Participación y rendición de cuentas social en megaproyectos urbanos en Monterrey

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Rectoría de Escuelas Nacionales de Posgrado

Participación y rendición de cuentas social en megaproyectos urbanos en Monterrey

Tesis presentada como requisito parcial para la obtención del Grado de: Doctora en Política Pública

Elaborada por: María Teresa Villarreal Martínez

Monterrey, Nuevo León

Noviembre de 2011

Pues no cabe reorientar las tendencias ni el comportamiento de una ciudad o un territorio, sin contar con los ciudadanos que lo pueblan.

José Manuel Naredo

A mis padres, Rosaura y Luis, in memoriam.

A José Luis, compañero y alegría de mi vida.

Agradecimientos Al Dr. Freddy Mariñez Navarro, por su gran calidad humana y académica, por creer en mí, por su optimismo y su invaluable apoyo como asesor en este camino de investigación. Al Dr. Roberto García Ortega, por sus importantes observaciones como sinodal, así como por su imprescindible orientación en el campo de la teoría y las políticas urbanas. Al Dr. Alberto Javier Olvera Rivera, por sus valiosas reflexiones y aportaciones que contribuyeron a enriquecer esta disertación; para mí ha sido un privilegio contar con su participación como lector y sinodal de esta tesis. Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología por brindarme la beca que hizo posible la realización de los estudios doctorales. Al Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey por la oportunidad de ingresar al programa doctoral y contribuir a mi formación académica. Al Dr. Héctor Rodríguez, director del Doctorado en Política Pública, por todo el apoyo brindado. A mis profesores de la EGAP y compañeros del doctorado por compartir sus conocimientos y experiencias en los diversos campos de las políticas públicas. A las personas que aceptaron las entrevistas para enriquecer esta tesis. A Jorge Castillo, por el diálogo enriquecedor que me orientó en el camino de investigación. A los hombres y mujeres que, en lo individual y en grupos organizados, creen que otra ciudad y otro mundo son posibles, y aportan su tiempo y creatividad para conseguirlo. Su vida y su lucha son una luz de esperanza que me ha alentado a la realización de esta tesis. A mis amigas y amigos, a quienes debo lo mejor de mí. A Nora Elisa, mi amiga desde la infancia, por su paciencia y cariño, y con quien tengo largas pláticas pendientes. A José Luis, por tu amor y apoyo incondicional; eres la alegría de mi vida. A mis hermanas, María del Carmen y Rosaura Esthela, y a mi cuñado, Juanito, gracias por su gran cariño, su comprensión y apoyo constante. A mis padres: Rosaura, por enseñarme la sencillez de la vida y la capacidad de asombro; y Luis, que me transmitió la pasión por la política y la justicia.

RESUMEN La presente investigación examina las formas de participación que se generan en torno a la ejecución de grandes obras urbanas público-privadas y su capacidad de emprender ejercicios de rendición de cuentas a la sociedad que contribuyan a democratizar la gestión. Desde un enfoque cualitativo y utilizando la estrategia de estudios de casos, se analizan tanto la participación ciudadana institucionalizada plasmada en los consejos ciudadanos como la no institucionalizada que expresa en movilizaciones sociales, identificando los actores involucrados en cada caso y sus formas de intervención en el proceso de gestión, en el caso concreto de cinco megaproyectos público privados impulsados por el gobierno estatal de Nuevo León durante el periodo 2003-2009 y algunos de ellos continuados en la siguiente administración 2009-2015: la ampliación de la Avenida Lincoln, el Arco Vial Sureste, el Centro de GobiernoPlaza Cívica, el desarrollo inmobiliario Santa Lucía y el estadio de futbol Monterrey. En todos estos casos se identifican redes gubernamental-privadas que toman lejos de la mirada pública las decisiones sobre estas obras sin permitir la intervención de otros actores; la ausencia de participación y las externalidades ligadas a los megaproyectos generan un socioespacio de conflicto donde distintos actores buscan imponer su discurso sobre lo que debe hacerse y controlar el proceso de gestión. La investigación mostró que un régimen autoritario manipula y pervierte las oportunidades que ofrecen arreglos institucionales participativos, deja en la inoperancia los controles intraestatales y las herramientas legales para la exigencia de derechos, y desconoce las expresiones ciudadanas que demandan rendición de cuentas. Esto hace necesario que la gestión de los megaproyectos se realice en el marco de redes públicas y no de comunidades cerradas, que los consejos ciudadanos en lugar de restringir la participación se conviertan en instrumentos de control ciudadano de la gestión, y llevar a cabo reformas legales para que los instrumentos jurídicos disponibles para la sociedad resulten eficientes y accesibles. Esta investigación muestra la urgencia de desarrollar mecanismos de rendición de cuentas a la sociedad adecuados para la tendencia creciente a impulsar políticas públicas con participación mixta gubernamental y empresarial.

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INDICE Resumen

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Índice

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Listado de cuadros

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Listado de tablas

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Listado de abreviaturas

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Introducción Estructura de la disertación

1 4

Capítulo 1 Diseño de la investigación 1.1 Planteamiento del problema y preguntas de investigación 1.2 Objetivos 1.3 Contribución y alcance 1.4 Metodología de la investigación 1.5 Justificación e importancia

6 6 9 10 11 14

Capítulo 2 Marco teórico: Participación, rendición de cuentas y megaproyectos 2.1 Participación en políticas públicas y democracia 2.1.1. El espacio de la participación y rendición social de cuentas 2.1.2. Alcance de la participación 2.1.3. La institucionalización de la participación 2.1.3.1 Los consejos de participación 2.1.4 La participación no institucionalizada 2.2 Rendición de cuentas en las políticas públicas 2.2.1 Tipos de rendición de cuentas 2.2.2 Participación institucionalizada y rendición de cuentas 2.2.3 Participación no institucionalizada orientada a la rendición de cuentas 2.3 Participación y rendición de cuentas en las políticas urbanas 2.3.1 Los megaproyectos público-privados como política urbana 2.3.2 Las comunidades de políticas en los megaproyectos urbanos 2.3.3 Conflicto y movilización en torno a los megaproyectos 2.3.4 Arreglos institucionales para la participación y control en políticas urbanas 2.4 La investigación sociopolítica sobre los megaproyectos urbanos 2.5 Premisa hipotética y marco de análisis

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Capítulo 3 Marco contextual I: Cultura, participación y rendición de cuentas social 84 en Monterrey 3.1 Monterrey: una ciudad competitiva 85 3.2 Cultura cívico-política en el área metropolitana de Monterrey 89 3.2.1 Percepción de la democracia 91 ii

3.2.2 Confianza en las instituciones 3.2.3 Interés en la política y asuntos públicos 3.2.4 Participación colectiva 3.2.5. Rasgos predominantes de la cultura cívica de Monterrey 3.2.6. La influencia de la élite empresarial en la cultura cívica 3.3 Institucionalización de la participación y rendición de cuentas social 3.3.1 En el orden federal 3.3.2 En el orden estatal: Nuevo León 3.3.2.1 Los consejos de participación ciudadana 3.3.2.2 El estímulo a las organizaciones de la sociedad civil 3.3.2.3 Contraloría interna, social y ciudadana 3.3.2.4 Los organismos autónomos garantes de derechos 3.3.2.5 El Congreso como fiscalizador

92 95 96 101 101 102 103 107 109 118 121 124 124

3.3.3 En el orden municipal: área metropolitana de Monterrey

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3.4 La participación organizada autónoma en políticas públicas 3.4.1 Las movilizaciones ciudadanas por la ciudad

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Capítulo 4 Marco contextual II: Megaproyectos en Monterrey: planes y actores estatales 4.1 Expansión urbana y megaproyectos 4.2 Los grandes proyectos urbanos en planes y programas 4.2.1. El marco legal y la planeación de las acciones urbanas 4.2.2. Los megaproyectos en el Plan Estatal de Desarrollo y programas sectoriales 2004-2009 4.2.3. Los megaproyectos y los planes de desarrollo urbano 4.2.4. Los megaproyectos urbanos público-privados

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4.3 Los empresarios en las políticas urbanas

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4.4 Organismos gubernamentales de la gestión urbana 4.4.1. Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos / Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica 4.4.2. Agencia para la Planeación de Desarrollo Urbano de Nuevo León. 4.4.3. Fideicomiso Promotor del Desarrollo Santa Lucía, Fidelucía / Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos, Fideproes 4.4.4. Fideicomiso Parque Fundidora / Parque Fundidora Organismo Público Descentralizado 4.4.5. Comisión de Conurbación 4.4.6. Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales 4.4.7. Parques y Vida Silvestre de Nuevo León 4.4.8 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat 4.4.9 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Profepa 4.4.10 Congreso de Nuevo León 4.4.11 Otros espacios institucionalizados de participación ciudadana 4.4.11.1 Consejo de participación ciudadana para el Arco Vial Sureste 4.4.11.2 Patronato del Nuevo Parque Ecológico La Pastora 4.4.11.3. Consejo Técnico Asesor del Área Natural Protegida Estatal en la categoría de parque urbano “Nuevo Parque Ecológico La Pastora” 4.4.11.4. Patronato Pro Defensa del Patrimonio Cultural para la Zona Protegida de

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Santa Lucía 4.4.12 Participación ciudadana en los consejos 192 4.4.13 Participación y control social en la legislación urbano- ambiental de Nuevo 193 León Capítulo 5. Descripción de los estudios de caso: La gestión de los megaproyectos urbanos público-privados en Monterrey 5.1. Prolongación avenida Abraham Lincoln 5.1.1. Descripción del proyecto 5.1.2. Construcción del sustento legal 5.1.3. Financiamiento 5.1.4. Gestión del suelo 5.1.5. Gestión ambiental 5.1.6. Gestión social y política 5.1.6.1. Anuncio y justificación pública 5.1.6.2. Detonante del conflicto 5.1.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto 5.2 Arco Vial Sureste 5.2.1. Descripción del proyecto 5.2.2. Construcción del sustento legal 5.2.3. Financiamiento 5.2.3.1. La abrogación del decreto 75 5.2.4. Gestión del suelo 5.2.5. Gestión ambiental 5.2.6.Gestión social y política 5.2.6.1. Anuncio y justificación pública 5.2.6.2. Detonante del conflicto 5.2.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto 5.3. Centro de Gobierno-Plaza Cívica 5.3.1 Descripción del proyecto 5.3.2. Construcción del sustento legal 5.3.3. Financiamiento 5.3.4. Gestión del suelo 5.3.5. Gestión ambiental 5.3.6. Gestión social y política 5.3.6.1. Anuncio y justificación pública 5.3.6.2. Detonante del conflicto 5.3.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto 5.4. Desarrollo inmobiliario Santa Lucía 5.4.1. Descripción del proyecto 5.4.2. Construcción del sustento legal 5.4.3. Financiamiento 5.4.4. Gestión del suelo iv

199 200 200 200 201 203 204 204 205 206 206 210 210 211 213 215 217 219 220 222 224 225 232 232 232 233 235 235 236 236 237 237 238 238 240 241 243

5.4.5. Gestión ambiental 248 5.4.6. Gestión social y política 248 5.4.6.1. Anuncio y justificación pública 249 5.4.6.2. Detonante del conflicto 250 5.4.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de 251 conflicto 5.5. Estadio de futbol Monterrey 253 5.5.1. Descripción del proyecto 253 5.5.2. Construcción del sustento legal 255 5.5.3. Financiamiento 256 5.5.4. Gestión del suelo 257 5.5.5. Gestión ambiental 259 5.5.6. Gestión social y política 263 5.5.6.1. Anuncio y justificación pública 263 5.5.6.2. Detonante del conflicto 265 5.5.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto 266 5.7. Los ejes temáticos del socioespacio de conflicto 274 Capítulo 6 Dimensiones analíticas de la participación y rendición de cuentas 6.1. Participación institucionalizada 6.1.1. Consejo consultivo de participación ciudadana de proyectos de infraestructura estratégica 6.1.2. Consejo de participación ciudadana para el desarrollo urbano, Codeur 6.1.3. Consejo ciudadano de la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales 6.1.4. Consejo ciudadano de Parques y Vida Silvestre 6.1.5. Consejo Consultivo Núcleo para el Desarrollo Sustentable de Nuevo León 6.2. Participación no institucionalizada 6.2.1. Arco Vial Sureste 6.2.1.1. Emergencia de las movilizaciones 6.2.1.2.Enmarcamiento 6.2.1.3. Inserción en el proceso de políticas 6.2.1.4. Tipo de participación e incidencia 6.2.1.5. Herramientas de intervención 6.2.1.6. Relación con el entorno social 6.2.2. Desarrollo inmobiliario Santa Lucía 6.2.2.1. Emergencia de las movilizaciones 6.2.2.2. Enmarcamiento 6.2.2.3. Inserción en el proceso de políticas 6.2.2.4. Tipo de participación e incidencia 6.2.2.5. Herramientas de intervención y relación con el entorno social 6.2.3. Estadio de futbol Monterrey 6.2.3.1. Emergencia de las movilizaciones 6.2.3.2. Enmarcamiento 6.2.3.3. Inserción en el proceso de políticas 6.2.3.4. Tipo de participación e incidencia v

277 278 279 281 287 288 291 294 294 295 297 299 300 302 303 304 304 305 306 306 307 307 307 308 310 311

6.2.3.5. Herramientas de intervención 6.2.3.6. Relación con el entorno social 6.3 Rendición social de cuentas en los megaproyectos urbanos 6.3.1 Denuncia de actos ilegales 6.3.2 Introducción de nuevos temas en la agenda pública 6.3.3 Activación de órganos de control intraestatales 6.3.4. Imposición de sanciones simbólicas 6.3.5. El rol de los medios de comunicación Capítulo 7 Discusión y propuestas en torno a la participación y rendición de cuentas en megaproyectos público-privados 7.1 Gestión de megaproyectos público-privados: de comunidades privadas a redes públicas 7.2 Consejos ciudadanos: de la participación controlada al control de la gestión 7.3 Movilización ciudadana e incidencia 7.4 Rendición de cuentas en megaproyectos público-privados

312 313 314 315 316 317 320 322 325 326 331 334 340

Conclusiones y reflexiones finales Limitaciones de la investigación Pistas para la investigación futura Reflexión final

345 348 349 349

Bibliografía

351

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LISTADO DE CUADROS Cuadro 1.1. Cuadro 2.1. Cuadro 2.2. Cuadro 2.3. Cuadro 2.4. Cuadro 3.1. Cuadro 3.2. Cuadro 3.3. Cuadro 3.4. Cuadro 4.1. Cuadro 4.2. Cuadro 4.3. Cuadro 4.4. Cuadro 4.5. Cuadro 4.6. Cuadro 4.7. Cuadro 5.1.

Diseño de los casos con enfoque encapsulado Escalera de la participación de Arnstein Niveles de participación en las políticas púbicas Opciones en el diseño institucional de consejos ciudadanos Marco de análisis Descentralización funcional en la administración pública de Nuevo León 2003-2009 Consejos/comités ciudadanos en organismos públicos estatales periodo 2003-2009 Mecanismos participativos en reglamentos municipales de participación ciudadana Participación institucionalizada en la ZMM Jerarquía de los planes de desarrollo urbano Integración del Consejo Consultivo de Participación Ciudadana Proyectos de Infraestructura Estratégica Integración del Consejo Ciudadano de Desarrollo Urbano, Codeur Consejeros ciudadanos del consejo de la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales Integrantes del Consejo de Participación Ciudadana de Parques y Vida Silvestre Consejo Consultivo Núcleo para el Desarrollo Sustentable en Nuevo León 2008-2011 Vocales ciudadanos del Patronato Pro Defensa del Patrimonio Cultural para la Zona Protegida de Santa Lucía Megaproyectos urbanos y movilización ciudadana

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LISTADO DE TABLAS Tabla 3.1. Tabla 3.2. Tabla 3.3. Tabla 3.4. Tabla 3.5. Tabla 3.6. Tabla 3.7. Tabla 3.8. Tabla 3.9. Tabla 3.10. Tabla 3.11. Tabla 3.12. Tabla 3.13. Tabla 3.14 Tabla 4.1.

Índice de competitividad urbana del área metropolitana de Monterrey según IMCO Índice de competitividad global de Nuevo León “¿Cree usted que México vive en una democracia?” ENCUP, Nuevo León “¿Con la actual democracia en México, diría usted que está…” ENCU, Nuevo León. “Estamos más cerca de un gobierno que se impone que de un gobierno que consulta”. ENCUP, Nuevo León. Confianza en las instituciones. ECC 2010. “¿Qué tanta confianza la inspira…” ENCUP, Nuevo León. Evaluación del desempeño de las instituciones para fortalecer la democracia. PENL, 2009. Interés y percepción de la política. ENCUP, Nuevo León. Porcentaje de participación colectiva. ECC, 2010. “Dígame por favor si usted forma o ha formado parte de alguna de las siguientes organizaciones” ENCUP, Nuevo León. Participación en organizaciones. PENL, 2009.

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Participación e impacto en la solución de problemas. ENCUP, Nuevo León. “En su opinión ¿qué tanto poder tienen para cambiar las cosas en México…” ENCUP, Nuevo León. Extensión del área urbana de 1980 a 2005

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LISTADO DE ABREVIATURAS AMM ANP ANPE APDUNL APMARN ASE ASF AVS CAINTRA CANACO CCINLAC CEB CEDH CEE CEMEX CERU CIDE Cintermex CLAD CMH CNDH Codeur Coparmex Corpes CPEU CPIE CTAINL DIF ECC EGAP ENCUP Fedeco FEMSA Fidelucía Fideproes Fidevalle FIRME FMI IFAI IMCO IMPLADE ITESM IVA

Área Metropolitana de Monterrey Área Natural Protegida Área Natural Protegida Estatal Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales Auditoría Superior del Estado Auditoría Superior de la Federación Arco Vial Sureste Cámara de la Industria de la Transformación de Nuevo León Cámara Nacional de Comercio de Monterrey Consejo Cívico de las Instituciones de Nuevo León Comunidades Eclesiales de Base Comisión Estatal de Derechos Humanos Comisión Estatal Electoral de Nuevo León Cementos Mexicanos Consejo de Rehabilitación Urbana A. C. Centro de Investigación y Docencia Económica Centro Internacional de Negocios Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo Contaduría Mayor de Hacienda Comisión Nacional de Derechos Humanos Consejo Estatal de Desarrollo Urbano / Consejo Ciudadano de Desarrollo Urbano Confederación Patronal de la República Mexicana Corporación de Proyectos Estratégicos Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica Comisión de Transparencia y Acceso a la Información de Nuevo León Desarrollo Integral de la Familia Encuesta de Cultura Ciudadana Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas Federación de Colonias de San Pedro Fomento Económico Mexicano Fideicomiso Promotor del Desarrollo Santa Lucía Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos Fideicomiso para la Realización de Obras Viales en la Zona Valle Oriente Fideicomiso de Rehabilitación Metropolitana Fondo Monetario Internacional Instituto Federal de Acceso a la Información Instituto Mexicano de Competitividad Instituto Metropolitano para el Desarrollo Sustentable de Veracruz-Boca del Rio Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Impuesto al Valor Agregado ix

LEEGPA MIA Nafinsa OCDE OEA PAN PANAL PED PENL PNUD PRD PRI Prodeur Profepa Prourbe PT PVEM Semarnap Semarnat Surmac UAM UANL UDEM UR

Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Manifestación de Impacto Ambiental Nacional Financiera Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Organización de Estados Americanos Partido Acción Nacional Partido Nueva Alianza Plan Estatal de Desarrollo Perfil del elector neoleonés Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Partido de la Revolución Democrática Partido Revolucionario Institucional Procuraduría de Desarrollo Urbano Procuraduría Federal de Protección al Ambiente Promotora de Desarrollo Urbano Partido del Trabajo Partido Verde Ecologista de México Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Sociedad de Urbanismo Región Monterrey, A. C. Universidad Autónoma Metropolitana Universidad Autónoma de Nuevo León Universidad de Monterrey Universidad Regiomontana

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INTRODUCCIÓN Las ciudades son actores protagónicos en la globalización económica, su influencia en ese ámbito es creciente, se encuentran en el escenario mundial compitiendo entre sí por resultar más atractivas para inversionistas y consumidores; para ello desarrollan nuevas funciones que les permitan mantenerse dentro de la economía global, por lo que ciudades con una base industrial fuerte se transforman paulatinamente en ciudades de servicios y consumo. Estos cambios que se registran a partir de los años 80, luego de la crisis de las finanzas públicas del Estado benefactor y del modelo de industrialización basado en la sustitución de importaciones, forman parte de los procesos de reestructuración económica neoliberal que tienen su corolario en la reconfiguración del espacio urbano y alteran también las formas de producir la ciudad: el papel central del Estado en la planificación y ordenamiento territorial, en la construcción de vivienda, infraestructura y creación de espacios públicos, queda desplazado por el protagonismo del capital inmobiliario en expansión, ligado a grandes proyectos urbanos orientados a crear un entorno favorable y competitivo para los negocios y el consumo de alto poder adquisitivo. En esa contienda por “vender” las ciudades, los gobiernos y los sectores económicos llevan a cabo profundas transformaciones en la estructura urbana que suelen concretarse en la ejecución de megaproyectos urbanísticos que las doten de infraestructura moderna, impulsen el desarrollo y también regeneren la imagen citadina hacia los ojos del mundo. Así, suelen ejecutarse grandes obras de renovación de las zonas centrales, se construyen centros de convenciones, parques temáticos, estadios deportivos, autopistas e infraestructura de comunicaciones, centros comerciales, sistemas de transporte masivo, entre otros. Estos grandes proyectos imponen cambios drásticos a la urbe, diferentes a la evolución gradual que se realiza a lo largo de años y décadas. Un megaproyecto puede asestar un golpe de timón en el proyecto de ciudad actual y futura, ampliando o reduciendo sus posibilidades no sólo para competir en el mercado global, sino para resultar sustentable en todo sentido –político, económico, sociocultural, ambiental y tecnológico. A la par de las transformaciones urbanas, en el ámbito político lo local ha adquirido una importancia cada vez mayor que se manifiesta en una descentralización de funciones de los gobiernos nacionales hacia los gobiernos locales, aunque la situación se vuelve 1

complicada en el caso de las aglomeraciones metropolitanas donde varias ciudades administrativamente autónomas comparten las mismas problemáticas y oportunidades, demandando estructuras de gobierno regionales. Junto al énfasis en lo local, también han cobrado fuerza las exigencias hacia una ampliación de la participación social en la toma de decisiones en las políticas públicas. Para ello se han institucionalizado diversas formas de participación con distinta capacidad de incidencia, y se han multiplicado en la sociedad civil los grupos y asociaciones que buscan intervenir en asuntos públicos, aunque concentrados mayormente en el campo de las políticas sociales. Las políticas de producción y estructuración del espacio urbano constituyen un asunto que apenas en los últimos años empieza a ser abordado por algunos grupos y movimientos ciudadanos ante la ejecución de grandes proyectos urbanísticos con externalidades ambientales, sociales y económicas negativas para amplios sectores de la población. La transparencia y la rendición de cuentas son otras exigencias que se agregaron a la de mayor participación; ha sido tal el reconocimiento de la importancia de estos reclamos que se les considera condiciones esenciales de la democracia. A partir de mediados de la década de los noventa se concretaron en diferentes países legislaciones sobre la transparencia y el acceso a la información pública, se crearon organismos encargados de hacerlas cumplir y que también forman parte de los mecanismos intraestatales de la rendición de cuentas. En la academia y en la sociedad civil organizada también han surgido iniciativas orientadas a la exigencia de transparencia y rendición de cuentas, como los observatorios. Sin embargo, aun con la existencia de todos estos mecanismos de participación y transparencia, en el campo de las políticas urbanas la realización de megaproyectos ha suscitado la movilización de ciudadanos que cuestionan esta clase de intervenciones urbanas y la propuesta de ciudad que entrañan. En estos conflictos, los grupos movilizados no siempre han sido de los vecinos directamente afectados por un megaproyecto, lo novedoso radica en que se trata de grupos más amplios que tienen como adscripción la ciudad misma, por tanto sus argumentos no se remiten a la afectación de sus propiedades o de su entorno habitacional inmediato, sino que arguyen la afectación de derechos de una colectividad más

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amplia que no se define por la colindancia física con las obras, y “en su nombre” exigen explicaciones a los tomadores de decisiones y demandan la reorientación de las políticas1. En estos conflictos se confrontan diferentes proyectos de ciudad, pero también diferentes concepciones de democracia, de cómo deben tomarse las decisiones y de emprenderse las políticas públicas. En este sentido, los grupos de ciudadanos movilizados no sólo cuestionan la realización de un megaproyecto en particular, sino también su proceso de gestión dominado por redes público-privadas cerradas, y demandan que estas élites tomadoras de decisiones den razón pública de las acciones tomadas para transformar el espacio urbano. Estas movilizaciones las llevan a cabo por canales distintos a los espacios institucionalizados de participación ciudadana existentes en las estructuras de la administración gubernamental. También en el área metropolitana de Monterrey, la ejecución de megaproyectos urbanos público-privados como instrumento para transformar la ciudad ha generado conflictos, a pesar de que también se han implementado –desde el gobierno estatal- una serie de mecanismos formales de participación en la políticas públicas incluyendo las urbanas. Esto lleva a cuestionar el modelo de participación institucionalizada que se ha promovido en los últimos años en Nuevo León y que ha empleado como herramienta primordial la figura de los consejos ciudadanos, a fin de revisar el papel que han jugado en el caso concreto de la gestión de estos megaproyectos polémicos. Asimismo, llama la atención la estructuración de un activismo nuevo en la ciudad relacionado con el medio ambiente y con la gestión de la urbe, vinculado también a la exigencia del respeto de derechos ciudadanos a participar y exigir explicaciones a políticos y empresarios involucrados en los megaproyectos. Por eso en esta disertación doctoral examinamos las formas de participación que se generan en torno a la ejecución de grandes obras urbanas público-privadas y su capacidad de emprender ejercicios de rendición social de cuentas que contribuyan a democratizar la gestión. Aunque el tema central de esta tesis es la participación y rendición social de cuentas en los megaproyectos urbanos en Monterrey, en el camino recorrido durante la investigación 1

En este sentido identificamos, entre otras, las movilizaciones desde el 2008 en Cancún, Quintana Roo, contra el proyecto Gran Parque Bicentenario o Quinta La Costa –Palacio Municipal, Plaza Cívica, parque y catedral- en la reserva ecológica “Ombligo Verde”; las acciones y protestas organizadas desde 2007 en Metepec, Estado de México, en contra del proyecto Ciudad Administrativa Bicentenario en el área verde Conjunto Sedagro; el conflicto en la ciudad de México gestado a partir del 2010 en torno a la construcción de la Supervía Poniente; las movilizaciones entre 2006 y 2009 en Zapopan, Jalisco, ante la ejecución del megaproyecto comercial e inmobiliario La Ciudadela.

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hemos encontrado otras cuestiones que también ha resultado esencial abordar para tener una comprensión más completa del asunto principal. Nos referimos a las redes gubernamentalprivadas que monopolizan la toma de decisiones relativas a estas grandes obras, y las movilizaciones ciudadanas que emergen como contrapeso de dichas redes. En esta disertación identificamos estos dos temas y ofrecemos un análisis preliminar de los mismos, pero bien pueden constituir el objeto central de una investigación posterior.

Estructura de la disertación Esta disertación doctoral se compone de siete capítulos. En el primero se presenta el diseño general de la investigación: el problema a investigar, las preguntas que se pretende responder con este trabajo, los objetivos a alcanzar, la metodología que se utilizó en la investigación, la contribución y el alcance de esta disertación, así como su justificación e importancia. En el Capítulo 2 se desarrolla el debate teórico en torno a la participación ciudadana, la rendición de cuentas social en las políticas públicas en general y en los megaproyectos urbanos público-privados como instrumentos de las políticas urbanas en particular. También hacemos una revisión de la investigación sociopolítica en torno a las grandes obras urbanísticas. A partir de este debate planteamos la premisa hipotética, así como los ejes de análisis que guían esta investigación. En el capítulo 3 examinamos el discurso participacionista del gobierno estatal tanto en el periodo 2003-2009 como en la actual administración 2009-2015, así como su traducción en mecanismos institucionalizados de participación y los canales formales de rendición de cuentas. También revisamos las manifestaciones no institucionalizadas de participación ciudadana registradas en ese mismo periodo en el área metropolitana de Monterrey, los antecedentes de esas experiencias y su relación con el ejercicio del derecho a la rendición de cuentas. En el capítulo 4 se revisa el lugar que ocupa la planeación urbana en los megaproyectos público-privados, y se identifica a los actores estatales y empresariales involucrados en su gestión.

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En el capítulo 5 exponemos la gestión de los megaproyectos urbanos públicoprivados impulsados durante el gobierno estatal 2003-2009 y continuados en el actual periodo 2009-2015. Para cada caso se presenta una descripción general de proyecto, el sustento legal que se construyó para justificarlo, el financiamiento, la gestión del suelo, la gestión ambiental y la gestión social y política; en esta última parte se explora el socioespacio de conflicto generado en torno a cada megaproyecto y la acciones emprendidas por diferentes actores estatales y sociales. El capítulo 6 examina de manera detallada la participación institucionalizada y no institucionalizada y su relación con la rendición social de cuentas en megaproyectos públicoprivados, utilizando las dimensiones analíticas que se desarrollaron en el capítulo segundo a partir del debate teórico, con el fin de dar respuesta a las preguntas de investigación. En el capítulo 7, discutimos los hallazgos arrojados por el análisis, y esbozamos propuestas en torno a la participación y rendición de cuentas en megaproyectos públicoprivados Por último presentamos las conclusiones de este trabajo, señalamos las limitaciones de la investigación y enumeramos una serie de pistas para la investigación futura que surgen de la presente disertación doctoral.

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CAPITULO 1 Diseño de la investigación 1.1 Planteamiento del problema y preguntas de investigación La implementación del modelo económico neoliberal ha tenido en Monterrey un impacto territorial y urbano, ya que desde finales de los años 80 los sucesivos gobiernos estatales han emprendido un conjunto de megaproyectos urbanos que, por su cantidad y magnitud, resulta inédito en la historia de la ciudad (Garza Villarreal, 2003a). El que marca el inicio de la transformación del centro de Monterrey es la Macroplaza en la década de los 80, y constituye una de las más grandes operaciones de renovación de un centro urbano y creación de espacios públicos en México (Melé, 2006). A partir de entonces, la metrópoli se ha ido transformando mediante la realización de intervenciones urbanas, algunas de ellas de gran envergadura. En el periodo de gobierno 2003-2009 se impulsa un esquema gestión caracterizado por la participación del sector privado en la ejecución de algunas de estas grandes obras urbanísticas, los llamados proyectos público-privados, que en la actual administración estatal 2009-2015 quedaron encuadrados en el marco legal mediante la Ley de Asociaciones Público-Privadas aprobada y publicada en julio de 2010. En el periodo 2003-2009, el gobierno estatal anunció una serie de grandes proyectos urbanos que calificó como estratégicos, unos de carácter exclusivamente público -ampliación de la Línea 2 del metro, integración urbanística Parque Fundidora-Santa Lucía-Macroplaza e infraestructura hidráulica Monterrey V-, y otros siguiendo un nuevo esquema públicoprivado que libraría al erario de cargas excesivas. Entre estos últimos, solo se terminó la prolongación de la avenida Abraham Lincoln, otros han sido continuados por la siguiente administración estatal 2009-2015 –estadio de futbol Monterrey, Centro de Gobierno-Plaza Cívica, desarrollo inmobiliario Santa Lucía-, y otros quedaron en suspenso –Arco Vial Sureste. Algunos de estos megaproyectos generaron un activismo continuo por parte de grupos ciudadanos que los cuestionaron utilizando medios jurídicos y también no 6

convencionales. Una primera revisión indica una coincidencia entre megaproyectos que afectan zonas o áreas que cuentan con una declaratoria de protección de algún tipo y la emergencia de activismo ciudadano que rebasa los intereses de grupos directamente afectados como serían los vecinos aledaños a las obras. La ejecución de grandes obras urbanas suele generar conflictos que involucran a los vecinos directamente afectados, pero sus demandas se circunscriben a la defensa de sus propiedades afectadas sin plantear cuestionamientos hacia las políticas urbanas en sí. La novedad del activismo que abordamos en esta investigación es su referencia a los derechos de carácter difuso y colectivo como el medio ambiente, los bienes y espacios públicos, para los actuales y futuros habitantes de la ciudad. La ejecución –o tan solo el anuncio- de algunos de estos megaproyectos urbanos en Monterrey y su área metropolitana ha motivado el surgimiento de un activismo ciudadano cada vez más estructurado que cuestiona algunas de estas obras y la forma en que se han gestionado. La emergencia de esta actuación organizada en el espacio público por canales no institucionalizados ocurre al mismo tiempo que se generalizó en el discurso gubernamental el uso de los términos participación ciudadana, transparencia y rendición de cuentas, y se crearon mecanismos institucionalizados de intervención en políticas públicas justificándolos como expresiones de democracia participativa. En el periodo 2003-2009 se crearon 38 consejos de participación ciudadana en diversos organismos, tanto en dependencias centrales como en entidades descentralizadas del gobierno estatal (Villarreal, 2009), incluyendo las encargadas de las políticas de desarrollo urbano y de la protección al medio ambiente y los recursos naturales, que son los temas involucrados de manera central en la gestión de los megaproyectos urbanos. La creación de estas instancias se hizo para cumplir con uno de los objetivos estratégicos del Plan Estatal Estatal de Desarrollo 2004-2009 en el sentido de estimular “la participación ciudadana en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas”, con el fin de pasar de la democracia electoral a la democracia participativa y eficiente, enriquecer las tareas de gobierno, incorporar la visión de la sociedad civil en las decisiones públicas, sumar la energía de los ciudadanos y sus organizaciones y la del gobierno (Gobierno de Nuevo León, 2004a:31). En el actual periodo de gobierno estatal que arrancó el 4 de octubre de 2009 se han creado 28 consejos de participación ciudadana en diferentes organismos centrales y descentralizados como una 7

forma de consolidar la “democracia participativa activa” (Gobierno de Nuevo León, 2010b: 172); aun así sigue presente el activismo suscitado en torno a algunos megaproyectos. A partir de esta situación planteamos el siguiente problema a investigar: La instrumentación de megaproyectos público-privados como política de transformación urbana metropolitana ha favorecido la emergencia de movilizaciones de grupos ciudadanos que cuestionan el proyecto de ciudad que entrañan dichas obras. Para lograr una gestión participativa se han creado consejos ciudadanos en organismos gubernamentales encargados de diversas políticas sectoriales, incluyendo las urbanas y ambientales. Sin embargo, en el caso de la instrumentación de megaproyectos públicoprivados como política de transformación urbana metropolitana han surgido movilizaciones de grupos ciudadanos que cuestionan las obras, evidenciando la ausencia de mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas a la sociedad en el campo de las políticas urbanas. En

esta

investigación

doctoral

abordamos

la

participación

ciudadana

institucionalizada y no institucionalizada en la gestión de los megaproyectos públicoprivados que se han desarrollado como parte de la estrategia que busca transformar la ciudad, y examinamos el papel que juegan estas formas de intervención ciudadana para lograr una efectiva rendición de cuentas de los gobernantes ante la sociedad como factor fundamental para la producción democrática de la ciudad. La pregunta principal de investigación es la siguiente: ¿Cuáles son las formas de participación ciudadana que favorecen la rendición de cuentas a la sociedad en los megaproyectos urbanos público-privados? También planteamos las siguientes preguntas secundarias: -

¿Qué tipo de participación favorecen los mecanismos institucionalizados en el campo de las políticas urbanas?

-

¿Qué representación social implican los mecanismos de participación formal en los megaproyectos urbanos?

-

¿Han logrado los mecanismos institucionalizados de participación la rendición de cuentas a la sociedad en el caso de los megaproyectos urbanos?

-

¿Pueden considerarse experiencias de rendición de cuentas las movilizaciones ciudadanas en torno a megaproyectos urbanos? 8

-

¿Qué factores políticos y sociales contribuyen al éxito o fracaso de las experiencias de participación ciudadana no institucionalizada como mecanismo de control social de las políticas urbanas?

-

¿Cuáles herramientas están a disposición de los ciudadanos para exigir la rendición de cuentas social en la gestión de megaproyectos urbanos público-privados?

-

¿Quiénes son los implicados en una interfaz de rendición de cuentas en el ámbito de los megaproyectos urbanos?

-

¿Cómo se concibe la rendición social de cuentas en los distintos arreglos participativos identificados en el proceso de gestión de los megaproyectos urbanos?

-

¿Cuál es el alcance de la rendición de cuentas en las distintas formas de participación en los megaproyectos urbanos?

-

¿Qué rol juegan los derechos fundamentales en la orientación de las experiencias de participación hacia la rendición de cuentas?

-

¿Contribuyen las experiencias formales e informales de participación a la democratización de la gestión urbana?

-

¿Qué criterios podrían orientar la conformación de mecanismos de rendición de cuentas a la sociedad que coadyuve a la gestión participativa de los megaproyectos urbanos público-privados?

1.2 Objetivos El objetivo general de la investigación es determinar si las formas institucionalizadas y no institucionalizadas de participación

ciudadana que se registran en torno a los

megaproyectos urbanos público-privados constituyen ejercicios de rendición de cuentas a la sociedad. Los objetivos específicos son los siguientes: -

Examinar las características distintivas de la gestión de los megaproyectos urbanos público-privados impulsados por el gobierno estatal de Nuevo León.

-

Identificar los actores involucrados en los megaproyectos urbanos público-privados y el rol que juegan en la gestión.

9

-

Investigar el tipo de participación e incidencia propiciado por diferentes formas de intervención ciudadana en la gestión de grandes proyectos urbanísticos público-privados.

-

Revisar las herramientas formales y simbólicas empleadas por los ciudadanos para incidir en la gestión de los megaproyectos urbanos público-privados.

-

Profundizar en el debate teórico sobre la interrelación entre participación ciudadana y rendición de cuentas social y su aplicación al ámbito de la gestión de megaproyectos urbanos público-privados.

-

Explorar experiencias de participación en asuntos urbanos impulsadas por grupos civiles fuera de los espacios institucionalizados.

-

Analizar el aporte de las experiencias de participación ciudadana a la democratización de la gestión de los megaproyectos urbanos público-privados.

-

Proponer criterios para la gestión participativa de megaproyectos urbanos públicoprivados que propicien la rendición de cuentas a la sociedad.

1.3 Contribución y alcance Esta investigación aborda el proceso sociopolítico en torno a los megaproyectos público-privados iniciados durante la administración estatal 2003-2009 -algunos de los cuales continuaron en el siguiente periodo de gobierno- en los que se identificó participación ciudadana institucionalizada y también participación que no siguió los canales formales con el fin de influir en el proceso. Aunque los megaproyectos presentan también problemáticas técnicas, arquitectónicas y urbanísticas, sin duda alguna importantes para la gestión de dichas obras, en esta disertación nos centramos en los aspectos político-sociales generados precisamente porque nos ubicamos desde la perspectiva de que las políticas públicas no pueden ser solamente un asunto técnico, sino que ante todo son políticas, entrañan conflictos e involucran el ejercicio de derechos ciudadanos. Esta disertación doctoral contribuye al avance en la reflexión teórica sobre la vinculación entre la gestión de megaproyectos urbanos, la participación ciudadana como control social de la gestión pública y su democratización, identificando las limitaciones y alcances que ofrecen los mecanismos institucionalizados frente a formas no convencionales de involucrarse en asuntos públicos. 10

Este trabajo también amplía el debate teórico acerca del rol de los actores gubernamentales, económicos y sociales en los procesos de las políticas urbanas en el contexto mexicano, pues más que reproducir las teorías y modelos elaborados en otros contextos políticos y sociales se requiere desarrollar explicaciones adecuadas a la realidad del país y específicamente de Monterrey, de manera que se contribuya tanto a la consolidación de este campo de estudio como al diseño de mecanismos participativos que propicien la rendición de cuentas a la sociedad. Además, esta investigación se refiere a un campo de las políticas públicas donde no ha sido frecuente la intervención de grupos y organizaciones civiles: las políticas urbanas. Estos colectivos se han orientado generalmente al campo de lo social –educación, salud, pobreza, discriminación-, por lo que examinar su intervención en la gestión de los megaproyectos constituye un ámbito novedoso que ofrece material que puede servir de punto de arranque para la realización posterior de estudios comparativos de la participación ciudadana en diferentes políticas sectoriales.

1.4 Metodología de la investigación La presente disertación doctoral es una investigación cualitativa sobre la participación ciudadana y la rendición social de cuentas en los megaproyectos urbanos público-privados emprendidos en el área metropolitana de Monterrey a partir del periodo 2003-2009. Elegimos la vertiente cualitativa por tratarse del estudio de procesos y prácticas que no son cuantificables ni susceptibles de mediciones estadísticas. Además el interés de esta investigación es comprender procesos de interacción y su influencia en la gestión de asuntos públicos específicos –en este caso los megaproyectos urbanos-, y en esos procesos juegan un papel importante el contexto social y político, los marcos de significado que elaboran y utilizan los distintos actores, y las relaciones de poder que se manifiestan en capacidades para organizarse, influir, imponer temáticas en la discusión pública o hasta reorientar decisiones y rumbos de acción. La investigación está diseñada como un estudio de caso múltiple con múltiples unidades de análisis, con enfoque encapsulado, para utilizar la terminología de Yin (2009), en donde se comparan diferentes prácticas que se consideran participación ciudadana 11

institucionalizada y no institucionalizada con el fin de examinar sus límites y posibilidades para conseguir la rendición de cuentas en distintos megaproyectos. Se describirá la gestión de cinco megaproyectos y se analizarán a profundidad los mecanismos de participación implicados. Los casos seleccionados para esta investigación se dieron a conocer durante la administración estatal 2003-2009, aunque su gestión continuó hasta el siguiente periodo de gobierno 2009-2015. Se trata de proyectos urbanísticos localizados en el área metropolitana de Monterrey, oficialmente se consideraron como estratégicos para el desarrollo de la ciudad, y se plantearon con un esquema público-privado. Mediante el examen de casos donde al mismo tiempo que se implementaron mecanismos institucionalizados de participación ciudadana también se registró participación social fuera de los canales formales, de modo de lograr la replicación literal que es la que proporciona resultados similares. Con este diseño de investigación se pretende facilitar y robustecer el desarrollo de explicaciones teóricas acerca de la interacción entre distintas formas de participación ciudadana y la rendición de cuentas social sobre las políticas urbanas basadas en megaproyectos. El cuadro 1.1 presenta el diseño y unidades de análisis de esta investigación. Cuadro 1.1. Diseño de los casos con enfoque encapsulado Caso Megaproyecto urbano

Unidades de análisis Mecanismos Participación ciudadana Rendición social de institucionalizados de no institucionalizada cuentas participación ciudadana

Elaboración propia

Los casos seleccionados son los correspondientes a los siguientes megaproyectos: -

Prolongación Abraham Lincoln

-

Arco Vial Sureste

-

Centro de Gobierno-Plaza Cívica

-

Desarrollo inmobiliario Santa Lucía

-

Estadio de futbol Monterrrey En el último apartado del capítulo 2 presentamos los ejes de análisis identificados a

partir del problema a investigar y del debate teórico. Para la recolección de información de

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cada caso se utilizaron las técnicas de análisis documental, la investigación hemerográfica, y las entrevistas semiestructuradas. a. Análisis documental. -

Fuente

gubernamental:

legislaciones,

planes,

programas,

expedientes

administrativos y legislativos, informes de dependencias, y declaraciones oficiales de funcionarios. -

Fuente no gubernamental: comunicados, documentos impresos o electrónicos elaborados por grupos civiles o vecinales involucrados en los casos; mensajes en foros de redes sociales administrados por los activistas; videos creados por grupos civiles y que circulan por internet; sitios de internet creados por los mismos grupos civiles o sus activistas.

b. Investigación hemerográfica para examinar el contexto de los casos y el desarrollo de la gestión de los megaproyectos, así como la difusión de discursos y acciones emprendidas por actores gubernamentales y no gubernamentales. c. Entrevistas semiestructuradas a ciudadanos que participaron a través de vías institucionalizadas y no institucionalizadas en la gestión de los megaproyectos o trataron de incidir en el proceso. Estas entrevistas nos servirán para matizar y profundizar la información que hayamos obtenido por la vía documental y hemerográfica, conocer el punto de vista de los distintos actores sobre su incidencia en la rendición de cuentas. Un aspecto de suma importancia en toda investigación es la validez y la confiabilidad. En el campo de las ciencias sociales, una investigación cualitativa tendrá validez “en la medida en que sus resultados „reflejen‟ una imagen lo más completa posible, clara y representativa de la realidad o situación estudiada”. Una investigación tendrá confiabilidad si “es estable, segura, congruente, igual a sí misma en diferentes tiempos y previsible para el futuro” (Martínez Miguélez, 2006). Para construir la validez y confiabilidad de esta investigación realizamos las siguientes acciones: -

Utilizar información generada por diferentes fuentes: gobierno estatal, congreso estatal, gobierno federal –Semarnat-, grupos civiles y vecinales, medios de comunicación – locales y nacionales-.

-

Emplear distintas técnicas de recolección de datos: análisis documental y entrevistas semiestrucutradas. 13

-

Conformar el expediente de información de cada caso: legislación, planes y programas del gobierno estatal, actas de sesiones de consejos ciudadanos y otros órganos de gobierno, documentos administrativos, documentos legislativos, reportes de noticias, referencias de sitios de internet de los grupos civiles movilizados, grabaciones de las entrevistas.

-

Corroborar y contrastar con los informantes clave los datos recabados por la vía documental y hemerográfica para enriquecer con otros puntos de vista la interpretación de la información.

-

Utilizar casos similares para la replicación literal en el diseño del estudio de caso múltiple y así robustecer la construcción de la explicación.

1.5 Justificación e importancia Las ciudades compiten entre sí en el escenario global para resultar atractivas a las inversiones y el consumo, por lo que resultan prioritarias las políticas urbanas encaminadas a favorecer ciudades competitivas. Sin embargo, también hay un reconocimiento de que la gobernabilidad urbana implica ampliar la participación ciudadana y garantizar la rendición de cuentas (FPNU, 2007). Una gestión autoritaria y excluyente no contribuye a esta gobernabilidad. Para democratizar las políticas urbanas que se instrumentan de manera preponderante a través de megaproyectos, es necesario examinar la gestión de estas obras, analizar a los actores que conducen y/o resisten los proyectos, explorar los conflictos y alianzas en los que participan, para determinar su capacidad de democratizar la gestión. Este examen abarca las formas institucionalizadas de participación que se han creado en las estructuras gubernamentales, para revisar su funcionamiento, sus debilidades y aportes a la rendición de cuentas a la sociedad. También implica analizar los ejercicios de participación que grupos de ciudadanos crean para incidir en el proceso de gestión, y su capacidad de exigencia de rendición social de cuentas. El examen de estas prácticas permitirá a funcionarios y organizaciones civiles fundamentar propuestas para la democratización de la gestión de los megaproyectos en particular y de las políticas urbanas en general.

14

CAPÍTULO 2 Marco teórico: Participación, rendición de cuentas y megaproyectos El impacto de la globalización neoliberal en el ordenamiento urbano y territorial, que se manifiesta en la ejecución de megaproyectos público-privados para transformar la estructuración del espacio en función de la competitividad económica, ha favorecido que la ciudad ya no sea sólo el escenario de movilizaciones sociales, sino que ella misma, su conformación y gestión, constituye el argumento central de grupos ciudadanos que demandan un proyecto diferente de ciudad. Un megaproyecto2 urbano es un conjunto de edificaciones, infraestructura, y equipamiento orientados a la ejecución de operaciones o actividades a nivel metropolitano, con capacidad de generar a gran escala impactos urbanísticos, económicos, sociales y ambientales en el conjunto de la estructura urbana de la cual formará parte (Olds, 1995; Hall, 2003). Constituyen para Carrión (2010:8) los “artefactos de la globalización”, una de las formas emblemáticas de la presencia de este fenómeno en el territorio urbano. La ejecución de grandes obras en las ciudades no es nueva; sí lo es su ejecución con participación público-privada, la orientación hacia proyectos de elevada rentabilidad sin conexión con las necesidades de la población local, y la desvinculación con los mecanismos de planeación (Harvey, 1989; Cuenya, 2000; Lungo 2005; Pradilla, 2007). Esta tendencia actual en las políticas urbanas y su corolario de protestas ocurre, paradójicamente, al mismo tiempo que se generaliza un discurso participacionista y de rendición de cuentas en las políticas públicas por parte de los organismos multilaterales y de los mismos gobiernos, que buscan afianzar su imagen democrática implementando mecanismos orientados a institucionalizar esa participación. Pero en el campo de las políticas urbanas, la paradoja descrita obliga a una revisión de los argumentos utilizados al hablar de y crear mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas, a examinar 2

A lo largo de esta disertación doctoral utilizaremos indistintamente los términos megaproyecto, megaobra, gran proyecto y gran obra.

15

los diseños institucionales empleados, y también a echar luz sobre las acciones colectivas no institucionalizadas emprendidas por los grupos ciudadanos que cuestionan la ejecución de megaproyectos. Para explorar el problema de investigación desarrollamos en este capítulo las líneas teóricas y el debate suscitado en torno a la participación ciudadana en las políticas públicas y su vinculación con la rendición de cuentas a la sociedad; en seguida trasladamos estos temas al ámbito de las políticas urbanas, específicamente la actual tendencia utilizar los megaproyectos como instrumentos de transformación de las ciudades para adecuarlas a las exigencias de la competencia económica global. Este capítulo está dividido en cinco grandes apartados: la participación en políticas públicas y su relación con la democracia; la rendición de cuentas en las políticas públicas; la participación y rendición de cuentas a la sociedad en las políticas urbanas; la investigación sociopolítica sobre los megaproyectos urbanos; y el desarrollo de las premisas teóricas y marco de análisis que utilizaremos para el estudio de casos en esta tesis. La finalidad de la reflexión teórica es identificar las debilidades y fortalezas de las distintas formas de participación ciudadana en cuanto al logro de una rendición de cuentas a la sociedad acerca de las políticas públicas emprendidas por los gobiernos, y específicamente las que tienen qué ver con las grandes obras urbanas, con el fin de encontrar pistas para construir criterios que orienten la democratización de la gestión a partir del ejercicio de derechos.

2.1 Participación en políticas públicas y democracia En los años 90, el reconocimiento de la necesidad e importancia de la participación de la sociedad en distintos ámbitos de los asuntos públicos empezó a formar parte del discurso de organismos multilaterales, que recomendaban a los gobiernos la implementación de mecanismos que hicieran posible esa intervención, en particular para el caso de grupos sociales marginados. Una de las primeras referencias explícitas en este sentido se encuentra en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, firmada en 1992 en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En el principio 10 se proclama que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es 16

con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda”. Como condiciones para esta participación se establece el acceso a la información, a los procesos de decisión y a la justicia. En el ámbito específico del desarrollo urbano, la Agenda 21 establece –en el párrafo 7.20- que las ciudades “deberían institucionalizar un criterio de participación para el desarrollo urbano sostenible sobre la base de un diálogo constante entre los participantes en el desarrollo urbano (el sector público, el sector privado y las comunidades), especialmente las mujeres y las poblaciones indígenas”. Este interés de los organismos multilaterales de que la participación social forme parte de la implementación de los proyectos de desarrollo parte del reconocimiento de que los problemas sociales son multicausales, no pueden ser abordados únicamente por los gobiernos, ni exclusivamente por el mercado. La idea prevaleciente es que la atención de los problemas públicos y la gestión de sus posibles soluciones demanda a los gobiernos la inclusión de actores no gubernamentales, tanto del sector económico como de la sociedad civil, para que participen en las distintas etapas del proceso de las políticas, desde la definición del problema hasta la evaluación de las acciones emprendidas. Atendiendo a esta realidad compleja, el Banco Mundial revisó en 1997 el papel del Estado y concluyó que, para mejorar sus capacidades de actuación en un mundo en constante transformación, se requería un acercamiento del Estado a la sociedad. En este sentido, destacó la necesidad de escuchar a los ciudadanos, ampliar su participación y favorecer la descentralización. Entre las orientaciones estratégicas que el Banco Mundial recomendó para la reforma del Estado destaca la creación de mecanismos e incentivos que estimulen la participación en asuntos públicos, el establecimiento de mecanismos de consulta y consejos deliberativos que permitan recabar las demandas y puntos de vista de los grupos sociales. Advirtió también que el acercamiento del Estado a los diversos grupos debe ser equitativo, y la atención que preste a unos no debe distanciarlo de otros. El Banco Interamericano de Desarrollo (2004) ha señalado que la participación ciudadana debe considerarse elemento central en la formulación de políticas, porque esto contribuye a legitimar la actuación del Estado y hacer más eficiente su desempeño. También la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico se ha interesado en la participación ciudadana a la que considera “una buena inversión para mejorar el diseño de políticas, al igual que un elemento fundamental del buen gobierno” (2001:11). Con esta visión, la OCDE publicó un informe sobre las experiencias de consulta, 17

acceso a la información y participación en los países miembros; y acompañó el documento de un manual para orientar a los funcionarios en el diseño de mecanismos que involucren a los ciudadanos. Por su parte, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2007) ha señalado que la participación democrática puede asegurar que las políticas públicas atiendan a las necesidades de todas las personas y no solo de grupos privilegiados. Atendiendo a estas recomendaciones de organismos internacionales y también como resultado de procesos de cambio político y presiones de organizaciones civiles y sociales, los gobiernos han llevado a cabo, a partir de los años 90, reformas que se traducen en descentralización, creación de órganos de transparencia y acceso a la información, y la institucionalización de algunas formas de participación ciudadana. A partir de entonces, las referencias a la importancia del involucramiento de los ciudadanos en los asuntos y decisiones públicas son cada vez más frecuentes en los discursos políticos y los planes de gobierno de distinta orientación ideológica, pero el sentido que se le da a la participación ciudadana no es el mismo. Dagnigno, Olvera y Panfichi (2006) advierten que, mientras unos discursos privilegian una participación despolitizada y enfocada a mejorar aspectos técnicos-gerenciales del aparato estatal, otros se inclinan por una democracia participativa orientada al logro de la gobernabilidad democrática donde participar significa influir en las decisiones y controlar su cumplimiento. Para distinguir entre estos proyectos políticos que utilizan un discurso común pero construyen tipos diferentes de democracia y ciudadanía, es importante analizar la historia de las instituciones estatales, los contextos en que surgen, la coexistencia de mecanismos autoritarios y democráticos. Desarrollar políticas públicas enfocadas a la participación, o bien, plantear ésta como eje transversal que atraviesa todo el ejercicio gubernativo no es tan solo un asunto de técnica y eficiencia administrativa, sino sobre todo una cuestión vinculada a un proyecto político y a una visión de sociedad. Los diferentes modelos de democracia enfatizan distintas modalidades e intensidades de participación ciudadana. En la democracia de corte predominantemente liberal, donde lo primordial es proteger las libertades individuales y limitar el poder estatal, se impulsa la participación convencional por la vía electoral. Mediante las elecciones se legitima la libertad de acción de los políticos para que atiendan los problemas públicos, sin requerir 18

necesariamente de la participación de los ciudadanos, pues para representar a los ciudadanos fueron electos. Ocurre lo que señala Bobbio: “El pueblo no puede hacer nada por sí solo, sino que debe remitir todo a sus ministros, o bien, a sus representantes” (2003:454). En el modelo liberal, el ciudadano se interesa en asuntos públicos solo como una obligación ética cuando la sociedad no se rige por los principios de la justicia; pero una vez restablecida la justicia, el ciudadano se entrega a la consecución de sus intereses privados en el mercado y, de manera opcional, se dedica a la ayuda caritativa para remediar las disparidades generadas por la competencia en el mercado. La participación obligada de un ciudadano liberal es primordialmente en las urnas, para elegir a sus representantes que designarán funcionarios y expertos para que tomen las decisiones y atiendan los asuntos públicos que se refieren a garantizar el derecho de propiedad y las libertades individuales. La democracia republicana está basada en la civilidad que es el conjunto de actitudes y conductas sociales que muestran virtud cívica y buena ciudadanía, y se manifiesta en un tejido denso de asociaciones que practican una solidaridad que supera las fronteras del propio grupo familiar y de amigos. Mientras más capital social exista, más amplia la civilidad y más intensa la participación de los ciudadanos orientada al bien público (Petit, 1999). Los ciudadanos debaten sobre el bien común, que no es la suma de sus preferencias particulares ni el bien mayor para el mayor número de individuos, sino “una categoría nueva, que surge del debate político sobre los asuntos públicos” (Ochman, 2007:77). Quienes participan en este debate son los ciudadanos, no una élite de expertos o grupos de interés. “Antes que empleados, empresarios, consumidores o filántropos, los individuos deben ser ciudadanos autónomos, que crean las interpretaciones sobre los problemas públicos y los transmiten a las élites políticas” (84). En el modelo de la democracia deliberativa se requiere un marco de condiciones sociales e institucionales que facilite la discusión libre entre ciudadanos iguales, donde se fundamente la autorización para ejercer el poder público (Cohen, 1998). La democracia deliberativa no suple a la representativa, pero a diferencia de ésta su preocupación central es la creación de mecanismos y condiciones que favorezcan la participación ciudadana amplia no solo en la emisión del voto, sino en el razonamiento público para determinar los problemas colectivos que deben atenderse, los criterios que deben cumplir las decisiones públicas, el reconocimiento de nuevas identidades y proyectos de vida. En ese proceso 19

colectivo de construcción de sentido y razonamiento público lo que priva es la fuerza del mejor argumento, que será aquél que pueda ser creíble y aceptable para los otros. Según Mariñez (2009), para que la deliberación efectuada por los actores de la sociedad pueda tener parte en los procesos de políticas públicas es necesario que existan políticas gubernamentales que favorezcan el acercamiento con la sociedad a través del diálogo, así como canales y mecanismos formales que institucionalicen la participación. Pero sin negar lo anterior, nos sumamos a la advertencia de Cunill (2008), quien señala que sobre la institucionalización de la participación de manera formal y mediante normas, queda pendiente resolver la cuestión de “cuánta institucionalización es requerida, de manera que no asfixie la autonomía social y a la vez no torne vulnerable la participación ciudadana”. Antes de seguir adelante conviene insistir en que no toda participación es ciudadana, tal como lo advierte Cunill (1991, 1997) al distinguir entre participación social, comunitaria, política y ciudadana, describiéndolas como sigue: -

Participación social es la que se da en razón de la pertenencia del individuo a

asociaciones u organizaciones para la defensa de los intereses de sus integrantes, y el interlocutor principal no es el Estado sino otras instituciones sociales. -

Participación comunitaria es el involucramiento de individuos en la acción

colectiva que tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la atención de las necesidades de sus miembros y asegurar la reproducción social; suele identificarse con la beneficencia. El interlocutor principal de estas acciones no es el Estado y, en todo caso, lo que se espera de él es recibir apoyo asistencial. -

Participación política tiene qué ver con el involucramiento de los ciudadanos

en las organizaciones formales y mecanismos del sistema político: partidos, parlamentos, ayuntamientos, elecciones. Es una participación mediada por los mecanismos de la representación política. -

Participación ciudadana es aquélla en la que los individuos se reconocen

sujetos de derechos, se involucran de manera directa en acciones públicas, con una concepción amplia de lo político y una visión del espacio público como espacio de ciudadanos. Esta participación pone en contacto a los ciudadanos y al Estado en la definición de las metas colectivas y las formas de alcanzarlas. 20

Sin embargo, a diferencia de Cunill, consideramos que las dos últimas formas de participación que ella describe pueden considerarse ciudadanas, pues ambas plantean una relación con algún organismo del Estado, además, se refieren a una participación de personas que se reconocen como sujetos de derechos, que se asumen como actores sociales deliberativos y participantes que transforman lo público desde su pertenencia a una comunidad política (Ortega Vela, 2010). En ambos casos se trata de involucrarse en el proceso de las políticas públicas, con distinta intensidad y alcance, pero estamos ya en el ámbito de las políticas públicas. Por tanto, entendemos la participación ciudadana como el involucramiento de los individuos en el espacio público desde su identidad de ciudadanos integrantes de una comunidad política y sujetos de derechos y obligaciones en relación con ella. Esta participación se enmarca en una democracia entendida como “el régimen en el que la esfera pública se hace verdadera y efectivamente pública, pertenece a todos, está efectivamente abierta a la participación de todos” (Castoriadis, 1996). Por tanto, la participación en la formación de las leyes y en la confección de las decisiones sobre asuntos públicos permite a los ciudadanos sentir suyas las leyes e instituciones, y solo entonces pueden controlarlas y transformarlas.

2.1.1. El espacio de la participación y rendición social de cuentas Democracia y espacio público guardan una estrecha relación. No es posible una democracia cuando el Estado lo abarca todo, ni cuando Estado y mercado son las únicas opciones de organización de la vida social. Avritzer señala que con la formación del Estado moderno surgió también la esfera pública en la que individuos y grupos sociales discuten los asuntos políticos y donde ejercen lo que llama un poder social que da y quita legitimidad a los actos del gobierno (Avritzer, 2002:140). Castoriadis (2005, p. 114) explica que con el espacio público se crea un dominio público que pertenece a todos. Todo aquello que afecta a todos, lo público, deja de ser un asunto que decide en privado y en secreto el gobernante o las élites, ahora pasa al escenario público en el que todos tienen libertad de palabra y de crítica. Más que las decisiones finales, en el espacio público se definen las orientaciones de esas decisiones. Por tanto se trata de un 21

espacio de participación irrestricta y, a la vez, esta participación amplia es la que impide que se privatice y pierda su carácter público: colectivo o común, visible y accesible a todos (Rabotnikof, 2008). Los asuntos que se discuten en ese espacio son los que conciernen a todos y tienen qué ver con la organización de la vida en común, se definen los acuerdos que originan y transforman las leyes e instituciones, se debate sobre las decisiones tomadas por los gobernantes y se consensa su legitimidad. Por eso las acciones de control social de los actos gubernamentales ocurren en este espacio público, allí los ciudadanos cuestionan las políticas públicas, denuncian actos ilegales de políticos y funcionarios, introducen temas nuevos para que reciban atención pública. La definición y construcción de los bienes y del valor públicos ocurre en el espacio público (Ramírez Sáiz, 2006) en el que participan ciudadanos que tienen como referente discursivo los derechos humanos fundamentales. Si se tratara de la generación de valor privado, el espacio de la competencia-negociación sería el mercado, los participantes serían los grupos de interés (productores, consumidores), y el objetivo sería maximizar el propio beneficio. Bresser y Cunill (1998) se refieren a esta esfera como el espacio público no-estatal, que es distinto al Estado y al mercado –empresas y consumidores- y está conformado por la sociedad civil organizada en múltiples grupos y asociaciones con diversidad de proyectos e intereses. Algunos de estos grupos llevan a cabo las acciones de control social ejerciendo lo que Avritzer llama poder social, y Dussel menciona como poder ciudadano, “la última instancia fiscalizadora de todos los demás poderes e instituciones” (Dussel, 2006:65). Alvarez (2003) indica que este espacio público político no estatal se amplía mediante dos tipos de acciones: movilizaciones coyunturales para ejercer presión sobre las instituciones, y acciones sistemáticas orientadas a intervenir en las políticas públicas. Las primeras suelen ser efímeras, las segundas suponen acciones articuladas de actores consolidados y son las que en este trabajo se consideran dentro de la noción de participación ciudadana, ya sea que utilicen mecanismos institucionalizados o informales. Hasta aquí nos hemos referido al espacio público como espacio político que no corresponde a un territorio determinado. Pero este espacio también tiene una dimensión física que suele identificarse con las plazas, las calles, los sitios accesibles a todos donde las personas pueden encontrarse y dialogar en libertad sobre los asuntos públicos, donde se realizan las acciones colectivas y se expresan diferentes visiones de la sociedad. A estos 22

espacios físicos se agregan en los últimos años espacios públicos virtuales que se encuentran en algunas de las herramientas disponibles en internet, como son las redes sociales, los weblogs, videoblogs y fotologs, que también en ocasiones son utilizados como espacios para exponer e intercambiar opiniones sobre asuntos públicos. Sobre la relación entre la ciudad y el espacio público Lins (2004:70) señala: las ciudades son, por excelencia, el locus del espacio-público-real moderno, de la construcción de su representante típico, el ciudadano, y de la evolución de las teorías y los modelos de los derechos políticos y democráticos de las personas. Las transformaciones en las ciudades se reflejan en las trasformaciones del propio espacio público.

Los conflictos en torno a la forma en que se toman las decisiones para transformar las ciudades reflejan las disputas entre distintos proyectos de sociedad y de ciudad. Esta disputa tiene lugar en el espacio público y su manifestación en el campo específico de los megaproyectos urbanos constituye el objeto de estudio de esta disertación, para identificar allí prácticas de rendición social de cuentas.

2.1.2 Alcance de la participación El involucramiento en las políticas públicas puede registrarse en todas o en algunas de las etapas del proceso de estructuración3, con distinto alcance, y ejerciendo algún tipo de control sobre el proceso mismo, “ya sea mediante el suministro de información, la determinación de prioridades, la implementación o como formas de evaluación y supervisión” (Gurza e Isunza, 2010:31). Para Gurza e Isunza la modalidad más exigente de control es la rendición de cuentas vinculada a la imposición de sanciones, pero como veremos, el control no necesariamente radica en la capacidad de sancionar sino de reorientar las políticas. Sobre este tema profundizaremos en otro apartado. Esta vinculación entre participación y el proceso de las políticas ha sido abordada por diversos autores. Algunos, como Arnestin (1969) y Canto (2010) asumen una progresión lineal en la intensidad de la participación vinculada a la capacidad de controlar el proceso.

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El modelo secuencial o por etapas de las políticas públicas ciertamente no refleja la complejidad y lo que ocurre en la realidad, pero es útil como dispositivo de análisis. Existen distintas propuestas del ciclo de las políticas (Anderson, 2010; Knoepfel, et. al. 2007; Weimer y Vining, 1989), aquí nos referimos a las siguientes etapas: definición del problema, inclusión en la agenda, diseño de la política, implementación, evaluación.

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Para Arnstein (1969), la participación tiene qué ver con el poder como capacidad de los ciudadanos que generalmente son excluidos para influir intencionalmente en el proceso decisorio: fijar los objetivos y metas de las políticas, determinar la asignación de recursos, involucrarse en la operación de los programas y participar de los beneficios. El ejercicio de este poder sólo ocurre cuando con la participación los ciudadanos antes excluidos se llegan a tomar acuerdos con los grupos que tradicionalmente detentan el poder, logran ocupar puestos de toma de decisión y controlar todo el proceso de gestión. Esta clase de participación que se traduce en poder ciudadano ocupa los niveles superiores de la “escalera de la participación”, los escalones inferiores en los que prevalece la manipulación y el asistencialismo son considerados por Arnstein no-participación, y los escalones intermedios corresponden a la participación simbólica donde los ciudadanos tienen voz pero no pueden garantizar su incidencia en el proceso, como ocurre cuando reciben información, son consultados o hacen propuestas, pero no tienen capacidad decisoria. El cuadro 2.1 describe la escalera de participación de Arnstein. Cuadro 2.1. Escalera de la participación de Arnstein Control del proceso Delegación de poder Asociación Propuesta Consulta Información Asistencialismo Manipulación

Poder ciudadano Participación simbólica No-participación

Elaboración propia basada en Arnstein (1969).

Canto (2005, 2010) propone también una matriz que interrelaciona las fases del proceso de políticas pública con niveles de participación que van desde la información en el primer nivel hasta el control, como se muestra en el cuadro 2.2. De este modo se considera posible que en cada fase del proceso de políticas puedan darse distintos niveles de participación, lo cual dependerá, como el mismo Canto advierte, de “la evolución y contexto del régimen político” (2010:30).

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Cuadro 2.2. Niveles de participación en las políticas públicas Fases de las políticas Niveles de participación públicas Información Consulta Decisión Delegación Asociación Control Agenda Análisis de alternativas Decisión Formulación Implementación Evaluación Fuente: Canto, 2010:30.

Tanto en la propuesta de Arnestein (1969) como en la de Canto (2005, 2010) hay una visión incremental del alcance e incidencia de participación, donde el punto de partida es la información y el nivel más alto es el control. Con el esquema que propone Canto queda claro que el control no es sinónimo de evaluación, puesto que puede estar presente incluso desde la conformación de la agenda. Sin embargo, consideramos que para llegar al control no tendría porqué transitarse necesariamente por los escalones o niveles de la delegación o asociación, ya que estas formas de participación podrían favorecer tanta implicación en la ejecución de una política que difícilmente se pueda mantener la distancia que permita ejercer acciones de supervisión y escrutinio. Una participación que se traduce en delegación o asociación difícilmente puede transitar hacia el nivel del control porque, como advierte Cunill (2000), la eficacia del control depende en buena medida de su externalidad con respecto a la administración pública y su autonomía con respecto al aparato estatal. Otra cuestión es la que se refiere a la distinción ya señalada entre participación ciudadana y participación administrativa o gerencial y que es pertinente para caracterizar la intervención en todas las fases del proceso de políticas y para todos los niveles de participación. El control, como veremos en otro apartado, puede tener diferentes temáticas, aquí nos referimos a un control político de la gestión y del proceso de estructuración de las políticas públicas. La participación ciudadana está relacionada con el poder social (Arnstein, 1969; Cunill, 2008). Cuando se trata de participación circunscrita al ámbito administrativo y de gestión, suele ser políticamente pasiva y utilizada como un medio para garantizar beneficios propios y legitimar a los poderes establecidos. Pero cuando se trata de una participación que propone, cuestiona y delibera sobre los fines, valores e intereses sociales, entonces es política, se traduce en una redistribución del poder social. También Lahera 25

(2006) reconoce un vínculo entre participación y poder social, y señala que al crear mecanismos de participación para transformar los procesos de diseño e implementación de las políticas se abren cauces al empoderamiento de la sociedad. Cuando la participación en las políticas públicas rompe el círculo dominado por los expertos, los directamente involucrados –stakeholders- y/o presuntos beneficiarios, entonces se abre la oportunidad de incluir en la agenda colectiva intereses que suelen estar excluidos o subrepresentados en las decisiones públicas. Aquí juegan un papel esencial el contexto, la cultura y la historia colectiva referente a las relaciones de los diferentes actores sociales entre sí y su interacción con el Estado. Llegados a este punto pasaremos a examinar los mecanismos de participación institucionalizados y no institucionalizados en los siguientes apartados.

2.1.3 La institucionalización de la participación Entendemos por participación institucionalizada la que está prevista en el marco legal y normativo (Ziccardi, 1998). Constituye una forma de otorgar oportunidades de participar a diferentes grupos, de manera que no sólo los más organizados y con mayores recursos acaparen las posibilidades de influencia. Es decir, pretenden no dejar a la “libre competencia” la hechura de las políticas, sino abrir espacios formales donde -al menos idealmente y en el texto legal- se dé a todos iguales oportunidades de intervención. La creación de mecanismos formales de participación persigue al menos tres objetivos: desarrollar relaciones de suma positiva con el Estado para responder a los problemas públicos, revertir las asimetrías generadas por la representación política donde muchos intereses quedan subrepresentados, y construir herramientas de influencia efectiva de los ciudadanos en las decisiones públicas (Cunill, 2006). Pero en ocasiones los instrumentos creados sólo permiten relaciones de apoyo incondicional a las decisiones estatales, fortalecen a los mismos grupos poderosos que ya controlaban la agenda pública, y restringen las posibilidades de influencia de los ciudadanos a asuntos domésticos que no trastoquen el esquema de concentración de poder ni pongan en cuestión los intereses particulares favorecidos por la acción estatal.

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El examen de la realidad muestra que es frecuente la participación fragmentada tanto porque los espacios institucionalizados son ocupados por los mismos sectores que suelen tener más capacidad organizativa y de influencia, o bien, porque la participación se da solo en alguna etapa del ciclo de políticas, y no de manera integral y sistemática. Una participación así lo que genera es mayor desigualdad, pues no todos tienen las mismas oportunidades y capacidades para involucrarse de manera efectiva, y porque algunas fases permanecen inasequibles para ciertos grupos sociales. De

diferentes

formas

siempre

ha

existido

la

intervención

de

actores

extragubernamentales en los asuntos públicos; pero sin reglas claras, los espacios de influencia han sido acaparados por los grupos con mayor poder que suelen ser las corporaciones económicas y algunos medios de comunicación. Por eso, cuando se institucionalizan mecanismos de participación es importante examinar qué intereses se favorecen y cuáles quedan excluidos, pues como advierte North (1995), las reglas formales suelen crearse para servir a los intereses de quienes tienen mayor poder de negociación. Por eso en ocasiones ocurre que las instituciones crean monopolios –de participación, en este caso- en vez de condiciones de competencia, y restringen oportunidades en lugar de acrecentarlas. El diseño los mecanismos institucionalizados puede impulsar la participación de los ciudadanos de manera individual, o bien, colectiva, y dentro de ésta última puede impulsarse la intervención de grupos ciudadanos autónomos, o bien, restringir la participación a las organizaciones creadas por iniciativa estatal. La participación colectiva institucionalizada es menos frecuente, y más excepcional aún la que involucra a las organizaciones creadas de manera independiente por los mismos ciudadanos, pues lo que suele ocurrir es que el mismo gobierno establezca por ley unas estructuras organizativas a las cuales se adhieren los ciudadanos para desde allí participar en alguna fase de las políticas públicas, generalmente la ejecución o la vigilancia no autónoma de algún programa. Además de las elecciones, el referéndum, el plebiscito, las consultas públicas, que pueden tener efectos vinculatorios o no, impulsan la participación individualizada. Estos últimos instrumentos pueden emplearse para la conformación de una orientación general de las políticas, la definición de una agenda pública general y sus prioridades, o la aprobación del marco legal que les dará fundamento. 27

En cuanto a los instrumentos formales que pueden favorecer tanto participación colectiva como la individual podemos mencionar: -

la iniciativa ciudadana para promover reformas o nuevos marcos legales que fijan reglas generales para el diseño e implementación de políticas publicas;

-

los buzones ciudadanos que permiten expresar opiniones, demandas y sugerencias que moldeen o corrijan las acciones gubernamentales:

-

el monitoreo ciudadano, que proporciona información para dar seguimiento puntual a políticas específicas y abre canales formales para recibir y atender las observaciones;

-

la contraloría social o ciudadana, como herramienta para auditar y evaluar la implementación de políticas;

-

los comités y consejos de participación ciudadana dentro de entidades gubernamentales, constituyen un mecanismo típico de intervención directa de actores no gubernamentales en distintas fases del proceso de políticas públicas. El alcance de estas distintos instrumentos participativos dependerá de su diseño y de

su autonomía/dependencia con respecto a la estructura administrativa estatal, así como de la forma en que los ciudadanos decidan emplear estas herramientas. Otro mecanismo de participación institucionalizada son las asociaciones públicoprivadas. En la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública aprobada por la XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en junio del 2009 en Lisboa organizada por el CLAD, se proponen las alianzas público-privadas como uno de los mecanismos de participación ciudadana orientados a mejorar la calidad de la implementación de las políticas -artículo 15-. Sin embargo, aunque sí implican la intervención de actores extragubernamentales, consideramos que no necesariamente ni en todos los casos se impulsa una participación ciudadana, en el sentido que ya definimos en el apartado anterior. Estas asociaciones no siempre están legisladas y, aun así, se implementan en ausencia de normas y regulaciones especificas, dejando abierta la puerta a la discrecionalidad. En ocasiones, la misma legislación sobre asociaciones público-privadas puede referirse solamente al sector empresarial, dejando fuera a organizaciones sociales y civiles, con lo que el mecanismo ya no podría considerarse de participación ciudadana, y se considera solamente un esquema económico para la ejecución de obras específicas. Además, es posible que la dinámica que se genera con las asociaciones 28

público-privadas, incluso con la participación de organizaciones sociales, esté limitada a la administración de programas, sin referencia a la dimensión política, ni al ejercicio de derechos, con lo que no podrían considerarse un espacio de participación de tipo ciudadano, sino solamente gerencial. Cuando la conformación de estas asociaciones y su desempeño no son transparentes y, por tanto no rinden cuentas oportuna y públicamente de sus recursos, decisiones y acciones, entonces contribuyen a la privatización de lo público y ponen en riesgo el ejercicio de derechos en la sociedad. El diseño de mecanismos de participación puede ofrecer arreglos institucionales orgánicos o procedimentales (Cunill, 2007). En los orgánicos el Estado determina quiénes participan en las acciones de control, sobre qué asuntos, con qué alcance; implican la inserción de actores extragubernamentales en la estructura administrativa estatal sin convertirse por ello en funcionarios. En los procedimentales se ponen a disposición de cualquier ciudadano instrumentos que le dan poder directo para ejercer su derecho a controlar la acción estatal. Los consejos y comités ciudadanos son muestras de arreglos orgánicos y pueden requerir la capacidad organizativa de grupos sociales para lograr ocupar un asiento en esos órganos cuando están diseñados para representar sectores de población –por ejemplo, mujeres, adultos mayores, discapacitados-, o áreas temáticas –por ejemplo, medio ambiente, salud reproductiva, educación-, o zonas territoriales –barrios, fraccionamientos, municipios, poblados-. Pero también existe la posibilidad de que quienes ocupan un puesto en los consejos lo hagan a título individual, sin suponer la representación de un sector o territorio. Al hablar de representatividad hay que destacar que cobra importancia los mecanismos de selección, si son electivos, quiénes participan en la elección, o si son designaciones directas. Ejemplos de mecanismos de participación procedimentales son la audiencia pública y las consultas populares. Estos últimos no requieren capacidades organizativas, pues de manera individual se puede tomar parte en foros, audiencias, consultas, referéndums. Un asunto importante a considerar en la creación de mecanismos formales es la brecha que suele darse entre su diseño e implementación. Las reglas formales pueden cambiarse de un día para otro para ampliar –o reducir- los canales de participación, pero las instituciones informales presentes en la cultura de una sociedad cambian lentamente y no siempre en el mismo sentido y dirección que las reglas formales. Grindle (2009) señala que cuando no se toma en cuenta el contexto económico, político y social, una política bien 29

diseñada puede fracasar o desviarse de los objetivos iniciales. En este contexto juegan un rol importante los diversos actores económicos y sociales, unos con más recursos que otros para exigir beneficios, presionar para que las políticas no los afecten y endosar los costos a los individuos y grupos desorganizados y con menos oportunidades y habilidades para influir en la dirección de la sociedad. La institucionalización de mecanismos orgánicos de participación es una de las vías que con frecuencia han seguido los gobiernos en su búsqueda de dar mayor legitimidad a sus decisiones en los procesos de estructuración de las políticas públicas y que fundamentan con un discurso de promoción de la democracia participativa. El diseño de estos instrumentos y su implementación impactan la forma de gestionar los asuntos públicos, ya sea para que el proceso resulte incluyente, o bien, institucionalice la exclusión. La implantación de mecanismos procedimentales ha sido más lenta y enfrenta mayores resistencias para que reciban la aprobación de los congresos, pues suelen ver en ellos un menoscabo de su poder representativo. 2.1.3.1 Los consejos de participación Los consejos ciudadanos constituyen uno de los instrumentos orgánicos más utilizados en gran cantidad de países para formalizar la intervención de actores no gubernamentales en asuntos públicos, ya sea en gobiernos nacionales, estatales o municipales. Por eso dedicamos este apartado para analizar las diferentes formas en que pueden implementarse. El diseño institucional de los consejos ofrece diferentes posibilidades en su conformación, atribuciones y posibilidades de ejercer control sobre la acción estatal. Estas posibilidades están relacionadas con el grado de democratización del régimen y de la sociedad. Así, en algunas sociedades se crean consejos gestores con base territorial en los cuales los ciudadanos se introducen por completo en los procesos de políticas, desde la definición de los problemas públicos que serán atendidos, hasta el diseño, implementación y evaluación de las acciones públicas. En otras sociedades, los consejos son exclusivamente de carácter consultivo, sus sugerencias y opiniones no tienen carácter obligatorio para la autoridad gubernamental, que se reserva la decisión sobre los problemas que serán 30

atendidos, el diseño y la ejecución de los programas, y a veces hasta la autoevaluación de su actividad. En el cuadro 2.3 presentamos diferentes opciones de diseño institucional de los consejos ciudadanos. Cuadro 2.3. Opciones en el diseño institucional de consejos ciudadanos. Integración Solo ciudadanos. Mixta: funcionarios y ciudadanos, con presencia mayoritaria de ciudadanos. Mixta: funcionarios y ciudadanos, con presencia mayoritaria de funcionarios. Representación de consejeros ciudadanos Participación individual. Participación como representante de una organización territorial o sectorial (cámara empresarial, universidad, sindicato, asociación civil, organización vecinal). Participación como representante de la sociedad en general. Participación como representante de un sector de la población: discapacitados, adultos mayores, mujeres, comunidad LGBTT, jóvenes, indígenas, usuarios de servicios. Mecanismo de selección de consejeros ciudadanos Elección abierta. Elección en asambleas públicas por sectores. Elección por el Congreso luego de una convocatoria pública. Designados por organizaciones específicas. Designados por autoridades gubernamentales. Designados por sorteo a partir de la población abierta o dentro de sectores específicos. Permanencia en el cargo Fijada únicamente con criterios temporales. Dependiente del cumplimiento o no de ciertos requisitos. Remoción discrecional por parte de autoridad gubernamental. Remoción por iniciativa de grupos de la sociedad. Presidencia / Coordinación Asumida por un funcionario. Asumida por un ciudadano designado por la autoridad. Asumida por un ciudadano designado por los consejeros. Rotativa. Voto de calidad en caso de empate.

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Atribuciones de consejeros ciudadanos Opinión, consulta y asesoría. Determinación de objetivos y metas. Diseño de políticas. Gestión de políticas. Seguimiento. Evaluación. Vigilancia. Aplicación de sanciones. Funcionamiento Sesiones públicas. Sesiones privadas. Acuerdos por mayoría. Acuerdos por consenso. Elaboración propia.

Resulta evidente que no hay una única forma de implementar los consejos ciudadanos. Las reglas pueden establecer criterios específicos para su integración y funcionamiento, o pueden ser omisas y dejar la puerta abierta a la discrecionalidad. En regímenes democráticos con sociedades civiles participativas, la tendencia será a diseñar consejos con participación mayoritaria o exclusiva de ciudadanos, procedentes de un abanico amplio de organizaciones sectoriales y/o territoriales; el mecanismo de integración sería electivo, ya sea por parte del Congreso o con participación de la sociedad, o bien por sorteo de manera que todos tengan la misma oportunidad de resultar seleccionados; en lugar de una presidencia habría una coordinación que quedaría definitivamente a cargo de un ciudadano seleccionado por los mismos consejeros; las atribuciones del consejo serían amplias y de carácter decisorio, no solo consultivo, y con capacidad de imponer sanciones; sus sesiones serían obligatoriamente públicas, y los documentos relacionados con la actividad del consejo estarían puestos a disposición de cualquier ciudadano en cualquier momento. La instrumentación de esta clase de consejos constituye un aporte significativo a la construcción de ciudadanía solidaria, que reconoce su papel en la determinación y logro del destino colectivo, buscando canales de comunicación con la sociedad y manteniéndose permeables a las demandas y sugerencias que formulen los distintos grupos.

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En regímenes autoritarios con sociedades con un débil capital social y escasas prácticas de solidaridad, los consejos tendrían una participación mayoritaria de funcionarios, los consejeros ciudadanos serían designados por la autoridad o por las organizaciones privadas con mayor poder y capacidad de influencia, por lo que los consejos no serían representativos de la sociedad sino de grupos de interés. Las sesiones no serían públicas, sus atribuciones formales serían solo de carácter consultivo. La autoridad en turno designaría al presidente y podría removerlo a discreción. Con la implementación de consejos de este tipo se pone de manifiesto una visión del ciudadano como menor de edad, o bien, se le ve con sospecha. Por eso se recurre preferentemente a los grupos de interés y a los expertos, con lo que existe el riesgo de que los consejos legitimen políticas alejadas de las demandas y necesidades sociales, y cercanas a los intereses mercantiles de unos cuantos. Consejos de perfil autoritario y excluyente pueden terminar conformando comunidades de políticas cerradas (Rhodes, 2006:427) e impermeables a cualquier influencia de la sociedad. Uno de los riesgos de la implementación de consejos y comités como mecanismo de participación es que cuando su integración y dirección queda supeditada a la voluntad del gobernante, pierden autonomía y capacidad crítica. Otro riesgo es confundir la representatividad social con notoriedad porque entonces quienes tengan más recursos para hacerse visibles socialmente serán los que tengan más posibilidades de ocupar un puesto en lo consejos, repitiendo las desigualdades presentes en la sociedad. También existe el riesgo de suponer que dentro de estos consejos ya no tendrán injerencia las relaciones de interés que tienen sus integrantes, y que automáticamente todas las decisiones serán regidas solo por el interés público. Estos mismos consejos, aunque se consideren mecanismo de participación ciudadana, deben mantener su actividad y deliberación a la luz pública para someterse también al escrutinio social. Un mecanismo para evitar que los intereses de los excluidos queden subrepresentados es usar expresamente la representación especial de grupos sociales en desventaja utilizando el sorteo a la hora de integrar consejos, por ejemplo, de manera que los ciudadanos comunes también tengan oportunidad de resultar seleccionados y no solo aquellos que cuentan con el respaldo de influyentes grupos de interés.

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2.1.4 La participación no institucionalizada Ahora nos referiremos a la participación que no sigue los canales institucionalizados, sino que de hecho suele darse mediante una amplia gama de mecanismos informales. Ziccardi (1998) la llama participación autónoma, pero este término no resulta exacto, pues implica independencia y ésta puede darse o no, tanto en la participación formal como en la informal. Por eso a la participación que se registra sin relación con lo establecido por legislaciones y reglamentos, la llamamos aquí participación informal o no institucionalizada. Esta puede ser autónoma –cuando quienes la generan lo hacen por su propia iniciativa y sin mantener relaciones de tutela o dependencia con otros grupos o sectores- o heterónoma – cuando es corporativa o clientelar por seguir los lineamientos y depender de algún partido, iglesia, grupo económico o actor gubernamental. Pero no todas las acciones que buscan incidir en los asuntos públicos desde espacios no institucionalizados constituyen acciones de participación ciudadana. El cabildeo –ya sea que esté legalizado o no-, cuando se realiza de manera no pública y para obtener beneficios subvirtiendo la legalidad y solo para un grupo específico que suele ser el que realiza las acciones, no encuadra dentro de la participación ciudadana que por esencia es pública 4, se ejerce dentro de la legalidad, y cuando fuerza el marco legal es para ampliar la inclusión, no para excluir. Ya sea en ausencia de mecanismos formales de participación o a la par de ellos, los ciudadanos han creado sus propias organizaciones para involucrarse en los asuntos públicos, señalar los problemas que deben ser atendidos con políticas específicas, aportar ideas sobre cómo atender esas cuestiones, denunciar irregularidades y monitorear el desempeño de los gobernantes. Esta participación ciudadana informal reaviva la tensión entre la visión tecnocrática de las políticas públicas como asunto de expertos, y la concepción de las políticas como un proceso que también es político y social. Las movilizaciones emprendidas por ciudadanos organizados son formas no institucionalizadas de participación en los asuntos públicos que van más allá de los procesos electorales y del involucramiento a través de los partidos, y que muchas veces rebasan a los 4

Entendemos “pública” como del interés de la sociedad, no secreta y no excluyente (Rabotnikof, 2008).

