Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Pública
PASOS PARA IMPLEMENTAR EL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN UNA MUNICIPALIDAD Recomendaciones y críticas Mónica SÁNCHEZ SABOGAL Especialista en Políticas de Modernización de la Gestión Pública Municipal.
I. INTRODUCCIÓN
Como consecuencia del proceso de descentralización en nuestro país, los gobiernos locales vieron aumentadas tanto sus competencias y funciones, como el impacto de sus intervenciones en la calidad de vida de sus habitantes. Hoy en día sus funciones no solo se limitan a cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos, como alumbrado público, limpieza, asfalto, u otros; ni a ser simples ejecutores de decisiones tomadas en niveles superiores de gobierno. Por el contrario, las municipalidades cuentan con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia(1). En la actualidad, se observa un aumento de la oferta de políticas públicas municipales hacia terrenos inéditos (promoción económica, desarrollo sociocultural, etc.), las cuales deberían ser propuestas no solo por los funcionarios de la administración local, sino también por los ciudadanos. Además, como producto de la globalización y la influencia creciente de la revolución digital, las Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación (NTIC) penetraron en los diversos sectores de la sociedad, y ya hace algunos años, también en la administración pública. A este último fenómeno se le denomina Gobierno Electrónico.
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RESUMEN
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n estas líneas la autora nos sugiere –paso a paso– una vía a seguir para implementar mecanismos de Gobierno Electrónico en los gobiernos locales, con la finalidad no solo de mejorar la administración municipal, sino de acercarla al vecino y al ciudadano en general; facilitando el acceso a la información y contribuyendo de esa manera, con una vigencia efectiva de la democracia.
El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) muestra, en su Informe Técnico N° 1 - Marzo 2015(2), datos importantes que dan a conocer el índice de crecimiento del uso de las TIC en los hogares peruanos, señalando que: “el 86,0 % de los hogares, existe al menos un miembro que tiene celular, que comparado con similar trimestre de 2013, se incrementa en 2,9 puntos porcentuales. Los hogares que tienen televisión por cable también aumentan, al pasar de 34,4 % en similar trimestre de 2013 a 35,2 % en 2014. En el caso de Internet, cada vez existen más hogares con internet, al último trimestre de 2014, el 24,3 % tiene internet y aumentó en 2,2 puntos porcentuales”(3).
De todas las tecnologías de información y comunicación, la telefonía móvil es la que tiene mayor grado de acceso en los hogares del país, presentando un continuo crecimiento (ver gráfico Nº 1). Sobre los beneficios del Gobierno Electrónico o e-government, el Departamento para la Gestión Pública Efectiva de la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha señalado –en su más reciente publicación, Gobierno municipal abierto en América Latina– lo siguiente: “hacer la vida del ciudadano más fácil en el momento de establecer interacción con los gobiernos (…), permitir que la administración pública procese mejor la información propia, y la que recibe
(1) Reconocido en la Constitución Política del Estado en su artículo 194 y en el artículo II del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972. (2) Versión pdf del Informe Técnico N° 1-Marzo 2015 . (3) INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA. Estadísticas de las tecnologías de la información y comunicación en los hogares. Octubre - noviembre - diciembre 2014. Informe Técnico Nº 1-Marzo 2015, p. 1.
SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA de la ciudadanía, logrando de esta forma establecer prioridades de acción y mejorar la prestación de servicios públicos”(4).
En otras palabras, el objetivo del uso de la TIC es lograr un “buen gobierno” (ver tabla Nº 1). TABLA Nº 1: Principios y valores que implican sustancialmente un Buen Gobierno BUEN GOBIERNO(5) a) Transparencia y apertura (Open Government). b) Receptividad. c) Integridad ética. d) Vías de participación de sus empleados en su interior y de la ciudadanía en el exterior. e) Rendimiento de cuentas y exigencia de responsabilidades. f) Eficacia, eficiencia y economía. g) Accesibilidad física y documental a sus instituciones. h) Legalidad y calidad de las leyes aprobadas. i) Respeto y garantía eficaz de los derechos humanos. j) Evaluación de los resultados de la gestión.
