, por encima de cualquier instancia regional y en consecuencia el carácter intergubernamental de las instituciones de los esquemas, ha hecho más fácil no sólo la toma de decisiones, sino también el incumplimiento de los acuerdos ante los intereses nacionales, o la cesión ante los compromisos adquiridos con terceros Estados. Sin embargo, y pese a no ser instancias plenamente decisoras, se parte por un lado de la relevancia de las opiniones de los parlamentarios, como elementos más visibles de los partidos políticos, que vendrían a reflejar el sentir de la clase política en torno a un tema escasamente politizado y por lo tanto, podría esperarse una conexión entre opiniones y las posteriores actuaciones en ese campo. En segundo lugar, considerar a los diputados como representantes ante los ciudadanos, implica presumir de la influencia que sus percepciones tendrán sobre una ciudadanía excluida en buena medida de todo debate ante los diferentes procesos de integración. La realidad descrita brevemente en la primera sección del artículo, apunta a que los bloques activos en la actualidad, han tenido

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90 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina un grado de ambición y consecución de objetivos bastante variable. Sin embargo, las elites parlamentarias ha manifestado la conveniencia de pertenecer a los diferentes esquemas de integración, unas actitudes que han mostrado cierta estabilidad como han reflejado los datos. Existe por lo tanto una apuesta por la integración regional en los diferentes países. Aunque cuando los parlamentarios han hablado de las alternativas a sus esquemas de integración han afirmado mayoritariamente la mayor apertura a países no latinoamericanos. Es decir, la integración es necesaria, pero a la hora de considerar otras opciones, habría mayor inclinación hacia los acuerdos preferenciales con otros países, y, como han mostrado los promedios, un desempeño inestable explicaría quizá el grado de satisfacción que ha reportado la pertenencia a los diferentes esquemas, que es medio-bajo para el conjunto de los diputados. Lo que se desprende tras la exploración de los datos, es la existencia de diferentes grados de satisfacción de la pertenencia a los esquemas de integración en los parlamentarios latinoamericanos dado el rendimiento variable de cada uno de los esquemas. Los países del Mercosur siguen siendo las más inclinados a la pertenencia a su esquema y pese a ciertas diferencias internas, los logros alcanzados por el bloque son indicios de proyección más firme del mismo, a diferencia de una Comunidad Andina prácticamente desestructurada y un Mercado Común Centroamericano estancado, cuyos miembros están más pendientes de los acuerdos extra-regionales. En efecto las asimetrías que muchas veces se han señalado como problemas, y que son difícilmente evitables, supone un escollo a la profundización de los esquemas, y esto aparece cuando se mira al interior de los bloques. Quizá los problemas en la integración surgen de manera más evidente si los esquemas se componen de países con diferentes niveles de desarrollo, y se va más allá del libre comercio, ya que los bloques menos homogéneos pueden tener menos fuerza para negociar con terceros. Los desafíos pendientes hacen pensar que la voluntad de las elites políticas es una variable importante en el éxito, más que la económica. Por ello se entiende que cuanta más unidad presenten, mayores posibilidades habrá en una profundización y alcance de los objetivos de los esquemas. En esta línea, el análisis sustantivo de las percepciones de los parlamentarios ante sus acuerdos de integración, arroja luces sobre el

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nivel de consenso en los diferentes esquemas, y además el tipo de divisiones existentes al interior de estos. Concretamente la exploración de los datos ha tenido en cuenta como factores relacionados con las discrepancias de los diputados la nacionalidad, así como la autoubicación ideológica y adscripción partidaria del diputado. Ahora bien, el consenso existente entre los parlamentarios en cada uno de los bloques es manifiestamente diferente entre los socios del Mercosur y sus homónimos centroamericanos y andinos. El Mercosur se creó a partir del eje argentino-brasileño, con el objetivo de establecer un Mercado Común, a través del inicio de una zona de libre comercio pasando por el establecimiento de una Unión Aduanera. Sin embargo en la implementación de las primeras medidas se evidenció un proceso a dos velocidades, por un lado Brasil y Argentina, por otro Paraguay y Uruguay. Además, el perfil esencialmente económico del esquema, le ha dotado de características especiales, su configuración institucional, ha tenido un carácter intergubernamental. En conjunto las elites del Mercosur, exhibieron un alto apoyo en un primer momento, más bajo para los diputados brasileños, aunque este parece que se ha ido afirmando con el paso del tiempo, como muestran los datos sobre el grado de satisfacción. Puede decirse que si bien Argentina ha tenido momentos de mayor politización sobre la integración, y en Brasil el interés ha sido mayor en el sur y para los partidos de izquierda, las elites uruguayas han mostrado un apoyo al proyecto más uniforme, mientras que los paraguayos lo han cuestionado más frecuentemente. Con todo, se ha de destacar además de una mayor homogeneidad en las respuestas ofrecidas, divisiones más claras en torno a la ideología, o adscripción partidista, que por la nacionalidad del diputado. Así se ha observado una satisfacción más evidente con el Mercosur cuanto más a la izquierda se han situado los parlamentarios, y más inclinación a la presencia estatal en la economía. Además hay que tener en cuenta que Mercosur conserva lazos estrechos con la Unión Europea, por razones comerciales obvias, y ha mantenido una estrategia ante la posición de Estados Unidos dentro del NAFTA y la negociación para el futuro del ALCA. Si bien las expectativas iniciales fueron enormes, los obstáculos desde una sociedad crítica y los cuestionamientos de sobre los beneficios del ALCA y de toda experiencia de tinte neoliberal, han puesto en tela de juicio el proyecto es-