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mecanismos institucionalizados de participación que no son percibidos como espacios plurales ni de deliberación crítica. Como señalan Cunill (2006) y Olvera (2003), las movilizaciones ciudadanas como expresiones de participación directa son una reacción al desencanto de la modelación de “lo público” tal como lo han hecho instituciones como el congreso y los partidos, y por eso constituyen “nuevas formas de intervención civil en la vida pública” (Olvera, 2003:29). Si en los mecanismos formales la preocupación suele centrarse en cómo lograr algún tipo de representatividad, en la participación no institucionalizada y autónoma la cuestión primordial es construir la legitimidad, puesto que no hay una representatividad políticoelectoral, sino presuntiva y político-simbólica. Un desafío de los grupos que participan de manera no institucionalizada es legitimar su intervención, ganar la aceptación y el apoyo de los grupos sociales cuyos derechos dicen promover y defender aunque éstos no les hayan dado un nombramiento y encomienda explícito y formal. Lograr esta conexión con la sociedad tiene qué ver con la capacidad de construir significados que sean compartidos, y mostrar que es posible y deseable cambiar una situación. La emergencia de acciones colectivas organizadas depende de factores externos e internos. En los primeros destacan los grupos solidarios preexistentes (Tilly, 1995), y también la estructura de oportunidades políticas (Tarrow, 1997) que se manifiesta en las posibilidades de acceso a las élites políticas, la disponibilidad de aliados influyentes, la coincidencia con coyunturas favorables en ámbitos más amplios –nacional o mundial. Aunque estas oportunidades son externas a los grupos movilizados, ellos mismos pueden crearlas o modificarlas con su actuación. En los factores internos destacan la disponibilidad de recursos materiales, organizativos, simbólicos; los significados y conceptos construidos por el grupo o el movimiento y que son compartidos socialmente para servir de puente entre las oportunidades para la acción colectiva y la realización de la misma. Es decir, no basta con que el contexto presente oportunidades favorables y que los recursos estén disponibles, “es imprescindible que la gente se sienta agraviada y crea que la acción colectiva puede contribuir a solucionar la situación” (Ibarra, Gomá y Martí, 2002b:43), en esto juegan un papel esencial los discursos que se van construyendo en el movimiento. Los grupos que se organizan y movilizan en torno a lo que consideran un problema, proponen una visión, hacen un 35

diagnóstico donde lo que ocurre “no es fatalidad sino fruto de un orden que puede cambiarse si se lucha y actúa en la dirección adecuada” (45). Estos actores políticos colectivos que se conforman a partir de la participación voluntaria, mantienen una relativa estabilidad y cierta homogeneidad en los objetivos, se constituyen en lo que Ibarra, Gomá, González y Martí (2002a) llaman red crítica cuando buscan intervenir de manera intencionada en el ámbito político para desafiar las interpretaciones dominantes e incidir sobre los procesos y resultados de las políticas públicas que se gestan en los espacios institucionalizados de toma de decisiones –red principal, que puede ser una comunidad de políticas. En otras palabras, la red crítica está orientada al control de la gestión y del proceso de toma de decisiones. No todo movimiento social o conjunto de organizaciones constituye una red crítica, porque algunos ponen el acento de su actuación en la resistencia y la creación de espacios de alternatividad, sin plantearse la incidencia en las políticas públicas y en la toma de decisiones sobre los asuntos colectivos. El surgimiento de una red crítica y sus posibilidades de impactar la política pública dependen de tres factores: a) el capital social alternativo disponible en una comunidad para que provea de miembros y apoyo a la red crítica; b) la configuración concreta de la red principal –la que ocupa el espacio formalizado de conformación de las políticas-, una red de políticas es más flexible y permeable que una comunidad de políticas; y c) los marcos interpretativos (Gamson, 1992; Benford y Snow 2000) que utilizan para legitimar su discurso y acciones, pues mientras más distante sea el discurso de la red crítica con respecto a la opinión pública, menos posibilidades de apoyo social tendrá; pero también, una red principal distanciada de la sociedad o que la agravia, puede favorecer las simpatías de la opinión pública hacia la red crítica y considerar su discurso como viable y deseable (Ibarra, et. al. 2002a).

2.2 Rendición de cuentas en las políticas públicas Los fundamentos de la democracia moderna son la soberanía popular y el control de los gobernantes por los gobernados. El primero se hace patente en los procesos electorales, y el segundo se refiere a la rendición de cuentas, la transparencia y la participación ciudadana 36

en la definición de las metas sociales y las formas de alcanzarlas (Consejo Científico del CLAD, 2000). Además de transparencia y rendición de cuentas, Ackerman (2008:14) agrega el acceso a la información y el Estado de Derecho como medios que interactúan para conducir a la construcción de un sistema político más justo y eficaz. Sin transparencia no puede haber rendición de cuentas, sin Estado de Derecho no puede hacerse efectivo el acceso a la información. Cárdenas Gracia (2008:80) señala que “la transparencia es el alma del sistema democrático, sólo quien no tiene miedo a saber es capaz de ser ciudadano en una sociedad abierta”. Citando a Schmitt agrega que si una institución del Estado pretende ser legítima, debe ser pública, es decir transparente y accesible a todos los ciudadanos. “Sin la publicidad no hay democracia, ni manera de controlar democráticamente al poder y exigirle cuentas” (76). La rendición de cuentas de agentes públicos y privados, junto con la defensa de libertades políticas y derechos civiles constituyen los elementos de un Estado Democrático de Derecho (O‟Donnell, 2001). Un Estado de Derecho no democrático cumple el segundo y tercer requisito, pero solo cuando es posible controlar la legalidad de las acciones de quienes ejercen los cargos más altos, entonces es también democrático. Pero también, si no se reconocen ni respetan las libertades y derechos de los ciudadanos, el control de la acción estatal es imposible. Así, la democracia es un modo particular de relación entre Estado y ciudadanos, relación definida por la rendición de cuentas de los gobernantes a los ciudadanos, para someterse a su escrutinio y sanción. Hay tres momentos o dimensiones que componen la rendición de cuentas en los que coinciden diversos autores (Ackerman 2008, Gurza e Isunza 2010, Isunza y Olvera 2006, Millán y Natal 2008, Schedler 2004): informar, justificar y sancionar. En términos generales, entienden la rendición de cuentas como la obligación de políticos y funcionarios de informar a los ciudadanos sobre sus decisiones y acciones pasadas, actuales y futuras; de justificar dichas acciones y decisiones públicamente; y de recibir sanciones por incumplimiento de los fines de la gestión o desempeño insatisfactorio. Otro aspecto en el que coinciden es en la finalidad de la rendición de cuentas: controlar la gestión de los asuntos públicos. La rendición de cuentas es necesariamente de carácter relacional: un sujeto A que es el mandatario o el representante, rinde cuentas a un sujeto B que es el mandante o 37

representado. Entendida así la rendición de cuentas, se dirige a quienes ejercen el poder, que tienen responsabilidades, que cuentan con un margen de libertad y autonomía para tomar decisiones. Para los funcionarios ubicados en los escalones más bajos que ocupan puestos subordinados, se aplican controles administrativos jerárquicos. Hay que tomar en cuenta la advertencia de Schedler (2004:24), acerca de que “la idea rectora de la rendición de cuentas es controlar el poder político, no eliminarlo”. El ejercicio del poder es un supuesto básico, así como la posibilidad de un margen de discrecionalidad en la toma de decisiones, pues no se pueden exigir cuentas a alguien sobre algo que no está dentro de su ámbito de control, o que no tiene cierta autonomía o libertad de decisión. “La rendición de cuentas entra a los espacios de libertad que las reglas inevitablemente dejan abiertos” (26). El carácter público es parte esencial de la rendición de cuentas, el secreto la desvirtúa. Se trata de un ejercicio que ocurre a la vista de todos, que puede ser conocido por cualquier ciudadano, y sus referentes no son intereses privados sino el interés público. Para Gurza e Isunza (2010) la rendición de cuentas es la modalidad más exigente del control social, porque implica responsabilización y sanción. En cambio, indican que el control social se refiere a la incidencia de ciudadanos sobre procesos decisorios ya sea mediante el suministro de información, la determinación de prioridades, la implementación o como formas de evaluación y supervisión” (31). Entendido así, el control social no implica responsabilización ni sanción, pero la rendición de cuentas si requiere información. Schedler (2004) tiene una concepción más amplia de la rendición de cuentas, pues aunque reconoce que se compone de tres dimensiones –informar, justificar, y sancionar- considera que no tienen que estar presentes las tres al mismo tiempo para que exista rendición de cuentas. Aunque se reconoce que la finalidad de la rendición de cuentas es el control, hay que destacar que las tres dimensiones que se atribuyen a la rendición de cuentas –informativa, argumentativa y punitiva- no se traducen necesariamente en capacidad de los ciudadanos para incidir y reorientar una política pública hacia los intereses colectivos. La aplicación de sanciones, aunque parezca un aspecto radical del control, no necesariamente conduce a una modificación de las políticas, estas pueden seguir igual. Obtener información, lograr que se den explicaciones públicas, imponer sanciones, no necesariamente modifica el proceso de estructuración de las políticas el cual puede seguir alejado del interés público o sirviendo una y otra vez a intereses particulares. Es decir, así concebida, la rendición de cuentas no lleva 38

necesariamente al control social de la gestión entendido como empoderamiento ciudadano para influir eficazmente en la orientación de las políticas y evitar la privatización de las decisiones públicas. Por eso, en esta disertación, enfocamos el análisis de las acciones colectivas de rendición de cuentas a su capacidad de redirigir la política en cuestión hacia el interés público, esta sería a nuestro juicio, la manifestación más clara de que se tiene el control de la política. La aplicación de sanciones la consideramos un medio para lograr el control, al igual que el monitoreo, la denuncia pública, la propuesta pública de alternativas y la discusión social en espacios públicos reales y virtuales. La vinculación de la rendición de cuentas con su finalidad de control social de los gobernantes se logra cuando tiene como referencia los derechos humanos (Thede, 2006) y su integralidad5. Aunque el marco legal es un referente indispensable, el horizonte último de la rendición de cuentas se encuentra en el consenso social acerca de los bienes y valores colectivos que se construye en el espacio público (Ramírez Sáiz, 2006) mediante la deliberación que tiene como referente discursivo los derechos humanos fundamentales. Es decir que la rendición de cuentas como control social no es sólo un asunto relacionado con la democratización del régimen, sino también con la democratización de la sociedad. La ampliación del horizonte de lo que una sociedad entiende por democracia permite tomar en consideración no solo los derechos individuales políticos y civiles, sino también los colectivos como los económicos y sociales, e incluso los difusos como los ambientales o los novísimos derechos urbanos. Gutiérrez-Saxe (2006) identifica cuatro componentes de la rendición de cuentas: transparencia que permite conocer y verificar las acciones; la voluntad política de los gobernantes para asumir las consecuencias de sus actos; el marco jurídico institucional que define las atribuciones de los órganos de control; y la cultura cívica conformada por los valores y creencias que estimulan la solidaridad cívica y la vigilancia de la actuación de los gobernantes en función del interés público. La presencia o ausencia de cada uno de estos factores favorecerá ejercicios de rendición de cuentas de distinto alcance.

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Artículo 5 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, 1993: ‘Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso”.

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La temporalidad es otro factor que modela la rendición de cuentas. Para Ackerman (2008), en sentido estricto solo puede haber rendición de cuentas después que se ha terminado la implementación de una política porque no se puede evaluar algo que todavía no ocurre. Sin embargo, reconoce que es posible exigir cuentas a los funcionarios acerca de los planes de acción que diseñan, o bien, evaluar un programa en curso. También Cunill (2000) menciona que se puede ejercer el control ex ante para incidir en las decisiones sobre lo que se hará, o bien, ex post, para dar seguimiento a las acciones y resultados. Isunza (2004) identifica también tres momentos para el ejercicio de la rendición de cuentas y le da un nombre a cada una: prospectiva –durante la planeación y diseño-, procesal –durante la implementación- y retrospectiva –sobre los resultados.

2.2.1 Tipos de rendición de cuentas La rendición de cuentas forma parte de los mecanismos de control de la acción estatal. O‟Donnell (1994) utiliza una metáfora espacial y los clasifica en horizontales y verticales. Entre los primeros ubica el sistema intraestatal de controles, mientras que en los segundos coloca los controles extraestatales. En los horizontales, los intercambios se producen dentro de una red de agencias estatales que se controlan y equilibran mutuamente, tanto para imponer el apego a la ley como para ejercer un control político -pesos y contrapesos entre los tres poderes, agencias de auditoría y fiscalización, órganos autónomos de acceso a la información y derechos humanos-. En cambio, en el control vertical, los electores sancionan periódicamente a los representantes con su voto. Este es un control externo, pues el agente de control no forma parte de la estructura estatal, sino de la sociedad, son los ciudadanos. La participación de los ciudadanos es la que provee de carácter público y democrático a la rendición de cuentas, sin ellos, los controles quedan en el ámbito interno y los actores estatales se justifican a sí mismos (Lóez Ayllón y Merino, 2010). La rendición de cuentas es tal sólo cuando ocurre en el espacio público y de cara a los ciudadanos. Por eso resulta tan relevante que, además de los mecanismos horizontales y verticales, Peruzzotti y Smulovitz (2002, 2006) hayan observado la emergencia de otra forma de rendición de cuentas vertical no electoral que llamaron rendición de cuentas social 40

o societal. Este concepto comprende un conjunto diverso de acciones emprendidas por movimientos sociales, asociaciones cívicas o medios independientes orientadas a exponer actos gubernamentales incorrectos, a aportar nuevos temas a la agenda pública o a activar a las agencias horizontales de control intraestatal. La actuación de estos grupos civiles ocurre en el espacio público, fuera de los mecanismos orgánicos de participación ciudadana, aunque pueden utilizar como herramientas recursos legales –tales como denuncias, amparos, solicitudes de información pública-, o bien, utilizar herramientas simbólico-políticas como las diversas formas de protesta pública. Peruzzotti (2006) relaciona la rendición de cuentas social con la redefinición del contrato representativo porque el representado abandona la pasividad y asume un rol de monitoreo activo de los representantes políticos y también del aparato administrativo, independientemente de que existan canales institucionalizados para realizar este control. Es una vigilancia democrática y republicana para que la gestión pública cumpla con su finalidad de crear valor público6, velar que la res publica no sea privatizada (Bresser, 1999), que el Estado no sea utilizado para satisfacer intereses de individuos o grupos particulares, y poner medios para que cumpla su objetivo social. Para precisar distintas formas de control social, Ackerman (2004) llama rendición de cuentas directa en sentido vertical a la presión directa de la sociedad y sus organizaciones para controlar políticas específicas fuera de los procesos electorales; y rendición de cuentas horizontal impulsada por la sociedad cuando las acciones de la sociedad civil activan los controles intraestatales. Isunza (2006) y Ackerman (2006) identificaron otra forma de rendición de cuentas que llamaron transversal o diagonal, donde actores ciudadanos que se involucran en mecanismos orgánicos institucionalizados de participación realizan funciones de control de la actuación del aparato estatal. Isunza (2010) hace otra distinción entre la rendición de cuentas según sea impulsada por actores individuales o colectivos. Así, cuando el mecanismo es activado por ciudadanos individuales que participan en espacios institucionalizados donde ejercen directamente el control de actores estatales, le llama rendición de cuentas transversal ciudadana; y cuando se trata de organizaciones civiles que participan en esos mecanismos de control directo 6

La gestión pública es la herramienta que se utiliza para concretar la acción del gobierno en la implementación de políticas que buscan resolver problemas colectivos, lograr las metas sociales y generar valor público (Moore, 1998; Olavarría, 2010; Uvalle, 2002).

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asumiendo la representación presuntiva7 de la sociedad, le llama rendición de cuentas transversal societal (Gurza e Isunza 2010). Además, tanto ciudadanos individuales como organizaciones sociales pueden activar los controles horizontales intraestatales, y entonces Isunza (2010) les llama rendición de cuentas ciudadana prohorizontal y societal prohorizontal. En la sistematización que presentan Gurza e Isunza (2010) de los mecanismos de rendición de cuentas que ocurren en la interfaz socioestatal, solo hay dos caminos para que ciudadanos individuales y organizaciones ciudadanas ejerzan la rendición de cuentas: mediante la activación de los controles intraestatales –agencias de rendición de cuentas- o involucrándose en mecanismos institucionalizados que tengan atribuciones de vigilancia y control. Es decir, no está considerada la rendición de cuentas directa fuera de los mecanismos institucionalizados como la describen Peruzzotti y Smulovitz (2002, 2006) cuando indican que la rendición de cuentas social puede canalizarse por vías no institucionales para imponer sanciones simbólicas, o Ackerman (2004) cuando describe la rendición de cuentas directa en sentido vertical. La esquematización que elabora Isunza considera solo las vías institucionalizadas, y aunque no niega la existencia de protestas y movilizaciones, éstas quedan supeditadas a servir de activadores de controles horizontales, sin posibilidad de surtir un efecto directo sobre la acción estatal. Quedan fuera del análisis aquellos casos donde no existan canales institucionalizados para ejercer el control, o éstos resulten insuficientes, y las organizaciones sociales recurran a la protesta y otras formas de presión8. 7

Modalidad no electoral de representación basada en la afinidad de intereses o ideas, que puede ejercerse incluso de modo unilateral, es decir, sin la autorización expresa del representado. Es una forma nueva de representación ejercida sobre todo por organizaciones civiles y otros actores colectivos diferente a la tradicional representación basada en la autorización que se obtiene por la vía electoral (Gurza e Isunza, 2010 pp. 36-47). 8 Una situación como esta es la que se registra en México a partir de mayo de 2011, donde la sociedad ha recurrido a vías no institucionalizadas para presionar directamente a las autoridades responsables de las políticas de seguridad pública para cambiar su estrategia de combate a la delincuencia organizada. La Marcha por la Paz del 8 de mayo, la Caravana del Consuelo realizada del 4 al 10 de junio, y el diálogo en Chapultepec con el titular del Ejecutivo efectuado el 23 de junio, no están orientadas a activar las agencias de rendición de cuentas ni constituyen estas acciones mecanismos institucionalizados, sino que mediante nuevas herramientas creadas por los mismos participantes en las movilizaciones buscan directamente controlar y exigir cuentas a la autoridad responsable. En este mismo sentido se ubican los diálogos sostenidos en Monterrey por integrantes del Movimiento por la Paz y familiares de víctimas de la inseguridad con el titular de la Procuraduría General de Justicia de Nuevo León, para exigirle cuentas sobre casos específicos de asesinatos y desapariciones ocurridos en el marco de la lucha gubernamental contra la delincuencia organizada.

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Rosavallon (2007) destaca que, si bien ha decrecido la participación de los ciudadanos en las urnas en la mayoría de las democracias modernas, se ha incrementado su participación en formas no convencionales como marchas y protestas mediante las cuales los ciudadanos buscan controlar el ejercicio del poder. En este sentido, entre 2006 y 2008, Latinobarómetro (2008) reportó un incremento del 14 al 16 por ciento en la consideración de las protestas callejeras como recurso para cambiar las cosas en América Latina; en cuanto a la percepción –en el 2008- que hay con respecto a las protestas callejeras, “un 59%, dice que son indispensables para que las demandas sean escuchadas” (100). En el informe 2010, 19 por ciento de los encuestados dijo que organizaría una protesta para influir en las decisiones del gobierno, y un 27 por ciento afirmó que formaría un grupo con personas interesadas en el tema (2010:63). Isunza también examina el sentido y dirección de las relaciones que se establecen en los mecanismos de rendición de cuentas, y para ello toma el concepto de interfaz (2003 y 2004) para referirse al espacio de relación entre los sujetos A –mandatario o representante- y B –mandante o representado-. La interfaz es estatal si solo involucra actores del Estado como ocurre en los controles horizontales intraestatales; es socioestatal si participan actores sociales y estatales, como en la rendición de cuentas vertical, la social y la transversal o diagonal; y es societal si intervienen solamente actores sociales –individuales y organizadoscomo ocurre cuando un organismo civil rinde cuentas a sus donantes, beneficiarios o representados. El sentido y la dirección de estas relaciones –que suelen ser asimétricasconforman distintos tipos de rendición de cuentas. Lo que está en juego puede ser la información –que un actor demanda a otro, o los dos intercambian-, el poder –un actor manda y el otro obedece, o un actor controla y sanciona al otro-, o bienes y valores –que un actor transfiere a otro, o que ambos gestionan de manera asociada- (2006, 2010). Aunque Gurza e Isunza (2010) consideran que sería erróneo considerar que estas relaciones entre actores están ordenadas en una progresión de menor a mayor rendición de cuentas, o de peor a mejor control, sí señalan que solo cuando hay responsabilización y sanción hay rendición de cuentas. En este trabajo, como ya señalamos, consideramos que la rendición de cuentas no es solamente la imposición de sanciones, y esto, a su vez, no implica una modalidad más exigente de control. Si lo que se busca es controlar la gestión y el proceso de las políticas para orientarlo hacia una mayor democratización, entonces la capacidad de incidencia 43

política en el proceso es una forma concreta de lograr redirigir políticas públicas hacia una mayor democratización. Pues no se trata de hacer rendir cuentas o aplicar sanciones por qué sí, sino porque se considera que favorecen el control social de la gestión, y este control social es fundamental en la democracia, como se estableció al inicio del apartado anterior. Además de estos mecanismos verticales, horizontales y transversales descritos, Schedler (2004) identifica prácticas que involucran a agentes trasnacionales que exigen cuentas y aplican sanciones de diversa índole a gobiernos nacionales traspasando las fronteras políticas y geográficas. Ejemplos de estos agentes son organismos multilaterales como la OEA o el FMI, pero también puede tratarse de organismos no gubernamentales globales como Amnistía Internacional y Greenpeace que directamente imponen sanciones simbólicas o activan a las agencias multilaterales de control. Isunza (2010) identifica también la rendición de cuentas que llama societal ciudadana, donde los actores colectivos que ejercen funciones de control rinden cuentas a la sociedad sobre sus acciones, es el control social de los controladores. Este mecanismo es menos común, depende no sólo de la existencia de organizaciones ciudadanas sino también del tipo de vínculo que mantengan con sectores de la sociedad en nombre de los cuales actúan. Un desafío que queda pendiente es el vacío jurisdiccional cuando el Estado transfiere responsabilidades a organismos del sector económico que no están obligados a la rendición de cuentas (Theda, 2006). La aplicación de reglas de derechos humanos como criterio de rendición de cuentas tiene vigencia en la esfera política; los mecanismos existentes se orientan a controlar los abusos del poder estatal, pero no de actores económicos, aunque se trate de organizaciones privadas que diseñan o implementan políticas públicas concesionadas por el Estado o en asociación con éste como ocurre en los proyectos públicoprivados. Este aspecto de la rendición de cuentas cobrará importancia en el análisis de los casos de esta disertación que se refieren a megaproyectos urbanos público-privados.

2.2.2 Participación institucionalizada y rendición social de cuentas No todos los instrumentos formales de participación están encaminados al control como rendición de cuentas en el ámbito político. Hay mecanismos que aunque puedan 44

derivar en acciones de supervisión y vigilancia, lo hacen dentro del ámbito administrativo – sistemas de control de calidad, o de evaluación del desempeño- sin cuestionar el contenido de las decisiones tomadas y su fundamentación. Cuando se trata de participación circunscrita al ámbito administrativo y de gestión, suele ser políticamente pasiva y corre el riesgo de servir como un medio para garantizar beneficios propios y legitimar a los poderes establecidos. Que un instrumento participativo permita también el ejercicio de la rendición de cuentas, depende de las posibilidades que ofrece su diseño formal, pero también de la forma en que los ciudadanos lo utilicen, y de que no resulte capturado por grupos de interés. Los mecanismos de participación ciudadana enfrentan las complejidades de la relación agente-principal (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 1998). Es decir, los políticos y la burocracia son los agentes y los ciudadanos son los principales. La relación que se entabla entre ellos es asimétrica porque el agente es quien suele tener más información y diseñar las reglas formales para que el principal ejerza sus derechos. Por eso, las condiciones de posibilidad para la rendición de cuentas son la transparencia y el acceso a la información. Si no hay forma de cumplir en algún grado estas condiciones, la rendición de cuentas se vuelve un ejercicio arduo y complicado. Si no se conoce un proceso, es imposible controlarlo. En cuanto al contexto social y político de implementación, los mecanismos institucionalizados de participación ciudadana enfrentan, al menos, tres condiciones críticas que según González-Aréchiga (2009) pueden favorecer la influencia ilegítima y la desviación de las políticas públicas: la tolerancia a la corrupción, la carencia de competencias adecuadas por parte de los actores sociales para ejercer su derecho a controlar la acción gubernamental, y factores políticos que alteren los controles automáticos formales como son los balances y contrapesos entre poderes. En un apartado anterior se mencionó que los mecanismos de participación institucionalizados pueden ser orgánicos –consejos o comités de participación dentro de estructuras estatales- o procedimentales –audiencias, consultas, referédum, plebiscito-. Los instrumentos orgánicos han sido los más utilizados para formalizar la intervención de actores no gubernamentales en asuntos públicos. Dentro de los mecanismos orgánicos los consejos son los más utilizados en diferentes países, ya sea en gobiernos nacionales, estatales o 45

municipales, y dependiendo de su integración, facultades y desempeño, pueden constituirse en mecanismos de rendición de cuentas transversales o diagonales. En ocasiones se crean consejos de manera no sistemática, pero en otras forman parte de una política pública de participación ciudadana que atraviesa toda la gestión de gobierno. En estos consejos pueden encontrarse tanto individuos que acuden en propio nombre, o como integrantes de organizaciones cívicas, o como representantes corporativos, es decir, individuos que acuden para representar un grupo de interés, ya sea un sector, cámara empresarial o institución académica. Por tanto, de acuerdo a su integración, algunos consejos constituyen en los hechos mecanismos de participación corporativa, empresarial, o sectorial, más que ciudadana. Aunque los consejos consultivos pueden favorecer un mayor control de la sociedad sobre la acción estatal, hay que advertir que estos instrumentos no están exentos de registrar fallas como las siguientes: -

Captura por los grupos que cuentan con más representación en estos órganos, que de por sí están mejor organizados y, por tanto, ejercen “influencia sin contrapeso” (GonzálezAréchiga, 2009:375) aprovechando la interacción frecuente con funcionarios.

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Participación simulada para legitimar el quehacer gubernativo.

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Reproducir en su integración las desigualdades sociales, económicas y culturales. Esta situación favorece la exclusión de grupos y actores sociales afectando su derecho a participar en los asuntos públicos. Esta exclusión puede tener, a su vez, diversas consecuencias: desviación de las políticas hacia intereses solo de algunos grupos, acuerdos sin respaldo social, desconfianza, y pérdida de credibilidad en lo que inicialmente debería haber sido un mecanismo de control social.

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Predominio del clientelismo que atenta directamente contra la autonomía.

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Burocratización del ciudadano que participa en los consejos. Los participantes dejan a un lado los intereses sociales que lo llevaron a involucrarse y adoptan como propios los criterios e intereses del órgano administrativo al que asesora o vigila, con el objetivo de obtener privilegios personales. Esto puede contrarrestarse si el funcionamiento y las deliberaciones que se llevan a cabo en los consejos son públicas de modo que queden sometidos al escrutinio público.

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Otro asunto importante es el contenido de las deliberaciones dentro de los consejos. Si predominan los aspectos técnicos y especializados como si las políticas públicas fuesen social y políticamente neutrales, se deja fuera de la discusión a quienes carecen de saber técnico y también se deja fuera de los contenidos del debate el asunto de los derechos fundamentales, ocultando bajo una presunta imparcialidad técnica la asignación de costos y beneficios sociales inherentes a las decisiones sobre asuntos públicos. Este asunto impacta la rendición de cuentas, pues ésta es un asunto de derechos, lo demás son controles administrativos. En sendas investigaciones, Isunza (2006) y Ackerman (2006) concluyen que los modelos más exitosos de control social son aquellos en los que los ciudadanos integran órganos que penetran la institucionalidad estatal con facultades directivas y sancionadoras, no solo consultivas, a esto le llaman rendición de cuentas transversal o diagonal. Un ejemplo en México son los consejos ciudadanos del Instituto Federal Electoral, que constituyen la autoridad electoral y están a la cabeza del aparato administrativo. Sin embargo, el éxito de estos mecanismos formales para construir una democracia participativa que complemente a la representativa depende de la disposición oportuna de información de calidad, de la publicidad y transparencia de su actuación, de la oportunidad de inclusión que tengan los intereses de grupos excluidos y débilmente organizados, de la generación de espacios para la deliberación plural y crítica, y de los efectos vinculatorios de la participación que garanticen su incidencia en las políticas.

2.2.3 Participación no institucionalizada orientada a la rendición social de cuentas ¿Cómo evitar que los espacios formales de participación se desconecten de las necesidades sociales y sean dominados por la lógica estratégica del Estado y el mercado reduciendo las posibilidades de que la sociedad ejerza un control de las políticas públicas? Parte de la respuesta se encuentra en la existencia de espacios públicos que tengan una profunda vitalidad y un gran poder de atracción irrestricta de la diversidad y la pluralidad. Habermas (2005) indica que la formación democrática de la opinión y la voluntad acerca de materias de interés colectivo depende de múltiples sujetos interactuando en el ámbito 47

público, dentro y fuera de los parlamentos, -y agrego: de los espacios institucionalizados-, y se complementa con los resultados electorales. Las organizaciones que se generen en estos espacios podrán canalizar esta opinión pública y traducirla en acciones que vayan dirigiendo y controlando, desde la sociedad, el ejercicio del poder. Para que sea posible la existencia de estos múltiples espacios públicos generales, debe existir una sociedad civil fuerte e incluyente, que confronte sus diferencias mediante el debate abierto excluyendo la violencia. Para Fernández Santillán (2007), una esfera pública incluyente y en constante ampliación es salvaguarda del Estado de derecho. Agrega también que el debate ciudadano abierto, crítico y racional permite mantener bajo supervisión y control al mercado y a la administración burocrática para evitar que colonicen el mundo de la vida. Ya sea por la ausencia de mecanismos institucionalizados de participación más allá de las elecciones, o debido a la insuficiencia o carácter excluyente de los existentes, se han ido abriendo paso nuevas formas de intervención ciudadana en los asuntos públicos con el fin de ejercer un control social de la acción gubernamental con un discurso fundado en los derechos ciudadanos (Olvera, 2002). Pero no todas las formas de participación social son ejercicios de control, es necesario que incluyan análisis, crítica y debate público de políticas existentes. La elaboración acrítica de propuestas no controla nada, tampoco se ejerce control sobre políticas inexistentes (2006). Por tanto, quedan fuera las acciones asistenciales y de desarrollo comunitario, pues aunque necesarias e importantes, no se proponen incidir en las políticas públicas ni controlar la actuación estatal. Quedan fuera también de este concepto las prácticas de lobby o cabildeo que realizan los grupos de interés, y toda negociación con fines privados (2002), porque las acciones de control social parten de la lucha por los derechos humanos que constituyen la base para la rendición de cuentas, y uno de sus rasgos característicos es la publicidad con que se lleva a cabo. Las redes críticas descritas en el apartado 2.1.4, al cuestionar la forma en que se emprende una política a intervenir de manera intencionada para reorientarla, son ejemplos de la participación no institucionalizada orientada a la rendición social de cuentas. En las acciones que emprenden para hacerse visibles incluyen la denuncia de actos ilegales, suelen introducir nuevos temas en la discusión pública y buscan ejercer el control en la orientación de la política cuestionada. Todas estas son dimensiones de la rendición social de cuentas, pues ocurren fuera de los espacios institucionalizados de participación. 48

La efectividad de las formas de control ciudadano que emergen desde la sociedad misma puede apreciarse por la introducción de nuevas demandas en la agenda pública; por la puesta en práctica de mecanismos participativos –por ejemplo, la realización de consultas y foros ciudadanos cuando no existen en la ley-; y por el aprendizaje social que generan al demostrar la utilización y poner a prueba la efectividad de herramientas jurídicas para la defensa de derechos y la sanción a acciones gubernamentales privatizadoras de lo público. Los mecanismos de rendición de cuentas aquí revisados se enfocan a vigilar, controlar y sancionar la actuación estatal. Pero hay una nueva forma de gestión cada vez más extendida que involucra a actores extragubernamentales en la hechura de las políticas, por lo que hacen falta mecanismos de exigencia de rendición de cuentas a los actores privados que hacen políticas públicas. En el campo empresarial se habla de la responsabilidad social corporativa, pero carece de exigibilidad y de mecanismos para hacerla justiciable. Como advierte Thede (2006), hay un vacío jurisdiccional cuando el Estado transfiere responsabilidades a organismos del sector económico que no están obligados a la rendición de cuentas. Este asunto es fundamental en el ámbito de las políticas urbanas, pues la tendencia es a instrumentarlas mediante la ejecución de grandes obras urbanísticas realizadas con esquemas de participación público-privada, asunto que examinamos en los siguientes apartados.

2.3 Participación y rendición social de cuentas en las políticas urbanas Aunque en los apartados anteriores hemos explicado qué se entiende por participación y rendición de cuentas en sus diferentes modalidades, cuando se aplican estas conceptualizaciones a un campo específico de las políticas públicas resulta obligado resolver las cuestiones referentes a quiénes participan y con qué alcance en la estructuración de una política; quién debe rendir cuentas a quién, sobre qué asuntos, y qué criterios se utilizarán para emitir un juicio o sanción. En términos generales, se considera que quien rinde cuentas debe tener responsabilidad sobre el asunto en cuestión, si no tiene un margen de libertad para tomar decisiones, es absurdo pedirle cuentas (Schedler, 2004). La cuestión de quién rinde cuentas no resulta tan sencilla de resolver en el caso de obra pública llevada a cabo con 49

participación público-privada, pues ya no es solo es el Estado el involucrado, sino también actores privados que llevan a cabo los proyectos y esperan obtener rentabilidad económica, aun tratándose de obras públicas; se mezclan dos lógicas que teóricamente parecen separadas: la estatal y la del mercado, pero que se combinan para dar respuesta a problemas públicos mediante políticas también públicas, con todo la carga semántica de “lo público” (Rabotnikof, 2008). En cuanto a quién tiene derecho a exigir cuentas, Natal (2008) identifica una corriente de opinión que considera que cualquier ciudadano u organización puede exigir cuentas; otros consideran que solamente pueden exigir cuentas los votantes; y otros más indican que sólo los grupos que resulten afectados. Este último planteamiento queda abierto a la discrecionalidad de la definición de cuáles son los efectos de determinada política, y según se definan las externalidades se determinaría quiénes son los afectados; una tarea complicada, pues los impactos pueden ser medioambientales, sociales, económicos, políticos, culturales; y otra complicación es el límite del alcance a tomar en consideración: ¿el barrio, el municipio, la metrópoli, la región? Estas definiciones son obviamente arbitrarias, por eso el énfasis en el carácter político de las políticas públicas. Trasladar estas cuestiones al campo de las políticas urbanas y específicamente de la implementación de megaproyectos nos conduce a analizar los mecanismos de producción de la ciudad, e implica también una forma particular de entender la ciudad: como una mercancía o como un conjunto de espacios donde se materializa el ejercicio de derechos de individuos y grupos. Borja y Muxí (2003) afirman que el ciudadano se hace tal cuando interviene en la construcción y gestión de la urbe, porque la dotación de atributos y la producción de significados del espacio y edificaciones urbanas no es monopolio de alguien en particular, es patrimonio colectivo. Las políticas urbanas –y su instrumentación a través de megaproyectos- no son un asunto que requiera

solamente soluciones técnicas

proporcionadas por expertos, requiere un debate social acerca de formas de convivencia que se van a favorecer en el espacio urbano, la relación de la ciudad con la naturaleza, los mecanismos que se utilizarán para la toma de decisiones, y los criterios que guiarán todo el proceso de estructuración de estas políticas.

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2.3.1 Los megaproyectos público-privados como política urbana A partir de la década los 80, coincidente con la generalización del perfil neoliberal de la globalización, se registró un paulatino retiro del capital industrial de las ciudades, un crecimiento del capital inmobiliario privado, y el alejamiento del papel del Estado en la producción de vivienda y de espacio público. Así, aumentaron las inversiones ligadas a los grandes proyectos inmobiliarios orientados a crear un entorno favorable y competitivo para los negocios y el consumo. En el caso de las ciudades estadounidenses se impulsó la formación de coaliciones orientadas al crecimiento económico que emprendieron proyectos inmobiliarios de gran escala para albergar las actividades financieras, de consultoría y tecnología, así como los espacios residenciales, recreativos y de consumo suntuario para las nuevas clases profesionales (Duhau, 2001). Trujeque (2009) explica que en ciudades como Nueva York, Tokio y Londres los procesos de regeneración urbana se hicieron en función de las altas posibilidades de consumo suntuario de los empleados del sector financiero, lo cual favoreció la elitización de los centros urbanos creando las llamadas ciudades duales con un bloque socioterritorial altamente cualificado, y otro desindustrializado, decadente y con una baja calidad de vida. En el caso de las ciudades latinoamericanas, las políticas implementadas desde los años 90 para adecuar las formas de producción y gestión del espacio urbano a las exigencias del modelo de globalización neoliberal se han traducido, según Duhau (2003:147), en “grandes proyectos inmobiliarios conducidos por el capital privado; espacios públicos cerrados y controlados en forma privada, de acuerdo con los sectores sociales a los que están destinados; renovación de espacios urbanos en decadencia o en desuso como referentes simbólicos y turísticos; complejos urbanos multifuncionales aislados del espacio urbano tradicional”. Mientras que las grandes operaciones urbanas realizadas en la época de auge del Estado de Bienestar eran de carácter predominantemente público estatal, los megaproyectos que caracterizan a la urbanización en años recientes implican la colaboración públicoprivada en donde el Estado juega un papel de promotor y coordinador (Vecslir y Antón, 2010). Esta nueva clase de gestión requiere un nuevo sustento legal y órganos 51

administrativos capaces de negociar con diversidad de actores públicos y privados en un tiempo que rebasa los periodos de gobierno. Cuenya (2000:41-43) identifica dos principios doctrinarios básicos que llevaron al cambio en las políticas urbanas que adoptaron un estilo más empresarial: “a) la revalorización de la ciudad como motor económico y b) su reubicación en el ámbito político mediante el protagonismo del gobierno de la ciudad”. Estos principios se encuentran plasmados en los acuerdos de Hábitat II, resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Unidos realizada en Estambul en 1996 en la que se enfatizó la necesidad de crear alianzas urbanas basadas en la cooperación entre los sectores público, privado, académico y social; se reconoce que las ciudades y los pueblos son fuente de desarrollo económico y progreso social; y se hace un llamado a enfatizar y estimular las acciones en el plano local sin prejuicio de los programas nacionales. Según Cuenya, el primer principio de revalorización de la ciudad que es de índole económica se tradujo en tres ejes de políticas urbanas: incremento de la productividad y competitividad de la ciudad, alivio de la pobreza y reducción del deterioro ambiental. En la práctica, esto implicó cambios en las regulaciones sobre el mercado del suelo y de vivienda, menos restricciones financieras a las inversiones, descentralización de la planificación para favorecer la movilización de recursos privados que aseguren la productividad urbana y la competitividad. El supuesto que subyace a estos cambios es la idea de que el crecimiento generará las oportunidades de trabajo, proporcionará la infraestructura y servicios sociales, y permitirá impulsar el alivio de la pobreza urbana. El segundo principio doctrinario es de índole política e involucró la descentralización hacia los gobiernos municipales de la gestión de las finanzas y administración urbanas, así como la transformación del gobierno urbano en un “gobierno promotor” que se encarga de promover la ciudad hacia el exterior, asumir la concertación con otras administraciones públicas, facilitar la cooperación público-privada, renovar las estructuras y prácticas administrativas para favorecer nuevas formas de participación social y ciudadana. Es decir, la intervención del Estado en los procesos de renovación urbana sigue vigente en las nuevas políticas urbanas, para “garantizar los intereses funcionales de las empresas, la rentabilidad del capital inmobiliario y regular los conflictos sociales” y desempeñar el rol de promotor de los grandes proyectos urbanos (2009:5). Como veremos en los casos de estudio de esta disertación, cuando se trata de áreas metropolitanas, el gobierno estatal asumen el rol de 52

“gobierno metropolitano de facto” (Garza Villarreal, 1999), y encabeza la gestión de los proyectos. Esta forma de producir ciudad con la participación público-privada tiene como objetivos incrementar la competitividad de la ciudad, mejorar la calidad de vida y la gobernabilidad (2000:52), sin embargo, la medición del logro de estas metas como efecto directo de la ejecución de las obras es incierta. Además, la fórmula de gestión públicoprivada puede conducir “a la apropiación de los recursos públicos por parte del sector privado” (Lungo y Smolka, 2005:305). Los grandes proyectos urbanísticos suelen realizarse al margen de los planes vigentes; cuestionan e inducen cambios en la normatividad sobre desarrollo urbano y uso del suelo; su ejecución abarca un horizonte temporal que rebasa los periodos de los gobiernos locales; su complejidad y tamaño desbordan las competencias de las autoridades municipales; y provocan una revalorización del suelo cuyas utilidades generalmente no se redistribuyen socialmente. Todos estos factores aunados a la falta de participación con la que suelen gestionarse, favorecen la aparición de nuevos movimientos sociales urbanos. Lungo y Smolka advierten que uno de los aspectos clave de los megaproyectos es el que se refiere a la gestión del suelo, ya que propician una revalorización que muchas veces es resultado del retiro de externalidades negativas que eran producidas por la presencia de grupos de bajos recursos en el área y que ahora son desplazados, ya sea mediante un plan explícito de reubicación o a través de los mecanismos del mercado que elevan los precios del suelo haciéndolos inaccesibles para grupos sociales específicos. Así, estos proyectos favorecen una elitización de la zona. En este mismo sentido, Cuenya (2009) explica que los grandes proyectos urbanos suelen modificar la rentabilidad de los usos del suelo; impulsar la transformación física y funcional del espacio urbano, y requerir de nuevos mecanismos de gestión pública. Los megaproyectos suelen implantarse en áreas deterioradas de la ciudad pero con una localización estratégica. Estos predios tienen un valor inicial muy bajo, pero al terminar el proyecto la refuncionalización lograda impulsa que se multiplique varias veces su valor final. El origen de esta valorización del suelo está en las inversiones públicas y privadas para acondicionar el área, así como en los cambios en los usos del suelo, apoyados en decisiones regulatorias del gobierno local. 53

Borja y Muxí (2003) advierten que la transformación urbana inducida a través de megaproyectos no necesariamente se traduce en producción de ciudad, entendida como la integración de urbs, civitas y polis: concentración de población; cultura, comunidad, cohesión; y lugar de poder como organización y representación de la sociedad para atender las demandas colectivas. La urbanización que atiende sólo a las exigencias del mercado global puede conducir a un mundo sin ciudades, grandes aglomeraciones difusas organizadas para ejecutar funciones económicas, conjuntos de no lugares o espacios sin sentido diseminados a lo largo de vías de transporte diseñadas para el flujo mercantil pero no para el encuentro entre los habitantes, y donde predomina el consumo incontrolado de los recursos naturales disponibles. Oliveira y Lima (2009) han identificado dos corrientes contrapuestas de pensamiento con respecto a los megaproyectos urbanos: los apologistas que los consideran intervenciones urbanas adecuadas pare el mundo contemporáneo, y los críticos que ponen el acento en sus efectos perversos. Quienes consideran de manera positiva los megaproyectos destacan los siguientes aspectos: -

Se gestionan en redes de actores basadas en la confianza mutua que utilizan mecanismos de negociación para armonizar diferentes intereses.

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La toma de decisiones parte de la consideración de que la globalización y las exigencias de competitividad rebasan el entorno inmediato y la comunidad local.

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Los megaproyectos constituyen un instrumento efectivo para atraer inversiones y garantizar el desarrollo de la ciudad.

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En la realización de estas obras se utilizan soluciones tecnológicas avanzadas que incrementan la competitividad de la ciudad. Por su parte, los críticos advierten los siguientes aspectos negativos:

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La toma de decisiones respecto a los megaproyectos reside en un pequeño grupo de actores que conforman una red elitista y autoritaria, que podemos llamar comunidad de políticas (Rhodes 2006).

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Estas obras subordinan lo local a los intereses globales, enfatizan la dimensión económica, no consideran el valor de uso para la comunidad local, y contribuyen a acentuar las diferencias sociales. 54

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La premisa de que los megaproyectos son benéficos para el conjunto de la sociedad es falsa, ya que contribuyen a acentuar la exclusión socioterritorial porque inducen la relocalización de actividades y la elitización de las zonas renovadas.

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Al dotar a la ciudad de tecnologías exógenas, muchas veces inaccesibles para el ciudadano común y para la mayor parte de las empresas locales, los megaproyectos reproducen localmente las desigualdades globales. En esta disertación resulta fundamental poner atención a las oportunidades de

intervención de distintos actores en los espacios de toma de decisiones de los megaproyectos, para determinar si se trata de redes abiertas a la participación social o de comunidades impermeables a cualquier influencia. Por eso interesa conocer el lugar que ocupan en el proceso los altos funcionarios gubernamentales –gobernador, titulares de dependencias-, los legisladores –puesto que ellos tienen la representatividad política formal de los ciudadanos- los actores interesados en el negocio –sector de la construcción, inmobiliario y bancario-, los vecinos de las obras y las organizaciones ciudadanas sin adscripción territorial –que pueden asumir de manera no formal una representatividad político-simbólica de sectores sociales o de los ciudadanos en general-. Cuando las decisiones se toman en comunidades de políticas que se mantiene a la sombra, lejos de la luz pública, la gestión se parece a una caja negra que oculta cómo se construyen las decisiones y sólo se le presentan públicamente como un plan o programa ya diseñado que es impuesto sin posibilidades de modificación. En algunos casos, las movilizaciones de actores sociales pueden lograr –mediante presiones- que se conozca públicamente el proceso, evidenciar los intereses que resultan beneficiados por los megaproyectos, y demandar explicaciones a las autoridades.

2.3.2. Las comunidades de políticas en los megaproyectos urbanos En la teoría urbana se han desarrollado diversos enfoques que analizan las políticas de regeneración urbana y buscan explicar los nexos institucionales que dominan el proceso de decisión del desarrollo económico urbano y los actores involucrados: -

la teoría de la “máquina de crecimiento”, desarrollada inicialmente por

Harvey Molotch (1976), y luego ampliada por John Logan y Molotch (1987). 55

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la teoría sobre el “régimen urbano”, propuesta por Clarence Stone (1989) a

partir de la investigación que desarrolló en Atlanta. Revisar estos dos enfoques nos permitirá comprender las formas en que se conforman redes y/o comunidades de políticas para gestionar los grandes proyectos urbanísticos, y su apertura o cierre a la participación de la sociedad, aunque estas teorías han sido elaboradas a partir del análisis de lo que ocurre en ciudades norteamericanas y europeas con una economía desarrollada de mercado, por lo que no podemos trasladarlas tal cual a la realidad que analizamos en esta disertación, pero sí pueden proporcionarnos elementos para examinar en los capítulos posteriores la colaboración público-privada en los megaproyectos impulsados en Monterrey. La tesis de Molotch (1976) concibe a la ciudad como una “máquina de crecimiento” económico -growth machine- que es impulsada por el sistema de alianzas que desarrollan las élites locales con diferentes niveles de la administración pública con el fin de eliminar restricciones a la expansión urbana, así como atraer inversiones para luego apropiarse de las rentas generadas socialmente, al margen de las necesidades de la población. Este enfoque destaca la consideración del suelo como una mercancía que produce poder y riqueza, razón por la cual ciertos agentes están interesados en influenciar las decisiones relativas al desarrollo urbano y el uso del suelo. “Las ciudades se organizan como empresas dedicadas al incremento de los niveles de renta agregados a través de la intensificación del uso del suelo” (Ducci, 2004). En estas alianzas, el papel central lo juegan los propietarios del suelo, agentes inmobiliarios, y bancos, y en torno a ellos participan otros actores como son los consultores, los políticos, las cámaras de comercio, universidades y medios de comunicación. Esta coalición busca asegurar las condiciones para el crecimiento presentándolo como un beneficio para toda la sociedad y, para lograrlo, activan mecanismos de influencia y presión sobre el gobierno que es el que controla las regulaciones urbanas y fiscales. Esta coalición pro crecimiento buscará también generar condiciones favorables para los negocios y para la promoción de la ciudad en el exterior: ausencia de conflictos sociales, tener eventos culturales de prestigio, ofrecer productos y servicios de consumo suntuario, y sobre todo garantizar que el discurso del crecimiento, sus valores específicos y quién debe liderarlo sea aceptado por la ciudadanía como el modelo necesario para la ciudad (Cuenya, 2004). 56

Logan y Molotch (1987) señalan que la mercantilización del suelo urbano generará conflictos entre los valores de intercambio y de uso de la tierra, y suscitará la formación de una contra coalición organizada alrededor de cuestiones ambientales y redistributivas. Sin embargo, con frecuencia las coaliciones de crecimiento pueden sortear cualquier oposición, eludiendo la ley o cambiando la ubicación geográfica de sus actividades. Esta tesis de la “máquina de crecimiento” ha sido criticada por considerarla fatalista por su determinismo estructural, ya que parece que no deja abierta la posibilidad de escapar a los intereses de las élites que dominan las políticas urbanas. En este sentido Cuenya (2009) indica que no solamente los procesos económicos estructurales sino también la acción de agentes individuales y colectivos modelan los procesos urbanos. Además, advierte que los intereses económicos no actúan como un bloque, el Estado tampoco sigue una lógica única, y los cambios en el contexto pueden alterar las alianzas y enfrentamientos entre actores. Pero los defensores de este enfoque señalan que llama la atención hacia la pérdida de autonomía del Estado frente a los intereses privados, ya que en esta forma de gestionar las políticas urbanas, las decisiones son resultado de negociaciones privadas en las que solo participan unas cuantas personas con gran interés en el suelo urbano que determinan cómo se llevan a cabo los proyectos y la distribución de costos y beneficios (Ducci, 2004), no permiten la entrada ni influencia de otros actores en los espacios de negociación por lo que constituyen comunidades de políticas reducidas y de acceso restringido, orientadas a la intermediación de sus propios intereses (Rhodes, 2006). Con un énfasis preponderante en la agencia, la teoría del “régimen urbano” incorpora elementos de la tesis de la “máquina de crecimiento” pero considera que las coaliciones pro crecimiento económico son solo una de las posibles modalidades que puede asumir una coalición gobernante en la ciudad, y el rol de los grupos inmobiliarios no es necesariamente el más dominante en esta alianza ya que participan otros actores políticos, económicos y sociales. Stone elaboró el modelo de “régimen urbano” a partir del estudio de las coaliciones políticas entre actores gubernamentales y no gubernamentales en la ciudad de Atlanta entre 1946 y 1988. A partir de este estudio definió “régimen urbano” como “‟los arreglos informales por medio de los cuales el aparato público y los intereses privados se coordinan para hacer posible la realización y toma de decisiones de gobierno” (Stone, 1989:6). Hay que destacar aquí que Stone incluye en los intereses privados no solos los de grupos empresariales, sino también los de sindicatos y un abanico amplio de organizaciones 57

sociales. En este enfoque la coalición gobernante no es necesariamente la que ha ganado una elección ni está formada siempre por los líderes políticos, sino que es aquella alianza de actores con capacidad para actuar y gobernar la ciudad mediante la reunión de socios con recursos apropiados para ejecutar la agenda acordada. No se trata de un poder sobre otros, sino de un poder que es capacidad de acción mediante la cooperación (Cuenya, 2004; Sagan, 2004). En un “régimen urbano” la coalición gobernante puede favorecer una agenda conservadora y reticente al cambio, o una agenda progresista de clase media, o de promoción de grupos rezagados o excluidos (Casellas, 2006; Guarneros, 2006). Sin embargo la teoría de “régimen urbano” también ha recibido críticas porque los regímenes de cooperación suponen que los individuos y grupos de interés dejan a un lado sus agendas particulares para sumarse a una agenda común que implica responsabilidades amplias y acuerdos que hagan factible el gobierno de la ciudad (Stone, 2006); también suponen que los actores ya no ejercen relaciones de poder-dominación entre sí y con la sociedad en la que actúan sino que encausan el poder hacia el logro de objetivos no particularistas. Como veremos en los casos que analizamos en esta disertación, estos supuestos parecen no tener sustento, y los esquemas de gobernanza que se favorecen están lejos de ser neutrales, inclusivos y orientados a la equidad. Además, con este enfoque resulta difícil reconocer y analizar los conflictos que ocurren entre las coaliciones gobernantes y los grupos sociales excluidos de la toma de decisiones, además de que desestima la influencia del contexto nacional e internacional sobre las ciudades. Más que analizar las condiciones institucionales del gobierno local, la teoría de “régimen urbano” examina la construcción de coaliciones a partir de redes informales en contextos de incertidumbre, y analiza cómo la cooperación entre actores públicos y privados influye en la conformación de la agenda pública local y en la orientación de la política urbana. Este enfoque considera que los actores son interdependientes, desarrollan formas de cooperación y coordinación utilizando los recursos que controlan, y así logran imprimir una orientación en la política urbana y la agenda. El régimen es precisamente este arreglo resultante entre actores gubernamentales y no gubernamentales, que no es producto natural de la lógica de acumulación capitalista, sino que es resultado de “procesos de aprendizaje social y la construcción contingente de formas de cooperación” (Duhau, 2006:17). En este sentido, el régimen urbano es una forma de gobernanza que supone que ninguno de los actores cuenta con todos los recursos, por lo que es necesario construir acuerdos, y se 58

mantiene abierta a la influencia de otros actores sociales (Guarneros, 2006). Sin embargo, en los hechos se implementan esquemas de gestión donde, junto al gobierno, los empresarios tienen una intervención protagónica en las decisiones, financiamiento y ejecución de los planes y proyectos urbanos, capturando también las plusvalías generadas. Son modelos de cooperación público-privados que se enmarcan dentro de lo que se llama gobernanza (Aguilar, 2006), y al resto de los actores sociales se les asigna el rol pasivo de usuarios, beneficiarios o consumidores, sin lograr incidir en la orientación general de los planes y proyectos sobre la ciudad en la que viven. Cunill (2008) ha señalado que en diferentes vertientes de la gobernanza es común restringir la participación a la articulación de intereses entre los implicados o stakeholders que poseen una hipotética igualdad en la capacidad de influir en las decisiones, impulsando así una democracia limitada al control gerencial que despoja a la participación de su carácter político y ciudadano, omite las profundas desigualdades que impiden el involucramiento de sectores afectados por las políticas e ignora que los derechos no pueden estar sujetos a transacciones. Harvey (2008) observa que los nuevos sistemas de gobernanza impulsados por el modelo neoliberal que integran los intereses del Estado y de las empresas, han servido para orientar el proceso urbano implementado por la administración pública a favor del capital corporativo y de las clases dominantes, por lo que es fundamental un control democrático de la gestión urbana, ya que el control también tiende a privatizarse. En los esquemas de gobernanza realmente existentes, los participantes nunca son iguales, por lo que “son siempre los grupos más poderosos, los más homogéneos y los que gozan de una visión estratégica de sus propios intereses, (los) que acumulan mayores posibilidades de éxito” (Graña, 2005). En los casos que analizamos en esta disertación doctoral, constatamos que las decisiones se construyen al interior de una comunidad de políticas cerrada e impermeable a cualquier influencia que no sean los funcionarios de alto nivel, y el sector privado involucrado en el negocio inmobiliario y de la construcción. Esta clase de comunidades de políticas se mantiene a la sombra, lejos de la luz pública, por lo que la gestión de las políticas se parece a una caja negra, en la que no es visible para la sociedad cómo se construyen las decisiones y solo se presentan públicamente como un plan o programa ya diseñado que es impuesto sin posibilidades de modificación. Por tanto, no se constituye un 59

régimen urbano como el descrito por Stone con diversidad de actores que cooperan en la ejecución de una agenda común dejando de lado sus intereses particularistas. En los capítulos siguientes se evidenciará la nula inclusión de grupos ciudadanos y vecinales en la toma de decisiones sobre los megaproyectos que necesita la ciudad y la forma de gestionarlos.

2.3.3. Conflicto y movilización en torno a los megaproyectos El impacto de la globalización neoliberal en el ámbito de las políticas urbanas se traduce en el predominio de grandes proyectos de renovación urbana con participación público-privada que pueden suscitar movilizaciones sociales. Los conflictos generados por las grandes intervenciones urbanas ofrecen oportunidades inéditas de debate social para conocer el discurso de los actores, su forma de relación con la ciudad, con el orden jurídico y los bienes públicos; también revelan apropiaciones, representaciones de la ciudad, de la naturaleza o del ambiente y de lo que debe ser la acción pública en el ámbito urbano y ambiental (Melé, 2001a). La realización de grandes obras urbanísticas suele generar conflicto entre diferentes actores que mediante discursos y acciones pretenden hacer prevalecer su visión del proyecto y de lo que es bueno para la ciudad, con el fin de controlar el proceso de gestión. Esta disputa es lo que Aledo Tur (2007) llama un socioespacio de conflicto en el que es posible identificar actores gubernamentales, económicos y sociales, así como un enfrentamiento entre discursos hegemónicos y alternos. De este modo se evidencia que un megaproyecto no es tan sólo una obra de ingeniería, ni implica exclusivamente aspectos técnicos, urbanísticos y económicos, sino también sociales y políticos. En esta disertación nos enfocamos al análisis de la disputa que ocurre en torno a los megaproyectos, porque es en ese socioespacio de conflicto donde se puede configurar la posibilidad de un ejercicio de rendición de cuentas a la sociedad acerca de la obra específica en cuestión y también respecto a la orientación general de las políticas urbanas, e incluso llegar a influenciar otros campos de las políticas públicas urgiendo a su democratización. Cuando se trata de las decisiones acerca de cómo crear, organizar y gestionar el espacio y edificaciones urbanos, no existen decisiones neutrales. Como señalan Borja y 60

Castells (2004: 236) “detrás de un gran proyecto hay siempre, explícito o implícito, un plan o esquema global de ciudad” de un grupo que prefiere mantenerse fuera de cualquier marco coercitivo. ¿Quién debe rendir cuentas a quién en el caso de los megaproyectos públicoprivados? ¿Cuáles son los referentes valorativos en lo que se podría encuadrar una rendición de cuentas sobre las políticas urbanas? ¿Quiénes tendrían que participar en la toma de decisiones: los políticos y funcionarios, los empresarios de los sectores inmobiliario y de la construcción, los usuarios directos, los propietarios del suelo, los habitantes de la ciudad? Urbs, civitas y polis (Capel, 2003), todo esto es la ciudad: los componentes materiales -que incluyen el entorno construido pero también el natural-, que albergan a una comunidad heterogénea de ciudadanos –de distinta procedencia, con diversas culturas, etnias, religiones y anhelos- que dotan de múltiples sentidos al espacio urbano que es roturado por las relaciones de poder, y es también el sustento material que hace posible o imposible ejercer derechos y libertades. Sin embargo la materialidad de la ciudad afecta su conformación como espacio para la vida colectiva. Favorece la convivencia o la segregación, la inclusión o la exclusión. Las dimensiones física, social, cultural y política interactúan en la conformación de la ciudad, y específicamente en la realización de megaproyectos. La fragmentación del territorio favorece la segregación y favorece el extrañamiento mutuo; las decisiones tomadas por unos pocos en función de la maximización de su utilidad tienden a privatizar los espacios y los bienes comunes, con esto la ciudad deja de ser el espacio de todos y es diseñada para satisfacer las demandas de quienes tienen más recursos, habilidades y oportunidades para imponer su visión de ciudad y de sociedad. Por eso las políticas urbanas –y su instrumentación a través de megaproyectos- no pueden depender solamente de decisiones de carácter económico y técnico. Es importante reconocer que el espacio urbano se produce y reproduce con las prácticas de la comunidad que lo habita. La ciudad es un producto colectivo, por eso es pública, es decir, de todos los que la habitan. Ante la heterogeneidad de la comunidad urbana, más aún en las metrópolis, se hacen indispensables mecanismos de debate social sobre formas de convivencia, toma de decisiones, relaciones con la naturaleza, identidad y uso de los espacios, todos estos asuntos de interés público vinculados en última instancia con la construcción de entornos físicos que posibiliten la vivencia colectiva de derechos difusos: al medio ambiente y recursos naturales, a la salubridad y seguridad públicas, a la movilidad, a un entorno urbano con identidad y 61

significados compartidos, al paisaje, al patrimonio cultural y arquitectónico, a la memoria colectiva, al espacio público. Para lograr la cooperación social en las acciones públicas, los gobiernos suelen recurrir en el discurso a la noción de democracia participativa, e implementan algunos mecanismos institucionalizados para impulsar el involucramiento de diferentes sectores de la sociedad en las políticas públicas. Los instrumentos más utilizados para formalizar esta intervención son los consejos ciudadanos, que suelen estar presentes en los órganos del gobierno central, en organismos descentralizados y en patronatos. Al examinar el diseño y funcionamiento de estos mecanismos, queda en evidencia que su funcionamiento y resultados pueden, en algunos casos, ser muy distintos a su finalidad original plasmada en leyes y planes de gobierno, además de servir poco como instrumentos de control de la acción estatal. Cunill (2006:116) señala que “la mera apertura de espacios a la participación ciudadana no garantiza que los sujetos tradicionalmente excluidos de la política accedan a ellos. En realidad, tales espacios tienden a ser ocupados por partidos políticos o por fuerzas sociales poderosas que ya disponen de acceso -aunque sea informal- a ellos”. Uno de los supuestos –no siempre reconocidos- que subyacen a la práctica de gestionar los megaproyectos lejos del debate público es que la participación genera conflicto, en lugar de reconocer que los conflictos son inherentes a los proyectos porque involucran externalidades - ambientales, económicas, culturales y sociales- difíciles de cuantificar y cuya distribución también resulta controvertible, por lo que requieren de un abordaje deliberativo que tome en cuenta aspectos sociales y políticos y a múltiples actores implicados y afectados (Sabatini, Sepúlveda y Villarroel, 1996). Ante la ausencia de mecanismos democráticos de participación para la toma de decisiones en torno a los megaproyectos urbanos, surgen movimientos sociales que pueden llegar a conformar una red crítica que impugna el modelo de cooperación entre grupos de interés que se implementa desde el gobierno, y refutan la imposición de una visión de sustentabilidad urbana que prioriza la rentabilidad a favor de unos pocos y desestima los derechos colectivos. Esto genera una disputa entre diferentes visiones de la urbe y se pone en juego el derecho a la ciudad como garantía colectiva, no individual. Sin embargo, Harvey considera que “el derecho a la ciudad está cayendo en manos de intereses privados o cuasi privados”, y “una reducida élite política y económica conforma las ciudades de acuerdo con sus deseos” (37). 62

Para Sevilla, el derecho a la ciudad significa “la participación ciudadana en el proceso permanente de „hacer ciudad‟, lo cual supone una inclusión activa en el diseño y aplicación de los planes de desarrollo urbano, las leyes para el funcionamiento de los espacios públicos y otros programas de interés público” (Sevilla, 2004:191). Borja y Muxí (2003:114-115) subrayan que “el espacio público es una conquista democrática” que implica “iniciativa, conflicto y riesgo, pero también legitimidad, fuerza acumulada, alianzas y negociación”. Safa (2003:263) indica que las cuatro demandas principales de los habitantes de las grandes ciudades que los mueven a organizarse, actuar y manifestarse en los espacios públicos son “resolver la desigual distribución de los bienes urbanos, el cuidado del medio ambiente, solución a la inseguridad y revaloración de los lugares de la ciudad”. La ciudad es un producto cultural y colectivo, resultado de los usos, prácticas y representaciones de distintos actores sociales (Borja y Muxí, 2003; Capron y Monnet, 2003). Por eso, la cuestión de la producción de la ciudad no es un asunto que requiera solamente soluciones técnicas proporcionadas por expertos, requiere un debate social acerca de valores culturales, formas de convivencia, relaciones con la naturaleza, mecanismos de toma de decisiones, y acuerdos colectivos para afrontar las problemáticas de injusticia, desigualdad, y anomia. Las acciones emprendidas por los movimientos que impugnan un modelo unilateral y excluyente de producción de la ciudad pueden involucrar a una amplia gama de actores – grupos civiles, asociaciones vecinales, académicos, artistas, periodistas- que conforman una red crítica frente a las redes y comunidades de política dominantes (Ibarra, et. al,. 2002a). Estas redes críticas actúan en el espacio de producción de las políticas, desafían los discursos de la red principal -o comunidad de políticas- y construyen agendas sobre temas inéditos que pueden llegar a articular un discurso alterno sobre la ciudad. En esto casos, la ciudad ya no sólo es el escenario de las acciones colectivas de movimientos sociales, sino que es ella misma el objeto en disputa: su estructuración, su relación con las áreas naturales, su funcionalidad, y el simbolismo de sus espacios y edificaciones.

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2.3.4. Arreglos institucionales para la participación y control en políticas urbanas Al inicio de este capítulo 2 se hizo referencia al reconocimiento de organismos internacionales –Banco Mundial, OCDE y PNUD- de la necesidad de desarrollar mecanismos que favorezcan una gestión participativa de las políticas públicas; también se ha llamado la atención sobre la demanda de sectores de la sociedad por participar en la toma de decisiones, y exigir cuentas a los gobernantes. Para atender estas exigencias en el campo específico de las políticas urbanas, se han desarrollado diferentes respuestas institucionales, unas orientadas a la deliberación y otras al control. Aquí exploramos los consejos de ciudad en España, los congresos de la ciudad en Brasil, y en el caso mexicano consideramos los institutos metropolitanos de planeación o desarrollo, y la Procuraduría de Desarrollo Urbano de Jalisco. En España, los consejos de ciudad son órganos de participación social que deben crearse obligatoriamente en aquellos municipios de gran población o que son capitales de provincia (A. A. V. V., 2004). Su creación parte del Consejo de Ciudad propuesto en la Carta Municipal de Barcelona de 1998 que, en el artículo 36, indica que se trata de un “órgano de debate del Programa de Actuación, los presupuestos municipales, los grandes proyectos de ciudad y los indicadores de los resultados de la gestión municipal”. Se conforma con representantes de las organizaciones económicas, sociales, culturales, profesionales y de vecinos registradas en el Fichero General de Entidades Ciudadanas como entidades de interés de interés social. Este consejo de ciudad se reúne al menos una vez al año. Tanto las competencias como la composición de estos consejos varía de un lugar a otro, pero en general sus funciones son de debate, consulta, propuesta e informe sobre asuntos estratégicos de la ciudad, grandes obras urbanas, planeación urbanística y presupuestos municipales. Además, los consejos de ciudad coordinan los consejos sectoriales y de distrito. En su conformación participan el alcalde, representantes de consejos sectoriales y distritales, así como representantes de asociaciones sociales, empresariales y vecinales inscritas en el Fichero de Entidades Ciudadanas por constituir entidades de interés social. Unos de estos representantes son designados por el alcalde y otros por las mismas organizaciones.

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En Brasil, además de los presupuestos participativos, otra experiencia ligada a la anterior son los congresos de la ciudad, que surgieron en Belem do Pará como “un espacio público no estatal de planificación de la ciudad” (Grey, s. f.). En el caso de Belem, el congreso de la ciudad se reúne cada dos años con la asistencia de miles de ciudadanos que participan a título personal, o bien, como parte de una organización. Este congreso cuenta con un consejo permanente electo por el congreso y con facultades de decisión, a donde llegan las propuestas que ya se debatieron en los congresos y consejos distritales. En México no hay estructuras similares de participación social amplia, definida por las mismas organizaciones. En algunas ciudades se han creado institutos municipales de planeación o de desarrollo como entidades descentralizadas que buscan dar continuidad a la planeación urbana. Algunos de estos institutos cuentan con consejos consultivos en el que participan representantes de algunos sectores de la sociedad, pero no siempre queda claro el procedimiento de designación. Unos de estos institutos, más que municipales, se asumen como metropolitanos; así está el Instituto Metropolitano de Planeación del Sur de Tamaulipas con sede en Tampico, el Instituto Metropolitano de Planeación para el Desarrollo Sustentable de Veracruz-Boca del Río, el Centro de Investigación y Planeación para el Desarrollo Intermunicipal, A. C. de Tulancingo, Hidalgo, y la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León –extinta, y cuyas competencias son asumidas ahora por la Secretaría de Desarrollo Sustentable-. Olvera y Quiñonez (2010) analizan el Instituto Metropolitano para el Desarrollo Sustentable de Veracruz-Boca del Rio –IMPLADE- creado en el 2002, cuando el PAN gobernaba ambos municipios. Este organismo cuenta en su estructura con una junta de gobierno, que es la máxima autoridad, integrada por funcionarios municipales de los ayuntamientos involucrados; y con un consejo consultivo de entre 15 y 25 miembros propuestos por los sectores sociales organizados. Señalan que el protagonismo empresarial disminuyó en la medida que el instituto incluyó en su agenda asuntos que se vinculaban directamente a los intereses de ese sector, pero en cambio se incrementó la intervención de sectores sociales antes invisibles como son las organizaciones vecinales, tanto de barrios de lujo como populares. Sin embargo, los conflictos sociales generados por algunos proyectos urbanos, las dificultades para mostrar la importancia y necesidad del instituto, así como las confrontaciones con las siguientes autoridades municipales, debilitaron el rol del Instituto que tuvo que cambiar a sus directivos. El IMPLADE que inició como una instancia 65

innovadora de contacto entre la sociedad y el gobierno local con potencial democrático, corre el riesgo de convertirse en una dependencia más de los gobiernos municipales y desincentivar la participación ciudadana. La otra respuesta institucional ante las demandas de control y rendición de cuentas en el campo de las políticas urbanas es la Procuraduría de Desarrollo Urbano –Prodeur- creada en Jalisco creada en 1995 como organismo descentralizado del Poder Ejecutivo cuyo titular es electo por el Congreso a partir de una terna propuesta por el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano que, a su vez, está integrado por representantes designados por distintos sectores sociales. El artículo 2 de la Ley Orgánica de la Prodeur establece que tiene la atribución de “orientar y defender a los ciudadanos en la aplicación de la legislación urbanística”, así como “promover la solución de todos los asuntos relacionados con el proceso de urbanización” para lo cual tiene facultades jurisdiccionales. Según el sitio de internet del gobierno de Jalisco, Prodeur “nace por la necesidad de contar con un organismo que promueva el equilibrio en la toma de decisiones entre los diferentes actores que conviven en un espacio específico”. Sin embargo, un análisis de ONU-Hábitat publicado en 2005 y una recomendación elaborada en 2008 por el Consejo Económico y Social de Jalisco coinciden en señalar que, aunque la creación de una instancia como la Prodeur es un avance, su desempeño ha sido ineficaz y no ha logrado constituirse en defensor de los derechos de la población en el ámbito de lo urbano. Algunas deficiencias son que carece de atribuciones coercitivas ya que la aplicación de sanciones corresponde al Tribunal de lo Administrativo; los dictámenes de Prodeur tiene solo carácter declarativo en las controversias; además se ha visto rebasada por la atención de numerosos casos y se ha mantenido ausente de debates importantes sobre el desarrollo urbano de Jalisco. En opinión del Parlamento de Colonias A. C. el desempeño del último procurador no ha sido exitoso, ha sido omiso en defender derechos ciudadanos y ha favorecido a los desarrolladores (Covarrubias, 2011, 10 de septiembre). En Nuevo León, en febrero de 2007, un grupo de ciudadanos envió una iniciativa para que el Congreso propusiera la creación de la figura de Procuraduría de Desarrollo Urbano. En la sesión del 20 de abril de 2009 el pleno aprobó el dictamen elaborado por la Comisión de Desarrollo urbano que desechaba la propuesta. Aunque en el dictamen se reconocía la necesidad de que exista un organismo de ese tipo, los diputados desecharon la 66

iniciativa con el argumento de que corresponde al Ejecutivo y no al Legislativo proponer la creación de nuevas dependencias (Congreso de Nuevo León, 2009, 20 de abril). En el capítulo 4 de esta tesis examinamos la composición y atribuciones de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León, un organismo descentralizado de participación ciudadana encargado de las políticas urbanas en el periodo 2003-2009. Además, a lo largo del análisis de la gestión de los megaproyectos se revisará su actuación.

2.4 La investigación sociopolítica sobre los megaproyectos urbanos La investigación específica en torno a los megaproyectos como complejos procesos sociales y políticos utilizando como variables analíticas conceptos como poder, desigualdad, racionalidad, discurso, legitimidad, conflicto, y derechos es reciente. Aledo Tur (2006) señala que por mucho tiempo prevaleció una visión optimista y acrítica de los megaproyectos por considerarlos impulsores del desarrollo y el crecimiento económicos. Sin embargo, con las protestas de poblaciones afectadas, el fracaso de algunos proyectos y la desigual distribución de costes y beneficios, se desarrolló una visión crítica a partir de disciplinas como economía ecológica, la antropología ambiental o la ética ecológica. Así, en los últimos años se han llevado a cabo investigaciones orientadas a analizar la compleja red de intereses en torno a los megaproyectos para descubrir a los verdaderos beneficiarios y afectados; también se analizan los discursos legitimadores que suelen recurrir a la noción de interés general para justificar la realización de las obras. En el ámbito internacional algunas investigaciones que abordan la gestión de los megaproyectos como procesos sociales y políticos son los trabajos desarrollados por Altshuler y Luberoff (2003) que examinan los megaproyectos emprendidos en ciudades estadounidenses; Díaz y Lourés (2003) sobre la renovación de Puerto Madero en Buenos Aires; Cuenya (2004 y 2009) en torno a los megaproyectos de Puerto Madero, Retiro y Puerto Norte en Argentina; Flyvbjerg (1998), sobre el proyecto de transformación urbana de Aalborg en Dinamarca; Aledo Tur (2006), acerca de la ampliación del Canal de Panamá; y Oliveira y Lima (2009) referente a los grandes proyectos en varias ciudades de Brasil. 67

El caso particular de Monterrey, la realización de megaobras también ha sido tema de investigaciones académicas desde diferentes disciplinas enfatizando una u otra dimensión – social, económica, urbanística, política, cultural-. Sobre el caso de la Gran Plaza o Macroplaza está la investigación de Melé (2006); acerca de la rehabilitación del Barrio Antiguo están los trabajos de Cabrales (2000), Melé (2006) y Salgado (2006); Medellín (2006) analiza los casos de la construcción de la pista de automovilismo en el Parque Fundidora y la ampliación de la avenida Venustiano Carranza; el caso del Puente de la Unidad es examinado por Contreras (2006); Mariñez (2007) aborda el conflicto suscitado en torno a la ampliación de la Línea 2 del Metro; Garza Villarreal y García Ortega revisan un conjunto amplio de megaproyectos realizados en los últimos 10 años. A continuación presentamos una revisión sintética de algunos estudios publicados en la última década que se refieren al proceso sociopolítico en torno a los grandes proyectos urbanísticos. Primero exponemos los que abordan casos registrados fuera de México, y después presentamos las investigaciones que se refieren a Monterrey. Altshuler y Luberoff (2003) examinan los megaproyectos públicos emprendidos en ciudades estadounidenses durante la segunda mitad del siglo XX, en especial los aeropuertos, autopistas, y sistemas de transporte masivo, para identificar cambios en las estrategias utilizadas por las coaliciones promotoras de estas obras. Señalan que en los años 50 y principios de los 60 los megaproyectos se llevaban a cabo sin gran oposición, aunque implicaran el desplazamiento de población y grandes inversiones gubernamentales. Pero en los años 60 y principios de los 70 se extendió el activismo en contra de megaproyectos por parte de residentes afectados; el surgimiento de este activismo coincide con el auge de movimientos sociales en otros rubros como los derechos civiles, la participación en decisiones públicas y el ambientalismo. A partir de entonces, las coaliciones promotoras se han enfocado a evitar la resistencia de los ciudadanos y lo han logrado con éxito, a pesar de que los opositores cuentan con herramientas legales que antes no estaban disponibles. Aunque las coaliciones promotoras no han cambiado su prioridad de fomentar el crecimiento que favorezca los negocios, tuvieron que orientarse a megaproyectos que no causen daños sociales y ambientales o que puedan ser compensados o mitigados; también han cambiado la estrategia de financiamiento, y en lugar de basarse en inversión pública directa ahora utilizan otros mecanismos como incentivos fiscales y regulaciones que les beneficien. También se registraron cambios en el tipo de proyectos y se multiplicaron los relacionados con el 68

entretenimiento y el turismo como son los estadios, centros de convenciones, arenas, casinos, museos y recintos feriales. Altshuler y Luberoff señalan que ahora, en Estados Unidos, la evaluación de un megaproyecto incluye criterios tales como que la inversión pública genere beneficios netos a la sociedad en general y no a un grupo de interés, que las corporaciones que resultarán beneficiadas asuman en esa misma proporción los costos y riesgos que produzca la obra, que la toma de decisiones sea democrática e incluya un debate amplio y público. Díaz y Lourés (2003) analizan las grandes operaciones urbanas ligadas a la economía cultural de consumo suntuario y en esa categoría ubican la renovación de Puerto Madero en Buenos Aires, donde identifican la puesta en marcha de este proyecto como una “máquina de crecimiento” impulsada por la inversión especulativa de sectores económicos que tuvieron la oportunidad de apropiarse de patrimonio público con la anuencia de la administración gubernamental que justificó esta acción con el argumento de que la zona de Puerto Madero estaba en decadencia y su recuperación resultaba costosa, pero a cambio impulsaría el crecimiento del sector turístico de la ciudad. En este proyecto queda en evidencia la idea de ciudad-mercancía y ciudad-empresa, sin embargo, a pesar de la gran operación especulativa que significó, los investigadores no detectaron cuestionamientos contra la obra, lo que representa un éxito para la coalición promotora en su tarea de lograr la aceptación de su discurso de crecimiento urbano, a pesar de las contradicciones socioespaciales que circundan a Puerto Madero y de la fragmentación generada en el tejido urbano. El megaproyecto de Puerto Madero ha sido examinado también por Cuenya (2004 y 2009), quien también analiza los casos del Proyecto Retiro, en Buenos Aires, y Puerto Norte, en Rosario. En su investigación señala que las decisiones en torno a estas grandes operaciones han sido tomadas por una amalgama de intereses públicos y privados que conforman un régimen urbano cambiante. Mientras que para la renovación de Puerto Madero no hubo un conflicto manifiesto entre intereses públicos y privados ni conflicto social, el Proyecto Retiro nunca se concretó luego de una década de conflictos entre el Estado y la sociedad civil y dentro de la misma administración pública (2009). La crisis económica y social que estalló en el 2001 terminó por frustrar el proyecto que consistía en reestructurar las estaciones terminales de ferrocarril para liberar 130 hectáreas que serían destinadas a nuevos usos comerciales, residenciales y espacios verdes; esta zona afectaba una de las villas más antiguas y de más tradición en la ciudad. Cuenya señala que la falta de liderazgo y de un 69

marco legal e institucional adecuados impidieron lograr un consenso que a la vez resultara económicamente viable. El proyecto Puerto Norte en la ciudad de Rosario consistía en la reurbanización progresiva de 100 hectáreas cercanas al centro; en este caso el gobierno local fomentó la inversión privada pero creó mecanismos para captar las plusvalías generadas y canalizar los recursos a áreas de la ciudad con mayores carencias. También se evitó la privatización del espacio generado mediante la obligación de donación de tierras para parques públicos y avenidas. Luego del análisis de estos tres megaproyectos, Cuenya concluye que “el medio ambiente construido está efectivamente modelado por procesos estructurales que operan en distintas escalas (la reestructuración económica del capitalismo a nivel global, la propiedad jurídica del suelo). Pero además por la acción de agentes individuales y colectivos que operan con distintas lógicas y poseen diferente capacidad transformadora” (24). Flyvbjerg (1998) examina la influencia del poder y de la racionalidad en la toma de decisiones y gestión del proyecto de renovación urbana en Aalborg, y pone evidencia que detrás de las decisiones aparentemente técnicas predomina una racionalidad ilegítima que favorece los intereses de grupos privados. Flyvbjerg hizo públicos los resultados de su investigación y logró influir en el proceso político y administrativo, llamar la atención de la comunidad y transparentar la forma en que se estaba llevando a cabo la gestión del proyecto, el cual finalmente se canceló en los términos en que estaba planteado. Aledo Tur (2006) examina los impactos socioambientales y el conflictivo proceso social generado en torno al proyecto de ampliación del Canal de Panamá. Incluimos este trabajo porque, aunque no se trata de un megaproyecto de carácter propiamente urbano, la magnitud de la obra es tal que implica enormes impactos para todo el país centroamericano y no solo a la zona del canal. Aledo Tur analiza el socioespacio de conflicto generado en torno al megaproyecto, donde diferentes grupos de interesados y afectados luchan por lograr o mantener una posición hegemónica que les permita defender sus intereses, controlar los discursos y los eventos. En esta investigación se describen las acciones de resistencia emprendidas por grupos opositores urbanos

y campesinos que reclamaban la

implementación de alternativas sostenibles en términos sociales y ambientales. Se evidencia que en la toma de decisiones prevalecen criterios economicistas y técnicos dejando de lado variables sociales, ambientales y políticas; sin embargo, esta exclusión se traduce en 70

mayores costos económicos y retrasos en la ejecución de la obra. El fracaso en la gobernanza del proyecto es atribuido a la falta de información y de transparencia. Oliveira y Lima (2009) revisan la gestión de nueve megaproyectos urbanos en distintas ciudades de Brasil, de los cuales cinco los examinan a profundidad. Basan su investigación en el análisis multidimensional tomando en cuenta siete aspectos de los megaproyectos:

políticos,

institucionales,

simbólicos,

arquitectónico-urbanísticos,

inmobiliarios, socioambientales y económico-financieros. Del análisis comparativo de casos llegaron a varias conclusiones: los grandes proyectos urbanos son el campo privilegiado de legitimación de proyectos políticos; en el proceso de toma de decisiones y de ejecución del proyecto los aspectos políticos pesan más que los institucionales y técnicos; en el caso brasileño, los megaproyectos no están insertos en la globalización y se recurre a ésta como un mero argumento legitimador; no se puede garantizar que estas grandes obras logren los objetivos de desarrollo para los que se realizaron, y tampoco se puede asegurar que surtirán efectos negativos, ya que proyectos que fracasan financieramente pueden generar efectos sociales positivos en la población, como generar nuevas centralidades para grupos generalmente excluidos; el control social sobre los megaproyectos se dificulta porque los procesos de decisión son cerrados y rápidos ya que están sometidos a las exigencias de los inversionistas y el aprovechamiento máximo de la oportunidad que suele durar corto tiempo, por lo que no hay espacio para una discusión amplia y detallada del proyecto. Para el caso de Monterrey, se localizaron las siguientes investigaciones que ha continuación se reseñan. Cabrales (2000) estudia el caso de la rehabilitación del Barrio Antiguo para analizar el discurso del Estado y la forma en que interviene en el espacio urbano. Esta obra se localiza en un polígono formado por 14 manzanas -y los fragmentos de otras seis- ubicado en la parte posterior de la Catedral y limitado por las calles Padre Mier, Dr. Coss y Constitución. El Proyecto de Conservación Integral se aprobó en 1988 y, según Cabrales, desde el inicio funcionó un Comité Ciudadano con participación de los vecinos. Explica que los trabajos de la primera etapa consistentes en la renovación de infraestructura y calles se realizaron con fondos públicos sin aportación de los propietarios; en la segunda etapa se creó un fideicomiso, en 1992, con recursos de los gobiernos estatal y federal. Tanto el fideicomiso como el Comité Ciudadano estaban presididos por Eva Gonda de Garza 71

Lagüera9. Cabrales, señala que, en los años siguientes, la evolución del Barrio Antiguo estuvo marcada por iniciativas particulares que siguieron los impulsos del libre mercado inmobiliario produciendo alteraciones en el tipo de edificación que se pretendía conservar y, sobre todo, cambios en los usos del suelo de residenciales a terciarios, lo que ha impactado el tejido y los procesos sociales en esa zona donde se han registrado expresiones de inconformidad de algunos vecinos que, sin embargo, no lograron ser tomados en cuenta como interlocutores en las decisiones sobre el destino del Barrio Antiguo. Garza Villarreal (2003a) revisa los proyectos infraestructurales iniciados en el área metropolitana de Monterrey a partir de la adopción en México del modelo neoliberal y hasta el año 2001, que corresponde a una parte de la gestión del gobernador panista Fernando Canales en Nuevo León. En su análisis, Garza Villarreal considera las características técnicas de los megaproyectos, montos y sistemas de financiamiento, tiempos para su culminación y las perspectivas del esquema de gestión, para examinar si los gobiernos han sido eficientes en adecuar la ciudad a los requerimientos de la apertura económica. Los proyectos que revisa son: sistema de metro ligero, Metrorrey; vialidad primaria: Periférico y Anillo Vial Metropolitano; Presa El Cuchillo, colectores y plantas de tratamiento de aguas negras –Monterrey IV-; parques industriales metropolitanos; Parque Fundidora; proyecto Santa Lucía; proyecto urbanístico Valle Oriente; y Ciudad Solidaridad rebautizada como Valles de Lincoln. Todas estas obras se vieron afectadas por la crisis económica de mediados de los noventa obligando a detener por un tiempo los trabajos, lo que elevó los costos y, en ocasiones, llevó a reducir la magnitud de los proyectos. Garza Villarreal explica que estas grandes obras han seguido distintos esquemas de financiamiento y gestión. Unas implicaron solamente participación del gobierno estatal, como en el caso del Anillo Vial Metropolitano. Otros siguieron un esquema basado en la creación de fideicomisos en los que participa en gobierno estatal pero con financiamiento y administración privados, como en Valle Oriente y Parque Fundidora. Un tercer patrón de gestión es el mixto, con participación estatal y privada más o menos igualitaria, como en Ciudad Solidaridad. El investigador del Colegio de México señala que el esquema de asociación con capital privado es un patrón que el gobierno estatal sigue desde los años 80, y lo considera una forma innovadora para emprender acciones urbanas porque el gobierno 9

Eva Gonda Rivera era esposa de Eugenio Garza Lagüera –fallecido en 2008-, quien fue presidente de Grupo FEMSA.

72

logra multiplicar sus recursos y realizar el doble de proyectos que haría solo con recursos públicos. Sin embargo, advierte que hay obras de infraestructura y equipamiento que no resultarán rentables para inversionistas privados debido a que no pueden segmentarse en unidades discretas que puedan venderse como mercancías a los consumidores, ni puede trasladarse a éstos el costo de mantenimiento, como es el caso de los proyectos hidráulicos y el Anillo Metropolitano; estas serán entonces obras públicas realizadas con recursos gubernamentales. En cambio, otros megaproyectos sí pueden segmentarse y venderse, resultando altamente rentables para inversionistas privados, tal es el caso de Valle Oriente y el Parque Fundidora. Melé (2006) examina a detalle la realización del megaproyecto de la Gran Plaza durante el gobierno de Alfonso Martínez Domínguez (1979-1985), el del Barrio Antiguo – iniciado en 1988- y el inicio del Paseo Río Santa Lucía durante la administración del gobernador Sócrates Rizzo en el periodo 1991-199610. Realiza el análisis desde el punto de vista de las políticas de patrimonio y revalorización de los centros urbanos, así como de la gestión y la actuación de los actores públicos y privados. Acerca de la Gran Plaza destaca que, junto con la Plaza Tapatía de Guadalajara –realizada también en los años 80-, constituye la más grande operación de renovación de un centro urbano y creación de espacios públicos en México. Sin embargo, no cumplió su objetivo de unificar la centralidad política y económica ya que no logró atraer a los grandes corporativos; la revalorización del centro fue relativa y se concretó a actividades comerciales y servicios proporcionados por el sector público, ya que los grandes grupos empresariales optaron por ubicar sus centros de decisiones en el municipio de San Pedro Garza García, con lo que los terrenos de este municipio alcanzaron valores muy superiores a los del centro de Monterrey. Sobre el caso del Barrio Antiguo –que no es el más antiguo de la ciudad sino donde se ubicaban las casas de la burguesía hasta principios del siglo XX (249)- que fue declarado “zona histórica protegida” por el gobierno estatal, Melé señala que se trata de un tipo de zonificación urbana orientada a crear una imagen histórica mediante prácticas de restauración y estrategias de imagen. En cuanto al proyecto de rehabilitación del Canalón del Río Santa Lucía, Melé lo considera un nuevo intento por unir la Gran Plaza con el espacio de 10

Rizzo renunció en abril de 1996 ante las presiones políticas suscitadas por escándalos de corrupción en su administración. El empresario priísta Benjamín Clariond Reyes-Retana asumió el cargo como gobernador interino.