Modernización de la Gestión Pública al 2021 (PNMGP), impulsada desde la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, iniciando el proceso de modernización en nuestro país. No obstante, en algunas municipalidades decidieron iniciar dicho proceso mucho antes de la publicación de la referida política. La iniciativa se debió a la autonomía de la que gozan las administraciones locales, la cual les permite desarrollar políticas públicas municipales que favorezcan la calidad de vida de sus habitantes; con independencia de los lineamientos que se establecen en el Gobierno Nacional, siempre que sea para bien del ciudadano. Antes de la PNMGP existían otros documentos útiles para aquellas entidades que decidieran utilizar las TIC, como los siguientes: - Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico. - Plan Bicentenario Agenda Digital 2.0.
- Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú. - Estrategia de Modernización de la Gestión Pública 2012-2016. - Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2013-2017. A pesar de ello, el documento más útil sería la Resolución Ministerial N° 61-2011-PCM, en la cual se establece el contenido mínimo de los Planes Estratégicos de Gobierno Electrónico, aplicado en los distintos niveles del sector público: Poderes del Estado, ministerios, organismos públicos, gobiernos regionales, gobiernos locales y organismos autónomos. Ahora bien, imagine que usted es el alcalde de una municipalidad y desea implementar el Gobierno Electrónico. Conoce los beneficios de esta herramienta digital, tanto para los ciudadanos como para su gestión; sin embargo, su gerente municipal y el gerente del área de Sistemas no tienen idea de cómo implementarlo. Esta situación se
k) Emprendimiento y ecología. Fuente: El Buen Gobierno desde la perspectiva iberoamericana. Un especial análisis del caso ecuatoriano. Universidad de Cuenca.
GRÁFICO N° 1: Perú: Evolución de los hogares que tienen al menos un miembro con celular y hogares con telefonía fija 2000 - 2014
A la fecha, son siete las municipalidades(6) que, a nivel nacional, han dado el primer paso para desarrollar una política de modernización en sus entidades; paso que consiste en formular un Plan Estratégico de Gobierno Electrónico(7).Sin embargo, la elaboración e implementación de dicho plan no es suficiente para asegurar el éxito de una gestión municipal; para ello, es necesario observar y analizar otros factores, a fin de que se logre el objetivo del gobierno electrónico. Lo que se desea mostrar a continuación, como se señala en el título de este artículo, son recomendaciones o “pasos” que invito a tomar en cuenta, al momento de iniciar esta reforma en la administración local. II. PROPUESTA DE GOBIERNO ELECTRÓNICO LOCAL
Mediante Decreto Supremo N° 0042013-PCM con fecha 09/01/2013 se aprobó la Política Nacional de
Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
(4) ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Gobierno municipal abierto en América latina. 2014, pp. 19-20. (5) CANALES A., José y MARTÍNEZ M., Andrés. El Buen Gobierno desde la perspectiva iberoamericana. Un especial análisis del caso ecuatoriano. Universidad de Cuenca, Cuenca, 2014, pp. 19-20. (6) Estas son: Municipalidad Distrital de Miraflores, Municipalidad Distrital de la Victoria, Municipalidad Distrital de la Punta, Municipalidad Distrital de Chorrillos, Municipalidad de Santiago de Surco, Municipalidad de San Borja, Municipalidad de La Molina. (7) El 18 de febrero del 2011, se publicó en el diario oficial El Peruano la Resolución Ministerial N° 61-2011PCM, en la que se aprueban los lineamientos que establecen el contenido mínimo de los Planes Estratégicos de Gobierno Electrónico.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 18 / JUNIO 2015
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PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA presenta en muchas municipalidades peruanas (ver gráfico Nº 2). Por eso se recomendaría, como primer paso, coordinar con la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática - ONGEI, debido a que –en palabras del especialista Ronald Barrientos, exjefe de la misma– “esta oficina impulsa y fomenta el uso de las TIC para la modernización y desarrollo del Estado, y actúa como ente rector del Sistema Nacional de Informática. Además, dirige y supervisa la Política Nacional de Informática y Gobierno Electrónico”(8). Al respecto, debe expresarse que en la Resolución Ministerial N° 612011-PCM se establecen no solo los lineamentos esenciales que debe incluir todo Plan Estratégico de Gobierno Electrónico, se designa a la ONGEI como órgano especializado que deberá coordinar y supervisar la implementación de la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico, además de brindar asesoramiento a las entidades que lo soliciten(9). Durante la gestión municipal 20112014 del alcalde Jorge Muñoz Wells, en la Municipalidad de Miraflores (Lima), se inició –conjuntamente con la ONGEI– un trabajo de capacitación a los trabajadores de la entidad, a fin de reforzar los conceptos de Gobierno Electrónico. Estas capacitaciones comprometieron a todos los colaboradores de la municipalidad, con la finalidad de lograr un verdadero gobierno digital, conjuntamente con los vecinos.