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92 _______________________ A la búsqueda del buen gobierno en América Latina tadounidense. Algo que se ha evidenciado en las percepciones de los diputados, que exhibieron menor interés en el proyecto cuanto más satisfechos se mostraban con el Mercosur. El diagnóstico de las elites del MCC ha evidenciado algunos rasgos distintivos. Se ha criticado frecuentemente que el esquema en el que se integra (el SICA), no cuenta con los mecanismos institucionales y jurídicos para dar cumplimiento a sus propósitos, de manera que es fácilmente observable cómo los intereses nacionales se superponen a los objetivos. A esto se ha unido la complicada tarea de compatibilizar diferentes niveles de integración que actualmente están suscritos y se han puesto en marcha por los países centroamericanos. De tal modo, el proceso centroamericano de integración ha reflejado en buena medida las preferencias de los gobiernos de cada Estado, y la participación de otros actores sociales ha sido bastante limitado. Por ello los intereses variables entre los países, a lo que se unen las asimetrías de desarrollo, han supuesto un menor nivel de avance en la integración del bloque. No sorprende pues que se hayan evidenciado algunas divisiones al interior del bloque. Por un lado, los países más entusiastas, Honduras y Guatemala y, destacando claramente quien ha llevado el liderazgo a lo largo de todo el proceso, El Salvador. En el extremo opuesto Costa Rica, siempre más reticente a la completa integración centroamericana. Tal vez las desigualdades entre los países que integran el sistema, la distribución no equitativa de costes y beneficios de la integración, han marcado las actitudes de los parlamentarios. Por otra parte, en cuanto a los vínculos comerciales que existen con otros países, hay que señalar la evidente influencia estadounidense, y la firma del TLC que da un giro en las expectativas de profundizar el proceso integrador, desviando las oportunidades de fortalecer el esquema centroamericano. Las diferencias al interior de los países en función de la ideología, han sido sin embargo escasas en los temas que tienen que ver con la integración centroamericana. La Comunidad andina cuenta con una estructura institucional, muy avanzada, pero incapaz de poner en marcha todos los objetivos previstos en el Acuerdo de Cartagena y posteriormente actualizados en el protocolo de Trujillo. De hecho, el escaso peso de los órganos no técnicos, la desorientación del proyecto comunitario o los problemas internos en que están sumidos sus miembros, son varios elementos que se tienen en cuenta para hablar de la crisis del sistema andino.

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Los datos extraídos de los diputados han reafirmado una escasa cohesión interna en la mayoría de las respuestas y niveles de satisfacción más bajos en cuanto a su sistema de integración. Los resultados económicos, mucho más modestos que los institucionales, no han pasado del establecimiento de una zona de libre comercio en 2006. Además, la escasa proyección futura del bloque se ha puesto de relieve con la renuncia de Venezuela a los tratados constitutivos, lo que no ha hecho sino abrir nuevos interrogantes sobre la viabilidad futura del sistema. Por su parte, México y Chile, países mucho más activos comercialmente, han evidenciado unas pautas de opinión singulares. Por un lado, y pese a que la estructura del TCLAN otorga el mayor poder de decisión al Congreso estadounidense, y no a los ejecutivos de los Estados miembros, se ha constatado la existencia de divisiones internas en cuanto a la pertenencia al bloque, donde la izquierda mexicana manifiesta sus niveles más bajos de satisfacción y una tendencia a considerar críticamente una profundización del esquema como puede suponer la membresía al ALCA. En el caso chileno, se han mostrado escasas divisiones entre los partidos en torno a los temas de integración, salvo en lo que atañe a una potencial adscripción al Mercosur, que se entiende más favorable para la izquierda, que para la derecha parlamentaria. En síntesis, el análisis de los patrones de opinión en los parlamentarios ofrece evidencia empírica hasta ahora no explorada y brinda nuevos elementos para entender los significados de la integración según las percepciones de las elites políticas. La revisión de los logros alcanzados por los diversos esquemas regionales pone de relieve grandes diferencias entre los que tienen una proyección futura más firme y aquellos que apenas han logrado avanzar en los últimos tiempos. Puede decirse que no está clara la agenda que podrán llevar a cabo los programas de integración regional en el futuro, pero sí los desafíos a los que se enfrentan, entre ellos una orientación homogénea de los actores políticos y el apoyo consistente de las élites, factores fundamentales para lograr dar una mayor relevancia a estos proyectos en la escena internacional y avanzar hacia su consolidación duradera.

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