73

las actividades industriales, mediante un corredor turístico y financiero que implica la rehabilitación por etapas de cerca de 60 hectáreas. Para el arranque de los trabajos se creó el Fideicomiso de Rehabilitación Metropolitana (FIRME), con el fin de atraer inversionistas privados hacia la rehabilitación de esa zona urbana conocida como Barrio Santa Lucía. Salgado (2006) también estudia el caso del Barrio Antiguo, la política pública implementada para su rehabilitación y las consecuencias que ha tenido en el tejido social, cultural, económico y físico de ese barrio y del área central del Monterrey. Como renovación del entorno urbano, considera que este proyecto fue un éxito y logró atraer paseantes y turistas. Pero, en cambio, produjo un abandono masivo de residentes, debido al cambio en los usos del suelo de habitacional a comercial. Medellín (2006) analiza el conflicto generado por la construcción de una de las obras que conforman el megaproyecto Parque Fundidora, la construcción de la pista de carreras automovilísticas de la Serie Cart en terrenos públicos durante la administración estatal encabezada por el gobernador panista Fernando Canales, entre 1997 y 2003. La realización de esta obra que generaría ganancias a particulares utilizando patrimonio público, además de no cumplir con los fines ecológicos del Parque, provocó la inconformidad de grupos ciudadanos que conformaron el Comité Pro Rescate Fundidora. Este Comité demandó al gobierno estatal información sobre el proyecto, y abrir a la participación pública la toma de decisiones sobre el destino del Parque, en donde ya desde principios de los años 90 se habían instalado varias empresas privadas –hotel, auditorio, parque temático y centro de convenciones-. El análisis de este caso evidencia el desencuentro entre los actores de la sociedad civil, el empresariado y el gobierno estatal, ya que estos dos últimos decidieron no tomar en cuenta a los grupos ciudadanos en la planeación y decisión del proyecto. Medellín concluye que este caso muestra la resistencia del gobierno estatal a la democracia deliberativa restando así legitimidad a las decisiones públicas, condición necesaria para la gobernabilidad democrática. Otro megaproyecto que también revisa Medellín (2006) es la ampliación de 2.5 kilómetros de la avenida Venustiano Carranza desde Hidalgo hasta Colón, una vía estratégica para la circulación vehicular entre Monterrey y San Pedro Garza García por su conexión con el túnel de la Loma Larga. En el 2001, cuando se dio a conocer este proyecto se suscitó un conflicto con los residentes de la zona porque la obra contemplaba la afectación de propiedades a ambos lados de la avenida. Los afectados decidieron conformar la 74

Asociación de Vecinos y Comerciantes de la Avenida Venustiano Carranza, organizaron diversas protestas por no haber sido tomados en cuenta en la planeación del proyecto iniciada desde 1998, y también presentaron solicitudes de información sobre las especificaciones y costos de la obra, información que no les fue proporcionada. A pesar de la existencia de un Consejo Consultivo para el Desarrollo Urbano, esta instancia resultó inoperante para conciliar intereses, el conflicto siguió y el proyecto se suspendió. Con el arribo en el 2003 del siguiente gobierno estatal de extracción priísta, el proyecto fue reactivado y llevado a cabo, pero afectando solamente las propiedades del lado poniente de la avenida que habían mostrado un menor activismo y estuvieron dispuestos a negociar. Este caso, al igual que el de la pista de automovilismo en el Parque Fundidora, evidencia, según Medellín, un déficit de legitimidad democrática del gobierno estatal encabezado por el PAN entre 1997 y 2003. La relación entre el poder político urbano y el poder económico local es analizada por García Ortega (2006) en el caso de dos megaproyectos en el municipio de San Pedro Garza García: el Proyecto Forum y el viaducto y puente de la Unidad. El primer caso se trata de un plan dado a conocer en el 2000 para construir un complejo comercial y de servicios en las avenidas Gómez Morín y Vasconcelos, lo que provocó la inconformidad de las juntas de vecinos de la zona Valle que se agruparon en la Federación de Colonias de San Pedro – Fedeco- para enfrentar a la autoridad municipal y a los inversionistas. Luego de varios meses de movilizaciones, los vecinos logran la cancelación del proyecto. Pero el litigio jurídico continuó; finalmente, la Fedeco perdió el caso y en el 2003 se autoriza la construcción del complejo comercial y de servicios pero bajo otro nombre. El argumento judicial se basó en que los integrantes de Fedeco no eran vecinos colindantes del proyecto y, por tanto, se consideró que carecían de interés jurídico. En el caso del Puente de la Unidad, la Fedeco no se opuso al proyecto pero la resistencia provino de otra organización, Alianza por San Pedro, cuyos integrantes eran cercanos al PRI. Finalmente los vecinos negociaron con la autoridad municipal y la obra se llevó a cabo. Contreras (2006) examina también el caso del Puente de la Unidad –“atirantado”pero enfoca su interés en el análisis de la forma en que el ejercicio del poder busca controlar y manipular el paisaje urbano, y la resistencia organizada por los grupos opositores que se manifestó en los sobrenombres que se acuñaron para referirse a la obra impuesta. 75

Mariñez (2007) examina el desencuentro entre ciudadanos y poder político en el caso de la ampliación de la línea 2 del metro que, en el 2005, suscitó movilizaciones de protesta de vecinos del municipio de San Nicolás de los Garza afectados por la decisión gubernamental de realizar esta obra de manera elevada y no subterránea. Los vecinos y comerciantes de la zona que demandaban que el metro se realizara en forma subterránea, organizaron protestas, recolectaron firmas, presentaron propuestas alternas para la reestructuración del transporte público y también ocuparon la avenida Universidad impidiendo el inicio de los trabajos. Sin embargo, el gobierno estatal encabezado por el priísta Natividad González Parás utilizó la fuerza pública para retirar a los inconformes que obstaculizaban la obra. La ampliación de la línea 2 del metro elevado se inauguró en octubre del 2008. García Ortega (2009a) revisa la evolución del área metropolitana de Monterrey de 1980 a 2005 y aborda también el análisis de megaproyectos que se han emprendido con el fin de solucionar problemas urbanísticos, pero que carecen de sustento en el Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano 2021 vigente, por lo que constituyen acciones desarticuladas. Respecto a los megaproyectos de regeneración urbana del centro metropolitano y apoyo al turismo nacional e internacional como son Parque Fundidora II – expredio de Peñoles- y Paseo-Canal Santa Lucía, García Ortega considera que serían un éxito si conservaran el carácter de parque público abierto, de manera que se compensen la privatización que significó la concesión a particulares de grandes predios en el proyecto Parque Fundidora I. Sin embargo, reconoce que mediante esta clase de obras, los grupos dirigentes buscan eliminar funciones comerciales de bajo consumo y áreas habitacionales decadentes, para sustituirlos por funciones económicas “de mejor imagen y más alto nivel”. Así prevé que, en cuanto el entorno económico sea favorable, se construirán edificios para usos habitacionales y terciarios que atraigan a esa área central a sectores sociales con una elevada capacidad de consumo (61). En este sentido menciona el megaproyecto de usos mixtos denominado Capital Santa Lucía que se realizaría entre 2010 y 2012 y que incluiría un centro comercial, oficinas, salas de cine y varias torres de más de 20 pisos donde se ubicarían cerca de mil departamentos (García Ortega 2009b). Aerotecnópolis e Interpuerto son otros dos megaproyectos analizados por García Ortega, aunque en el momento en que los revisó se encontraban apenas en gestación. Ambos están orientados a brindar soporte a las actividades económicas ligadas al Tratado de Libre 76

Comercio de América del Norte y a impulsar la expansión urbanística a gran escala. El primero busca ordenar el crecimiento en torno al Aeropuerto Internacional “Mariano Escobedo” ubicado en Apodaca, creando un conjunto urbano integral de cerca de 10 mil hectáreas que incluya usos habitacionales, comerciales, industriales, tecnológicos y de servicios aeroportuarios. Aerotecnópolis estaría conectado por vía carretera y ferroviaria al otro megaproyecto, el Interpuerto Monterrey que se ubicará en un predio de más de mil hectáreas en el municipio de Salinas Victoria, al norte del área metropolitana. La construcción de esta megaobra arrancó en octubre de 2010 con una inversión de 2 mil millones de pesos, y proporcionará servicios de apoyo logístico al corredor comercial de importación y exportación Monterrey-Colombia-Texas. Otros megaproyectos de apoyo a la expansión metropolitana analizados por García Ortega son la prolongación avenida Lincoln-García, el Arco Vial Metropolitano Sureste – que se encuentra suspendido- y el Proyecto Integral de Infraestructura de Agua Potable y Saneamiento Monterrey V. Advierte que estas obras producirán como efecto otorgar la factibilidad de urbanización a grandes predios propiedad privada ubicados en la periferia, con lo que se favorece el “liberalismo urbano privado” (2009a:42). Los estudios brevemente reseñados en este apartado abordan los megaproyectos urbanos desde el proceso social y político implicado en el que participan actores gubernamentales y extragubernamentales, entre estos últimos los empresarios están presentes en todos los casos, pero en cambio no todos abordan cuál fue el papel jugado por grupos vecinales, ambientalistas o simplemente ciudadanos, si se mantuvieron pasivos o si desarrollaron alguna clase de activismo. Los trabajos de Aledo Tur, Cabrales, Medellín y Mariñez revisan la actuación de grupos vecinales o ciudadanos y el impacto que tienen en la gestión del megaproyecto de que se trate. Solo el trabajo de Medellín toca el tema de la exigencia de transparencia y rendición de cuentas. Hay al menos cuatro aspectos coincidentes en las investigaciones reseñadas: -

La realización de los megaproyectos favorece los intereses de los grupos económicos privados, pero no siempre queda claro si también produce beneficios sociales y económicos para la sociedad en general.

-

Cuando se aborda la participación de grupos ciudadanos (vecinales, ambientalistas) es porque resultan afectados de alguna forma por el megaproyecto y deciden emprender algún tipo de activismo que busca la cancelación o modificación de los planes (Aledo 77

Tur y Cuenya). No se explica qué ocurre con los ciudadanos y la sociedad en general en aquellos casos donde la realización del megaproyecto no provoca un conflicto aparente, no queda claro si apoyaban el proyecto, le era indiferente, o se reprimió cualquier manifestación de oposición. -

En ningún caso se muestra que grupos ciudadanos de algún tipo apoyen activamente la realización del megaproyecto. La novedad de la presente investigación doctoral radica en abordar el papel de

distintas formas de participación ciudadana en la gestión de los megaproyectos, en función de su orientación a lograr la rendición de cuentas y el control social de la gestión de estas obras.

2.5 Premisa hipotética y marco de análisis En esta investigación examinamos la participación institucionalizada y no institucionalizada en los megaproyectos urbanos y su capacidad para impulsar ejercicios de rendición de cuentas no electoral y de control social de la gestión. Entendemos la rendición de cuentas social como el mecanismo no electoral por el cual los ciudadanos intervienen en el espacio público ejerciendo sus derechos, para exigir a los gobernantes justificación pública de sus decisiones y acciones, incidir en la reorientación de las políticas en función del interés público, e imponer sanciones a los políticos y funcionarios que incumplen con la finalidad de la gestión como creación de valor público. Esta intervención de los ciudadanos ocurre en espacios no institucionalizados, aunque pueden emplear herramientas jurídicas y simbólico-políticas. En función del problema y preguntas de investigación presentados en el capítulo anterior, y del debate teórico que acabamos de presentar, formulamos la siguiente premisa hipotética: Los consejos ciudadanos fallan como mecanismos participativos en relación a los megaproyectos urbanos público-privados, por su perfil sectorial, y porque la toma de decisiones sobre estas obras ocurre en comunidades de políticas cerradas impermeables a la opinión y vigilancia de estos consejos ciudadanos; la ausencia de controles y rendición de cuentas favorece los conflictos en torno a los megaproyectos; en estos casos, las formas 78

efectivas de incidencia y rendición de cuentas a la sociedad se configuran en grupos ciudadanos que emplean vías convencionales y no convencionales para activar controles intraestatales, echan luz sobre la gestión opaca de los megaproyectos, y vinculan este asunto con una agenda más amplia donde los derechos ciudadanos y la democratización de la ciudad son asuntos fundamentales. Esta premisa orienta la investigación hacia la profundización en el análisis de la interrelación de tres ejes conceptuales: participación institucionalizada, participación no institucionalizada y rendición social de cuentas; esta última es el eje que atraviesa a lo dos anteriores. Las dimensiones analíticas nos permitirán examinar si los mecanismos formales e informales de participación configuran experiencias de rendición social de cuentas, con qué características, limitaciones y alcance. El eje transversal de la rendición de cuentas dará la pauta para recabar información e interpretarla, pues el enfoque de partida es que la rendición social de cuentas está estrechamente vinculada a la participación, pero hay mecanismos institucionalizados y no institucionalizados en que los actores extragubernamentales pueden involucrase en un proceso de políticas con diferentes oportunidades y capacidades para controlar la gestión. Las dimensiones analíticas derivan de las preguntas de investigación de manera que permitan sistematizar el análisis de lo empírico, como se muestra en el cuadro 2.4.

79

Cuadro 2.4. Marco de análisis

Elaboración propia.

80

Para precisar la interrelación de estos ejes conceptuales desarrollamos dimensiones analíticas que a continuación precisamos. a.

Participación institucionalizada

a.1 Diseño del mecanismo. Integración, mecanismo de selección, estructura interna, atribuciones, funcionamiento, transparencia. a.2 Inserción en el proceso de políticas: fase del ciclo de políticas en el que se insertan los ciudadanos, temáticas que introducen en el proceso. a.3 Tipo de participación. -

Información: se notifican las acciones a realizar, en ejecución o ya terminadas.

-

Consulta: se solicita opinión sin efecto vinculante.

-

Asociación: se participa en una acción o programa en conjunto con un organismo gubernamental.

-

Decisión: se determinan objetivos, programas y acciones –depende del nivel de incidencia.

-

Sanción: se aplican premios o castigos por las decisiones adoptadas o acciones realizadas.

-

Control: se vigila y –si se considera necesario- se reorienta la gestión. a.4 Incidencia.

-

Instrumental: influye solamente sobre la prestación final de un bien o servicio.

-

Gerencial: influye en el proceso administrativo de implementación de un programa.

-

Política: influye en el proceso de construcción de problemas públicos, en la conformación de la agenda pública, y en la definición de objetivos que orientan las políticas. a.5 Herramientas de intervención.

-

Político-simbólicas, no contempladas en la legislación, sin efectos jurídicos directos.

-

Legales o jurídicas, contempladas en la legislación. a.6 Relación con el entorno social. Aislamiento o interacción con grupos sociales

para conocer necesidades, adecuar las políticas a realidades concretas, o atender conflictos. b.

Participación no institucionalizada

b.1 Emergencia y conformación: situación que suscita la aparición de movilizaciones, integración de grupos y organizaciones, vinculación y creación de redes. 81

b.2 Enmarcamiento: argumentación para diagnosticar una situación de injusticia, atribuir responsabilidades y proponer soluciones ante la sociedad. b.3 Inserción en el proceso de políticas: fase del ciclo de políticas en el que se insertan los ciudadanos, temáticas que introducen en el proceso. b.4 Tipo de participación. -

Información: se notifican las acciones a realizar, o en ejecución o ya terminadas.

-

Consulta: se solicita opinión.

-

Asociación: se participa en una acción o programa en conjunto con un organismo gubernamental.

-

Decisión: se determinan objetivos, programas y acciones –depende del nivel de incidencia.

-

Sanción: se aplican premios o castigos por las decisiones adoptadas o acciones realizadas.

-

Control: se vigila y –si se considera necesario- se reorienta la gestión. b.5 Incidencia.

-

Instrumental: influye solamente sobre la prestación final de un bien o servicio.

-

Gerencial: influye en el proceso administrativo de implementación de un programa.

-

Política: influye en el proceso de construcción de problemas públicos, en la conformación de la agenda pública, y en la definición de criterios que orientan las políticas. b.6 Herramientas de intervención.

-

Político-simbólicas

-

Legales o jurídicas b.7 Relación con el entorno social: Aislamiento, o vinculación con otros grupos y

organizaciones. c.

Rendición social de cuentas

c.1. Denuncia de actos ilegales: señalamiento público de actos concretos de corrupción o de incumplimiento de la legalidad. c.2. Introducción de nuevos temas en la agenda pública: asuntos que no son tomados en cuenta por la política en cuestión y que se consideran de impacto social.

82

c.3. Activación de órganos de control intraestatales: se refiere al contrapeso que el Congreso y el Poder Judicial ejercen sobre las acciones del Ejecutivo; las agencias autónomas como son las comisiones de derechos humanos y de transparencia; también los órganos de fiscalización. c.4. Imposición de sanciones simbólicas: que afectan la reputación de los políticos y funcionarios, y también de los actores privados involucrados en la hechura de las políticas públicas. c.5. El rol de los medios de comunicación: ya sea como difusores de las acciones emprendidas por los ciudadanos, o bien, como impulsores ellos mismos de ejercicios de rendición de cuentas. Los ejes conceptuales y las dimensiones de análisis guiarán el estudio de los casos que examinaremos a profundidad en los capítulos 5 y 6. En el siguiente capítulo presentamos una visión del marco contextual de competitividad, cultura cívica, y participación ciudadana formal y no formal en Monterrey, que nos permita comprender la instrumentación de políticas urbanas que presentamos en el capítulo 4, y la gestión de los megaproyectos urbanos público-privados que revisaremos en el capítulo 5.

83

CAPÍTULO 3 Marco contextual I: Cultura, participación y rendición de cuentas social en Monterrey

La estructuración de las políticas públicas no es un asunto meramente técnico sino sobre todo es un proceso político y social en el que intervienen múltiples actores, por vías institucionales e informales, con distintas oportunidades de incidencia, dependiendo del contexto y de la historia social de relaciones de los actores entre sí y con el Estado. En el capítulo anterior señalamos que para distinguir los proyectos políticos que se entretejen en el espacio público es necesario conocer las instituciones estatales, en qué contexto surgen, y también la cultura cívico política de la sociedad de que se trate. Estos factores contextuales ayudarán a comprender las formas de intervención de actores extragubernamentales en la hechura de las políticas públicas así como su interés en exigir rendición de cuentas y su capacidad de lograrlo. En este tercer capítulo se describe el contexto urbano de Monterrey en el que se llevan a cabo los megaproyectos analizados en esta investigación doctoral. El contexto económico se explora a partir de la evaluación del desempeño de instituciones económicas y gubernamentales desde la perspectiva de los estudios sobre competitividad urbana efectuados por el Instituto Mexicano de Competitividad y del Centro de Investigación y Docencia Económica, así como del índice de competitividad de los estados desarrollado por la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública del ITESM. Para completar el contexto y conocer los rasgos que caracterizan la cultura cívico política de la sociedad de Nuevo León que enmarcan las experiencias de participación se exponen y analizan los resultados de tres investigaciones realizadas por diferentes instancias: la empresa colombiana a Corpovisionarios, la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León y la Secretaría de Gobernación. En el tercer apartado se revisa la política de participación ciudadana y rendición de cuentas social emprendida en Nuevo León desde el punto de vista legal-institucional. En la última parte se exploran las experiencias no institucionalizadas de 84

participación por parte de grupos civiles que han decidido incidir en diferentes campos de las políticas públicas en Nuevo León.

3.1 Monterrey: una ciudad competitiva * La expansión del área metropolitana, la elevada concentración de la actividad económica y su fuerte relación comercial con otras ciudades de la región, tanto mexicanas como estadounidenses –Laredo, Dallas, San Antonio y Houston (Gobierno de Nuevo León, 2004a)-, determinan su consideración como capital regional dentro del Sistema Urbano Nacional11. Al igual que otras grandes urbes del mundo, Monterrey se encuentra ante el reto de convertirse en una ciudad competitiva, ya que la globalización principalmente económica obliga a la reconversión funcional de las ciudades y las pone a competir entre sí para atraer inversiones internacionales, minimizar costos de producción e incrementar el consumo. En esta primera década del siglo XXI, Monterrey y su zona conurbada han destacado por su competitividad urbana a nivel nacional, a pesar incluso de la creciente inseguridad pública. Según el reporte 2010 del Índice de Competitividad Urbana elaborado por el Instituto Mexicano de Competitividad IMCO, el área metropolitana de Monterrey ocupa el primer lugar en el país, ya que obtuvo “las más altas calificaciones en la calidad de su infraestructura, la dinámica de sus sectores económicos con la capacidad de competir con el resto del mundo y en la calidad de vida que existe en la ciudad” (IMCO, 2010:26). El IMCO parte de la definición de competitividad urbana como la capacidad de una ciudad para atraer y retener inversiones y talento (222) –en el reporte 2007 no se incluía el talento-. Se trata de un análisis cuantitativo de más de cien variables agrupadas en 11 subíndices y en cada uno se otorgan calificaciones pueden ser alta, adecuada, media alta, media baja, baja y muy baja. En la tabla 3.1 se muestran las calificaciones del área

11

Este Sistema clasifica a las ciudades del país en seis rangos de acuerdo con su importancia demográfica y económica, Monterrey se encuentra en el rango 2 –al igual que las ZM de Guadalajara y Puebla-Tlaxcaladonde se ubican las Zonas Metropolitanas que tienen una población mayor a los 2 millones de habitantes y constituyen “capitales regionales” por la influencia que ejercen sobre una amplia zona. “Monterrey es el centro neurálgico del noreste mexicano, teniendo influencia en 18 ciudades ubicadas en los estados de Durango, Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas y San Luis Potosí” (Gobierno de Nuevo León, 2004a:7).

85

metropolitana de Monterrey en cada subíndice en las mediciones realizadas por IMCO en 2007 y 2010. Tabla 3.1. Índice de competitividad urbana del área metropolitana de Monterrey según IMCO Subíndice Sistema de derecho confiable y objetivo Manejo sustentable del medio ambiente Sociedad incluyente, preparada y sana Economía estable y dinámica Sistema político estable y funcional Mercado de factores eficientes Sectores precursores de clase mundial Gobiernos eficientes y eficaces Aprovechamiento de las relaciones internacionales Sectores económicos en vigorosa competencia

Calificación 2007 Media alta Media alta Adecuada Media alta Media baja Media alta Adecuada Media alta Media alta Alta

2010 Adecuada Media alta Adecuada Media alta Media baja Media alta Alta Media alta Media alta Alta

Fuente: IMCO, 2010.

Monterrey y su área metropolitana destacan a nivel nacional en lo referente a sectores precursores de clase mundial -eficiencia del transporte público, el acceso a tecnologías de información, las redes físicas de comunicación y la presencia de los servicios bancarios-, y sectores en competencia -cantidad de empresas grandes y medianas, la inversión en investigación y desarrollo. En los subíndices relacionados con legalidad y con la situación de la sociedad, las calificaciones no son las más altas pero se mantienen en niveles “adecuados” según IMCO. Esto es importante porque se refieren a condiciones que pueden favorecer la exigencia de rendición de cuentas por parte de la sociedad: la vigencia de un sistema de derecho confiable y objetivo tomando en cuenta índice de corrupción, incidencia delictiva, percepción de inseguridad, piratería, mercados informales, imparcialidad de los jueces y eficiencia general del sistema judicial; así como a la existencia de una sociedad que se considera incluyente, preparada y sana a partir de la medición de la escolaridad, el analfabetismo, participación laboral y política de la mujer, desigualdad de ingresos, acceso a servicios básicos y a la seguridad social. Llama la atención que la calificación más baja se obtuvo en el sistema político estable y funcional, que considera la participación electoral, competencia y estabilidad electoral, el conflicto postelectoral y la alternancia. Esto concuerda con un marcado bipartidismo PRI-PAN tanto en la conformación del congreso como de los gobiernos 86

municipales en el área metropolitana, sin lugar para otras expresiones político-partidistas, así como una decreciente participación ciudadana en las urnas, del 63 por ciento en 1997 al 54 por ciento en el 2009 (Comisión Estatal Electoral, 2010). Una menor competencia y participación electoral puede volver al sistema político menos permeable a las exigencias de la sociedad, los controles intraestatales pueden volverse laxos y esto no favorece la rendición de cuentas. Otro estudio sobre competitividad urbana es el realizado por el CIDE que desarrolló su propio índice y lo ha aplicado en dos ocasiones, en el 2003 y 2007, a 60 áreas metropolitanas de México, creando un ranking de ciudades. Al hablar de competitividad el CIDE hace referencia al proceso de generación y difusión de competencias, a la capacidad de las ciudades para participar en el entorno globalizado, a la posibilidad de las ciudades de crear un entorno económico, laboral social, urbano y ambiental propicio para el desarrollo de competitividad de los agentes económicos, y esto depende de acciones público-privadas modeladas tanto por factores microeconómicos como por las capacidades que ofrece el territorio (Cabrero, Orihuela y Ziccardi, 2007). El Índice de Competitividad desarrollado por el CIDE parte de la medición de cuatro componentes: -

Económico, que incluye variables como producción bruta total, sueldos, especialización, y actividad financiera.

-

Socio-demográfico, que se refiere a nivel de ingreso, marginación, desarrollo humano, estructura del empleo, desocupación, criminalidad, entre otros indicadores.

-

Urbano-ambiental que abarca aspectos como tamaño de la ciudad, infraestructura, servicios públicos, salud, educación, comunicaciones, investigación y calidad ambiental.

-

Institucional, que incluye variables como finanzas municipales, marco regulatorio, transparencia, catastro y planeación. El ranking se basa en el promedio obtenido en la medición de los cuatro

componentes, y para la versión 2003 el Área Metropolitana de Monterrey ocupó el segundo lugar, superada por Querétaro y seguida por Chihuahua. En la versión 2007 el primer lugar lo ocupó Monterrey, el segundo y tercer puestos Chihuahua y la Zona Metropolitana de la Ciudad de México respectivamente. En la versión 2007, en la medición del componente económico Monterrey quedó en tercer lugar, en el institucional ocupó el séptimo puesto, en 87

el socio-demográfico calificó en segundo lugar, y ocupó el primero en el componente urbano-ambiental. En la edición 2010 del Índice de Competitividad Global de los estados mexicanos elaborado por la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública del ITESM, EGAP, Nuevo León ocupó el segundo lugar después del Distrito Federal. Aunque se trata de un índice estatal, para el caso Nuevo León consideramos que los resultados pueden ser cercanos a lo que se encontraría en el área metropolitana de Monterrey, debido a la elevada concentración demográfica y de actividad económica que se registra en dicha zona (Vázquez, 2009). En el índice desarrollado por la EGAP, el concepto de competitividad “se refiere al medio ambiente creado en una economía de mercado (ya sea una nación, región o cualquier ámbito geográfico) el cual es suficientemente atractivo para localizar y desarrollar actividades económicas exitosas que permitan generar valor agregado y ser base de riqueza y bienestar” (Campos y Naranjo, 2010:13). El Índice de Competitividad Global resulta de la medición de 172 variables agrupadas en cuatro factores: -

Desempeño económico, basado en variables macroeconómicas.

-

Eficiencia

gubernamental,

que

considera

las

finanzas

públicas,

la

implementación del estado de derecho, participación electoral, seguridad y marginación. -

Eficiencia de negocios, evalúa si el ambiente del mercado laboral y financiero

favorece la actividad económica. -

Infraestructura, que incluye servicios básicos, infraestructura tecnológica y

científica, salud y educación. La EGAP ha realizado cinco mediciones de este índice, los resultados han sido publicados en 1999, 2001, 2003, 2007 y 2010. En el cuadro 3.2 se muestra la posición alcanzada por Nuevo León en relación con el resto de los estados en las dos últimas ediciones. Tabla 3.2. Índice de Competitividad Global de Nuevo León Factor Índice de Competitividad Global a) Desempeño económico b) Eficiencia gubernamental c) Eficiencia de negocios d) Infraestructura

Posición en 2007 1 2 11 2 5

Fuente: Campos y Naranjo, 2010:182.

88

Posición en 2010 2 2 5 4 2

Estos tres estudios tienen una evidente orientación macroeconómica, aunque incluyen algunas variables políticas y sociales, con lo que pueden conocerse los rasgos generales del contexto urbano. Aunque la rendición de cuentas no es un asunto central en la conformación de estos índices, los datos que arrojan muestran algunas de las condiciones de posibilidad que el contexto ofrece para el éxito o fracaso de experiencias de rendición social de cuentas. Los tres índices muestran que el área metropolitana de Monterrey ha tenido en los últimos años un desempeño positivo en lo que se refiere a competitividad económica, pero un rezago en aspectos institucionales gubernamentales así como en factores político-electorales.

3.2 Cultura cívico-política en el área metropolitana de Monterrey Para completar la visión del contexto urbano en el que se implementan megaproyectos para elevar la competitividad de la ciudad que a su vez suscitan conflictos y movilizaciones ciudadanas que demandan transparencia y rendición de cuentas, es necesario explorar la dimensión de la cultura cívico-política que enmarca los casos de estudio de esta tesis doctoral. Para ello se revisarán en este apartado los resultados arrojados por tres estudios diferentes: la Encuesta de Cultura Ciudadana desarrollada por Corpovisionarios en el 2010, el estudio Perfil del elector neoleonés, PENL, realizado en el 2009 por la Comisión Estatal Electoral -en conjunto con la Universidad Autónoma de Nuevo León, la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública del ITESM, la Universidad de Monterrey y la Universidad Regiomontana-, y la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, ENCUP, aplicada por la Secretaría de Gobernación los años 2001, 2003, 2005 y 2008. Hay que señalar que solo la ENCUP se aplicó a una muestra que abarca Nuevo León; las otras dos encuestas se aplicaron solamente en los municipios del área metropolitana de Monterrey. Entre junio y julio del 2010, el Centro de Investigaciones Económicas de la UANL aplicó en el área metropolitana de Monterrey la Encuesta de Cultura Ciudadana, ECC, a solicitud del gobierno estatal y de la empresa de Colombia Corpovisionarios12, con el fin de

12

Corpovisionarios es una corporación con sede en Bogotá, Colombia, fundada en el 2006, con el objeto de promover la cultura democrática mediante la investigación y asesorías. Como instrumento de diagnóstico desarrolló la Encuesta de Cultura Ciudadana que ha sido aplicada en ciudades de Colombia y también en el

89

conocer los hábitos, las actitudes y las creencias de los ciudadanos. Esta encuesta parte de la definición de cultura ciudadana como el “conjunto de actitudes, costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas por los individuos de una comunidad, que permiten la convivencia y generan sentido de pertenencia. Incluye el respeto al patrimonio común y el reconocimiento de los derechos ciudadanos y deberes frente al Estado y a los demás ciudadanos” (Centro de Investigaciones Económicas, 2010: 9). En octubre de 2009, la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León publicó los resultados de una investigación sobre el perfil del elector del área metropolitana de Monterrey, donde abordan también el tema de la cultura política y la participación ciudadana. La encuesta se aplicó en los municipios del área metropolitana de Monterrey en octubre del 2008. El examen de la cultura política se basa en la definición de Almond y Verba que se refiere al conocimiento, los sentimientos y los juicios de valor hacia los sistemas y los procesos políticos (Berlanga y Vázquez, 2009:39), a partir de los cuales pueden darse tres tipos de cultura política: la parroquial, donde aun no se diferencia entre política, economía y religión; la subordinada que es propia de regímenes autoritarios donde el ciudadano es solo un usuario o beneficiario de lo que produce el sistema político pero no ejerce influencia alguna, y la participativa, propia de ciudadanos informados y activos, interesados y capaces de influir en las decisiones públicas. De este estudio tomamos los resultados referentes a cultura política y participación para explorar la cultura cívico-política predominante en Monterrey y su área metropolitana. En los años 2001, 2003, 2005 y 2008, el gobierno federal, a través de la Secretaría de Gobernación, ha llevado a cabo la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, que tiene como objetivo recabar información sobre las percepciones, el conocimiento, las actitudes y el comportamiento de los mexicanos mayores de 18 años en torno al funcionamiento de su sistema político. Para conocer algunos elementos de la cultura y prácticas políticas de los ciudadanos de Nuevo León tomamos los resultados generales correspondientes a esta entidad en las diferentes ediciones de la encuesta. En algunos casos los resultados locales se comparan con los porcentajes nacionales arrojados por la ENCUP, e incluso con los datos de Latinobarómetro para América Latina, con el fin de contextualizar y ponderar la información sobre Monterrey. extranjero: Ciudad de México (2008), Belo Horizonte (2008), Caracas (2009), Quito (2010), Monterrey (2010) y La Paz (2010). Tiene un sitio de internet: http://www.corpovisionarios.com/es/index.html

90

3.2.1 Percepción de la democracia Una pregunta básica es si los ciudadanos creen que en México hay democracia. Si se comparan los resultados de las distintas ediciones de la ENCUP, se evidencia un descenso en la percepción de democracia como se muestra en la tabla 3.3. Tabla 3.3. “¿Cree usted que México vive en una democracia?” ENCUP, Nuevo León. 2008 nacional 2001 2003 2005 2008 48 Sí 62 63 56 54 35 No 31 21 22 30 17 ns/nc 7 16 22 16 100 Total 100 100 100 100 Fuente: Secretaría de Gobernación, 2001, 2003, 2005 y 2008.

En la encuesta sobre el PENL, a la pregunta acerca de si existe o no democracia en el país el 49 por ciento dijo creer que sí la hay, a nivel estatal el 54 por ciento afirmó que sí existe, y el 57 por ciento consideró que sí hay democracia en su municipio. El 20 por ciento de los encuestados opinó que no hay democracia en ninguno de estos ámbitos, y esta percepción aumentó con la edad, con una mayor escolaridad y un mayor nivel de ingresos de los entrevistados (Cantú, Flores, Gutiérrez, Panszi y Yarto, 2009:67). La ENCUP cuestionó sobre el nivel de satisfacción con la democracia existente en México, y los resultados que se muestran en la tabla 3.4 indican un descenso en la satisfacción. Tabla 3.4. “¿Con la actual democracia en México, diría usted que está...” ENCUP, Nuevo León. ...Muy satisfecho? ...Algo satisfecho? ...Poco satisfecho? ...Nada satisfecho ns/nc

2001 2008 2008 nacional 7 5 5 47 27 28 26 38 34 13 18 20 7 12 13 100 100 100

Fuente: Secretaría de Gobernación, 2001 y 2008.

Como complemento de esto se incrementó la percepción de prácticas autoritarias por parte del gobierno en general, como se puede apreciar en la tabla 3.5.

91

Tabla 3.5. “Estamos más cerca de un gobierno que se impone que de un gobierno que consulta”. ENCUP, Nuevo León. De acuerdo En desacuerdo ns/nc Total

2001 25 66 9 100

2008 49 46 5 100

2008 nacional 49 41 10 100

Fuente: Secretaría de Gobernación, 2001 y 2008.

En cuanto a la calidad de la democracia existente, en la ECC el 83 por ciento percibió que los funcionarios públicos son corruptos, y el 63 por ciento pensaba que más de la mitad de los ciudadanos es corrupto (Centro de Investigaciones Económicas, 2010, p. 52). Sobre el mismo asunto de la corrupción, el estudio sobre el PENL encontró que el 46 por ciento considera que no se ha avanzado en abatirla, y 39 por ciento indica que no hay avances en la rendición de cuentas; aunque en lo que se refiere a transparencia gubernamental el 43 por ciento consideró que sí se ha avanzado mucho o algo (65). Sin embargo, en la ECC, el 89 por ciento de los ciudadanos encuestados no conocía los mecanismos para acceder a la información pública. Al averiguar la percepción existente sobre los procesos electorales, la encuesta sobre el PENL arrojó que el 58 por ciento consideró que es factible el fraude electoral (Cantú, et. al., p. 65). Esto es importante puesto que las elecciones son un mecanismo de rendición de cuentas vertical por el cual podrían los ciudadanos evaluar retrospectiva y prospectivamente a los políticos; sin embargo, la alta percepción de que un fraude es factible desvirtúa el mecanismo.

3.2.2 Confianza en las instituciones En la ECC 2010, las instituciones que fueron señaladas como las más confiables fueron el ejército y la iglesia. La tabla 3.6 muestra la confianza que tienen los encuestados en distintas instituciones y grupos.

92

Tabla 3.6. Confianza en las instituciones. ECC 2010. Instituciones Iglesia Ejército Gobierno municipal Gobierno Estatal Gobierno Federal Periódicos Congreso Funcionarios públicos Jueces Órganos judiciales Políticos Radio Televisión

Muchísima 16% 9% 1% 3% 5% 1% 1% 0% 1% 1% 1% 1% 1%

Mucha 30% 41% 19% 24% 25% 14% 10% 11% 21% 11% 7% 13% 12%

Poca 47% 43% 62% 56% 53% 69% 70% 72% 61% 66% 63% 72% 73%

Ninguna 6% 6% 17% 16% 16% 14% 17% 14% 15% 17% 28% 13% 14%

NC 1% 0% 1% 1% 1% 1% 3% 2% 2% 5% 2% 1% 1%

Fuente: Centro de Investigaciones Económicas, 2010, p. 42

Acerca de la percepción sobre el papel de los medios en la construcción de valores y ciudadanía, la ECC indica que “el 39 por ciento considera que los medios de comunicación influyen negativamente, el 31 por ciento considera que no influyen y el 26 por ciento que influyen positivamente, la menor proporción (1 por ciento) consideró que los medios de comunicación influyen muy positivamente” (Centro de Investigaciones Económicas, 2010, p. 57). Esto concuerda con la escasa confiabilidad que los encuestados dijeron tener en los periódicos, radio y televisión. Respecto a la confianza que inspiran diferentes autoridades, instituciones públicas, organizaciones y grupos sociales, la ENCUP 2008 coincide con la ECC 2010 en mostrar que la iglesia y el ejército son las instituciones que inspiran una mayor confianza, les siguen los maestros, el Presidente de la República y la CNDH, como muestra la tabla 3.7. En los resultados de la ENCUP 2008 a nivel nacional, la iglesia inspira “mucha” confianza al 42 por ciento de los mexicanos, seguida por el ejército -38 por ciento-, el Instituto Federal Electoral -31 por ciento-, y los maestros -26 por ciento-. Tabla 3.7. “¿Qué tanta confianza la inspira…” ENCUP, Nuevo León. Mucho 26 19 18 7 5

el Presidente de la República el Gobernador el Presidente Municipal los jueces y juzgados los partidos políticos 93

Algo 43 44 35 23 23

Poco 24 25 25 44 44

Nada 5 10 20 18 26

NS/NR 2 2 2 8 2

Total 100 100 100 100 100

los empresarios los medios de comunicación los movimientos vecinales la Iglesia las organizaciones que se relacionan con el medio ambiente los maestros los sindicatos las organizaciones de profesionistas la Suprema Corte de Justicia el ejército la Comisión Nacional de Derechos Humanos

7 22 9 40

40 48 22 35

35 23 32 15

14 4 27 9

4 3 10 1

100 100 100 100

16 34 9 10 17 40 23

39 38 24 29 48 31 50

26 20 35 31 22 18 16

8 5 27 14 6 8 7

11 3 5 16 7 3 4

100 100 100 100 100 100 100

Fuente: Secretaría de Gobernación, 2008.

Estos resultados llaman la atención porque la CNDH es una de las instituciones garantes de derechos en México e inspira “mucha” confianza solo al 23 por ciento de los nuevoleoneses. Por el rol que jugarán en los consejos de participación ciudadana que examinaremos más adelante, es importante observar que los empresarios inspiran “mucha” confianza solo al 7 por ciento, y las organizaciones de profesionistas al 10 por ciento; es mayor el porcentaje de nuevoleoneses que confía “mucho” en las organizaciones relacionadas con el medio ambiente -16 por ciento-. En contraste con la ECC, según la ENCUP los medios de comunicación inspiran “mucha” confianza al 22 por ciento, una diferencia muy grande con el 1 por ciento que arrojó la ECC. En general, los resultados de la ECC indican porcentajes bajos de confianza casi para todas las instituciones incluidas en la encuesta, en especial las gubernamentales. La encuesta de la CEE no aborda directamente el asunto de la confianza en las instituciones, lo más cercano es la evaluación de su desempeño en función del fortalecimiento de la democracia. En la PENL llama la atención que un 66 por ciento calificó como “muy satisfactorio” o “algo satisfactorio” el desempeño de los medios de comunicación, a pesar de que no inspiran mucha confianza. En la tabla 3.8 se muestra la valoración otorgada al desempeño de distintas instituciones.

94

Tabla 3.8. Evaluación del desempeño de las instituciones para fortalecer la democracia. PENL, 2009. Institución

Porcentaje correspondiente a “algo” o “muy satisfactorio” 66 56 53 53 47 47 46 45 45 41 38

Medios de comunicación Universidades Defensores de derechos humanos Organizaciones de la sociedad civil Órganos electorales Poder Ejecutivo Partidos políticos Poder Legislativo Organizaciones empresariales Poder Judicial Sindicatos Fuente: Cantú, et. al., 2009:69.

En la tabla anterior hay que destacar que el desempeño de las organizaciones de la sociedad civil y los defensores de derechos humanos es percibido como satisfactorio por más de la mitad de los encuestados, algo que no ocurre para ninguno de los tres poderes del Estado ni para los empresarios, a pesar de su rol influyente en las decisiones públicas. Como veremos más adelante, los medios de comunicación y las organizaciones civiles juegan un rol importante en los mecanismos de rendición de cuentas a la sociedad.

3.2.3 Interés en la política y asuntos públicos En cuanto a la importancia de los asuntos públicos en la vida del ciudadano, en la ECC solo el 4 por ciento los consideró muy importantes, el 36 por ciento importantes, y el 42 por ciento medianamente importantes. El resto los considero poco o muy poco importantes (Centro de Investigaciones Económicas, 2010, p. 46). Estos resultados de la ECC coinciden con el poco interés en asuntos políticos que mostraron los encuestados por la CEE, ya que solo el 33 por ciento dijo tener mucho o algún interés en la política, y el 29 por ciento ningún interés. Como dato curioso, a mayor escolaridad aumenta también el desinterés hasta alcanzar el 46 por ciento en el máximo nivel de escolaridad (Cantú, et. al., 2009, p. 68). En la ENCUP, entre 2003 y 2008 se registró un leve incremento en el interés por la política, pero a la vez aumentó la percepción de que la política es un asunto muy complicado, según se muestra en la tabla 3.9. 95

Tabla 3.9. Interés y percepción de la política. ENCUP, Nuevo León. Interés en la política 2003 Mucho 13 Poco 51 Nada 33 Otro (esp) 3 NS/NC Total 100

2005 10 51 36 1 2 100

2008 39* 40 21 0 100

Percepción de la política 2003 Muy complicada 25 Complicada 37 Poco complicada 21 Nada complicada 10 Otra (esp) 5 NS/NC 2 Total 100

2005 30 38 26 2 1 3 100

2008 44 35 16 3 2 100

*Incluye las respuestas “mucho” y “algo”. En las ediciones anteriores no se incluyó la opción “algo”. Fuente: Secretaría de Gobernación2003, 2005 y 2008.

El interés de los nuevoleoneses en la política está por encima de la media nacional y su percepción de que es un asunto complicado está por debajo del promedio nacional, pues en la ENCUP 2008 el 34 por ciento por ciento de los mexicanos dijo interesarse “mucho” o “algo” en la política; y el 52 por ciento la consideró un asunto muy complicado. Los resultados nacionales de ENCUP son similares a los obtenidos por Latinobarómetro para América Latina en sus últimas encuestas: en 2007 el 31 por ciento dijo estar “muy interesado” y “algo interesado” en política, ese porcentaje bajó a 30 por ciento en 2009 y a 26 en el 2010. Mientras que la percepción de la política como un asunto complicado se ha incrementado del 51 por ciento en 2007 al 54 en el 2010 (Latinobarómetro, 2010, pág. 60).

3.2.4 Participación colectiva En Monterrey se registra una participación menor en organizaciones sociales y ciudadanas o en acciones colectivas que a nivel nacional, pero en ambos casos se sigue un patrón similar entre los diferentes tipos de asociaciones, y no suele rebasar el 10 por ciento sino mantenerse en niveles cercanos al 5 por ciento. Sobre este tema, Latinobarómetro 2009 preguntó cuáles cosas no puede dejar de hacer una persona si quiere ser considerado ciudadano, en México el 13 por ciento respondió “participar en organizaciones sociales”; el promedio de la región latinoamericana fue de 18 por ciento para esa respuesta. Veamos primero las encuestas aplicadas a nivel local. Los resultados sobre participación en actividades y organizaciones sociales, comunitarias y culturales en los tres 96

estudios fueron similares. En la ECC, el porcentaje más alto fue del 11 por ciento para la participación en asociaciones de de padres de familia. El total de resultados se muestra en la tabla 3.10. Tabla 3.10. Porcentaje de participación colectiva. ECC, 2010. Actividades colectivas (marchas o manifestaciones) Organización de eventos culturales, recreativos y deportivos Actividades comunitarias para mejorar la seguridad Actividades para mejorar o construir obras comunales y mantener espacios públicos Participación en grupos o partidos políticos Participación en espacios de gestión y control de políticas públicas en asuntos públicos Participación en organizaciones voluntarias Asociaciones de padres de familia

Sí 9 7 5 7 5 3

No 91 93 95 93 95 96

6 93 11 87

NC 0 0 0 0 0 1 1 2

Fuente: Centro de Investigaciones Económicas, 2010, p. 45

La ENCUP 2008 reportó una participación de los nuevoleoneses en organizaciones sociales en general ligeramente menor a la media nacional, como se puede apreciar en la tabla 3.11. Tabla 3.11. “Dígame por favor si usted forma o ha formado parte de alguna de las siguientes organizaciones” ENCUP, Nuevo León. Sindicato Partido político Agrupación profesional (barra de abogados, colegio de médicos, etc.) Cooperativa Agrupación política Institución de beneficencia Agrupación religiosa Organización de ciudadanos Agrupación de ayuda social (por ejemplo, en defensa de los indígenas, niños de la calle, del ambiente, etc.) Vecinos, colonos, condóminos De pensionados y jubilados De arte y cultura Agrupación agrícola Asociación de padres de familia de la escuela Asamblea de miembros de cajas de ahorro popular o mutualistas Fuente: Secretaría de Gobernación, 2008.

97

Sí

No

16 5

83 94

1 1

100 100

ENCUP Nacional: Sí 10 7

3

96

1

100

3

2 2 2 10 5

97 97 97 89 94

1 1 1 1 1

100 100 100 100 100

4 4 2 11 6

3

96

1

100

5

6 1 5 3 13

93 98 94 96 86

1 1 1 1 1

100 100 100 100 100

9 2 3 4 19

2

97

1

100

4

NS/NR Total

En la encuesta sobre el PENL también es baja la participación en organizaciones a través de las cuales puedan influir en asuntos políticos, y es más elevada en las organizaciones donde se habla poco o nada de política, como lo muestra la tabla 3.12. Tabla 3.12. Participación en organizaciones. PENL, 2009. Organización

Participación Se habla de política Poco o Algo nada mucho Agrupaciones religiosas 11 % 76 % 24 % Sindicato 9% 52% 48 % De vecinos, colonos, condóminos, de pensiones y 5 % 54 % 46 % jubilados Organización de ciudadanos 4% 20 % 80 % Organización empresarial 2% 37 % 63 % Agrupación profesional 2% 38 % 62 %

o

Fuente: Cantú, et. al., 2009:72.

La menor participación en organizaciones interesadas en la política implica que entonces son muy pocos los ciudadanos que, de manera organizada, tratan de influir en alguna política pública, y además de esa participación alguna puede ser colaborativa, o clientelar, o bien, orientada a la exigencia de rendición de cuentas. En este panorama, si un grupo tiene algún logro visible y significativo en el campo de la rendición de cuentas, el éxito tendrá poco qué ver con la participación masiva y más con la calidad y contundencia de los argumentos y acciones, y la capacidad para aprovechar la estructura de oportunidades que ofrece el contexto. En cuanto a participar en acciones orientadas a cambiar las cosas, las actividades más frecuentes entre los nuevoleoneses son unirse con otros afectados y quejarse con las autoridades, aunque no son las acciones que se consideran más efectivas, según se aprecia en la tabla 3.13.

98

Tabla 3.13. Participación e impacto en la solución de problemas. ENCUP, Nuevo León. De las siguientes actividades que le voy a leer dígame si ha participado o no en alguna de ellas:

Sí

Unirse con otras personas afectadas

¿Qué tanto cree que sirva para ayudar a resolver algún problema de la comunidad?

No

Mucho Algo

Poco

NS/ NR

Casos Total perdidos

14 86

19

62

14

3

2

100

Publicar cartas en los periódicos

1

99

31

47

22

0

0

100

Quejarse ante las autoridades

11 89

36

30

22

0

12

100

Pedir apoyo a alguna organización civil

5

96

42

31

20

0

7

100

Asistir a manifestaciones

5

95

36

40

14

0

10

100

Juntar firmas con los vecinos

7

93

27

43

25

0

5

100

Formar comisiones vecinales

3

97

13

74

13

0

0

100

Solicitar apoyo a un partido político

8

92

48

21

25

0

6

100

Pedir ayuda a diputados y senadores

3

97

24

11

41

0

24

100

Marchas y plantones

1

99

12

34

0

0

54

100

95

48

35

17

0

0

100

97

16

59

15

0

10

100

Llamar a un programa de radio o 5 televisión Escribirle al Presidente de la República, al 3 Gobernador o al Presidente Municipal Firmar cartas/juntar firmas

2

98

15

0

85

0

0

100

Colocar mantas, carteles o fotografías

1

99

0

0

100

0

0

100

Mandar circulares o manifiestos

1

99

55

0

45

0

0

100

Realizar huelgas de hambre

0

100

-

-

-

-

-

-

Utilizar un distintivo para manifestarse de 3 forma pacífica (como listones de colores)

97

21

54

25

0

0

100

Resolver problemas de su comunidad

2

98

0

37

63

0

0

100

Toma de decisiones de su comunidad

2

98

0

61

39

0

0

100

Fuente: Secretaría de Gobernación, 2008.

Llama la atención que no hay congruencia en participar en aquellas actividades que se consideran más útiles para resolver un problema. Aunque mandar circulares o manifiestos, llamar a un programa de radio o televisión, o pedir apoyo a un partido se consideran los mecanismos más útiles, no son los más utilizados. Lo más frecuente es unirse con otras personas afectadas y quejarse ante las autoridades. Los resultados nacionales de la ENCUP 2008 muestran mayores porcentajes de participación en acciones colectivas para resolver algún problemas, y los porcentajes más 99

altos fueron para “unirse con otras personas afectadas”, “quejarse ante las autoridades y “juntar firmas”, aunque las que se consideran más útiles para resolver un problema fueron la “toma de decisiones en la comunidad”, “unirse con otras personas afectadas” y “pedir apoyo a alguna organización civil”. En cuanto a la percepción del poder que tienen distintos actores para cambiar las cosas en el país, el 60 por ciento señaló que es el Presidente quien tiene “mucho” poder para lograrlo. En cambio, se consideró que quienes tienen menos poder para cambiar las cosas en el país son los ciudadanos y sus organizaciones, como se muestra en la tabla 3.14. Tabla 3.14. “En su opinión ¿qué tanto poder tienen para cambiar las cosas en México…” ENCUP, Nuevo León. las grandes empresas los partidos políticos el Presidente de la República las agrupaciones ciudadanas los ciudadanos los medios de comunicación los diputados y senadores

Mucho 34 31 60 10 15 18 26

Algo 36 45 29 30 32 51 45

Poco 20 17 7 43 34 22 18

Nada 4 4 1 10 15 6 5

NS/NR 6 3 3 7 4 3 6

Total 100 100 100 100 100 100 100

ENCUP nacional 28 35 52 10 15 21 33

Fuente: Secretaría de Gobernación, 2008.

Sin tomar en cuenta la figura presidencial, el grupo que los nuevoleoneses consideran con más poder para cambiar –o mantener- la situación del país son las grandes empresas, mientras que a nivel nacional son los partidos políticos. Esto llama la atención porque en la encuesta sobre el PENL el desempeño de las organizaciones empresariales para fortalecer la democracia no resulta satisfactorio para el 65 por ciento de los encuestados, y en la ENCUP 2008 solo para el 7 por ciento de los nuevoleoneses entrevistados los empresarios les inspiraban “mucha confianza”. Sin embargo, en la encuesta de la CEE, un 63 por ciento reconoce que en las organizaciones empresariales se habla “algo” o “mucho” de política, y en los resultados de la ENCUP se considera que las grandes empresas tienen “mucho” poder para cambiar las cosas en México solos superadas por el Presidente de la República. En contrapartida, el ciudadano y sus organizaciones son percibidos –en Nuevo León y a nivel nacional- como actores débiles y sin mucho poder para transformar al país. Latinobarómetro (2010 págs. 79-80) también encontró que la percepción de la gente en América Latina es 100

que las grandes empresas tienen más poder, solo superadas por los gobiernos, y por encima de los partidos políticos, los congresos, los militares y los medios de comunicación.

3.2.5. Rasgos predominantes de la cultura cívica de Monterrey La investigación de la CEE está centrada en describir el perfil del elector, y no se detiene a analizar si las cuestiones referentes a cultura política y participación alcanzan para definir el tipo de cultura política predominante. Tampoco la ECC de Corpovisionarios ni la ENCUP concluyen con la definición de un modelo de cultura política de los nuevoleoneses. Sin embargo, con la información disponible podemos decir que los ciudadanos del área metropolitana de Monterrey afirman tener algo o mucho interés en asuntos públicos y en política, pero la consideran cada vez más complicada. Sin embargo prevalece la percepción de un poder ciudadano débil, un incremento en la insatisfacción con la democracia existente y la impresión de que el gobierno en general es más autoritario y consulta menos. Además, no es mucha la confianza que se tiene en las instituciones públicas, y menos en las que debieran funcionar como contrapeso del Ejecutivo como es el congreso y los órganos de justicia; por eso es importante la mediana confianza que logran despertar algunos medios de comunicación, la CNDH y grupos civiles, debido al potencial que tienen como instancias para exigir la rendición de cuentas. Se trata entonces de una cultura cívico-política en general muy lejana de ser participativa y poco acostumbrada a exigir cuentas a políticos y funcionarios, por lo que las contadas experiencias de algunos grupos autónomos con una participación intensa producen un efecto de alto contraste en el espacio público.

3.2.6. La influencia de la élite empresarial en la cultura cívica Amores (2007:76) afirma que “en México, la cultura del individualismo se dio especialmente en Monterrey. Esa es la gran diferencia entre Monterrey y el resto del país”. Sin embargo, el individualismo que describe Amores es el del pionero, el colono libre, que “depende de su esfuerzo y de su capacidad para trabajar en equipo con los demás”, es decir, está describiendo a la élite empresarial que ”ha ejercido el papel de señalar, dictar y regular 101

normas no escritas para el comportamiento de la sociedad” (79). Aunque reconoce que también tienen un papel los pequeños burgueses, intelectuales y profesionistas y empleados. Palacios (2007) señala que Monterrey es una ciudad de industrialización periférica donde, durante gran parte del siglo XX, la relación social fundamental se basó en el trabajo con lo que se conformó una cultura centrada en “el trabajo como sentido de vida, el amor al trabajo como actividad superior y excluyente de otras, especialmente de la política” (169). Pero además es una “cultura del trabajo de colaboración subordinada” marcada por un paternalismo autoritario (166 y 179). Ahora, en la economía neoliberal, la identidad se basa en “la capacidad individual, sin sentido solidario, para ocupar un lugar en la sociedad de consumidores” (179). Palacios destaca que la solidaridad y las respuestas colectivas no forman parte de la memoria colectiva de las nuevas generaciones de asalariados, por eso no se puede apelar a ellas, porque no se han vivido, no hay memoria de ellas, pues al poder político y económico de la burguesía no se pudo oponer resistencia alguna. Pero, en cambio, descubre que la resistencia ha encontrado un espacio en la creación cultural y artística de aquéllos que ya no se consideran “herederos de la cultura del trabajo y ahorro”, y se dedican a crear música, literatura, plástica como resistencia contracultural, aun si proponérselo (192). En medio de este panorama social de poca credibilidad de los ciudadanos en su propio poder, del lado gubernamental se produce un discurso que insiste en la participación ciudadana impulsada por el mismo gobierno, que se acompaña con la oferta de espacios formales de participación orgánica y honorífica en las estructuras administrativas estatales que son dominados también por el sector empresarial. Esta discurso gubernamental participacionista y los mecanismos formales implementados en Nuevo León son el tema del siguiente apartado.

3.3 Institucionalización de la participación y rendición de cuentas social En el capítulo 2 señalamos que la presente investigación se enfoca en la rendición de cuentas social, es decir, en los mecanismos donde la sociedad se involucra de alguna forma para exigir cuentas y cuentos a los políticos y funcionarios. Los mecanismos horizontales o intraestatales no implican la participación de ciudadanos, sino que se refieren a los 102

contrapesos y controles entre poderes que pueden funcionar sin referencia directa a la sociedad, aunque como veremos esto no ocurre así en los casos analizados, ya que requieren ser activados por los ciudadanos. También se ha destacado en el capítulo anterior que si la rendición de cuentas no se hace pública, y no va más allá del aparato estatal, constituye entones solo controles internos, pero no cumple su finalidad de exponer ante la sociedad la actuación estatal para someterla a su juicio y posibilitar el control, que puede traducirse en sanciones y/o en reorientaciones de las políticas públicas. Esta disertación doctoral se refiere a las formas en que la sociedad exige cuentas ya sea directamente o activando los mecanismos intraestatales; por tanto, la participación ciudadana –sea por canales institucionalizados o no- es condición indispensable para hablar de rendición de cuentas social. En este apartado examinamos el diseño formal de mecanismos de participación institucionalizada y sus posibilidades de incidencia en la rendición de cuentas en los diversos ámbitos de las políticas públicas en Nuevo León. Abordamos primero, de manera general, los mecanismos existentes en el orden federal en tanto que puede constituir una instancia a donde recurran los ciudadanos; después analizamos la institucionalización de la participación y rendición de cuentas en el orden estatal –Nuevo León, en concreto-, y por último revisamos los mecanismos existentes en el orden municipal en los gobiernos locales del área metropolitana de Monterrey.

3.3.1 En el orden federal En la Constitución federal, las referencias más cercanas al tema de la participación diferente a la electoral las encontramos en los siguientes artículos: -

8º: Indica que solo los ciudadanos de la República gozan del derecho de formular peticiones que traten de materia política.

-

9º: Establece que solo los ciudadanos de la República podrán asociarse o reunirse “para tomar parte en los asuntos políticos del país”.

-

26º: Establece que la planeación del desarrollo nacional será democrática con la participación de los diversos sectores sociales.

103

-

35º fracción III: Señala que es prerrogativa del ciudadano mexicano “asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país”.

-

115º fracción II: Indica que los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar reglamentos que aseguren, entre otras cosas, la participación ciudadana y vecinal. El concepto de planeación democrática es introducido en el artículo 26 constitucional

en la reforma de febrero de 1983, durante la presidencia de Miguel de la Madrid Hurtado. Ese mismo año se expide la Ley Federal de Planeación que en el capítulo tercero establece los foros de consulta como mecanismos de participación social en la planeación. Además, en el artículo segundo menciona como uno de los principios básicos el impulso a la participación activa del pueblo “en la planeación y ejecución de las actividades del gobierno”. De acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigente, corresponde a la Secretaría de Gobernación la promoción de la participación ciudadana encaminada a lograr la gobernabilidad democrática -artículo 27 fracción XVII-, pero también se indica que cada una de las Secretarías de Estado tiene la atribución de promover la participación ciudadana en su área de competencia. Aunque no hay una ley federal sobre participación ciudadana, en el orden federal se han creado algunos mecanismos para involucrar actores extragubernamentales en el proceso de elaboración de las políticas mediante la figura de consejos consultivos o consejos de participación ciudadana. Sin embargo, ni la Constitución federal, ni la Ley de Planeación, ni la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal13 mencionan de forma explícita la creación de consejos o comités consultivos en los que participen actores no gubernamentales, por lo que la institucionalización de estos órganos se ha realizado a partir de la inclusión de estas figuras en cada una de las leyes donde se decide abrir la participación ciudadana. En 1995, el gobierno federal acuerda la creación de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable, tanto a nivel nacional como regional, como órganos de consulta de la 13

La Ley Orgánica menciona el Consejo Nacional de Seguridad Pública y el Consejo Nacional de Energía, pero están integrados solamente por funcionarios públicos, por eso no los consideramos consejos de participación ciudadana. La ciudadanización del Consejo Nacional de Seguridad Pública fue una de las exigencias planteadas por el Movimiento Nacional por la Paz con Justicia y Dignidad al Poder Legislativo durante el diálogo realizado el 28 de julio de 2011 en el Castillo de Chapultepec.

104

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat. En estos consejos participan funcionarios, y representantes de los sectores social, no gubernamental, académico, empresarial, organizaciones de mujeres, pueblos indígenas, y organizaciones de jóvenes. En el 2008 se publica otro acuerdo para crear estos consejos también en las entidades federativas (Semarnat, 2008). La creación de estos consejos en materia de medio ambiente es resultado de la adopción por parte del gobierno mexicano de la Agenda 21 aprobada en 1992 durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como la Cumbre de la Tierra, efectuada en Río de Janeiro, Brasil. La Agenda 21 establece que la participación social amplia, informada y representativa es una de las bases fundamentales para lograr un nuevo modelo de desarrollo. Aunque estos consejos no están facultados para aplicar sanciones, sus atribuciones no son solo de opinión, sino también de evaluación y puede emitir recomendaciones a la Semarnat y la Secretaría está obligada a emitir una respuesta en la que argumente por qué acepta o rechaza la recomendación. En los capítulos siguientes revisaremos el papel jugado por el Consejo Consultivo Núcleo de Desarrollo Sustentable de Nuevo León en la rendición de cuentas en torno a megaproyectos urbanos en Monterrey. A partir de diciembre del 2000, con la transición y la alternancia en el Poder Ejecutivo, se acelera la creación de consejos consultivos en diferentes instancias del gobierno federal. Hevia, Vergara-Lope y Ávila (2011) revisaron el marco legal y normativo federal vigente en el 2008 e identificaron 409 órganos colegiados de deliberación en distintas instancias del gobierno federal, de las cuales 130 corresponden a interfaces socioestatales en las que interactúan actores gubernamentales y no gubernamentales, 64 instancias sociales en las que los participantes que provienen de distintos sectores de la sociedad no tienen contacto directo con actores gubernamentales, y 215 órganos intraestatales en los que no intervienen actores no gubernamentales por lo que no los consideramos instancias de participación ciudadana, aunque Hevia y et. al. los incluyan en su investigación sobre participación ciudadana en México. Este estudio concluye que en la mayoría de los casos se trata de órganos opacos ya que solo la mitad de ellos entrega algún tipo de información a la sociedad, además de que se trata de instancias principalmente de carácter consultivo. En el caso de las interfaces socioestatales y sociales –que desde nuestra perspectiva son los órganos que sí se pueden considerar instancias de participación ciudadana-, Hevia y et. al. exploran el tipo de funciones asignadas por las leyes y normativas (p. 77). El 62 por 105

ciento (80) de los 130 espacios socioestatales tenían atribuciones de consulta y solo el 6 por ciento (10) estaba facultado para desempeñar tareas de evaluación y vigilancia. De las 64 instancias sociales, el 36 por ciento (23) tenía entre sus funciones la operación de programas, el 28 por ciento (23) estaba facultada para la evaluación y vigilancia, y el 17 por ciento (11) eran instancias consultivas. Del análisis de los órganos colegiados de deliberación contemplados en el marco jurídico federal, Hevia y et. al. concluyen que el déficit de transparencia y la falta de información sobre cómo se integran y funcionan estos espacios, ponen en duda la legitimidad y eficiencia de estas instancias y favorecen la participación simulada. En ámbito de los organismos autónomos en el orden federal, Isunza (2002 y 2006) y Ackerman (2004) examinan el rol de los consejos electorales del Instituto Federal Electoral como modelos exitoso de interfaces socioestatales de rendición de cuentas transversal, pues los ciudadanos que participan en los consejos se encuentran incrustados en la estructura del organismo pero a la vez mantienen su autonomía, pues no son funcionarios públicos, y cuentan con facultades de supervisión y sanción sobre el aparato administrativo. Al analizar el desempeño de la Comisión Nacional de Derechos Humanos –CNDH-, la Auditoría Superior de la Federación –ASF- y el Instituto Federal de Acceso a la Información –IFAI-, Ackerman (2007a y 2007b) concluye que estas instituciones han contribuido a avanzar en la democratización del país, al grado que México está mejor con ellas que sin ellas, pero advierte que aun no han alcanzado su consolidación dentro del sistema político. La ASF, aunque ha revelado irregularidades en distintas dependencias, debe enfrentar los obstáculos que pone a su labor el mismo gobierno federal, no ha tenido éxito en la aplicación efectiva de sanciones, y no se ha constituido como una instancia cercana y a disposición de los ciudadanos. La gestión de la CNDH sigue siendo opaca, y sus posibilidades de incidencia se ven reducidas a la emisión de recomendaciones sin posibilidad de aplicar directamente sanciones. El IFAI destaca por su diseño formal como entidad autónoma y sus facultades que lo asemejan a un tribunal administrativo en los casos de opacidad y negación de información por parte de entidades gubernamentales, pero la falta de proactividad de sus integrantes para asumir por completo y a toda costa sus competencias legales pone en riesgo a este organismo de caer en la inercia que se resiste a rendir cuentas a la sociedad. 106

Otro indicador de la institucionalización de la participación ciudadana lo constituye la entrada en vigor en enero del 2004 de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, que en su artículo sexto fracción II reconoce el derecho de las organizaciones civiles a ser consideradas por la Administración Pública Federal como instancias de participación y consulta. Esto ocurrió luego de 10 años en que los grupos ciudadanos trabajaron en la presentación de varias propuestas legislativas en la materia, y enfrentaron las dificultades de construir una relación de respeto con un Estado poco afecto a reconocer como interlocutores válidos a ciudadanos organizados de manera autónoma fuera de las estructuras corporativizadas (Reygadas, 1998). Sin embargo, ni en la lista de actividades objeto de fomento ni en los derechos que se les reconocen en esta Ley se menciona de manera explícita participar en la evaluación y vigilancia de las políticas públicas de que se trate. Lo más cercano es el derecho a tomar parte de los mecanismos de contraloría social que pudieran establecer las dependencias. Por tanto, el tipo de participación que se estimula en esta ley es de consulta para la planeación, ejecución y seguimiento de políticas públicas (artículo 6 fracción XI). Esto constituye un acercamiento importante al proceso de estructuración de las políticas, pero falta aun avanzar de la competencia consultiva a la facultad decisional que incluya también la vigilancia y evaluación de planes y programas. También es necesario desarrollar mecanismos orientados a la rendición de cuentas ante las sociedad de las organizaciones civiles que acceden a recursos y apoyos públicos, más allá de los mecanismos administrativos de presentación de informes y auditorías internas.

3.3.2. En el orden estatal: Nuevo León ¿Qué pasa en el orden estatal? En el caso específico de Nuevo León, la Constitución Política del Estado también tiene escasas referencias a la participación ciudadana diferente a la electoral: -

El artículo 36 en sus fracciones III y IV reconoce el derecho de los ciudadanos a “hacer peticiones, reclamaciones o protestas en asuntos políticos e iniciar leyes ante el Congreso”; y a “asociarse individual y libremente para tratar en forma pacífica los asuntos políticos del Estado”. 107

-

El artículo 63 fracción L indica que el Congreso debe establecer lineamientos para el funcionamiento de contralorías sociales como organismos auxiliares para facilitar la participación de los ciudadanos en la denuncia, fiscalización y evaluación del uso de los recursos públicos.

-

El artículo 68 establece que, además de los diputados y de las autoridades públicas, cualquier ciudadano tiene iniciativa de ley, es decir, puede presentar iniciativas legislativas ante el Congreso local. Sin embargo, esta competencia ciudadana no cuenta con la misma garantía de ser tomada en cuenta como la de los diputados y autoridades, pues el artículo 69 indica solamente que las iniciativas que presenten los Poderes Ejecutivo y Judicial del Estado, cualquier diputado o algún ayuntamiento “no podrán dejarse de tomar en consideración”. Esta obligación no comprende las iniciativas presentadas por cualquier ciudadano.

-

El artículo 109 indica que cuando un servidor público incurra en delito se concede acción popular para formular la denuncia por escrito ante el Congreso.

-

El artículo 130 establece que los ayuntamientos deben asegurar la participación ciudadana y vecinal. En Nuevo León no existen las figuras del plebiscito, referéndum, consulta ciudadana

y revocación de mandato. En cuanto a la revocación, lo más cercano –pero muy lejano- es la acción popular que se menciona en el artículo 109, ya que en este artículo se trata de una denuncia que se presenta ante el Congreso acompañada de pruebas para que el legislativo decida si es procedente la denuncia y, en su caso, que se sancione al funcionario. En cambio, la revocación es un mecanismo de la democracia directa por el cual se vota en las urnas la destitución de un funcionario que llegó al cargo también por elección popular. En cuanto a las consultas como mecanismo de participación, no se encuentran reguladas en el ámbito estatal más que para el caso específico de la elaboración de los planes de desarrollo urbano en los artículos 54 al 60 de la actual Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, y los artículos 40 y 42 de la anterior Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. En otras leyes se hace mención a la consulta ciudadana pero no se especifican los mecanismos para llevarla cabo, los requisitos para participar, los efectos vinculantes o no de las opiniones emitidas, por lo que su empleo es discrecional. En el ámbito municipal sólo 108

algunos municipios que cuentan con Reglamento de Participación Ciudadana han elaborado algunas normas con respecto a la realización de consultas. En ausencia de reglamentaciones, cuando se llevan a cabo consultas, la metodología se ha adecuado al parecer de la autoridad en turno, la cual también decide si toma o no en cuenta los resultados. En la entidad no hay una ley sobre participación ciudadana. En Nuevo León, en diciembre de 1996 diversos grupos civiles encabezados por Alianza Cívica Nuevo León, A. C., entregaron al Congreso del Estado una iniciativa de reforma constitucional y legal para que se incluyeran el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato como mecanismos de participación ciudadana, pero la propuesta fue rechazada por los diputados (Alianza Cívica Nuevo León, 1996). En marzo del 2004, el Foro Libre y Democrático de México, A. C., entregó en el Congreso del Estado una iniciativa de Ley de Participación Ciudadana del Estado de Nuevo León que proponía la institucionalización no solo de consejos, sino también del referéndum, plebiscito, audiencia pública, consulta popular y otros instrumentos, pero la iniciativa no recibió atención de los legisladores. En junio de 2010, el Congreso instaló una mesa de trabajo en conjunto con miembros de organizaciones civiles para crear una Ley de Participación Ciudadana. En mayo de 2011 la iniciativa fue entregada al Congreso por las organizaciones Foro Libre y Democrático, A. C., el Consejo Cívico de las Instituciones, Renace A. B. P., y la Alianza de Usuarios del Transporte Urbano, y se integró al expediente 6936 que –en agosto de 2011- se encuentra pendiente para su estudio y dictamen en la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales. En julio del 2004 se publicó la Ley Estatal de Planeación que establece en el artículo 30 –con las posteriores reformas este contenido quedará en el artículo 33- que los ciudadanos, grupos sociales y privados “podrán” participar en la planeación mediante foros de consulta y “órganos ciudadanos de consulta permanente para temas específicos, que serán integrados a invitación del Ejecutivo estatal, por representantes de los distintos sectores de la sociedad”. 3.3.2.1 Los consejos de participación ciudadana Aun sin la existencia de una legislación sobre participación ciudadana, en el periodo de gobierno 2003-2009 se registró una extensa implementación de instancias de participación de tipo orgánico en gran parte de los órganos de la administración pública 109

estatal. El sustento legal inicial se encuentra en la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal aprobada en octubre del 2003 por el Congreso, luego de ser presentada por el entonces gobernador entrante, el priísta José Natividad González Parás. En el artículo 5 se establece que el gobernador “podrá acordar el funcionamiento de consejos, comités, comisiones o juntas de carácter interinstitucional y consultivos para fomentar la participación ciudadana en los asuntos de interés público”. Esta Ley Orgánica reflejó un movimiento de descentralización de funciones desempeñadas por el gobierno central para asignarlas a nuevas entidades paraestatales llamadas organismos descentralizados de participación ciudadana, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía técnica y de gestión. El artículo 41 de la mencionada Ley Orgánica indica que estos organismos se crean “con el propósito de propiciar la participación ciudadana en las funciones públicas y descentralizar las tareas de gobierno”. Una parte de estos organismos desapareció con la entrada de la siguiente administración estatal para el periodo 2009-2015, también de extracción priísta. En el periodo 2003-2009, cada uno de estos organismos descentralizados contaba en su estructura con una junta de gobierno y un consejo de participación ciudadana. La junta de gobierno la encabezaba el titular del poder ejecutivo estatal auxiliado por funcionarios públicos y, como su nombre lo indica, constituía la instancia máxima de autoridad y decisión en el sector de política pública correspondiente. El consejo de participación ciudadana era de composición mixta entre funcionarios y ciudadanos provenientes de diferentes sectores – académico, privado, social, sindical, o a título individual. En cada ley se especificaba la conformación específica de cada consejo. Aunque la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado creó 12 organismos de este tipo, al final de sexenio -octubre 2009- existían 16. La descentralización realizada era de carácter funcional. Las políticas sectoriales que dejaban de estar a cargo del gobierno central a través de las secretarías de Estado para pasar a ser competencia de organismos descentralizados se indican en el cuadro 3.1.

110

Cuadro 3.1. Descentralización funcional en la administración pública de Nuevo León 2003-2009 Política sectorial Desarrollo Social

Órgano competente anterior: Secretaría de Desarrollo Humano y del Trabajo Equidad de género Coordinación Estatal de la Mujer (Subsecretaría de Gobierno) Desarrollo agropecuario, Secretaría de Desarrollo Económico forestal y acuícola Turismo Subsecretaría de Desarrollo Económico Medio ambiente y Subsecretaría de Ecología de la recursos naturales Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas Relaciones laborales Secretaría de Desarrollo Humano y del Trabajo Desarrollo urbano Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Regional de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas Transporte Subsecretaría del Transporte de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas

Nuevo órgano competente: Consejo de Desarrollo Social Instituto Estatal de las Mujeres Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Nuevo León Corporación para el Desarrollo Turístico de Nuevo León Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales

Consejo de Relaciones Laborales y Productividad Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León Cultura física y deportes Instituto Estatal de la Juventud y el Instituto Estatal de Cultura Física Deporte, de la Secretaría de y Deporte Desarrollo Humano y del Trabajo Juventud Instituto Estatal de la Juventud y el Instituto Estatal de la Juventud Deporte, de la Secretaría de Desarrollo Humano y del Trabajo Recursos naturales Dirección de Recursos Naturales y Parques y Vida Silvestre de Patrimonio Ecológico de la Agencia Nuevo León de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales Proyectos estratégicos Sin antecedente Corporación de Proyectos Estratégicos Desarrollo de la zona Sin antecedente Corporación para el Desarrollo fornteriza de la Zona Fronteriza de Nuevo León Calidad educativa Sin antecedente Instituto de Evaluación Educativa de Nuevo León Investigación y desarrollo Sin antecedente Instituto de Innovación y tecnológico Transferencia de Tecnología Vivienda Sin antecedente Instituto de la Vivienda de Nuevo León Elaboración propia con base en la legislación del Estado de Nuevo León vigente entre octubre 2003 y agosto de 2009.

De los organismos descentralizados de participación ciudadana creados entre 20032009 algunos se extinguieron con el inicio de la siguiente administración gubernamental 111

2009-2015 y la aprobación de una nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal. En esta nueva legislación se devuelven al gobierno central algunas de las competencias que antes se habían descentralizado: -

El Consejo de Desarrollo Social desaparece y se crea la Secretaría de Desarrollo Social, que conserva la figura del consejo consultivo de participación ciudadana.

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Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León desaparecen y sus atribuciones son asumidas por la Secretaría de Desarrollo Sustentable, que cuenta con un consejo de participación ciudadana para el desarrollo urbano.

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El Consejo de Relaciones Laborales y Productividad se extinguió y sus funciones fueron asumidas por la Secretaría del Trabajo.

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La Corporación de Proyectos Estratégicos se extinguió y sus competencias son asumidas por la Secretaría de Obras Públicas. Además de estos organismos descentralizados de participación ciudadana, en el

periodo 2003-2009 se efectuaron reformas a diferentes leyes de manera que posibilitaran la creación de consejos de participación ciudadana en órganos del gobierno central y en fideicomisos. Mediante una revisión de 57 leyes, reglamentos, decretos y acuerdos estatales vigentes entre octubre 2003 y agosto 2009 se identificaron 38 consejos ciudadanos que se enlistan en el cuadro 3.2 (Villarreal, 2010c). Cuadro 3.2. Consejos/comités ciudadanos en organismos públicos estatales periodo 2003-2009 Nombre del consejo ciudadano

Organismo del que formaron parte Agencia de Protección al Medio Ambiente y Consejo de Participación Ciudadana Recursos Naturales Consejo de Participación Ciudadana para el Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano Desarrollo Urbano de NL Agencia para la racionalización y modernización Consejo Estatal de Transporte y Vialidad del sistema de transporte público de Nuevo León Junta de Beneficencia Privada Consejo de Desarrollo Social * Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Consejo Ciudadano Agropecuario Nuevo León Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Consejo Estatal Forestal Nuevo León Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Integral Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Sustentable Nuevo León Corporación para el Desarrollo Turístico de Consejo Ciudadano de Turismo Nuevo León Comité Técnico para la Atención de los Adultos Consejo de Desarrollo Social* 112

Mayores Consejo para las Personas con Discapacidad Consejo de Desarrollo Social* Consejo de Participación Ciudadana Consejo de Desarrollo Social Consejo de Participación Ciudadana Consejo de Relaciones Laborales y Productividad Consejo Técnico de Participación Ciudadana para la Evaluación Educativa Instituto de Evaluación Educativa de Nuevo León Consejo Técnico Ciudadano Instituto de la Vivienda de Nuevo León Consejo de Cultura Física y Deporte Instituto Estatal de Cultura Física y Deporte Consejo Joven de Participación Ciudadana Instituto Estatal de la Juventud Consejo de Participación Ciudadana Instituto Estatal de las Mujeres Corporación para el Desarrollo de la Zona Consejo Ciudadano Fronteriza de NL Instituto de Innovación y Transferencia de Consejo Consultivo Ciudadano Tecnología de NL Consejo de Participación Ciudadana Parques y Vida Silvestre de Nuevo León Consejo Ciudadano de Proyectos Estratégicos Corporación de Proyectos Estartégicos Consejo para la Cultura y las Artes de Nuevo Consejo Ciudadano León Instituto de Control Vehicular del Estado de Consejo de Participación Ciudadana Nuevo León Consejo Estatal de Promoción de la Inversión Secretaría de Desarrollo Económico Consejo Estatal para la Prevención y Atención Secretaria de Salud, Instituto Estatal de las Integral de la Violencia Familiar en el Estado Mujeres Comité Estatal de Seguimiento y Vigilancia de la Aplicación de la Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes DIF* Consejo Ciudadano de Remuneraciones Congreso del Estado* Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del Secretaría de Seguridad Pública e Instituto Estatal Estado de Seguridad Pública Consejo Estatal de Salud Secretaría de Salud Consejo Interinstitucional de Participación Ciudadana para el Otorgamiento del Reconocimiento al Mérito Cívico, “Presea Estado de Nuevo León” Oficina del Gobernador* Consejo Estatal para la Promoción de Valores y Comisión que se examina aparte Cultura de la Legalidad Consejo Consultivo Estatal de Participación Ciudadana para la Educación Secretaría de Educación Consejo Consultivo Ciudadano Procuraduría General de Justicia Fideicomiso para el Desarrollo del Sur del Estado Consejo Consultivo Ciudadano de NL Fideicomiso para el Desarrollo de la Zona Consejo Ciudadano Citrícola Coordinación de Ciencia y Tecnología de Nuevo Consejo Ciudadano León Consejo Ciudadano Fideicomiso Fondo Editorial Nuevo León *En estos casos el consejo no forma parte de este organismo, pero es con el que mantienen la relación más cercana para su funcionamiento. Elaboración propia con información de las legislaciones y reglamentos estatales de Nuevo León.

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Los argumentos para fundamentar la creación de estos mecanismos orgánicos de participación se encuentran en el Plan Estatal de Desarrollo, PED, 2004-2009, que plantea entre las visiones del futuro “una sociedad participativa y corresponsable en la gestión de los asuntos públicos, con reglas claras para la competencia política, con partidos fuertes y mecanismos eficientes de gobernabilidad democrática” (Gobierno de Nuevo León, 2004a:30). Uno de los objetivos estratégicos de dicho Plan es el “estímulo a la participación ciudadana en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas”, y la justificación es pasar de la democracia electoral a la democracia participativa y eficiente, enriquecer las tareas de gobierno, incorporar la visión de la sociedad civil en las decisiones públicas, sumar la energía de los ciudadanos y sus organizaciones y la del gobierno (Gobierno de Nuevo León, 2004a:31). Otra explicación posible para la creación de mecanismos de participación es que al gobierno le resulta más costoso en términos políticos enterarse de las demandas y propuestas ciudadanas vía acciones colectivas no convencionales, por eso se plantea la creación de algunos canales formales que permitan recabar y procesar los puntos de vista de diferentes sectores de la sociedad, pero se prefieren los arreglos orgánicos y se posterga la implementación de los procedimentales. Sin embargo, como veremos en los capítulos 4 y 5, en el caso de los megaproyectos urbanos, aun con la existencia de estos espacios de participación formal, se han registrado movilizaciones y acciones de grupos ciudadanos por canales no institucionalizados que demandan participar y reorientar la gestión de esas grandes obras y las políticas urbanas en general. Es necesario destacar que la creación de los consejos de participación ciudadana ocurrió como parte de una reforma administrativa mayor que incluyó descentralizaciones e introducción de estándares de calidad en la gestión. Pero estos consejos se instituyeron en ausencia de un marco legal que fundamente la participación como un derecho ciudadano. Villarreal (2010c) examinó el diseño institucional de estos 38 consejos con base en las siguientes criterios de análisis: -

Composición proporcional de funcionarios y ciudadanos.

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La forma de selección de los consejeros ciudadanos.

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El sector de procedencia de los consejeros ciudadanos.

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La constitución del quórum legal. 114

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El derecho a participar con voto.

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La existencia del voto de calidad.

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La frecuencia de las sesiones.

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La transparencia del funcionamiento del consejo.

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Las atribuciones del consejo.

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La participación de consejeros ciudadanos en la junta de gobierno del organismo. Los hallazgos fueron los siguientes:

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En 28 consejos la presencia de actores no gubernamentales supera la de funcionarios públicos. En los otros 10 es mayor la cantidad de funcionarios.

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En ningún caso, la integración de ciudadanos en los consejos es resultado de un proceso electivo abierto a la sociedad en general, sino que son designados por el titular del poder ejecutivo o algunos de sus funcionarios, o bien, a propuesta de sectores y organizaciones específicos.

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En el marco legal se suelen mencionar como sectores de origen de los consejeros ciudadanos el académico –instituciones de educación superior-, el privado –cámaras empresariales y asociaciones de profesionales- y el social –asociaciones cívicas y de beneficencia-, y en menos ocasiones el sindical. En algunos casos se llega a mencionar a organizaciones y asociaciones específicas, dejando fuera a muchos otros grupos. Tomando en consideración la totalidad de los integrantes de los consejos, el 30 por ciento de los consejeros procede del sector privado, el 20 por ciento del académico, el 30 por ciento del cívico-social, el 5 por ciento del sindical y para el 15 por ciento restante no se especifica un sector de procedencia.

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En 26 consejos, el gobernador funge como presidente, o bien, designa al ciudadano que ocupará la presidencia ejecutiva y también tiene facultades para removerlo.

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En cuanto al quórum legal en prácticamente todos los casos basta con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes del consejo (funcionarios y ciudadanos), de manera que, en algunos casos, si asisten todos los funcionarios, requerirán de menos ciudadanos para completar el quórum.

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En todos los casos, los consejeros ciudadanos participan con voz y voto, y quien presida la reunión cuenta con voto de calidad. Hay que señalar que también los consejeros que son funcionarios públicos participan con voz y voto. 115

-

Quien preside las sesiones suele tener voto de calidad, aunque en algunos casos no se especifica cómo se resuelven los empates. Quienes tienen posibilidades de presidir una sesión son el gobernador –cuando se le asigna el rol de presidente, aunque sea honorario, o bien un ciudadano –cuando se le designa como presidente ejecutivo.

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La frecuencia de las sesiones va desde mensuales hasta semestrales, y generalmente son trimestrales. La escasa frecuencia de las sesiones puede tener relación con el tipo de atribuciones de los consejos, que no demandan una participación más continua.

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En ningún caso se especifica que las sesiones de los consejos ciudadanos deban ser públicas, tampoco se indica que sean secretas, pero al no quedar explícita la obligatoriedad de realizar sesiones públicas no hay elementos legales para que, en un momento dado, cualquier ciudadano pueda demandar que se le permita asistir a observar las reuniones. Tampoco está a disposición inmediata de la sociedad en general la documentación generada por el trabajo de los consejeros. En el sitio de transparencia del gobierno estatal solo están disponibles las actas de algunas sesiones realizadas por ocho de estos consejos.

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En cuanto al tipo de atribuciones del consejo: en todos los casos son de opinión, asesoría y consulta; 24 consejos tienen atribuciones para la evaluación de la política pública de que se trate; 9 contaban con facultades de vigilancia, y solamente 3 podían aplicar algún tipo de sanción. En cuanto a la atribución de tomar decisiones sobre las políticas a implementar más allá de la función de opinión y consulta, solo 6 consejos contaban con facultades decisionales. En el resto de los casos, el órgano que tiene facultades como autoridad para dar la pauta definitiva en la política pública de que se trate es la junta de gobierno del organismo, que está integrada por funcionarios públicos, presididos por el Gobernador o el secretario o titular de la dependencia correspondiente.