Las Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación (NTIC) han penetrado en la administración pública, surgiendo el denominado Gobierno Electrónico.
tomar en cuenta los intereses, expectativas y necesidades de la ciudadanía; lo que constituye razón adicional por la cual se recomienda la participación de los vecinos. La mayoría de las municipalidades en las cuales se ha apostado por el Gobierno Electrónico desarrollaron planes estratégicos que fueron casi copiados de otros, sin darle la particularidad que se requiere ante realidades distintas; ni, mucho menos, tomar en cuenta la participación de sus habitantes. Sin embargo, dicha participación es sumamente importante, y de ella dependerá el éxito de una política de modernización local, el cual estará en relación con el nivel de conocimiento del contexto en el que se aplicará el proyecto. Este punto es incluso más trascendente que el uso de
tecnología de punta al momento de la implementación del plan. Por otro lado, la Resolución Ministerial N° 61-2011-PCM se enfoca – como uno de los puntos requeridos para la elaboración del Plan Estratégico– en la brecha digital, a la que define como: “la diferencia socioeconómica entre aquellas comunidades que tienen accesibilidad a Internet y aquellas que no (…). Este término también hace referencia a las diferencias que hay entre grupos según su capacidad para utilizar las TIC de forma eficaz, debido a los distintos niveles de alfabetización y capacidad tecnológica. También se utiliza, en ocasiones, para señalar las diferencias entre aquellos grupos que tienen acceso a contenidos digitales de calidad y aquellos que no”(10).
Este aspecto es muy relevante debido a que se mostrará el estado actual en que se encuentra, a nivel de uso y accesibilidad de las TIC, en su localidad. Además, forma parte de conocer los intereses, necesidades y expectativas de sus habitantes. Por ejemplo, si el índice de uso de celulares con acceso a internet es elevado, su gestión podría desarrollar aplicaciones (apps) como
GRÁFICO Nº 2: Beneficios del empleo de las TIC en la gestión local Fomenta la transparencia Buen gobierno local Simplifica trámites
III. PARTICIPACIÓN DEL VECINO Y REALIDAD LOCAL
Realizado el primer contacto con la ONGEI y revisada la Resolución Ministerial N° 61-2011-PCM, como segundo paso es aconsejable que el alcalde solicite la participación de sus vecinos, a fin de que no sea una política mandataria; sino, por el contrario, mostrar que el deseo de implementar las TIC en la gestión municipal se debe por y para el ciudadano. Debe expresarse que, al momento de diseñar el Plan Estratégico de Gobierno Electrónico, se deberán
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Empleo de
las tecnologías de la información y comunicación (TIC)
Reduce costos y tiempo de espera Mejora la rendición de cuentas Incentiva a la participación ciudadana
Fuente: Elaboración propia.
(8) PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS - PCM. Memoria del Seminario Internacional I - Modernización de la Gestión Pública Perú. Hacia un Estado al servicio del ciudadano. Lima, 2012, p. 55. (9) Resolución Ministerial N° 61-2011-PCM. “Artículo 5.-La Ofi cina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática - ONGEI brindará asesoramiento metodológico a las entidades comprendidas en el alcance de los Lineamientos que se aprueban mediante la presente Resolución. El asesoramiento deberá ser solicitado al correo electrónico
[email protected] o
[email protected]”. (10) Resolución Ministerial N° 61-2011-PCM, pp. 3-4.
SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA forma de generar participación ciudadana masiva, o permitiendo realizar consultas en línea (online) desde su dispositivo móvil. IV. TODOS HACIA UN MISMO OBJETIVO
Es habitual que el área de Sistemas de una entidad local sea el lugar en el cual se empleen con mayor frecuencia las Tecnologías de la Información y Comunicación, mientras que otras dependencias municipales no consideran fundamental su uso. Como señala el politólogo argentino Diego Pando, este escenario descrito genera “islas” que “se caracterizan por un manejo poco eficiente y desarticulado de la información (más allá de los recursos disponibles), con diversidad de clasificaciones y diferentes codificaciones de los datos públicos”(11). Asimismo, otro factor negativo que contribuye a la falta de homogeneidad al momento de utilizar las Tecnologías de la Información es el bajo nivel de interés en compartir la información al interior de la entidad, entre las distintas dependencias de una misma municipalidad; y, externamente, hacía los ciudadanos y otros organismos del Estado. Ya hace algunos años diversas entidades públicas –como la Defensoría del Pueblo– y organizaciones de la sociedad civil –como Pro Gobernabilidad– se comprometieron a desarrollar actividades a fin de lograr la erradicación definitiva de la “cultura del secreto”, que ha caracterizado secularmente a la organización del Estado; afianzando, por el contrario, una “cultura de transparencia”, mediante el empleo de las herramientas digitales. Ante esta situación, como tercer paso es recomendable comprometer a todas las áreas de la municipalidad a participar de la reforma de modernización. Se debe tener en cuenta que el cambio se dará tanto para el funcionario que colabora en la municipalidad, como para el vecino. Por ello, antes de implementar las iniciativas de Gobierno Electrónico, se debe comunicar a ambos actores, ciudadano y funcionario municipal, el deseo de utilizar las TIC en la gestión e introducirlas en la cultura institucional de la entidad local.
OEA: el Gobierno Electrónico debe facilitar la interacción del ciudadano con la administración pública y permitir que esta procese mejor la información.
V. SEGURIDAD Y PROTECCIÓN DE DATOS SENSIBLES(12)
Por su naturaleza, el Gobierno Electrónico se desarrolla mediante el intercambio de información entre sus actores por vía electrónica, el cual deberá darse en entornos seguros. Por ello, las políticas de seguridad informática de los municipios son esenciales. En consecuencia, como cuarto paso se debe elaborar, previamente o a la par, un plan de protección de datos, en el cual se deberá “implementar sistemas de auditorías, control de activos y control de accesos; dotar de seguridad a las comunicaciones y operaciones; proporcionar privacidad y protección de datos y aplicaciones, de host y de red, entre otros aspectos”(13). Asimismo, es de suma importancia que la municipalidad incorpore el uso del certificado digital(14) y la firma digital(15), tanto para los funcionarios como para las personas y los demás organismos, a través de autoridades certificadoras reconocidas. En nuestro país, la Entidad de Certificación (EC) es el Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). VI. LAS BUENAS PRÁCTICAS