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Solo en cuatro juntas de gobierno hay presencia de ciudadanos que participan como vocales con voz y voto. Planteados de esta manera, los consejos están diseñados para cumplir con la función

de legitimar las políticas públicas definidas por la junta de gobierno respectiva. Al ser consejos de carácter consultivo y de opinión, no están facultados para reorientar las políticas públicas replanteando los valores y fines políticos que se promueven de fondo. Los consejeros pueden opinar pero no está en sus manos determinar el perfil y orientación de las 116

políticas, porque no está depositado en ellos un mandato de autoridad. Este mando es de la junta de gobierno, y en ella participan muy escasamente. Tal como están diseñados, los consejos favorecen la participación individualizada, y están lejos de ser representativos de la sociedad. Sin criterios definidos y mecanismos trasparentes para su integración, los consejos pueden propiciar la participación exclusiva de aquellos sectores de la sociedad que cuenten con más recursos de organización y más cercanía con funcionarios, profundizando la exclusión de los ciudadanos no organizados o de grupos de sectores con menos recursos organizativos, económicos y políticos. Con este modelo de participación institucionalizada, la gestión pública continúa teniendo un carácter fuertemente gubernamentalista, la toma de decisiones sigue centralizada en los funcionarios que son los que integran las juntas de gobierno de los organismos. Además, este modelo constituye una apertura restringida hacia la participación de los ciudadanos, por eso no se proponen mecanismos electivos abiertos para integrar los consejos, ni se amplían las facultades de los consejeros por lo que su influencia es reducida, y se les asigna un rol secundario de acompañamiento y apoyo al protagonista de la acción pública que sigue siendo el gobierno. La falta de transparencia, la discrecionalidad y la ausencia de publicidad de las acciones de los consejos, ponen en riesgo la credibilidad de estos órganos, y en lugar de fomentar la intervención ciudadana pueden inhibirla o hacerla sospechosa para los sectores sociales que no fueron incluidos. De este modo, resulta difícil que los consejos impulsen procesos de rendición de cuentas a la sociedad. Estos mecanismos formales no ofrecen espacios para los grupos menos organizados y que suelen ser excluidos en la toma de decisiones públicas, tampoco constituyen canales para que los ciudadanos incidan en las políticas, sino que son espacios de negociación de intereses privados. El gobierno estatal de Nuevo León que inició su gestión en octubre de 2009 presentó seis meses después su Plan Estatal de Desarrollo 2010-2015 basado en cuatro ejes: generación de riqueza, desarrollo social y calidad de vida, seguridad integral, y gobierno productivo y de calidad. En este último eje se plantean cinco estrategias: gobernabilidad democrática, federalismo, municipalismo y relaciones internacionales; servicios públicos eficientes y de calidad; manejo responsable y eficiente de las finanzas públicas; alternativas de financiamiento para proyectos estratégicos; y, planeación, transparencia y rendición de cuentas en la gestión gubernamental. Entre los objetivos estratégicos, el primero propone 117

“fortalecer la gobernabilidad democrática y participativa, y la alineación de políticas intergubernamentales orientadas al servicio del ciudadano” (Gobierno de Nuevo León, 2010a:111). Aunque en la parte del diagnóstico se reconoce que los consejos consultivos no cuentan con un marco normativo general ni han sido evaluados de forma sistemática, se establece como línea de acción impulsar los consejos de participación ciudadana. La Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal aprobada en octubre de 2009 establece en los artículos del 41 al 46 que el titular del Ejecutivo podrá constituir por acuerdo, decreto o iniciativa de ley consejos de participación ciudadana que serán de carácter consultivo y propositivo. En el artículo 46 se establece que al menos deben crearse los consejos de Procuración de Justicia; Seguridad Pública; Educación; Salud; Desarrollo Económico; Desarrollo Social; Trabajo; y Desarrollo Sustentable. Para octubre de 2010 ya se habían creado 28 consejos en diferentes organismos centrales y descentralizados como una forma de consolidar la “democracia participativa activa” (Gobierno de Nuevo León, 2010b: 172). Sin embargo, en el sitio de internet del gobierno estatal no está disponible la información sobre los nombres de los integrantes de todos estos consejos ni las actas de todas las sesiones realizadas. Solo se encuentra la información sobre la integración de los consejos de la Corporación para el Desarrollo de la Zona Fronteriza, el Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología, Desarrollo Social, Trabajo, Transporte y Vialidad, y Contraloría Ciudadana. De acuerdo con los decretos y acuerdos promulgados para la integración de los consejos, se sigue un esquema discrecional donde la designación de consejeros ciudadanos depende del gobernador a propuesta del titular de la dependencia de que se trate. Los rasgos, limitaciones y oportunidades hasta aquí descritos ofrecen a una visión general de los consejos ciudadanos en el orden estatal. En el capítulo 4 y 6 se revisan con más detalle los consejos de participación ciudadana creados en los organismos gubernamentales encargados de las políticas urbanas y ambientales, que son las vinculadas de manera más directa con la gestión de los megaproyectos urbanos. 3.3.2.2 El estímulo a las organizaciones de la sociedad civil Otro de los mecanismos de participación ciudadana formalizados es el otorgar apoyos para la ejecución de proyectos de organizaciones de la sociedad civil. En Nuevo 118

León no hay un marco legal específico para fomentar las actividades que realizan estos grupos sociales y ciudadanos, como lo hay en el orden federal y en algunas otras entidades federativas. El 29 de septiembre de 1998, Alianza Cívica Nuevo León, A. C. entregó al Congreso estatal la iniciativa que se llama Ley de Fomento a las Actividades de Bienestar y Desarrollo Social para el estado de Nuevo León, que es una adaptación a la entidad de la propuesta federal elaborada de manera conjunta por Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, Foro de Apoyo Mutuo, y la Fundación Miguel Alemán. Sin embargo esta iniciativa fue desechada por los legisladores. Durante la administración estatal 2003-2009 tampoco se abordó el asunto de legislar sobre esta materia, aún así en la Ley Orgánica de la Administración Pública estatal se asignó al Consejo de Desarrollo Social, un organismo descentralizado de participación ciudadana -Ley del Consejo de Desarrollo Social, artículo 8 fracción II-, la facultad de entablar relación con organizaciones de la sociedad civil y apoyar con recursos públicos sus actividades. A partir del 2004, los recursos estatales para financiar proyectos de organizaciones se otorgaron mediante concurso en cuya convocatoria se establecían condiciones, y un comité ciudadano nombrado por el Consejo era el que dictaminaba qué asociaciones resultaban beneficiadas. En el 2009, con la entrada del nuevo gobierno estatal –también del PRI-, las competencias de este Consejo fueron asumidas por la Secretaría de Desarrollo Social. Los proyectos que podían ser sujetos a financiamiento público podían referirse a becas, capacitación, equipamiento y remodelación en beneficio directo a grupos vulnerables, fortalecimiento de la institución, y/o proyectos autosustentables. En las convocatorias se establecía que los proyectos solo podían presentarlos organizaciones civiles con personalidad jurídica, con registro federal de causantes vigente y con al menos dos años de haberse constituido y en su caso haber presentado las dos últimas declaraciones fiscales. Las organizaciones debían operar en territorio de Nuevo León y estar dedicadas al desarrollo social y/o asistencial. Las asociaciones cuya constitución legal estuviera en trámite no podían concursar, tampoco si tenían fines de lucro, llevaban a cabo acciones de proselitismo hacia partido político, sindicato o religión alguna. A partir de octubre del 2009, la administración estatal entrante, también del PRI, realizó cambios en su estructura, y desaparece el Consejo de Desarrollo Social y en su lugar se crea la Secretaría de Desarrollo Social, nuevamente como un órgano del gobierno central, que asume la atribución de “diseñar esquemas de participación social, de proyectos 119

productivos y de apoyo a adultos mayores, a personas con capacidades diferentes, y a organizaciones no gubernamentales comprometidas con el desarrollo social”, como establece el artículo 30 fracción III de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal vigente. Esta política de apoyo a organizaciones de la sociedad civil está centrada en la dotación de recursos financieros mediante convocatoria para que cada grupo beneficiado lleve a cabo el proyecto propuesto, pero no hay una articulación entre ellos. Cada organización realiza su trabajo pero se produce una dispersión de esfuerzos y recursos sin construir una política social conjunta. La participación de los organismos civiles queda de este modo limitada a la ejecución de fragmentos de programas sociales, ya que lo que se financia son los propios proyectos de las agrupaciones, y esto es diferente a concesionarles la ejecución de algún programa público. Los proyectos ideados por las agrupaciones pueden estar completamente desvinculados de los programas diseñados por el órgano estatal. Además, al no existir un marco legal preciso, el diseño y ejecución de los programas ejecutivos está sujeto a la discrecionalidad del gobierno en turno y su particular forma de definir a la participación ciudadana y a las organizaciones de la sociedad civil, pues cada sexenio pueden cambiarse las reglas de operación. Esto abre la posibilidad a la clientelización de los grupos ciudadanos, que pueden llegar a elaborar proyectos acordes con los lineamientos de las convocatorias pero alejados de su visión y objetivos originales. Los apoyos están dirigidos solamente a proyectos relacionados con el desarrollo social, en especial con un enfoque asistencial, y solo ocasionalmente con perspectiva educativa. De este modo se promueve desde el gobierno una participación orientada a la beneficencia y la asistencia social y no una participación ciudadana orientada a la deliberación sobre los asuntos públicos para definir las metas sociales y los caminos para alcanzarlas. Lo anterior se vincula con el modelo de democracia que se quiere impulsar, pues hay que tener presente que las políticas públicas involucran una visión particular del mundo, de cómo se espera que funcione la sociedad. Al examinar una política pública quedan de manifiesto los valores y las visiones del mundo que fueron considerados prioritarios, o bien los predominantes, en un momento dado. Esta forma de relación con las organizaciones de la sociedad civil favorece una participación administrativa legitimadora de las acciones del gobierno en turno, y contribuye poco a la difusión de un modelo de ciudadanía republicana 120

que participa de manera activa en la confección de las decisiones públicas y en el control de la gestión estatal. 3.3.2.3 Contraloría interna, social y ciudadana En cuanto a los temas de control y rendición de cuentas, el PED 2004-2009 establece como uno de los objetivos estratégicos lograr una “administración pública transparente con rendición de cuentas”. Las estrategias y líneas de acción planteadas se refieren actualizar la información de las dependencias, atender las solicitudes de la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información, establecer controles administrativos –contraloría interna, auditorías, fiscalización, seguimiento automatizado de indicadores de desempeño-, establecer sistemas de quejas y denuncias para usuarios de servicios y sondeos para medir la satisfacción con servicios públicos. Todos estos mecanismos y estrategias hacen referencia a la transparencia, el acceso a la información y los controles administrativos internos, pero no a la rendición de cuentas como la hemos presentado en el capítulo 2 de esta tesis. En julio de 2004 el Congreso estatal aprobó la iniciativa de Ley Estatal de Planeación presentada por el gobernador González Parás. En ella se considera que el Modelo de Planeación Programática para el Desarrollo Estatal –no se habla de un Sistema de Planeación Democrática como se hace en el ámbito federal- se integra de seis etapas: planeación, programación, presupuestación, evaluación, control y rendición de cuentas. El artículo 24 de esta ley establece que el control consiste en vigilar “el cumplimiento por parte de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, de las disposiciones en materia de planeación, programación, presupuestación y ejercicio del gasto, a través de indicadores de gestión”. En la reforma de febrero de 2009 se agregan que también se vigilarán los resultados, y que para efectuar el control se contará con un sistema de información estadística y cartográfica. El artículo 25 señala que la rendición de cuentas “se integrará con el informe anual del Ejecutivo Estatal sobre la situación y perspectivas generales que guarda la Administración Pública Estatal”. En la reforma de febrero de 2009 se agregan “el Informe de Cuenta Pública del Gobierno Central y los correspondientes a las dependencias y entidades de la administración pública”, y “los resultados de los indicadores propuestos por proyecto o programa de inversión”. 121

Tanto en lo referente al control como a la rendición de cuentas no hay una referencia a los ciudadanos como sujetos con el derecho a incidir en la orientación de las políticas y a exigir cuentas y explicaciones. Mucho menos se plantea un diálogo o debate con los ciudadanos. Más que rendir cuentas es una entrega de informes entre poderes, por lo que se trata más bien de procesos intraestatales. El informe anual del Ejecutivo y el Informe de Cuenta Pública van dirigidos al Congreso. En el periodo 2003-2009, se creó la Contraloría Interna como una dependencia de la Oficina Ejecutiva de la Gubernatura, con lo que desapareció la Secretaría de la Contraloría General del Estado que había sido creada en 1992. De acuerdo con el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal vigente en ese periodo, la nueva Contraloría estaba encargada de “planear, organizar y coordinar los sistemas de control” y de “inspeccionar el ejercicio del gasto público estatal, su congruencia con el presupuesto de egresos”, pero sin ninguna facultad de sanción y su ámbito de competencia abarcaba solo las dependencias del Ejecutivo. Aun así se proponía como visión “alcanzar una sólida cultura de rendición de cuentas, transparente y con amplia participación social”, según el sitio de transparencia del gobierno estatal. Uno de los programas coordinados por la Contraloría Interna era el Programa de Contraloría Social con el objetivo de fomentar la participación activa de la ciudadanía en el control, vigilancia y evaluación de la actuación gubernamental, sin embargo carecía de autonomía ya que el programa dependía directamente del Ejecutivo. En la actual administración 2009-2015, la Contraloría Social sigue funcionando de la misma manera pero como un programa de la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental. El ámbito de actuación de la Contraloría social era y continúa siendo únicamente la aplicación de programas sociales federales en la entidad: Oportunidades, Opciones productivas, Empleo temporal, Ramo general 33 del presupuesto federal de egresos destinado al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, los programas del Ramo 20 de Desarrollo Social del presupuesto federal, Microrregiones, y el programa estatal del Comité de Construcción de Escuelas. Para intervenir en programas de otras dependencias se debe establecer previamente un acuerdo entre la Contraloría y dependencias que se interesen en llevar a cabo acciones de contraloría social. Los ciudadanos que decidan participar como contralores sociales deben formar parte del Consejo Municipal de Desarrollo Social y del Comité Comunitario de su localidad. Dentro de dichos consejos y comités, las funciones de 122

contralor social se refieren a informar a la comunidad sobre le manejo de recursos, supervisar obras, promover acciones comunitarias de vigilancia y control, atender y canalizar denuncias y quejas. En el sitio de internet de este programa, solo se proporciona información estadística sobre la cantidad de comisiones y comités capacitados. En los informes de gobierno solo se brindan datos sobre la cantidad de comités establecidos y de personas beneficiadas con los programas sociales federales. No hay referencias al funcionamiento y efectividad del Programa de Contraloría Social, ni sobre el resultado de su labor de vigilancia, ni el seguimiento de quejas o denuncias. En la actual administración estatal 2009-2015, las funciones de control volvieron a asignarse a un organismo similar a una secretaría de Estado, creándose la Contraloría y Transparencia Gubernamental. La política sectorial a cargo de esta entidad se encuentra en el Programa Especial Modernización Administrativa y Transparencia Gubernamental, derivado del eje gobierno productivo y de calidad propuesto en el Plan Estatal de Desarrollo 20102015. En la parte del diagnóstico del Programa Especial se reconoce que Nuevo León necesita transitar a la transparencia la rendición de cuentas porque “no basta publicar información sino explicar el porqué se tomaron acciones gubernamentales o se ejercieron de determinada forma los recursos” (Gobierno de Nuevo León, 2010c:18). Además de las estrategias y líneas de acción orientadas a la supervisión y control administrativos internos, se plantea “fomentar la participación ciudadana en la supervisión del desempeño gubernamental” (24), y para ello se crea la Contraloría Ciudadana para que sirva de vínculo entre la sociedad y la Secretaría de la Contraloría. En diciembre de 2009 se instaló el consejo honorífico de la Contraloría Ciudadana facultado para emitir recomendaciones a las dependencias de la administración pública estatal, y obligado a guardar reserva absoluta sobre la información a la que tiene acceso. Las herramientas que utiliza la Contraloría Ciudadana son el Semáforo de quejas sobre calidad en el servicio y el Semáforo de quejas sobre presuntos actos de corrupción, este último fue sustituido a mediados del 2010 por el Semáforo de buen gobierno. Aunque la Contraloría Ciudadana de Nuevo León es la primera instancia de este tipo que se instaló en el país, se trata de un órgano dependiente del Ejecutivo y opaco. No hay un fundamento legal para la creación de esta contraloría; en su sitio de internet -

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http://www.contraloriaciudadananl.mx/- no hay información14 sobre el mecanismo y los criterios que se siguieron para integrar el consejo honorífico, ni sobre la aplicación de reconocimientos y sanciones a funcionarios. 3.3.2.4. Los organismos autónomos garantes de derechos En cuanto a los órganos que se consideran garantes de derechos, la Comisión Estatal de Derechos Humanos tiene una autonomía parcial, pues tanto el presidente como el consejo son designados por el Ejecutivo y ratificados por el Congreso; además sus recomendaciones carecen de obligatoriedad. En el caso de la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información Pública, sus integrantes son designados por mayoría calificada del Congreso a partir de una convocatoria pública. Él consejo de la anterior Comisión de Acceso a la información Pública terminó su gestión en el 2008 marcado por el escándalo y el litigio judicial en torno a su primer presidente acusado de corrupción, aunque en octubre del 2010 el Tribunal Superior de Justicia desechó el juicio político que se había abierto en su contra. 3.3.2.5. El Congreso como fiscalizador La Auditoría Superior del Estado, órgano técnico de fiscalización y control gubernamental auxiliar del Congreso local, se creó mediante la Ley del Órgano Superior de Fiscalización del Estado, aprobada el 18 de agosto de 2006 y publicada el 13 de septiembre de ese mismo año. El nuevo órgano sustituyó a la Contaduría Mayor de Hacienda –CMH. La diferencia principal entre estos dos órganos es la forma de designar a su titular, pues mientras que el Contador Superior era designado de entre los candidatos propuestos solamente por los legisladores, el Auditor Superior es nombrado por consenso de los diputados –y de no lograr es consenso se elige por mayoría calificada- entre los candidatos que se hayan presentado a partir de una convocatoria pública. Sin embargo, la ASE siguió sujeta a los vaivenes político-partidistas que marcan la labor del Legislativo. El Auditor fue designado por los diputados hasta enero de 2008, luego de que un año antes la primera convocatoria lanzada por el Congreso fue desechada por los mismos legisladores arguyendo 14

Consultado en julio de 2010 y en junio de 2011.

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irregularidades, y la segunda convocatoria la publicaron en agosto de 2007. El cargo de Auditor Superior tiene una duración de 8 años. Tanto la CMH como la ASE se crearon con funciones de fiscalización financiera posterior a la presentación de las cuentas públicas de las dependencias estatales y municipales y de órganos descentralizados y autónomos; aunque se trata de una función indispensable para la democracia, resulta insuficiente si se considera que la rendición de cuentas es más amplia que solo los aspectos financieros. Además, la ASE carecía de autonomía ya que depende del Congreso, por lo que solo podía iniciar un procedimiento de fincamiento de responsabilidades por instrucción del Legislativo una vez que éste había rechazado una cuenta pública; además, el rechazo o aprobación de una cuenta podía no coincidir con el informe que sobre la misma haya emitido el órgano fiscalizador, pues la última palabra la tenía el pleno del Congreso, ya que la facultad de fiscalización le corresponde a este poder según lo marca la Constitución local en la fracción XIII del artículo 63. En el 2008, el Consejo Cívico de las Instituciones, la Cámara Nacional de Comercio, la Cámara Nacional de la Industria y de Desarrollo y Promoción de Vivienda y la Confederación Patronal de la República Mexicana presentaron una iniciativa avalada por la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública del ITESM para reformar la Constitución local de manera que se fijaran plazos límite a la dictaminación de cuentas públicas, también para que la ASE tuviera autonomía financiera, pudiera fiscalizar todos los fondos públicos destinados a cualquier persona física o moral, y que pudiera iniciar directamente procedimientos de fincamiento de responsabilidades. Esta reforma fue aprobada en primera vuelta en noviembre de ese año, y en segunda vuelta en marzo de 2009, fijando un plazo de 120 días para crear una nueva ley de fiscalización acorde con las reformas. Sin embargo, fue hasta el 5 de septiembre de 2011 que el Congreso local aprobó la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Nuevo León –publicada el 22 de septiembreque abrogó la Ley del Órgano Superior de Fiscalización. En la nueva legislación la ASE tiene autonomía financiera y no solo técnica y de gestión; está obligada a publicar en internet sus informes una vez entregados al Congreso; puede fincar responsabilidades de carácter administrativo, aplicar multas para resarcir daños patrimoniales, y recibir denuncias por parte de cualquier ciudadano. Además, agrega a las auditorías financieras las auditorías sobre el desempeño basadas en el cumplimiento de objetivos de programas de acuerdo a los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos que se comparan con los indicadores 125

previamente definidos. Sin embargo, la decisión de que la ASE presente denuncias penales sigue en manos del Congreso, pues continúa siendo un ente dependiente del Legislativo, y por tanto sujeto al juego político de las bancadas partidistas.

3.3.3 En el orden municipal: área metropolitana de Monterrey El artículo 115 fracción II de la Constitución federal indica que los gobiernos municipales promoverán la participación ciudadana y vecinal en las materias de su competencia: -

Policía municipal.

-

Administración pública municipal

-

Controversias entre municipio y particulares

-

Patrimonio inmobiliario municipal

-

Hacienda pública municipal

-

Contribuciones sobre propiedad inmobiliaria

-

Desarrollo urbano municipal

-

Participación ciudadana y vecinal

-

Servicios públicos

-

Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales

-

Alumbrado público

-

Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos

-

Mercados y centrales de abasto

-

Panteones

-

Rastro

-

Calles, parques y jardines y su equipamiento

-

Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito

-

Los demás que las legislaturas locales determinen

-

Participación junto con los otros órdenes de gobierno (federal y/o estatal) en la planeación del desarrollo regional, el transporte y la ecología.

126

Por tanto, la participación ciudadana y vecinal que promueve institucionalmente el gobierno municipal estará circunscrita a estas áreas de competencia y, obviamente, solo dentro del territorio del municipio. En el caso de los municipios nuevoleoneses, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal establece en el artículo 123 que “el Ayuntamiento convocará y tomará parte en la constitución, organización y funcionamiento de los organismos de participación ciudadana”. De los municipios del área metropolitana de Monterrey, solo San Pedro Garza García, Monterrey, García, Apodaca y Guadalupe cuentan con un Reglamento de Participación Ciudadana. En el cuadro 3.3 se enlistan los mecanismos participativos contemplados por dichos reglamentos. Cuadro 3.3. Mecanismos participativos en reglamentos municipales de participación ciudadana Municipio Apodaca

Mecanismos Comités de seguridad ciudadana

García

Comités de participación ciudadana

Guadalupe

Jueces auxiliares Consejo consultivo de jueces auxiliares Reuniones con vecinos Sondeos Monterrey Juntas de vecinos Asociaciones civiles Consejos consultivos Audiencias públicas Consultas San Pedro Garza Juntas de vecinos García Asociaciones civiles Audiencias privadas y públicas Foros de consulta abiertos y cerrados Planteamientos por escrito

Fundamento legal Reglamento de Participación Ciudadana en Materia de Seguridad Pública, 2006 Reglamento de los Comités de Participación Ciudadana, 2002 Reglamento de Participación Ciudadana, 2010 Reglamento de Participación Ciudadana, 2007, última reforma marzo 2011 Reglamento de Participación Ciudadana, 1995, última reforma enero 2002

Elaboración propia con base en los reglamentos municipales de participación ciudadana indicados en la tabla.

Como puede verse los mecanismos de participación ciudadana entre los municipios son muy dispares. Exceptuando las asociaciones civiles mencionadas en los reglamentos de Monterrey y de San Pedro, el resto de los mecanismos son creados a instancias de la autoridad municipal y coordinados por ésta. Las atribuciones asignadas a estos instrumentos solo permiten participar emitiendo opiniones, o haciendo llegar denuncias y quejas a la 127

autoridad municipal, o colaborando en la fase de implementación de algún programa. Una participación más activa y con incidencia en el diseño o evaluación más amplios de alguna política pública municipal no está expresamente contemplada en estos reglamentos. Para la elaboración de los planes de desarrollo urbano, los municipios de Apodaca, General Escobedo, San Nicolás de los Garza y Santa Catarina cuentan con sendos reglamentos que norman la participación ciudadana en esa materia. En el caso de Monterrey, Apodaca y García, Arzaluz (2004 y 2006) analizó el funcionamiento de los mecanismos institucionalizados de participación ciudadana existentes el periodo 2000-2003. Las formas de participación ciudadana formales que identificó en esos municipios se muestran en el cuadro 3.4. Cuadro 3.4. Participación institucionalizada en la ZMM Monterrey Jueces auxiliares

Apodaca Juntas de mejoras

Consejos consultivos Jueces auxiliares Otro: Programa de Acción Jefes de manzanas Comunitaria Presidentes de colonias

García Comités de participación ciudadana Jueces auxiliares Comités de obra pública

Fuente: Arzaluz, 2004:180.

Arzaluz encontró que en el caso de Monterrey la participación era gerencial, y en los municipios de Apodaca y García se seguía un esquema clientelar; además destaca la ausencia en ese entonces de un marco normativo que le diera permanencia a los mecanismos participativos más allá de los periodos trienales del gobierno municipal. La participación de consejos y comités institucionalizados en el ámbito del gobierno municipal no jugó papel alguno en los casos analizados en esta disertación doctoral, ya que al tratarse de megaproyectos de impacto metropolitano la gestión era encabezada por el gobierno estatal, asumiendo el rol de gobierno metropolitano de facto (Garza Villarreal, 1999), y las autoridades municipales apoyaron al gobierno estatal otorgando los permisos de uso del suelo y de construcción requeridos en cada caso.

128

3.4 La participación organizada autónoma en políticas públicas En el capítulo 2 se definió la participación autónoma como aquella en que los ciudadanos se involucran en los asuntos públicos sin seguir los canales institucionalizados. La participación organizada autónoma se refiere a aquellas organizaciones creadas por iniciativa de los mismos ciudadanos, sin mantener relaciones de tutela o dependencia con otros grupos o sectores aunque mantenga interlocución con ellos. La participación que no es autónoma es la corporativa o clientelar por seguir los lineamientos y depender de algún partido, iglesia, grupo económico o actor gubernamental. En Nuevo León, aun en ausencia de mecanismos formales de participación, desde hace más de 20 años los ciudadanos han creado sus propias organizaciones para involucrarse en los asuntos públicos, señalar los problemas que deben ser atendidos con políticas estatales, aportar ideas sobre cómo atender esas cuestiones, denunciar irregularidades y monitorear el desempeño de los gobernantes. Aun así, Monterrey y su área metropolitana no destacan a nivel nacional por la realización de numerosas movilizaciones ciudadanas. Más bien ocurre lo contrario. Según Brumley (2001), en Monterrey las acciones colectivas emprendidas después de 1985 se volvieron cada vez más dóciles como efecto de las políticas de cooptación y fragmentación. Afirma que el desarrollo de las organizaciones civiles en la región ha sido diferente al del resto del país En Nuevo León, las razones de la menor presencia, visibilidad e incidencia de los grupos civiles pueden ser las siguientes: no hay organizaciones civiles –sin contar las de beneficencia- que tengan una existencia mayor a 20 años; la prevalencia de una “cultura de trabajo de colaboración subordinada” a las élites, que puso en el centro de la vida social el trabajo como actividad superior y excluyente de otras, incluida la política (Palacios, 2007:166 y 169); la intervención de las élites para neutralizar situaciones de crisis que pudieran generar dinámicas organizativas de la sociedad -como en 1988 luego del paso destructivo del huracán Gilberto, los empresarios intervinieron con programas de dotación de vivienda para los damnificados, de manera que la autoorganización de los afectados quedó desincentivada-; y en Nuevo León no hay instituciones académicas que hayan

129

mostrado interés en asesorar y acompañar las iniciativas de los grupos civiles15, solo hasta años recientes el ITESM imparte algunos cursos sobre procuración de fondos y la EGAP ha organizado dos diplomados sobre participación ciudadana. No hay cifras exactas sobre cuántos grupos civiles hay en Nuevo León. El Plan Estatal de Desarrollo 1997-2003, del gobernador panista Fernando Canales, indicaba que entonces había por lo menos 600 organismos civiles dedicados principalmente a la asistencia social. En el 2001 el Centro de Documentación e Información sobre Organizaciones Civiles de la UAM reportaba la existencia de 827 organizaciones en la entidad (Cadena Roa 2004:88). Un directorio elaborado en el 2006 por el Consejo de Desarrollo Social enlistaba más de 500 organizaciones, pero solo incluye las que han adoptado alguna figura legal como asociación civil o asociación de beneficencia privada, y junto a ellas aparecen también las dependencias municipales del DIF -Desarrollo Integral de la Familia-. Quedan fuera todos los grupos civiles que han decidido no formalizar su organización, así como aquellos que no desean aparecer en dicho directorio. En la tercera edición de ese directorio publicada en el 2009, aparecen registrados 558 grupos que participan en 15 rubros de actividad: adicciones; adultos mayores; alimentación; apoyo a niños, adolescentes y jóvenes; asistencia social; mujeres; centros de atención y cuidado; derechos humanos; atención social; fundaciones; discapacidad; salud; voluntariado; servicio a la comunidad; grupos de apoyo (Consejo de Desarrollo Social, 2009). La formación de organizaciones civiles en Nuevo León tiene lugar desde finales de la década de los 80. Luego de las movilizaciones del PAN y las clases medias que denunciaron fraude en las elecciones de 1985, surgen algunos grupos más cercanos al panismo que trabajaban por la democracia electoral en la entidad pero desaparecieron a los pocos años:

15

Como ha ocurrido en Michoacán y Jalisco. En el primer caso, en el 2002, académicos de la Universidad Latina de América, de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo UMSNH y del CREFAL apoyaron al Colectivo de Organizaciones Civiles para la Planificación Participativa de Michoacán en la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo. En 2009 y 2010, la UMSNH participó en la administración de la Casa de las Organizaciones Civiles y el Voluntariado con recursos internacionales gestionados por el gobierno de Michoacán. En Jalisco, el apoyo que el ITESO –universidad jesuita- ha brindado a diversos grupos civiles ha fortalecido sus capacidades para elaborar propuestas más sólidas de intervención ante problemas públicos (Villarreal, 2010a).

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Asamblea Democrática Electoral, Ejército Democrático, Ciudadanos por la Democracia, A. C. Después del periodo de los movimientos urbano-populares y del movimiento estudiantil que en Nuevo León llegaron a ocupar un lugar protagónico en la escena social y política confrontando al Estado y las clases dominantes sobre todo durante la década de los 70, vino la conformación de pequeños grupos ciudadanos integrados, en parte, por participantes de algunos de los anteriores movimientos sociales y eclesiales –CEB, comunidades eclesiales de base -, por ciudadanos movilizados en la lucha poselectoral de 1985 y también por individuos que encontraban en estas nuevas expresiones colectivas un canal para concretar sus convicciones. En los sectores populares, a finales de los 80 algunos integrantes de las CEB y participantes de luchas obreras y estudiantiles anteriores, empiezan a buscar otras opciones de activismo fuera de los ámbitos religioso, sindical y partidista y crean grupos con un perfil de identidad ciudadano (Martínez Canizález, 1999) para trabajar en desarrollo comunitario, educación cívica, derechos humanos y colaboran en las primeras experiencias de observación electoral en otros estados –San Luis Potosí en 1991, Chihuahua y Tamaulipas en 1992. Algunos de estos grupos surgidos de sectores populares son: Promotores Populares de Monterrey “José Llaguno”, A. C., Comité Independiente Zertuche, Colectivo de Teatro Popular “Ventana Abierta”, Red por la Democracia, Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos, A. C. (Villarreal, 2010b). Algunas de estas organizaciones adoptaron la figura de asociación civil y se integraron a las redes nacionales que se conformaron en los años 90 -Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, la Red de Derechos Humanos “Todos los Derechos para Todos”, Alianza Cívica Nacional, Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, Milenio Feminista- con lo que Monterrey sale de su tradicional localismo y lo vinculan con la agenda de las movilizaciones cívicas nacionales en torno a la democracia electoral, la paz y los derechos humanos. Esta relación con redes nacionales permitió que las acciones que en el país se realizaban para pugnar por la democratización del sistema político también tuvieran una expresión local, como son las consultas, auditorías y observación electorales 16. 16

-

- 21 de marzo de 1993: Primer plebiscito ciudadano para la reforma política del Distrito Federal. Mayo de 1994: Auditoría al padrón electoral. 21 de agosto 1994: observación de la jornada electoral presidencial.

131

Estas prácticas constituyeron ejercicios de demostración de que es posible implementar mecanismos participativos para influir en los asuntos públicos. De los grupos civiles autónomos conformados en la década de los 90 no todos siguen funcionando actualmente. Estos grupos abordaban temáticas que antes no eran tomadas en cuenta: equidad de género, diversidad sexual, lucha contra el sida, medio ambiente. También surgieron grupos que son expresión local de apoyo al movimiento zapatista, como fueron los comités de diálogo, el Frente Zapatista de Liberación Nacional, brazo civil del EZLN, y más recientemente los comités de La Otra Campaña. En estos primeros años del siglo XXI disminuyeron las movilizaciones enfocadas a la observación electoral. Con la ciudadanización de los organismos electorales –federal y estatal- a partir de 1997, algunos grupos se enfocaron en influir en la conformación de los consejos de estos organismos, y en presentar propuestas de reformas electorales tendientes a disminuir el costo de los procesos, evitar la cooptación de los institutos electorales por los partidos políticos y dar mayor transparencia a la manera en que se cuentan los votos, especialmente después de los comicios federales del 2006. Además, la movilización poselectoral de ese año dio lugar a la conformación de un movimiento de resistencia civil pacífica de carácter nacional, con expresión también local. En el 2009, grupos locales se sumaron a la campaña por el voto nulo que se extendió por distintos estados del país. La creación de consejos institucionalizados de participación ciudadana en diferentes entidades de la administración pública estatal a partir del 2004, coincidió en el tiempo con la emergencia de una nueva generación de organizaciones que abordan temáticas nuevas y con prácticas distintas a las que venían utilizando los grupos formados en los años 90, algunos de los cuales incluso dejaron de funcionar ante la dificultad para allegarse recursos materiales y financiamiento para sus actividades. Entre las temáticas emergentes en torno a las que se organizan estos grupos figuran el trabajo con los indígenas migrantes que llegan a vivir al

-

26 de febrero de 1995: Primera consulta nacional ciudadana, sobre la realización de un juicio a Salinas de Gortari. 27 de agosto de 1995: Consulta Nacional por la Paz y la democracia convocada por el EZLN. Del 21 e septiembre al 20 de noviembre de 1995: Referéndum por la Libertad "Por una estrategia económica alternativa para el desarrollo de México”. 9 febrero 1997: Consulta ciudadana “Elige al candidato de la Coalición Democrática a la gubernatura”. 8, 9 y 10 de junio de 1997: Consulta Nacional por la Propuesta Ciudadana para que los Diputados Sirvan y hagan Leyes que Sirvan.

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área metropolitana de Monterrey; la movilidad sustentable; la economía solidaria; la inseguridad. Algunos de nuevos grupos son más insistentes en la búsqueda de formas eficaces de intervención en los asuntos colectivos, de monitorear la actuación de los gobernantes, exigir transparencia y explicaciones públicas de sus decisiones. La reciente movilización de grupos estudiantiles locales –del ITESM, la UDEM, la UANL y la UR- exigiendo el respeto a los derechos humanos en la lucha contra la delincuencia organizada emprendida por el gobierno federal, los juicios ciudadanos contra funcionarios públicos –impulsados por Evolución Mexicana-, la demanda por la inclusión de alternativas para una movilidad sustentable en las reglamentaciones municipales y en el plan de desarrollo urbano metropolitano –promovida por Pueblo Bicicletero, Movimiento Ambientalista Ciudadano,

Changos a la Calle y

Biciérnagas- y el activismo en torno a megaproyectos urbanos que afectan espacios públicos y/o naturales –que revisamos en esta tesis- son algunas de las nuevas expresiones de esta participación ciudadana en asuntos públicos desde la esfera de la sociedad civil. En estas experiencias más recientes ha aumentado el uso de las nuevas tecnologías de la información y las redes sociales virtuales para la difusión de demandas y eventos, y para vincularse con grupos similares en otras latitudes. Tanto las primeras organizaciones conformados a finales de la década de los 80 como los grupos creados en los últimos años emprenden acciones colectivas utilizando tanto herramientas convencionales como no convencionales. En las experiencias más recientes destacan: -

Acciones encaminadas a incidir en el marco legal: nuevas leyes o reforma a las existentes.

-

Marchas, mitines y plantones evitando bloquear el tráfico vehicular.

-

Picnics y performances en espacios públicos, plazas, camellones, puentes peatonales, con música en vivo y cantos.

-

Además de utilizar la Explanada de los Héroes frente al Palacio de Gobierno, también se recuperan otras plazas del centro de Monterrey: la Plaza Colegio Civil –punto de reunión de bicicleteros y movilizaciones por la paz-, ambientalistas-,

plaza

de

La

Purísima

plaza de La Luz -reuniones de

–lugar

Ciudadana/Acampada Monterrey/Contingente Monterrey-. 133

de

reunión

de

Reacción

3.4.1 Las movilizaciones por la ciudad El asunto de las políticas urbanas y ambientales forma parte de la agenda de algunos de los grupos surgidos en los últimos cinco años, con lo que la ciudad misma y la democratización de su gestión constituyen el motivo central de sus acciones, a diferencia de los movimientos populares de las décadas anteriores y de las organizaciones civiles surgidas en la década de los 90, que tenían a la ciudad solamente como escenario de su actuación, ya que su atención se enfocaba en los problemas que ocurrían dentro de ella dejando de lado a la ciudad misma, su producción y gestión. En un estudio sobre el régimen urbano en Monterrey y su área metropolitana realizado entre 2002 y 2005, coordinado por Bassols (2006), los investigadores participantes no identificaron liderazgos sociales a escala metropolitana, solo algunos actores que actuaban de manera puntual ante acciones urbanas que afectaban su entorno inmediato, es decir, grupos de vecinos que se oponían a algún desarrollo o megaproyecto porque consideraban que afecta su calidad de vida o el valor de sus propiedades. En esta perspectiva se ubica la “insurgencia vecinal” suscitada en los años 90 del siglo pasado en torno al megadesarrollo Valle Oriente en el sector de San Agustín, en el municipio de San Pedro Garza García (García Ortega, 2006). Otro caso es la inconformidad de habitantes de ese mismo municipio contra el Proyecto Forum 17, en el año 2001, que llevó a la juntas de vecinos de la zona Valle a conformar la Federación de Colonias de San Pedro, Fedeco. García Ortega (2006:188) cita una declaración del dirigente de Fedeco, Gilberto Marcos, que revela el alcance de la lucha que emprendió esa organización vecinal: “No puedes hacer nada sin que tengas un interés de cualquier tipo y la verdad que sí tengo un interés, el de defender mi patrimonio y el área donde vivo y transito todos los días, ese fue el principal motivador por el que empezamos a defender el tema frente al Forum San Pedro”. Entre 1999 y 2001 se registró una intensa participación ciudadana autónoma a través del Comité Pro Rescate Fundidora que se constituyó en red crítica que se oponía a la construcción de una pista para carrera de autos en terrenos del Parque Fundidora, ya que las instalaciones de lo que fue Fundidora de Monterrey contaban con una declaratoria federal de 17

El Proyecto Forum se ubicaría en las avenidas Gómez Morín y Vasconcelos. Consistía en una gran tienda departamental, un hotel de 200 habitaciones, un conjunto de seis salas de cine y un estacionamiento para 2 mil 300 autos (García Ortega, 2006:173).

134

utilidad pública y en 1988 se conformó un fideicomiso que no tenía entre sus fines construir dicha pista de automovilismo. Este caso constituyó una experiencia innovadora en cuanto a la exigencia de información pública sobre el proyecto, como un derecho ciudadano. La respuesta del gobierno estatal panista encabezado por el empresario Fernando Canales, fue negativa. Pero los ciudadanos llevaron su exigencia hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación que resolvió a favor de los demandantes, pero el gobierno de Nuevo León insistió en su negativa argumentando que los ciudadanos solicitantes carecían de interés legítimo. El comité obtuvo la información por otras vías, y el gobierno no dio marcha atrás al proyecto (Medellín, 2006). Algunos de los participantes en el Comité Pro Rescate Fundidora se sumaron años después a las movilizaciones en contra del proyecto Valle de Reyes –un desarrollo inmobiliario residencial con club de golf en el Parque Nacional Cumbres de Monterrey, área natural protegida de carácter federal-, y también apoyaron las movilizaciones de oposición a los megaproyectos público privados del Arco Vial Sureste y el estadio de futbol Monterrey. Entre el 2005 y 2006 el megaproyecto público de transporte de la Línea 2 de Metro generó inconformidad social por parte de la asociación de comerciantes y la junta de vecinos del área aledaña a la obra que demandaban se realizara de forma subterránea, para evitar la afectación del valor de sus propiedades. El metro se hizo de forma elevada y los vecinos inconformes se agruparon en el Comité Ciudadano Pro Metro Subterráneo, realizaron bloqueos en el área de trabajo del metro, interpusieron amparos, pero al no obtener la protección de la justicia federal, son retirados por la fuerza pública en un operativo realizado en la madrugada del 8 de mayo de 2006. En estos casos descritos puede observarse que las demandas son diferentes cuando los actores involucrados en las movilizaciones son vecinos o son integrantes de grupos ciudadanos que no tienen referencia territorial con el área donde se desarrolla la obra. Tratándose de vecinos, las demandas suelen referirse a la afectación de propiedades, pérdida de plusvalía, afectación de la calidad del entorno inmediato a sus residencias o negocios. Cuando los participantes son grupos ciudadanos sin referencia vecinal los argumentos aluden a derechos –a la información, a participar, a los bienes públicos-. Estos dos tipos de movilizaciones también se observarán en torno a los megaproyectos público-privado que revisaremos en los capítulos 5 y 6. 135

CAPÍTULO 4 Marco contextual II: Megaproyectos en Monterrey: planes y actores estatales En el capítulo 2 se indicó que la ejecución de megaproyectos es el instrumento principal de las políticas urbanas implementadas para adecuar las ciudades a las exigencias de la competencia económica en la que los flujos globales de capital e información requieren de un sustento local y lo encuentran en algunas ciudades que ofrezcan la infraestructura adecuada. Estas políticas urbanas que tienen como artefacto principal los megaproyectos, tienen los siguientes rasgos característicos: -

Eluden la planificación y regulaciones existentes.

-

Tienen un fuerte enfoque empresarial con creciente participación de capital privado.

-

Evaden la participación ciudadana.

-

Generan conflicto social. En este capítulo se revisa cómo se manifiestan las primeras dos características

enumeradas en el caso de la gestión de grandes proyectos urbanísticos en el área metropolitana de Monterrey. El socioespacio de conflicto generado por los megaproyectos será examinado en el capítulo 5. En el primer apartado se describe la expansión urbana y su relación con la ejecución de megaproyectos que afectan áreas naturales que circundan la ciudad. En seguida se examina la conexión –o desconexión- de la planeación urbana con estas grandes obras que siguen un esquema público-privado. En el tercer apartado se aborda el rol de los empresarios en las políticas urbanas en Monterrey. En el cuarto se identifican los organismos gubernamentales que intervienen en la gestión de megaproyectos público-privados y la conformación de espacios institucionalizados de participación ciudadana en esos órganos. La finalidad de esta capítulo es proporcionar elementos del contexto administrativo y político que permitan entender la gestión de los megaproyectos que se abordará en el

136

capítulo 5, y el análisis de los mecanismos participativos formales e informales y su vinculación con la rendición de cuentas que se realizará en el capítulo 6.

4.1 Expansión urbana y megaproyectos En Nuevo León, la actividad económica y la oferta de empleo se concentran en el área metropolitana Vazquez (2009), lo que incentiva la expansión de la ciudad y la construcción de infraestructura y equipamiento enfocados a su nuevo perfil comercial y de servicios. El crecimiento urbano constituye un efecto estructural del la acumulación de capital en un territorio, pues para que funcione el aparato productivo y se reproduzca la fuerza de trabajo se requiere un soporte material, que es el tejido urbano constituido por la tierra, casas, infraestructura y equipamiento (Garza Villarreal, 2003b:155). Por eso en Monterrey, el crecimiento poblacional y económico ha ido aparejado al incremento de la superficie urbana en el área metropolitana –ver tabla 4.1-, evidenciando que el desarrollo urbano prevaleciente en la zona metropolitana ha sido de tipo horizontal, lo que ejerce una gran presión sobre la infraestructura de la ciudad, en términos de costos, cobertura y factibilidad (Gobierno de Nuevo León 2004a:118). Tabla 4.1. Extensión del área urbana de 1980 a 2005 Año 1980 1990 2000 2005 2007

Población 2011936 2666809 3374361 3738077 4111661

Área urbana en hectáreas 27500 36100 57241 61000 96010

Fuente. Garza Villarreal, 1998a:669; Inegi, 2000; Sedesol, Conapo, Inegi, 2007:35 y 175; García Ortega, 2009a:32; Barragán, 2008:10.

El crecimiento del área urbanizada ha rebasado los límites originales del área natural protegida Parque Nacional Cumbres de Monterrey, que según el decreto de 1939 tenía una superficie de 246 mil 500 hectáreas. Desde los años 80 García Ortega (1988) advertía como un grave problema la devastación de las sierras que circundan el área metropolitana de Monterrey afectando las funciones de recreación popular, de oxigenación del aire y de recarga acuífera de las faldas montañosas. Para los años 90, casi toda la ciudad se extendía dentro de los límites del área protegida (Melé, 2001b:85). En 1995, el Instituto Nacional de 137

Ecología elaboró un proyecto de redelimitación del Parque, para sacar del área natural protegida las zonas urbanizadas y aquellas donde los municipios tenían previsto extender el crecimiento. En marzo del 2000, la propuesta de redelimitación se sometió a consulta pública; el 9 de noviembre de ese año se publica el decreto federal donde el Parque se reduce a 177 mil 396 hectáreas. La pérdida de casi 70 mil hectáreas se compensó con la publicación, el 21 de noviembre del 2000, de un decreto estatal en el que se declaran 21 áreas naturales protegidas –ANP- que suman una superficie de 99 mil 609 hectáreas, de las cuales 48 mil 125 se ubican en municipios del área metropolitana de Monterrey. En la actualidad –agosto 2011-, Nuevo León cuenta con 29 áreas naturales protegidas, ANP, de las cuales 26 son de carácter estatal. Las tres ANP de carácter federal son el Parque Nacional Cumbres de Monterrey, el Monumento Natural Cerro de la Silla y el Parque El Sabinal. De total de ANP, las que se enlistan a continuación se localizan –de manera total o parcial- dentro del territorio de los municipios del área metropolitana de Monterrey: -

Monumento Natural Cerro de la Silla (Decreto federal del 26 de abril de 1991).

-

Parque Nacional Cumbres de Monterrey (Decreto federal del 9 de noviembre de

2000). -

Sierra Corral de los Bandidos (Decreto estatal del 21 de noviembre de 2000).

-

Cerro La Mota (Decreto estatal del 21 de noviembre de 2000).

-

Sierra El Fraile y San Miguel (Decreto estatal del 21 de noviembre de 2000).

-

Sierra Las Mitras (Decreto estatal del 21 de noviembre de 2000).

-

Cerro El Topo (Decreto estatal del 21 de noviembre de 2000).

-

Sierra Cerro de la Silla (Decreto estatal del 21 de noviembre de 2000).

-

Parque público Cerro del Obispado (Decreto estatal del 13 de junio de 2005).

-

Parque Lineal –cauce del río Santa Catarina- (Decreto estatal del 11 de septiembre de

2008). -

Nuevo Parque Ecológico La Pastora (Decreto estatal del 29 de marzo de 2009). Además de las áreas naturales, el gobierno estatal también ha emitido decretos con

declaratorias de protección para algunas zonas urbanas dentro del área metropolitana: -

Barrio Antiguo de Monterrey (10 de marzo de 1993).

-

Centro histórico del municipio de García (Decreto estatal del 3 de febrero de 2006). 138

-

Centro histórico del municipio de San Pedro Garza García (Decreto estatal del 15 de septiembre de 2006).

-

Canal Santa Lucía (Decreto estatal del 16 de mayo de 2008).

-

Paseo Santa Lucía (Decreto estatal del 2 de junio de 2008). La acción gubernamental en la producción de la ciudad puede observarse también a

través de la política patrimonial expresada en las declaratorias de protección para ciertas zonas que se quieren dotar de cierto valor para justificar la intervención pública (Melé, 2006). Estas declaratorias presentan un discurso sobre la identidad que se pretende adjudicar a la ciudad, la historia que se considera legitima y la justificación de los proyectos de los grupos dominantes acerca de cómo debe estructurarse el espacio urbano. Además de la política patrimonial, la zonificación del suelo y los cambios de uso orientan la transformación urbana y son motivo de conflicto entre diferentes actores, ya que ponen en juego diversos intereses privados y el interés colectivo (Robles, 2009). A pesar de la planificación urbana existente, es frecuente que los usos cambien para adecuarse a la realidad. En Monterrey y área metropolitana, la realización de megaproyectos que afectan áreas naturales protegidas o zonas urbanas con declaratoria de protección es un disparador de movilizaciones de grupos civiles que demandan ya sea la protección del ambiente y/o se oponen a la mercantilización de espacios públicos, como ha ocurrido en algunos de los casos que se analizan en esta disertación doctoral. La realización de estos grandes proyectos se ubica dentro de las estrategias encaminadas a adecuar el área metropolitana de Monterrey para que enfrente la competencia con otras ciudades por atraer más inversiones que favorezcan el crecimiento económico, siguiendo el supuesto de que dicho crecimiento eleva el bienestar de la población. Estas obras implican tanto un apoyo a la expansión urbana metropolitana, como un impulso a las actividades económicas de comercio y servicios ligados al sector terciario (García Ortega, 2009a). Sin embargo, para emprender estas megaobras no siempre se cumplen los lineamientos establecidos en el marco legal ni en los planes de desarrollo urbano vigentes, sino que a posteriori se busca adecuar estar normativas a las obras ya realizadas o en preparación, como veremos en los siguientes apartados.

139

4.2 Los grandes proyectos urbanos en planes y programas Los megaproyectos urbanos son acciones urbanas que tienen un impacto en el territorio de la ciudad. Por esta razón están sujetos a la legislación de desarrollo urbano y ordenamiento territorial y a los instrumentos de planeación derivados de ella, como son los planes de desarrollo urbano que funcionan como marco de referencia para las grandes inversiones en infraestructura y para orientar proyectos estratégicos, así se trate de la recuperación de centros urbanos o de predios industriales en desuso, o de megaproyectos de entretenimiento o turismo como son los centros de convenciones, estadios, museos, centros comerciales; o bien, grandes obras de infraestructura como son los sistemas de vialidad y transporte masivo, aeropuertos y puertos multimodales, sistemas sanitarios, pluviales, o de distribución de agua, proyectos de telecomunicaciones o vivienda. Debido a su impacto metropolitano, los megaproyectos trascienden los instrumentos de planeación y financiamiento municipales, aunque físicamente estén asentados en el territorio de un municipio específico (Garza Villarreal 1998b). Por eso en la gestión de estas grandes obras suele jugar un papel central el gobierno estatal que, en estos casos, actúa como “un gobierno metropolitano de facto” (Garza Villarreal 1999),

encabezando las

negociaciones con otros agentes e impulsando la ejecución de los proyectos.

4.2.1. El marco legal y la planeación de las acciones urbanas La Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano18, publicada el 3 de marzo de 1999 y que se mantuvo vigente durante todo el periodo de gobierno del priísta José Natividad González Parás, estableció el Sistema Estatal de Planeación del Desarrollo Urbano integrado por una jerarquía de instrumentos: plan estatal, planes sectoriales, planes de las zonas conurbadas, planes municipales, planes de los centros de población, planes parciales y planes regionales. El objetivo de estos planes y programas es dar cumplimiento al párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución federal para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la 18

En adelante la referimos como Ley de Ordenamiento Territorial, o Ley de 1999.

140

fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. En otras palabras, estos planes y programas son instrumentos de las políticas públicas de desarrollo urbano, ya que en estos documentos se encuentra plasmada la definición de una problemática que debe atenderse, se indican los objetivos que deben lograrse mediante las acciones administrativas y la obra pública, se establecen los criterios que orientan el desarrollo urbano, fijan regulaciones, y especifican los proyectos de obra pública que han de realizarse. Cada uno de estos planes debe ser congruente con el del nivel superior inmediato -ver cuadro 4.1-. El Plan Estatal de Desarrollo Urbano debe ser congruente con el Programa Nacional de Desarrollo Urbano vigente; vigilar el cumplimiento de esto es atribución del gobernador del Estado. Los planes de centros de población deben ser congruentes con los planes parciales –en caso de existir- y éstos con los municipales que, a su vez, han de mantener relación consistente con el estatal. En caso de municipios que forman una conurbación, sus planes municipales deben ser coherentes con el correspondiente al territorio conurbado; y si integran una región, deben ser congruentes con los lineamientos del plan regional correspondiente. En los planes municipales, parciales y de centros de población, cuya elaboración es competencia de los ayuntamientos, se establecen los usos –zonificacióny destinos –infraestructura- de tierras, así como las especificaciones de las densidades de población, construcción y ocupación. Todos estos planes son de carácter obligatorio para los particulares y para las dependencias y entidades de las administraciones públicas federales, estatales y municipales, y la responsabilidad de elaborar cada plan corresponde a un nivel distinto de gobierno, de acuerdo al territorio en el que se aplicará.

141

Cuadro 4.1. Jerarquía de los planes de desarrollo urbano* Plan o programa Organismo encargado 1º) Programa Nacional de Desarrollo Secretaría de Desarrollo Social (federal) Urbano 2º) Plan Estatal de Desarrollo Urbano Dependencia estatal competente en desarrollo urbano (Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas en el periodo 1997-2003; Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León en el sexenio 2003-2009) 3º) Planes sectoriales (vivienda, Dependencia estatal competente en cada materia infraestructura, vialidad, transporte, ecología, agua, protección civil, emergencias urbanas) 4º) Planes regionales Dependencia estatal competente en desarrollo urbano y Ayuntamientos involucrados 5º) Planes de las zonas conurbadas Comisión de conurbación integrada por el gobierno estatal y los ayuntamientos de los municipios conurbados 6º) Planes municipales de desarrollo Ayuntamiento urbano 7º) Planes de los centros de población Ayuntamiento 8º) Planes parciales de desarrollo urbano Ayuntamiento Elaboración propia con información de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano de 1999. * De acuerdo a la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano de 1999.

La ejecución de grandes proyectos urbanísticos suele estar relacionada con el cambio de uso del suelo, de rural a urbano, o de habitacional a comercial y de servicios. El conjunto de estos cambios en los usos del suelo constituye “la esencia de la transformación urbana” (Robles, 2009:226). La determinación de los usos y destinos del suelo es materia de los planes de desarrollo urbano de centros de población y de los parciales, en los que se establece la zonificación primaria y secundaria de acuerdo con el diagnóstico y pronóstico de los usos del suelo y de la problemática de los asentamientos humanos presentada en los planes municipales correspondientes. De este modo, la determinación de usos y destinos del suelo constituye una competencia de los gobiernos municipales. En el caso de los cambios de uso del suelo que no son compatibles con los autorizados en la zona, el artículo 177 de la Ley de Ordenamiento Territorial establece que la autoridad municipal deberá contar preferentemente con la opinión favorable de la mayoría de los propietarios o poseedores de los lotes o predios que se encuentren colindantes al lote en cuestión. Pero cuando se trata de de cambiar el uso de suelo en terrenos forestales para urbanizarlos entonces se requiere 142

justificar y tramitar el permiso correspondiente ante las autoridades ambientales: en el orden estatal, en el periodo 2003-2009, era la Agencia del Medio Ambiente y Recursos Naturales, y en el periodo 2009-2015 es la Secretaría de Desarrollo Sustentable; en el orden federal es la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat. Vinculado con los cambios de uso del suelo, la realización de los megaproyectos tiene un impacto en la estructuración del espacio urbano, y sus externalidades pueden afectar la vialidad, el transporte, la capacidad de la infraestructura diversa -pluvial, agua, drenaje-, la calidad medioambiental y la calidad de vida en general de la población. Estos efectos pueden ser positivos o negativos, dependiendo de si tomaron en cuenta desde el diseño y planeación los mecanismos para su prevención, mitigación, adaptación o compensación. En el caso de obras que afecten áreas naturales protegidas, se requiere elaborar una manifestación de impacto ambiental que es evaluada y, en su caso, aprobada por la autoridad ambiental correspondiente. Los megaproyectos que examinamos en esta tesis se ubican en el ámbito de la zona conurbada de Monterrey. La legislación indica que todos los permisos, licencias y autorizaciones, así como los actos, convenios y contratos relativos a propiedad y aprovechamiento de áreas deben ser congruentes con los usos autorizados, destinos y reservas contenidas en los planes de desarrollo urbano vigentes, y con la misma ley, de lo contrario se considerarán nulos de pleno derecho y sin efecto jurídico –artículos 52 y 141 de la Ley de Ordenamiento Territorial. Esta condición continúa vigente en la actual Ley de Desarrollo Urbano, en los artículos 88 y 89. En el periodo en el que se anuncian y/o ejecutan los megaproyectos examinados en esta investigación, el desarrollo y ordenamiento del territorio de la zona conurbada debía ajustarse al Plan Metropolitano 2000-2021 de Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey19, que se publicó el 12 de septiembre de 2003 en el Periódico Oficial del Estado, y que en agosto de 2011 continúa vigente. El ámbito territorial de su aplicación es el área metropolitana cuya existencia legal data de 1984 mediante el decreto publicado el 23 de enero de ese año, que declara que los municipios de Monterrey, San Nicolás de los Garza, Apodaca, Guadalupe, Garza García, Santa Catarina y General Escobedo integran la zona conurbada de Monterrey, y deben considerarse un solo centro de población sujeto a un 19

En adelante Plan Metropolitano 2021, o Plan 2021.

143

mismo plan director de desarrollo urbano. El 30 de noviembre de 1988 se publica la ampliación de la declaratoria para incluir a los municipios de García y Juárez. Así el Plan de Desarrollo Urbano Metropolitano 2021considera a estos nueve municipios. El decreto de 1984 creó también la Comisión de Conurbación del Área Metropolitana de Monterrey integrada por los representantes que acrediten cada uno de los ayuntamientos involucrados. La Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano señala que las comisiones de zonas conurbadas participan -junto con el gobernador y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas- en la elaboración y modificación de los planes de desarrollo urbano de la zona, los parciales o sectoriales que correspondan al territorio de la conurbación. Las modificaciones al Plan Metropolitano –por ejemplo, para incluir algún megaproyecto de infraestructura o equipamiento- no solo requieren la aprobación de la Comisión de Conurbación, sino que el artículo 85 de la Ley de 1999 indica que también debe someterse a la aprobación de los ayuntamientos de los municipios conurbados. La elaboración y consulta del Plan Metropolitano 2021 llevó más de cuatro años, durante la gestión del gobernador Fernando Canales y de su interino Fernando Elizondo20. Este documento sustituyó al Plan Director de Desarrollo Urbano del Area Metropolitana de Monterrey 1988-2010, el cual se consideraba rebasado por la realidad urbana de la ciudad, y por los cambios en el contexto económico, político y social regional, nacional e internacional impulsados por el proceso de globalización. Desde su publicación, el Plan Metropolitano 2021 generó polémica, ya que apareció en el Periódico Oficial del Estado unos días antes de que entraran en funciones el nuevo gobierno estatal de extracción priísta y los alcaldes, recién electos en los comicios efectuados en julio del 2003. Este hecho provocó reclamos de estos nuevos funcionarios – excepto los alcaldes panistas de San Pedro y San Nicolás- que consideraban que debían haber sido informados del Plan, pues les tocaría a ellos echarlo a andar, por lo que lo revisarían para proponer modificaciones (Robles y Ramos, 2003, 6 de agosto). También la titular de la recién creada Agencia de Planeación para el Desarrollo Urbano de Nuevo León –Alicia Guajardo Alatorre- anunció que el nuevo gobierno elaboraría un nuevo (Saucedo, 2004, 4 de enero). Así, en septiembre del 2008, el gobierno estatal efectuó la consulta 20

Canales dejó la gubernatura en enero del 2003 para ocupar un cargo en el gobierno federal como Secretario de Economía, durante la administración del presidente Vicente Fox.

144

pública del anteproyecto del Plan de Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey 2030, pero no logró completarse su aprobación. En Nuevo León, la vinculación de los planes de desarrollo urbano con los planes de gobierno no se establece sino hasta julio de 2004, cuando se aprobó una legislación específica para la elaboración de planes de desarrollo estatales y municipales. La iniciativa de Ley Estatal de Planeación fue enviada en mayo de ese año al Congreso por el entonces gobernador José Natividad González Parás con el fin de establecer las bases para la futura elaboración y revisión de planes, programas sectoriales y presupuestos de la administración pública estatal, de manera que guardaran congruencia entre sí y con los objetivos de gobierno. Luego de siete meses de preparación, el Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009 –en adelante PED 2004-2009-, fue dado a conocer el 13 de mayo de 2004. Este Plan se elaboró en cumplimiento del artículo sexto de la Ley Orgánica de la Administración Pública publicada el 9 de octubre del 2003, donde se indica que dicho plan es elaborado por un Comité de Planeación de la Administración Pública del Estado integrado por representantes de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, que además “dará seguimiento a las políticas, planes, programas y acciones de gobierno para asegurar su coherencia y eficacia”. Este comité quedó formalizado en la Coordinación de Planeación, Evaluación e Innovación Gubernamental que, según el artículo 31 de la misma ley, es la encargada de la elaboración del Plan, de organizar la consulta pública en la que se basará dicho Plan, de coordinar la elaboración de los programas sectoriales para que sean congruentes con el Plan Estatal, y de evaluar y dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos y metas señalados en los programas.

4.2.2. Los megaproyectos en el Plan Estatal de Desarrollo y programas sectoriales 2004-2009 El marco legal y las políticas públicas se desprenden, en buena medida, de la visión gubernamental que está proyectada en los planes de desarrollo nacional, estatales y municipales. En estos documentos, el gobierno pone de manifiesto “sus convicciones valorativas, los fines y objetivos de valor social que guiarán su acción” (Aguilar, 2006:20). 145

Al indicar y definir cuáles son los problemas públicos y plantear las políticas con que se les hará frente, se expresa una visión particular de la realidad, se reafirman ciertos valores, y cómo deberían ser las cosas para resultar aceptables. En el ámbito del desarrollo urbano, en el PED 2004-2009 se hace un diagnóstico de la problemática metropolitana donde destaca el alto grado de concentración poblacional en el Área Metropolitana de Monterrey y la prevalencia de un modelo de desarrollo urbano “de tipo horizontal, de manera que ha ejercido una gran presión sobre la infraestructura de la ciudad, en términos de costos, cobertura y factibilidad” (Gobierno de Nuevo León, 2004a:118). El Programa Sectorial de Desarrollo Urbano indicaba que “el AMM enfrenta el reto de la modernización, de incrementar su competitividad, mediante operaciones urbanas de gran escala” (Gobierno de Nuevo León, 2004b:9). Para enfrentar el reto de la competitividad, el gobierno estatal se planteó como uno de sus objetivos transformar Nuevo León creando un entorno urbano acorde a las exigencias de la globalización, y para ello se propuso impulsar la infraestructura estratégica y las obras públicas necesarias que apoyen las políticas de desarrollo económico y social estatales (Gobierno de Nuevo León, 2004c). Respecto al medio ambiente, el PED indica que es necesario proteger los recursos naturales de cara a la generaciones presentes y futuras, y para ello propone fortalecer el carácter sustentable de las ciudades creando zonas de reserva ecológica (120-121). En el último capítulo del PED 2004-2009 se enlistan cuáles serán los proyectos estratégicos que transformarán a Nuevo León y al área metropolitana de Monterrey. Algunos de ellos implican la realización de grandes obras urbanísticas de impacto metropolitano que luego se desglosaron en los programas sectoriales de desarrollo urbano y de obras públicas: 1) Integración del proceso de desarrollo económico-regional de Nuevo León, el noreste de México y Texas 2) Consolidación de Monterrey como Ciudad Internacional del Conocimiento 3) Campaña intensiva de construcción de vivienda popular 4) Reestructuración y ampliación del Sistema de Transporte Colectivo 5) Integración urbanística del Parque Fundidora con el Barrio Antiguo y la Macroplaza de Monterrey. La gestión y realización de estos proyectos estratégicos se asignó a la Corporación de Proyectos de Infraestructura Estratégica, Corpes, de acuerdo con el Decreto que reglamenta la organización administrativa y funcional de este organismo, y que se publicó en el 146

Periódico Oficial del Estado el 10 de marzo de 2004. El mismo decreto indica que el Ejecutivo estatal podrá definir otros programas y proyectos con carácter de estratégico y que requieran coordinar acciones de los sectores gubernamental, social y privado, nacionales e internacionales. Como se verá más adelante, esta lista de proyectos estratégicos se ampliará con la inclusión de megaobras no contempladas en el Plan Estatal de Desarrollo ni en los programas sectoriales, que se pretenderá realizar con esquemas público-privados y cuya gestión se asignará a un nuevo organismo, la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos que luego cambiará su nombre a Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica. En cuanto a los proyectos estratégicos planeados inicialmente en el PED 2004-2009, algunos de ellos implican, a su vez, la ejecución de grandes proyectos urbanísticos. En el capítulo tercero titulado “Por un Nuevo León próspero y de oportunidades” donde se plantean las políticas de desarrollo económico y empleo, uno de los objetivos es desarrollar “infraestructura estratégica de clase mundial que apoya el desarrollo económico del estado y su vinculación regional con el noreste de México y con Texas” (Gobierno de Nuevo León, 2004a:71). Entre la obra pública que se propone realizar para cumplir este objetivo destacan algunos megaproyectos como proyectos multimodales de infraestructura de carga ferroviaria, carretera y aeroportuaria, parques industriales de alta tecnología, y desarrollo de un corredor industrial e infraestructura de servicios en la zona suburbana del Área Metropolitana de Monterrey. El Programa Sectorial de Desarrollo Urbano 2004-2009 indica que la ejecución de operaciones urbanas de gran escala es la estrategia a seguir para que el AMM consiga la modernización y logre incrementar su competitividad; y señala las metas hacia las que se han de orientar los megaproyectos: - La integración de las ciudades conurbadas de la metrópoli por medio de la densificación de las áreas ocupadas. - La reconversión de zonas obsoletas o deterioradas de la ciudad para nuevos usos, aprovechando la infraestructura existente. - La regeneración de los barrios y del centro histórico (Gobierno de Nuevo León, 2004b:9).

Para alcanzar esta metas, en los programas sectoriales de desarrollo urbano y de infraestructura estratégica –obras públicas- se desglosan acciones que implican la realización de grandes intervenciones urbanas en el territorio de del área metropolitana: 147

-

construcción de oficinas inteligentes en los centros metropolitanos;

-

adecuación de la infraestructura eléctrica y de agua y drenaje en el área central de Monterrey;

-

desarrollar el proyecto de integración urbanística Parque Fundidora - Barrio Antiguo Paseo Santa Lucía-Macro Plaza;

-

desarrollar el Plan Maestro de integración urbanística Parque La Pastora – Parque Fundidora;

-

diseñar programas de renovación urbana de las áreas comprendidas entre 5 y 15 de Mayo, así como Pino Suárez y Venustiano Carranza;

-

realizar las obras viales que mejoren la comunicación del AMM con la periferia – Santiago, Pesquería y García-;

-

edificar un Centro Internacional del Conocimiento, que funcione como museo del conocimiento y centro de exposición de alta tecnología;

-

construir centros de innovación tecnológica y el primer parque del conocimiento;

-

ampliar

la Red Maestra del Metro que sirva como sustento de la Red Troncal

Metropolitana de transporte colectivo. En el marco del mismo objetivo de transformar el AMM en una ciudad de clase mundial, el 15 de noviembre de 2004 se publica en el Periódico Oficial del Estado el decreto que establece el programa Regia Metrópoli para servir como marco regulatorio para la realización de una serie de proyectos encaminados a la “transformación del Área Metropolitana de Monterrey en la ciudad intermedia más verde, limpia y bella de América Latina, mediante el establecimiento de un programa permanente que fomente una cultura pública y ciudadana de participación en el mejoramiento urbano” (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2005). Un año después, el programa fue dado a conocer públicamente, el 8 de noviembre de 2005, por el entonces titular de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano21, Sergio José Gutiérrez Hernández. Para esa fecha los alcaldes de los nueve municipios conurbados, instituciones educativas, colegios de profesionistas y cámaras de la iniciativa privada habían acordado sumarse a la ejecución el Programa Regia Metrópoli que entonces se subdividía en seis componentes:

21

En adelante APDUNL.

148

-

Vialidades estratégicas: ampliación y flujo continuo de las avenidas que funcionan como entradas y salidas de la ciudad.

-

Sistema de parques en los cauces de ríos y vías del ferrocarril para formar un cinturón verde.

-

Integración urbanística Macro Plaza, Santa Lucía, Parque Fundidora a través del Canal Santa Lucía. Este proyecto serviría para albergar el Fórum Universal de las Culturas en el 2007.

-

Regeneración de cascos históricos, como El Obispado, la Purísima y el Colegio Civil.

-

Consolidación de distritos estratégicos.

-

Grandes equipamientos, gubernamentales o privados, pero de uso ciudadano: ampliación del Metro, Red del Sistema Pluvial, nueva Central de Autobuses; nuevo Centro Ferístico, Centro Logístico Multimodal, Centro de Alto Rendimiento Deportivo y nuevo estadio (Gobierno de Nuevo León, 2005, 8 de noviembre).

4.2.3. Los megaproyectos y los planes de desarrollo urbano Una revisión del Plan Metropolitano 2021 muestra que algunos de los proyectos urbanísticos estratégicos que se propuso realizar el gobierno estatal en el periodo 2003-2009 no están contemplados en ese plan por lo que para considerarse dentro de la legalidad se requeriría una modificación del mismo. Por esta razón, se emprendió la actualización del Plan Metropolitano 2021, para incluir los megaproyectos impulsados por el gobierno estatal. Es decir, adecuar los planes a los proyectos gubernamentales del momento. El anteproyecto Plan de Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey tenía como horizonte de planeación el año 2030. Al hacer un diagnóstico de la zona metropolitana se reconoce que se ha seguido un modelo que favorece la gran dispersión urbana, lo que dificulta y encarece la dotación de infraestructura y la movilidad, genera impactos negativos en el medio ambiente y favorece la segregación socioespacial. En lo referente a estructura urbana y usos del suelo se menciona que hay una transición de los usos industriales a usos comerciales y de servicios, como parte de la proyección hacia una economía del conocimiento, por lo que los requerimientos de infraestructura aumentan.

149

Para atender la problemática de la zona conurbada y seguir un modelo de “crecimiento inteligente” se propone como objetivo general “la planificación de la Zona Conurbada basada en el desarrollo urbano estratégico” a través de cinco estrategias: -

Subcentros metropolitanos

-

Movilidad sustentable

-

Reservas territoriales

-

Medioambiente

-

Proyectos prioritarios. Esta última estrategia introduce los proyectos que el gobierno estatal calificó como

estratégicos dentro del PED 2004-2009: -

Aerotecnópolis en la zona estratégica del aeropuerto internacional en los municipios de Apodaca y Pesquería.

-

Creación de Areas de Desarrollo Concertado -Unidades de Actuación Urbanística- que son zonas integrales en los límites del área conurbada que satisfacen al mismo tiempo las demandas de vivienda, empleo, servicios, infraestructura y equipamiento.

-

Anillo de Transferencia Monterrey V por parte de Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey para satisfacer la demanda futura en municipios periféricos contiguos a la zona conurbada.

-

Interpuerto Monterrey en el municipio periférico de Salinas Victoria.

-

Corredor transversal oriente-poniente del noreste.

-

Movilidad de acceso y libramientos a la zona conurbada.

-

Conectividad del sistema de aeropuertos.

-

Arco Vial Sureste en los municipios metropolitanos de Juárez y Monterrey. Además, al enlistar las obras específicas que se llevarán a cabo dentro del Programa

de Movilidad Sustentable en lo referente a vialidad se señalan cinco que se consideran estratégicos (Gobierno de Nuevo León, 2008a, pp. 154-158): -

Prolongación avenida Venustiano Carranza Norte

-

Libramiento oriente de Monterrey

-

Arco Vial Sureste y túnel en la sierra Cerro de la Silla

-

Autopista a Saltillo

-

Avenida Cerro de las Mitras y túnel bajo el cerro del mismo nombre 150

El Anteproyecto del Plan 2030 contempla diversos instrumentos para dar cumplimiento a los programas y proyectos: de implementación, de evaluación y retroalimentación, de desarrollo concertado, financieros y para la difusión. En ninguno de ellos se hace una mención explícita al papel que podría desarrollar la sociedad en general o grupos vecinales y civiles, ni a mecanismos que sirvan para que estos actores sociales ejerzan un control de la gestión e implementación del plan. En cambio sí se prevé la necesidad de constituir organismos público-privados, organismos públicos de fomento y desarrollo, y organismos internacionales de desarrollo como instrumentos de desarrollo concertado que apoyen los programas y acciones contemplados. Una vez terminado el trabajo técnico, el anteproyecto del Plan de Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey que pretendía actualizar el Plan Metropolitano 2021 se sometió a consulta pública entre el 29 de septiembre y el 29 de octubre de 2008. Luego de integrar las observaciones recibidas, el documento final fue aprobado por la Comisión de Conurbación el 3 de diciembre. Durante el primer trimestre del 2009 el anteproyecto fue aprobado por unanimidad por los ayuntamientos de García, San Nicolás, Santa Catarina, Juárez, Guadalupe, San Pedro, Escobedo y Apodaca. Nunca se concretó la aprobación del ayuntamiento de Monterrey, por lo que el Plan no entró en vigor. Por tanto siguió vigente el Plan Metropolitano 2021.

4.2.4. Los megaproyectos urbanos público-privados Aún sin estar contemplados en el Plan Metropolitano 2021, y sin lograr negociar un nuevo plan que las incluyera, el gobierno estatal continuó con el impulso a la realización de grandes obras urbanas a las que calificó de proyectos estratégicos, para algunos de los cuales utilizó esquemas financieros público-privados aun en ausencia de una legislación específica en la materia, pues la Ley de Asociaciones Público-Privadas se aprobó en julio de 2010. Así, fuera de la planeación urbana y gubernamental –PED- y sin la regulación sobre la coinversión público-privada en el desarrollo urbano, el gobierno estatal procedió en los hechos a crear, vía acuerdos del Ejecutivo, las estructuras administrativas encargadas de negociar los megaproyectos públicos con el sector privado. Para asumir la gestión de estos proyectos el gobernador González Parás creó un nuevo organismo paralelo a la ya existente 151

Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano. El 20 de septiembre de 2006, el gobernador González Parás firmó el Acuerdo por el que se crea la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos –en adelante CPEU- como unidad administrativa dependiente del Ejecutivo estatal para instrumentar proyectos urbanísticos mediante esquemas financieros que disminuyan la carga financiera para el erario público mediante la inclusión de inversionistas privados. Este documento menciona específicamente que el ámbito de intervención de esta unidad administrativa será la obra pública asignada por el Ejecutivo, y se indica que coordinará la participación de dependencias públicas y de la sociedad civil. Este acuerdo se publica el 13 de diciembre de 2006, aunque entra en vigor el día de su firma. Dos años después, el 10 de julio de 2008, el gobernador firma un Acuerdo por el que se modifica el nombre de la Coordinación para llamarse ahora Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica –en adelante CPIE-. En este último Acuerdo se suprime la referencia a “obra pública” y solo se habla de infraestructura estratégica estatal; además, se menciona la participación específica del sector privado, además del gubernamental y de la sociedad civil. El Acuerdo enlista los proyectos a cargo de la CPIE: -

Ampliación de la Avenida Abraham Lincoln

-

Periférico III -Arco Vial Sureste-

-

Centro de Gobierno-Plaza Cívica

-

Desarrollo inmobiliario Santa Lucía

-

Estadio de futbol Todos estos proyectos impulsados por la CPIE siguieron un esquema de participación

público-privada, sin desarrollar primero un marco legal adecuado para esta forma de gestión. La Ley de Asociaciones Público-Privadas fue aprobada en junio de 2010, cuando algunas de estas obras ya estaban terminadas o su negociación estaba muy avanzada. Este nuevo esquema de gestión llevó a modificar en marzo de 2011 la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado para obligar a la publicación de convocatorias, bases para la adjudicación de proyectos, descripción del mismo, fecha de contratación e importe de los recursos estatales comprometidos por cada año de vigencia del contrato. Esta reforma se publicó el 6 de abril de 2011, muy tarde ya para los proyectos analizados en esta disertación, por lo que el examen de su efectividad tendrá que ser tema de investigaciones posteriores.

152

Sin embargo, la participación del sector empresarial en las políticas urbanas no es reciente, incluso su intervención en órganos institucionalizados en Nuevo León por lo menos desde los años 60 ha sido constatada por algunos investigadores. Este asunto lo abordamos en el siguiente apartado.

4.3 Los empresarios en las políticas urbanas Entre los efectos de la aplicación del modelo económico neoliberal figura el cambio en las formas de producir la ciudad. En las urbes del norte de México se promueve desde el discurso y la práctica urbanística gubernamental un urbanismo de beneficio privado enfocado en grandes intervenciones urbanísticas en áreas estratégicas, abandonando la visión de la ciudad como totalidad (Méndez, 2002). En el caso de Monterrey, la intervención del Estado en la economía local ha sido débil y limitada a la dotación de infraestructura –ferrocarriles, agua, drenaje-; mientras que los empresarios, desde mediados del siglo XX diversificaron sus intereses y abarcaron actividades como la minería, manufactura, bancos, comercio, construcción y sectores de desarrollo urbano (Vellinga, 1989:110-111). A continuación presentamos las formas en que los empresarios de la ciudad han intervenido en espacios formales donde se deciden políticas urbanas. Como se verá, en dichos espacios no intervienen otros actores sociales que no sean empresarios y altos funcionarios, conformando así comunidades de políticas cerradas a la participación ciudadana. Valadez (2005) revisó la planeación urbana de Monterrey en el siglo XX y registró la presencia de organizaciones empresariales específicas en los consejos creados de manera formal por el gobierno estatal al menos a partir la década de los 60 en el ámbito del desarrollo urbano. En cambio, la mención de la presencia de actores de otros sectores sociales en esos mismos consejos es genérica, y no se indican los movimientos y organizaciones

urbano-populares

independientes.

Las

organizaciones

empresariales

mencionadas en las legislaciones estatales sobre desarrollo urbano entre 1967 y 1999 para conformar las instancias de participación y consulta son: -

Cámara Nacional de Comercio de Monterrey

-

Cámara de la Industria de la Transformación de Nuevo León 153

-

Centro Patronal de Nuevo León

-

Centro Bancario de Monterrey, A. C.

-

Cámara de Propietarios de Bienes Raíces del Estado

-

Cámara Nacional de la Industria de la Construcción, Delegación Nuevo León

-

Cámara de Propietarios de Bienes Raíces de Nuevo León, A. C.

-

Asociación de Fraccionadores de Monterrey, A. C.

-

Asociación de Urbanizadores de Monterrey, A. C. García Ortega (1988) señala que, en los años 70 y 80, los principales autores de las

políticas y acciones urbanas en Monterrey eran: el gobierno en sus diferentes niveles, la iniciativa privada, organizaciones sindicales y también sociales, como Tierra y Libertad. En el sector privado identifica la Cámara de Propietarios de Bienes Raíces, la Asociación de Urbanizadores y Constructores de Vivienda y los grandes grupos industriales. Después de la represión y desarticulación del movimiento urbano-popular en los 80, de esta lista de actores los que siguen presentes en la gestión urbana son el gobierno y los empresarios. En una investigación sobre el régimen urbano en los municipios conurbados de Monterrey, San Pedro Garza García, Apodaca y García realizada entre 2002 y 2005, no se identificaron liderazgos sociales a escala metropolitana (Bassols, 2006). Aunque los investigadores coinciden en señalar que no existe propiamente un régimen urbano en estos municipios, sí reconocen que la coalición gobernante está formada en todo caso por actores gubernamentales y empresariales, y esto no varía con el cambio de partido político en el poder. A una conclusión similar había llegado antes Melé (2001a:36) al revisar las políticas urbano-ambientales en el área metropolitana y encontrar que, más que bipartidismo, “la escena política local se ve marcada por el peso de los actores de la iniciativa privada. Industriales y promotores inmobiliarios, tienen una influencia directa tanto en los gobiernos del PAN como en los gobiernos del PRI”. García Ortega (2007:65) indica que los proyectos urbanos más rentables han sido realizados por el sector privado que, además, “ha acaparado mayoritariamente las plusvalías generadas por la expansión metropolitana”. Garza Villarreal (2003a) señala que a partir de los años 90 del siglo XX se aplicaron esquemas innovadores de participación público-privada para la construcción de 154

megaproyectos infraestructurales. Cita como ejemplos el Parque Fundidora, una megaproyecto de renovación urbana realizado a través de un fideicomiso con participación gubernamental y de empresarios privados que impulsó contratos de arrendamiento y de comodato en los que el gobierno aporta el terreno conservando la propiedad del mismo, para que en él se ejecuten megaobras privadas o mixtas: la Arena Monterrey; el Centro Internacional de Negocios, Cintermex; el Hotel Holiday Inn; el parque temático Plaza Sésamo; la Cineteca, y el Circuito Grand Prix de Monterrey, entre otros. Otro ejemplo que cita Garza Villarreal es el proyecto Valle Oriente, donde el componente vial se ejecutó a través de un fideicomiso con participación gubernamental y privada, pero el proyecto urbanístico comercial y habitacional estuvo a cargo exclusivamente de desarrolladores privados. En marzo de 1992, durante el gobierno de Sócrates Rizzo (1991-1997) se creó el Consejo de Rehabilitación Urbana A. C., -CERU- para conjuntar esfuerzos públicos y privados que coadyuven al rescate y modernización de los centros urbanos del Estado (Congreso de Nuevo León, 2009, 21 de abril). Esta asociación civil era considerada un organismo paraestatal obligado a presentar cuenta pública. El organismo estaba integrado por autoridades, iniciativa privada y universidades. Los organismos que integran el consejo son el DIF estatal, la CANACO, la CAINTRA, el Centro Patronal de Nuevo León, la Cámara Nacional de la Industria de la Construcción, la Asociación de Propietarios de Bienes Raíces, el Colegio de Arquitectos de Nuevo León, Nacional Financiera –Nafinsa-, la Asociación de Desarrolladores de Vivienda A.C., el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, la Universidad Autónoma de Nuevo León, la Universidad de Monterrey y la Universidad Regiomontana (García, 1992, 7 de marzo). El consejo era presidido por el gobernador, y el presidente ejecutivo era el empresario y banquero Jorge Chapa Salazar, que antes había presidido el Patronato del Rescate del Centro de Monterrey, en el que participaban otros empresarios. Este Consejo trabajaba de manera paralela al Consejo Estatal de Desarrollo Urbano –Codeur-; el proyecto Santa Lucía de hecho lo desarrolló CERU y luego lo presentó al Codeur. En octubre de 1993 este Consejo anunció la realización del Desarrollo Santa Lucía consistente en un canal, áreas comercial, habitacional y hotelera, y el Museo de Historia Mexicana. Dada la magnitud del proyecto, el gobierno estatal creó el Fideicomiso de Rehabilitación Metropolitana –Firme- que se haría cargo de la ejecución y mantenimiento de 155

las obras. Así se levantó el museo y la Plaza 400 Años. Las obras son suspendidas en junio de 1995 ante el elevado endeudamiento público, y en 1996 –durante el gobierno interino del empresario priísta Benjamín Clariond- un grupo de empresarios encabezado por Andrés Marcelo Sada que participaba en el Patronato Monterrey 400 decidió apoyar la continuación de los trabajos “como una muestra de solidaridad” (Chávez, 1996, 12 de mayo). Sin embargo, después se dio a conocer que los empresarios aportaron 76 millones de pesos para la terminación de las obras y, a cambio, el gobierno estatal les entregó 22 mil metros cuadrados de terrenos, propiedad de Firme, aledaños a la Plaza 400 años y al canal para que posteriormente los desarrollaran. Para llevar a cabo la compra de terrenos, los empresarios constituyeron la inmobiliaria Paseo de Santa Lucia S. A. de C. V., cuyo consejo presidía Jaime Benavides Pompa. Esta inmobiliaria estaba conformada por 23 empresas, entre las que se figuraban Banorte, Cervecería Cuauhtémoc, Bancomer, Cemex, Alfa, Vitro, Pulsar, De Acero, y Axa (Alvarado, 1996, 4 de junio; Congreso de Nuevo León, 2007, 25 de abril). Los empresarios no llevaron a cabo los desarrollos esperados, y una década después el gobierno estatal reactivó el proyecto de integración urbanística Parque Fundidora-Macroplaza-Paseo Santa Lucía, dentro del cual se contemplaba la construcción de lo que ahora es el Museo del Noreste, precisamente en algunos de los terrenos propiedad de la inmobiliaria. Las obras de integración urbanística arrancaron a mediados del 2005; un año después el gobierno estatal negoció con la empresa Paseo de Santa Lucía S. A. de C. V la permuta de terrenos que serían afectados por la obra pública por otros ubicados sobre la avenida Venustiano Carranza. La permuta se negoció condicionada a la aprobación del decreto de desincorporación de los terrenos estatales; dicho decreto se aprobó en abril de 2007, a unos meses de inaugurarse el megaproyecto de integración urbanística. De no aprobarse la desincorporación, no se habría llevado a cabo la permuta, por lo que el Museo y todas las obras realizadas sobre los terrenos de la inmobiliaria habrían pasado a ser del provecho de la empresa privada (Martínez y García, 2007, 21 de abril; Congreso de Nuevo León, 2007, 25 de abril). La empresa inmobiliaria se disolvió en diciembre de 2008. En el 2003, el Fideicomiso Firme se extinguió, bajo señalamientos de corrupción. El Consejo Estatal de Rehabilitación Urbana, A. C. cesó su actividad financiera en junio del 2003, pero hasta septiembre del 2008 se efectuó una asamblea en la que se apruebó continuar el proceso de extinción de la asociación y entregar el activo fijo a la Dirección de 156

Atención a Municipios y Organismos Paraestatales de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado (Congreso de Nuevo León, 2009, 15 de junio) En el periodo de gobierno 2003-2009, continuó la aplicación de esquemas de participación público-privado para lo que se llamó proyectos de infraestructura estratégica. En el PED 2004-2009 una de las líneas de acción en el ámbito del desarrollo urbano consistía en “generar mecanismos innovadores de negociación urbano-inmobiliaria” (Gobierno de Nuevo León, 2004a:121). En el Programa Sectorial de Desarrollo Urbano se proponía “crear mecanismos institucionales efectivos para promover la participación del sector privado en proyectos de infraestructura urbana metropolitana” (Gobierno de Nuevo León, 2004b:36), y en materia de política financiera se plantea identificar proyectos estratégicos con potencial para atraer financiamiento alternativo. En esta línea se creó el organismo descentralizado de participación ciudadana Corporación de Proyectos Estratégicos, Corpes, encabezado por Othón Ruiz Montemayor, para que se hiciera cargo de “planear, diseñar, integrar, y en su caso administrar, programas y proyectos claves para el desarrollo de Nuevo León”, mediante la participación coordinada del sector público, empresarial, financiero nacional e internacional, académico y social (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2004). Los proyectos estratégicos que serían coordinados y administrados por Corpes, según el decreto publicado el 10 de marzo del 2004 son: -

Programa de integración regional del Noreste y su vinculación con Texas.

-

Proyecto de consolidación del área metropolitana de Monterrey como una Ciudad Internacional del Conocimiento

-

Programa intensivo de construcción de vivienda popular

-

Programa de reestructuración y ampliación del Sistema de Transporte Colectivo para la ciudad de Monterrey y su área metropolitana

-

Proyecto de integración urbanística del Parque Fundidora con el Barrio Antiguo y la Macroplaza. Aunque los cinco proyectos pueden incluir obras urbanas, es especialmente el quinto

–integración urbanística del Parque Fundidora con el Barrio Antiguo y la Macroplaza- el que constituye una gran intervención urbana con impacto metropolitano.

157

Este organismo contaba con un consejo de participación ciudadana presidido por el gobernador, e integrado por entre cinco y 15 vocales designados por el titular del Ejecutivo. Este consejo con facultades consultivas debía sesionar al menos una vez cada seis meses. En el sitio de transparencia del gobierno estatal no se publicó información sobre esta órgano consultivo ni las actas de las sesiones celebradas. Esta información se solicitó22 entonces a la Secretaría de Desarrollo Económico que respondió que solo contaba con el acta de la primera sesión ordinaria del consejo celebrada el 22 de noviembre del 2004. De acuerdo con esta acta, en esa sesión se designó a los vocales consejeros propietarios: José Natividad González Parás, Miguel Barragán Villarreal23, Lorenzo Zambrano Treviño24, Dionisio Garza Medna25 y José Antonio Fernández Carbajal26. El presidente y secretario interino era Othón Ruiz Montemayor27. No hay más información acerca de la actuación de este consejo conformado por los líderes de algunos de los principales grupos empresariales de Monterrey. Corpes era el organismo que al inicio de la administración estatal 2003-2009 se concibió para encabezar también grandes intervenciones urbanas de carácter prioritario o estratégico que implican también inversión privada, por eso es que el titular de esta Corporación estaba presente en los distintos órganos de toma de decisiones sobre estos asuntos ya que formaba parte de la junta de gobierno de la APDUNL, y fungía como vicepresidente del Fideicomiso Promotor del Desarrollo Santa Lucía, Fidelucía, y del Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos, Fideproes, que sustituyó a Fidelucía. Sin embargo, como veremos en apartados posteriores, este protagonismo con respecto a los megaproyectos queda desplazado paulatinamente por la Coordinación de Proyectos Urbanos Estratégicos. Corpes administró durante el ejercicio del 2004 los recursos asignados del Programa Estatal de Inversión a los cinco proyectos estratégicos del PED 2004-2009, y se encargó de dar soporte en las áreas, jurídica, administrativa y de comunicación social a los proyectos estratégicos (Corpes, 2004). El proyecto de integración urbanística se inauguró en

22

Solicitud SI2011-6171-849666 registrada el 1 de julio de 2011. Accionista y consejero de Embotelladoras Arca, S. A. de C. V. 24 Presidente de Grupo CEMEX. 25 Presidente del Grupo Alfa. 26 Presidente de Grupo FEMSA. 27 Ruiz Montemayor ha sido director general de Grupo FEMSA, Grupo VISA y del Grupo Financiero Banorte. 23

158

septiembre de 2007, y el resto de los proyectos estratégicos fueron asignados paulatinamente a otros organismos, según se desprende de la revisión de los informes anuales de cuenta pública de Corpes. El 23 de julio de 2010 se publicó el Acuerdo de extinción de Corpes, y los asuntos que quedaron en trámite se asignaron a la Secretaría de Desarrollo Económico. Además de la integración Parque Fundidora-Paseo Santa Lucía-Macroplaza, Corpes no administró directamente ningún otro megaproyecto urbanístico, aunque su titular formaba parte de los distintos órganos de toma de decisiones sobre materia urbana, como se indicó más arriba. En el mismo periodo 2003-2009, el gobernador González Parás creó el 20 de septiembre de 2006 un organismo encargado de impulsar megaproyectos urbanos bajo esquemas mixtos, la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos, que en el 2008 cambió su nombre a Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica y contó con un consejo consultivo de participación empresarial y académica que revisaremos más adelante, con lo que continuó la presencia de directivos de grupos del sector empresarial en espacios institucionalizados vinculados a grandes obras urbanas público-privadas. Los proyectos metropolitanos a cargo de la Coordinación son los siguientes: -

Ampliación de la Avenida Abraham Lincoln hacia el municipio de García.

-

Centro de Gobierno-Plaza Cívica.

-

Arco Vial Sureste -Periférico III-.

-

Desarrollo inmobiliario Santa Lucía.

-

Estadio de futbol en La Pastora. Aunque la gestión de estos proyectos la encabezó la Coordinación, también hay otros

organismos estatales –incluso del orden federal- que intervinieron ya sea en el diseño, negociación o autorización de las obras. En el siguiente apartado identificamos a estos actores.

4.4 Organismos gubernamentales en la gestión de megaproyectos En el capítulo 3 se describió la reforma administrativa emprendida en octubre del 2003 en el gobierno estatal en la perspectiva de la nueva gestión pública y la implementación de mecanismos orgánicos de participación ciudadana en casi todas las secretarías de Estado 159

y en organismos y agencias descentralizadas. En cuanto a la descentralización en el ámbito del desarrollo urbano las competencias de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Regional de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas fueron asumidas por la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León –en adelante también APDUNL- y por la Secretaría de Obras Públicas. La Agencia era un nuevo tipo de órgano creado por el titular del Ejecutivo en la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, formaba parte de los organismos descentralizados de participación ciudadana, y en su estructura contaba con una junta de gobierno y un consejo de participación ciudadana. Otro órgano similar, creado específicamente para hacerse cargo de proyectos estratégicos de carácter económico, urbano y social, es la Corporación de Proyectos Estratégicos, Corpes. Al inicio del periodo de gobierno 2003-2009, en el espacio institucional de gestión de los megaproyectos urbanos interactuaban estos tres actores gubernamentales: la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano, la Secretaría de Obras Públicas y la Corporación de Proyectos Estratégicos. Tres años después, se agregó la Coordinación de Proyectos Urbanos Estratégicos para encabezar la ejecución de los proyectos con participación públicoprivada; esta unidad administrativa fue ganando protagonismo. En la gestión financiera de los megaproyectos jugaron un rol importante los fideicomisos, debido a la autonomía con la que toman decisiones sobre el patrimonio público que administran: el Fideicomiso Promotor del Desarrollo Santa Lucía, que en el 2006 cambió su nombre por el de Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos, Fideproes, y el Fideicomiso Parque Fundidora que en el 2006 se transformó en organismo público descentralizado. Otros actores gubernamentales que intervinieron durante la gestión de algún megaproyecto urbano son los encargados de las políticas estatales de medio ambiente y recursos naturales: la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Parques y Vida Silvestre de Nuevo León. Ambos son organismos descentralizados de participación ciudadana, y por tanto contaban cada uno con junta de gobierno y un consejo de participación ciudadana. Los organismos descentralizados de participación ciudadana contaban también en su estructura orgánica con un comisario encargado de la vigilancia y control de la administración financiera. El comisario era designado por el gobernador a propuesta de la Contraloría Interna del gobierno estatal, y podía ser removido también por el gobernador. El 160

comisario rendía sus informes a la Contraloría Interna con copia para la junta de gobierno del

organismo, a la cual le podía recomendar medidas preventivas y correctivas para

mejorar su funcionamiento. El comisario podía acudir a las sesiones de la junta de gobierno pero sólo con derecho a voz. Las tareas del comisario son las únicas explícitamente relacionadas a algún tipo de vigilancia y control, pero solo en el aspecto financiero y sin autonomía. En el caso de los consejos, aunque se llamen “de participación ciudadana” y las legislaciones indiquen que son representativos de la sociedad civil, no se especifican criterios observables ni se indican restricciones para seleccionar a los consejeros; además, como veremos más adelante, es evidente la mayoritaria presencia de empresarios y cámaras empresariales, y la ausencia de otros sectores y grupos sociales. Estos consejos de participación ciudadana tienen atribuciones solo de carácter consultivo, pero no aplican sanciones; tampoco tienen participación en las juntas de gobierno, que son la autoridad máxima que toma decisiones sobra las políticas que implementa cada organismo. Las legislaciones, decretos y acuerdos que regulan el funcionamiento de estos consejos, solo mencionan que se debe levantar un acta de las sesiones de la junta de gobierno y/o del consejo ciudadano –donde existan estas figuras-, pero muy pocas están disponibles en el sitio de internet de Transparencia del gobierno estatal. En ningún caso las leyes, decretos y acuerdos mencionan la obligatoriedad de que las sesiones sean públicas. La discrecionalidad en la selección de los integrantes de los consejos y el carácter no obligatoriamente público de las sesiones debilitan la posibilidad de asegurar que prevalezca el interés general como criterio en las discusiones y decisiones tomadas por estos consejos. En la actual administración estatal 2009-2015, de estos organismos mencionados solo continúan funcionando el Fideproes, Parque Fundidora y Parques y Vida Silvestre. La Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano y la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales desaparecieron y sus atribuciones las asumió la nueva Secretaría de Desarrollo Sustentable. El Consejo de Participación Ciudadana para el Desarrollo Urbano se instaló el 30 de agosto de 2010, a la fecha –agosto 2011- aun no se conforma un consejo para el área de medio ambiente. Los organismos mencionados hasta aquí corresponden al poder ejecutivo estatal. Pero en el espacio institucional de toma de decisiones con respecto a los megaproyectos 161

urbanos también participó el congreso estatal, algunos ayuntamientos del área metropolitana, y también organismos públicos del gobierno federal, específicamente del ámbito del medio ambiente. En este último caso, es necesario mencionar a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales que cuenta con una estructura nacional de consejos consultivos; más adelante revisaremos la correspondiente a Nuevo León. A continuación revisamos los objetivos y atribuciones de los organismos gubernamentales que intervinieron en el alguna parte de la gestión de los megaproeyctos urbanísticos de carácter público-privado junto con la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos/Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica, así como la integración de los consejos participativos con que contaban. Este examen permitirá conocer qué actores extragubernamentales son tomados en cuenta formalmente en las políticas urbanas, y quiénes quedan fuera del ámbito institucionalizado.

4.4.7. Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos / Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica El Ejecutivo estatal creó el 20 de septiembre de 2006 la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos –CPEU-, como “unidad administrativa dependiente del Ejecutivo Estado, con el objeto de proyectar, coordinar, planear, administrar y ejecutar programas y obras especiales o prioritarias de infraestructura estratégica estatal, que le asigne específicamente el Titular del Ejecutivo Estatal” (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2006:6). El acuerdo que crea al organismo se publicó el 13 de diciembre y en él se especifica que los proyectos urbanísticos estratégicos tendrán como característica ser autofinanciables mediante esquemas innovadores de “participación de inversionistas privados, de manera que la carga financiera para el erario sea mínima”. La instrumentación de estas acciones será tarea de esta Coordinación. Este rasgo financiero de los proyectos, y el que se refieran a infraestructura urbana considerada estratégica, es lo que distingue a la Coordinación de otras dependencias que también realizan obra pública. El acuerdo de diciembre del 2006 no establece estructuras orgánicas como una junta de gobierno, solo menciona la figura del titular del organismo –Coordinador de Proyectos Estratégicos Urbanos- y señala que se auxiliará de la estructura administrativa que determine 162

el Ejecutivo estatal en el reglamento interno, el cual no se encontró en el sitio de internet del gobierno estatal. El trabajo que realizaba la Coordinación lo explicó de la siguiente manera el titular de la dependencia, Abel Guerra Garza, ante los integrantes del consejo de participación ciudadana de la APDUNL en la sesión del 28 de junio del 2007: Como parte de la innovación y en la búsqueda de modelos de financiamiento que beneficien a la comunidad sin afectar los recursos del Estado, se ha comenzado a implementar los PPS o Proyectos de Prestación de Servicios. Consisten en aplicar recursos privados en obras de infraestructura del gobierno, es decir, los recursos los aplica una empresa privada en base a un financiamiento de alguna institución financiera, sin que dentro de éstas obras exista alguna garantía o intervención del gobierno, es decir, no constituye deuda pública, y limitándose la participación del gobierno solamente a la realización de los trámites para la obtención de los permisos de las obras (Codeur, 2007, 28 de junio).

Esta dependencia cambió de nombre en el 2008 mediante acuerdo publicado el 13 de agosto de ese año para denominarse Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica –CPIE-; continúa como unidad administrativa con las mismas atribuciones, pero entre los sectores participantes en los proyectos se agrega al sector privado, además de las entidades de la administración pública estatal y la sociedad civil. Mientras que el Acuerdo de diciembre del 2006 restringía el campo de acción de la Coordinación a la obra pública, con el acuerdo modificatorio del 2008 se amplían las facultades de la Coordinación para que también intervenga en la realización de obras de manera conjunta con el sector privado. Los proyectos a cargo de la CPIE son: “la ampliación de la Avenida Abraham Lincoln, Centro de Gobierno-Plaza Cívica, Periférico III (Arco Vial Sureste), Periférico IV, Plataforma Logística Interpuerto Monterrey, Centros de Integración Sub-centros, Parque La Pastora y Desarrollo Inmobiliario Santa Lucía” (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2008b:7). Utilizando diferentes esquemas financieros se pretendió que esas obras se llevaran a cabo con capital privado aunque formaran parte de la cartera de proyectos estratégicos del gobierno estatal (Guerra Garza, 2008; Martínez Dondé, 2008). Guerra Garza explicó a los consejeros de la APDUNL la naturaleza de la CPIE del siguiente modo:

163

es una promotora de obras públicas, como lo fueron PROURBE, FIDEVALLE o algunas otras promotoras en el gobierno, con la diferencia de que esas fueron concebidas para un proyecto específico, (mientras que la Coordinación) trata de detectar todas las obras de interés público que se puedan desarrollar con recursos privados. Otra diferencia con esas otras promotoras es que estas tenían recursos del erario. (…) Es una unidad descentralizada del gobierno con recursos propios (…) la única relación que tiene con el gobierno en este aspecto es que la Tesorería administra sus fondos y ésta cobra un porcentaje por las promociones de las obras que opera. Los préstamos que recibe los garantiza con los propios contratos que tiene (Codeur, 2008, 15 de mayo).

Desde su creación hasta enero del 2009, el titular de la Coordinación fue Abel Guerra Garza, quien antes había sido secretario de Obras Públicas, pero había renunciado al cargo para lanzarse como candidato del PRI a la presidencia municipal de Monterrey en el 2006; al no ganar la elección, se reintegra a la administración estatal encabezando este órgano de nueva creación. En enero del 2009 renunciará también a este cargo para postularse de nuevo como candidato a la alcaldía regiomontana, pero tampoco ganará la elección de julio de ese año. El titular de la Coordinación participaba como vocal del Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos, Fideproes, y era el Coordinador Ejecutivo del mismo (Fideproes, 2006c). En

un inicio, ni la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos ni la

Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica contemplaban en su estructura orgánica un consejo ciudadano, por tanto, el titular de esta unidad administrativa, Abel Guerra Garza, acudió en varias ocasiones a las sesiones del consejo ciudadano de la APDUNL para presentar los proyectos público-privados en los que trabajaba esa dependencia del Ejecutivo. El 25 de julio de 2008 se da a conocer la integración del Consejo Consultivo de Participación Ciudadana de Proyectos de Infraestructura Estratégica, que queda formalizado en el Acuerdo publicado el 11 de septiembre de 2008. En los considerandos del Acuerdo se afirma que el consejo será una “instancia de colaboración de la sociedad civil en la propuesta de lineamientos para la planeación, programación, ejecución de políticas, así como el diseño y operación de esquemas innovadores de autofinanciamiento, ejecución de proyectos y la debida vigilancia y seguimiento de los proyectos urbanísticos estratégicos”. En el artículo 164

primero se establece que este consejo fungirá como “órgano auxiliar honorífico entre el gobierno, la sociedad civil y la iniciativa privada, comprendiendo a todas las personas físicas o morales que intervengan en los proyectos autofinanciables de infraestructura estratégica”. Este consejo estaba integrado, según el artículo segundo, por: a) un Presidente Honorario, que será el C. Gobernador del Estado de Nuevo León. b) Un Presidente Ejecutivo, que será nombrado por el C. Gobernador del Estado. c) Un Secretario Técnico, que será la persona que funja como Coordinador de Proyectos de Infraestructura Estratégica de Nuevo León. d) Por un mínimo de once (11) y un máximo de veintiún (21) personas que serán designadas como Consejeros Ciudadanos a invitación del Titular del Ejecutivo.

Según el Acuerdo, la designación de los consejeros ciudadanos debía realizarse entre personas “que se hayan distinguido por su conducta ejemplar y reconocida vocación de servicio a la comunidad, así como su experiencia en la materia”; también se establece que se invitará a representantes de “instituciones de educación superior, organismos de la iniciativa privada, del sector social, asociaciones o agrupaciones religiosas de la entidad, asociaciones y sociedades de padres de familia y de vecinos, inversionistas del sector privado, y otras organizaciones de la sociedad civil”. En el siguiente cuadro aparecen los nombres de los consejeros ciudadanos mencionados al darse a conocer la instalación del consejo, el 25 de julio de 2008; también se indica la organización en que participan. Cuadro 4.2. Integración del Consejo Consultivo de Participación Ciudadana Proyectos de Infraestructura Estratégica Consejeros ciudadanos Marcelo Zambrano Lozano, designado presidente ejecutivo del consejo Federico Garza Santos Virgilio Garza Treviño Javier Treviño Cantú Ángel Casan Marcos Eliseo Vázquez Orozco Artemio Garza Rodríguez Nora Elia Cantú Suárez

Procedencia Carza S. A. de C. V. Desarrollos Residenciales; consejero ciudadano de la APDUNL, y presidente del Patronato Pro Defensa del Patrimonio Cultural para la Zona Protegida de Santa Lucía Inversiones DD, S. A. de C. V., Delta Inmobiliaria y Valores, S. A. de C. V, Desarrollos Delta, S. A. de C. V.; Promotora Ambiental S. A. B. de C. V. (Pasa) Cemex Actuario ITESM Grupo Financiero Margen, S. A. de C. V. Grupo Financiero Banorte 165

Alberto de la Garza Evia Jesús Acosta Verde Eduardo Garza T. Fernández Eugenio Clariond Reyes Retana Carlos Rodríguez Chapa Alfonso González José Luis Martínez Cuéllar José González Ornelas Tomás Milmo Santos Abraham Attias

Internacional de Inversiones; Fundación Santos y de la Garza Evia Grupo Acosta Verde Frisa Forjados, S. A. de C. V. Fiat México, Verzatec, Amanco-Mexichem, Fundación Mexicana para la Conservación de la Naturaleza Universidad de Monterrey Empresario UANL Grupo FEMSA; Club de Futbol Monterrey Axtel Empresario

Elaboración propia.

Aunque el Acuerdo por el que se crea este consejo menciona que sus integrantes procederán de una diversidad de sectores como el académico, el empresarial, vecinal, social, y hasta religioso, en los hechos 15 proceden de la iniciativa privada -construcción, bienes inmuebles, banca- y tres del académico, los demás sectores mencionados están ausentes. La siguiente administración estatal 2009-2015 disuelve la Coordinación mediante Acuerdo publicado el 4 de noviembre de 2009 argumentando que se pretende contar “no sólo con una estructura más compacta, sino más ágil y flexible, para lo cual se requiere eliminar o fusionar funciones, a fin de vitar duplicidad de tareas”. El Acuerdo establece que las atribuciones de la Coordinación serán realizadas en adelante por la Secretaría de Obras Públicas, y todas las referencias a la Coordinación en leyes, contratos fideicomisos y demás se entenderán hechas a la Secretaría.

4.4.8. Agencia para la Planeación de Desarrollo Urbano de Nuevo León. Para atender de manera exclusiva la problemática del desarrollo urbano y ordenamiento territorial se creó la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano (APDUNL), un organismo público descentralizado de participación ciudadana, que está a cargo –con la colaboración de entidades del gobierno federal, estatal, con los municipios, y los ciudadanos- de la planeación del desarrollo urbano, de su integración armónica en el contexto regional, y de la planificación del desarrollo de sectores estratégicos como lo son el de la vialidad y del transporte, de las reservas territoriales para la vivienda, y para la protección del medio ambiente y recursos naturales. La APDUNL fungió entre 2003 y 2009 166

como autoridad competente para aplicar las normas en materia de planeación del desarrollo urbano y ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, en los términos de las atribuciones conferidas por la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano. Entre el 2003 y 2009, la APDUNL tuvo cuatro presidentes ejecutivos y un encargado de despacho. A partir de octubre del 2003, cuando se crea el organismo, Alicia Angélica Guajardo Alatorre, fungió como presidenta ejecutiva, hasta que el 10 de enero del 2005 el gobernador la designa Asesora del Ejecutivo para el programa Regia Metrópoli. La sustituye Sergio José Gutiérrez Hernández a partir del 25 de enero y hasta abril del 2006, cuando es llamado a suplir en el congreso local al diputado priísta Jesús Ancer Mahuad, quien dejaría la legislatura para buscar la candidatura a la alcaldía de Montemorelos. Entre abril y septiembre del 2006, Juan Carlos de León Cuéllar funge como encargado de despacho, hasta que Luis David Ortiz Salinas es designado presidente ejecutivo de la Agencia en septiembre de ese año. La designación del panista ocurrió como parte de la apertura del gobierno priísta a la oposición para que ocupara diversos cargos en la administración estatal después del proceso electoral del 2006. Ortiz Salinas deja el cargo en noviembre del 2008 para suplir en el Senado a Fernando Elizondo Barragán, quien buscaría la candidatura del PAN a la gubernatura de Nuevo León para las elecciones del 2009. .En sustitución de Ortiz Salinas, el gobernador nombró al frente de la APDUNL a Juan Ignacio Barragán Villarreal, quien ocupa el cargo hasta el término de la gestión estatal en octubre de 2009. En la APDUNL, la autoridad máxima residía en su junta de gobierno integrada solamente por funcionarios públicos. También contaba con un consejo de participación ciudadana que según los artículo 6 y 8 de la Ley de la APDUNL debía ser “incluyente y de carácter honorífico, representativo de la sociedad civil”, “integrado proporcionalmente por miembros del sector público, privado, social y académico, cuyo objetivo es la aportación de ideas y criterios de manera plural e independiente” y funcionar como un órgano colegiado y regirse por principios de buena fe y del interés público. El Consejo de Participación Ciudadana para el Desarrollo Urbano, Codeur, era el espacio institucionalizado de participación ciudadana de la APDUNL, pero también tuvo conocimiento de los proyectos emprendidos por la Secretaría de Obras Públicas, una dependencia del gobierno central que no contaba con un consejo. Esto ocurrió así por disposición del gobernador González Parás, quien en la sesión del 13 de agosto del 2004 167

indicó que el titular Obras Públicas “va a ser parte importante de este consejo y por lo tanto algunas de las obras o proyectos que esta importante Secretaría lleve a cabo, van a ser comentados en el seno de este Consejo” (Codeur, 2004, 13 de agosto). Es por esto que en ocasiones se le llamó consejo de participación ciudadana de desarrollo urbano y obras públicas. El Codeur recibió información de los megaproyectos ejecutados con participación privada en las siguientes sesiones: -

23 de febrero de 2006: el secretario de Obras Públicas, Abel Guerra Garza, habló sobre la idea de realizar un distribuidor vial que partiendo del periférico conecte el municipio de Juárez con Monterrey “ a través de un túnel de 1.6 km en el Cerro de la Silla”; también se refirió al plan de atraer inversión privada en la zona de Santa Lucía para regenerar el centro (Codeur, 2006, 23 de febrero).

-

27 de marzo de 2007: el secretario de Obras Públicas, Lombardo Guajardo, se refirió al Centro de Gobierno-Plaza Cívica: Van muy avanzadas las negociaciones para adquirir oficinas de Peñoles y hacer una gran torre, la más alta de la ciudad, en donde se van a concentrar todas las oficinas de gobierno, con un mecanismo de inversión privada y con las rentas que paga gobierno se va a pagar este edificio que va a servir también para que de lunes a viernes tenga más ocupación el estacionamiento que está en esta zona (Codeur, 2007, 27 de marzo).

-

28 de junio de 2007: el titular de la CPEU, Abel Guerra Garza, presenta los proyectos de esa unidad administrativa. Expone de manera general el Centro de Gobierno-Plaza Cívica, el proyecto Viaducto Sur y Subcentro Oriente, la prolongación avenida Lincoln, las instalaciones multimodales en la zona periférica norte aledaña al área metropolitana, el desarrollo inmobiliario en Santa Lucía en terrenos propiedad del Fideproes, (Codeur, 2007, 28 de junio).

-

15 de mayo de 2008: el titular de la CPIE, Abel Guerra Garza, habla sobre el Arco Vial Sureste, el desarrollo inmobiliario Santa Lucía, la plataforma logísitica en Salinas Victoria, prolongación avenida Lincoln, el Centro de Gobierno-Plaza Cívica, el estadio de futbol (Codeur, 2008, 15 de mayo). Luego de la creación del consejo de participación ciudadana de la CPIE en julio de

2008, los megaproyectos urbanos público-privados no vuelven a ser tema de alguna sesión del Codeur. 168

El consejo de la Agencia estaba integrado, de acuerdo con el artículo 9 de la ley de la APDUNL, por: I. Un Presidente Honorario, que será el Gobernador del Estado; II. Un Presidente Ciudadano, que será designado por invitación del Titular del Ejecutivo del Estado, tomando en cuenta la opinión de los Consejeros Ciudadanos a que se refiere la fracción IV de este artículo; III. Un Secretario, que será el Presidente Ejecutivo de la Agencia, y IV. Veinte Consejeros Ciudadanos, designados por invitación del Titular del Ejecutivo del Estado, a propuesta del Presidente Ejecutivo de la Agencia, previa consulta que éste último realice entre los sectores de la comunidad involucrados en el desarrollo urbano y ordenamiento territorial de la entidad.

Los integrantes del consejo participaban en las sesiones con voz y voto, aunque quien presidía la reunión contaba con voto de calidad. Por ley, el consejo debía sesionar cuando menos una vez cada tres meses, pero en general celebró sesiones cada mes, según consta por las actas levantadas28. La ley menciona la obligación de levantar un acta de cada sesión, pero no indica nada acerca de que las reuniones deban ser públicas. Una revisión de las actas mostró que con frecuencia se invitó a participar en las sesiones –con voz pero sin voto- a funcionarios así como a miembros de la asociación civil Surmac, Sociedad de Urbanismo. Sin embargo, las convocatorias no eran públicas, y quienes no eran consejeros acudían por invitación. Entre las facultades del consejo enlistadas en el artículo 7 de la ley mencionada, además de fungir como órgano consultivo y opinar sobre los planes y programas, figuraban las de “proponer vínculos de cooperación entre el sector público, social y privado”; y “proponer líneas estratégicas en las diferentes temáticas relacionadas con el desarrollo urbano del Estado”. Hay que destacar que ningún consejero ciudadano de la APDUNL forma parte de la junta de gobierno de la Agencia, que es la autoridad máxima del organismo, encargada de aprobar los planes, presupuestos de ingresos y egresos, programas de trabajo, inversión y financiamiento de la Agencia.

28

En el sitio de internet de Transparencia del gobierno estatal solo se encuentran algunas actas, pero para esta disertación se tuvo acceso a la totalidad de ellas a través de uno de los ciudadanos que participaron en el consejo.

169

A partir de su instalación el 26 de mayo de 2004 y hasta el final del periodo de gobierno -3 de octubre 2009-, el Codeur quedó integrado como se indica en el siguiente cuadro. Los nombres de los consejeros ciudadanos y su procedencia se indican tal como aparecen en las actas de sesiones del consejo. Cuadro 4.3. Integración del Consejo Ciudadano de Desarrollo Urbano, Codeur -

Artículo 9 de la Ley APDUNL: Un Presidente Honorario, que será el Gobernador del Estado - Un Presidente Delegado, que será el Presidente Ejecutivo de la Agencia - Reforma de ley 29/09/2004: un Presidente Ciudadano, que será designado por invitación del Titular del Ejecutivo del Estado, tomando en cuenta la opinión de los Consejeros Ciudadanos - Un Secretario que será nombrado por el Presidente Delegado del Consejo - Reforma de ley 29/09/2004: un Secretario, que será el Presidente Ejecutivo de la Agencia

Integrantes –de acuerdo con la ley reformada-. Natividad González Parás Humberto Leal García, presidente de la Sociedad de Urbanismo Región Monterrey, A. C., Surmac – nombramiento dado a conocer en la sesión del 13 de agosto de 2004 del mismo consejo-

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Dieciséis Consejeros Ciudadanos, designados por invitación del Titular del Ejecutivo del Estado a propuesta del Presidente Ejecutivo de la Agencia, previa consulta que éste último realice entre los sectores de la comunidad involucrados en el desarrollo urbano y ordenamiento territorial de la entidad Reforma de ley 29/09/2004: veinte Consejeros Ciudadanos

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Alicia Angélica Guajardo Alatorre, octubre 2003-enero 2005. Sergio José Gutiérrez Hernández, enero 2005abril 2006 Juan Carlos de León Cuéllar, encargado de despacho, abril-septiembre 2006 Luis David Ortiz Salinas, septiembre 2006noviembre 2008 Juan Ignacio Barragán Villarreal, noviembre 2008-octubre 2009 Marcelo Zambrano Lozano, director general de Carza, S. A. de C.V. Carlos Montemayor Chapa, director de Inmuebles de Nuevo León S. A. Fausto Ibarra de la Garza, director general de Grupo Forja Héctor de Jesús Castellanos Navarrete, miembro del Consejo de Honor y Justicia de la Surmac, región Monterrey Xavier Toussaint Elosúa, U-Calli Alta Tecnología Inmobiliaria Juan G. Uribe Longoria, vicepresidente de la Federación de Colegios de Ingenieros Civiles de la República Mexicana Roberto García Ortega, director general noreste del Colegio de la Frontera Norte Manuel Rivero Santos, director general de Banregio Anne Fouquet, profesora de planta del Deartamento de Relaciones Internacionales del 170

-

ITESM Javier Sánchez García, director del Centro INAH en Nuevo León / director de GIVA Desarrollo Inmobiliario S. A. de C. V.* Mariano G. Morales Martínez, titular de la notaría No. 90 Glafiro Alanís Flores, profesor de la Facultad de Ciencias Biológicas de la UANL Mariano Núñez González, director de Medios Alternos del Colegio de Abogados A. C. Joel V. González Flores, encargado de Proyectos Especiales del consejo directivo de la Surmac, región Monterrey Antonio Elosúa González, presidente de la Cámara de Propietarios de Bienes Raíces de Nuevo León** Javier Ildefonso Ballí Martínez, presidente de la Cámara Mexicana de la Industria y la Construcción*** Héctor Zamacona Escandón, propietario de Zama Estructura Rodrigo de León Segovia, presidente de la Cámara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de Vivienda**** Homar Luis Rojas García, presidente del Colegio y Sociedad de Arquitectos de N. L. Guillermo Cortés Melo, miembro de Surmac

Elaboración propia con información de las actas de sesiones del Codeur. *En la sesión del 26 de mayo de 2004 se indica que Javier Sánchez es director del Centro INAH, pero deja ese cargo, y en adelante participa en el consejo como director de GIVA Desarrollo Inmobiliario, S. A. de C. V. ** Antonio Elosúa González también es director general de la desarrolladora inmobiliaria U-calli. *** Javier Ildefonso Ballí Martínez también es director general de Dycusa, Desarrollo y Construcciones Urbanas, S. A. de C. V. ****Rodrigo de León Segovia también es director de Vidusa, Vivienda y Desarrollo Urbano, S. A. de C. V.

Conociendo la integración del consejo ciudadano, se hace evidente quiénes son considerados actores que deben ser incluidos en los asuntos referentes a las intervenciones sobre el espacio urbano: empresarios específicos del sector inmobiliario, fraccionadores, propietarios de bienes raíces, los industriales de la construcción, los abogados, notarios, banqueros, arquitectos, académicos y solo una asociación civil, formada por expertos en urbanismo. Queda en duda el criterio de proporcionalidad que empleó el Ejecutivo cuando invitó a participar en el consejo a los integrantes de los diferentes sectores. En entrevista, Humberto Leal, quien presidió el consejo en el periodo 2004-2009, explicó el mecanismo para conformar el consejo por parte del gobierno estatal y quiénes tuvieron oportunidad de proponer representantes en ese órgano consultivo: 171

Nos enviaron a todos los gremios cartas y proponíamos cuatro profesionistas o asociados y las reglas de juego eran que el que fuera más mencionado, bueno, los primeros veinte más mencionados íbamos a formar parte del consejo. (Los gremios son) Colegio de Valuadores de Nuevo León, Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, Colegio de Ingenieros Civiles de Nuevo León, Colegio de Arquitectos de Nuevo León, las cámaras, el Tecnológico, la Universidad, (cada una de estas instituciones) recibe la carta y manda cuatro nombres. Algunas empresas importantes también propusieron” (H. Leal, entrevista personal, 15 de junio de 2011).

En el caso del consejo de participación ciudadana de la APDUNL, además de las universidades, la Sociedad de Urbanismo, la Federación de Colegios de Ingenieros Civiles, el Colegio de Abogados y el Colegio y Sociedad de Arquitectura son organismos que se consideran sin fines de lucro. El resto de los consejeros provienen de empresas privadas con fines lucrativos, o bien, de cámaras empresariales que explícitamente representan y defienden intereses de sectores económicos particulares –Cámara de Propietarios de Bienes Raíces de Nuevo León, Cámara Mexicana de la Industria y la Construcción y Cámara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de Vivienda. El resto de los sectores y grupos sociales -asistenciales, vecinales y civiles-, y en general los usuarios de los espacios e infraestructura urbanos, están ausentes. Más que un consejo de participación ciudadana, puede decirse que se trató de un consejo intergremial, y ése sería el alcance de su representación. Acerca de la mayoritaria participación empresarial, uno de los consejeros del sector académico consideró en entrevista que “sí había a veces algunos problemas de intereses, porque están constructores, toda esta gente sí pesaba”; “estaban aquí no sé que tanto como ciudadanos, más bien como representantes de sectores, su postura era como representantes del sector más que otra cosa”; “no eran consejeros neutrales” (A. Fouquet, entrevista personal, 7 de junio de 2011). La conformación del consejo muestra quiénes son para el Estado los principales actores del desarrollo urbano: “la sociedad civil representado en cámaras y juntas de vecinos o en colegios, el desarrollo inmobiliario representado por cámaras (y) principales empresas,

172

y por último el gobierno en sus diferentes niveles o poderes29” (Codeur, 2005, 25 de octubre). Una integrante de Surmac30 que acudió a varias sesiones del consejo como invitada se refirió en una ocasión a la representatividad del consejo: yo no veo la total representación de los ciudadanos en este Consejo, veo yo que hacen falta aquí algunas personas que pueden coadyuvar. Creo que es tarea del Consejo convocar a la verdadera participación ciudadana, aquí representamos a ciertos sectores y cierta élite de alguna manera, pero no considero que está bien representada la participación ciudadana (Codeur, 2007, 27 de marzo).

Desde una perspectiva distinta, un consejero proveniente del sector privado considera que la integración de estos órganos es la adecuada. Lo explica de este modo: La finalidad de esos consejos es sacar provecho de la experiencia de las diferentes disciplinas que integran ese consejo. Hay desarrolladores, yo soy un desarrollador, hay abogados. hay arquitectos, urbanistas, hay ingenieros, básicamente ese es el grupo de gentes. Entonces es una opinión muy completa porque les estás dando la opinión de alguien que tiene la experiencia del negocio, la experiencia técnica como puede ser un urbanista o un ingeniero, y de un abogado que tiene experiencia en leyes y en asuntos sociales. (…) Porque el gobierno no debe ir a recabar la opinión de alguien que no tiene experiencia, sería una pérdida de tiempo, va a consultar a la gente que puede aportar (M. Zambrano, entrevista personal, 20 de septiembre de 2011).

Son dos visiones distintas sobre la conformación de los consejos: la de los expertos y partes interesadas que manejan argumentos técnicos y de negocios, y la de los ciudadanos que basan sus argumentos en derechos. En los consejos analizados, prevalece el enfoque experto y de partes interesadas.

4.4.9. Fideicomiso Promotor del Desarrollo Santa Lucía, Fidelucía / Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos, Fideproes El 19 de julio de 2005 se creó también un fideicomiso con la finalidad de intervenir en la ejecución de un megaproyecto específico, el desarrollo urbanístico Santa Lucía. Se 29

Intervención del presidente de la APDUNL, Sergio José Gutiérrez Hernández, en la sesión del consejo del 25 de octubre de 2005. 30 Magdalena Rangel.

173

trata del Fideicomiso Promotor del Desarrollo Santa Lucía, cuyo objeto era facilitar que la regeneración del centro de Monterrey se llevara a cabo de manera transparente, abierta y pública, con eficiencia y efectividad (Fideproes, 2005). El fideicomiso contaba con un comité técnico presidido por el gobernador, un vicepresidente que era el titular de Corpes, un secretario técnico que era el Subsecretario de Promoción y Planeación de la Secretaría de Obras Públicas del Estado, y dos vocales que eran el Secretario de Obras Públicas y el Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado. El 15 de diciembre del 2006 se modifica el convenio anterior, y el fideicomiso cambia de nombre a Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos (Fideproes), con un objeto más amplio que el desarrollo Santa Lucía, pues el fin de este nuevo fideicomiso es “llevar a cabo la instrumentación, proceso y esfuerzos necesarios para lograr los compromisos de realizar diversos programas, obras y Proyectos de Infraestructura Estratégica y prioritarios para el beneficio de todos los nuevoleoneses, de manera transparente, abierta y pública” (Fideproes, 2006c:2). En el sitio de internet del Fideproes, se indica que su misión es “propiciar, promover, planear, diseñar y ejecutar planes, programas y proyectos que den solución integral a los problemas urbanos y de vialidad dando preferencia a esquemas público-privados de autofinanciamiento, así como impulsar el desarrollo de la infraestructura del Estado”. Además de su objeto, también cambia la integración del comité técnico para introducir como vocal al titular de la Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica y al director general de esta misma unidad administrativa como secretario técnico del fideicomiso. Además, el titular de la CPEU/CPIE funge como Coordinador Ejecutivo del Fideicomiso (Fideproes, 2006c). Al igual que en Fidelucía, en Fideproes los actores privados pueden formar parte del fideicomiso como fideicomitentes adherentes mediante la aportación de bienes inmuebles o recursos líquidos al patrimonio fideicomitido, y en asamblea nombran un representante ante el consejo técnico. El Fideproes no cuenta con un órgano de participación ciudadana, aunque en la parte de Antecedentes del contrato de fideicomiso se reconoce que “el futuro de la ciudad depende de las soluciones que apliquen el Gobierno y autoridades locales, con la participación de la ciudadanía. Es por ello que el Gobierno Estatal, ha pensado para el Estado de Nuevo León un desarrollo urbano eficazmente planificado, equitativo y con participación ciudadana…” (Fideproes, 2006c:1). 174

Por tratarse de un fideicomiso público, está sujeto a lo que indica la Ley de Administración Financiera del Estado de Nuevo León, que en los artículos 106 párrafo tercero, 108 párrafo segundo y 159, donde se establece que para la enajenación o afectación de patrimonio público de estas entidades bastará con la autorización del consejo de administración u órgano equivalente, y no se requiere la autorización del Congreso. Con esta autonomía se tomarán decisiones que resultarán polémicas para medios de comunicación, actores sociales, y el Congreso.

4.4.10.

Fideicomiso

Parque

Fundidora

/

Parque

Fundidora

Organismo Público Descentralizado Otro organismo relacionado con la realización de megaproyectos de impacto metropolitano es el Fideicomiso Parque Fundidora que después se transformó en organismo público descentralizado. Como fideicomiso, Parque Fundidora se constituyó el 4 de noviembre de 1988 con la finalidad de conservar y mejorar la superficie que actualmente ocupa la planta de la empresa Fundidora Monterrey, sociedad anónima, (en quiebra) en la Ciudad de Monterrey, Nuevo León; así como la construcción del Parque Museo Tecnológico-Centro de Exhibiciones y la urbanización de la aludida superficie conforme al programa de desarrollo urbano que se llevará a cabo de acuerdo con el Plan Director del Área Metropolitana de Monterrey; en los términos del Decreto Expropiatorio… (Gobierno de Nuevo León, sf:30)

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de marzo de 1988 que declara de utilidad pública tanto la conservación de la superficie como su urbanización. El fideicomiso tenía entre sus fines la construcción de un parque ecológico, un museo de la ciencia y de la industria, un centro de exhibiciones, una arena para la presentación de espectáculos, un centro de convenciones, alojamientos hoteleros, una feria de diversiones En su estructura, el fideicomiso contaba con un director general y un comité técnico integrado por un presidente que era el titular del Ejecutivo, un presidente ejecutivo del

175

comité técnico –el empresario Francisco Garza González31-, un tesorero que era el Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado, un Secretario ejecutivo que era el titular del fideicomiso y siete vocales: el Secretario de Desarrollo Económico, el presidente de la Cámara Nacional de Comercio Servicios y Turismo de Monterrey, el presidente de la Cámara de la Industria y de la Transformación de Nuevo León, Don Alejandro Garza Lagüera, Ing. José Antonio Fernández Carvajal (Cervecería Cuauhtémoc Moctezuma), Lic. Francisco Garza Zambrano (CEMEX), Ing. Alfonso González Migoya (ALFA) (32).

Luego de haber construido e inaugurado las obras encargadas al fideicomiso, éste deja de operar administrativamente para dar paso a un organismo público descentralizado llamado también Parque Fundidora. La ley que crea este nuevo organismo se publicó el 10 de julio de 2006 en el Periódico Oficial del Estado, y establece en el artículo 2 que tiene como finalidad “continuar con el desarrollo y velar por el cumplimiento de los fines previstos en el Decreto expropiatorio por el que se declara de utilidad pública, la conservación y mejoramiento de la superficie de la planta de la empresa Fundidora Monterrey, S. A.” En lugar de un comité ejecutivo, el organismo cuenta ahora con un consejo de administración presidido por el gobernador; un presidente ejecutivo designado también por el gobernador; un secretario técnico que es el director general del organismo, y once vocales que son el Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado; el Director General de la Corporación para el Desarrollo Turístico de Nuevo León; el Presidente del Consejo para la Cultura y las Artes de Nuevo León, el rector de la Universidad Autónoma de Nuevo León; el rector del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey; el presidente de la Confederación Patronal de México, Capítulo Nuevo León; y cinco personas físicas o representantes de organizaciones o personas morales, con amplio reconocimiento, que por su actividad u objeto, se relacione con la consecución del bienestar social, el cuidado del medio ambiente, el fomento al turismo, la industria o el comercio, y el desarrollo integral de la comunidad, por invitación del titular del Poder Ejecutivo –artículo 9 de la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado denominado Parque Fundidora-.

31

Francisco Garza González fungió como presidente ejecutivo del comité técnico del Fideicomiso para la Realización de Obras Viales en la Zona Valle Oriente y Áreas Adyacentes (FIDEVALLE) y del Fideicomiso para el Desarrollo del Norte del Estado de Nuevo León (Fidenor), ambos ya extintos.

176

4.4.11.

Comisión de Conurbación

El decreto de 1984 que declara la existencia de la zona conurbada de Monterrey, creó también la Comisión de Conurbación como un organismo de carácter permanente integrado por el gobernador y representantes de cada unos de los ayuntamientos que forman parte del área metropolitana con el objetivo de “planear y regular, de manera conjunta y coordinada, el fenómeno de la conurbación”, según establece el artículo 19 de la Ley de Ordenamiento Territorial y el artículo 28 de la Ley de Desarrollo Urbano vigente. Esta Comisión tiene la atribución de participar en la elaboración, actualización y modificación de los planes de desarrollo urbano de la zona territorial involucrada. Sin embargo no tiene la última palabra, pues después de su aprobación cualquier modificación debe someterse a la autorización de los ayuntamientos involucrados.

4.4.12.

Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos

Naturales En materia ambiental, la aplicación de la normatividad32 y la vigilancia de su cumplimiento correspondió a la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales –APMARN-, creada en octubre de 2003. Entre sus facultades estaba la de “intervenir en las modificaciones o ampliaciones a los planes de desarrollo urbano”, así como “otorgar las autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental en el ámbito estatal”, y “promover la transparencia de la información ambiental” –artículo 5 fracciones VI y VII de la Ley de la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales-. El titular de esta agencia participaba como vocal de la junta de gobierno de la APDUNL. La Agencia para la Protección del Medio Ambiente y Recursos Naturales intervino en aquellos megaproyectos que requirieron la autorización de Semarnat, ya que este órgano federal, en el proceso de evaluación de la manifestación de impacto ambiental, le solicitó su

32

En materia ambiental en el orden estatal, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Nuevo León estuvo vigente de 1989 al 2005. Esta ley quedó abrogada con la entrada en vigor, en julio de 2005, de la Ley Ambiental del Estado.

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opinión para el caso del Arco Vial Sureste, la cual fue de aprobación al proyecto tal como lo presentó la CPIE sin sugerir medidas de mitigación ni protección ambiental adicionales. La APMARN contaba, por ley, con un consejo de participación ciudadana, sin embargo, en el sitio de internet de transparencia no se publicó información sobre el consejo, ni sus integrantes, ni el calendario de sesiones, ni las actas. Por tanto, se procedió a solicitarla33 a la Secretaría de Desarrollo Sustentable34, que respondió el 28 de julio mediante el oficio 39/11 SDS/ETAI en donde informa los nombres de los integrantes del consejo, pero señala que no obran en su poder las actas de las sesiones. Según el artículo 11 de la Ley que crea la APMARN, el consejo fungía como “un órgano asesor, consultor, propositivo y promotor de las acciones que se emprendan en beneficio de la protección al medio ambiente y los recursos naturales en el ámbito estatal”. El consejo se integró por: Un Presidente Honorario, que será el Gobernador del Estado, con derecho de voz y de voto; Un Secretario Técnico, que será el Director General de la Agencia, que tendrá derecho de voz pero no de voto; Y un grupo de consejeros integrados de manera proporcional, cuyo número no deberá de ser menor a diez ni mayor a veintiuno, que podrán organizarse en comisiones de trabajo, para el desempeño de sus funciones.

El artículo 12 de la misma ley señala que los consejeros ciudadanos “serán designados por invitación del Gobernador del Estado, a propuesta del Director General de la Agencia, de entre los sectores de la sociedad y organismos públicos, privados, académicos, no gubernamentales y/o científicos, involucrados en las materias objeto de la Agencia”. El 9 de octubre de 2006 se publicó una reforma a esta Ley que modificó la integración del consejo ciudadano para crear la figura de consejero presidente que sería designado y removido por el gobernador de entre los consejeros. De acuerdo con la información proporcionada por la Secretaría de Desarrollo Sustentable en el oficio 39/11 SDS/ETAI, los nombres de los integrantes del consejo son los que se indican en el cuadro. Además se agrega la organización de procedencia de cada uno. 33

Solicitud SI2011-6172-472536 registrada el 1 de julio 2011. A partir de la administración estatal 2009-2015, la Secretaría de Desarrollo Sustentable asumió las facultades de la Agencia para la Protección del Medio Ambiente y Recursos Naturales y de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano. 34

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Cuadro 4.4. Consejeros ciudadanos del consejo de la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales Vocales Eduardo Barragán Villarreal César Castillo Lozano Adriana Nelly Correa Sandoval Benjamín Limón Rodríguez Ubaldo Ortiz de los Santos Miguel·Ángel Romero Ogawa Claudio Tapia Salinas Juan Manuel Adame Rodríguez Porfirio Caballero Mata Arturo Garza Zermeño Luis Carranza García Emilia de León Bazán Fernando Gutiérrez Moreno Gerardo Mejía.Velázquez Julio César Cepeda Viramontes Adriana Martínez de Richer Jesús Marcos Giacomán Ma. Reynalda Durán Óscar Moreira Virgilio Garza Flores Magdalena Rovalo Merino Óscar Torres Alanís Armando García Segovia

Organización de procedencia Centro Convex Movimiento Ecologista Mexicano ITESM UANL CANACO; Acerotek ITESM Foro Libre y Democrático, A. C. UANL ITESM CEMEX Asociación Protectora de Animales CAINTRA ITESM CANACO; Julio Cepeda Jugeterías Fundación Luca, A. C. CANACO; Hemsa Patronato del Monumento Natural Cerro de la Silla, A. C. UANL Bioparque Estrella Pronatura Noreste, A. C. UANL CEMEX

Elaboración propia.

En este consejo tienen una participación más destacada tanto los académicos como los miembros de organizaciones civiles. Pero, como ya se explicó, no se obtuvieron las actas de las sesiones, ya que no se publicaron en el sitio de internet del gobierno estatal, y la dependencia a cargo de su resguardo dijo no tenerlas cuando se le pidieron mediante solicitud de acceso a la información pública. Por tanto, no hay evidencia acerca de si los megaproyectos ubicados en áreas naturales protegidas o aledaños a ellas constituyeron un tema en la agenda de discusión del consejo. De cualquier forma, es significativa la declaración de uno de los integrantes del consejo que afirmó que ese órgano se extinguió ante la falta de atención de las autoridades a las recomendaciones que emitían (Tapia, 2009:64).

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4.4.7. Parques y Vida Silvestre de Nuevo León El órgano que tiene la atribución de administrar el Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas es Parques y Vida Silvestre, que inicialmente era un fideicomiso y, a partir del 2006, se convirtió en organismo descentralizado de participación ciudadana con un consejo ciudadano, como resultado de la descentralización de funciones de la Dirección de Recursos Naturales y Patrimonio Ecológico de la APMARN. Parques y Vida Silvestre tiene como objeto vigilar el cumplimiento de la normatividad aplicable mediante los planes, programas y proyectos en materia tanto de protección, fomento y conservación de los recursos naturales que se establecen de su competencia, como de inspección y vigilancia de los mismos, que al efecto sean concertados con la Federación y los municipios, con el objetivo de salvaguardar el patrimonio de la vida silvestre y los recursos pesqueros y forestales de la entidad –artículo 5 fracción I de la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado denominado Parques y Vida Silvestre de Nuevo León-.

En la reforma publicada el 7 de febrero de 2009, los recursos forestales quedan fuera de la competencia de este organismo, porque se publicó la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable que contempla la creación del Consejo Estatal Forestal por parte de la Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Nuevo León. Parques y Vida Silvestre cuenta con un Consejo de Participación Ciudadana que según el artículo 10 de la Ley que crea a este organismo es un consejo “incluyente, plural y de carácter honorífico, representativo de la sociedad civil”. Sus competencias son de asesoría, consulta, propuesta y promoción de acciones, ya que la toma de decisiones sobre políticas, estrategias y prioridades corresponde a la junta de gobierno del organismo. El presidente del consejo forma parte de dicha junta donde solo participa con derecho a voz pero sin voto -artículos 23 fracción III y 17 fracción IV de la Ley que crea el organismo público descentralizado denominado Parques y Vida Silvestre de Nuevo León-. El artículo 11 de es misma ley describe cómo se integra el Consejo: I. Un Presidente Honorario, que será el Gobernador del Estado, con derecho de voz y de voto;

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II. Un Presidente, que será designado y removido por el Gobernador del Estado, de entre los consejeros ciudadanos convocados, que tendrá derecho de voz y de voto, y al cual se le denominará Consejero Presidente; III. Un Secretario Técnico, que será el Director General del Organismo, que tendrá derecho de voz pero no de voto; y IV. Un grupo de consejeros integrados de manera incluyente, cuyo número no deberá de ser menor a diez ni mayor a veintiuno.

Los consejeros mencionados en la fracción IV son designados por el titular del Ejecutivo a propuesta del Director General del organismo, duran en su cargo dos años al cabo de los cuales pueden ser ratificados solamente para otro periodo más. El Consejo deberá sesionar al menos cada seis meses; los acuerdos son tomados por mayoría y, en caso de empate, el presidente honorario o quien lo supla tiene voto de calidad. La ley señala que deberán elaborarse actas de los acuerdos, pero no dice nada respecto a la obligatoriedad de que las sesiones sean públicas. El Consejo se instaló el 21 de agosto de 2007, y quedó integrado como se indica en el siguiente cuadro, donde además se agrega la organización de procedencia de los consejeros. Cuadro 4.5. Integrantes del Consejo de Participación Ciudadana de Parques y Vida Silvestre Nombre del consejero Organización o sector de procedencia Virgilio Garza Flores -consejero Grupo Vigía / Bioparque Estrella presidenteAgustín Villarreal Elizondo Federación Mexicana de Tiro y Caza, A. C. Armando García Segovia Cemex / Patronato del Parque Ecológico Chipinque A. C. / Consejo Estatal de Flora y Fauna de Nuevo León, A. C. Eduardo J. Barragán Villarreal Grupo Arca / Grupo Convex / Movimiento de Promoción Rural, A. C. Héctor Ignacio Ruiz Morelos-Zaragoza Comité Consultivo para la Pesca Deportiva Recreativa de Nuevo León Juan Antonio Sáenz Sáenz Asociación Nacional de Ganaderos Diversificados Criadores de Fauna –ANGADIMagdalena Rovalo Merino Pronatura Noreste A. C, / Consejo Estatal de Flora y Fauna de Nuevo León, A. C. Miguel Ángel Cagnasso Rolfo Consejo Estatal de Flora y Fauna de Nuevo León, A. C. / Asociación Nacional de Ganaderos Diversificados Criadores de Fauna –ANGADIModesto Alanís Von Der Meden Consejo Estatal de Flora y Fauna de Nuevo León, A. C. / Consejo Consultivo Externo de la UANL Óscar Rodríguez Tijerina Asociación Nacional de Ganaderos Diversificados Criadores de Fauna –ANGADIHéctor Rodolfo Martínez Delgado Empresario / Consejo Consultivo Externo de la UANL *Elaboración propia.

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En este consejo hay presencia tanto de académicos como de ganaderos e integrantes de organizaciones cinegéticas y dedicadas al medio ambiente, con marcado perfil empresarial35. No están presentes grupos ambientalistas autónomos ni habitantes de comunidades rurales ubicadas dentro de áreas naturales protegidas. Parques y Vida Silvestre sigue funcionando en la actual administración estatal 20092015

4.4.8. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat Cuando los megaproyectos afectan un área natural protegida, o requieren el cambio de uso de suelo de áreas forestales, o se trata de una actividad peligrosa, entre otras razones, el promotor de la obra debe presentar una manifestación de impacto ambiental y estudio técnico justificativo con el fin de obtener los permisos de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat -artículo 28 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la 35

- Bioparque Estrella es una empresa privada propiedad de Virgilio Garza Flores. - De acuerdo con el sitio de internet http://www.chipinque.org.mx/m, el Parque Ecológico Chipinque es un área natural protegida de índole privada con una extensión de 1,639 hectáreas, ubicada dentro del Parque Nacional Cumbres de Monterrey, y que desde 1992 quedó bajo la tutela de un patronato en el que participan el Gobierno del Estado, el Municipio de San Pedro y las empresas Cemex, Femsa, Grupo Alfa, Grupo Cydsa, Ternium, Pulsar y Vitro. - Según el sitio de internet del Consejo Estatal de Flora y Fauna de Nuevo León, A. C. http://www.ceflorayfaunasilvestrenl.org.mx/, este organismo es el brazo operativo del Consejo Consultivo Estatal para la Preservación y Fomento de la Flora y Fauna Silvestre de Nuevo León, creado en 1993 con participación del gobierno estatal y empresarios; realiza sus actividades con el apoyo financiero del Gobierno del Estado. En 1999 se crea la asociación civil, con el fin de darle personalidad jurídica al Consejo. - El Movimiento de Promoción Rural, A. C. forma parte de la Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural, A. C. creada por empresarios mexicanos encabezados por Lorenzo Servitje Sendra en 1963, según se informa en su sitio de internet http://fundar-fmdr.org.mx/. - El Comité Consultivo para la Pesca Deportiva Recreativa de Nuevo León promueve iniciativas en el manejo integral de los embalses, y constituye un enlace entre la comunidad de pescadores con las autoridades federales y estatales (Gobierno de Nuevo León, 2009, pág. 271). No hay referencias legales sobre la constitución de este comité. - La Asociación Nacional de Ganaderos Diversificados Criadores de Fauna –ANGADI- agrupa a propietarios de predios particulares, ejidos y terrenos comunales, dedicados a la conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos de la flora y la fauna silvestre. El sitio de internet de la asociación, http://www.angadi.org.mx, informa que la ANGADI fue fundada en 1987 por el ganadero Joel Benavides García. - Pronatura Noreste A. C. es presidida Roberto Zambrano Villarreal, empresario dedicado también a promover la conservación del medio ambiente. Pronatura es una organización no gubernamental, sin fines de lucro, creada por empresarios mexicanos en 1981, en su consejo directivo participan tanto empresarios como investigadores y profesionistas, según se informa en su sitio de internet http://www.pronatura.org.mx/.

182

Protección al Ambiente, LEEGPA, y artículo 5 del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de evaluación del impacto ambiental-. La autorización también puede otorgarse de manera condicionada al cumplimiento de medidas adicionales de mitigación del impacto ambiental. En su sitio de internet, la Semarnat se define a sí misma como “la dependencia del Gobierno Federal encargada de impulsar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales de México, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable”. Para el cumplimiento de sus atribuciones, la Semarnat cuenta con una delegación en cada entidad federativa. De acuerdo con el artículo 34 de la LEEGPA, cuando esta secretaría recibe una manifestación de impacto ambiental la debe poner a disposición del público para que cualquier persona la pueda consultar, y publica en la Gaceta Ecológica el inicio del trámite. La consulta pública se realiza solo a petición de alguna persona, siempre y cuando esta solicitud se presente dentro de los 10 días siguientes a la publicación en la Gaceta Ecológica. En esta consulta que tiene una duración de 20 días, cualquier persona puede proponer medidas de prevención y mitigación del impacto ambiental. Estas observaciones son agregadas por la Semarnat al expediente. El procedimiento de evaluación ambiental, según el artículo 25, debe tomar en consideración los programas de desarrollo urbano y las declaratorias de áreas protegidas así como evaluar los efectos que las obras o actividades puedan tener en ecosistemas completos, no solo en la porción de recursos directamente afectados. Hay que destacar que la resolución de la Semarnat se refiere exclusivamente a aspectos ambientales, es decir, quedan fuera consideraciones de tipo económico, social, urbano, cultural y de salud. De acuerdo el artículo 35 fracción III, la autorización se negará cuando la obra o actividad sometida a evaluación contravenga la legislación, afecte especies amenazadas o en peligro de extinción, o cuando los promoventes hayan dado información falsa sobre los impactos ambientales. Las resoluciones dictadas pueden ser impugnadas mediante un recurso de revisión que “se interpondrá directamente ante la autoridad que emitió la resolución impugnada, quien en su caso, acordará su admisión, y el otorgamiento o denegación de la suspensión del acto recurrido” -artículo 176-. Para la sustanciación de este recurso se seguirá lo establecido por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Quienes pueden interponer un recurso 183

de revisión son “los afectados” y no ya “cualquier persona” –como en el caso de la participación en consultas públicas o en la interposición de denuncias populares-. Además, cuando se trate de impugnar actos administrativos relacionados con obras que contravienen la legislación ambiental o las declaratorias de áreas naturales protegidas, quienes tienen derecho a impugnar son “las personas físicas o morales que tengan interés legítimo” -artículo 180. En la parte final de este mismo artículo se explicita que “tendrán interés legítimo las personas físicas o morales de las comunidades posiblemente afectadas por dichas obras o actividades”. Para promover la participación social en la política ambiental y de recursos naturales, la Semarnat integra órganos de consulta en los que participan dependencias gubernamentales y representantes de los sectores social, no gubernamental, académico, empresarial, organizaciones de mujeres, pueblos indígenas, y organizaciones de jóvenes. Estos órganos datan de 1995, cuando el gobierno federal acordó la creación de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable, tanto a nivel nacional como regional, como órganos de consulta de la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, Semarnap. La creación de estos consejos, de carácter honorífico, en materia de medio ambiente es resultado de la adopción por parte del gobierno mexicano de la Agenda 21 aprobada en 1992 durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como la Cumbre de la Tierra, efectuada en Río de Janeiro, Brasil. La Agenda 21 establece que la participación social amplia, informada y representativa es una de las bases fundamentales para lograr un nuevo modelo de desarrollo. En el 2000, la Semarnap cambia de nombre y atribuciones y desde entonces se llama Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat. En el 2008 se publica un acuerdo para crear consejos también en las entidades (Semarnat, 2008) y que se llaman Consejos Consultivos Núcleo para el Desarrollo Sustentable, con el objeto de “facilitar la participación corresponsable de todos los sectores de la sociedad para promover la protección, conservación y restauración de los ecosistemas, los recursos naturales y, los bienes y

servicios ambientales, a fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo

sustentable” –artículo 1-. El artículo 11 del Acuerdo establece que un Consejo Núcleo tiene las funciones de asesorar a la delegación estatal correspondiente en políticas y acciones ambientales, evaluar 184

los resultados de los programas y acciones desarrollados por la secretaria, emitir recomendaciones a la delegación con el fin de mejorar las políticas, programas y acciones, coordinarse con otros órganos de participación ciudadana en materia ambiental en estados y municipios, hacer propuestas al Consejo Consultivo Regional correspondiente acerca de programas y recomendaciones para mejorar la protección del ambiente y aprovechamiento sustentable de recursos naturales. Sobre la integración del Consejo Núcleo, el artículo 12 establece que se conformarán por diez consejeros, integrados por el Delegado de la Secretaría en la entidad federativa de que se trate, quien fungirá como Secretario Técnico y nombrará a un Subdelegado como su suplente, y nueve consejeros que representen a los siguientes grupos principales: I. Académico; II. Empresarial; III. Organizaciones No Gubernamentales; IV. Sector social; V. Poder Ejecutivo de la entidad federativa; VI. Poder Legislativo de la entidad federativa; VII. Organizaciones de jóvenes; VIII. Pueblos indígenas; IX. Organizaciones de mujeres y/o con perspectiva de género.

Los consejeros del Ejecutivo y Legislativo son designados por estos mismos poderes en cada entidad. Los siete consejeros restantes son propuestos y electos mediante voto libre y secreto por los sectores respectivos. La Semarnat lanza una convocatoria pública, y las organizaciones e instituciones de cada sector proponen a sus representantes. El artículo 20 establece que los consejeros electos firman “una carta compromiso donde se establezcan los principios y valores que rijan su actuación como Consejero, y acepten someterse a los procesos de evaluación del desempeño de su función que se definan por parte de los consejos y la Secretaría”. Los consejeros permanecen tres años en el cargo y pueden ser reelectos solo para un periodo más. Acerca de este proceso, el consejero del sector juvenil explica: La idea es que se formen asambleas sectoriales. La Semarnat convoca asamblea por sectores, casi todas son con actas constitutivas, entonces el sector académica tiene que llevar su acta, y una carta poder donde le estás cediendo la representación a la persona donde las estás 185

nombrando como representante. Entonces se juntan todos estos representantes y forman una asamblea de la que tiene que surgir un representante del sector. Entonces allí se da un debate, pero como no hay ni preparación ni antecedente, entonces a veces se da una rebatinga, aquí lo único que funciona es hacer cabildeos previos, moverse antes y tener más organizaciones que te respalden, porque se tiene que decidir por votación la elección del representante. De los diferentes sectores se nombran los representantes y ya se forma el consejo núcleo. Entonces de esa manera yo creo que sí hay cierta representatividad. Esto se ha visto aquí, y se ha visto también a nivel nacional (A. Tovalin, entrevista personal, 17 de junio 2008).

Los Consejos Núcleo sesionan por lo menos cuatro veces al año. De cada sesión se levanta un acta, y los acuerdos se toman por mayoría simple, consignándose en el acta los votos a favor, los divergentes y las abstenciones. En el sitio de internet de los consejos consultivos -http://consejos.semarnat.gob.mx/main_page.html- están disponibles las actas de las sesiones. Las recomendaciones que emitan los consejos deben referirse exclusivamente a asuntos ambientales, y pueden dirigirse tanto a la Semarnat como a sus órganos desconcentrados36 y descentralizados37, los cuales en todos los casos deberán expresar las causas y motivos para aceptar o rechazar la recomendación recibida. La integración, funcionamiento, derechos y obligaciones de los consejeros, están establecidos en el Reglamento Interno de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable aprobado el 30 de noviembre de 2009 por el Consejo Consultivo Nacional. El Consejo Consultivo Núcleo para el Desarrollo Sustentable de Nuevo León (20082011) se conformó en abril de 2008, y su integración se muestra en cuadro 4.6.

36

Comisión Nacional del Agua, Conagua; Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Conanp; Comisión Nacional para el Conocimiento y uso de la Biodiversidad, Conabio; Instituto Nacional de Ecología, INE; Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Profepa. 37 Comisión Nacional Forestal, Conafor; Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, IMTA.

186

Cuadro 4.6. Consejo Consultivo Núcleo para el Desarrollo Sustentable en Nuevo León 2008-2011 Sector Académico Empresarial Social ONGs Género Jóvenes Indígenas Legislativo Ejecutivo Federal

Titular Javier Jiménez Pérez Martín Mendoza Lozano María de Jesús Mejía Betancourt Jorge Ortiz Mena

Organización de procedencia UANL Caintra Comité Ecológico Probienestar, A. C. Cadhac Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos, A. C. Beatriz Gutiérrez Ortega Arthemisas por la Equidad, A. C. Ángel Sendic Tovalín Castillo Generactivo, A. C. Lorena Herrera Durán Rueda de Medicina, A. C. Guillermo Gómez Pérez / Juan PRD / PVEM Carlos Holguín Aguirre* José Luis Tamez Garza / Agencia para la Protección del Medio Fernando Gutiérrez Moreno** Ambiente y Recursos Naturales / Secretaría de Desarrollo Sustentable Brenda Lizbeth Sánchez Castro Delegada Semarnat NL

Elaboración propia. *Gómez Pérez participó hasta agosto de 2009. Holguín Aguirre se integró a partir de la sesión de marzo de 2010, pues la legislatura cambió luego de las elecciones de julio de 2009. **Tamez Garza de 2008 al 2009. A partir del cambio de gobierno en octubre de 2009, ese cargo en el consejo lo ocupó Gutiérrez Moreno.

En este consejo es evidente la participación de organizaciones ciudadanas. Esto tiene qué ver con el diseño establecido en el Acuerdo, y también refleja el interés de estos grupos por tomar parte en este espacio institucionalizado. Un diseño de este tipo no existe para ninguno de los consejos de participación ciudadana creados por el gobierno estatal de Nuevo León en el periodo 2003-2009 ni en lo que va de la actual administración 2009-2015.

4.4.9. Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Profepa La Profepa es un es un órgano administrativo desconcentrado de la Semarnat con autonomía técnica y operativa. Se creó el 4 de junio de 1992 con la publicación del Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social que entonces tenía entre sus competencias la política ambiental y, específicamente, “vigilar … el cumplimiento de las normas y programas para la protección, defensa y restauración del ambiente” y “establecer mecanismos, instancias y procedimientos administrativos que procuren el cumplimiento de tales fines” –artículo 32 fracción XXVII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1992-. El 4 de junio de 1992 se publica el Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social que, entre otras dependencias, crea la Procuraduría Federal del Medio 187

Ambiente como órgano desconcentrado de la Sedesol. El 28 de diciembre de 1995 se publica un nuevo Reglamento que abroga el de 1992, y en el que la Profepa es transferida a la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, que a partir del año 2000 se llama Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat. La legislación prevé que cuando una obra o actividad que requiere autorización de la Semarnat produce o puede producir daños ecológicos y/o a los recursos naturales, cualquier persona o grupo social puede presentar ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Profepa, una denuncia popular.

4.4.10.

Congreso de Nuevo León

Otra institución estatal que participa en la gestión de megaproyectos urbanos públicoprivados es el Congreso, ya sea para otorgar declaratorias de utilidad pública, autorizar el cobro de impuestos de mejoría específica, o bien, para atender iniciativas que implican revisar irregularidades que le son señaladas por actores sociales o por alguno de los grupos legislativos. Las decisiones están influidas por la conformación partidaria del mismo, y esto se verá en el capítulo 5 al examinar la gestión de los megaproyectos. Después del proceso electoral de julio de 2003, el 19 de septiembre de ese año inicia labores la LXX Legislatura conformada por 42 diputados, 26 electos por el principio de mayoría y 16 por el de representación proporcional. Según su procedencia partidista, 23 diputados eran del PRI, 11 del PAN, 3 del PT, 3 del PVEM, 1 del PRD y 1 independiente. El PRI tenía mayoría absoluta. Pero la situación cambió por completo en la siguiente legislatura. Luego de las elecciones de julio de 2006, el congreso quedó conformado por 15 diputados del PRI, 22 del PAN, 2 del PANAL, 1 del PRD y 2 del PT. Ahora es el PAN el que tiene mayoría absoluta, y esto generará conflictos con el Poder Ejecutivo, encabezado en el periodo 2003-2009 por el priísta José Natividad González Parás, quien utilizó su derecho de veto en 29 ocasiones, dos de ellas en asuntos relacionados con la gestión de grandes proyectos urbanísticos, como se verá en el capítulo 5. Con los resultados del proceso electoral de julio de 2009, la LXXII Legislatura del Estado de Nuevo León quedó integrado por 20 diputados del PRI, 17 del PAN, 2 del 188

PANAL, 1 del PT, 1 del PRD y 1 del PVEM. Aunque numéricamente el PRI tiene más diputados, no alcanza la mayoría absoluta, pero no habrá mayores dificultades para que el gobierno estatal encabezado por el priísta Rodrigo Medina de la Cruz le dé continuidad a los megaproyectos que quedaron pendientes en la administración anterior.

4.4.11.

Otros espacios institucionalizados de participación ciudadana

Además de los mecanismos participativos ya descritos, hay otras instancias formales creadas también como espacios de participación en torno a megaproyectos específicos, o en ámbitos estrechamente relacionados con estas obras. Sin embargo de estos órganos no hay información sobre su funcionamiento. 4.4.11.1.

Consejo de participación ciudadana para el Arco Vial Sureste

Para el megaproyecto del Arco Vial Sureste, en mayo del 2007 la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos instaló un consejo ciudadano para la supervisión y vigilancia del proceso de realización de la obra, pero no se encontraron datos para corroborarlo. Además, luego de su instalación, no se informó nada más sobre este consejo, ni sobre los criterios para su integración y mecanismos de funcionamiento (Gobierno de Nuevo León, 2007, 11 de mayo). El consejo estuvo presidido por Alejandro Ledezma Maxueiro, presidente del Colegio de Biólogos de Nuevo León; como secretario se nombró a María Teresa Juárez Palacios, y como secretario técnico a Noé Sánchez Garza. El resto de los consejeros se afirmó que eran funcionarios, urbanizadores, ecologistas y vecinos del proyecto, así como integrantes del Patronato Cerro de la Silla, A. C., pero no se dieron a conocer sus nombres. 4.4.11.2. Patronato del Nuevo Parque Ecológico La Pastora En el caso del nuevo estadio de futbol en La Pastora, cuando se hizo el anuncio oficial del megaproyecto el 8 de septiembre de 2008 el entonces gobernador José Natividad González Parás dio a conocer también la conformación del Nuevo Parque Ecológico La 189

Pastora, del cual el estadio forma parte. Entonces se dio a conocer la conformación de un patronato a cargo del parque presidido por José Antonio Fernández Carbajal, presidente del consejo administración y director general del Grupo FEMSA, y en el que participan instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales, y otros grupos de empresarios pero no se dieron a conocer los datos específicos de los integrantes (Gobierno de Nuevo León, 2008a, 8 de septiembre). Tampoco se ha emitido información sobre el funcionamiento del patronato. 4.4.11.3. Consejo Técnico Asesor del Área Natural Protegida Estatal en la categoría de parque urbano “Nuevo Parque Ecológico La Pastora” El 27 de marzo de 2009, el Ejecutivo estatal publicó el decreto que declara Área Natural Protegida Estatal, en categoría de parque urbano, el Nuevo Parque Ecológico La Pastora, con el objetivo de “aprovechar el único río vivo con que cuenta el área metropolitana de Monterrey, proteger y conservar la flora y la fauna nativa del lugar, así como las especies de peces originarias”. Para vigilar la conservación, uso y aprovechamiento controlado del parque se estableció un Consejo Técnico Asesor que, según el decreto, se integra por los sectores gubernamental –federal, estatal y municipal-, privado, educativo y social. Dicho Consejo es presidido por el titular de Parques y Vida Silvestre de Nuevo León, un secretario técnico designado por el consejo. Los integrantes no gubernamentales de este consejo son: -

Patronato del Nuevo Parque Ecológico La Pastora;

-

Patronato Río La Silla;

-

Pronatura Noreste, A. C.;

-

Consejo de participación ciudadana de Parques y Vida Silvestre

-

Universidad Autónoma de Nuevo León

-

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey

-

Universidad de Monterrey

-

Usuarios

190

4.4.11.4. Patronato Pro Defensa del Patrimonio Cultural para la Zona Protegida de Santa Lucía En el caso del Paseo Santa Lucía -que se integró urbanísticamente al Parque Fundidora y a la Macro Plaza-, el gobernador emitió una declaratoria de zona protegida con los caracteres de zona histórica, zona pintoresca y zona de belleza natural, con el fin de preservar la imagen urbana de la zona y pasara a formar parte del patrimonio cultural de Nuevo León. Este decreto se publicó el 2 de junio del 2008 y en él se crean tres instancias: la Junta de Protección y Conservación del Patrimonio Cultural de la Zona Protegida de Santa Lucía, el Patronato Pro-Defensa del Patrimonio Cultural para la misma zona, y el Comité Técnico de Protección. La junta es la encargada de emitir disposiciones para la protección de la arquitectura de la zona, solicitar obras de conservación a la autoridad competente, emitir un dictamen sobre la autorización del establecimiento de giros en la zona por parte de la autoridad municipal, solicitar al municipio la suspensión de obras que afecten la zona, emitir un dictamen sobre la construcción y demolición de bienes inmuebles. Esta junta está integrada por funcionarios de distintas dependencias. El Comité Técnico es un órgano de asesoría de la Junta integrado por funcionarios públicos y actores no gubernamentales procedentes de agrupaciones de expertos en asuntos urbanos, arquitectónicos y de patrimonio histórico-cultural. El Patronato es un órgano de apoyo para las autoridades en la aplicación de las disposiciones del decreto. Está integrado por un presidente y dos vocales ciudadanos, el resto de los vocales son los titulares dependencias estatales. La designación de las personas que integran el Patronato estuvo a cargo del ayuntamiento de Monterrey y en el caso de la presidencia y las vocalías ciudadanas quedó como sigue:

191

Cuadro 4.7. Vocales ciudadanos del Patronato Pro Defensa del Patrimonio Cultural para la Zona Protegida de Santa Lucía* Vocales ciudadanos Presidente: Marcelo Zambrano Lozano

Procedencia Carza S. A. de C. V. Desarrollos Residenciales; consejero ciudadano de la APDUNL y presidente ejecutivo del Consejo Consultivo de Participación Ciudadana Proyectos de Infraestructura Estratégica. Desarrollo y Construcciones Urbanas S.A. de C.V. Dycusa Arquitecto y paisajista, diseñó el Paseo Santa Lucía.

Vocal ciudadano: Juan Antonio Balli González Vocal ciudadano: Enrique Abaroa Castellanos Fuente: Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2008a. *Esta integración corresponde al periodo 2008-2009.

De acuerdo con el artículo 21 de la Ley del Patrimonio Cultural de Nuevo León el nombramiento de los integrantes de un patronato local pro defensa del patrimonio se trata de una distinción “en reconocimiento a sus méritos personales y a su interés en la cultura de la Entidad”. No se indican más criterios.

4.4.12.

Participación ciudadana en los consejos

Luego de revisar la conformación de los consejos ciudadanos existentes en aquellos organismos del gobierno estatal que contaban con ellos en su estructura, es evidente su integración discrecional, la escasa presencia de organizaciones ciudadanas y el predominio en primer lugar de empresarios, y después de académicos y profesionistas. Es por esto que, aunque se llaman de “participación ciudadana” y se suele indicar que son representativos de la sociedad, en realidad se trata de consejos gremiales o corporativos, y la representatividad corresponde, en todo, caso a sectores específicos: empresarial –inmobiliario, de la construcción, financiero, de seguros-; profesional –abogados, notarios, urbanistas, arquitectos-, y de dos instituciones académicas en particular: el ITESM y la UANL. Estos sectores son los que acaparan las oportunidades de participación formal. Donde sí cabría la denominación de “ciudadano” es para el Consejo Consultivo Núcleo para el Desarrollo Sustentable de la Semarnat en Nuevo León, pues sí hay una integración proporcional por áreas temáticas o sectores de población (jóvenes, mujeres, indígenas), pero sin referencia territorial, y el mecanismo de asambleas electivas favorece también el carácter representativo de los consejeros; sin embargo, la legislación y 192

normatividad federales no se refieren a estos consejos de manera explícita como de “participación ciudadana”. Además de la integración, en el capítulo 2 enlistamos atribuciones que definen la naturaleza ciudadana de un consejo, pero no están presentes en las facultades de los consejos estatales descritos; solo el Consejo Consultivo de la Semarnat tiene algunas competencias que le permiten algún grado de supervisión y evaluación de programas, así como emitir recomendaciones a la Secretaría, pero sin carácter vinculatorio, lo que debilita su capacidad de incidencia. Por tanto, los consejos estatales examinados y también el de la Semarnat están lejos de constituir canales para que los ciudadanos influyan efectivamente en las políticas públicas. En el capítulo 6 examinaremos con más detalle la actuación de estos consejos en la gestión de los megaproyectos urbanos.

4.4.13.

Participación y control social en la legislación urbano-

ambiental en Nuevo León En el ámbito de las políticas urbanas, el Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009 propone fomentar “la participación ciudadana en la vigilancia y denuncia de irregularidades en materia de desarrollo urbano” (122). Como instrumentos para realizar este objetivo, el Programa Sectorial de Desarrollo Urbano plantea: crear un consejo consultivo en la materia. También propone establecer un programa de mejoramiento y rehabilitación de barrios en alianza con ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil, del sector privado y académico, a través de campañas publicitarias y pláticas motivacionales. Aunque entre las estrategias propuestas en el Programa Sectorial de Desarrollo Urbano se menciona en varias ocasiones el fomento a la participación ciudadana y la creación de una cultura de participación ciudadana, los indicadores de impacto y estratégicos de este programa no hacen referencia a este asunto (Gobierno de Nuevo León, 2004b:48-53). Además, la mención a la rendición de cuentas está ausente de la visión, objetivos, estrategias y acciones del programa, por tanto tampoco está considerada entre los indicadores de impacto y estratégicos. Lo mismo ocurre con la transparencia.

193

La participación ciudadana también está presente en los planes y programas en materia ambiental. El Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 20042009 propone crear un consejo de participación ciudadana en la Agencia de Protección al Ambiente y Recursos Naturales que sirva para “vincular a la sociedad en la toma de decisiones que conlleven a un mejoramiento ambiental de la entidad. Así, la gestión ambiental deberá de estar, como principio de política pública, estrechamente ligada a la participación de la sociedad civil. La participación ciudadana deberá, como criterio institucional, estar apegada a principios de colaboración, representatividad, pluralidad y apertura democrática” (Gobierno de Nuevo León, 2004d:35). En este mismo programa se establece como estrategia impulsar la denuncia popular cuando se vulnere el equilibrio ambiental o se violen los ordenamientos aplicables en la materia (52). Los indicadores de impacto de este programa sectorial solamente son tres: cobertura de los servicios de agua potable y drenaje en el Estado, índice de verificación

a

establecimientos industriales y disposición final adecuada de recursos (59). Sobre participación ciudadana solo se contempla el indicador estratégico denuncia ciudadana que se mide como porcentaje de denuncias ciudadanas atendidas sobre las presentadas (63). Cabe recordar, sin embargo, que atender una denuncia no implica resolver el problema. El diseño y funcionamiento de los consejos consultivos ciudadanos en materia de desarrollo urbano y de medio ambiente, los revisaremos más adelante, cuando analicemos el papel de los actores estatales y ciudadanos en la gestión de los megaproyectos urbanos. A continuación revisamos las nociones y mecanismos de participación ciudadanos contemplados en la legislación estatal sobre desarrollo urbano y medio ambiente. Entre 1999 y 2009, las acciones de urbanización así como la utilización y aprovechamiento de predios de cualquier tipo de régimen de tenencia estaban reguladas por la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano –Ley de 1999-, publicada el 3 de marzo de 1999. Su vigencia terminó en noviembre de 2009, cuando entró en vigor la Ley de Desarrollo Urbano publicada en septiembre de ese año. En cuanto a la participación ciudadana, el artículo 32 de la Ley de 1999 indica que deberá tomarse en cuenta en los siguientes asuntos: -

La formulación, aclaración, evaluación y vigilancia del cumplimiento de los planes y programas.

-

La determinación y control de la zonificación, usos y destinos del suelo. 194

-

La construcción y mejoramiento de vivienda de interés social y popular.

-

El financiamiento, construcción y operación de proyectos y obras de infraestructura, equipamiento, conjuntos habitacionales, industriales, de servicios, comerciales, recreativos y servicios turísticos, así como la prestación de servicios públicos urbanos.

-

La ejecución de acciones y obras para el mejoramiento y conservación de zonas populares de los centros de población y de los asentamientos humanos.

-

La protección del patrimonio cultural, histórico y arquitectónico de los centros de población y asentamientos humanos en general.

-

La preservación del ambiente en la entidad.

-

La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y urbanas. Sin embargo, no se describen los mecanismos específicos en que puede deberá darse

esta participación ciudadana, solo se indica que las autoridades y organismos auxiliares deberán “recibir, organizar y presentar por escrito a las autoridades correspondientes responsables de la planeación urbana, las manifestaciones, comentarios, observaciones, requerimientos y demandas de las personas que acudan ante ellos” -artículo 34-. En el ámbito municipal se señala que cada ayuntamiento deberá determinar cómo se llevará a cabo la participación ciudadana. Los únicos mecanismos específicos que implican alguna participación de ciudadanos son las audiencias públicas para la elaboración y modificación de planes, y la denuncia popular, que se describen más adelante. En el caso de los cambios de uso del suelo que no son compatibles con los autorizados en la zona, la autoridad municipal deberá contar preferentemente con la opinión favorable de la mayoría de los propietarios o poseedores de los lotes o predios que se encuentren colindantes al lote en cuestión –artículo 177-. Este punto es importante porque implica una consulta muy limitada, cuando algunos cambios de uso de suelo pueden tener impactos que afectan a todo un centro de población incluso metropolitano, sobre todo cuando se trata de megaproyectos. Además de la mención constante que se hace la participación ciudadana sobre todo para la elaboración y modificación de planes de desarrollo urbano, otro mecanismo que se propone es la denuncia pública. En la última parte de la Ley de 1999 se prevé que la persona que tenga conocimiento de que se han autorizado o se están llevando a cabo, construcciones, cambios de usos del suelo, destinos del suelo, actos o acciones urbanas en contravención a la 195

legislación o a los planes de desarrollo urbano tendrá derecho a hacer una denuncia mediante un escrito dirigido a la autoridad competente para que se inicie un procedimiento administrativo y se apliquen las medidas de seguridad y sanciones respectivas. Esto puede realizarse cuando el denunciante considere que una acción urbana: -

origina un deterioro en la calidad de vida de los asentamientos humanos de la zona;

-

causa o pueda causar un daño al Estado o municipio;

-

causa o pueda causar un daño en su patrimonio; y,

-

produzca daños en bienes considerados de valor cultural o natural en el Estado, incluyendo el deterioro de la imagen urbana de los centros de población. Este instrumento presenta varios defectos.

-

El recurso se presenta contra autorizaciones ya otorgadas o ante construcciones en proceso, y después transcurren 30 días para la resolución, para entonces puede haber impactos o daños irreversibles.

-

Uno de los requisitos de este mecanismo de denuncia es que el interesado acredite que es vecino o residente afectado del predio en cuestión. Por tanto, este instrumento no puede utilizarse por cualquier persona o grupo para denunciar la afectación de derechos difusos –como el derecho a un medio ambiente sano, al espacio público, a la defensa del patrimonio público- que no pueden acreditarse para un individuo particular porque son de una colectividad.

-

La denuncia se interpone ante la autoridad competente, pero puede ocurrir que se trate de la misma dependencia que autorizó el cambio de uso o destino o la construcción en cuestión.

-

No se establece la obligación de resolver las denuncias, ya que basta que venza el plazo de 30 días hábiles para que, en ausencia de respuesta, se considere que la resolución es negativa y el interesado, si decide continuar con la denuncia, tendría que interponer un recurso de reconsideración o interponer una demanda en un juicio contencioso administrativo. Es obvio que no cualquier persona tiene los recursos –técnicos, materiales, de tiempo- para involucrarse en estos procesos legales y darles seguimiento. En la Ley de Desarrollo Urbano publicada en septiembre de 2009 y en vigor a partir

de noviembre de ese año hasta la fecha, establece en el artículo 20 que: Constituye un derecho y un deber ciudadano informarse y conocer de las disposiciones de planeación urbana y uso del suelo que regulan el aprovechamiento de predios en sus 196

propiedades, barrios y colonias. De la misma forma los ciudadanos tendrán el derecho de reunirse y organizarse para la representación y defensa de sus intereses en las formas lícitas que la Ley establece. Por su parte, las autoridades estatales y municipales tendrán la obligación de informar con oportunidad y claridad de tales disposiciones, así como de reconocer y respetar dichas formas de organización. Igualmente, la participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el ejercicio del derecho de petición en los términos Constitucionales, la denuncia pública a que se refiere el artículo 381 de esta Ley y la consulta pública en el proceso de planeación urbana…

Este reconocimiento explicito del derecho a contar con información clara y oportuna sobre la planeación urbana es una novedad en la legislación en la materia, aunque, como veremos en los siguientes capítulos de esta tesis, dista mucho de ser una realidad. Sobre la denuncia de violaciones a la ley y programas de desarrollo urbano, el artículo 22 indica que “cualquier ciudadano podrá denunciarlo ante el consejo ciudadano correspondiente y ante la autoridad Estatal o municipal competente”. Llama la atención la mención de los consejos ciudadano puesto que no tienen facultades de sanción. Aunque esta ley tiene apenas dos años de estar en vigor, esta denuncia ante el consejo no es un mecanismo utilizado por los ciudadanos y grupos sociales que se inconforman ante algún megaproyecto como los analizados en esta disertación. El artículo 26 indica que los municipios con una población mayor a los 30 mil habitantes deberán integrar consejos de participación ciudadana para el desarrollo urbano, con atribuciones de consulta, opinión y propuesta en relación con la reglamentación y planes de desarrollo urbano, obras y servicios urbanos, proyectos de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos municipales. En la Ley de Desarrollo Urbano, la denuncia pública está reglamentada de la misma manera en que lo hace la Ley de 1999, excepto en lo siguiente: -

El recurso puede presentarse “ante las autoridades competentes o sus superiores inmediatos”, con lo que se abre un leve espacio para la imparcialidad; pero sigue siendo un mecanismo que difícilmente sirva para controlar la actuación de funcionarios.

-

Establece la obligación de responder a la denuncia en un lapso no mayor a los 30 días. Pero en caso de inconformidad no se especifica con qué recursos cuenta el ciudadano. En el ámbito medioambiental, la Ley Ambiental de Nuevo León publicada el 15 de

julio de 2005 establece, en su artículo 2, que se considera de utilidad pública “la 197

participación social orientada al desarrollo sustentable del Estado”, pero no se especifica cómo se garantizará esto. El artículo 202 establece que esta participación social puede darse en las etapas de planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la política ambiental y de los recursos naturales, las formas de realizar es participación son consultivas y de ejecución mediante un convenio específico, pero no hay herramientas para la evaluación y vigilancia. En los artículos del 205 al 211 se indica que la denuncia ciudadana es un recurso que cualquier persona física o moral puede interponer ante la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales38 cuando tenga conocimiento de hechos u omisiones que contravengan la legislación y normas ambientales. La denuncia puede presentarse de forma verbal o por escrito, y los datos del denunciante pueden permanecer anónimos. En caso de que los actos u omisiones denunciados atentan contra la ley, la Agencia emitirá las recomendaciones necesarias. Pero no se indica qué ocurre si no se hace caso a las recomendaciones. Tampoco se fija un plazo máximo para resolver la denuncia, ni para dar una respuesta en algún sentido al denunciante. Con este diseño, la denuncia ciudadana es un instrumento débil para controlar las actuaciones en materia ambiental.

38

En el 2007 se reformó el artículo 202, y la denuncia puede presentarse ante la Agencia o el Municipio que corresponda. En la reforma del 2011 se suprime la referencia a la Agencia y en su lugar se menciona la Secretaría de Desarrollo Sustentable.