Existen importantes experiencias en gestión pública local que han utilizado las TIC, tanto a nivel nacional como internacional. Por tal razón, como quinto paso, es aconsejable que tales experiencias sean tomadas en cuenta al momento de elaborar el Plan Estratégico de Gobierno Electrónico. A nivel nacional, la Municipalidad de Miraflores (Lima) cuenta, sin duda, con una de las gestiones locales que mejor ha empleado estas herramientas digitales; no solo implementando el Gobierno Electrónico, sino también desarrollando –ahora– el Portal de los Datos (Open Data)(16). En otros países latinoamericanos, como Chile, Argentina y Colombia, el número de municipios que han implementado el Gobierno Electrónico es mayor que en nuestro país, llevándose a cabo diversos estudios sobre el impacto que han tenido las TIC en sus gestiones(17). Estas experiencias internacionales exitosas deben ser vistas de manera crítica, reconociendo las propiedades de cada caso y su contexto, a fin de que puedan ser aplicadas –según el caso y de ser necesario– en el plan que se desea desarrollar. De lo contrario, en vez de obtener una solución para mejorar la gestión municipal, se estará sumando un nuevo problema. En este punto, lo que se recomienda es valorar las experiencias de buen gobierno, sin dejar de lado la realidad en la cual se desea desarrollar el plan. El objetivo del trabajo de
(11) PANDO, D. y FERNÁNDEZ ARROYO, N. (comp). El gobierno electrónico a nivel local. Experiencias, tendencias y reflexiones. CIPPEC y Universidad de San Andrés, Buenos Aires, 2013. (12) La Ley de Protección de Datos Personales - Ley Nº 29733 defi ne datos sensibles como “datos personales constituidos por los datos biométricos que por sí mismos pueden identifi car al titular; datos referidos al origen racial y étnico; ingresos económicos, opiniones o convicciones políticas, religiosas, fi losófi cas o morales; afi liación sindical; e información relacionada a la salud o a la vida sexual”. (13) PANDO, D. y FERNÁNDEZ ARROYO, N. Ob. cit., p. 41. (14) Certificado digital: documento digital que vincula un par de claves (una pública y otra privada) con una persona y asegura su identidad digital. Con esta identidad digital la persona podrá ejecutar acciones de comercio y gobierno electrónico con seguridad, confi anza y pleno valor legal. (15) Firma digital: Es aquella fi rma electrónica que cumple con todas las funciones de la fi rma manuscrita. En particular, se trata de aquella fi rma electrónica basada en la tecnología de criptografía asimétrica. (16) . (17) Investigaciones sobre Gobierno Electrónico local: - Chile: INSTITUTO CHILENO DE ESTUDIOS MUNICIPALES (ICHEM). Gobierno Electrónico Municipal. Santiago de Chile, 2011, p. 171. - Argentina: PANDO, D. y FERNÁNDEZ ARROYO, N. (comp.). Ob. cit., p. 157.
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PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA análisis de las demás gestiones no es copiar un caso exitoso, sino rescatar los puntos fuertes que puedan ser adecuados según el contexto local, y generar un valor agregado para lograr un mejor servicio a los ciudadanos; que permita que, a la larga, la nueva experiencia sea a su vez tomada como un caso exitoso más de Gobierno Electrónico municipal.
La participación de los vecinos en el diseño del Gobierno Electrónico al momento de su implementación en la municipalidad es más importante que el uso de tecnología de punta.
VII. CONCLUSIÓN
El valor de la tecnología y su utilidad para la gestión local es innegable, pero para orientarla hacia los ciudadanos es recomendable que, al momento de elaborar las iniciativas de Gobierno Electrónico, ellas sean planteadas en conjunto por funcionarios y vecinos, partiendo del contexto local y tomando en cuenta experiencias positivas logradas en otras dependencias, sin perder su particularidad. Por último, debe advertirse que emprender la reforma de modernización municipal no es sencillo, no solo por la complejidad del proceso, sino por la alteración del statu quo de la entidad. Y es que utilizar las TIC en la administración
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INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA. Estadísticas de las tecnologías de la información y comunicación en los hogares. Octubre - noviembre - diciembre 2014. Informe Técnico N° 1-Marzo 2015.
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local genera un verdadero empoderamiento del ciudadano. VIII. BIBLIOGRAFÍA
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