198

CAPÍTULO 5 Descripción de los estudios de caso: La gestión de los megaproyectos urbanos público-privados en Monterrey. En este capítulo se examina la gestión de cada uno de los cinco grandes proyectos urbanísticos público-privados iniciados durante la administración estatal 2003-2009 a través de la Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica, mencionados en el capítulo 4. Por tratarse de obras de impacto metropolitano su administración y ejecución suele ser compleja, rebasar el ámbito municipal y suelen generar un socioepacio de conflicto en el que diferentes actores tratan de hacer prevalecer su agenda con diferentes argumentos y acciones. Para cada megaproyecto revisamos los siguientes aspectos: a)

Descripción del proyecto.

b)

Construcción del sustento legal.

c)

Financiamiento.

d)

Gestión del suelo.

e)

Gestión ambiental.

f)

Gestión social y política. Examinar la gestión de estos megaproyectos separando distintas dimensiones de la

gestión nos permitirá explorar cómo se generan y entretejen condiciones clave en la conformación del socioespacio de conflicto en el que diferentes actores con distinto poder de influencia buscan hacer prevalecer su visión acerca de qué requiere la ciudad y cómo realizarlo. Este examen también nos permitirá ubicar en qué facetas se concentran los ciudadanos que deciden organizarse e intervenir en el proceso, en qué casos orientan sus argumentos y acciones hacia la exigencia de rendición de cuentas, y cómo reaccionan los actores estatales a esta interpelación. Por eso en el apartado de gestión social y política revisamos a partir de qué momento el gobierno oficializa públicamente los megaproyectos, la justificación pública de los mismos, los detonantes de conflictos, las acciones ciudadanas en el espacio público, y las acciones gubernamentales ante el conflicto. 199

Este examen de la gestión proporcionará elementos para abordar, en el capítulo 6, el análisis de la participación institucionalizada y no institucionalizada en los megaproyectos urbanos, y su relación con la exigencia de rendición social de cuentas.

5.2. Prolongación avenida Abraham Lincoln 5.1.1. Descripción del proyecto Este megaproyecto consiste en la ampliación de 22 kilómetros de la prolongación de la avenida Lincoln hacia el municipio de García, ubicado al norponiente del área metropolitana de Monterrey, con la finalidad de reducir los tiempos de traslado desde el poblado de Icamole hasta Monterrey, e impulsando el desarrollo inmobiliario en toda la zona a lo largo de la vía. Como parte del proyecto se construyeron 12 kilómetros de carretera de seis carriles -tres por sentido- con camellón central de cuatro metros; 10 kilómetros de dos carriles; un puente de tres carriles de 76 metros de longitud sobre el Río Pesquería; un puente peatonal; jardinera con sistema de riego y alumbrado; señalización y semáforos; 57 cruces pluviales con alcantarillas y tuberías de concreto reforzado. La megaobra fue anunciada oficialmente el 2 de octubre de 2007 y se presentó como “la primera carretera urbana en la historia de todo el país que se hace con un esquema de autofinanciamiento, donde el gobierno no aplica recursos del erario para resolver la obra” (Gobierno de Nuevo León, 2007, 2 de octubre; 2007b, 2 de octubre). La inauguración se llevó a cabo el 19 de agosto de 2008 y fue presentada por el gobernador González Parás.

5.1.2. Construcción del sustento legal El 10 de enero de 2007 el Congreso aprobó el Decreto 61 –propuesto por el gobierno estatal y el ayuntamiento de García- que declara de utilidad pública e interés social la ejecución de la obra de mejoramiento vial “Prolongación Abraham Lincoln”, sin presentar argumentos, y a pesar de que este megaproyecto no está contemplado en el Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano 2000-2021. Posteriormente se incluyó como obra vial prioritaria en el anteproyecto del Plan de Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de 200

Monterrey que se sometió a consulta pública en septiembre de 2008 pero que no terminó su proceso de aprobación, por lo que no se encuentra vigente. Hay que destacar que previo a esta aprobación del Congreso, el asunto no había sido abordado en la agenda del consejo ciudadanos de la APDUNL. En los medios de comunicación la referencia a un proyecto de ampliación de la avenida Lincoln es muy escasa: en una nota en febrero de 2006 se menciona que posesionarios del El Fraile encabezados por el líder del PT, Alberto Anaya, le piden información de esta obra al entonces secretario de Obras Públicas Abel Guerra Garza, ya que, de llevarse a cabo, los habitantes del El Fraile tendrían que ser reubicados (García, 2006, 28 de febrero). No hay más evidencia de discusión pública sobre el proyecto, previa a la aprobación del decreto. La ampliación de la avenida Lincoln y el consiguiente desarrollo inmobiliario en la zona no formaban parte del Plan Metropolitano 2021. Con esta megaobra se busca detonar un polo de desarrollo en García, con áreas habitacionales y equipamiento social y recreativo para constituir prácticamente una “ciudad nueva” (Barragán, 2008). Este sería uno de cinco polos que se pretendía impulsar en el área metropolitana y los municipios periféricos; los otros centros se ubican en El Carmen-Salinas Victoria, Zuazua-Ciénega de Flores, Pesquería-Apodaca y Juárez-Cadereyta; éste último detonaría luego de que el Arco Vial Sureste abriera a la urbanización miles de hectáreas. Estos subcentros metropolitanos están incluidos en el anteproyecto del Plan de Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey elaborado en el sexenio 2003-2009 pero que no entró en vigor, por lo que este megaproyecto de ampliación de la avenida Lincoln, aunque ya está terminado, no figura en el plan vigente.

5.1.3. Financiamiento El Decreto 61 publicado el 2 de febrero de 2008 establece en el artículo segundo que el presupuesto general del proyecto -que incluye indemnización de terrenos y construcciones, demoliciones, instalaciones, costos financieros, señalamientos y demás gastos generales- suma la cantidad de 514 millones 750 mil pesos. En el artículo tercero se declara aplicable el Impuesto sobre Aumento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad para cubrir el 100 por ciento del costo de las obras. 201

Este decreto lo modificó el Congreso el 30 de mayo de 2007 a solicitud del alcalde de García, quien pidió agregar otros conceptos de recaudación para financiar la megaobra, además del impuesto de mejoría específica. Así, en el decreto 96 publicado el 22 de junio de 2007, se agregó el 50 por ciento de lo que se recaude por el impuesto sobre adquisición de inmuebles, de los derechos por construcciones y urbanizaciones, y de los derechos por nuevos fraccionamientos. En entrevista publicada por CNN Expansión el 1 de agosto de 2008, el entonces director de Concertación de la Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica, Jaime Rodríguez Calderón, indicó que la megaobra se financiaría con los impuestos pagados por los principales dueños que son propietarios del 35 por ciento de los terrenos, y que son Maple Urbanizadora, S.A. de C.V., Constructora Marfil, S.A. de C.V., Urbanizadora y Desarrolladora “Las Láminas”, S. A. de C. V. e Industria del Álcali, S. A. de C. V., de Grupo Vitro. Entre 2007 y 2008 al menos 10 propietarios presentaron amparos contra la aplicación del impuesto, o bien, contra la afectación de sus tierras. Entre los amparados se encontraba Industrias del Álcali. Solo uno de los amparos sigue todavía el trámite judicial, los demás han sido desechados. De acuerdo con la licitación de las obras publicada el 3 de octubre de 2007, las empresas ganadoras debían financiar los trabajos hasta por seis meses. El pago se les daría con la recaudación del impuesto de mejoría específica. Para esto, se creó un fideicomiso que obtuvo un crédito por 514 millones de pesos que se pagarían con el impuesto, para lo cual los contribuyentes contaban con un plazo de 12 años. En un inicio, la garantía del crédito eran los mismos terrenos beneficiados con la obra, de manera que el gobierno estatal no otorgaba aval alguno. En caso de que un contribuyente se amparara, tendría que depositar el dinero por adelantado como fianza, por lo que estaría prepagando el impuesto mientras se resuelve la demanda. Esta garantía otorgada por los mismos contribuyentes y no por el gobierno estatal es lo que le daba un enfoque innovador al impuesto de mejoría específica que existe desde 1973 (Gobierno de Nuevo León, 2007, 22 de noviembre; 2008, 19 de agosto). En noviembre de 2008 se reveló en los medios de comunicación que el esquema de financiamiento innovador creado para ejecutar este megaproyecto de manera que no le costara al erario había sido modificado desde agosto de ese año. Los términos aprobados en 202

los decretos 61 y 96 cambiaron, de manera que esta obra ahora es financiada en parte con recursos públicos y, además, el gobierno estatal ha tenido que convertirse en aval de los financiamientos que se consiguieron para la ejecución. Estos cambios se dieron a conocer cuando en noviembre de 2008 se publicó en el Periódico Oficial del Estado la modificación al Convenio de Coordinación para la Administración del Impuesto sobre Aumento de Valor y Mejoría Específica de la propiedad en el proyecto Prolongación Abraham Lincoln. El convenio modificatorio se firmó el 15 de agosto de ese año por el secretario de Finanzas, el titular de la Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica y el presidente municipal de García. En el convenio modificado se establece que el Estado aportará el 20 por ciento del financiamiento y el resto se contratará con el sistema financiero nacional; además se establece que “en caso de cualquier insuficiencia en la recaudación, el Estado aportará el respaldo necesario durante el tiempo que se demore la recaudación de las contribuciones afectadas” (Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, 2008). La publicación de este cambio motivó que el grupo legislativo del PAN propusiera un punto de acuerdo para solicitar al Fideproes información sobre los recursos estatales erogados en el proyecto Prolongación Abraham Lincoln, cuántos amparos se habían interpuesto y sus causas, y cantidad por pagar pendiente; también se instruía a la Auditoría Superior del Estado que pusiera especial atención a la revisión de la cuenta pública de ese proyecto. El punto de acuerdo se aprobó por unanimidad el 4 de mayo de 2009 y se integró al expediente 5465 (Congreso de Nuevo León, 2009. 4 de mayo). Sin embargo, el 22 de diciembre de 2010, la Auditoría presentó al Congreso el informe de la revisión de la cuenta pública del Fideproes correspondiente al ejercicio fiscal 2008 y señaló que, sobre el Proyecto Prolongación Abraham Lincoln, no había resultados debido a que se trataba de un proyecto registrado en un fideicomiso de administración y pago pendiente que aun no presentaba cuenta pública (Congreso de Nuevo León, 2010, 22 de diciembre).

5.1.4. Gestión del suelo Puesto que este megaproyecto se financiaría con el pago del impuesto de mejoría específica, la CPIE intervino en las negociaciones con cientos de posesionarios que habitaban en comunidades cercanas al trazo de la vía, con la finalidad de convencerlos para 203

que cedieran sus terrenos a cambio de reubicarlos. Sin embargo, no todos los grupos aceptaron las negociaciones y han sido desalojados. De los que aceptaron negociar, algunos recibieron las escrituras de sus nuevas propiedades hasta cuatro años después, y han expresado su inconformidad por el tamaño reducido de los nuevos predios. El 20 de julio de 2007 se firmó un acuerdo entre la Red Estatal de Autopistas, Fomerrey y el Comisariado Ejidal del Núcleo Agrario San Bernabé-Topo Chico, por el cual 178 ejidatarios cedían parte de sus propiedades y a cambio recibiría cada uno un pago de 35 mil pesos y la asignación por parte de Fomerrey39, de 2 lotes en el municipio de El Carmen con una superficie de 90 metros cuadrados, urbanizados con los servicios básicos, drenaje y pavimentación. Este acuerdo se cumplimentó 22 de julio de 2011, cuando el gobernador Medina de la Cruz entregó 356 escrituras a los ejidatarios (Gobierno de Nuevo León, 2011, 22 de julio). La CPIE también intervino con algunos vecinos para que accedieran vender sus tierras a empresas desarrolladoras, pero no todos aceptaron debido a que se proponía un pago muy bajo.

Estos ejidatarios también habían sido presionados para dejar los predios y

algunos fueron desalojados, a pesar de tener posesión de los predios por más de 20 años, y de que las comunidades habían sido reconocidas como fundo legal por el gobierno estatal. De estas acciones se presentaron algunas denuncias ante el Congreso y también ante la Comisión Estatal de Derecho Humanos, CEDH, que revisamos en el apartado de gestión social y política.

5.1.5. Gestión ambiental No se realizaron trámites ante Semarnat.

5.1.6. Gestión social y política En torno al megaproyecto Prolongación Abraham Lincoln se conformó un socioespacio de conflicto en el que participaron, además de autoridades estatales, los vecinos

39

Fomento Metropolitano de Monterrey, fideicomiso constituido en 1973; impulsa la regularización de la tenencia de la tierra y la vivienda popular.

204

–posesionarios o propietarios- de los terrenos colindantes con la obra. Algunos de estos grupos de posesionarios recibieron el apoyo de diputados del PRD. Los actores estatales involucrados en la gestión de este megaproyecto son: El gobernador José Natividad González Parás -

La Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos/Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica

-

La Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano

-

El Fideicomiso Promotor de Proyectos de Infraestructura Estratégica

-

El ayuntamiento de García

-

El Congreso del Estado Los actores sociales involucrados son:

-

Propietarios de tierras.

-

Posesionarios, algunos de ellos afiliados a la Unión de Colonos y Peticionarios de Tierra “Avance Popular”.

5.1.6.1. Anuncio y justificación pública El megaproyecto es dado a conocer públicamente –el 19 de agosto de 2008- una vez que culminaron las negociaciones para que la obra se declarara de interés social e interés público, aunque en el decreto no se den argumentos que justifiquen esa declaratoria. Como ya se indicó, previo a la aprobación del decreto, la información es escasa: las noticias acerca de posesionarios de El Fraile que demandaban saber si serían reubicados ante la posible la ampliación de Lincoln, y la promesa de campaña de Abel Guerra Garza40 cuando era candidato a la alcaldía de Monterrey en el 2006 de que haría de Lincoln una avenida de flujo continuo, en caso de ganar la elección (Robles, 2006, 20 de mayo). Esta obra se publicitó como el primer megaproyecto público-privado que no implicaba riesgo financiero para el Estado. Pero cuando después se cambia el esquema de financiamiento, que era parte fundamental del proyecto, no se toma en cuenta ni al congreso 40

Guerra Garza dejó el cargo de secretario de Obras Públicas en marzo del 2006 para lanzarse como candidato del PRI a la alcaldía de Monterrey. Perdió la elección ante el panista Adalberto Madero en julio. En septiembre de ese mismo año asumirá la titularidad de un nuevo organismo, la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos, que gestionará la ampliación de Avenida Lincoln, entre otros megaproyectos públicoprivados.

205

ni a la sociedad, a pesar de que finalmente son los recursos públicos los que garantizarán cualquier incumplimiento en el pago del impuesto de mejoría específica por parte de los contribuyentes beneficiados con la ampliación de la avenida. Los organismos gubernamentales que intervinieron en la gestión –CPEU, APDUNL, Fideproes, Ayuntamiento de García- favorecieron la realización del proyecto sin involucrar ni a los directamente afectados –propietarios y posesionarios- ni a la sociedad en general en la toma de decisiones, a pesar de que esta obra impulsa la expansión de la ciudad abriendo a la urbanización miles de hectáreas. 5.1.6.2. Detonante del conflicto Tanto la aplicación del impuesto de mejoría específica como las estrategias para retirar de los predios aledaños a la obra a posesionarios constituyeron los detonantes del conflicto en torno al megaproyecto de ampliación de la avenida Lincoln. El primero motivo que causó conflicto entre algunos habitantes de García, fue la decisión del ayuntamiento de entregar a la empresa Construcción y Servicios del Noreste, S. A. de C. V. un terreno público ubicado en la zona que se beneficiaría con la ampliación de la avenida, como dación en pago por la realización de un tramo de esa misma obra. Ese terreno estaba ocupado por posesionarios desde hacía más de 10 años y habían solicitado sin éxito que se les vendiera esa tierra. Ahora estaban en riesgo de ser desalojados. Posesionarios de diferentes comunidades recibieron presiones para ceder las tierras a empresas privadas y ser reubicados en otra zona, algunos fueron desalojados por las mismas empresas con el presunto apoyo de autoridades municipales y de funcionarios estatales. Por su parte, empresas y particulares propietarios de predios aledaños a la avenida consideraron inconstitucional e inequitativo el cobro del impuesto de mejoría específica e interpusieron amparos. 5.1.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto En el socioespacio de conflicto generado en torno a la Prolongación Abraham Lincoln, los actores sociales involucrados son solamente los propietarios y posesionarios de terrenos aledaños a la obra. Salvo una protesta realizada por posesionarios en agosto del 206

2007 afuera del Congreso, no hubo acciones colectivas que involucraran a grupos ciudadanos en general. Así, los propietarios afectados ya sea por el impuesto o por la afectación de sus tierras recurrieron a los amparos. Mientras que los posesionarios utilizaron la denuncia en el Congreso y ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos. En ambos grupos los argumentos esgrimidos se referían en especial a la afectación de derechos de propiedad o posesión, la inconstitucionalidad del impuesto, denunciaron abusos de autoridades que en contubernio con los desarrolladores permitieron la realización de desalojos de posesionarios. Pero ninguno convocó al resto de la sociedad a involucrarse en demandas de transparencia y rendición de cuentas, y se concentraron en la denuncia y reparación de sus afectaciones particulares. He aquí un recuento de las denuncias y peticiones hechas al Congreso: -

En agosto del 2007, tres ciudadanos solicitaron al Congreso que formara una

comisión especial para investigar presuntas violaciones al decreto 61, ya que denunciaron que en diciembre de 2006 el ayuntamiento de García vendió a la empresa Construcción y Servicios del Noreste S. A. de C. V. un predio propiedad municipal de más de 500 hectáreas en la zona beneficiada por el proyecto Prolongación Abraham Lincoln, y entregó ese terreno como dación en pago por la realización de un tramo de 6 kilómetros de esa vía, por lo que esa parte de la obra ya estaba pagada y volvía un cobro indebido el impuesto de mejoría específica en ese trecho. Sin embargo, en noviembre de 2008 el Congreso consideró que en la aprobación del decreto se siguieron todas las disposiciones legales, y como para esa fecha la megaobra ya estaba terminada, dieron por atendida la solicitud presentada y se archivó (Congreso de Nuevo León, 2008, 11 de noviembre). -

El 24 de octubre de 2007 un grupo de posesionarios de las comunidades El Fraile I,

El Fraile II y La Ventura –que forman parte de la asociación civil de extracción perredista llamada Unión de Colonos y Peticionarios de Tierra “Avance Popular”- acudieron a la Comisión Estatal de Derechos Humanos, CEDH, a interponer una queja contra la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos por violaciones al derecho a la legalidad y a la seguridad jurídica, ataque a la propiedad privada y prestación indebida de servicio público. Los quejosos denunciaron que en varias ocasiones personal de esa unidad administrativa acudió a sus casas para pedirles que cedieran sus derechos de posesión a la empresa Urbanizadora y Desarrolladora “Las Láminas”, S. A. de C. V. ya que allí llevaría a cabo un proyecto habitacional Casas Javer, S. A. de C. V.; también denunciaron que esas 207

empresas habían derribado varias casas en esas comunidades y en esas acciones participaban empleados de la Coordinación. Sin embargo, los funcionarios de la CPEU aseguraron que solo intervenían como conciliadores entre los propietarios de la tierra y los posesionarios, y como testigos de la firma de convenios. Luego de realizar una serie de diligencias y entrevistas a funcionarios, en diciembre de 2008 la CEDH resolvió que no se demostró violación alguna de los derechos humanos cometida por la CPIE (CEDH, 2009). -

En enero de 2008, un vecino de la comunidad El Fraile II ejerció acción popular y

solicitó al Congreso iniciara el trámite de juicio político en contra del alcalde de García, Alejandro Valadez, por su presunta responsabilidad en la comisión de los delitos de daño en propiedad ajena y abuso de autoridad, así como por faltar a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en su función pública. Los hechos denunciados se refieren a que esas autoridades ordenaron el derribo de viviendas en El Fraile II, sin contar con una orden judicial, y cuando los posesionarios afectados no habían llegado a ningún acuerdo para ceder sus tierras. Estas acciones la realizaron empleados de la constructora Javer y de la Urbanizadora y Desarrolladora “Las Láminas”, apoyados por elementos de la policía municipal de García. Los empleados de las constructoras dijeron tener la autorización directa del alcalde, y los policías dijeron tener órdenes de vigilar el operativo de demolición. El Congreso declaró improcedente la denuncia porque no se acompañó de “elementos de prueba idóneos” como la constancia del inicio de una averiguación previa por parte del Ministerio Público (Congreso de Nuevo León, 2009, 26 de junio). Otras 200 familias de posesionarios enfrentaron la destrucción de sus viviendas en octubre de 2010. Es el caso de los posesionarios de El Palmital, un predio de 500 hectáreas a la orilla de la ampliación Lincoln en la zona conocida como El Fraile, a donde llegaron desde 1992 con el apoyo de líderes del PRD, pero esa comunidad se constituyó como fundo legal de usos colectivos reconocido por el gobierno estatal mediante decreto publicado el 26 de julio de 2004 basado en la Ley de Copropiedades Rurales. Desde 2005 los posesionarios, con el apoyo de diputados perredistas, solicitaron al municipio les vendiera los terrenos, cuando costaban entre 3.50 y 5.50 pesos el metro cuadrado, pero no recibieron respuesta. (El Norte, 2007, 5 de diciembre). En tanto, el ayuntamiento aprobó en diciembre de 2006 enajenar el predio a favor de la empresa Construcciones y Servicios del Noreste, S. A. de C. V. por poco más de 19 millones de pesos equivalente a la realización de la obra Libramiento García-Grutas-Icamole. El municipio no informó al Congreso de esta operación y el predio 208

no se encuentra enlistado entre los inmuebles obligados a pagar el impuesto de mejoría específica por la obra Prlongación Abraham Lincoln (Charles, 2007, 14 de agosto). El alcalde de García, el priísta Alejandro Valadez, confirmó la operación de compra-venta del terreno, pero aseguró que se trataba de un convenio negociado por la anterior administración municipal donde se intercambiaba el terreno a cambio de obra, por lo que consideró que no se violaba el Decreto 61 que prohibe la municipio de García otorgar garantías sobre sus bienes y derechos fiscales para financiar la obra de ampliación Lincoln (Charles y Guerrero, 2007, 15 de agosto). Una parte de los posesionarios aceptó reubicarse en otra comunidad, pero otro grupo emprendió un juicio civil contra el municipio por despojo (Lázaro, 2010). En octubre de 2010, días antes de que la autoridad judicial realizara una inspección para probar las mejorías hechas por los posesionarios, llegaron al predio empleados de la empresa Construcciones y Servicios del Noreste S. A. de C. V., que se ostenta como propietaria del inmueble, sin orden judicial y con el apoyo de policías municipales destruyeron las viviendas desalojando así a 280 familias de El Palmital. Esta empresa es una de las ganadoras de la licitación de obras de la ampliación Lincoln (Rubio, 2010, 29 de octubre; Peredo, 2010, 26 de noviembre). Además del desalojo de El Palmital, en los medios se dieron a conocer otros operativos similares donde los afectados eran habitantes de comunidades cercanas a la ampliación Lincoln. En agosto 2010 en El Fraile; y otro más en septiembre de 2008 cuando la empresa Construrama consiguió el apoyo de autoridades municipales de García para despojar a la Cooperativa de Productores de Ladrillos, Derivados y Similares de Nuevo León, de la posesión de un terreno de 75 hectáreas que ocupaban en comodato por asignación del municipio de García, desde el 13 de octubre de 1988 (Rubio, 2010, 29 de octubre). En el socioespacio de conflicto generado en torno a la Prolongación Abraham Lincoln no hubo organizaciones civiles que emprendieran alguna acción en el espacio público ya sea para apoyar a los vecinos afectados, o para demandar información acerca de los cambios en el esquema financiero del megaproyecto. Los amparos emprendidos por los propietarios se conocieron a través de informaciones de los medios de comunicación; pero sobre las presiones hacia los grupos de posesionarios y los desalojos, solo se publicaron notas esporádicas en los medios locales. Para revisar este aspecto de la gestión de la 209

ampliación de la avenida Lincoln, resultaron fundamentales las actas de sesiones del Congreso y el resolutivo emitido por la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

5.3. Arco Vial Sureste 5.2.1. Descripción del proyecto El proyecto del Arco Vial Sureste consiste en una carretera que cruza una parte del ANP estatal Sierra Cerro de la Silla. De acuerdo con los documentos oficiales del proyecto, se trata de una carretera de 19.8 kilómetros -18.3 kilómetros en el municipio de Juárez y 1.5 kilómetros en el municipio de Monterrey-, inicia en el entronque de la autopista de cuota – Periférico del área metropolitana- con la carretera libre Monterrey-Cadereyta a 2.44 kilómetros al sureste de Juárez, continúa hacia el sur-oriente hasta la carretera a San Mateo y sigue por esa vía hasta el poblado La Ciudadela, luego hasta Santa Ana “y de este punto continuando hacia el sur y pasando a través de la Sierra „Cerro de la Silla‟ por un túnel hasta el límite con el municipio de Monterrey” (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2007a); la parte final se ubica en el entronque de la Carretera Nacional No. 85 en Los Cristales a la altura de del Centro Cultural y parque temático Mundo de Adeveras, en Monterrey. El trazo cruzaría 3.968 kilómetros por el área natural protegida –de carácter estatal- Sierra Cerro de La Silla de los cuales 1.8 kilómetros corresponden a dos túneles gemelos separados por un ancho de 9.48 metros, localizados en dicha sierra (Departamento de Ingeniería Ambiental, 2007). Con la construcción de esta vía el gobierno estatal aseguró que buscaba darle continuidad al Periférico Monterrey mediante un eje vial que desahogara el flujo vehicular que se dirige a la frontera con Estados Unidos o al aeropuerto internacional, evitando que entrara al área metropolitana y disminuyendo la emisión de contaminantes en la ciudad. En la Manifestación de Impacto Ambiental –MIA- se indica que la construcción del también llamado Viaducto Sur iniciaría el 1 de junio de 2007 y finalizaría el 31 de marzo de 2009. A este proyecto también se le llamó Periférico Tercera Etapa, pero no se llevó a cabo debido a tres problemáticas que más adelante se explicarán con más detalle: el cambio de trazo de la carretera dentro del área natural protegida, la imposibilidad de acreditar la propiedad de los terrenos afectados, y la no inclusión del proyecto en el plan de desarrollo urbano vigente. La 210

primera y la tercera de estas cuestiones fueron parte de los argumentos esgrimidos por grupos ciudadanos que se movilizaron para oponerse al megaproyecto. De acuerdo con la MIA, tomando en cuenta la longitud más el ancho de vía que se requiere, el proyecto demandaba la ocupación de una superficie total de 644,577.17 metros cuadrados, de los cuales 130,721.62 metros cuadrados corresponden a superficie con vegetación forestal, y dentro de esa superficie 70,337.09 metros cuadrados se ubican dentro de la Sierra Cerro de la Silla, ANP con carácter de Reserva Natural Estatal. En ese mismo documento se considera una vida útil de entre 40 y 50 años para esta nueva vialidad que después pasaría a ser una arteria vial más del área metropolitana, considerando el crecimiento de ese sector, pues aunque no se indicaba en los documentación del proyecto, se preveía que el Arco Vial Sureste detonara el desarrollo inmobiliario en la zona serrana.

5.2.2. Construcción del sustento legal Para dar sustento jurídico a la realización de obras de gran envergadura en áreas naturales protegidas, el gobernador Natividad González Parás envió al Congreso la iniciativa Ley Ambiental de Nuevo León que abroga la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, emitida en 1989. La nueva legislación ambiental se publicó en el Periódico Oficial del Estado en julio del 2005. La ley de 1989, en el artículo 97, solamente contemplaba dos tipos de áreas naturales protegidas: las zonas sujetas a conservación ecológica –como es el caso de la Sierra Cerro de la Silla- y los parques urbanos. En la nueva Ley Ambiental desapareció la denominada Zona Sujeta a Conservación Ecológica, y creó otras categorías: Reserva Natural Estatal; Parque Natural Estatal; Corredor

Biológico

Ripario; Santuario Biológico; Monumento Natural Estatal; y Parque Urbano. Para completar el sustento jurídico a la realización de esta megaobra en un área natural protegida, Parques y Vida Silvestre –organismo descentralizado encargado de las ANPE de carácter estatal- modificó el Programa de Manejo de la Sierra Cerro de la Silla para considerarla ahora Reserva Natural Estatal en donde se permite, en algunas partes, ejecutar obras públicas de interés social –como el Arco Vial Sureste, por ejemplo. Esta sierra había sido declarada área natural protegida estatal –ANPE- con el carácter de zona sujeta a 211

conservación ecológica mediante decreto publicado el 21 de noviembre del 2000. El Programa de Manejo para esta área, elaborado y publicado en el 2002 por la entonces Secretaría de Desarrollo Urbano, no contemplaba la posibilidad de construir obras públicas en esta sierra por su carácter de zona sujeta a conservación ecológica y, además, prohibía el cambio de uso de suelo en todo el territorio protegido, no solo en la zona núcleo. En la modificación del Programa propuesta por Parques y Vida Silvestre, la prohibición de cambio de uso de suelo se restringió a la zona núcleo, quedando permitida para las distintas zonas de amortiguamiento. Además, se creó una “zona de amortiguamiento de aprovechamiento especial” donde “se podrán ejecutar obras públicas para la instalación de infraestructura de interés público, que generen beneficios sociales y que guarden armonía con el paisaje” Regla 12 del Programa de Manejo 2007-, así como “obras de utilidad pública, las cuales son requeridas para el crecimiento urbano ordenado y acorde con la restauración y conservación de los ecosistemas que ahí se encuentran, los cuales no se deberán de afectar de manera permanente, pero estableciendo programas de recuperación y restauración de los ecosistemas” (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2007b:20). Para crear la

zona de

Amortiguamiento de Aprovechamiento Especial que ocupa 57.79 hectáreas de las 10 mil 620 que comprende el total de la Sierra Cerro de la Silla, se debió reducir la superficie de las otras zonas del área protegida. Para justificar estas modificaciones, en la Introducción del Resumen se argumenta que “actualmente las Áreas Naturales Protegidas que se encuentran dentro del Área Metropolitana de Monterrey, como es el caso que nos ocupa, están siendo sujetas a factores de presión social que demandan el aprovechamiento de los espacios y lugares hábiles para el efecto. No obstante, ello no puede darse sino con una visión estratégica y de largo plazo, que fomente y propicie el crecimiento y desarrollo equilibrado del Área Metropolitana de Monterrey” (15). Luego de realizar una consulta pública entre el 17 y 28 de septiembre, el 24 de octubre del 2007 se publica en el Periódico Oficial del Estado el Resumen del Programa de Manejo del Área Natural Protegida Sierra Cerro de la Silla, en los términos descritos más arriba. El Arco Vial Sureste o Periférico Tercera Etapa tampoco estaba incluido en los planes de desarrollo urbano vigentes. Para cubrir este requisito establecido por la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano entonces 212

vigente, en diciembre de 2006 el Ayuntamiento de Juárez abrió a consulta pública el Plan Municipal de Desarrollo Urbano para incluir la realización de la obra (Charles, 2006, 8 de diciembre). Este Plan fue aprobado por el cabildo de Juárez en la sesión del 16 de enero de 2007. El municipio de Monterrey no realizó consulta alguna, aunque el trazo del proyecto incluye también terrenos ubicados en este municipio. El 22 de marzo de ese año, la Comisión de Conurbación Metropolitana aprobó el proyecto de distribución vial metropolitano viaducto sur Juárez-Monterrey que incluye la realización del túnel en la Sierra Cerro de la Silla, pero quedó pendiente la inserción del megaproyecto en el Plan Metropolitano 2000-2021. Para solventar esta situación, el gobierno estatal, a través de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano, convocó a consulta pública para la actualización y modificación del Plan –el periodo de consulta fue del 26 de septiembre al 29 de octubre de 2008- incluyendo el Arco Vial Sureste y otros megaproyectos, pero el nuevo plan no consiguió la aprobación del cabildo de Monterrey, por lo que no logró entrar en vigor. Esta consulta fue calificada por el Movimiento Ambientalista Ciudadano como una simulación, pues se sometía a consulta una obra que para esas fechas ya había sido licitada (Movimiento Ambientalista Ciudadano, 2008, 6 de noviembre).

5.2.3. Financiamiento En el 2007, el gobernador del Estado y el presidente municipal de Juárez promovieron ante el congreso local la iniciativa de decreto que declara de utilidad pública e interés social la ejecución de la obra de mejoramiento vial denominado proyecto Arco Vial Sureste. En el Decreto 75 aprobado por el congreso el 20 de marzo de 2007 se indica que el presupuesto general para la ejecución del Arco Vial Sureste es de 2 mil 42 millones 300 mil pesos, “que incluye la indemnización de terrenos y construcciones, demoliciones, instalaciones y demás gastos generales” -artículo segundo-. Para cubrir el 100 por ciento del costo de la obra, se autoriza el cobro del Impuesto sobre Aumento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad entre los sujetos obligados, quienes podrán pagar en

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parcialidades. Se indica que para la ejecución de la obra y reunir las contribuciones recaudadas por el gobierno estatal41 se constituirá un fideicomiso. Para determinar a los sujetos obligados a cubrir el impuesto, se tomó como base el trazo del proyecto que en el Decreto 75 afectaba territorios ubicados en área natural protegida federal en categoría de monumento natural Cerro de la Silla. Sin embargo, sin explicación alguna, el área de influencia que se indica en el Decreto solo se refiere a terrenos ubicados en el municipio de Juárez, por lo que solo los propietarios de ese municipio pagarían el impuesto y no los de Monterrey, aunque también estaban cercanos a la vía. En el quinto informe de gobierno presentado en octubre del 2008, se explica que “la empresa de la iniciativa privada triunfadora en el proceso de licitación, financiará la obra con recursos propios y recuperará la inversión con el cobro de impuesto de mejoría específica que pagarán los beneficiados quienes tendrán créditos blandos y plazos de hasta 10 años” (Gobierno de Nuevo León, 2008b:154). Sin embargo, en los medios de comunicación había trascendido que el corporativo franco-belga, Grupo Dexia, estaba dispuesto a otorgar el crédito necesario al gobierno estatal. (El Porvenir, 2008, 25 de julio). Aunque en el Decreto 75 –aprobado en marzo de 2007- y en el la MIA presentada ante la Semarnat –en diciembre de 2007- se afirma que el costo total de la obra será de 2 mil 42 millones 300 mil pesos, el día que se anunció oficialmente el proyecto -25 de julio de 2008- el gobernador señaló que el costo total sería de 2 mil 500 millones de pesos. Posteriormente, en el informe del 2008 sobre indicadores de gestión de la CPIE se indica que el costo total del Arco Vial Sureste es de 2 mil 652 millones de pesos (Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica, 2008). Esta elevación en el costo del megaproyecto es otro de los argumentos en que se basó el Congreso estatal para abrogar el Decreto 75 en diciembre de 2008. En julio de 2008, activistas ingresaron dos escritos al Congreso solicitando la abrogación del Decreto 75 arguyendo una serie de errores técnicos y jurídicos. Estas solicitudes dispararon el inicio de un proceso legislativo al que se suman después solicitudes en sentido parecido de legisladores del PAN, y que concluirá en diciembre con la abrogación del decreto. 41

En el artículo quinto del Decreto se autoriza la municipio de Juárez para que las funciones de recaudación del impuesto sean asumidas por el gobierno estatal.

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Una vez obtenida la autorización del Congreso estatal y de la Semarnat, pero sin tener los recursos, la Coordinación a través de Fidepores publicó en agosto 2008 las licitaciones para la construcción del Arco Vial Sureste. El proyecto fue dividido en 30 contratos para la construcción del túnel, pasos a desnivel, tramos carreteros, iluminación, señalización y trabajos de jardinería. Los trabajos arrancaron el 6 de octubre de 2008 pero fueron suspendidos por la Profepa el 28 de octubre de ese mismo año, debido a que el gobierno estatal no logró acreditar la propiedad de la tierra por donde cruzaría la vía, y por la modificación del trazo de la carretera en la sierra que imposibilitaba ubicar con certeza el proyecto. Después de enfrentar más suspensiones, los permisos ambientales vencieron en el 2009. Por otro lado, la crisis financiera internacional que estalló en el segundo semestre del 2008 afectó al Grupo Dexia, un corporativo financiero franco-belga que otorgaría un crédito de 2 mil 500 millones de dólares al gobierno estatal . (Gobierno del Estado, 2008, 16 de octubre; El Porvenir, 2008, 25 julio 2008). Todos los contratos relacionados con las licitaciones del Arco Vial Sureste terminaron su vigencia en el 2009, sin que la obra se llevara a cabo. 5.2.3.1. La abrogación del decreto 75 En noviembre del 2008, un estudio técnico realizado por integrantes del Movimiento Ambientalista Ciudadano mostró que el gobierno estatal había presentado dos trazos distintos de la carretera: en el Decreto 75 el trazo afectaba el área natural protegida federal Monumento Natural Cerro de la Silla, y en la MIA presentada a Semarnat el trazo se ubicó a 185 metros del área protegida federal para pasar a afectar el área natural protegida estatal Sierra Cerro de la Silla; además, en la primera información que la CPIE entregó en diciembre del 2007 a Semarnat el trazo pasaba dentro de la zona núcleo de uso restringido y en información complementaria que entregó a esa misma dependencia federal cambió el trazo hacia la zona de amortiguamiento de aprovechamiento especial. Estos cambios en el trazo generaban incertidumbre sobre la ubicación real del proyecto y la aplicación del impuesto de mejoría específica que serviría para financiar la obra. Este estudio fue entregado por los ambientalistas a los diputados del PAN Ranulfo Martínez Valdez y Alfredo Rodríguez en una rueda de prensa conjunta efectuada el 14 de noviembre de 2008. Días después, los diputados panistas Ranulfo Martínez Valdez y Sergio Cedillo Ojeda presentaron 215

este estudio llamado Documento técnico: diferente ubicación de dos trazos del proyecto Arco Vial Sureste ante el pleno del Congreso junto con la solicitud de que las comisiones unidas de Desarrollo Urbano y Cuarta de Hacienda Municipal revisaran la información que sirvió de base para aprobar el Decreto 75, pues ante los cambios detectados podría requerirse un nuevo decreto, ya que de no abrogarse y dejarse como está existía la posibilidad de que en un futuro los sujetos obligados a pagar el impuesto se inconformaran y entonces no pagaran dejando esa carga al gobierno estatal, es decir, a todos los ciudadanos. La Comisión Primera de Hacienda contrató a tres peritos en topografía 42 para que, por separado, dictaminaran si hubo alguna modificación en el trazo del proyecto presentado ante el Congreso en marzo del 2007 y después ante la Semarnat en el 2008. Los dictámenes de los tres peritos coincidieron en señalar que las coordenadas del trazo de la carretera en el Decreto 75 no eran las mismas que se indican en la MIA entregada a Semarnat. Sobre la base de este peritaje, la Comisión Primera de Hacienda dictaminó que resultaba imposible la recaudación del impuesto por mejoría específica porque no se podía determinar quiénes son los sujetos obligados, por lo que existía causa suficiente para abrogar el Decreto 75. El dictamen pasó a votación del pleno en la sesión del 15 de diciembre y fue aprobado por mayoría de los 22 diputados del PAN y la abstención del resto de los legisladores. En el dictamen aprobado se incluyó un transitorio para que este decreto de abrogación entrara en vigor a partir de la aprobación por el congreso y no a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado –acción que corresponde realizar al titular del Ejecutivo-, en previsión del veto del gobernador (Congreso de Nuevo León, 2008, 15 diciembre). Esta abrogación provocó un litigio entre el Ejecutivo y el Legislativo: el gobernador González Parás vetó la abrogación con el argumento de que no se concedió el derecho de audiencia al gobierno estatal ni al ayuntamiento de Juárez, y que el expediente sobre la abrogación debió ser visto por la Comisión de Desarrollo Urbano y no por la Comisión Primera de Hacienda Municipal –donde el PAN tenía mayoría-. El conflicto entre poderes llegó a la Suprema Corte de Justicia, pero el poder judicial sobreseyó el caso, con el argumento de que el derecho de veto –que establece la Constitución local en el artículo 85constituye un medio de control político y, por tanto, no es susceptible de análisis judicial, y admitir la procedencia de la controversia constitucional “generaría la irrupción del Tribunal 42

Los peritos contratados fueron Juan Antonio Alatorre Crispín, Martha Patricia Vela Ciffier y Estaban Villarreal Galindo.

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Constitucional en el sistema de pesos y contrapesos diseñado por el Constituyente del Estado” (SCJN, 2009). En agosto de 2011, el veto al decreto 320 que abroga el decreto 75 seguía pendiente en el Congreso; para resolverlo se tiene que repetir el procedimiento y recibir la aprobación de las dos terceras partes de los legisladores, según lo establece el artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.

5.2.4. Gestión del suelo Para la realización del Arco Vial Sureste, la CPEU se propuso adquirir mediante contrato de compraventa los predios que resultaran afectados, y a estas operaciones se destinarían 90 millones de pesos. La ejecución del megaproyecto provocaría una elevación del valor de los terrenos en la zona; esto estaba claro para el gobierno estatal y era incluso un efecto deseado ya que a futuro se planeaba urbanizar la zona. En la sesión del 15 de mayo de 2008 del consejo de participación ciudadana de la APDUNL, Abel Guerra Garza, titular de la CPEU, explicó que en el área donde se haría el Arco Vial Sureste se elevaría el valor de los terrenos de dos dólares el metro cuadrado a 30 dólares. Indicó que “el 90 por ciento de la tierra afectada está en manos del 10 por ciento de los propietarios de toda la zona, o sea son desarrolladores inmobiliarios que han venido „futureando‟, invirtiendo, jugándosela con el país, comprando tierra y esperando que ésta se valore”. Como ejemplo citó el caso de Luis Santos de la Garza, quien “asociado con Roberto Garza y Garza, es el principal beneficiado, tiene mil hectáreas aquí43, que de valer a dos dólares pasan a cerca de 30 dólares, de 20 millones de dólares su propiedad sube a 300 millones de dólares con la obra. Toda la vía cuesta 200 millones de dólares, o sea un solo predio puede financiar la vía” (Codeur, 2008, 15 de mayo). Con la plusvalía que esta obra generaría, se pretendía que en esta zona se desarrollaran proyectos inmobiliarios de vivienda media alta y residencial: más de 100 mil viviendas en 4 mil hectáreas (Congreso de Nuevo León, 2008, 15 diciembre). Respecto al resto de los afectados, el proyecto del Arco Vial Sureste sacó a la luz un litigio de tierras en la Sierra Cerro de la Silla que enfrentaba el gobierno estatal con vecinos 43

Estas propiedades no se encuentran dentro del área natural protegida, sino colindantes con ella, pero sí se ubican dentro de la zona beneficiada por el proyecto, de acuerdo al Decreto 75.

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que tenían más de 10 generaciones utilizando para el pastoreo un conjunto de predios considerados terrenos nacionales por la Secretaría de la Reforma Agraria y, por tanto, no susceptibles de apropiación por particulares. En el sexenio 1997-2003, un grupo particulares entre los que figuraban constructores de viviendas, políticos, notarios públicos y funcionarios judiciales, se presentaron como miembros de la copropiedad rural Potrero del Mezcal, Rincón de las Cañitas y Cerro de La Silla ante la Dirección de Asuntos Agrarios del gobierno estatal para solicitar la disolución de dicha copropiedad y recibir títulos de propiedad individuales, pero como no se comprobó la existencia de la copropiedad se desechó la solicitud en diciembre del 2001. En la siguiente administración estatal, estos particulares hicieron de nuevo la solicitud y el 20 de mayo de 2005 el gobernador González Parás publicó un decreto en el Periódico Oficial del Estado en el que declaraba la disolución de las copropiedades rurales Potrero del Mezcal, Rincón de las Cañitas y Cerro de la Silla, que ocupan 2 mil 955 hectáreas dentro de la ANPE Sierra Cerro de la Silla –en los municipios de Cadereyta, Juárez y Santiago-, para proceder a entregar títulos de propiedad de esas tierras a los solicitantes. Sin embargo, el predio conocido como Potrero del Mezcal, Rincón de las Cañitas y Cerro de La Silla es una zona federal en la que coexisten terrenos propiedad de la nación en sus modalidades de baldíos y nacionales. Los vecinos de La Tinaja señalaron que la copropiedad disuelta nunca había existido y los que habían hecho esa solicitud no habitaban en la zona y pretendían lotificar y urbanizar el área. Los comuneros organizados en la Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C. interpusieron un amparo y obtuvieron una suspensión definitiva contra el decreto de 2005, pero el gobierno estatal presentó un recurso de revisión. El 6 de mayo de 2007 el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa rechazó el recurso y emitió la suspensión definitiva (Carrizales, 2007, 23 de marzo y 7 de mayo). Sin embargo, la Asociación de Vecinos de La Tinaja A. C. tuvo que continuar emprendiendo acciones en defensa de la posesión de las tierras ante la aprobación del proyecto Arco Vial Sureste.

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5.2.5. Gestión ambiental Una vez obtenida la aprobación del Congreso para realizar el megaproyecto pero sin haber iniciado los trámites ante la Semarnat, la Coordinación contrató a la empresa Ingeniería Geotecnológica de México S. A. de C. V. por 35 millones de pesos para realizar labores de exploración en el Cañón de Santa Ana en la Sierra Cerro de la Silla (Congreso de Nuevo León, 2007, 8 de mayo). En abril del 2007, vecinos de las comunidades serranas denunciaron ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Profepa los trabajos de desmonte y la perforación de pozos en el área natural protegida. Ante eta situación, la Profepa clausuró los trabajos y, en noviembre de ese año, aplicó una sanción a la empresa por lo que tendría que plantar 250 árboles nativos y remediar los daños ecológicos causados en un área de mil 600 metros cuadrados. Resuelto el incidente anterior, en diciembre de 2007 la CPEU ingresó en la Semarnat el estudio de impacto ambiental y el estudio técnico justificativo del Arco Vial Sureste, con el fin de obtener la autorización de la evaluación ambiental y el permiso de cambio de uso del suelo de área forestal en aproximadamente 130 mil metros cuadrados del área protegida Sierra Cerro de la Silla. En el capítulo II de la MIA se indicaba originalmente que el trazo dentro del ANPE cruza lo que se llama la Zona Núcleo de Uso Restringido, donde se prohíbe el cambio de uso del suelo. Luego de que Semarnat advierte esta situación, la CPEU entregó información complementaria donde modifica el trazo del megaproyecto y lo ubica en la Zona de Amortiguamiento de Aprovechamiento Especial, donde sí se permite el cambio de uso del suelo y la ejecución de obras de utilidad pública. Los vecinos de las comunidades serranas habían solicitado a Semarnat que se les informara cuando se ingresaran los estudios de impacto ambiental, con el fin de reclamar una consulta pública. La dependencia federal no informó a los solicitantes del inicio del proceso. Por tanto, de forma extemporánea, Semarnat recibió tres solicitudes de integrantes de la Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C., y otros ciudadanos para que se realizara una consulta pública, pero el organismo federal rechazó las peticiones con el argumento de que se presentaron fuera de los tiempos legales. Los vecinos insistieron y entonces se realiza en febrero una audiencia pública –pero sin efecto para la evaluación de la MIA- con Mateo Ceja Castilla, de la Unidad 219

Coordinadora de Participación Social y Transparencia de la Semarnat, a la que acudieron vecinos y ambientalistas a presentar sus argumentos contra el megaproyecto. En esta reunión el funcionario ratificó la negativa de efectuar la consulta pública, y solo ofreció tomar en cuenta las observaciones vertidas por los participantes. En mayo de 2008, la Semarnat autorizó la manifestación de impacto ambiental, y el 10 de julio aprobó el cambio de uso del suelo de 13 hectáreas de zona forestal. Ambas autorizaciones quedaron sujetas al cumplimiento de una serie de más de 40 medidas preventivas y de mitigación. Estos permisos vencieron en noviembre de ese mismo año y fueron renovados por Semarnat, aunque no se había cumplido con las condiciones impuestas y a pesar de la interposición de un recurso en contra por un grupo de ciudadanos que solicitaron se negara la ampliación de la autorización; y también a pesar de la recomendación emitida por el Consejo Consultivo Ciudadano para el Desarrollo Sustentable núcleo Nuevo León de Semarnat en el sentido de que la dependencia federal revocara el premiso de cambio de uso del suelo. Luego de varias prórrogas, los permisos vencieron en diciembre del 2009 y ya no se renovaron.

5.2.6. Gestión social y política En el socioespacio de conflicto generado en torno al Arco Vial Sureste identificamos los siguientes actores estatales de los tres órdenes de gobierno: -

El gobernador, José Natividad González Parás

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La Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos, CPEU (septiembre 2006-agosto 2008) que cambió a Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica, CPIE (agosto-2008-noviembre 2009).

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La Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano, APDUNL

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La Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales, APMARN

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Parques y Vida Silvestre

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El ayuntamiento de Juárez

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La Comisión de Conurbación Metropolitana

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La Semarnat

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La Profepa 220

-

El Congreso del Estado También se involucraron actores sociales:

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La Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C.

-

El Movimiento Ambientalista Ciudadano. Por parte del gobierno estatal, además del gobernador del Estado, la CPEU jugó un

rol protagónico en la promoción del Arco Vial Sureste, dejando en un papel secundario a la APDUNL, aunque esta agencia fuera el órgano encargado de las políticas urbanas. La gestión del Arco Vial parece incluso un proyecto personal, más que institucional, pues la promoción de esta obra es impulsada por Abel Guerra Garza, tanto cuando era Secretario de Obras Públicas –sesión del 23 de febrero de 2006 del consejo de participación ciudadana de la APDUNL-, como cuando fungió como titular de la Coordinación –sesiones de junio de 2007 y mayo de 2008 del mismo Consejo-. La falta de participación de la APDUNL en la planeación y diseño de este megaproyecto quedó en evidencia en diciembre del 2006, cuando el gobierno municipal de Juárez llevó a cabo la consulta del Plan Municipal de Desarrollo Urbano que incluye el Arco Vial Sureste, el entonces titular de la APDUNL, Luis David Ortiz, aseguró no estar enterado de esa obra y advirtió que mientras encabezara la Agencia no permitiría que se llevaran a cabo proyectos no consensuados (Ramos, Romo y Reyes, 2006, 9 de diciembre). Una revisión de las actas de sesión del consejo de participación ciudadana de la APDUNL mostró que en las sesiones del 28 de junio de 2007 y del 15 de mayo del 2008 se abordó el asunto del Arco Vial Sureste, cuando el titular de la CPEU explicó a los consejeros el avance que a esas fechas tenía el proyecto, pero sin presentar un plan maestro detallado, ni tampoco se recabó la opinión de los consejeros para su elaboración. En noviembre del 2008, un consejero44 entrevistado por Milenio afirmó que el plan detallado del proyecto no había sido presentado a ese consejo todavía, ni tampoco un análisis de los impactos sociales de la obra (Flores, 2008, 16 de noviembre). Otros organismos del gobierno estatal involucrados en el megaproeycto son la Agencia para la Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Parques y Vida Silvestre, pues al tratarse de una obra que afectaría un área natural protegida de carácter estatal, tuvieron que emitir una opinión como parte del procedimiento de evaluación del 44

Dr. Roberto García Ortega, investigador del Colegio de la Frontera Norte y miembro de la Sociedad de Urbanismo, A. C.

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impacto ambiental que llevó a cabo Semarnat. Estos dos organismos opinaron de manera favorable a la ejecución del proyecto tal como los presentaba la CPEU, sin proponer medidas adicionales de mitigación del impacto ambiental o de protección de la flora y fauna. Estas dos dependencias contaban con sendos consejos de participación ciudadana. En el ámbito local, el gobierno municipal de Juárez –de extracción priísta- jugó un papel activo para lograr la aprobación del megaproyecto: lo incluyó en el Plan de Desarrollo Urbano municipal, presentó la propuesta de decreto junto con el gobernador del Estado para considerar de utilidad pública la ejecución del Arco Vial Sureste, presentó ante el congreso su oposición a la abrogación del decreto 75. Un notorio ausente en gran parte de la gestión es el municipio de Monterrey, a pesar de que 1.5 kilómetros del total de 19.8 kilómetros de la carretera se ubican en su territorio. La participación del ayuntamiento regiomontano solo se evidenció cuando, en un primer momento, la comisión de desarrollo urbano del cabildo aprobó la inclusión del proyecto en el Plan de Desarrollo Urbano municipal, pero luego el cabildo en pleno votó en contra. 5.2.6.1. Anuncio y justificación pública El anuncio público del megaproyecto lo realizó el 25 de julio de 2008 el gobernador González Parás, quien presentó el Arco Vial Sureste como “la primera carretera ecológica” (Gobierno de Nuevo León, 2008, 25 julio). Para esa fecha el gobierno estatal ya había efectuado las siguientes gestiones: -

Modificación del Plan de Desarrollo Urbano Municipal de Juárez para incluir el Arco Vial Sureste sin consultar a los habitantes de las comunidades serranas afectadas por la carretera.

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Modificación del Fideicomiso Santa Lucía para transformarlo en Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos, Fideproes, incluir entre los vocales al titular de la Coordinación, y participar en la gestión financiera de megaproyectos como el Arco Vial Sureste.

-

Modificación del Programa de Manejo de la Sierra Cerro de la Silla para crear una zona de amortiguamiento de aprovechamiento especial donde se permita el cambio de uso de

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suelo de área forestal y la construcción de obras de interés social y utilidad pública, como el Arco Vial Sureste. -

Obtener la aprobación del Congreso para declarar de utilidad pública e interés social la obra, así como aplicar el impuesto por mejoría específica.

-

Lograr que la Comisión de Conurbación aprobara el proyecto.

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Obtener de la Semarnat la autorización de la manifestación de impacto ambiental y del cambio de uso del suelo forestal, modificando el trazo original de la obra para cumplir con la normatividad ambiental. Es decir, el anuncio público se realizó cuando el Arco Vial Sureste era ya un

proyecto diseñado, negociado, decidido y autorizado. Sin embargo, desde antes del anuncio oficial, cuando los medios de comunicación publicaron información referente a la intención del gobierno estatal de llevar a cabo el megaproyecto del Arco Vial Sureste, se fue conformando un socioespacio de conflicto en el que actores gubernamentales y sociales entraron en pugna, unos para realizar la obra tal como había sido planeada por la CPEU, otros por cancelarla definitivamente o al menos modificarla. El gobernador, Natividad González Parás, el titular de la Coordinación, Abel Guerra Garza, utilizaron los siguientes argumentos en diferentes entrevistas en los medios de comunicación para justificar el megaproyecto: -

Se trata de una obra de infraestructura estratégica que urge para el desarrollo de la entidad.

-

Es una obra que no le costará al gobierno estatal porque se pagará con recursos privados sin aval del gobierno

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Será la obra vial más importante en los últimos 20 ó 30 años, será el primer paso para construcción de todo un anillo de distribución en Nuevo León, que mejorará la fluidez vehicular

-

Será la primera carretera ecológica del país y se remediarán los daños ecológicos hechos en el pasado en esa zona

-

Reducirá un 15 por ciento la carga vehicular de la Carretera Nacional (carretera 85), al descargar 10 mil vehículos diarios

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-

Mediante el cobro del impuesto por mejoría específica se incrementarán en más del 50 por ciento los ingresos del municipio de Juárez, y con ello los habitantes de ese municipio tendrán mejores camiones de basura, más patrullas.

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Permitirá liberar una cantidad grande de terreno para el desarrollo urbano y así bajar los precios de la tierra en el área metropolitana

-

Permitirá garantizar el desarrollo urbano ordenado en la zona

-

Se generará una nueva ciudad con 100 mil casas, áreas comerciales e industriales

5.2.6.2. Detonante del conflicto La afectación de un área natural protegida por el cruce de la carretera y la construcción del túnel, así como los planes de urbanización futura generaron la inconformidad y movilización de habitantes de las comunidades serranas organizados en la Asociación de Vecinos de La Tinaja A. C., que tenían desde hacía varias décadas posesión pacífica de miles de hectáreas consideradas terrenos nacionales. Los comuneros consideraron que el Arco Vial Sureste favorecería el despojo de las tierras para que pasaran a manos de especuladores interesados en capturar la plusvalía que generaría la nueva carretera. Los vecinos de La Tinaja iniciaron las protestas contra el Arco Vial Sureste pero por la vía de los amparos, y también intentando sin éxito participar en los procesos de consulta pública en torno a la modificación del Programa de Manejo de la ANP Sierra Cerro de la Silla y de la evaluación de la manifestación de impacto ambiental presentada por la CPEU ante Semarnat. Cuando los activistas que participaban en las movilizaciones en contra del proyecto Valle de Reyes conocen el caso del túnel en la sierra y las agresiones recibidas por el asesor de la Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C. –el biólogo Antonio Hernández-, deciden involucrarse en el caso, visitan a los habitantes de las comunidades serranas para conocer la situación y se suman a esta causa. Además de recurrir a la Profepa y al Congreso, los activistas llevan el conflicto a las plazas y las calles mediante diversas acciones colectivas.

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5.2.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto La Asociación de Vecinos de La Tinaja A. C. enfocó primero sus acciones a defender la posesión de tierras en la sierra y evitar que fueran subdivididas en lotes para su posterior urbanización. En octubre del 2007, en el marco de la consulta pública sobre la modificación del Programa de Manejo de la Sierra Cerro de la Silla, los comuneros pidieron a Parques y Vida Silvestre la ampliación del periodo de consulta, pero el organismo respondió de forma negativa argumentando que la solicitud carecía de fundamentación técnica. Los vecinos de La Tinaja ingresaron entonces una queja ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos, pero se desechó por considerar que la respuesta de Parques y Vida Silvestre ya era una forma de atender a la solicitud presentada. La Comisión Nacional de Derechos Humanos, a la que también acudieron, resolvió que no se había afectado el derecho de los vecinos a una participación equitativa en la consulta (Hernández, 2010). Los integrantes de la asociación también entregaron al congreso una petición para que el Legislativo exhortara a Parques y Vida Silvestre a ampliar de 10 a 30 días el periodo de consulta del nuevo Programa de Manejo de la Sierra Cerro de la Silla. El Congreso emitió su resolución hasta el 15 de junio de 2009, y declaró sin materia la solicitud porque para esa fecha el Programa ya había sido publicado (Congreso de Nuevo León, 2009, 15 de junio). Durante el procedimiento de evaluación de impacto ambiental realizado por Semarnat, los vecinos de La Tinaja hicieron llegar a la dependencia federal información sobre el impacto negativo del megaproyecto en el área natural protegida y solicitaron audiencia al director de Impacto y Riesgo Ambiental, Eduardo Enrique González Hernández. (El Regio, 2008, 6 de febrero). La reunión se llevó a cabo el 18 de febrero en las oficinas de la delegación Nuevo León de la Semarnat, y allí los comuneros presentaron sus puntos de vista sobre el proyecto (El Regio, 2008, 19 de febrero). Ese mismo día, Rogelio Ramírez, de la Asociación de Vecinos de La Tinaja y de la organización Empresarios en Acción, inició una huelga de hambre en la Explanada de los Héroes, frente al Palacio de Gobierno, para manifestar su oposición al túnel en la sierra. Ante esta situación, funcionarios de la CPEU se acercaron al ciudadano inconforme para convencerlo de abandonar la huelga de hambre, pero Ramírez puso como condición la realización de una consulta pública organizada por Semarnat donde acudieran todos los interesados, organizaciones ecologistas, expertos, ciudadanos en general “porque con el túnel en la sierra cerro de la Silla se afecta a toda el 225

área metropolitana de Monterrey”. En esta acción, también acompañaron al huelguista integrantes de grupos sociales como el Sindicato de Telefonista de la República Mexicana, la Unión Nacional de Trabajadores (UNT), el Frente Amplio de Luchas Populares, la Alianza de Usuarios del Transporte Urbano y de los Servicios Públicos, la Alianza Binacional Braceroproa y el Comité Ecológico ProBienestar (El Regio, 2008, 20 de febrero). Luego de 75 horas de protesta, Ramírez levantó la huelga de hambre ante la promesa de realizar una reunión pública para debatir el caso del túnel en la sierra. La reunión se efectuó en marzo, organizada por la CPEU, pero sin efectos vinculatorios (El Regio, 2008, 22 de febrero). Cuando en enero del 2008 la Semarnat rechazó la solicitud presentada por vecinos de La Tinaja para que se efectuara una consulta pública acerca de la MIA del Arco Vial Sureste, una integrante de la asociación vecinal interpuso un amparo. En mayo del 2008, el Juzgado Tercero en Materia Administrativa del estado de Nuevo León, concedió la suspensión de amparo a la quejosa, pero le pidió pagar una fianza de 837 mil pesos para garantizar los daños derivados de la suspensión de ese proyecto. Luego de la aprobación de la manifestación de impacto ambiental por la Semarnat, vecinos de las comunidades de la sierra interpusieron un recurso de revisión ante ese organismo federal. El recurso es aceptado y se les pide a los quejosos que cubran una fianza de 170 millones de pesos para garantizar el posible perjuicio que se pudiera causar al gobierno de Nuevo León por la suspensión de la obra. Las fianzas y garantías impuestas produjeron protestas de los vecinos de La Tinaja y recibieron el apoyo de grupos civiles y de integrantes del Consejo Consultivo de Desarrollo Sustentable de la Semarnat. Al no depositarse las respectivas fianzas, los recursos se desecharon. Además de los vecinos de La Tinaja, un conjunto de grupos civiles también emprendió acciones para apoyar a los comuneros, manifestar su oposición al túnel en la sierra, exigir el respeto a las leyes y normas ambientales, y denunciar que el megaproyecto podría terminar beneficiando solamente a unos cuantos grandes propietarios de la zona interesados en urbanizar la sierra y que, además, podían ampararse contra la aplicación del impuesto por mejoría específica debido a la incertidumbre en el trazo exacto de la carretera. El Movimiento Ambientalista Ciudadano es el que dio seguimiento más constante al caso y que en ocasiones adoptó el nombre de Movimiento Ciudadano en Defensa de la Sierra Cerro de la Silla. Otros grupos que también se sumaron a las movilizaciones fueron Regeneractivo, Comité Ecológico ProBienestar, Empresarios en Acción, A. C., Sindicato de Telefonistas de 226

la República Mexicana, la Unión Nacional de Trabajadores, el Frente Amplio de Luchas Populares, la Alianza Binacional Braceroproa, Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos Cadhac, Alianza Cívica, Alianza de Usuarios de Transporte y de Servicios Públicos, Comité Pro Defensa Cerro de La Silla, Movimiento Tierra y Libertad, Derechos Humanos Solidaridad Popular y vecinos de Jardínes de la Tolteca. Algunas de estas organizaciones y colectivos participaban también desde el 2006 en las movilizaciones en contra del desarrollo inmobiliario privado Valle de Reyes en La Huasteca, dentro del Parque Nacional Cumbres de Monterrey. Del 25 al 27 de julio del 2008, el Movimiento Ambientalista Ciudadano organizó las Jornadas Ciudadanas en Defensa del Cerro de La Silla en la Explanada de los Héroes, frente al Palacio de Gobierno. En estas jornadas se llevó a cabo una marcha desde la sierra hasta el Palacio de Gobierno, una oración ecuménica, un ayuno de 24 horas, actividades recreativas, talleres artísticos -de pintura, lectura y música- con el tema del Cerro de La Silla. En el marco de las Jornadas, los activistas ingresaron al Congreso dos solicitudes para la abrogación del Decreto 75. La primera la presentó el ciudadano Rogelio Ramírez, quien denunció que en el decreto no se argumentó de manera alguna por qué el Arco Vial Sureste ha de considerarse una obra de utilidad pública e interés social, sino que simplemente se impone esa categoría. La otra solicitud es presentada por integrantes de la Asociación de Vecinos de la Tinaja, A.C., Comité Ecológico Pro Bienestar, Asamblea Nacional de Adultos Mayores, A.C., Alianza de Usuarios del Transporte y Servicios Públicos, en la que solicitaron una revisión del decreto 75 en virtud de que en su aprobación no se tomó en cuenta que el proyecto no está incluido en los planes de desarrollo urbano vigentes, la ubicación geográfica de la obra descrita en el decreto no es la misma que la aprobada por Semarnat en los estudios ambientales por lo que queda en la incertidumbre jurídica la aplicación del impuesto de mejoría específica que financiaría el proyecto. Estos escritos integraron el expediente 5261 en el Congreso, y luego se agregaron las solicitudes de diputados del PAN en el sentido de revisar el decreto para abrogarlo y emitir otro acorde a la realidad (Congreso de Nuevo León, 2008, 15 de diciembre). En agosto y septiembre del 2008, integrantes de este mismo Movimiento Ambientalista Ciudadano y vecinos de comunidades de la sierra presentaron denuncias populares ante la Profepa porque el gobierno estatal, a través de la CPIE inició trabajos para el Arco Vial Sureste sin realizar las medidas de prevención y mitigación de impactos 227

contempladas en la autorización otorgada por la Semarnat, además de no rendir informes relacionados con esta obra. En octubre, la autoridad federal suspendió los trabajos realizados en la sierra. En noviembre, los ecologistas presentan una nueva denuncia ante la Profepa por reincidencia de la CPIE en continuar los desmontes. Durante el 2008, los activistas presentaron más de 12 denuncias ante la autoridad ambiental federal. Los trabajos del Arco Vial Sureste arrancaron en octubre del 2008, una vez resueltas las licitaciones de las obras. El 2 de octubre, uno de los activistas –Antonio Hernándezpresentó ante la CPIE una solicitud de información pública sobre los planes de mitigación y compensación que tuvo que haber realizado el gobierno estatal antes de comenzar el Arco Vial Sureste. Un mes después, la CPIE rechazó la solicitud con el argumento de que se trataba de información reservada cuya divulgación podía dañar el interés público. El diario local El Norte difundió la noticia, y al día siguiente la autoridad estatal cedió y entregó la documentación solicitada (Cepeda, 2008, 10 de noviembre). El 11 de noviembre de 2008, integrantes del Movimiento Ambientalista Ciudadano acudieron a la delegación de la Semarnat a exigir la revocación definitiva de los permisos para la construcción del túnel. Ese mismo mes, los ambientalistas se reunieron con diputados del PAN para entregarles el estudio técnico45 que muestra las diferencias de ubicación del megaproyecto en el Decreto 75 y en la MIA aprobada por Semarnat. Como se explicó más arriba, esta información fue tomada por los legisladores panistas para fundamentar su solicitud de revisión del Decreto 75, el cual es abrogado en diciembre del 2008. Durante el 2009, mientras los permisos de Semarnat continuaron vigentes, el Movimiento Ambientalista Ciudadano siguió realizando movilizaciones en torno al megaproyecto del Arco Vial Sureste: marchas, despliegue de mantas en puentes peatonales, manifestaciones. Estas acciones fueron grabadas por los mismos activistas y los videos se encuentran en el sitio de internet de Realidad Expuesta46. Este Movimiento también elaboró una serie de propuestas alternativas que están publicadas en documentos difundidos en sitios y redes sociales de internet47: 45

Realizado por el biólogo Antonio Hernández. Realidad Expuesta. Información libre y crítica: www.realidadexpuesta.org 47 Sitios de internet: Sí a la sierra, no al túnel http://sialasierra.wordpress.com/; Movimiento Ambientalista Ciudadano http://www.sialasierra.org/; Movimiento Ambientalista Ciudadano http://movimientoambientalista.jimdo.com/. Grupos abiertos en Facebook: Movimiento Ambientalista Ciudadano; Alternativas al Arco Vial Sureste; No al túnel del Cerro de la Silla. 46

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Anulación del Plan de Manejo de la Sierra Cerro de la Silla por permitir obras que afectan el área natural protegida, y no haberse realizado una consulta amplia.

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Incluir en el Plan de Desarrollo Urbano del Area Metropolitana otra alternativa para el Arco Vial Sureste, eliminando el cruce por el área natural protegida y utilizando vialidades ya existentes y con menor impacto ambiental.

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Reformar la Ley Ambiental para que se restablezca la tipología de áreas naturales protegidas existente en la anterior Ley Estatal de Equilibrio Ecológico, y descartar los cambios hechos en el 2005 que exponen a las áreas naturales protegidas estatales a la urbanización. Ante el activismo ciudadano opuesto al megaproyecto, la reacción del órgano

gubernamental promotor del Arco Vial se orientó a tratar de contrarrestarlos mediante la promoción de un órgano consultivo. De este modo, ante las críticas por la falta de consulta social, la CPEU instaló en mayo de 2007 un consejo ciudadano para la supervisión y vigilancia del proceso de realización de la obra. El consejo lo presidió Alejandro Ledezma Maxueiro, presidente del Colegio de Biólogos de Nuevo León; como secretario se nombró a María Teresa Juárez Palacios, y como secretario técnico a Noé Sánchez Garza. El resto de los consejeros se afirma que eran funcionarios, urbanizadores, ecologistas y vecinos del proyecto, (García, 2007, 12 de mayo; Gómez,

2007, 12 de mayo), pero luego de su

instalación, no se informó nada más sobre este consejo. En este mismo sentido de contrarrestar la oposición de la Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C. y del Movimiento Ambientalista Ciudadano, en agosto de 2008, el titular de la CPEU, Abel Guerra Garza, se reunió con un grupo de habitantes de las comunidades La Tinaja, Los Canelos, La Boca y Ojo de Agua, quienes afirmaron ser “los verdaderos habitantes de la zona” serrana, y expresaron su aval al proyecto porque esa carretera acortaría sus traslados. En esa reunión los vecinos entregaron las firmas de 58 familias que estaban a favor del Arco Vial Sureste (Medina, 2008, 9 de agosto). Sin embargo, ese mismo día, la vocera de la Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C. –Julieta Salazar- denunció que días antes personal del municipio de Santiago encabezado por Ricardo Fernández, secretario particular del alcalde, había estado recolectando las firmas; pero cuando llegaron con el juez auxiliar de La Tinaja, Francisco Alanís, éste se negó a firmar, por lo que le

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quitaron los sellos oficiales y la lámina que lo identificaba como juez auxiliar (Martínez, 2008, 29 de julio). De manera contrastante, la CPEU entabló una relación cercana con los grandes propietarios de tierras del área de influencia del Arco Vial Sureste. Aunque la nueva carretera cruzaría los terrenos de más de 700 propietarios, quienes a través del impuesto de mejoría específica pagarían la obra, en agosto de 2008 CNN Expansión publicó un artículo acerca de la reunión efectuada en las oficinas de la CPEU en la que funcionarios gubernamentales presentaron el proyecto a dos propietarios -los más grandes- de la zona que resultarían beneficiados con la megaobra: Luis Santos de la Garza y Fernando Ancira. El artículo indica que las familias Ancira y Santos son propietarias de más de 800 hectáreas contiguas al área natural protegida por donde cruzaría la carretera; compraron esas tierras en 1997 por 560 mil pesos, pero con el Arco Vial Sureste el valor podría multiplicarse, por lo que planeaban hacer un desarrollo residencial de lujo con lotes de hasta 1,500 metros cuadrados y un club (Pérez, 2008, 1 de agosto). También funcionarios municipales del ayuntamiento de Juárez trataron de contrarrestar a los grupos opositores al proyecto. Así, en la sesión del Congreso efectuada el 15 de diciembre del 2008 en la que finalmente se abrogó el decreto 75, un síndico y un regidor priístas de Juárez encabezaron una manifestación de 150 vecinos en el recinto legislativo para expresar su apoyo a la realización del Arco Vial Sureste; la incursión de los vecinos provocó desorden en la sesión y tuvo que declararse un receso de una hora, luego del cual se aprobó la abrogación del Decreto 75. Al ser entrevistados por algunos medios, los vecinos desconocían la ubicación del proyecto y sus características. (Argüello, 2008,16 de diciembre). Las acciones emprendidas en contra del megaproyecto por vecinos de La Tinaja y por activistas recibieron en ocasiones respuestas represivas de diferentes autoridades o de otras personas interesadas en que se llevara a cabo el megaproyecto: -

Campesinos de la comunidad de Santa Ana que se oponían a las obras del Arco Vial presentaron en febrero de 2008 denuncia ante el Ministerio Público por robo de ganado y amenazas recibidas en diciembre de 2007 por parte de policías del municipio de Juárez y de otras personas enviadas por uno de los propietarios de predios beneficiados con el proyecto. 230

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El 11 abril del 2008, el asesor ambiental de la Asociación de Vecinos La Tinaja A. C., Antonio Hernández Ramírez, fue agredido a golpes por desconocidos cuando regresaba de visitar las comunidades de la Sierra Cerro de la Silla. Los atacantes hicieron referencia a las acciones emprendidas por el activista en contra del Arco Vial Sureste. El Consejo Consultivo Ciudadano para el Desarrollo Sustentable núcleo Nuevo León hizo una denuncia pública de las agresiones y amenazas sufridas por el activista, que ocurrió días después de que el ecologista entregara evidencia gráfica y denunciara a la Profepa que en la sierra se habían comenzado excavaciones y desmontes sin permiso. La organización civil Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos A. C. tuvo conocimiento del caso y solicitó a la Comisión Interamericana de Derecho Humanos medidas cautelares a favor del activista.

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En julio de 2008, vecinos de comunidades serranas denunciaron públicamente la destitución del juez auxiliar de la comunidad La Tinaja por negarse a reconocer como habitantes de ese lugar a personas provenientes de otros lugares que acudieron a una junta convocada por el ayuntamiento de Santiago para avalar el proyecto del Arco Vial Sureste.

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Activistas de distintas organizaciones que se sumaron a las movilizaciones en contra del túnel en la sierra, denunciaron también haber recibido amenazas en diferentes momentos (Campos, 2008, 4 de julio). Otra organización no gubernamental que manifestó una postura crítica ante el

megaproyecto es la Sociedad de Urbanismo, A. C., Región Monterrey. En al menos dos entrevistas realizadas por el periódico Milenio, el presidente del organismo, Roberto García Ortega –quien también era miembro del consejo de participación ciudadana de la APDUNL, e investigador del Colegio de la Frontera Norte-, afirmó que el Arco Vial Sureste no solucionaría el problema de movilidad en el área metropolitana sino que agravaría el problema al estimular el crecimiento urbano, al abrir a la urbanización miles de hectáreas. Además, sugirió también “seguir la ruta del dinero” para saber a quiénes beneficiarían realmente las obras (Plata, 2008, 15 de julio y 31 de diciembre).

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5.4. Centro de Gobierno-Plaza Cívica 5.3.1. Descripción del proyecto La megaobra que se lleva a cabo en un terreno de 20 mil metros cuadrados, consiste en dos edificios, una torre de 36 pisos y de 180 metros de altura –llamado también Torre Administrativa o Centro de Gobierno-, que será el más alto de la ciudad, y funcionará como sede de las oficinas gubernamentales, y un edificio de tres niveles que ofrecerá servicios de atención ciudadana –llamado Pabellón Ciudadano o Plaza Cívica-. Se prevé que este proyecto funcione como detonador de comercio y servicios en la zona. La construcción del complejo, ubicado en el predio Fundidora II –antes conocido como Peñoles- inició en julio del 2007 y estaba planeado terminar el 29 de junio de 2009, sin embargo, en agosto de 2011 aun no finalizaban los trabajos. Esta obra se vincula al megaproyecto público conocido como Integración Urbanística Parque Fundidora-Santa Lucía-Macroplaza, aunque inicialmente no formaba parte de éste ni se encuentra incluida en el Plan Maestro Santa Lucía. Tampoco el Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009 menciona el proyecto de construir una Torre Administrativa.

5.3.2. Construcción del sustento legal En el 2005, la APDUNL llevó a cabo estudio financiero de prefactibilidad de concesión de un inmueble, para albergar oficinas de gobierno aplicadas a la atención ciudadana (APDUNL, 2005). En el 2007, el proyecto fue asumido por la CPEU. Aunque el Centro de Gobierno-Plaza Cívica no estaba contemplado en el Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009, en los indicadores de gestión del primer semestre del 2009, la CPIE lo enmarca dentro del objetivo general del PED que se refiere al “rediseño integral para una administración pública eficiente y cercana a la gente”; lo ubica dentro del Programa Sectorial de Modernización y Competitividad Gubernamental –aunque en este Programa no se menciona el proyecto- que plantea entre sus objetivos “promover e impulsar una administración pública con sentido humano, ágil y competitivo, que incorpore la

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participación ciudadana y comprometida en servir con eficiencia, eficacia y calidad al pueblo de Nuevo León” (Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica, 2009).

5.3.3. Financiamiento Cuando se anunció este megaproyecto -15 de mayo de 2007-, el secretario de Finanzas, Rubén Martínez Dondé, afirmó que representaba una inversión de mil millones de pesos, que se aseguró serían aportados por inversionistas privados a través de un esquema financiero público-privado denominado PPS -Programa de Prestación de Servicios-. La construcción del complejo debía quedar terminada para el 29 de junio del 2009. El esquema PPS –programa de prestación de servicios- es una forma de asociación público-privada que el gobierno estatal utilizó a pesar de no contar la entidad con una legislación en la materia, ni tampoco a nivel federal48. El financiamiento para la ejecución del Centro de Gobierno y Plaza Cívica sería a cuenta de los recursos que el gobierno del Estado erogaba por concepto de rentas de sus oficinas; otra fuente de financiamiento serían los ingresos generados por el alquiler de locales en el nuevo complejo cívico-administrativo, y por el cobro del estacionamiento que se estimaba generaría recursos por 22 millones de pesos anuales. Con estos recursos el gobierno estatal amortizaría el pago en un plazo de 20 años, luego de los cuales el inmueble pasaría a formar parte del patrimonio del Estado. La licitación de la obra publicada el 16 de mayo de 2007 por el Fideproes señala que es para un “contrato de prestación de servicios de arrendamiento con obligaciones de entrega de bien inmueble”. De este modo la obra sería financiada con recursos privados y, una vez terminada la arrenda al gobierno estatal que entregaría a los inversionistas anualmente los 109 millones de pesos que antes pagaba por la renta de distintos inmuebles que ocupaban las dependencias públicas. La empresa ganadora sería la que propusiera el menor número de años de arrendamiento financiero para recuperar su inversión, y que se comprometiera a construir la obra en un plazo máximo de 24 meses. Se trata de un esquema de capitalización de rentas, y a su finiquito la obra pasa a formar parte del patrimonio del Estado.

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La Ley de Asociaciones Público-Privadas del Estado de Nuevo León se aprobó en julio de 2010.

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La empresa ganadora de la licitación fue la brasileña Constructora Andrade Gutiérrez y Asociados, S. A. de C. V., que propuso un plazo de pago de 24 años y 10 meses, con una erogación mensual para el Estado de 9 millones 83 mil 333 pesos, que al año suman 109 millones de pesos, con el IVA incluido, para recuperar la inversión de 2 600 millones de pesos (Fideproes, 2007a). Sin embargo, aunque la fecha límite para entregar la obra terminada era el 29 de junio de 2009, la empresa incumplió argumentando modificaciones en el proyecto; pero tampoco cumplió con los siguientes plazos de entrega acordados: 1 de diciembre del 2009, 30 de mayo 2010 y 30 de junio 2010. Finalmente, las primeras dependencias estatales comenzaron a operar en el edificio anexo, el Pabellón Ciudadano, a partir del 20 de septiembre de 2010 –Instituto de Control Vehicular, Dirección de Recaudación de Tesorería, Catastro y Registro Civil-. Pero la Torre Administrativa, en agosto de 2011 aun no estaba terminada, ni se había establecido un nuevo plazo de entrega de la obra. En noviembre de 2010, el periódico El Norte publicó información que mostraba que desde octubre de 2009 el gobierno estatal pagaba cerca de 10 millones de pesos de renta por la Torre a pesar de que aun no la ocupaba, y contraviniendo el contrato que especifica que el pago del arrendamiento iniciaría cuando la obra hubiese sido terminada y entregada al gobierno estatal (Cepeda y Ramos, 2010, 28 de noviembre). En el exterior, la Torre se encuentra terminada, pero en su interior carece de equipamiento y se encuentra en lo que se llama “obra negra”, ya que se reveló que el contrato solamente cubría la obra civil, pero no el acondicionamiento interior. De hecho, la empresa inmobiliaria InveRegio, encargada de la administración financiera del proyecto, presenta en su sitio de internet la Torre Cívica49 como un proyecto terminado en el 2010. Aunque el proyecto Centro de Gobierno-Plaza Cívica fue publicitado como una obra que no implicaría gastos para el gobierno estatal, hasta septiembre de 2010 ya se habían erogado cerca de 200 millones de pesos por obras complementarias no incluidas en el contrato inicial, y el 27 de junio de 2011 el gobernador Rodrigo Medina de la Cruz dio a

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La constructora brasileña Andrade Gutiérrez y Asociados, S. A. de C. V., ganadora de la licitación, se asoció con la empresa InveRegio para formar el consorcio Torre Cívica, que se ostenta como propietario de los edificios de la Torre Administrativa y Pabellón Ciudadano, mientras que Fideproes es propietario del terreno. Cuando termine el pago del arrendamiento por el esquema de capitalización de rentas, las construcciones pasarán a formar parte del patrimonio estatal.

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conocer que se destinarían otros 312 millones de pesos para el equipamiento interior de la torre (Cepeda, 2010, 26 de septiembre; Cepeda y García, 2011, 28 de junio).

5.3.4. Gestión del suelo El terreno de casi dos mil metros cuadrados -1.9 hectáreas- donde se ejecutó el proyecto está ubicado en el predio Fundidora II –antes Peñoles- en la colonia Obrera junto al Parque Fundidora. Forma parte también de los polígonos de la Zona Protegida del Paseo Santa Lucía (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2008a). En un inicio se dijo que el gobierno estatal había comprado en 100 millones de pesos el terreno a la empresa Peñoles. Sin embargo, en agosto del 2007, dos meses después de darse conocer el proyecto, la empresa Inversiones DD, S. A. de C. V. compró el terreno a Industrias Peñoles por 6.5 millones de dólares -72 millones de pesos-, pero solo conservó la propiedad durante tres meses, ya que en noviembre de ese año los vendió a Fideproes por 97 millones tomando como base de la operación el avalúo del Instituto Mexicano de Valuadores que indicó que el metro cuadrado del terreno era de entre 4 mil 500 y 5 mil pesos. Desarrollos Delta aceptó como forma de pago permutar el predio de 1.9 hectáreas por 21 terrenos ubicados en la manzana que forman las calles Tacuba, Washington y Héroes del 47 y miden 22 mil 46 metros cuadrados –más de 2 hectáreas. Por la diferencia de 2 mil metros cuadrados, la empresa Delta Soluciones se comprometió a pagar 15 millones de pesos al Estado (Congreso de Nuevo León, 2008, 29 de junio y 30 de agosto; Cepeda, 2007, 18 de mayo; 2008, 19 de febrero). Los terrenos que el Fideproes entregó a Desarrollo Delta, los había adquirido entre el 2006 y 2007 por 162 millones de pesos, así que en la permuta con Desarrollos Delta el fideicomiso terminó perdiendo 90 millones de pesos, además de los gastos hechos para la remediación del terreno contaminado donde se construyó el Centro de Gobierno (Argüello, 2008, 18 de noviembre).

5.3.5. Gestión ambiental El predio donde se ubica este megaproyecto era parte de la empresa Peñoles y estaba contaminado con plomo y arsénico provenientes de la escoria que allí había acumulado 235

durante años la compañía minera. El gobierno estatal ya había realizado en el 2006 la primera etapa de un plan de remediación del terreno Fundidora II que tiene una superficie de 28 hectáreas. Para llevar a cabo la construcción de la Torre Administrativa se llevó a cabo otra remediación en el área específica donde realizaría la construcción. En esta segunda etapa se retiraron 2 mil 600 toneladas de tierra contaminada y se enviaron a un confinamiento controlado ubicado en el municipio de Mina.

5.3.6. Gestión social y política En torno a este megaproyecto, el socioespacio de conflicto ha sido ocupado de manera protagónica, además de los actores estatales, por los medios de comunicación locales que han dado seguimiento a la gestión de la obra, revelando irregularidades y denunciando la falta de transparencia. Entre los organismos gubernamentales involucrados destacan la CPIE, el Fideproes y el Congreso estatal.

5.3.6.1. Anuncio y justificación pública El proyecto fue dado a conocer públicamente el 15 de mayo 2007 por el gobernador González Parás y el titular de la Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos como una obra más del megaproyecto de integración urbanística que contribuiría a recuperar el centro de Monterrey y, además, lograría “eficientar la administración y servir mejor a la comunidad”. La idea de un edificio del gobierno estatal que albergara las distintas dependencias para así ahorrarse el pago de las rentas, la dio a conocer el priísta Abel Guerra Garza durante su campaña electoral del 2006 a la presidencia municipal de Monterrey, éste edificio y un estadio eran dos proyectos “ancla” que el exsecretario de Obras Públicas propuso para modernizar la ciudad (Mendieta, 2006, 24 de mayo; Moreno, 2006, 25 de mayo). Una vez pasada la elección de julio del 2006, en la que Guerra Garza perdió la alcaldía regiomontana, asumió en septiembre de ese año la titularidad de la CPEU, unidad administrativa que se

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hizo cargo de impulsar la Torre Administrativa y Plaza Cívica durante la administración estatal 2003-2009. 5.3.6.2. Detonante del conflicto En este caso, han sido los medios de comunicación los que han revelado las negociaciones polémicas realizadas por el gobierno estatal a través del Fideproes para adquirir los terrenos en los que se levanta el megaproyecto, y que no han resultado favorables para el erario y patrimonio públicos. También han monitoreado la ejecución de los trabajos y han destacado el atraso indefinido en la finalización de la obra, así como los gastos extraordinarios en los que ha incurrido el gobierno estatal para continuar el megaproyecto que se suponía iba a implicar un ahorro en el pago de arrendamientos de oficinas públicas. Estas noticias han llevado a cuestionar el megaproyecto en el Congreso por parte del grupo legislativo del PAN, pero no han tenido mayor impacto en los grupos ciudadanos. 5.3.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto En el Congreso se ha abordado en varias sesiones el asunto del Centro de GobiernoPlaza Cívica por iniciativa de los diputados panistas. En junio de 2007, el grupo legislativo del PAN propuso reformar la Ley de Administración Financiera del Estado de Nuevo León para controlar las decisiones que toman los fideicomisos y organismos paraestatales con respecto al patrimonio público que tienen en su haber. Luego de conocerse públicamente las permutas realizadas por el Fideproes en condiciones desventajosas para el erario público con el fin de adquirir los terrenos para construir el Centro de Gobierno-Plaza Cívica, así como la desincorporación de predios del Parque Fundidora para que Fideproes los incluyera en las subastas públicas para que inversionistas privados construyeran hoteles, los diputados panistas propusieron reformar los artículos 106 tercer párrafo, 108 segundo párrafo y 159 segundo párrafo de la ley mencionada, para que los fideicomisos y organismos descentralizados que lleven a cabo la enajenación o desincorporación de bienes inmuebles que son patrimonio público deban obligatoriamente solicitar la autorización del Congreso y, en caso de dar su aprobación, elaborará el decreto correspondiente (Congreso de Nuevo 237

León, 2007. 26 de junio). Esta propuesta de reforma integró el expediente 4631 que fue turnado a la Comisión de Hacienda del Estado donde estuvo en estudio durante un año. En la sesión del 26 de junio de 2008, la reforma se aprobó por mayoría: 23 votos a favor del PAN y PRD y 14 votos en contra del PRI y PT (Congreso de Nuevo León, 2008. 26 de junio). Sin embargo, el gobernador González Parás vetó la reforma con el argumento de que constituía una intromisión del Legislativo en asuntos de responsabilidad directa del Ejecutivo. (El Norte, 2008, 12 de julio). Recientemente, el 20 de julio de 2011, las senadoras del PAN Blanca Judith Díaz Delgado y Minerva Hernández Ramos propusieron un punto de acuerdo para que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión solicite a la Auditoria Superior de la Federación fiscalizar el gasto destinado a la Torre Administrativa entre el 2006 y el 2010 (Senado de la República, 2011). Sin embargo, el 10 de agosto, la Comisión Permanente del Senado aprobó solicitar que esa fiscalización fuera realizada por la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León, y no por el órgano federal. En cuanto a organizaciones sociales, solamente los voceros de Vertebra Nuevo León, el Consejo Cívico de las Instituciones de Nuevo León –CCINLAC- y la Federación de Colonias –Fedeco-, además de la Coparmex y la Canaco, han emitido declaraciones esporádicas en los medios criticando el proyecto, los gastos en que ha incurrido el gobierno estatal, y la falta de participación social; pero no han emprendido acciones organizadas en el espacio público, no han recurrido a instancias públicas fiscalizadoras o de transparencia, ni han convocado a la sociedad a involucrarse en una demanda de rendición de cuentas a las autoridades.

5.4. Desarrollo inmobiliario Santa Lucía 5.4.1. Descripción del proyecto Es un megaproyecto de renovación inmobiliaria que se lleva a cabo dentro de la Zona Protegida del Paseo Santa Lucía, incluye equipamiento urbano, habitacional, comercial y corporativo, con el objetivo de convertir esa parte de Monterrey en un centro turístico, de recreación y cultura con la participación de inversionistas privados. En realidad es un 238

conjunto de grandes proyectos con diferentes usos que en 20 años podrían sumar una inversión cercana a los 9 mil millones de dólares, según pronosticó en octubre de 2008 Alvin Groves, consultor estadounidense contratado por la Secretaría de Obras Públicas para supervisar las obras del Paseo Santa Lucía y que cuenta con la experiencia de haber colaborado en la construcción del San Antonio River Walk (Martínez, 2008, 18 de octubre). La Zona Protegida del Paseo Santa Lucía comprende las siguientes áreas: -

El canal Santa Lucía, sus andadores y el área verde colindante propiedad de Gobierno del Estado.

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El polígono de 71.57 hectáreas que abarca 48 manzanas y está delimitado al Norte por la calle José Silvestre Aramberri (desde Dr. José Ma. Coss hasta la Av. Félix U. Gómez), ambas aceras; al Este por la Av. Félix U. Gómez (desde José Silvestre Aramberri hasta Florencio Antillón); por la calle Florencio Antillón (desde Félix U. Gómez hasta Mariano Matamoros); al Sur por la calle Mariano Matamoros (desde Dr. José Ma. Coss hasta Florencio Antillón), ambas aceras; al Oeste por la calle Dr. José Ma. Coss (desde José Silvestre Aramberri hasta Mariano Matamoros) (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2008a).

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El área en que se encuentra la Torre Administrativa y centro cívico, que es el predio Fundidora II antes llamado Peñoles. Luego de que en el 2007 se inauguró el megaproyecto de integración urbanística

Parque Fundidora-Macroplaza-Paseo Santa Lucía, se comenzaron a difundir los planes del gobierno estatal de detonar el desarrollo inmobiliario de la zona, así como ampliar el Paseo mediante un proyecto llamado Santa Lucía II, que se quedó en la etapa de planeación durante el gobierno de González Parás pero forma parte de los proyectos estratégicos del actual gobierno de Rodrigo Medina de la Cruz. El Proyecto Santa Lucía II tiene como finalidad detonar el desarrollo turístico en una zona de 10 a 12 hectáreas mediante la extensión del Canal Santa Lucía –aproximadamente un kilómetro al norte- y la construcción de hoteles, restaurantes, comercios y cafés con inversión privada. Además de Santa Lucía II, el gobierno estatal ha buscado atraer inversionistas privados que emprendan desarrollos inmobiliarios de usos mixtos –comercial y habitacionalen la zona protegida de manera que se produzca una transformación y renovación urbana de esa parte del centro de Monterrey y se favorezca también su redensificación. El primero de estos desarrollos mixtos se dio a conocer en noviembre de 2009, cuando la empresa inmobiliaria Desarrollos Delta anunció el megaproyecto Capital Santa 239

Lucía, que después se llamó Distrito Uno y finalmente se llama La Capital, y que en julio de 2011 se encontraba en construcción la primera de cuatro fases. El proyecto completo ocupará 19 mil metros cuadrados que corresponden a dos manzanas localizadas entre el Canal Santa Lucía y las calles Félix U. Gómez, Aramberri y Héroes del 47. Comprende 193 mil 860 metros cuadrados de construcción. Incluye seis torres de departamentos de entre 23 y 24 niveles, y una de oficinas de 10 niveles. También contempla 10 salas de cine, restaurantes, cafés, y un mall. El diseño del complejo lo realizó Callison de México, una firma internacional de arquitectura con base en Seattle (Casa México, 2009, 13 de noviembre). Otro proyecto privado que se desarrolla dentro de la Zona Protegida del Paseo Santa Lucía es Myo, de Inver+D Desarrollos. Consiste en un edificio de 10 niveles para 31 departamentos y estacionamientos, que se localizará en el predio de 716 metros cuadrados ubicado a un costado del Canal Santa Lucía entre las calles Juan Ignacio Ramón, entre Jesús González Ortega y Nicolás Martínez (Casa México, 2010, 16 de febrero). También como desarrollo inmobiliario se construyó el edificio Plaza 400 que prácticamente está terminado sobre la plaza del mismo nombre, propiedad de César González Quiroga. Es un proyecto de usos mixtos, contará con departamentos, banco, comercios y restaurantes. Se ubica frente al Museo del Noreste. Hasta agosto de 2011, estos son los proyectos dados a conocer públicamente dentro del plan de impulsar el desarrollo inmobiliario en Santa Lucía.

5.4.2. Construcción del sustento legal Los programas para regenerar e impulsar el desarrollo comercial y turístico de esta parte del centro de Monterrey tienen su origen en el Plan Maestro Santa Lucía, desarrollado por el Consejo Estatal de Rehabilitación Urbana y publicado en el Periódico Oficial del Estado el 15 de octubre de 1993. Este Plan Maestro contempla cinco elementos prioritarios: -

El Paseo Santa Lucía.

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El marco de las calles.

-

La zona cultural y comercial.

-

Zona habitacional. 240

-

Zona de servicios y equipamiento. La ejecución de este proyecto de mejoramiento que abarca el área comprendida entre

las calles Washington al norte, Allende al sur, Félix U. Gómez y Florencio Antillón al oriente y Dr. Coss al poniente, se declaró de utilidad pública mediante el Decreto 255 publicado el 2 de febrero de 1994. Su realización se ha llevado a cabo por etapas. Para la ejecución de estos trabajos, en 1992 se había creado el organismo paraestatal público-privado Consejo Estatal de Rehabilitación Urbana A. C. –que se disolvió en el 2003. Dada la magnitud del Proyecto Santa Lucía, en 1993 se creó el Fideicomiso de Rehabilitación Metropolitana, FIRME, que se extinguió en el 2003 luego de que se detectaran actos de corrupción en las negociaciones con vecinos que serían afectados por la ampliación de la avenida Venustiano Carranza. En 1994, el gobierno estatal encabezado por el priísta Sócrates Rizzo, con el apoyo del gobierno federal –de Carlos Salinas de Gortari-, construyó la primera etapa del Paseo Santa Lucía, y el Museo de Historia Mexicana inaugurado ese mismo año. El proyecto se detuvo entonces por los problemas políticos y financieros que enfrentó el gobierno estatal y se reactivó en 1996 –durante el gobierno interino del empresario priísta Benjamín Clariondcon el aporte de 76 millones de pesos que hizo un grupo de empresarios para terminar los trabajos del canal que llegó a unos 40 metros al oriente de la calle Mina. El proyecto de Santa Lucía es retomado en el 2004 por el gobierno estatal del priísta José Natividad González Parás, y lo vinculó a la realización del Segundo Fórum Universal de las Culturas Monterrey 2007, de manera que se convirtió en un megaproyecto emblemático del sexenio que detona la transformación de la imagen urbana del centro de la metrópoli. El megaproyecto Integración Urbanística Parque Fundidora-Paseo Santa LucíaMacroplaza fue inaugurado el 15 de septiembre de 2007 en el marco del Fórum, y sus espacios albergaron las diversas actividades del evento. La megaobra de 300 millones de dólares –aportados por el gobierno federal y estatal- se desarrolló en 300 hectáreas en las que se unió la Macroplaza y el Parque Fundidora mediante un río navegable y un paseo peatonal de 2.5 kilómetros de longitud, creando una de las el área verde más grandes de la ciudad y transformando la imagen de la zona central de Monterrey. La finalidad del megaproyecto de integración urbanística era detonar la actividad turística y renovar la imagen urbana de los espacios centrales para convertir a Monterrey en una ciudad intermedia de calidad mundial que favorezca las inversiones (Gobierno de Nuevo León, 2004a:165). También se afirmó de 241

manera recurrente que el Paseo Santa Lucía y sus zonas aledañas son un corredor turístico y cultural, pero también ecológico; y se insistió en considerarlos patrimonio urbanístico y cultural de los nuevoleoneses (Gobierno de Nuevo León, 2007:120 y 124; 2008: 73 y 157; 2009:314). El 29 de octubre de 2006, en la última sesión de cabildo de la administración encabezada por el priísta Ricardo Canavati, el ayuntamiento de Monterrey aprobó el Programa Zona Especial de Desarrollo Controlado Santa Lucía, que plantea la creación de fideicomisos de participación mixta para atender proyectos de urbanización, vialidad y estacionamiento. Además, prevé el desarrollo de la zona en tres etapas de 25 años cada una. El 2 de junio de 2008 se publicó el decreto que declara Zona Protegida el Paseo Santa Lucía, con los caracteres de Zona Histórica, Zona Pintoresca y Zona de Belleza Natural, con el que se pretende dar permanencia y continuidad al proyecto de regeneración y revitalización de Santa Lucía. En febrero del 2006, el gobernador González Parás envió al Congreso una iniciativa para que el Fideicomiso Parque Fundidora se convirtiera en Organismo Público Descentralizado. La iniciativa de Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Parque Fundidora se aprobó en junio y se publicó el 10 de julio de 2006. Aunque el argumento del Ejecutivo era garantizar la permanencia de los objetivos ecológicos y recreativos del Parque y proteger su patrimonio, en realidad la nueva ley permite al organismo impulsar el desarrollo inmobiliario en el terreno disponible; también contratar financiamiento, enajenar y gravar los bienes patrimonio del Parque. Bajo esta nueva figura de organismo descentralizado, el consejo de administración aprobó en junio de 2007 desincorporar terrenos que forman parte de Fundidora II –antes Peñoles- para que se incorporaran al Fideproes, y éste dispusiera su venta para desarrollos turísticos dentro del plan de impulsar el desarrollo inmobiliario en Santa Lucía.

5.4.3. Financiamiento Para la realización de la integración urbanística Parque Fundidora-Paseo Santa LucíaMacroplaza, el Fidelucía adquirió predios donde se ubicaban viviendas y negocios con el fin de tener reservas territoriales para el posterior desarrollo inmobiliario de la zona que 242

incluiría áreas habitacionales, restaurantes, hoteles, oficinas y comercios, ya sea por la venta de terrenos a inversionistas privados, o bien, impulsando desarrollos donde el fideicomiso aporta el terreno y el empresario desarrolla el proyecto bajo ciertas condiciones. Para el megaproyecto Santa Lucía II, el gobierno estatal –en las administraciones 2003-2009 y 2009-2015- trabajó de manera conjunta con el organismo federal Fondo Nacional de Fomento al Turismo, Fonatur, para elaborar un plan de desarrollo de cerca de 12 hectáreas propiedad del Fideproes –antes Fidelucía- en las márgenes del Canal, en las que inversionistas privados nacionales y extranjeros establezcan hoteles, restaurantes, tiendas de artesanías, y cafés. Esta segunda etapa del Paseo se ejecutaría como un proyecto públicoprivado donde el gobierno aporta los terrenos y los inversionistas financian los desarrollos. Este plan maestro contempla también la integración del Barrio Antiguo al Paseo Santa Lucía y la Macroplaza. Aun no arranca la ejecución del megaproyecto pero continúan los trabajos de planeación, y durante el gobierno de González Parás se llevó a cabo la adquisición de una parte de los terrenos a través del Fideproes (El Porvenir, 2009, 14 de noviembre; García y Ramos, 2008, 10 de octubre; Moreno, 2009, 4 de marzo).

5.4.4. Gestión del suelo La megaobra pública integración urbanística Parque Fundidora-Paseo Santa LucíaMacroplaza se llevó a cabo entre 2005 y 2007 en 300 hectáreas que ocupan 21 manzanas. Para afectar estos terrenos, el gobierno estatal no recurrió a la expropiación por causa de utilidad pública sino que negoció contratos de compraventa con los propietarios. Para esto, el 19 de julio de 2005 se creó el Fideicomiso Promotor del Desarrollo Santa Lucía, Fidelucía – que desde diciembre de 2006 se llama Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos, Fideproes- que se haría cargo de comprar los terrenos necesarios. En el 2005, antes de iniciar la integración urbanística, el gobierno había estimado destinar 60 millones de pesos para la compra de propiedades (García, 2005). Sin embargo esa cantidad se rebasó más de seis veces. En el 2005, Fidelucía compró 23 lotes por 35 923 399 millones de pesos (Fideproes, 2006a), y en el 2006 adquirió 101 lotes por 281 846 476 millones de pesos (Fideproes, 2006b). En el 2007 se adquirieron terrenos por 63 381 348 millones de pesos (Fideproes, 2007b). 243

A mediados del 2007, el Fideproes contaba con 51 mil metros cuadrados de suelo en el área de Santa Lucía, incluyendo el canal y otros terrenos que se adquirieron para su posterior venta a desarrolladores privados. El 30 junio de 2008, el director del la CPEU y secretario técnico del Fideproes, Carlos Serna Ballí, dijo en entrevista a El Norte que el fideicomiso ya no estaba comprando más predios, pero que a los vecinos de la zona de Santa Lucía que deseaban vender se les apoyaba mediante la promoción con inversionistas privados (Porras, 2007, 30 de junio). Sobre el procedimiento para la venta de predios, Serna Ballí, declaró que sería mediante subasta pública en la que el ganador sería no quien aportara más dinero sino quien garantizara que va a construir lo que necesita la ciudad, que es desarrollos verticales de usos mixtos. En octubre del 2006, el titular de la recién creada Coordinación de Proyectos Estratégicos Urbanos, Abel Guerra Garza, anunció que el gobierno estatal recuperaría 100 millones de dólares invertidos en la integración urbanística mediante la venta de terrenos adquiridos en esa zona por el fideicomiso -Fidelucía y después Fideproes-. De esa manera esperaban atraer inversión privada para desarrollar servicios turísticos, corporativos, de entretenimiento y de vivienda alrededor del Paseo Santa Lucía. Pero Guerra Garza aclaró que el gobierno estatal no buscaría “obtener ganancias en la venta de los terrenos sino generar beneficio a la comunidad” (Robles, 2006, 7 de octubre). En junio y octubre de 2007, el gobierno estatal solicitó al Congreso autorizar la desincorporación de un total de 57 inmuebles propiedad del Estado para incorporarlos al Fideproes, que después los pondría a la venta para que inversionistas privados llevaran a cabo desarrollos turísticos, de servicios y vivienda vertical. Del total de inmuebles que se pretendía desafectar, 20 habían sido adquiridos por el gobierno el 31 de julio de 2003, otros habían sido donados por el municipio de Monterrey y otros más eran propiedades de Firme – Fideicomiso de Rehabilitación Metropolitana- Sin embargo, la resolución del trámite legislativo se prolongó por tres años. En las sesiones ordinarias efectuadas el 27 y 28 de septiembre de 2010, el pleno del Congreso aprobó dejar sin materia las solicitudes presentadas por el anterior gobierno, ya que una de las organizaciones solicitantes –la Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica- había quedado extinta en noviembre del 2009. Para poder llevarse a cabo las desincorporaciones, el gobierno estatal tendría que tramitar una nueva solicitud (Congreso de Nuevo León, 2010, 28 de septiembre y 27 de septiembre). 244

La información sobre este intento de desincorporar patrimonio estatal se difundió en los periódicos locales El Norte, Milenio y El Porvenir; además, coincidió en el tiempo en que se reveló que el Parque Fundidora autorizó desincorporar parte de su patrimonio para que el Fideproes lo pusiera a la venta (Guerrero, 2007, 15 de junio; Guerrero, García y Rodríguez, 2007, 2 de octubre). En diciembre de 2007 trascendió en los medios que el gobierno estatal planeaba licitar 10 hectáreas de terrenos ubicados en los alrededores del Paseo Santa Lucía -por los que antes había pagado 400 millones de pesos y que formaban parte de la reserva del Estado. El objetivo era que en esos predios inversionistas privados desarrollaran proyectos inmobiliarios, hoteles e infraestructura turística, con lo que se esperaba atraer inversiones privadas por más de mil millones de pesos. Parte de estos terrenos -4 hectáreas- se ubicaban en el predio Fundidora II –antes Peñoles- por lo que eran parte de la reserva territorial del Parque Fundidora en la que se invirtieron 44 millones de pesos del erario para los trabajos de remediación, por tratarse de terrenos altamente contaminados y que estaban destinados para áreas verdes. Sin embargo el consejo de administración del Parque Fundidora, a solicitud del Gobernador, decidió en junio de 2007 entregar esos terrenos al Fideproes para que los incluyera en el programa de subastas públicas. Para realizar esta operación, Parque Fundidora no requirió la autorización del Congreso, por constituir un organismo paraestatal. Sin embargo, el grupo legislativo del PAN presentó al pleno un punto de acuerdo para solicitar al gobernador y al titular del Parque Fundidora que informaran cuánto había pagado el gobierno estatal por los terrenos que ahora planeaban subastar, cuántos recursos públicos se habían destinado en infraestructura urbana en dichos predios, y el monto total de recursos que se obtendrán con la venta de esos terrenos. El punto de acuerdo se aprobó en la sesión del 14 de mayo de 2008 (Congreso de Nuevo León, 2008, 14 de mayo). Un año después, en la sesión del 26 de junio de 2009 la Auditoría Superior del Estado informó al Congreso sobre estos tres asuntos basado en la revisión de la cuenta pública del 2007, pero en dicha cuenta no encontraron información sobre la adquisición de los terrenos en cuestión; y tampoco se obtuvieron datos sobre su venta, ya que eso le correspondía en todo caso al Fideproes, y el exhorto no iba dirigido a este fideicomiso (Congreso de Nuevo León, 2009, 26 de junio). Este caso no tiene mayor seguimiento en el Congreso ni en los medios de comunicación. Como la venta de los predios en Fundidora II para realizar infraestructura hotelera implicaría la pérdida de áreas verdes, el gobierno estatal anunció que compensaría esa 245

pérdida con la reubicación de la Escuela Normal “Miguel F. Martínez” y la primaria anexa “Oziel Hinojosa” para unir el terreno que ocupan al parque Fundidora II. Sin embargo, esta noticia provocó las protestas de padres de familia que se oponían a la reubicación de los planteles escolares; el gobernador entonces declaró que no había nada decidido sobre la reubicación de las escuelas. También en este caso intervino el Congreso y, en la sesión del 15 de abril del 2008, los legisladores acordaron enviar un exhorto al gobernador para que se abstuviera de decidir la reubicación de los planteles (Congreso de Nuevo León, 2008, 15 de abril). A la fecha –agosto 2011- los planteles no han sido reubicados. Pero tampoco está cancelado el plan de impulsar en algún momento el desarrollo turístico y comercial en el predio de Fundidora II. El desarrollo que a la fecha a suscitado mayor polémica en la prensa local es La Capital, porque los terrenos donde se ejecuta el complejo de usos mixtos fueron obtenidos por la empresa Desarrollos Delta a través de una permuta mediante la cual el gobierno estatal recibió el predio donde se construye el Centro de Gobierno-Plaza Cívica, conocido también como Torre Administrativa. Esta Torre se levanta sobre un terreno de casi dos mil metros cuadrados -1.9 hectáreas- ubicado en el predio Fundidora II –antes Peñoles- en la colonia Obrera frente la Parque Fundidora. En un inicio se dijo que el gobierno estatal había comprado en 100 millones de pesos el terreno a la empresa Peñoles. Sin embargo, en agosto del 2007, dos meses después de darse conocer el proyecto de la Torre Administrativa, la empresa Inversiones DD, S. A. de C. V. compró el terreno a Industrias Peñoles por 6.5 millones de dólares -72 millones de pesos-, pero solo conservó la propiedad durante tres meses, ya que en noviembre de ese año los vendió a Fideproes por 97 millones. Desarrollos Delta aceptó como forma de pago permutar el predio de 1.9 hectáreas por 21 terrenos ubicados en la manzana que forman las calles Tacuba, Washington y Héroes del 47 y miden 22 mil 46 metros cuadrados –más de 2 hectáreas-. Por la diferencia de 2 mil metros cuadrados, la empresa Delta Soluciones se comprometió a pagar 15 millones de pesos al Estado (Congreso de Nuevo León, 2009, 29 de junio y 30 de agosto; Cepeda, 2007, 18 de mayo; 2008, 19 de febrero). Los terrenos que el Fideproes entregó a Desarrollos Delta, los había adquirido entre el 2006 y 2007 por 162 millones de pesos, así que en la permuta con Desarrollos Delta el fideicomiso terminó perdiendo 90 millones de pesos, además de los gastos hechos para la remediación del terreno contaminado donde se construyó el Centro de Gobierno, ya que esta 246

contaminado con plomo y arsénico, provenientes de la escoria acumulada por Peñoles durante años. (Argüello, 2008, 18 de noviembre). Además, después se dio a conocer que uno de los terrenos que Fideproes entregó en la permuta lo había recibido de la empresa Look Publicidad como dación en pago por un adeudo de 54 millones de pesos que dicha empresa tenía con el Estado por concepto del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos –ISAN. Este predio no pasó a formar parte del patrimonio estatal, a pesar de constituir el pago de impuestos, sino que lo recibió directamente Fideproes, sin que mediara una solicitud previa al Congreso por parte del gobierno estatal –quien tiene la competencia del cobro del ISANpara desincorporar el predio y transferirlo al fideicomiso, siguiendo lo que indica la Ley de Administración Financiera del Estado de Nuevo León. Además, este terreno que recibió de Look Publicidad como pago de un adeudo fiscal de 54 millones de pesos, lo permutó a Desarrollos Delta en una transacción de solamente 27 millones de pesos (Fideproes, 2008b; Congreso de Nuevo León, 2009, 29 de junio y 30 de agosto). Actualmente, Desarrollos Delta construye la primera fase del megaproyecto de usos mixtos llamado La Capital, en el predio ubicado en las calles Félix U. Gómez, Washington y Héroes del 47, que corresponde a una parte de los terrenos permutados en la operación descrita más arriba. Otro asunto que ha suscitado conflicto es que en parte del predio se han encontrado vestigios de la invasión de Estados Unidos a México en 1846, por lo que el Instituto Nacional de Antropología e Historia intervino para que la empresa constructora respetara las zonas donde se encuentran los restos hasta que éstos fueron recuperados. Al mismo tiempo que se realizaba la permuta de terrenos públicos para la ejecución de obras con capital privado en el área de Santa Lucía, el 16 de mayo de 2008 se publicó el decreto que declaró como Zona Protegida con los caracteres de Zona Histórica, Zona Pintoresca y Zona de Belleza Natural el área del Paseo Santa Lucía. Este decreto es revocado por uno nuevo publicado el 2 de junio 2008, debido a que en el primero faltaba la firma del titular de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano. En el nuevo decreto, además, se agregó la creación de la Junta de Protección y Conservación del Patrimonio Cultural por parte del Ayuntamiento de Monterrey, y también se modificaron los límites de uno de los polígonos de la zona de protección. La zona protegida por el decreto es la siguiente: -

El canal Santa Lucía, sus andadores y el área verde colindante 247

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El polígono delimitado por las calles Aramberri, Félix U. Gómez, Florencio Antillón, Mariano Matamoros –en la primera versión del decreto era Padre Mier- y Dr. Coss.

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El área en que se encuentra la Torre Administrativa y Centro Cívico. En el decreto se indica que “el área comprendida por las instalaciones del canal de

Santa Lucía, sus andadores y áreas verdes colindantes son propiedad del Gobierno del Estado y del Organismo Público Descentralizado Parque Fundidora” por lo que es un espacio público y queda “prohibido su cambio de uso y enajenación total o parcial, comodato o cualquier otra figura que afecte, modifique o desvíe la conservación de este patrimonio inmobiliario” de manera que “permanezca inalterable y sujeto al cumplimiento del objetivo que le ha dado origen” (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2008a). Mucho antes de la declaratoria de protección, el 2 de febrero de 1994 se publicó el Decreto 255 que declaró de utilidad pública el Proyecto de Mejoramiento Santa Lucía ubicado en el área comprendida entre las calles Washington, Félix U. Gómez, Florencio Antillón, Allende y Dr. Coss, y que ha sido ejecutado por etapas en los gobiernos de Sócrates Rizzo y de Natividad González Parás. La adquisición gubernamental de predios en dicha zona se justificó con el argumento de destinarlos a un proyecto considerado de utilidad pública que es la regeneración de Santa Lucía. Por tanto, la venta, subasta o permuta de predios públicos para la realización de desarrollos privados que generen ganancias para los propietarios particulares en la zona de Santa Lucía queda sin justificación.

5.4.5. Gestión ambiental Por tratarse de un proyecto a realizarse en una zona urbanizada, no se realizaron trámites ante las autoridades ambientales.

5.4.6. Gestión social y política La publicación de informaciones dispersas acerca de las intenciones de llevar a cabo desarrollos inmobiliarios privados en la Zona Protegida de Santa Lucía ha suscitado un socioespacio de conflicto difuso en el que ha habido una débil participación de actores sociales, los más visibles han sido: 248

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Vecinos de predios que podrían resultar afectados.

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Padres de familia y profesores de la Escuela Normal “Miguel F. Martínez” y la escuela primaria anexa “Oziel Hinojosa”.

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El Movimiento Ciudadano en Defensa de los Espacios Públicos, integrado por ambientalistas. Estos grupos no emprendieron acciones conjuntas, y cada uno utilizó sus propios

argumentos para defender su postura. Igualmente difusos son los actores estatales involucrados, a excepción de la Coordinación que tiene como atribución impulsar el proyecto estratégico Desarrollo Inmobiliario Santa Lucia. Algunos otros actores estatales involucrados son: -

El gobernador –José Natividad González Parás/Rodrigo Medina de la Cruz-.

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La Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano.

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El organismo público descentralizado Parque Fundidora.

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El Fideicomiso Promotor de Proyectos de Infraestructura Estratégica.

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El Congreso del Estado. La participación más visible en las gestiones relacionadas con el desarrollo

inmobiliario en Santa Lucía las llevaron a cabo la Coordinación, el Fideproes y el mismo gobernador. Cabe señalar que Guerra Garza fungía al mismo tiempo como titular de la Coordinación y como coordinador ejecutivo del Fideicomiso. Las escasas ocasiones que en el consejo de participación ciudadana de la APDUNL se abordó el asunto del desarrollo inmobiliario en Santa Lucía, Guerra Garza era quien presentaba alguna información o respondía las cuestiones. 5.4.6.1. Anuncio y justificación pública El plan gubernamental de impulsar el desarrollo inmobiliario privado en Santa Lucía no fue dado a conocer de manera oficial a la sociedad, como sí ocurrió con otros megaproyectos en los que se realizó un evento específico en el que se dan a conocer públicamente. Los vecinos y grupos civiles se han enterado paulatinamente de estos planes en la medida que los medios revelan una por una las transacciones ya terminadas o en curso sobre bienes inmuebles propiedad pública para destinarlos a desarrollos privados. 249

El Plan Maestro Santa Lucía que data de 1993 contempla el desarrollo de zonas comerciales, habitacionales y de servicios. Pero es un programa que, aunque sigue vigente, no está disponible en el sitio de internet del gobierno estatal para que cualquier ciudadano lo consulte. Solo una revisión de declaraciones de funcionarios permite identificar algunas referencias al desarrollo inmobiliario en Santa Lucía como proyecto urbano estratégico del gobierno estatal. En cuanto al proyecto Santa Lucía II, se menciona en el quinto informe de gobierno de González Parás, pero sin dar detalle alguno, solo para señalar que se trabaja en el proyecto ejecutivo. También en algunas declaraciones a los medios, tanto de González Parás como del actual titular del Ejecutivo, Rodrigo Medina de La Cruz, mencionan que están adquiriendo predios, realizando negociaciones con Fonatur, y elaborando un plan, pero no ofrecen especificaciones del proyecto. Tampoco en el sitio de internet del gobierno estatal se ha publicado –hasta agosto 2011- información que describa en qué consiste Santa Lucía II. Para obtener alguna información acerca del desarrollo inmobiliario en Santa Lucía es necesario revisar notas periodísticas dispersas y actas de las sesiones del Congreso en las que se aborden los planes de permutas de terrenos y de subastas de predios en esa zona. Tampoco hay explicaciones acerca de qué mecanismos se utilizarán para impedir que la plusvalía generada por el megaproyecto público Integración Urbanística Parque Fundidora-Paseo Santa Lucía-Macroplaza no sea solamente aprovechada por inversionistas privados nacionales y extranjeros. 5.4.6.2. Detonante del conflicto La desincorporación de bienes públicos para que en ellos se realicen desarrollos privados y la posible afectación de propiedades de particulares, son los detonantes de un débil conflicto en torno a este megaproyecto. Aunque la información sobre las intenciones gubernamentales de vender terrenos públicos ubicados en Santa Lucía para desarrollos inmobiliarios privados se empezaron a difundir en los medios a finales del 2006, y en el 2007 se reveló la desincorporación de predios de Parque Fundidora para que Fideproes los incluyera en las subastas públicas, las acciones de los distintos grupos sociales opuestos a estas operaciones se registraron en el 2008. 250

5.4.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto Cuando los medios publicaron que el gobierno estatal planeaba extender el canal Santa Lucía e impulsar el equipamiento comercial, vecinos del Paseo Santa Lucía que tienen más de 40 años de vivir en esa zona manifestaron su rechazo a estos proyectos, su negativa a vender sus propiedades, y demandaron ser tomados en cuenta por las autoridades (Rodríguez y Martínez, 2008, 20 de octubre). Sin embargo, en lugar de realizar un acercamiento con los vecinos, el gobernador González Parás consideró que la inconformidad se debía a falta de información. Como aun no está terminado el plan que el gobierno estatal elabora con Fonatur, tampoco se han reactivado las movilizaciones de estos vecinos. En cuanto a los planes de reubicar la Escuela Normal “Miguel F. Martínez” y la escuela primaria anexa “Oziel Hinojosa” que se localizan en un predio aledaño a Fundidora II, padres de familia y maestros manifestaron su inconformidad, y coincidieron en señalar que no tenían información detallada sobre el proyecto gubernamental de ceder los terrenos donde se ubican las escuelas para convertirlos en áreas verdes e integrarlos a Fundidora II. Argumentaron que la reubicación, obligaría a las escuelas a comenzar de nuevo, cuando en ese sitio ya llevan 40 años; además, los padres de familia habían invertido 250 mil pesos en mantenimiento y mejoras a los edificios. El 1 de abril de 2008, alumnos, padres de familia y maestros realizaron una manifestación en el exterior de la escuela, y criticaron que se pretenda reubicar los planteles para compensar la pérdida de áreas verdes que provocaría la construcción de hoteles en el predio Fundidora II. Advirtieron que si el gobernador insistía en la reubicación, entonces bloquearían la Avenida Constitución. Ante las protestas, el gobernador declaró que la reubicación era solo un plan que estaban explorando pero que se resolvería en diálogo con maestros y padres de familia. Ese mismo día, los inconformes acudieron al Congreso con el diputado panista Alfredo Rodríguez, quien llevó el caso a la tribuna y se turnó a la Comisión de Educación, cultura y deporte. En la sesión del 15 de abril, el pleno decidió exhortar al titular del Ejecutivo que se abstuviera de reubicar los planteles escolares (Charles, 2008, 2 de abril; Congreso de Nuevo León, 2008, 15 de abril; Romo y Guerrero, 2008, 3 de abril). Salvo las desincorporaciones que no requerían la aprobación del Congreso –como la efectuada por Parque Fundidora para entregar 4 hectáreas de Fundidora II a Fideproes-, los legisladores eludieron aprobar estas transacciones, y prolongaron el trámite hasta dejarlo 251

pendiente para la siguiente legislatura, como ocurrió con los 57 predios que el gobierno estatal pretendía desincorporar para entregarlos a Fideproes para su posterior venta. La difusión en los medios de los planes gubernamentales de vender terrenos públicos ubicados en Fundidora II y en el Paseo Santa Lucía para que particulares construyan infraestructura turística, suscitó la conformación del grupo llamado Movimiento Ciudadano en Defensa de los Espacios Públicos que convocó a manifestarse en contra de la venta del patrimonio

público

y

abrieron

un

sitio

de

internet

-

http://quenosevendasantalucia.wordpress.com/- para difundir sus argumentos, convocar eventos, e intercambiar comentarios con otras personas. Este grupo convocó a dos marchas a lo largo del Paseo Santa Lucía y el Parque Fundidora el 26 de abril y el 4 de mayo de 2008, en las que participaron siete personas en la primera y cerca de 40 en la segunda, a la que se sumaron integrantes de grupos civiles como Alianza de Usuarios del Transporte, Asociación de Vecinos La Tinaja, Comité Ecológico ProBienestar y Redes Ciudadanas. Redactaron una carta dirigida al gobernador, al Congreso, ayuntamiento de Monterrey, y a los titulares de Parque Fundidora y el Fideicomiso Paseo Santa Lucía (sic), y recabaron firmas. En dicha carta solicitaban mantener como propiedad pública el Paseo Santa Lucía y el Parque Fundidora, incrementar los espacios verdes en la ciudad, transparentar el uso de recursos públicos y las operaciones inmobiliarias ligadas al Paseo Santa Lucía y el Parque Fundidora, participación de activistas especializados y no de empresarios en los consejos ciudadanos, garantizar que no se privatizarán los espacios y bienes públicos de Santa Lucía y el Parque Fundidora (Que no se venda Santa Lucía, 2008). El Movimiento Ciudadano en Defensa de los Espacios Públicos se mantuvo activo solamente de abril a junio del 2008. Las autoridades estatales, aunque se mantuvieron al tanto de las protestas, no las tomaron en cuenta. Entrevistado por El Norte y Milenio, el entonces secretario general de gobierno, Rodrigo Medina de la Cruz dijo que estaban dispuestos a escuchar a la ciudadanía pero seguirían adelante con el programa de subastas, ya que no se trataba de una privatización sino de impulsar el desarrollo (García, 2008, 6 de mayo; Silva, 2008, 6 de mayo). En la sesión del 15 de mayo de 2008 del consejo de participación ciudadana de la APDUNL, el titular de la CPEU, Abel Guerra Garza, justificó la venta de terrenos de Santa Lucía porque esa era la concepción del proyecto y, de no hacerlo, se frenaría la regeneración 252

urbana, por lo que lamentó “el desconocimiento tan terrible de los proyectos y la frivolidad de algunas protestas” (APDUNL, 2008, 15 de mayo). El desarrollo inmobiliario en Santa Lucía apenas inicia. Por tratarse de un conjunto de megaproyectos que se ejecutarán a lo largo de tres etapas de 25 años y la información publicada es muy escasa, habrá pocas oportunidades de intervención puntual y efectiva de vecinos y/o grupos civiles que pretendan controlar y reorientar estos planes hacia la preservación del patrimonio y espacios públicos, y la redistribución social de plusvalías generadas por la Integración Urbanística Parque Fundidora-Paseo Santa Lucía-Macroplaza.

5.5. Estadio de futbol Monterrey 5.5.1. Descripción del proyecto El nuevo estadio de futbol Monterrey es un megaproyecto que a la fecha –agosto de 2011- aún no se ejecuta porque tiene pendiente tramitar el permiso de construcción ante el municipio de Guadalupe. Se trata de un estadio con capacidad para 50 mil personas que se pretende ubicar en terrenos del bosque La Pastora, en el municipio conurbado de Guadalupe, junto al río La Silla. La obra será ejecutada por el Grupo FEMSA en un terreno que recibió en comodato por 60 años por parte del gobierno estatal. De acuerdo con la documentación entregada al Congreso desde el 2008 por el gobernador González Parás para solicitar la autorización para la concesión del predio en La Pastora y que conforma el expediente 5333, el nuevo estadio tendrá una longitud de 265 metros con 223 de ancho y una altura de 43 metros con una circunferencia de 800 metros. Contará con aproximadamente 6 mil localidades premium y estará preparado para atender eventos de hasta 70 mil personas. Contará con restaurante, sala de exhibiciones, sala de conferencias, zona comercial, estacionamiento para 5 mil 500 vehículos, instalaciones para los medios de comunicación, dos pantallas gigantes, pantallas en los pasillos, equipamiento para personas con capacidades diferentes, sistemas de comunicación de alta tecnología, y área VIP. En Monterrey hay dos equipos de futbol soccer profesional, Rayados de Monterrey que actualmente juega en el estadio Tecnológico, con capacidad para 34 mil espectadores, 253

propiedad del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y que fue construido en 1950, el segundo más antiguo del futbol mexicano. El equipo Tigres de la Universidad Autónoma de Nuevo León juega en el Estadio Universitario de la UANL, construido en 1967 y tiene capacidad para 43 mil espectadores. Cuando hace 10 años se publicó en los medios de comunicación los planes del Club Rayados de Monterrey –propiedad del Grupo FEMSA- de construir un nuevo estadio, funcionarios y urbanistas entrevistados entonces consideraban que debía ubicarse en zonas alejadas del centro de la metrópoli y con poco desarrollo, y se citaba como alternativas los municipios conurbados de Santa Catarina, General Escobedo, García o incluso Pesquería, que no forma parte del área metropolitana (Saucedo, 2001, 29 de abril). Pero también se planteaba la alternativa de construirlo hacia el oriente y sur de la ciudad, sin señalar un terreno específico (Sandoval, 2000, 19 de septiembre). Los indicios de que el gobierno estatal planeaba construir un estadio empezaron a difundirse en los medios de comunicación en diciembre de 2004, y se revelaba que el gobierno ya había iniciado negociaciones con empresarios y con los presidentes de los clubes de futbol locales. En el 2007 ya se mencionaba La Pastora como la ubicación más probable, y esta posibilidad suscitó las primeras protestas de vecinos de las colonias aledañas a La Pastora que se detallarán más adelante (Gobierno de Nuevo León, 2004, 5 de diciembre; Vargas, 2007, 20 de julio). El estadio de futbol Monterrey forma parte del proyecto Nuevo Parque Ecológico La Pastora que se anunció el mismo día que el gobernador González Parás dio a conocer la realización del estadio -8 de septiembre de 2008. En ese evento, también se dio a conocer la creación de un “patronato ciudadano” encabezado por el director de Grupo FEMSA, José Antonio Fernández Carvajal, para “blindar y asegurar este proyecto en esta y en las siguientes generaciones” (Gobierno de Nuevo León, 2008a, 8 de septiembre; 2008, 14 de octubre). Este macro parque ha sido promovido tanto por el gobierno de González Parás como por el actual encabezado por Medina de la Cruz como un proyecto integral de desarrollo urbano y ambiental que incluye el estadio, además de la rehabilitación de 200 hectáreas a lo largo de 13 kilómetros del río La Silla, el único río vivo del área metropolitana

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de Monterrey, para integrar los cuatro parques existentes50, y el estadio sería el “gran proyecto ancla” (Gobierno de Nuevo León, 2010, 21 de enero). La construcción del nuevo estadio era uno de los grandes equipamientos urbanos contemplados dentro del Programa Regia Metrópoli durante la administración estatal 20032009, y estaba a cargo de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano, con el objetivo de hacer de Monterrey una ciudad de clase mundial (Gobierno de Nuevo León, 2005, 8 de noviembre). Sin embargo, no es la APDUNL sino la Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica la dependencia que juega un papel fundamental en la gestión del estadio en el periodo de gobierno de González Parás. Los estudios iniciales de vialidad así como el desarrollo del esquema financiero estuvieron a cargo de la CPIE, y su titular fungió como fuente de información gubernamental sobre este megaproyecto (Gobierno de Nuevo León, 2008b, 8 septiembre; 2008, 24 de octubre).

5.5.2. Construcción del sustento legal Como el nuevo estadio no estaba contemplado en el Plan Metropolitano 2000-2021 de Desarrollo Urbano, el proyecto tuvo que pasar por la aprobación de la Comisión de Conurbación, pero no se logró la autorización unánime, ya que los representantes de los municipios de Monterrey y San Nicolás se abstuvieron de votar en la sesión efectuada el 18 de septiembre de 2008. La presentación del proyecto ante la Comisión de Conurbación estuvo a cargo del titular de la CPIE, Guerra Garza, y del director ejecutivo del proyecto por parte del Grupo FEMSA, Tonatiuh Mejía. (Cepeda, 2008, 21 de septiembre). En agosto de 2011 aun no se incluían estos proyectos en los planes de desarrollo urbano vigentes. En el proyecto de decreto para autorizar el comodato, el gobernador González Parás justifica este megaproyecto presentándolo como una obra de interés público que cumple con el objetivo del PED 2004-2009 referente a impulsar un desarrollo urbano que armonice las zonas de residencia, trabajo y recreación. Otras razones que se aluden es que el estadio puede convertirse en un ícono o emblema que identifique a la ciudad por constituir un prototipo del desarrollo sociocultural alcanzado; y además se considera que un estadio genera desarrollos económicos alternos en los sectores de turismo, comercio y restaurantero. 50

Parques La Pastora, Tolteca, Pipo y La Silla.

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Además, el nuevo estadio formaba parte de los grandes equipamientos previstos dentro del Programa Regia Metrópoli (Gobierno de Nuevo León, 2005, 8 de noviembre).

5.5.3. Financiamiento El estadio se trata de un proyecto público-privado, ya que el planteamiento es que la empresa Grupo FEMSA -propietaria del equipo Rayados de Monterrey- construya la obra con una inversión de poco más de 2 mil millones de pesos, y para ello el gobierno le entregó en comodato por 60 años 25 hectáreas de La Pastora, junto al ANPE en la categoría de parque urbano llamada “Nuevo Parque Ecológico La Pastora”. El 4 de septiembre de 2008, antes de que se diera a conocer de manera oficial el megaproyecto, Grupo FEMSA -Fomento Económico Mexicano- realizó el contrato de fideicomiso empresarial F/396 con Bank of America México S. A. como fiduciario y Desarrollo Deportivo y Comercial S. A. de C. V. –filial de FEMSA- como fideicomitente para que se hiciera cargo de la ejecución del proyecto. Después de que en agosto de 2010 recibió el título de concesión del predio donde se pretende levantar el estadio, el 10 de septiembre de ese año Grupo FEMSA, a través de su filial Desarrollo Deportivo y Comercial, S.A. de C.V., celebró un convenio de cesión de derechos de la concesión al fideicomiso F/396 operado por Bank of America, donde la filial de Femsa figura como fideicomitente (Cepeda, 2010, 14 de diciembre). En la Revisión de aspectos financieros. Expediente 5333, con fecha del 2 de marzo de 2010, la Comisión de Desarrollo Urbano examina la corrida financiera elaborada por Desarrollo Deportivo y Comercial, S. A. de C. V. donde se indica que la inversión total será de 180 millones de dólares, se desglosan los gastos en mantenimientos mayores y menores, los pagos por el servicio de la deuda que se calcula tendría una tasa de interés del 10 por ciento, así como los ingresos por localidades y patrocinios. La Comisión de Desarrollo Urbano concluye que “el flujo neto remanente del operador del estadio, incluyendo la aportación adicional del Club de Futbol Monterrey como consecuencia de un mayor aforo, no alcanza para pagar el costo de la deuda -asumiendo una tasa de interés anual del 10%-“, por lo que “el beneficio del proyecto desde el inicio y hasta al término de la concesión, radica en lo social y en el fortalecimiento de la infraestructura pública”. Es por eso que en el 256

decreto se pretende justificar el estadio como una obra de interés social y no como un negocio privado. Sin embargo, en el desglose de ingresos no se especifica una estimación sobre boletaje, esquilmos, y venta de alimentos y bebidas.

5.5.4. Gestión del suelo El predio en el que se pretende ubicar el estadio se localiza dentro de un terreno de poco más de 366 mil metros cuadrados comprado por el gobierno estatal –encabezado entonces por el priísta Alfonso Martínez Domínguez- a Fraccionadora La Silla por cerca de 36 millones de pesos según consta en la escritura pública fechada el 3 de marzo de 1983 y levantada ante el notario público número 2, Raúl Pedraza Díaz –y que forma parte del expediente 5333 en el Congreso de Nuevo León. En una parte de este terreno se inauguró en julio de 1985 el Zoológico de La Pastora. En diciembre de 2007, el gobierno estatal realizó una rectificación de medidas del predio que de 366 mil metros cuadrados resultó que medía poco más de un millón de metros cuadrados, según consta en el Acta fuera de protocolo número 99963 levantada ante el notario público No. 120 José Luis Farías Montemayor. A partir de esta rectificación de medidas se hizo la delimitación de los polígonos destinados a la construcción del estadio. Cuando el 8 de septiembre de 2008 se hizo el anuncio oficial del megaproyecto del estadio, el gobernador González Parás explicó que se trataba de un proyecto mixto donde el Grupo FEMSA construiría la obra y, para ello, el gobierno estatal pediría la aprobación del Congreso para otorgar en comodato por 60 años 25 hectáreas de terreno en La Pastora -esto a pesar de que la Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León señala que no se puede exceder el término de una concesión más de 30 años sin previa autorización del Congreso siempre que resulte financieramente viable-. Al término de los 60 años los terrenos y el inmueble serían propiedad estatal. El 30 de septiembre de ese mismo año el Congreso recibió la solicitud del gobernador para que se autorizara el decreto de la concesión para la construcción del estadio, aunque este decreto no contiene una declaratoria del estadio como una obra de utilidad pública y de interés social. El proyecto de decreto no recibió la aprobación automática sino que en la sesión del 1 de octubre los diputados decidieron turnarla a las comisiones unidas de 257

Desarrollo Urbano y Hacienda del Estado conformando el expediente 5333. En diciembre, las Comisiones de Desarrollo Urbano y de Hacienda del Estado se reunieron con directivos del Grupo FEMSA y les solicitaron el proyecto de construcción, el plan maestro, y el beneficio social y económico del proyecto, como información adicional necesaria para continuar con el análisis de la solicitud de autorización de la concesión del predio (García Fuentes, 2008, 12 de diciembre). Ese mismo día -11 de diciembre-, directivos del Club de Futbol Monterrey anunciaron el aplazamiento de la construcción del estadio ante la turbulencia financiera mundial que elevaría un 20 por ciento los costos del proyecto, y por problemas con el trámite de permisos administrativos. Pasado el proceso electoral de julio de 2009, en septiembre de ese año entró en funciones la nueva legislatura donde el PAN ya no tenía mayoría absoluta, pero tampoco el PRI aunque tuviera numéricamente más diputados. En octubre terminó su gestión el gobierno encabezado por González Parás, y entró la nueva administración dirigida por el también priísta Rodrigo Medina de la Cruz –quien había fungido como Secretario General de Gobierno durante los dos últimos años del gobierno anterior. En enero del 2010, representantes del Grupo FEMSA se reunieron con diputados locales de todos lo grupos parlamentarios y también de la Comisión de Desarrollo Urbano para reactivar el proyecto del estadio. Días después, la empresa entregó al Congreso información complementaria: los estudios de factibilidad –ecológica, vialidad, financiera-, y la manifestación de impacto ambiental que se presentaría ante la autoridad federal. Luego de tres meses de negociaciones y de enfrentar manifestaciones de inconformidad social por el proyecto del estadio, la Comisión de Desarrollo Urbano sesionó a puerta cerrada para analizar el proyecto y el 31 de marzo el pleno del Congreso aprobó por 36 votos a favor, dos en contra y una abstención el decreto 59 por el cual se autoriza desafectar un predio de 25 hectáreas en La Pastora para entregarlo en comodato por 60 años a la empresa Desarrollo Deportivo y Comercial, S. A. de C. V., filial del Grupo FEMSA para la construcción del estadio del equipo Rayados de Monterrey. El decreto aprobado no contiene declaratoria de utilidad pública e interés social para la ejecución del megaproyecto. El predio otorgado en concesión mediante el Decreto 59 comprende una superficie de 245,000.471 metros cuadrados, que colinda al norte con el Río La Silla, al sur con la Avenida Pablo Livas, al este con propiedad privada y al oeste con el ANPE Nuevo Parque 258

Ecológico La Pastora. El decreto aprobado incluye una serie de prohibiciones y de obligaciones adicionales para la empresa (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2010). De acuerdo con la documentación que conforma el expediente 5333, las adecuaciones viales requeridas en torno al estadio y cuyo costo ascendería a más de 500 millones de pesos correrían a cargo del gobierno estatal. El gobernador Rodrigo Medina entregó el título de concesión al presidente del Grupo FEMSA el 6 de agosto de 2010 y ese mismo día se publicó en el Periódico Oficial del Estado. En ese mismo evento, el titular del Ejecutivo anunció el compromiso de la empresa de desarrollar el 100 por ciento de la primera etapa del Mega Parque Ecológico La Silla, en una superficie de más de 67 hectáreas desde el inicio del Río La Silla, hasta el inicio del Parque Tolteca (Gobierno de Nuevo León, 2010, 6 de agosto). En noviembre de 2010, la empresa solicitó al cabildo de Guadalupe el cambio de uso del suelo del predio de 245 mil 471 metros cuadrados donde se ubicaría el estadio, que en el Plan de Desarrollo Urbano Municipal se consideraba como parque urbano para que se incorpore al uso de suelo de Corredor Urbano Intenso de la Avenida Pablo Livas. Esta solicitud fue aprobada por unanimidad por el cabildo en la sesión extraordinaria del 19 de noviembre (Ayuntamiento de Guadalupe, 2010, p. 22). Esta autorización se otorgó a pesar de que no se contaba aun con la aprobación del manifiesto de impacto ambiental por parte de Semarnat tal como lo requiere el artículo 284 de la Ley de Desarrollo Urbano de Nuevo León. Además, esta autorización del cabildo implicó un cambio en el Plan Municipal de Desarrollo Urbano por lo que tendría que haberse realizado una consulta pública como lo indica el artículo 54 de la misma ley, y no ocurrió así. Luego de que el 5 de agosto de 2011 la Semarnat otorgó la autorización de la manifestación de impacto ambiental y del cambio de uso del suelo de forestal a urbano, queda pendiente que el municipio de Guadalupe otorgue el permiso de construcción.

5.5.5. Gestión ambiental El megaproyecto del estadio se dio a conocer como parte integral de un proyecto mayor llamado Nuevo Parque Ecológico La Pastora que, a su vez, forma parte de un programa para el “desarrollo de un sistema de parques metropolitanos, aprovechando las 259

cuencas de los ríos y arroyos como parte del manejo integral de aguas pluviales” (Poder Ejecutivo de Nuevo León, 2009). De hecho, horas antes de dar a conocer públicamente el proyecto del estadio –el 8 de septiembre de 2008-, el gobernador González Parás anunció que también se estaba trabajando en la elaboración de un decreto que considerara área natural protegida en la categoría de parque urbano el bosque La Pastora. Además, anunció que el presidente de FEMSA presidiría el patronato que impulsaría el Nuevo Parque Ecológico La Pastora. Este decreto se publicó en el Periódico Oficial del Estado el 27 de marzo de 2009, y en él se declara Área Natural Protegida Estatal, en categoría de parque urbano, lo que ahora se llama Nuevo Parque Ecológico La Pastora, con una superficie de 130.05 hectáreas -67.65 hectáreas aportadas por el gobierno estatal, 9.96 hectáreas por el municipio de Guadalupe, y 52.44 hectáreas por la Comisión Nacional del Agua-, en el municipio metropolitano de Guadalupe, dejando fuera del área protegida el polígono donde se pretende construir el estadio, sin tomar en cuenta que el ecosistema que se protege continúa presente en esa área, y que en el Plan Municipal de Desarrollo Urbano esos terrenos estaban considerados parque urbano –tanto los que quedaron dentro del área protegida como los que se destinarían a construir el estadio (Ayuntamiento de Guadalupe, 2006:41). El decreto no ofrece justificaciones para este recorte de la superficie original del parque. El Programa de Manejo del ANPE Nuevo Parque Ecológico La Pastora fue sometido por Parques y Vida Silvestre a consulta pública del 28 de septiembre al 13 de octubre de 2009, sin embargo, a la fecha –agosto de 2011- no ha sido publicado en el Periódico Oficial del Estado y por tanto no ha entrado en vigor. En septiembre del 2008, la empresa Desarrollo Deportivo y Comercial, S.A. de C.V. había entregado a la Semarnat los estudios técnicos justificativos para solicitar la autorización para el cambio de uso de suelo, pero un mes después retiró el trámite, al no tener todavía la documentación que acredita la posesión del predio, ni los planos del proyecto ni el plan de manejo de residuos. Aun sin contar con la autorización de la concesión ni haber realizado los trámites ante la delegación de la Semarnat, la empresa Grupo FEMSA inició desde septiembre del 2008 diversos trabajos dentro del predio. Contrató a la empresa Geotecnia e Ingeniería de Monterrey S. A. de C. V., Geoimsa, para realizar estudios del suelo, la cual abrió brechas, introdujo maquinaria pesada y cavó al menos 20 pozos. Estas actividades no autorizadas 260

provocaron la presentación de denuncias ante la Profepa por parte de vecinos y de grupos civiles. Aunque las denuncias se presentaron una en septiembre del 2008 y el resto durante el 2009, la Profepa realizó una clausura temporal del predio hasta febrero del 2010; sin embargo el gobierno estatal interpuso un amparo y la Profepa debió retirar los sellos de clausura. La determinación definitiva de las sanciones a aplicar por parte de la Profepa a Geoimsa se hizo hasta febrero del 2011. Geoimsa pagó a la Profepa una multa de 43 mil pesos -750 días de salario mínimo- y se comprometió a sembrar 800 árboles en el Parque Nacional Cumbres de Monterrey. Saldadas las sanciones de la Profepa, el 16 de febrero de 2011 el fideicomiso empresarial entregó a Semarnat el Estudio Técnico Justificativo y el Manifiesto de Impacto Ambiental para obtener la autorización del proyecto del estadio y el cambio de uso del suelo de forestal a urbano en el predio en la zona de La Pastora. Pero el 15 de marzo Semarnat rechazó el manifiesto de impacto ambiental debido a falta de información para identificar las coordenadas de localización del predio, ya que los datos proporcionadas lo ubicaban en el municipio de Cadereyta, a 23 kilómetros de La Pastora (Semarnat, 2011). Ante la controversia generada por el error en las coordenadas de ubicación del predio, el gobierno estatal –a través de los titulares de la Secretaría de Desarrollo Sustentable, la Secretaría General de Gobierno y de la Dirección de Patrimonio dependiente de la Secretaría de Finanzas- se deslindó del error y lo atribuyó a la dependencia federal por utilizar una metodología diferente. Sin embargo, el 18 de mayo de 2011 la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado publicó en el Periódico Oficial del Estado una aclaración para precisar las coordenadas de ubicación del predio utilizando la metodología requerida por Semarnat. La aclaratoria, firmada tanto por el tesorero estatal –Othón Ruiz Montemayor- como por el representante legal de FEMSA, -Tonatiuh Mejía Moysen- asegura que no se modifica el título de concesión porque no hay variación sobre la identidad, ubicación, medidas y colindancias del inmueble. Al día siguiente de la publicación de la aclaratoria, el Grupo FEMSA entregó a Semarnat la documentación correspondiente a la solicitud de autorización para el cambio de uso de suelo e impacto ambiental del estadio de futbol Monterrey. Uno de los asuntos polémicos de este megaproyecto es el referente al río La Silla que fluye junto al predio donde se levantará la obra, y sus arroyos tributarios, uno de los cuales atraviesa el terreno otorgado en comodato. En la MIA se indica que el proyecto del estadio 261

se ubica justo en la inmediación de una sub cuenca tributaria del Río la Silla que desciende de una pendiente pronunciada del Cerro de la Silla, por lo que hay agua superficial en abundancia. Como solución se plantea desviar el trayecto de la sub cuenca para que no cruce por la edificación; también se propone crear pozos de bombeo para la extracción de agua y evitar las inundaciones del inmueble. El 4 de agosto de 2011, en sesión extraordinaria, el Consejo Consultivo para el Desarrollo Sustentable núcleo Nuevo León emitió una recomendación a la Semarnat para que negara los permisos al proyecto del estadio con base en los siguientes argumentos (Los Tubos, 2011, 5 de agosto): -

La propuesta que se plantea en la MIA de desviar el trayecto de la sub cuenca tributaria del río La Silla contradice el contrato de comodato que señala como causal de recisión realizar modificaciones de cualquier tipo a la zona federal del río La Silla, extraer o utilizar el agua del río.

-

En la MIA no se incluyen estudios de los impactos que provocará la modificación de este cauce tanto para los vecinos aledaños como para el hábitat ecosistémico de la zona.

-

Tampoco se incluye la autorización de la Comisión Nacional del Agua para realizar esa modificación.

-

En el estudio vial que presenta la MIA se calcula la afluencia de 9 mil vehículos por evento, sin embargo se plantea construir solamente 5 mil cajones de estacionamiento. Aun contando los estacionamientos cercanos y los espacios privados de los vecinos, el estudio vial reconoce un déficit de 2 mil 500 espacios de estacionamiento. Esta situación provocará congestionamiento vehicular que impactará la calidad del aire y la salud pública.

-

En los términos de la LGEEPA y la Ley Ambiental del Estado de Nuevo León, las áreas naturales protegidas y las zonas aledañas de restauración ecológica son de utilidad pública y, en consecuencia, las obras o actividades que tiendan a su deterioro están prohibidas. Aun con esta recomendación, el 5 de agosto de 2011 Semarnat emitió la Resolución

No. 19/MP-0198/05/11 en la que otorgó las autorizaciones ambientales, pero condicionada al cumplimiento de medidas adicionales relacionadas con la protección y conservación de fauna y flora silvestres; así como incorporar un Programa de Vigilancia Ambiental. Una 262

semana después, dos integrantes del Consejo Consultivo presentaron su renuncia como muestra de inconformidad a la autorización emitida por Semarnat

5.5.6. Gestión social y política La gestión del megaproyecto del estadio ha favorecido la conformación de un socioespacio de conflicto que involucra a actores estatales y sociales. Los actores gubernamentales de los tres órdenes de gobierno son los siguientes: -

El gobernador, José Natividad González Parás

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La Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica

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La Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano

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La Secretaría de Desarrollo Sustentable

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Parques y Vida Silvestre

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El ayuntamiento de Guadalupe

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La Comisión de Conurbación Metropolitana

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La Semarnat

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La Profepa

-

El Congreso del Estado. Los actores no gubernamentales identificados en el conflicto son:

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Grupo FEMSA.

-

Vecinos de colonias aledañas al Parque La Pastora.

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Federación “Libertad de un Pueblo”

-

Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora

5.5.6.1. Anuncio y justificación pública Cuando el gobernador González Parás hizo el anuncio público de la realización del estadio en La Pastora, ya se habían realizado las siguientes gestiones: -

Decidir el sitio de ubicación del proyecto en La Pastora.

-

Negociar con Grupo FEMSA la realización del proyecto con participación mixta: el estado otorga el predio en comodato por 60 años, y la empresa construye la obra y 263

obtiene ganancias durante todo el tiempo que dure el comodato sin asignar un porcentaje de utilidades o ganancias al erario público. -

La empresa ya había creado el fideicomiso empresarial que se haría cargo de la ejecución del proyecto.

-

La conformación de un patronato para el Nuevo Parque Ecológico La Pastora, encabezado por el presidente de grupo FEMSA. Es decir, se trata de la presentación pública de un megaproyecto ya decidido y

negociado entre el gobierno en turno y uno de los grupos empresariales más importantes e influyentes de Monterrey. Tanto el gobernador González Parás, como su sucesor, Rodrigo Medina de la Cruz – los dos de extracción priísta- han apoyado construcción del estadio en La Pastora. Durante la gestión de González Parás, esta megaobra se consideró uno de los proyectos estratégicos encaminados a fortalecer la infraestructura de la capital nuevoleonesa. En una entrevista concedida a los medios en agosto de 2007, el entonces gobernador afirmó: “Hemos estado en conversaciones con los clubes y con los empresarios, hemos estado analizando los estudios de mercado y estamos persuadidos de que han condiciones para que Nuevo León tenga un nuevo y moderno estadio de fútbol, que aumente su equipamiento en esta materia y que permita algunos años más adelante que Monterrey sea una de las sedes de algún Campeonato Mundial de Fútbol” (Gobierno de Nuevo León, 2007, 9 de agosto). En el proyecto de decreto enviado por el gobernador al congreso para que autorizara el comodato, se mencionan estudios realizados que mostraron que el área colindante a La Pastora es la mejor opción para construir el estadio; sin, embargo, en ningún momento se mostraron dichos estudios ni se indicó qué otra zona alternativas estuvieron bajo consideración. En otro momento, autoridades y representantes de la empresa se refirieron a esos estudios pero como efectuados por Grupo FEMSA y no por el gobierno estatal, aun así, no se dieron a conocer. Incluso, ante las manifestaciones de inconformidad por la decisión de ubicar el estadio en La Pastora, representantes de Grupo Femsa manifestaron que no existía una “opción B”, a pesar de tratarse de un proyecto considerado estratégico (García, 2010, 21 de enero; Gobierno de Nuevo León, 2010, 27 de enero; Los Tubos TV, 2010, 21 de enero; Torres, 2010, 9 de febrero). La CPIE –extinta en noviembre de 2009- jugó un papel protagónico al momento de darse a conocer de manera oficial el proyecto en septiembre de 2008 y se constituyó en 264

fuente de información gubernamental sobre la megaobra para los medios de comunicación, para explicar las gestiones relativas a la concesión del predio y el esquema financiero público-privado del megaproyecto. Como en el caso del Arco Vial Sureste, la promoción del megaproyecto del estadio también constituyó un proyecto personal de Abel Guerra Garza. En enero de 2009, cuando todavía estaba al frente de la CPIE, el periódico Milenio dio a conocer que estaba en línea un sitio www.abelguerra.org que se presentaba como “La página oficial de Abel Guerra” en la que el funcionario promovía su imagen y presentaba como logros personales obras realizadas o planeadas por el gobierno estatal: el Paseo Santa Lucía, la ampliación de Venustiano Carranza, el Puente Guadalupe, proyectos inconclusos o en fase de negociación como la Torre Administrativa, el Arco Vial Sureste y el nuevo estadio de futbol (Argüello, 2009, 16 de enero). Una vez que renunció al cargo en la CPIE para buscar la candidatura del PRI a la alcaldía de Monterrey para el proceso electoral del 2009, Guerra Garza ofreció, como promesa de campaña, que donaría un terreno del municipio regiomontano para la construcción del estadio en caso de que no se concretar en La Pastora y aceptó que mantenía contacto con Grupo FEMSA (Ochoa, 2009, 9 de marzo; Alanís, 2009, 19 de mayo). Después del proceso electoral de julio de 2009, en octubre entró en funcione el nuevo gobierno estatal encabezado por el priísta Rodrigo Medina de la Cruz, quien se había desempeñado como secretario general de gobierno en la administración de González Parás. Ahora el estadio es presentado como un proyecto de Grupo FEMSA, sobretodo a partir de que se reactivaron las gestiones en el 2010. De ser un proyecto negociado por el mismo gobierno estatal y considerado un logro de la CPIE, ahora se enfatiza que se trata de un proyecto privado, tratando de atenuar el rol del gobierno estatal en la gestión de la obra, aunque el gobernador continuó expresando su apoyo al proyecto e incluso instando al congreso estatal y a la Semarnat a agilizar lo trámites de la autorización del comodato y de los permisos ambientales (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2009, 22 de diciembre; 2010, 13 enero y 14 febrero). 5.5.6.2. Detonante del conflicto La entrega en comodato de un bien público a una empresa privada para que establezca un negocio, así como el impacto ambiental que el estadio tendría en el área 265

natural protegida contigua han sido los detonantes del conflicto en torno a este megaproyecto. Desde que se dio a conocer la posibilidad de que el estadio se ubicara en terrenos de La Pastora, vecinos de colonias aledañas al Parque manifestaron su inconformidad. A estos grupos se sumaron otras organizaciones civiles. A partir del 2010, integrantes del Movimiento Ambientalista Ciudadano y otros activistas conformaron el Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora, que ha jugado un papel protagónico en el socioespacio de conflicto. 5.5.6.3. Acciones ciudadanas y gubernamentales en el socioespacio de conflicto En octubre de 2007, cuando empezó a circular en los medios de comunicación la noticia de la posible construcción del estadio en terrenos del parque La Pastora, vecinos de la colonia Puesta del Sol –ubicada a un lado del parque- entregaron en el Congreso estatal un escrito acompañado de más de 100 firmas donde se manifestaban en contra del proyecto argumentando que “se terminará con un área verde importante en la ciudad, disminuirá la plusvalía de sus viviendas, provocaría más saturación del trafico vehicular y atentaría contra la seguridad del sector”. También solicitaban a los legisladores que citaran a los promotores del proyecto para decidir de forma conjunta lo más conveniente para la ciudad. Sin embargo, el Congreso consideró que no estaba facultado para convocar a una reunión en los términos solicitados y canalizó las demandas de los vecinos al Ayuntamiento de Guadalupe y a Parque y Vida Silvestre (Congreso de Nuevo León, 2007, 11 de diciembre; Guerrero, 2007, 17 de octubre). El mismo día que se hizo el anuncio oficial del megaproyecto, el 8 de septiembre de 2008, vecinos de las colonias La Quinta, Puesta del Sol, Tolteca y Bosques de la Pastora, aledañas al parque La Pastora, reclamaron no haber sido consultados antes (Rodríguez, 2008, 9 de septiembre). También en septiembre, la Federación “Libertad de un Pueblo” que agrupa vecinos de colonias de Guadalupe, presentó una denuncia ante la Profepa contra el presidente del club de futbol Rayados que declaró que habían iniciado los trabajos de drenaje en el predio de La Pastora, aunque aun no se otorgaba ningún permiso ni se había tramitado el comodato 266

por los terrenos. Como respuesta, la autoridad federal suspendió las obras. Quince meses después, en febrero del 2010, clausuró el acceso al predio. Esta misma Federación presentó también una demanda penal en septiembre del 2008 por delitos ambientales en contra del gobernador, del presidente del Grupo FEMSA y del presidente del Club de Futbol Rayados, y anexó a la denuncia fotografías de la maquinaria realizando desmontes en el predio. Esta acción no prosperó. En octubre de 2009, vecinos de las colonias Las Quintas, Tolteca, Las Villas, Jardines de La Pastora y Bosques de La Pastora, encabezados por el diputado panista Arturo Benavides, acudieron a la sede del Club de Futbol Monterrey y entregaron un documento donde recabaron 2 mil firmas de personas que se oponían al megaproyecto (Ortega, 2009, 13 de octubre). El 27 de octubre, integrantes de la Federación solicitaron al gobernador González Parás información sobre el proyecto; escrituras públicas que sustenten la propiedad del área afectada en La Pastora; los avalúos de los terrenos que se cederán en comodato; documentación sobre el uso del suelo y el impacto ambiental. El 5 de noviembre el Enlace de Información de la Consejería del Gobernador responde que en los archivos no se encuentra esa información solicitada, y que debían solicitarla a la CPIE. Los solicitantes se inconformaron ante la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información de Nuevo León, CTAINL, la cual resolvió, en enero de 2009, confirmar la respuesta del Ejecutivo en el sentido de que la información solicitada no existe en sus archivos ya que corresponde a otras dependencias –Registro Público de la Propiedad y del Comercio, Ayuntamiento de Guadalupe, Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado- (CTAINL, 2009). Entre finales del 2009 y principios del 2010, algunos activistas se agruparon bajo el nombre Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora con la consigna “Sí al estadio, pero en otro lado”, y emprendieron movilizaciones y acciones legales en contra del proyecto de construir el estadio en ese lugar. El Colectivo abrió un sitio de internet http://www.sialestadioperoenotrolado.org/- donde publica documentos, noticias, videos y convocatorias a movilizaciones y eventos relacionados con el caso. En los primeros meses del 2010, el Colectivo circuló por internet una invitación a la sociedad en general para que escribiera a la empresa FEMSA y a la holandesa Heineken51 51

Heineken compró la División Cerveza del Grupo Femsa en los primeros meses del 2010.

267

para expresarles su sentir acerca del proyecto de construir el estadio en La Pastora. El Colectivo también entregó en el Congreso una carta a los diputados para que analicen el impacto que provocaría la instalación del estadio junto al área natural protegida del bosque La Pastora; también piden a los legisladores asumir la defensa del ecosistema de esa zona en su totalidad, ya que destinar 25 hectáreas para el estadio afectaría al resto del área natural. Los activistas presentaron en febrero del 2010 una denuncia ante la Profepa por la realización de desmontes en La Pastora. Sin embargo, ante la tardanza de la resolución de la denuncia, el Colectivo entregó el 28 de octubre una carta al titular de la dependencia, Patricio Patrón Laviada, cuestionando la inacción de la Profepa. Estas demandas se resolvieron hasta febrero de 2011 con la aplicación de sanciones a la empresa Geotecnia e Ingeniería de Monterrey, Geoimsa, que había sido contratada por FEMSA para realizar estudios de suelo. En los meses de febrero y marzo de 2010, integrantes del Colectivo se entrevistaron con diputados para expresarles su postura sobre el caso del estadio, y algunos legisladores del PAN manifestaron simpatía por la postura del Colectivo. Además, circuló por internet una invitación para escribir a los diputados locales: “demándales que se pongan a trabajar y que antepongan el bien público antes que el privado”. Por su parte, los vecinos aledaños a La Pastora realizaron pintas en bardas de su colonia y en el exterior de sus casas para expresar su repudio al estadio. El 14 de febrero, el Colectivo organizó una cadena humana y caminata en el bosque La Pastora, a la que acudieron cerca de 400 personas. En esta actividad, los participantes se tomaron de las manos formando una cadena y rodearon parte del perímetro del bosque para simbolizar su defensa; después caminaron hacia el interior del área natural para conocer el sitio exacto donde se pretende construir el estadio. El evento lo llamaron “Por amor a La Pastora”. Ese mismo mes, el Colectivo circuló por internet otra invitación abierta para enviar cartas a los integrantes de la Comisión de Desarrollo Urbano del congreso exigiendo que abrieran la discusión del estadio a toda la ciudadanía y que entregaran toda la información sobre el tema que tienen en su poder. El 4 de febrero, una integrante del Colectivo –Denise Alamillo- presentó en la Oficialía de Partes del Congreso una petición de acceso a la información solicitando la documentación complementaria del proyecto del estadio entregada por representantes de FEMSA a los diputados. Esta información se refería a los estudios técnicos justificativos, el 268

manifiesto de impacto ambiental y el análisis del plan de vialidad del sector. El Congreso respondió de forma negativa a la solicitud, argumentando que los documentos formaban parte del expediente 5333 que había sido clasificado como “información reservada”. La activista presentó entonces un recurso de inconformidad ante la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información de Nuevo León, la cual, el 9 de abril, ordenó al Congreso poner a disposición de la solicitante la información pedida (CTAINL, 2010). Sin embargo, mientras el Congreso negaba la información, el periódico digital Los Tubos consiguió los documentos y los publicó el 18 de febrero en su sitio de internet por considerarlos documentos “de interés público” (Ledezma, 2010, 18 de febrero). La Asociación Nacional de Abogados Democráticos A. C., que junto con otros abogados brindó asesoría jurídica al Colectivo en diferentes momentos, acudió en marzo a la Oficialía de Partes del Congreso a entregar una petición para que los legisladores negaran otorgar en comodato terrenos de La Pastora para el estadio, y argumentaban que se trataba de un proyecto que atenta contra el medio ambiente. En tanto, el Colectivo circuló una nueva invitación por internet para que la ciudadanía enviara cartas al Grupo Femsa, a Heineken, al gobernador y al Congreso local para expresar que sí se está de acuerdo con el estadio pero ubicado en un lugar distinto a La Pastora. Se propuso incluir en las cartas las siguientes ideas: “Rechazo enérgicamente que se exploten recursos públicos para beneficio privado. Rechazo que el gobierno de Nuevo León se comporte como agente inmobiliario o como gestor de negocios privados. Rechazo que el Congreso de Nuevo León ceda en comodato un espacio público a la empresa Femsa” (Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora, 2010). El 13 de marzo de 2010, el Colectivo realizó una caminata y manifestación en el exterior de las oficinas corporativas del Grupo Femsa. A esta movilización acudieron cerca de 100 personas. Por su parte, la empresa contrató un notario público para que se integrara en la caminata y diera fe de los hechos. Ningún empleado de FEMSA recibió la carta, por lo que fue entregada a los guardias privados, que devolvieron una copia con sello. Después de esta acción, el presidente del Grupo FEMSA se refirió ante los medios de comunicación a los opositores al proyecto como “minorías ruidosas” y “minorías gritonas” y aseguró que una “mayoría silenciosa” quería que el estadio se construyera en La Pastora (Garza Ávila, 2010, 17 de marzo; Plata, 2010, 17 de marzo; Ortega, 2010, 17 de marzo). 269

Ante la posibilidad de que el Congreso aprovechara el periodo vacacional de semana santa para aprobar el comodato, el Colectivo circuló una invitación abierta a la ciudadanía para acudir al Palacio Legislativo el 31 de marzo: “Vamos a decirles que los estamos vigilando y que exigimos voto nominativo”. Los días 31 de marzo y 1 de abril de 2010, mientras los diputados discutían el dictamen sobre el comodato, los ambientalistas acudieron al Congreso a dar seguimiento al asunto. Consideraron ilegal que un asunto referente a la cesión en comodato de un bien público la discutiera a puerta cerrada la Comisión de Desarrollo Urbano. Cuando el dictamen pasó al pleno, los ambientalistas acudieron a la sesión y monitorearon la votación nominal emitida por cada legislador. Luego de la aprobación del decreto de comodato, anunciaron la tramitación de amparos. Además, hicieron notar que la aprobación ocurrió sin que todavía la Semarnat hubiera realizado la evaluación de impacto ambiental del proyecto, ya que la empresa aun no iniciaba ese trámite. En el segundo semestre del 2010, el Colectivo continuó efectuando marchas, plantones y pic nics para demandar al gobierno estatal y a Grupo FEMSA la reubicación del proyecto del estadio, enfatizando el impacto que una obra de esa magnitud cercana a un río podría tener en caso de la llegada de otro huracán como Alex, que asoló el área metropolitana el 1 y 2 de julio de 2010. Estas acciones las llevaron a cabo frente al Palacio de Gobierno, en la Macroplaza, frente a las oficinas corporativas de Grupo FEMSA y en el parque La Pastora. Cuando el fideicomiso empresarial ingresó en Semarnat la manifestación de impacto ambiental y solicitud de cambio de uso de suelo, el Colectivo promovió en su sitio de internet la entrega de cartas a la autoridad federal para solicitar la realización de una consulta pública. También ingresaron en la Profepa una denuncia popular por la descarga de bancos de arena en los terrenos concesionados para la construcción del estadio, ya que la empresa aun no contaba con autorización para iniciar trabajos en el predio. Con la interposición de denuncias el Colectivo buscaba también dilatar la resolución del caso de manera que se cumpliera el plazo de vigencia de la concesión y aun no iniciaran los trabajos, de manera que el comodato pudiera revocarse. Durante la consulta pública de la MIA, el Colectivo también hizo varios llamados a la ciudadanía para que acudiera a las oficinas de la delegación Nuevo León de la Secretaría a conocer y revisar el documento entregado por la empresa, emitir opiniones y observaciones 270

sobre el proyecto, y solicitar la realización de una reunión pública en la que el fideicomiso empresarial promovente presentara el proyecto y se abriera un debate social sobre la pertinencia del proyecto y sus impactos. Aunque el Colectivo logró entregar 19 opiniones técnicas que no recomendaban la construcción del estadio en La Pastora, y cerca de 140 solicitudes de reunión pública, la dependencia federal no dio respuesta alguna a estos ciudadanos, y el 5 de agosto otorgó los permisos ambientales para la ejecución del proyecto del estadio en La Pastora. Entre las demandas del Colectivo las más reiteradas han sido las siguientes: -

Sí al estadio, pero en otro lado, en terrenos ya urbanizados donde no se afecten áreas naturales.

-

No a la cesión de bienes públicos para negocios privados.

-

Defensa de los espacios públicos para el disfrute de todos.

-

Restauración del ecosistema integral de La Pastora incluyendo todo el bosque y el río La Silla en el área natural protegida. Un aspecto que le da un matiz diferente al megaproyecto del estadio comparado con

los otros proyectos analizados en esta tesis, es que en esta caso está directamente involucrado uno de los grupos empresariales más importantes de Monterrey, el Grupo FEMSA, cuyo origen se remonta a 1890 con la fundación de la Cervecería Cuauhtémoc por empresarios que por décadas han sido considerados un grupo poderoso e influyente en el país (Nuncio, 1982; Sánchez Munguía, 2007; Vellinga, 1989). El Grupo FEMSA, ha sido reconocido por cinco años consecutivos como “empresa socialmente responsable” por el Centro Mexicano para la Filantropía (FEMSA 2011a). Como promotor del estadio, tomó un rol activo en la justificación pública del megaproyecto, incluso con la publicación de desplegados en periódicos locales52 para responder a los argumentos difundidos por los grupos civiles que se oponían a la ubicación del estadio en La Pastora. Los directivos de FEMSA defendieron la realización del megaproyecto utilizando los siguientes argumentos:

52

Los desplegados de Femsa –de página entera- se publicaron en los periódicos locales los días 13 febrero, 14 marzo y 9 agosto 2010.

271

-

Es un proyecto integral que traerá beneficios importantes para Nuevo León; porque durante su construcción se crearán 2 mil 500 empleos, y su operación generará 800 nuevos empleos directos permanentes53 (Gobierno de Nuevo León, 2010, 6 de agosto).

-

“Es un proyecto urbano integral que respetará al medio ambiente, fortalecerá el entorno y ofrecerá un nuevo espacio de recreación y esparcimiento de nivel internacional en beneficio de las familias neoleonesas” (Femsa, 2011b).

-

“El proyecto es un ejemplo más en donde la labor conjunta entre gobierno y sociedad, pueden traer excelentes resultados” (Femsa, 2008).

-

“Buscamos brindar un legado para los regiomontanos, ofreciendo un inmueble de nivel internacional que trascienda y mantenga su autenticidad con el paso del tiempo. El estadio será un icono del Nuevo León moderno; único, funcional e innovador, como los valores regiomontanos” (Femsa, 2008). La ejecución de este megaproyecto público-privado ha contado desde el inicio con el

apoyo del gobierno municipal de Guadalupe, tanto en la administración 2006-2009 encabezada por Cristina Díaz Salazar como en la actual administración que dirige Ivonne Álvarez –ambas del PRI-. En el ayuntamiento los regidores en general han mantenido una postura favorable a la construcción del estadio, e incluso aprobaron por unanimidad –en noviembre de 2010- cambiar el uso de suelo del predio donde se ubicará el estadio, ya que se le consideraba parque urbano en el Plan Municipal de Desarrollo Urbano y aprobaron incorporarlo al corredor urbano intenso de la avenida Pablo Livas. Los argumentos esgrimidos por las dos alcaldesas a favor del megaproyecto en territorio guadalupense en terrenos de La Pastora, se refieren a que constituye un detonador económico, y la oportunidad de llevar a cabo la rehabilitación del Parque La Pastora y del río La Silla. En el Congreso estatal la postura de los grupos parlamentarios y de la comisión de desarrollo urbano ha sido diferente si se compara la LXXI Legislatura 2006-2009 y la LXXII Legislatura 2009-2012. En octubre del 2008, tanto diputados panistas como la priíta Carlota Vargas, presidenta de la Comisión de Desarrollo Urbano, hicieron una serie de señalamientos a la solicitud que el entonces gobernador entregó al congreso para que autorizara la concesión del predio en La Pastora a la filial del Grupo FEMSA. La empresa dejó entonces las negociaciones ante la solicitud de información complementaria y al no 53

Palabras del consejero delegado de FEMSA, José González Ornelas, en el acto de entrega del título de concesión por parte del gobierno estatal al Grupo FEMSA.

272

cumplir los requisitos para iniciar lo trámites ante la Semarnat. Después de las elecciones de julio del 2009, en la nueva legislatura, los grupos parlamentarios del PAN, PRD, PVEM y PT primero se manifestaron en contra de la construcción del estadio en La Pastora, pero finalmente aprobaron ceder en comodato el terreno para el megaproyecto. En febrero de 2010 el grupo parlamentario del PAN dio a conocer los resultados de un sondeo que encargaron a la empresa Jaque Mate y que se aplicó a 600 personas habitantes del municipio de Guadalupe, lo que despertó críticas sobre la falta de representatividad de los resultados. Algunos datos arrojados por el sondeo son los siguientes (Congreso de Nuevo León, 2010, 4 de febrero): -

9 de cada 10 guadalupenses están enterados del proyecto

-

7 de cada 10 no saben que el terreno será cedido por 60 años a la empresa

-

La mitad de la población reconoce saber “poco” o “nada” sobre el proyecto

-

7 de cada 10 están de acuerdo con su construcción

-

La posibilidad de construir un centro de apuestas disminuye la aceptación a un 25 por ciento

-

6 de cada 10 guadalupenses consideran injusta la cesión del terreno por 60 años

-

7 de cada 10 guadalupenses creen que es la empresa la que debe realizar las adecuaciones viales alrededor del estadio

-

Sólo el 16 por ciento de la población conoce el plan de obras y adecuaciones viales proyectadas por los gobiernos estatal y municipal

-

Más de la mitad de la población guadalupense considera al gobierno municipal incapaz de mantener la seguridad y el orden en los alrededores del estadio

-

La mitad de la población guadalupense asegura que existen mejores lugares para construir el estadio El 10 de marzo de 2010, la Comisión de Desarrollo Urbano del Congreso estatal

llevó a cabo una consulta ciudadana en la plaza principal del municipio de Guadalupe en la que estuvieron presentes, además de los diputados, la alcaldesa priísta Ivonne Álvarez y directivos del Grupo FEMSA. Estos últimos presentaron un video sobre el megaproyecto y después se realizó la consulta entre los vecinos que acudieron al evento. Para ello se instalaron urnas donde las personas depositaban la papeleta con su voto. Para participar en la consulta bastaba comprobar la residencia en el municipio, y no hubo límites de edad para los 273

votantes. La consulta fue certificada por un notario público (Congreso de Nuevo León, 2010, 10 de marzo). Según los resultados de esta consulta, el 98 por ciento de los residentes del municipio de Guadalupe se pronunció a favor del proyecto en La Pastora. Sin embargo, en la consulta participaron 1951 personas y el municipio tiene una población de más de 690 mil habitantes. Estos dos ejercicios –el sondeo y la consulta- recibieron críticas que cuestionaban la insuficiencia de información previa, la participación de menores de edad –en la consulta- y ponían en duda la representatividad de los resultados (Alanís, 2010, 10 de marzo; Charles y Ayala, 2010, 12 de marzo; Fuentes, 2010, 11 de marzo). Luego de haber mantenido una actitud crítica frente al proyecto del estadio, los diputados del PAN y PANAL, PT y PVEM votaron a favor del Decreto 59 que autoriza el comodato del predio en La Pastora a favor de la empresa filial de FEMSA, y solamente el legislador panista Arturo Benavides y la perredista María de los Ángeles Herrera mantuvieron su voto en contra. (Congreso de Nuevo León, 2010, 31 de marzo). Los diputados panistas Arturo Benavides y Alfonso Robledo habían encabezado protestas de vecinos en contra del estadio y habían mantenido una postura de oposición al proyecto dentro del Congreso. Finalmente Robledo votó a favor del Decreto 59 y Benavides en contra.

5.6. Los ejes temáticos del socioespacio de conflicto En estos megaproyectos revisados se generaron, con diferente frecuencia e intensidad, denuncias de irregularidades de diverso tipo, unas emprendidas solo por vecinos colindantes de la obra o que habitan en el área que se considera beneficiada, otras impulsadas por medios de comunicación, y en otros casos se generaron acciones colectivas más amplias por parte de grupos civiles. En esta última situación se encuentran los megaproyectos ubicados dentro o en colindancia con zonas naturales o áreas urbanas que cuentan con declaratoria de protección de algún tipo, como se indica en el cuadro 5.1.

274

Cuadro 5.1. Megaproyectos urbanos y movilización ciudadana Megaproyecto

Prolongación Abraham Lincoln Arco Vial Sureste

Area/zona protegida – afectada o colindante-. -

ANPE Sierra Cerro de la Silla Centro de Zona protegida Gobierno-Plaza Paseo Santa Lucía Cívica Desarrollo Zona protegida inmobiliario Santa Paseo Santa Lucía Lucía Estadio de futbol ANPE Nuevo Parque Ecológico La Pastora

Inconformidad vecinal

Denuncias de medios de comunicación

Acciones colectivas de grupos civiles

Sí

Sí

No

Sí

Sí

Sí

No

Sí

No

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Elaboración propia.

En el socioespacio de conflicto generado por estas obras, las demandas de los vecinos que actuaron de manera individual solían referirse a la afectación de sus propiedades y de su entorno inmediato. En el caso de los grupos civiles sus demandas hacen referencia a alguna de las siguientes situaciones que consideran irregulares: -

Reforma ex professo de legislaciones, normas, programas para adecuarlos a los megaproyectos del momento.

-

Incumplimiento de leyes y reglamentos en materia ambiental.

-

Incumplimiento de términos fijados en decretos y convenios respecto a la gestión financiera y del suelo.

-

Venta, permuta y concesión de patrimonio público para negocios privados y en condiciones desventajosas para el erario público.

-

Alteración de datos sobre los megaproyectos para obtener autorizaciones.

-

Ausencia de canales de diálogo para gestionar conflictos y con posibilidades efectivas de incidir en la orientación de los megaproyectos.

-

Predominio de intereses de rentabilidad económica por encima de necesidades sociales.

-

Perversión de las nociones de utilidad pública, interés social, sustentabilidad.

-

Gasto de recursos públicos en proyectos que se aseguró no serían una carga para el erario. 275

-

Falta de información oportuna para la sociedad en general acerca de los desarrollos urbanísticos. En todos estos casos, ya sea por la acción de grupos civiles o por iniciativa de los

medios de comunicación, en el socioespacio de conflicto se pone en cuestión tanto la gestión del suelo, como el financiamiento, la gestión ambiental e incluso la construcción del sustento legal para justificar los megaproyectos. En los casos en que han intervenido organizaciones civiles, éstas reclaman también reorientar la gestión de los megaproyectos mediante la exigencia de: -

Transparencia de decisiones y de gestión

-

Acceso oportuno y abierto a información sobre políticas urbanas

-

Participación en las decisiones y en la gestión

-

Respeto a derechos difusos de los habitantes de la ciudad: medio ambiente, espacios públicos, bienes públicos

-

Justificación pública de planes y decisiones

-

Sanciones a quienes afectan derechos y privatizan lo público En los casos de la intervención de vecinos y propietarios de predios aledaños a las

obras, y de las denuncias realizadas por los medios de comunicación, no se identificaron propuestas para redireccionar la gestión de los megaproyectos. En el capítulo 6 se analiza el rol de los consejos ciudadanos institucionalizados y de los grupos civiles que actuaron de manera autónoma en la exigencia de rendición de cuentas, y su capacidad de reorientar la gestión de los megaproyectos.

276

CAPÍTULO 6 Dimensiones analíticas de la participación y rendición de cuentas En el capítulo anterior, al analizar los socioespacios de conflicto generados en torno a los megaproyectos urbanos, se identificaron actores estatales y sociales que intervinieron en distintos momentos de la gestión de las obras. Algunas de los organismos estatales cuentan en su estructura con consejos de participación ciudadana que constituyen espacios institucionalizados de intervención de actores no gubernamentales, aunque tienen una participación predominante de empresarios y académicos. Por parte, también hay actores sociales que actuaron de manera individual o colectiva para tratar de incidir en alguna parte de la gestión empleando diferentes herramientas convencionales y no convencionales. En este capítulo examinamos estas interacciones entre actores, los mecanismos utilizados por los actores extragubernamentales para intervenir, y exploramos qué tanto sus acciones promovieron la rendición de cuentas a la sociedad. Para llevar a cabo esta indagación utilizaremos los ejes conceptuales definidos en el capítulo segundo: participación institucionalizada, participación no institucionalizada y rendición de cuentas. Emplearemos como herramientas las dimensiones analíticas propuestas también en ese mismo capítulo. En los megaproyectos revisados intervienen prácticamente los mismos actores estatales en la gestión. En algunos casos también encontramos a los mismos actores sociales tratando de incidir, las variaciones ocurrieron cuando se trata de los vecinos aledaños a las obras, pero en cuanto a grupos organizados hay coincidencias en al menos tres proyectos. Por esta razón, en lugar de abordar en este capítulo el estudio de la participación ciudadana en cada megaproyecto por separado, agruparemos por un lado el análisis de los mecanismos institucionalizados y, por otro, el de la participación no institucionalizada. El primer apartado gira en torno al primer eje conceptual: la participación institucionalizada. Se identifican primero las instancias estatales que contemplan dispositivos de participación institucionalizados, para proceder a escudriñar el alcance de su intervención, y su relación con el entorno social. 277

El segundo apartado se refiere al eje conceptual de la participación no institucionalizada. Se identifica a los actores sociales, su inserción en el proceso de gestión, las herramientas convencionales y no convencionales empleadas, y la argumentación construida para tratar de legitimar sus acciones ante la sociedad. En el tercer apartado se aborda el eje de rendición de cuentas social destacando sus dimensiones analíticas: denuncia de actos ilegales, introducción de nuevos temas en la agenda pública, activación de órganos de control intraestatales, imposición de sanciones simbólicas y el rol de los medios de comunicación.

6.1. Participación institucionalizada En el capítulo 3 se indicó que uno de los ejes de la reforma administrativa emprendida en octubre del 2003 por el gobierno de Nuevo León fue la creación de mecanismos institucionales de participación ciudadana, dentro de la estructura orgánica de organismos centrales y descentralizados, de los diferentes ámbitos de las políticas públicas, incluyendo el desarrollo urbano y el medio ambiente. En el capítulo 4 describimos la conformación de los organismos gubernamentales que intervienen en la gestión de megaproyectos urbanos de carácter público-privado y el diseño de los consejos ciudadanos con que contaban algunos de ellos. En el capítulo 5 se revisó su actuación en diferentes aspectos de la gestión de esas obras. El revisar, en el capítulo 4, el diseño de los consejos ciudadanos se identificaron dos patrones distintos de integración: los consejos de organismos estatales cuyos miembros son designados por el Ejecutivo y por ley solo tienen facultades consultivas, y el consejo consultivo núcleo de la delegación de Semarnat en Nuevo León que se integra a través de la elección de representantes en asambleas sectoriales y tienen la facultad de emitir recomendaciones. En este apartado examinaremos entonces por un lado los consejos de participación ciudadana de los organismos estatales involucrados en la gestión de megaproyectos urbanos público-privados, y por otro lado el papel del consejo núcleo de Semarnat. Para cada uno de ellos analizamos las siguientes dimensiones: -

Inserción en el proceso de políticas públicas 278

-

Tipo de participación.

-

Incidencia.

-

Herramientas de intervención.

-

Relación con el entorno social.

6.2.2. Consejo consultivo de participación ciudadana de proyectos de infraestructura estratégica La Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica contó con un consejo hasta el último año de su gestión, a partir de julio de 2008, cuando ya megaproyectos como la prolongación de la avenida Lincoln estaban a punto de inaugurarse, el Arco Vial Sureste preparaba las licitaciones luego de obtener las autorizaciones de Semarnat, el Centro de Gobierno-Plaza Cívica tenía casi un año de haber iniciado su construcción, el impulso a desarrollos inmobiliarios privados mediante venta o permuta de terrenos públicos en Santa Lucía había iniciado con la permuta de terrenos a favor de Desarrollos Delta, y el estadio de futbol ya estaba prácticamente negociado lejos de la luz pública para anunciarse oficialmente en septiembre de ese año. Es decir, el consejo consultivo del CPIE se inserta tarde en el proceso de gestión de los megaproyectos. De cualquier forma, al revisar su integración en el capítulo 4 se constató la presencia mayoritaria del sector empresarial y la opacidad en los criterios utilizados para la designación de sus miembros. Acerca del trabajo que haya alcanzado a realizar este consejo no hay evidencia alguna. En el sitio de transparencia de la extinta Coordinación de Proyectos de Infraestructura Estratégica no hay información al respecto, a pesar de que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León54, en el artículo 10 fracción IV, obliga a publicar en internet las minutas y actas de las reuniones y sesiones de consejos. Como el Acuerdo de disolución de la CPIE indica que en adelante todas las referencias y atribuciones se entenderán conferidas a la Secretaría de Obras Públicas, se procedió a solicitar a esta dependencia55 copia simple de las actas de las sesiones realizadas por este Consejo en los años 2008 y 2009, pero el Enlace Único de Transparencia e

54 55

Publicada en el Periódico Oficial del Estado el 19 de julio de 2008. Solicitud de información: SI2011-6167-505021, registrada el 1 de julio de 2011.

279

Información de esa Secretaría respondió que ese asunto no era de su competencia y que en sus archivos no contaba con las actas solicitadas, y sugirió solicitarlas al Fideproes (correo electrónico, 12 de julio, 2011). El Enlace de Información del fideicomiso respondió a la solicitud56 mediante el oficio No. ST-FIDEPROES 042/2011 que tampoco contaba con la información de las características requeridas. Por tanto, no hay información acerca del funcionamiento del consejo, las deliberaciones

llevadas a cabo en las sesiones y los

acuerdos tomados. Al margen de lo anterior, una revisión de la procedencia de los consejeros y los proyectos realizados, se descubre una coincidencia entre los intereses particulares de algunos los consejeros -que son empresarios del sector de la construcción e inmobiliario- con la ejecución de megaproyectos, como son los siguientes casos: -

En el caso del Centro de Gobierno-Plaza Cívica, el terreno donde se construye este megaproyecto era propiedad de Inversiones DD, S. A. de C. V.57 que lo había comprado por 72 millones de pesos a Industrias Peñoles en agosto de 2007. En octubre de ese año, Inversiones DD, S. A. de C. V. vendió ese predio a Fideproes por 97 millones de pesos. En esta operación, Delta aceptó como forma de pago permutar el predio de 1.9 hectáreas por 21 terrenos ubicados en la manzana que forman las calles Tacuba, Washington y Héroes del 47 y miden 22 mil 46 metros cuadrados –más de 2 hectáreas-. Por la diferencia de 2 mil metros cuadrados, Delta se comprometió a pagar 15 millones de pesos al Estado (Congreso de Nuevo León, 2009, 29 de junio; 2009, 30 de agosto; Cepeda, 2007, 18 de mayo; 2008a, 19 de febrero). En estos terrenos recibidos en permuta, ubicados junto al Canal Santa Lucía, Desarrollos Delta construye un megaproyecto inmobiliario que incluye departamentos, oficinas y zona comercial.

-

En el caso del estadio de futbol Monterrey, Grupo FEMSA es la empresa impulsora del proyecto a través de una de sus filiales, y también es la propietaria del Club de Futbol Monterrey. Uno de los integrantes de este Consejo Consultivo es directivo de FEMSA y presidente del consejo de administración del Club de Futbol. En estos casos particulares, es evidente el beneficio que representa para algunos

empresarios el participar como interlocutores del gobierno en espacios institucionalizados 56

Solicitud de información: SI2011-6197-563278, registrada el 13 de julio de 2011. Inversiones DD, S. A. de C. V., Delta Inmobiliaria y Valores, S. A. de C. V, Desarrollos Delta, S. A. de C. V., son empresas de Federico Garza Santos, miembro del Consejo Consultivo de Participación Ciudadana Proyectos de Infraestructura Estratégica. 57

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para legitimar obras en las que están involucrados. Es difícil considerar que un consejo así pueda ejercer una participación orientada a la vigilancia y control de la gestión, sino más bien colaborativa y facilitadora de los proyectos. Además, para que la vigilancia pueda ser parte de un ejercicio orientado a impulsar la rendición de cuentas necesita publicitarse, darse a conocer, y más bien la opacidad predomina en lo referente a este consejo. No hay información disponible para examinar la incidencia del consejo, ni su relación con otros actores sociales, ni las herramientas utilizadas para influir en las decisiones sobre los megaproyectos estratégicos que hayan sido sometidos a su consideración. Tampoco hay evidencia de que hayan efectuado alguna sesión, aunque el Acuerdo que crea al consejo indica que debía sesionar cada dos meses y levantar un acta de cada sesión. Es importante esta falta de transparencia y de información, pues indica a este nivel una gestión cerrada e impermeable a cualquier influencia. Es un consejo al que no todos los ciudadanos están llamados a participar, sino solo algunos expertos –directivos del área administrativa de instituciones académicas- y los actores económicos interesados en que se ejecuten los megaproyectos –empresarios de los sectores financiero, construcción, inmobiliario, mercadotecnia-. Por tanto se trata de consejo sectorial –empresarial- más que se participación ciudadana. Antes de la creación de este consejo, los asuntos referentes a las obras urbanas público-privadas se abordaron de manera general en el Codeur, el consejo de participación ciudadana de la APDUNL.

6.2.3. Consejo de participación ciudadana para el desarrollo urbano, Codeur El Codeur tuvo una participación de carácter primordialmente informativo y consultivo, así lo indican las atribuciones que tenía por ley. La revisión de las actas de sesiones realizadas durante el periodo 2004-2009 mostró también que la intervención de los consejeros en general, era de opinión, de propuesta de mejora de algún proyecto que se les presentaba como algo ya decidido y, en ocasiones, ya estaba en ejecución. En referencia tipo de participación uno de los integrantes comentó en entrevista: 281

¿Cuál era la idea de los consejos? Al final son consejos consultivos, no teníamos ninguna capacidad de hacer o pedir las cosas. (En las sesiones) se da la presentación de un proyecto por parte del director o de uno de los encargados, discutíamos y ya. (Después de la sesión) nos dejaban documentos. No era mucha información, era más como publicidad, conocimiento. (A. Fouquet, entrevista personal, 7 de junio de 2011).

En un sentido similar se expresó quien fuera consejero presidente: Nuestros consejos eran yo le llamo adjetivos, no sustantivos, es decir, podían ser tomados en cuenta o no, a conveniencia del Plan Estatal de Desarrollo (H. Leal, entrevista personal 15 de junio de 2011).

Pero su percepción tiene un matiz distinto en lo que se refiere al debate al interior del consejo: Realmente muy parejo todo, se hizo mucha democracia deliberativa, fue lo que yo procuré (…) ponía siempre las ideas que se debatieran y a veces había opiniones pues muy pesadas, a favor o en contra, pero se le daba voz a todos los consejeros (…), hubo mucha deliberación que enriqueció mucho el consejo. Lo nuestro fue deliberativo, o sea, fue la democracia completa, la representativa, la participativa y la democracia deliberativa, deliberábamos las ideas. Entonces opinamos en muchas obras, y las opiniones ayudaron a transformarlas (H. Leal, entrevista personal, 15 de junio de 2011).

Pero no todos compartían esta visión optimista. En la sesión del 20 de julio de 2007, el consejero Héctor de Jesús Castellanos Navarrete presentó un escrito donde expresaba sus dudas sobre la efectividad del consejo: “A dos años de ser instalado el consejo de participación ciudadana de desarrollo urbano y obras públicas, con mucha pena y preocupación vemos que no se han cumplido los principales objetivos que en materia de desarrollo urbano tiene como responsabilidad el gobierno del estado de Nuevo León”. Según el acta, el consejero también “señala que ha opinado sobre aspectos de planeación urbana y obra pública pero hasta ahora, en lo que a él se refiere, no ha visto que haya servido para algo” (Codeur, 2006, 20 de julio). En la siguiente sesión, celebrada el 23 de agosto, luego de que se presentaron los avances del proyecto Fundidora II en lo que era el predio de Peñoles, el consejero Castellanos Navarrete expresó que faltaba información para poder opinar. “Nada más que quede constancia de que si no opinamos no quiere decir que lo estemos aprobando ni 282

tampoco que lo estemos desechando, sencillamente estamos al margen, o sea, no se puede opinar con tan poca información” (Codeur, 2006, 23 de agosto). La incertidumbre sobre lo que pasaba con las opiniones vertidas en las sesiones, también fue señalada en entrevista por otro exconsejero: “Podías discutir algunos puntos, escuchaban la retroalimentación, pero esa retroalimentación se quedaba como consejo. No había manera de verificar si se tomaba en cuenta o no” (A. Fouquet, entrevista personal 7 de junio de 2011). Con una participación de este tipo, el consejo estaba muy lejos de realizar una tarea de vigilancia y reorientación de la política urbana y los proyectos emprendidos. Se trata de un consejo orientado a la consulta y a recibir información, pero incompleta, según las expresiones de algunos de los consejeros incluidas más arriba. Pero también hay otras visiones de la experiencia de los consejos. Un empresario desarrollador que formó parte del consejo consideró que sí eran tomados en cuenta: “Sí hacen caso, se dan opiniones y se toman en cuenta pero, al final de cuentas, la última responsabilidad es del gobierno; pero de que sí se influye sí se influye (M. Zambrano, entrevista personal, 20 de septiembre de 2011). Y los compara con los consejos existentes en las empresas privadas: El gobierno tiene sus entes operadores y al final de cuentas toma sus decisiones. Es igualito como funciona en un consejo del sector privado. Formo parte de consejos en bancos, opinamos, nos toman en cuenta, pero no necesariamente se realiza lo que decimos. Porque al final de cuentas en el sector privado el último decisor, el que toma la decisión, es la asamblea, y aquí la asamblea viene siendo el pueblo que eligió a un gobierno, que le dio las facultades para actuar, y si por ley tiene que recibir el consejo de los ciudadanos pues lo tiene que recibir, pero no necesariamente le tiene que hacer caso. (…) Lo que pasa es que por ley están obligados a eso, no están obligados a más (M. Zambrano, entrevista personal, 20 de septiembre de 2011).

Tampoco se esperaba más del consejo por parte de algunos funcionarios. Así se evidenció en la sesión del 23 de agosto del 2006, luego de que un consejero indica que falta información para emitir una opinión sobre la extensión de Santa Lucía hacia Fundidora II, el secretario de Obras Públicas, Lombardo Guajardo, responde que efectivamente es poco tiempo para abordar los detalles de cada obra, “pero la idea era darle un informe a este Consejo, tampoco pedirles que nos autoricen o nos aprueben, al contrario estas reuniones son

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para que nos apoyen, nos critiquen, nos orienten de cómo hacer las cosas mejor” (Codeur, 2006, 23 de agosto). Nada más. Llama la atención también en este consejo de la APDUNL la coincidencia de intereses particulares de algunos consejeros con la ejecución de megaproyectos, pues aunque las obras se licitaron, llama la atención la conveniente participación de empresarios en los consejos: -

Para la integración urbanística Parque Fundidora-Paseo Santa Lucía-Macroplaza, la empresa Dycusa -cuyo director general era miembro del Codeur- obtuvo contratos de obras públicas diversas –entre ellas la excavación y construcción del canal Santa Lucíapor un monto de poco más de 257 millones de pesos (Secretaría de Obras Públicas, s. f.).

-

En el caso del Arco Vial Sureste, la empresa Desarrollo y Construcciones Urbanas, S. A. de C. V. Dycusa, en asociación con Constructora Maiz Mier S. A. de C. V., ganó la licitación para la construcción del túnel en la Sierra Cerro de La Silla. El monto del contrato No. FPPEU-CP-021/2008 era de 1,012,918,919.75 -un mil doce millones novecientos dieciocho mil novecientos diecinueve pesos 75/100 M. N.- (Fideproes, 2008a). Como se indicó en el capítulo anterior, la obra no se ejecutó, pero al momento de la

licitación obviamente eso no se sabía. También hay que señalar que la Constructora Maiz Mier es propiedad de la familia de Cristina Maiz, esposa del entonces gobernador José Natividad González Parás. De acuerdo con el formato de las sesiones que se puede detectar en la revisión de las actas, y con los comentarios de los exconsejeros entrevistados, la incidencia del Codeur en la gestión de los megaproyectos fue procedimental o instrumental. Los proyectos eran presentados por los funcionarios a cargo ya elaborados y decididos. En el caso de las obras público-privadas expuestas por Guerra Garza ante el consejo, no hubo cuestionamientos o debate sobre su necesidad y pertinencia, ni sobre el esquema financiero utilizado. Ni la Agencia ni la CPEU/CPIE realizaron alguna consulta pública acerca de la serie de megaproeyctos que estaban negociando con el sector privado. Para el megaproyecto público de la integración urbanística Parque Fundidora-Macroplaza- Paseo Santa Lucía, el consejo sugirió que la Agencia se acercara con los vecinos para explicarles las obras, pero no hay constancia de que se haya realizado una consulta amplia y formal. 284

En entrevista, la exconsejera A. Fouquet explicó esta situación: “El problema de fondo es que el consejo tenía capacidades muy limitadas (…) No teníamos un marco legal de acción para poder exigir (…) Nunca funcionó como un contrapoder”. El Codeur no estableció canales de comunicación con otros actores que no fueran la misma APDUNL, los funcionarios que acudieron a las sesiones a presentar algún proyecto, y las organizaciones y sectores de procedencia de cada consejero. Cuando los medios de comunicación informaron sobre expresiones de inconformidad social ante un megaproyecto, el asunto no fue abordado dentro de la agenda de la sesión, al menos no consta en las actas. Los exconsejeros entrevistados tampoco refirieron que el consejo hubiera intervenido de alguna forma en los conflictos. Lidiar con inconformes fue una tarea asumida por algunos funcionarios, en particular por el mismo Abel Guerra Garza, ya sea cuando siendo secretario de Obras Públicas intervino en las negociaciones con los opositores al metro elevado, o con los vecinos afectados por la ampliación de la avenida Venustiano Carranza, o por las obras de Paseo Santa Lucía; o bien, como titular de la CPIE, cuando funcionarios de esa dependencia intervinieron en las negociaciones con algunos posesionarios afectados por la ampliación de la avenida Lincoln, o cuando integró un consejo vecinal para contrarrestar la influencia de las organizaciones opuestas al Arco Vial Sureste. El consejo de participación ciudadana de la APDUNL se mantuvo alejado de la sociedad y de los medios de comunicación, no hay noticias acerca de algún pronunciamiento o comunicado emitido por el consejo como tal –solo de algunos consejeros entrevistados por algún periódico-, como sí ocurrió con el Consejo Ciudadano de Seguridad, por ejemplo. Las sesiones no eran públicas y tampoco se daba a conocer abiertamente las fechas en que se realizarían; la única forma de acudir a las sesiones –con voz pero sin voto- aun sin ser consejero era por invitación del Gobernador o del presidente ejecutivo de la APDUNL. No había más testigos de las sesiones, como sí ocurre, por ejemplo, con los organismos electorales donde a las sesiones puede acudir cualquier ciudadano si desea presenciar lo que allí ocurre, aunque sin derecho a intervenir. En entrevista, un exconsejero expresó que el consejo no tenía independencia no pudimos hacer pronunciamientos. Debe haber muy pocas declaraciones en la prensa de posturas de consejeros de obras públicas, mientras que sí vas a encontrar muchísimos del consejo ciudadano de seguridad. (…) Algunos dos o tres consejos sí han funcionado y han 285

rebasado los límites de la negociación con el gobierno (…) y la gente los ubica, sabe que hay un consejo ciudadano sobre seguridad pero el de obras públicas nadie lo conocía, porque tampoco hicimos declaraciones como tal (A. Fouquet, entrevista personal, 7 de junio de 2011).

Para cambiar esta situación, ella misma propuso: La relación con la sociedad tendría que ser una cosa un poco más formal, que hiciera declaraciones, que fuera un interlocutor entre los proyectos del gobierno y la sociedad. Más que ser un mero órgano de consulta para la Agencia, que sea para la sociedad. (…) Darle más legitimidad y más capacidad de acción al consejo. Que el consejo pueda ser más independiente para posicionarse sobre una cosa. Con acceso a la información (A. Fouquet, entrevista personal, 7 de junio de 2011).

Resulta paradójico que un consejo que se llama “de participación ciudadana” se mantenga alejado de la sociedad y actúe en la opacidad. No había canales para que la sociedad se enterara de los asuntos que trataba el consejo ni cuándo sesionaba. La Ley de Acceso a la Información Pública aprobada en febrero del 2003 y vigente hasta julio del 2008, no establece la obligación de publicar los calendarios de reuniones ni las actas de las sesiones de los consejos, solo mencionaba la obligación de publicar “las actas de las sesiones celebradas por los diversos órganos colegiados de gobierno” –artículo 9 fracción XX-, pero los consejos de participación ciudadana son órganos consultivos, no de gobierno, como sí lo son las juntas de gobierno. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información que se publicó el 19 de julio de 2008 y abrogó a la anterior, sí establece en el artículo 10 fracción IV la obligación de publicar en internet: La calendarización de las reuniones públicas de los diversos consejos, órganos colegiados, gabinetes, cabildos, sesiones plenarias, comisiones legislativas y sesiones de trabajo a que se convoquen. Para las reuniones ya celebradas, se deberán difundir, en un plazo no mayor a 30 días naturales, las correspondientes minutas o actas de dichas reuniones y sesiones, así como las listas de asistencia de sus integrantes;

Aun así, esta información no ha sido publicada para el caso del Codeur. Para intervenir en la gestión de un megaproyecto, el consejo de la APDUNL disponía de escasas herramientas más allá de emitir su opinión basada en el conocimiento que tenían sus integrantes de acuerdo a su experiencia en el tema de las políticas de desarrollo urbano, y con la información que ponían a su disposición los funcionarios encargados de las obras. 286

Pero no tenían medios para garantizar que sus opiniones serían tomadas en cuenta, ni para darles seguimiento a sus recomendaciones. En entrevista, la exconsejera A. Fouquet señaló la necesidad de darle al consejo atribuciones más claras. Sugirió también que se le dé una figura legal independiente de los tiempos políticos para que sea un órgano estable; tener la facultad de ordenar la realización de contraestudios para ampliar la información disponible y evaluar los proyectos, contar con herramientas para dar seguimiento a las observaciones hechas por los consejeros. Por su parte, el expresidente del consejo, Humberto Leal, señaló como limitación la falta de una Ley de Participación Ciudadana que le dé formalidad a la existencia de los consejos. Herramientas formales, había pocas a disposición del consejo: opinar y sugerir en el marco de las sesiones en ejercicio de las atribuciones de ley. Fuera de los canales formales, algunos consejeros hicieron pública su postura personal acerca de algún proyecto en particular al ser entrevistados por algún medio. Pero no hay posicionamientos del consejo como colectivo. Una herramienta que puede considerarse no formal y simbólica es la carta que elaboró y entregó Castellanos Navarrete en la sesión del 20 de julio de 2006 para manifestar su preocupación por la falta de seguimiento a las sugerencias que hacía como consejero. Pero incluso no hay rastro del seguimiento que la Agencia o el mismo consejo dio a esa manifestación crítica, y las actas no reflejan un cambio en el formato de la sesión.

6.2.4. Consejo ciudadano de la Agencia de Protección al Medio Ambiente y Recursos Naturales De los consejos ciudadanos estatales examinados, el de la APDUNL fue el más activo, en cuanto a que celebró sesiones cada mes o máximo cada dos meses. En cambio en el ámbito medioambiental, la situación del consejo fue diferente. En el caso del Arco Vial Sureste, la Agencia para la Protección del Medio Ambiente y Recursos Naturales –el órgano encargado de la política medioambiental en el orden estatal- participó en la evaluación del impacto ambiental del proyecto, ya que fue consultada por Semarnat y emitió una opinión favorable a la ejecución de la obra tal como la presentó la CPIE sin sugerir medidas de 287

mitigación ni protección ambiental adicionales. Sin embargo, no hay evidencia de que este asunto haya sido sometido revisado por el consejo de participación ciudadana de la APMARN, pues en el sitio de internet no están publicadas las actas de sesiones, y cuando se pidieron a la Secretaría de Desarrollo Sustentable mediante la solicitud de acceso a la información pública respondió que no obraban en su poder. Según un exconsejero, el consejo desapareció ante la falta de atención por parte de las autoridades (Tapia, 2009). Aun así, en los informes trimestrales de cuenta pública de la Agencia correspondientes al cuarto trimestre del 2008 y los tres primeros trimestres del 2009, se menciona al consejo de Participación Ciudadana entre los órganos de gobierno que supervisan su actuación, junto con la Junta de Gobierno, la Contraloría Interna del estado y la Auditoría Superior del Estado. No queda claro cómo ejercía esa supervisión el consejo de participación ciudadana.

6.2.5. Consejo ciudadano de Parques y Vida Silvestre Parques y Vida Silvestre es el organismo descentralizado que intervino en la modificación del Plan de Manejo del ANPE Sierra Cerro de la Silla en el 2007 para permitir la construcción de infraestructura dentro del área protegida; también emitió su opinión en el proceso de evaluación de la manifestación de impacto ambiental del Arco Vial Sureste realizada por Semarnat. Parques y Vida Silvestre consideró sustentable el proyecto presentado por la CPIE, sin sugerir medidas adicionales de mitigación y de protección al ambiente. Además, Parques y Vida Silvestre está a cargo del Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas, entre ellas, la Sierra Cerro de la Silla y el Nuevo Parque Ecológico La Pastora, que aun no cuenta con un programa de manejo. Este organismo sigue funcionando en la actual administración estatal 2009-2015 Por ley, las facultades del Consejo de Participación Ciudadana son solamente de carácter consultivo e informativo. Incluso la participación del presidente del Consejo en la junta de gobierno de Parques y Vida Silvestre es solamente con derecho a voz pero sin voto.

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De la actividad de este consejo, solo aparece publicada el acta de la sesión de instalación en el sitio de transparencia del gobierno estatal. Así que se envió una solicitud58 de acceso a la información pública al organismo para obtener las actas de las sesiones efectuadas entre 2007 y 2009, y el organismo las proporcionó. Además de la sesión de instalación del 21 de agosto de 2007 este consejo sesionó una vez más en noviembre de ese año, en dos ocasiones en el 2008 -12 de marzo y 18 de octubre- y una más en el 2009 –el 17 de agosto-. También se recibieron los informes anuales de actividades de Parques y Vida Silvestre correspondientes a los años 2007, 2008 y 2009 y que fueron presentados al consejo en la sesión de agosto del 2009. En el acta de la sesión del 21 de noviembre de 2007, se consigna que los consejeros integraron comisiones de trabajo59, pero en las actas posteriores y en los informes del organismo no hay referencia explícita al trabajo realizado en comisiones. Aunque el organismo descentralizado participó en la modificación del Programa de Manejo del ANPE Sierra Cerro de la Silla, y en el proceso de evaluación de la MIA del Arco Vial Sureste, no hay referencia alguna a estas actividades en los informes anuales que el organismo presentó al consejo, tampoco en las actas de las sesiones hay referencias de la participación del consejo en esas acciones. Respecto al Nuevo Parque Ecológico La Pastora, en el tercer trimestre del 2008, Parques y Vida Silvestre participó en la elaboración del Estudio Técnico Justificativo para que ese parque fuera declarado área natural protegida (Parques y Vida Silvestre, 2008). En el acta de la cuarta sesión ordinaria del consejo de participación ciudadana, el 18 de octubre de 2008, se indica que el director del organismo presentó el proyecto a los consejeros, quienes “realizaron varios cuestionamientos muy específicos en relación a todo lo que involucra al proyecto, refiriéndose específicamente a vialidades, seguridad, mejoras en urbanización, entre otras”. Para resolver estas cuestiones, acordaron que el presidente del consejo concertara una reunión con el presidente de Grupo FEMSA, José Antonio Fernández, para solicitarle más información. El seguimiento a este acuerdo se daría en una sesión que se acordó efectuar el 8 de diciembre de 2008. Sin embargo, no hay acta de dicha sesión, y la siguiente sesión ordinaria –la quinta- se efectuó hasta el 17 de agosto de 2009 y no se 58

Solicitud de información SI2011-6173-307447 registrada el 1 de julio de 2011. Comisiones permanentes de Parques Estatales y Patrimonio Ecológico, de Bosques y Reforestación, de Aprovechamiento y Desarrollo Sustentable de la Vida Silvestre, de Pesca Deportivo-Recreativa, y de Cacería Deportiva. 59

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menciona nada respecto al cumplimiento de estos acuerdos. Solamente en el informe de actividades del organismo correspondiente al año 2009, se hace referencia a la declaratoria del Nuevo Parque Ecológico La Pastora como área natural protegida. El consejo de participación ciudadana de Parques y Vida Silvestre sesionaba dos veces al año, y aunque se conformaron comisiones de trabajo no hay referencias en las actas del trabajo que los consejeros hayan realizado en esos equipos. Además, el ritmo semestral de las sesiones marcaba también el ritmo del trabajo de los consejeros, pues las comisiones se integraron en la sesión del 21 de noviembre de 2007, hasta la sesión del 12 de marzo de 2008 establecieron las líneas de trabajo a las que se sujetarían esas comisiones. En las siguientes sesiones no hay informes de las comisiones por parte de los consejeros, ni referencias a reuniones de trabajo realizadas. Con respecto al asunto de megaproyectos urbanos ubicados dentro o junto a áreas naturales protegidas, no hubo acciones ni pronunciamientos del consejo. Y acerca de otros asuntos tratados en las sesiones, las actas refieren presentaciones de informes diversos que son aprobados por unanimidad por el consejo. No queda claro cuál es la incidencia del consejo en las políticas relativas a los recursos naturales y la vida silvestre, o cuando se ven afectados por un proyecto urbanístico. Puede decirse que se trata de apoyo y convalidación de las actividades realizadas por el organismo. No hay indicios de que el consejo ciudadano como tal haya entablado alguna interacción con grupos sociales. Las referencias a actividades de consejeros fuera del marco de la sesión, aluden a trámites y gestiones de recursos externos para apoyar los programas de Parques y Vida Silvestre. La Ley que crea el organismo Parques y Vida Silvestre considera como herramientas a disposición del consejo su facultad para emitir opiniones y para formar comisiones. Pero no hay mecanismos formales para que el consejo dé seguimiento a las observaciones hechas a algún programa, ni se menciona como atribución la supervisión ni la evaluación. La determinación de las políticas, estrategias y prioridades del organismo corresponde a la junta de gobierno y al Ejecutivo del Estado –artículo 23 fracción III de la ley mencionada-. En la junta de gobierno participa el presidente del consejo ciudadano solo con voz. Se trata, por tanto, de un consejo con facultades restringidas y con un reducido marco de acción que no 290

alcanza a ejercer controles ni a exigir rendición de cuentas a los funcionarios a cargo del organismo.

6.2.6. Consejo Consultivo Núcleo para el Desarrollo Sustentable de Nuevo León A partir de abril de 2008, la delegación Nuevo León de la Semarnat cuenta con un Consejo Consultivo Núcleo, cuya integración ya se revisó en el capítulo 4 y se constató la presencia equitativa de representantes de diferentes sectores: social, juvenil, empresarial, organizaciones no gubernamentales, pueblos indígenas y organizaciones de mujeres. La LGEEPA no menciona que estos consejos sean de participación ciudadana, sin embargo el diseño de su integración y la revisión de las actas publicadas en internet permite que se consideren así. La forma en que se integra el consejo, mediante asambleas donde cada sector nombra un representante permite mantener vínculos estrechos con grupos sociales y que los representantes lleven a la sesión las problemáticas actuales en el campo medioambiental, de manera que el consejo se convierta en una “caja de resonancia” como lo expresó un consejero. En el caso de Nuevo León, los conflictos en torno a los megaproyectos que afectaban área naturales protegidas ocuparon tiempo de discusión en las sesiones: “Cuando hay inconformidad social, allí la llevamos, de eso nos hemos encargado la señora (María de Jesús) Marqueda y yo, y ha habido muy buena respuesta también de los otros consejeros, Se vuelve un tema importante en la discusión” (Á. Tovalín, entrevista personal, 17 de junio de 2011). Este consejo recibe información de proyectos y programas, emite opiniones, y también recomendaciones. Estas recomendaciones, son una forma de control, pues aunque la Secretaría puede rechazarlas, está obligada a dar razón de por qué no acepta el señalamiento que le hace el consejo, según establece el artículo 159 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Esta obligación del organismo gubernamental de dar una respuesta por escrito a las recomendaciones del consejo consultivo no existe en la legislación actual de Nuevo León. En la entidad los consejos emiten opiniones pero no hacen

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recomendaciones a las dependencias estatales, y éstas no tienen obligación de dar respuesta, mucho menos de hacer caso al punto de vista del consejo. La facultad de emitir recomendaciones representa una participación orientada al control de la gestión, aunque no siempre lo logre porque la Secretaría no está obligada a aceptar todas las recomendaciones. En algunas sesiones del consejo núcleo de Nuevo León se abordó el asunto del Arco Vial Sureste. Cuatro meses después de que Semarnat otorgara los permisos ambientales a la CPIE, la dependencia estatal se disponía a solicitar una extensión de los permisos pues aun no arrancaba los trabajos. En noviembre de 2008 el consejo hizo una recomendación a la Secretaría para que no renovara las autorizaciones ambiental y de cambio de uso de suelo. Esta recomendación fue firmada por seis de los 10 integrantes del consejo, los representantes del Congreso, el Ejecutivo, el sector empresarial, y el representante de la Semarnat se abstuvieron de firmar. La Secretaría respondió de forma negativa y renovó los permisos. En la sesión el 20 de marzo de 2009 se aprobó concertar sendas reuniones con la Agencia para la Protección del Medio Ambiente y Recursos Naturales del gobierno estatal y con la Profepa para analizar la situación de la Sierra Cerro de la Silla. La reunión con la Agencia no se llevó a cabo, pues transcurrió el tiempo y ese organismo desapareció con la entrada del nuevo gobierno estatal. En junio y agosto de 2009 acudieron a las sesiones del consejo núcleo funcionarios de la Profepa para explicar la situación del proyecto Arco Vial Sureste, y señalando que estaba en estudio la renovación de los permisos. En diciembre de 2009 los permisos no fueron renovados. Sobre el megaproyecto del estadio de futbol, luego de que en mayo de 2011 el fideicomiso empresarial que promueve la obra entregó la MIA a Semarnat, el consejo consultivo emitió una recomendación para que la Secretaría negara los permisos. Sin embargo, ese mismo día la dependencia federal emitió el resolutivo otorgando las autorizaciones correspondientes para la ejecución del proyecto a un lado del área natural protegida de La Pastora. Ante esta situación, los consejeros representantes de los sectores social y juvenil presentaron su renuncia. En el caso del Consejo Consultivo Núcleo, hay intentos por tener una incidencia en el proceso administrativo de evaluación ambiental, aportando criterios para negar autorizaciones a megaproyectos ubicados dentro o colindantes con un área natural protegida. Sin embargo, esos intentos no logran su objetivo, pues sus recomendaciones no deben ser 292

obligatoriamente observadas por la Semarnat; la Secretaría está obligada a responder pero no a aceptar una recomendación. Este mecanismo, aunque abre la puerta a deliberar sobre las decisiones de la dependencia, puede producir desencanto en el consejo si recurrentemente sus recomendaciones son rechazadas, aunque sean escuchadas, como se desprende de lo que expresa un consejero: “Ellos responden las recomendaciones y nosotros también les respondemos, pero todo eso queda nada más como un protocolo administrativo” (Á. Tovalín, entrevista personal 17 de junio de 2011). Tampoco se logra rebasar los límites impuestos y cuestionar, por ejemplo, la visión restringida de sustentabilidad prevaleciente en las evaluaciones de impacto ambiental, centradas en medidas remediales o en instrumentos preventivos, pero que no cambian las tendencias de degradación socioambiental (Leff, 2005). Eso implicaría un cambio de paradigma en lo referente al desarrollo sustentable. El consejo núcleo no tiene incidencia directa en el tema de las políticas urbanas, sino a través de los impactos que puedan generan en campo del medio ambiente. Sin embargo, la fuerte vinculación entre ambas temáticas ha llevado a incluir el tema urbano en las deliberaciones. En el consejo hemos empezado a tratar ese tema, no se le ha dado toda la profundidad, pero el asunto de la planeación urbana es fundamental. (…) El fondo de esto es la planificación urbana que está detrás, la ciudad que estamos planeando para el futuro, eso es lo que está en el fondo del debate (Á. Tovalín, entrevista personal, 17 de junio de 2011).

La herramienta principal de este consejo es la facultad de emitir recomendaciones a la Semarnat y sus organismos desconcentrados y descentralizados, los cuales están obligados a responder y razonar la aceptación o rechazo de la recomendación. Así lo explica un consejero: “Es un instrumento muy nuevo que apenas estamos aprendiendo a usar, no tiene carácter vinculatorio, tiene más semejanza con las recomendaciones de un ombudsman pero en el ámbito ambiental” (Á. Tovalín, entrevista personal, 17 de junio de 2011). Pero la utilización de esta herramienta requiere también de conocimiento jurídicos, y no solo en materia ambiental: “Hemos recomendado que se requiere personal experto en materia jurídica para que le pueda dar solvencia a todo el trabajo de nosotros. La idea es que esas recomendaciones tengan como un mayor fuerza, mayor impacto, mayor justificación, que se vayan profesionalizando” (Á. Tovalín, entrevista personal, 17 de junio de 2011).

293

Otro mecanismo por el cual una recomendación puede tener mayor impacto es lograr que suban de nivel para que del consejo núcleo pasen al regional y luego al consejo nacional. Siguen careciendo del carácter vinculatorio, pero una problemática determinada en el ámbito local se asume como una preocupación regional y nacional que se debate en esos niveles.

6.2 Participación no institucionalizada En los socioespacios de conflicto generados en torno a los meproyectos analizados, se identificó la intervención de actores sociales que participaron de manera individual y otros lo hicieron de manera colectiva y organizada. En la ampliación de la avenida Abraham Lincoln: -

Propietarios

-

Posesionarios En el Arco Vial Sureste:

-

La Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C.

-

El Movimiento Ambientalista Ciudadano / Movimiento Ciudadano en Defensa de la Sierra Cerro de la Silla En el desarrollo inmobiliario Santa Lucía:

-

Vecinos

-

Movimiento Ciudadano en Defensa de los Espacios Públicos / Movimiento Ambientalista Ciudadano En el estadio de futbol Monterrey:

-

Vecinos de colonias aledañas al Parque La Pastora.

-

Federación “Libertad de un Pueblo”

-

Movimiento Ambientalista Ciudadano / Colectivo en Defensa del Bosque la Pastora En el caso del Centro de Gobierno-Plaza Cívica no ha habido grupos sociales que

manifiesten inconformidad. Las críticas han sido emitidas por medios de comunicación y por legisladores del PAN. En el capítulo 5, cuando se examinaron las acciones de distintos actores sociales en el socioespacio de conflicto, se evidenció que tratándose de vecinos y propietarios que actúan individualmente no hay una convocatoria a la sociedad para que opine o se movilice en torno 294

al problema. Los actores recurren a medios jurídicos –generalmente el amparo- de defensa de sus intereses particulares, pero no pretenden modificar un programa o política urbana. El cambio que buscan es que el megaproyecto no afecte su propiedad o posesión, pero no cuestionan su pertinencia ni la manera en que se llevó a cabo la gestión de la obra. Los casos en que puede configurarse un discurso y práctica orientado demandar un cambio en la política urbana son aquellos en que grupos organizados emprenden las acciones, buscan publicitarlas por distintos medios, y afirman actuar “en nombre” de una colectividad más amplia que el mismo grupo y que en estos casos son los habitantes de la ciudad. Estos actores organizados los encontramos en tres casos revisados: el Arco Vial Sureste, el desarrollo inmobiliario Santa Lucía y el estadio de futbol. En este apartado examinaremos la participación no institucionalizada de estos grupos organizados registrada en los tres casos mencionados, utilizando los criterios guía definidos en el capítulo segundo: emergencia de esta forma de participación, enmarcamiento, inserción en el proceso de políticas, tipo de participación, incidencia, herramientas de intervención, y relación con el entorno social.

6.2.1. Arco Vial Sureste 6.2.1.1 Emergencia de las movilizaciones Las movilizaciones en torno a este megaproyecto iniciaron cuando en marzo del 2007 el Congreso estatal aprobó el decreto 75 que declara de utilizad pública la ejecución del Arco Vial Sureste y autoriza cobrar un impuesto de mejoría específica que elevaría la tasa catastral de los terrenos en la sierra, los vecinos de las comunidades de la Sierra Cerro de La Silla manifestaron su rechazo a la obra por considerar que afectaría el área natural protegida. Los comuneros también relacionaron esta decisión del congreso con la intención del gobernador, González Parás, de despojarlos de las tierras de las que han tenido posesión por más de 10 generaciones, y por lo cual sostenían un litigio legal 60, para entregarlas a particulares interesados en urbanizar la zona, a pesar de tratarse de tierras nacionales no susceptibles de apropiación. 60

Ver en el capítulo 5 el apartado 5.3.2.4. sobre la gestión del suelo en el caso del Arco vial Sureste.

295

Un año después, en mayo de 2008, activistas que participaban en las movilizaciones en contra de Valle de Reyes61 decidieron apoyar a los comuneros de La Tinaja en la defensa de la sierra y se conforma el Movimiento Ambientalista Ciudadano62, que contribuyó a dar resonancia mayor las acciones en torno al Arco Vial Sureste, pues ya no se trata de un vecinos colindantes con el megaproyecto sino de ciudadanos que habitan en diferentes rumbos de la ciudad que darán un giro a las movilizaciones ya iniciadas por los comuneros de La Tinaja. Á. Tovalín63, uno de los primeros integrantes del Movimiento, señaló como antecedente las movilizaciones de Valle de Reyes: …yo creo donde nos conocimos fue en el contexto de Valle de Reyes, allí fue donde coincidimos amigos, y amigos de amigos de amigos, que allí coincidíamos en ese agravio y platicábamos y empezábamos a reflexionar a compartir. Esto surgió allí en la plaza de Santa Catarina, en las marchas donde íbamos platicando con amigos que nos íbamos encontrando allí (…) después caímos en cuenta de que había que hacer una intervención en ese momento que estaba álgido lo de Valle de Reyes y luego golpearon a Toño64 entonces eso fue lo que detonó, y fue así como una charla oye pos tenemos que ir a apoyar allá y así fue como ese grupo que estábamos participando activamente en Valle de Reyes decidimos intervenir y apoyar a lo de la Sierra de la Silla. Empezamos a ir a las reuniones a La Tinaja, empezamos a conocer a la gente de allá, a conocer el caso bien (A. Tovalín, entrevista personal, 17 de junio de 2011).

La Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C. la integran habitantes de los poblados La Tinaja, Los Canelos, Ojo de Agua, las Sabinas, El Mezcal, La Lobita, San Mateo, Santa Ana y San Roque adyacentes a la Sierra de la Silla en los municipios de Santiago, Cadereyta, Juárez y Guadalupe, que desde el siglo XIX tienen posesión pacífica continua de tierras nacionales que hoy son reguladas por la Secretaría de la Reforma Agraria. En el 2007, esta 61

Valle de Reyes es un megaproyecto privado consistente en áreas residenciales y un club de golf en un predio privado localizado en La Huasteca, en el ANP Parque Nacional Cumbres de Monterrey, en el territorio del municipio metropolitano de Santa Catarina. Este megaproyecto suscitó movilizaciones de ambientalistas y organizaciones civiles entre 2006 y 2008. Luego de un litigio legal, el proyecto está en suspenso. 62 Movimiento Ambientalista Ciudadano es el nombre a la vez de una red social virtual y real, no ha asumido una figura jurídica. Cuando mencionamos al Movimiento nos referimos a este grupo tanto virtual (en facebook) como real. 63 Ángel Sendic Tovalín formó parte del Consejo Consultivo Núcleo de Semarnat, y a la vez es activista en el Movimiento Ambientalista Ciudadano y en Regeneractivo. A. C. 64 El biólogo Antonio Hernández, asesor ambiental de la Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C., fue agredido en abril del 2008. Ver en el capítulo 5, el apartado 5.3.2.6. sobre la gestión social y política del Arco Vial Sureste.

296

asociación y la de Empresarios en Acción, A. C., recibieron el nombramiento de Semarnat como vigilantes oficiales del área natural protegida Sierra Cerro de la Silla (Jaramillo, 2008, 10 de enero). La asociación se conformó para la defensa de la posesión de las tierras, ante diversos intentos de despojo para escriturarlas a nombre de particulares interesados en llevar a cabo en el futuro desarrollos inmobiliarios. A esta lucha sumaron después la defensa de la sierra como patrimonio ecológico que podría desaparecer con el impacto del Arco Vial Sureste. Otros participantes en las movilizaciones son los integrantes del Movimiento Ambientalista Ciudadano, que para esta causa en particular adoptaron en ocasiones el nombre de Movimiento Ciudadano en Defensa de la Sierra Cerro de la Silla. Algunos de sus miembros vienen de participar en otros organismos relacionados con el medio ambiente o con los derechos humanos. Además, en las diversas convocatorias a actividades, se sumaron otras organizaciones civiles como Cadhac –Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos, A. C.-, Comité Ecológico ProBienestar, Alianza de Usuarios de Servicios Públicos, Colectivo La Bola, Comité Pro Defensa Cerro de La Silla, Movimiento Tierra y Libertad, Ciudadano, Derechos Humanos Solidaridad Popular, Asamblea Nacional de Adultos Mayores, A. C.. También se sumó un grupo de vecinos de la colonia Jardines de la Tolteca, ubicada en Guadalupe, que tenía la experiencia de una lucha en contra de un fraccionamiento en las faldas del Cerro de la Silla. Todos estos participantes conformaron una red crítica opuesta al megaproyecto. 6.2.1.2. Enmarcamiento Para llamar la atención de la sociedad acerca de lo que consideraban un problema público que requería de la vigilancia ciudadana para reorientarlo, los grupos movilizados destacaron aspectos ambientales, políticos y sociales del megaproyecto y sus externalidades: -

La afectación ambiental actual y futura para la ciudad al perderse un “pulmón de la zona urbana” (Carrizales, 2007, 23 de marzo) al desaparecer el bosque de encinos que atrapa la contaminación que viene de la refinería de Pemex ubicada en Cadereyta protegiendo al área metropolitana de más contaminantes en el aire (Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C., 2008, 14 de julio), por la sobreexplotación de mantos freáticos producida por el futuro desarrollo inmobiliario (Noticias al Aire, 2008, 20 de julio). 297

-

Las especies de flora y fauna únicas en la zona y que quedarían en riesgo de desaparecer ente el impacto que produciría una carretera en medio de su hábitat (Movimiento Ambientalista Ciudadano, julio 2008).

-

El oportunismo de funcionarios que buscaban su beneficio adjudicándose predios en la zona de la obra previendo un futuro incremento de la plusvalía65.

-

La ausencia de participación social tanto para la modificación del Programa de Manejo de la ANPE Sierra Cerro de la Silla, como para la consulta pública en la evaluación de la MIA por parte de Semarnat (Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C., 2008, 14 de julio), y para la aprobación del Decreto 75 por el Congreso donde se declara de utilidad pública e interés social el Arco Vial Sureste.

-

La existencia de otras alternativas al proyecto, ampliando carreteras ya existentes y construyendo puentes (Córdova, 2007, 7 de julio).

-

El ocultamiento de los fines inmobiliarios detrás de un proyecto que se publicitaba únicamente como obra vial, pero que es el inicio de la urbanización de más de 4 mil hectáreas para construir una nueva ciudad en la sierra (Movimiento Ciudadano en Defensa de la Sierra Cerro de la Silla, s. f.).

-

La falta de argumentos en el Decreto 75 para fundamentar la declaratoria de utilidad pública e interés social de la megaobra, por lo que se trata de una imposición autoritaria (Congreso de Nuevo León, 2008, 15 de diciembre).

-

El abuso de poder por parte del gobernador González Parás “para reventar todos los candados con los que contaba la reserva ecológica” (Movimiento Ciudadano en Defensa de la Sierra Cerro de la Silla, s. f.). Para dar cuenta ante la sociedad de que se trataba de una movilización ciudadana no

partidista, los activistas se deslindaron públicamente de los partidos políticos y les hicieron una serie de señalamientos: - El PRI, ignora estas evidencias y sigue defendiendo la negligencia legislativa en la que incurrieron al aprobar este Decreto, con lo que parece que más que obedecer a la representación popular, defienden la línea impuesta por el Gobernador Natividad González Parás. 65

Mencionaron al secretario del ayuntamiento de Guadalupe, Alfonso Rodríguez Ochoa, y al juez octavo penal Leonel Cisneros. Al director de Asuntos Agrarios del gobierno estatal, Arnoldo Ramos, y al entonces secretario general de gobierno, Rogelio Cerda Pérez, los señalaron como prestanombres de “gente de alto nivel político, muy cercana al gobernador” (Carrizales, 2007, 23 de marzo).

298

- El PRD, lamentamos que el Preisdente de la Comisión de Ecología, Guillermo Gómez, defienda este proyecto que arremete contra la preservación y la conservación del Área Natural

Protegida.

- El PT, siendo que en lo personal, los diputados de este partido nos manifestaron que su postura sería a favor de abrogar el Decreto, el día de ayer hayan defendido como si fuerán priístas, la permanencia de este impuesto, aludiendo a que no pueden desdecirse y cuestionando

el

profesionalismo

de

los

peritos.

- El partido Nueva Alianza, donde ninguna de las dos diputadas se ha abierto al diálogo que el Movimiento ha buscado con ellas. - El PAN, lamentamos que utilicen sólo uno de los varios argumentos en contra del Arco Vial Sureste y cuestionamos la tardanza en abrogar este Decreto, siendo que desde Julio de 2008 hemos presentado pruebas contundentes para abrogarlo. … Como ciudadanos lamentamos que el tema se contamine de tintes electoreros, cuando las razones jurídicas y éticas presentadas bastan para manifestarse en contra de este proyecto depredador (Movimiento Ciudadano en Defensa de la Sierra Cerro de la Silla, 2008, 11 de diciembre)

Tuvieron también cuidado de aclarar que su postura no era oponerse al progreso y al desarrollo, pero criticaron las nociones de progreso que se imponen con el megaporyecto: Apoyamos el progreso y el desarrollo de Nuevo León pero no concebimos cómo puede llamarse "progreso" al ataque del último pulmón del área metropolitana, que purifica el aire y que fabrica agua para todos nosotros. Consideramos primitivo cualquier daño sobre un área de conservación y un atentado flagrante contra el bienestar de la mayoría (Movimiento Ambientalista Ciudadano, 2009, 11 de diciembre).

Como consignas adoptaron las siguientes frases: No a la depredación como política pública. Sí al progreso humanizante. Sí a la reciprocidad con la Madre Naturaleza. Sí a la sierra, no al túnel (Movimiento Ciudadano en Defensa de la Sierra Cerro de la Silla, s. f.). 6.2.1.3. Inserción en el proceso de políticas Las primeras notas sobre el Arco Vial Sureste publicadas en la prensa corresponden a diciembre de 2006 a raíz de la consulta pública que convocó el Ayuntamiento de Juárez para modificar el Plan Municipal de Desarrollo Urbano a incluir esta megaobra. Las comunidades

299

serranas de Juárez no fueron consultadas, con lo que quedaron fuera de las fases iniciales de la gestión del proyecto. Los integrantes de la Asociación de Vecinos de La Tinaja, A. C. conformaron el socioespacio de conflicto cuando la prensa publicó la aprobación del Decreto 75 por el Congreso estatal en marzo del 2007, donde se declara el Arco Vial Sureste una obra de interés social y utilidad pública. El anuncio oficial a los medios de este proyecto se hizo hasta julio del 2008. Es decir, que difícilmente los ciudadanos podían participar en el proceso cuando ni siquiera había sido dado a conocer de manera oficial por la autoridad. En octubre del 2007, los vecinos de La Tinaja intentaron sin éxito involucrarse en los trámites relacionados con la modificación del Programa de Manejo de la ANPE Sierra Cerro de la Silla en el que se autorizaban obras de infraestructura en la zona. Solicitaron la ampliación a 30 días el tiempo de consulta –que se efectuó durante 12 días- y recibieron una respuesta negativa de Parques y Vida Silvestre, y del Congreso, también de la Comisión Estatal de Derechos Humanos y de la Comisión Nacional de Derechos Humanos que consideraron que no hubo afectación al derecho a una participación equitativa e íntegra. Los habitantes de las comunidades serranas solicitaron después a la Semarnat les notificara el inicio de la consulta pública sobre el Arco Vial Sureste, no recibieron aviso alguno y cuando presentaron sus observaciones se rechazaron por extemporáneas. Es tal la impermeabilidad de la comunidad de políticas que planeó, diseñó y gestionó el Arco Vial Sureste, que los grupos ciudadanos más que incidir directamente en ese proceso, lo hicieron de manera indirecta recurriendo al Congreso para que abrogara el Decreto 75 y dejara sin sustento la realización de la obra. 6.2.1.4. Tipo de participación e incidencia Cuando los vecinos de La Tinaja pretendieron tener una participación de tipo consultivo para lo cual pidieron una ampliación de los reducidos plazos de las consultas públicas organizadas por Parques y Vida Silvestre y por la Semarnat, recibieron respuestas negativas. No había posibilidades de formar parte de la comunidad de políticas que tomaba las decisiones en torno al Arco Vial Sureste. Así que solo quedaron las acciones orientadas al control y la sanción recurriendo al amparo del poder judicial, a la presentación de denuncias populares ante la Profepa por los desmontes hechos por la CPIE en la sierra, y a la 300

solicitud de abrogación del Decreto 75 ante el Congreso.

Los activistas de otras

organizaciones se sumaron también a estas acciones de control presentando denuncias ante la Profepa, y promoviendo la revocación del decreto ante el Congreso. Las acciones formales emprendidas, en especial acudir al Congreso a solicitar la abrogación del Decreto 75 respaldando su petición con estudios jurídicos y técnicos, lograron un cambio en la agenda de las políticas urbanas al dejar fuera un megaproyecto que incluso ya había sido licitado. Por tanto se trata de una incidencia política. Evidentemente jugó un papel fundamental el acercamiento con los diputados panistas Ranulfo Martínez Valdez y Alfredo Rodríguez a quienes les presentaron públicamente –en rueda de prensa- el estudio técnico que mostraba el doble trazo del proyecto que dejaba en la incertidumbre la aplicación del impuesto de mejoría específica. Los panistas respaldaron el estudio y lo presentaron ante el Congreso. Pero la petición de los legisladores era para revisar el decreto y, si era necesario, hacer uno nuevo acorde con la realidad. En cambio, la petición de los activistas era explícitamente la abrogación del Decreto 75, por razones técnicas –por la incertidumbre en trazo-, jurídicas –por la falta de inclusión del proyecto en los planes de desarrollo urbano- y políticas –por la ausencia de argumentos en el decreto para declarar la obra de utilidad pública e interés social. Aquí queda claro el ejercicio de rendición de cuentas para reorientar las decisiones, aunque no hay una imposición de sanciones. Integrantes de la Asociación de Vecinos de la Tinaja, A. C., Comité Ecológico Pro Bienestar, Asamblea Nacional de Adultos Mayores, A. C., Alianza de Usuarios del Transporte Público y la Alianza de Usuarios de Servicios, introduce la petición de abrogación al Congreso, pero acompañan esta herramienta formal con otras acciones en el espacio público convocadas por el Movimiento Ambientalista Ciudadano: manifestaciones, declaraciones en los medios, entrega de cartas personales a cada legislador haciendo la misma petición, difundiendo a través de internet su posicionamiento. 6.2.1.5. Herramientas de intervención Los grupos ciudadanos movilizados en el socioespacio de conflicto generado por el Arco Vial Sureste emplearon tanto herramientas simbólicas como jurídicas para intervenir en el proceso de gestión del megaproyecto. Aunque no formaron parte de la comunidad de 301

políticas que tomaba las decisiones, lograron poner frenos para retardar la ejecución de la obra hasta lograr dejarla sin sustento. Las denuncias populares ante la Profepa, aunque atendidas con una demora de meses, surtieron el efecto de frenos, pues llevaron a la cancelación de trabajos de manera temporal, atrasando la obra. Otra herramienta es el recurso administrativo de revisión previsto en la LGEEPA y que utilizó la asociación de La Tinaja para impugnar la autorización ambiental otorgada por la Semarnat y que resultó adminitido. Sin embargo, los promoventes no pudieron depositar la garantía de 170 millones de pesos que impuso la Secretaría para cubrir posibles daños y perjuicios al gobierno estatal. Con estos criterios, el recurso de revisión se vuelve inalcanzable para ciudadanos comunes. La solicitud de acceso a la información pública es otro instrumento utilizado y que provocó la respuesta negativa por parte de la CPIE. Sin embargo, la difusión en la prensa de este hecho obligó a la dependencia a proporcionar la información solicitada. Esta es una muestra de la sinergia entre las acciones de ciudadanos y los medios de comunicación para obligar a la apertura. El recurso legal que resultó más efectivo fue presentar al Congreso la solicitud de abrogación del Decreto 75. Pero para reforzar esta herramienta, evidentemente fue esencial la relación con los diputados del PAN. Así lo explica una activista: Creo que en el caso del Arco Vial Sureste fue vital la defensa legal. Los promotores están tan acostumbrados a hacer las cosas mal, que pudimos detener el proyecto lo suficiente como para la expectativa de los inversionistas decayera. Siempre ayudan los tiempos electorales. Los políticos no suelen hacer sus fechorías muy cercanos a la fecha en la que hacen campañas (X. Peredo, entrevista electrónica 19 de septiembre 2011).

Las herramientas político simbólicas contribuyeron a que el caso se mantuviera en los medios y no quedara confinado en la caja negra de la comunidad de políticas donde solo funcionarios y empresarios tenían presencia y tomaban las decisiones. Uno de los activistas entrevistado consideró que es importante emplear al mismo tiempo herramientas legales y simbólicas: Lo más efectivo es todo junto, bueno yo lo tengo clarito, una cosa es con la otra, el seguimiento de un recurso jurídico le da mucho apoyo y fuerza una manifestación social, si no yo creo que esto tampoco avanza. Estoy entendiendo un poco la lógica desde la 302

burocracia de decir, esa lupa ciudadana, “es que aquí nadie dice nada, aquí nadie opina, aquí nadie dice que está mal” entonces ahí queda. Pero si hay una voz que está diciendo, está señalando “esto está mal, esto está mal, esto está mal”, y es más fuerte y es más diversa y es más grande de la sociedad, allí empieza a surtir efecto el seguimiento de la ley (A. Tovalín, entrevista personal 17 de junio de 2011).

6.2.1.6. Relación con el entorno social En las diversas acciones realizadas en espacios públicos, en declaraciones a los medios y en sitios de internet, los activistas dieron a conocer aspectos del megaproyecto que oficialmente no habían sido dados a conocer: ejecución de trabajos de desmonte sin autorización, los servicios ambientales prestados por el área natural protegida y que podrían trastocarse, el doble trazo de la obra para obtener autorizaciones, las omisiones en que incurrió el Congreso al aprobar el Decreto 75 sin un estudio detallado del expediente, el incumplimiento de las condiciones impuestas por Semarnat al otorgar la autorización ambiental. En la difusión de los argumentos y acciones, el uso de internet resultó fundamental. El correo electrónico, la creación de blogs, y de grupos temáticos en la red social de facebook, son los medios de comunicación que los mismos activistas podían manejar directamente. El uso del internet permitió ampliar el grupo inicial de activistas interesados en estas causas. Uno de los integrantes del Movimiento explica cómo han podido lograr esto: Realmente el Movimiento Ambientalista Ciudadano es un nombre de facebook, fue un nombre que se ocurrió para convocar a gente para que se manifestara por algo, había una línea de temas, estaba Valle de Reyes, lo del túnel, y ya contemplábamos lo del estadio, porque ya se había hablado que había por allí la idea de hacer un estadio en La Pastora. Esa fue la idea, de formar un grupo en el facebook, y allí empezamos a coincidir, y resultó una plataforma muy efectiva para convocar a reuniones, para hacer eventos, para difundir cierta información. Principalmente, yo creo que es una red social soportada desde el facebook, entonces es como una plataforma donde podemos tener como un montón de divulgación de ciertos contenidos, de cierta información, y que también a un grupo nos permite organizarnos como administradores y podemos allí gestionar eventos y actividades (…) son como círculos que se van ampliando de gente que participa en determinado nivel en las diferentes manifestaciones. 303

(…) Ha habido bastante variación en la gente que participa en una causa y en otra, se junta por la causa, o sea es la causa la que los mantiene unidos allí en ese espacio de encuentro ciudadano (Á. Tovalín, entrevista personal, 17 de junio de 2011).

A diferencia de los consejos ciudadanos institucionalizados revisados en la primera parte de este capítulo, los grupos de vecinos y ciudadanos organizados de forma autónoma buscaban formas diversas dar a conocer públicamente su posicionamiento. Si no lograban la cobertura de los medios de comunicación, utilizaban las redes sociales para difundir sus acciones. Organizaron ruedas de prensa y elaboraron comunicados para exponer sus argumentos. También elaboraron un logotipo que identificara esta lucha; el cerro de la Silla con un sol, y la leyenda “Por la Silla sale el sol”. Los eventos en espacios públicos fueron también la base para entrar en contacto con la sociedad. Las marchas se realizaron por las calles del centro de Monterrey y también efectuaron recorridos desde las comunidades de la sierra hasta la Explanada de los Héroes, frente al Palacio de Gobierno. Utilizaron calles, plazas, puentes peatonales para realizar manifestaciones, convivencias, actividades culturales y recreativas, y para convocar a la sociedad a manifestar su oposición al túnel en la sierra.

6.2.2. Desarrollo inmobiliario Santa Lucía 6.2.2.1. Emergencia de las movilizaciones A partir de la difusión en los medios –entre diciembre 2007 y abril 2008- de las intenciones del gobierno estatal de poner a la venta cerca de 12 hectáreas de terrenos en los alrededores de Santa Lucía para que inversionistas privados realizaran desarrollos turísticos, comerciales y de vivienda, un grupo de activistas que también participaba en las movilizaciones contra Valle de Reyes, decidió manifestarse en contra de lo que consideraron una acción privatizadora de bienes públicos. Conformaron un grupo que llamaron Movimiento Ciudadano en Defensa de los Espacios Públicos66 y comenzaron a difundir su posicionamiento y a convocar a acciones 66

Este Movimiento se integró por algunos activistas que también forman parte del Movimiento Ambientalista Ciudadano, eso les permite ir construyendo una visión más amplia de lo que está ocurriendo con la producción de la ciudad, más allá de una obra específica.

304

mediante un blog en internet que llamaron “Que no se venda Santa Lucía” http://quenosevendasantalucia.wordpress.com 6.2.2.2. Enmarcamiento Para enmarcar la venta de terrenos para desarrollos inmobiliarios en Santa Lucía como un problema público ubicaron el hecho en el contexto de la megaobra pública de integración urbanística Parque Fundidora-Paseo Santa Lucía-Macroplaza que costó 3 mil millones de pesos que se pagaron con recursos públicos, y que a su término se entregó al pueblo de Nuevo León para su disfrute. Por tanto, argumentaban que si la ciudadanía ya era dueña de ese espacio debía ser consultada sobre el destino de los terrenos públicos allí localizados, porque cualquier acción de desafectación sin consultar a la sociedad sería un despojo del patrimonio público. En este caso, hubo más activismo virtual, ya que en el sitio del Movimiento recibieron comentarios a las notas publicadas. En este espacio recibían desde insultos, hasta expresiones de apoyo, y también argumentos de personas opuestas al movimiento. Todos los comentarios cuentan con respuestas de integrantes del movimiento, por lo que se genera un intercambio de puntos de vista. En sus contestaciones, los activistas delinean su proyecto de ciudad: Sin estar en contra del comercio y la construcción de edificios, creemos que los espacios públicos tienen una vocación especial: de encuentro y de esparcimiento sin necesidad de intercambio comercial. (…) Es urgente que centremos el debate del progreso y del desarrollo en

términos

de

salud

y

bienestar

para

cada

individuo

(Comentario

por quenosevendasantalucia mayo 4, 2008 @ 4:09 am). Simplemente deseamos que se mantengan áreas en donde nos sintamos ciudadanos y no consumidores (Comentario por quenosevendasantalucia mayo 12, 2008 @ 5:32 pm) El Paseo Santa Lucía y la nueva área -antes Peñoles- del Parque Fundidora NOS costaron 3 mil millones de pesos, lo que significa que ese espacio es NUESTRO. Nos preocupa que deje de parecer nuestro. Ahora todos cabemos en el espacio: desde bebés hasta personas de la tercera edad; desde gente de escasos recursos hasta personas con alto poder adquisitivo (Comentario por quenosevendasantalucia mayo 4, 2008 @ 3:58 am)

305

6.2.2.3. Inserción en el proceso de políticas En este caso, los activistas no logran insertarse en el proceso de políticas. Intentan activar la discusión social en torno al megaproyecto que ya estaba en fase de implementación, pero la actuación de este grupo duró tres meses, de abril a junio del 2008. Uno de los participantes entrevistados da sus razones: En Santa Lucía (la actuación) fue muy discreto, fue muy desgastante porque estábamos también con lo del Arco a full, también surge eso y no había mucha sensibilidad de la sociedad de entender ese problema, era muy desgastante estar como golpeteando por muchos frentes con el gobierno, y al final lo hicieron, desafectaron esa zona, ya la vendieron, están haciendo ya la obra (A. Tovalín, entrevista personal, 17 de junio de 2011).

6.2.2.4. Tipo de participación e incidencia En ese periodo de tiempo, el Movimiento realizó dos eventos. Una manifestación el 26 de abril del 2008 que recorrió el Paseo Santa Lucía y el Parque Fundidora, hasta que fueron retirados por los guardias privados de este último lugar, con el argumento de que violaban el reglamento, aunque los activistas comentaron en su sitio de internet que el reglamento publicado a la entrada del lugar no indicaba nada sobre prohibir manifestaciones. Solamente participaron seis activistas y una ciudadana que se les unió en el camino. El otro evento consistió en una marcha efectuada el 4 de mayo del 2008, y participaron 40 personas, entre las que había miembros de otros grupos civiles como la Alianza de Usuarios de Servicios Públicos; vecinos de la Tinaja relacionados con la problemática del Arco Vial y Redes Ciudadanas. Realizaron el mismo recorrido que en la primera manifestación y juntaron firmas de apoyo a un documento dirigido al gobernador, dirigida al gobernador, al Congreso, al ayuntamiento de Monterrey, a Fidelucía (sic) y al Parque Fundidora para demandar detener la venta de los terrenos públicos. Este grupo no logró tener alguna incidencia en la decisión de impulsar el desarrollo inmobiliario mediante la desafectación de terrenos públicos. Pero lo que sí logró por unas semanas fue poner el tema en la agenda de discusión social. A diferencia del Movimiento, en este caso tuvo una incidencia específica el grupo de profesores y padres y madres de familia de los planteles que se pretendía reubicar, para 306

compensar las áreas verdes que se perderían con la venta de predios de Fundidora II. Realizaron manifestaciones y acudieron al Congreso. Sin embargo, no cuestionaban el proyecto en sí, sino la intención de cambiar la ubicación de las escuelas. En respuesta el gobernador González Parás, aseguró que no habría reubicación. Pero no hubo un cambio oficial de postura con respecto al proyecto, ni el Congreso se pronunció específicamente sobre el mismo. 6.2.2.5. Herramientas de intervención y relación con el entorno social Así como la duración de las movilizaciones en este caso es breve, comparado con otros megaproyectos analizados, también la relación con el entorno social no es sólida. Se basó en la administración de un blog en internet donde se interactuaba con otras personas que visitaban el sitio, y dependió de la cobertura que los medios hicieron de las acciones colectivas realizadas.

6.2.3. Estadio de futbol Monterrey 6.2.3.1 Emergencia de las movilizaciones Desde que en el 2007 circularon en los medios las primeras noticias de que el estadio podría construirse en La Pastora, vecinos de las colonias aledañas manifestaron su inconformidad, pero en ese momento no hubo resonancia social. Es hasta septiembre de 2008, cuando se anuncia oficialmente el megaproyecto y se confirma la intención de llevarlo a cabo en terrenos de La Pastora, que empieza a conformarse un activismo más persistente y que emplea recursos legales para oponerse a esta obra. En esta etapa, quien encabeza las expresiones de inconformidad es la Federación Libertad de un Pueblo, A. C., que agrupa a vecinos de colonias de Guadalupe. Debido a dificultades para completar los trámites en el Congreso y ante Semarnat, Grupo FEMSA decide aplazar el proyecto, y lo reactiva a finales de 2009. Entonces se reinician también las manifestaciones de inconformidad de una manera más estructurada y

307

con la participación de grupos que antes se habían movilizado en torno a los megaproyectos Valle de Reyes, y Arco Vial Sureste. Son dos los grupos que con mayor visibilidad han participado en las acciones legales y simbólicas para oponerse a la ubicación del estadio en La Pastora: la Federación “Libertad de un Pueblo” ya mencionada en el capítulo 5, y el Colectivo Ciudadano en Defensa del Bosque La Pastora conformado por miembros del Movimiento Ambientalista Ciudadano. Este Colectivo es el que ha ganado mayor visibilidad en este caso. Su consigna es “Sí al

estadio,

pero

en

otro

lado”,

abrió

un

sitio

de

internet

-

http://www.sialestadioperoenotrolado.org/- donde publica documentos, noticias, videos y convocatorias a movilizaciones. Además se han convertido en la referencia sobre la oposición al proyecto para los medios de comunicación. A diferencia de la Federación, el Colectivo ha hecho convocatorias abiertas a sumarse a la causa. A las acciones realizadas se han sumado vecinos de colonias aledañas al parque La Pastora, así como organizaciones civiles como Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos, A. C., Asociación Nacional de Abogados Democráticos, A. C., Kasa Comunitaria, Comité Ecológico Pro Bienestar, Regeneractivo, Pueblo Bicicletero, Colectivo La Bola, Grupo local de Greenpeace, Alianza de Usuarios de Servicios Públicos, Kasa de la Luna, Mujeres de la Esperanza, Red Ciudadana Alternativa de Guadalupe. Estos grupos han conformado una red crítica que busca intervenir en la gestión. Por otro lado también los vecinos de las colonias Las Quintas, Tolteca, Las Villas, Jardines de La Pastora y Bosques de La Pastora, se han opuesto al estadio en La Pastora encabezados por el diputado panista Arturo Benavides. Este grupo como tal tampoco ha lanzado convocatorias amplias a la ciudadanía en general, pero en algunas acciones han trabajado en conjunto con el Colectivo. 6.2.3.2. Enmarcamiento Los argumentos del Colectivo para enmarcar el caso como problema público y considerar como ilegítimo ubicar el estadio en La Pastora han sido jurídicos, ecológicos, políticos, sociales: -

No se ha mostrado que el estadio sea una obra de interés social por lo cual se requiera la asignación bienes y recursos públicos. 308

-

El estadio es un negocio privado, pero el predio donde se construirá es un bien público.

-

Se destinarán recursos públicos para pagar las adecuaciones viales que requiere el estadio.

-

No se difunde públicamente que en el expediente del proyecto se indica que la ampliación de avenidas requiere la afectación de predios donde actualmente se ubican viviendas particulares así como atravesar territorio de la ANPE.

-

El predio donde se ubicará el estadio forma parte del mismo ecosistema del Nuevo Parque Ecológico La Pastora que cuenta con una declaratoria de protección; sin embargo, el polígono donde se construirá la obra inexplicablemente se incluyó en la declaratoria de área natural protegida. El daño al área natural forestal y la zona riparia colindante con el río La Silla no se repara con la siembra de árboles67 (Argüello, 2010, 11 de abril).

-

El impacto ambiental del estadio no se limita al terreno donde se levantará la obra, sino que sus externalidades tienen una afectación más amplia: reducción de áreas verdes, disminución de espacios públicos, deterioro al ecosistema de La Pastora, incremento de riesgo de inundaciones en las zonas habitacionales aledañas al obstruir o modificar las flujos naturales de agua que descienden del cerro de La Silla, afectación de mantos freáticos debido a las excavaciones y cimentaciones.

-

La construcción del estadio implica la pérdida de áreas verdes y espacios públicos.

-

La ausencia de consulta para determinar la necesidad de un estadio en la ciudad, y su ubicación.

-

La Pastora es refugio de más de 70 especies de flora y fauna que se aprovisionan de agua en el río La Silla y se verán afectadas por la obra. Una peculiaridad nueva en el caso del estadio, es que los cuestionamientos de los

activistas no se dirigen solamente a las autoridades sino también al Grupo FEMSA, al que le reclaman congruencia con su calidad de “empresa socialmente responsable”, solidaridad con la comunidad que le ha dado cobijo por más de 100 años y le ha permitido crecer, y le demandan respetar los recursos naturales, seguir la lógica de mercado arriesgando su capital privado comprando un terreno para construir el estadio y aumentar sus utilidades.

67

Declaración de Adriana Nelly Correa, directora de la cátedra Andrés Marcelo Sada del ITESM.

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Sin embargo, mientras que para intentar reorientar la actuación gubernamental el Colectivo pudo utilizar algunos instrumentos formales, para presionar a la empresa solo tenía disponibles acciones simbólicas. 6.2.3.3. Inserción en el proceso de políticas públicas Aunque el megaproyecto se dio a conocer públicamente en el 2008, las movilizaciones ciudadanas más estructuradas se llevan a cabo a partir del 2010. Debido a que en el 2008 el primer intento de lograr la autorización del Congreso para la concesión del predio no tuvo éxito y la empresa suspendió las negociaciones. Los trámites fueron reactivados por los representantes de FEMSA a finales del 2009 y comenzaron a cabildear con la nueva legislatura que entró en septiembre de ese año. En este segundo intento, los activistas agrupados en el Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora tratan de intervenir en la orientación de las decisiones desde antes de la aprobación del Decreto 59 por el Congreso estatal. Las acciones del Colectivo han seguido cada paso de la gestión. Acudieron a observar la sesión del Congreso en que se aprobó el decreto 59 para monitorear la actuación de los legisladores; interpusieron denuncias populares ante la Profepa por los desmontes no autorizados realizados en La Pastora por una empresa contratada por FEMSA, demandaron al gobierno que no entregara el título de concesión a la empresa, monitorearon los trámites ante Semarnat y enviaron observaciones a la MIA durante la consulta pública (Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora, 2011, 27 de julio). Sobre estas observaciones que señalan impactos no considerados e insuficiencia en la documentación presentada por la empresa, el resolutivo de Semarnat solamente las enlista pero no responde cómo serán solventadas. La Semarnat también recibió más de 100 solicitudes –del Colectivo y sociedad en general- para que se llevara a cabo una reunión pública en donde el promotor del proyecto explicara los aspectos técnicos-ambientales de la obra con fundamento en el artículo 34 fracción III de la LGEEPA, pero no recibieron respuesta de la Secretaría, ni se mencionan en el resolutivo emitido por la dependencia. Después de que Semarnat otorgó las autorizaciones ambientales el 5 de agosto de 2011, el Colectivo solicitó audiencia con la delegada, pero la funcionaria canceló la cita en dos ocasiones. Los activistas exigieron la renuncia de la delegada al considerar que servía a 310

los intereses de la empresa y no de la sociedad, y convocaron a manifestaciones públicas tanto en la delegación de Semarnat, como frente al Palacio de Gobierno, y frente a las oficinas corporativas de Grupo FEMSA. 6.2.3.4. Tipo de participación e incidencia Esta participación ciudadana organizada por el Colectivo está orientada al control y la imposición de sanciones. Pero aunque no han tenido éxito en lograr la reubicación del proyecto del estadio en un lugar distinto al bosque La Pastora, sí han logrado que el asunto ocupe un lugar en la agenda pública y de los medios de comunicación. Además, han vinculado este caso con otras problemáticas urbanas, como es la escasez de espacios verdes y públicos, la tendencia privatizadora de las políticas urbanas, la creciente inseguridad propiciada también por estructuras urbanas excluyentes y no sustentables (Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora, 2010, 31 de julio). Han introducido también en la agenda de discusión la vinculación de las políticas públicas con las empresas privadas tratándose de proyectos con participación públicoprivada. En este asunto han puesto a discusión cuál es el interés que prevalecerá en esas obras, el público o el privado; cuáles son las justificaciones para apoyar con recursos públicos proyectos privados; dónde queda la responsabilidad estatal en estas obras; qué herramientas jurídicas hay para que los ciudadanos exijan cuentas a los actores privados involucrados en proyectos que implican recursos y bienes públicos. El activismo ciudadano no ha logrado cambiar la decisión de la empresa, pero ha obligado a FEMSA ha publicar tres desplegados68 para justificar su postura y hacer frente a las críticas. Esto es algo inédito en Monterrey, que uno de los principales grupos empresariales regiomontanos enfrente la oposición abierta de grupos ciudadanos a un proyecto de negocios, reciba por más de año y medio críticas en el espacio público 69, y no pueda ignorarlas sino que se haya visto obligado a responder públicamente también, aunque no ha cambiar de decisión.

68

Los desplegados de FEMSA se publicaron en la prensa local los días 13 febrero, 14 marzo y 9 agosto de 2010. 69 En eventos públicos, declaraciones a los medios de comunicación, sitios de internet.

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En este caso hay una combinación de exigencia de rendición de cuentas dirigida a autoridades gubernamentales, y también se demandan explicaciones públicas a una corporación empresarial, por estar implicada en la ejecución de una megaobra mixta. Esto le da un perfil de novedad a las movilizaciones en torno al estadio de futbol Monterrey, pues se identifica al Grupo FEMSA como coautor del proyecto estratégico que está basado en el apoyo del gobierno estatal, pues el mismo corporativo ha declarado que no cuenta con una opción alternativa para construir el estadio. 6.2.3.5. Herramientas de intervención El Colectivo Ciudadano ha utilizado herramientas no convencionales como marchas, envío de cartas a la empresa, performance en espacios públicos, monitoreo al Congreso, y convocatorias mediante las redes sociales virtuales y reales a la sociedad para sumarse a estas manifestaciones. También emplearon mecanismos formales como la entrega de peticiones al Congreso para que no autorizara el decreto y que pasaron a formar parte del expediente 5333, solicitando audiencia a las comisiones legislativas que analizaban el caso, pero estas solicitudes no fueron atendidas. Quienes sí tuvieron oportunidad de dialogar con los diferentes grupos legislativos fueron los representantes de FEMSA que promovían el proyecto (Fuentes, 2010, 20 de enero). Aunque en la administración estatal 2003-2009 el estadio formaba parte de los proyectos estratégicos gubernamentales y se reconocía su carácter público-privado; en la siguiente administración el gobierno estatal señaló que el proyecto era de la empresa Grupo FEMSA, a ellos les tocaba dar explicaciones, y que el gobierno solo apoyaba con el terreno. Con esta argumentación, el gobierno estatal intenta deslindarse de la responsabilidad de dar justificación pública de las decisiones tomadas con respecto a los fines asignados a los bienes del Estado, y remite a los ciudadanos a que demanden cuentas al sector empresarial asociado (Ledezma, 2010, 28 de enero). Ante la falta de herramientas formales para exigir cuentas a actores privados sobre su intervención en políticas públicas, los ciudadanos disponen solamente de las acciones simbólicas que surjan de su creatividad: marchas y plantones frente a las oficinas corporativas, convocatoria para el envío de cartas a la empresa, el boicot a las marcas de cerveza y la cadena de tiendas de conveniencia manejadas por FEMSA. Aunque no hay indicadores del impacto del boicot, su importancia radica en la 312

novedad de la medida impulsada por un grupo ciudadano en Nuevo León y dirigido contra una empresa emblemática de Monterrey. Por lo pronto no han logrado hacer cambiar la decisión oficial de ubicar el estadio en La Pastora, pero han puesto en la agenda pública este conflicto por más de año y medio, y han ubicado en el centro de la polémica pública al Grupo FEMSA, al gobierno estatal, al Congreso y a Semarnat, sin que esto haya sido decisión de la empresa ni de las instancias gubernamentales, sin resultado de la presión de los activistas y de la resonancia que han encontrado en los medios de comunicación y en internet. Aunque no es una demanda del Colectivo, este asunto revela la carencia de medios para exigir a los actores económicos el cumplimiento efectivo, constatable y sancionable de sus responsabilidades ambientales y sociales, de manera que no queden como buenas intenciones o como imagen publicitaria sin sustento real. A primera vista parecería un campo ajeno a la gestión de gobierno, pero la ejecución de megaproyectos público-privados muestra que si se deja de lado la rendición de cuentas de los actores privados involucrados en la hechura de políticas públicas nunca será completa en estos casos. Más recientemente, el 18 de octubre de 2011, el Colectivo presentó ante le Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa una demanda de nulidad contra la resolución de Semarnat. Se trata de un juicio prolongado por lo que sus resultados se conocerán hasta dentro de unos meses. 6.2.3.6. Relación con el entorno social Una herramienta clave para que el Colectivo dé a conocer su posicionamiento y convocar a la movilización ha sido el empleo de diferentes herramientas que ofrece internet: correos electrónicos, blogs70, redes sociales –faceebok, twitter, fotolog-, difusión de videos –vodpod, youtube- , peticiones en línea71. Algunos de estos sitios están en inglés, un grupo en Facebook y un blog72 están escritos en holandés.

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Sitio del Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora: http://www.sialestadioperoenotrolado.org; Comité en Defensa del Bosque La Pastora: http://bosquelapastora.blogspot.com/. 71 Care2 petitionsite, “No al estadio en La Pastora”: http://www.thepetitionsite.com/1/noenlapastora/; Firmasonline, 9 de febrero del 2010, “Manifiesto en defensa del bosque La Pastora. Sí al estadio pero en otro lado”: http://www.firmasonline.mx/peticion/manifiesto-en-defensa-del-bosque-la-pastora-s-al-estadio-pero-

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Otros elementos utilizados para dar una identidad a la campaña es la adopción de la canción La ambición tan necia que compuso el músico local Pedro Morales73 dedicada a esta causa; también la elaboración de un logotipo con la leyenda “Sí al estadio, pero en otro lado” que han reproducido en playeras, calcomanías y es el membrete de comunicados del Colectivo. Este caso sigue abierto, y las movilizaciones siguen efectuándose. Luego de las experiencias en Valle de Reyes, el desarrollo inmobiliario Santa Lucía y el Arco Vial Sureste, el Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora74 muestra mayor coordinación en sus acciones, uso de diversos medios de para convocar y difundir su posicionamiento, mayor visibilidad en los medios e internet. En estos casos, hay una red que funciona como plataforma desde dónde impulsar las acciones en diferentes megaproyectos, esa red es el Movimiento Ambientalista Ciudadano. La expansión del impacto social de estas movilizaciones sigue avanzando, convocando a nuevos actores a tomar postura frente a esta cuestión. Así, el 18 de noviembre se publicó en El Norte un desplegado firmado por un grupo de políticos priístas, panistas, urbanistas y activistas, que reubicar la construcción del estadio en un lugar distinto a La Pastora.

6.3. Rendición social de cuentas en los megaproyectos urbanos La revisión de las distintas formas de participación ciudadana involucradas en estos casos de megaproyectos público-privados, muestra que hay dos visiones en cuanto a quiénes deben participar en la gestión y con qué alcance. Por un lado, las diferentes facetas del proceso de gestión evidencian que las decisiones sobre aspectos técnicos, financieros y de gestión del suelo se realizan en el seno de una comunidad de políticas que no aparece a la luz pública, que solo se descubre por referencias hechas en las declaraciones de altos funcionarios cuando señalan que ya están en negociaciones sobre algún megaproyecto. Por en-otro-lado/127); Go petition, 4 de marzo de 2010, “No al estadio de Rayados en La Pastora”: http://www.gopetition.com/petitions/no-al-estadio-de-rayados-en-la-pastora.html 72 Rettet La Pastora!, en http://rettetlapastora.blogspot.com/ 73 Realidad Expuesta, 18 de agosto de 2010: “La ambición tan necia” – Pedro Morales (con Giovanni Galindo al violín). En línea: http://www.youtube.com/watch?v=VV3BS6L3FC0 (15/07/2011). 74 Una parte de sus integrantes son miembros del Movimiento Ambientalista Ciudadano.

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otro lado, la participación no institucionalizada de grupos civiles muestra que hay otros actores sociales que reclaman ser tomados en cuenta en el proceso, y también otros argumentos distintos a los de la rentabilidad económica que también debieran orientar la toma de decisiones sobre los megaproyectos. A continuación revisamos las dimensiones de la rendición social de cuentas identificadas en los tres casos examinados en los apartados anteriores –Arco Vial Sureste, desarrollo inmobiliario en Santa Lucía, estadio de futbol Moneterrey-: -

Denuncia de actos ilegales

-

Introducción de nuevos temas en la agenda pública

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Activación de órganos de control intraestatales

-

Imposición de sanciones simbólicas

-

El rol de los medios de comunicación

6.3.1. Denuncia de actos ilegales Los grupos movilizados en los casos del Arco Vial Sureste, desarrollo inmobiliario Santa Lucía y estadio de futbol Monterrey denunciaron públicamente la privatización y/o mercantilización de bienes públicos y la afectación de áreas protegidas, naturales y construidas. Además, en el caso específico del Arco Vial Sureste denunciaron la falta de argumentos para declarar de utilidad pública el megaproyecto, el incumplimiento de requisitos legales como la inclusión de la obra en el plan de desarrollo urbano vigente, y el cambio de trazo de la carretera de manera que dejaba en la incertidumbre la aplicación del impuesto de mejoría específica. Para el caso del desarrollo inmobiliario en Santa Lucía, denunciaron la falta de consulta a la sociedad para desincorporar terrenos públicos y ofrecerlos para desarrollos privados. En el caso del estadio de futbol Monterrey, el Colectivo Ciudadano ha denunciado también la falta de consulta pública sobre el proyecto, la ausencia de argumentos para considerar la obra de interés social como para merecer que se destine un bien público para su

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construcción, y lo que consideran el sometimiento de los tres órdenes de gobierno y del Congreso estatal a la voluntad de una empresa privada a la que no se atreven a negarle nada. En ninguno de los casos revisados, los inconformes utilizaron la única herramienta prevista por la Ley de Ordenamiento Territorial y ahora por la actual Ley de Desarrollo Urbano: la denuncia pública ante las autoridades competentes, aunque como se mostró en el capítulo 3 esta herramienta tiene deficiencias en su diseño. Para hacer denuncias por canales formales, prefirieron enfocarse a la problemática ambiental y utilizar la denuncia popular prevista en la LGEEPA. Para la denuncia por canales no contemplados en las leyes, utilizaron las movilizaciones en espacios públicos, las declaraciones a medios de comunicación y las herramientas que ofrece internet como son las redes sociales y los blogs administrados por los mismos activistas. Las formas de participación ciudadana no institucionalizadas también pusieron en cuestión la propuesta implícita en la conformación de los consejos institucionalizados de que los actores no gubernamentales que tienen algo qué decir en el campo de las políticas urbanas son solamente los empresarios de los sectores ligados al negocio de desarrollos inmobiliarios y de infraestructura, y los expertos o académicos. Cuando grupos civiles, sin adscripción territorial, deciden intervenir para denunciar irregularidades y demandar participación y explicaciones públicas a los gobernantes, demuestran que también tienen algo qué decir en el ámbito de la gestión urbana y evidencian que la exclusión de amplios sectores impera en la toma de decisiones sobre la producción de la ciudad, el uso de bienes y espacios públicos, el destino de las reservas naturales que existen dentro y en los alrededores de la metrópoli.

6.3.2. Introducción de nuevos temas en la agenda pública En el socioespacio de conflicto que generan los megaproyectos público-privados, los grupos ciudadanos introducen en la discusión pública –aunque no en la agenda gubernamental- temas nuevos que de otro modo no serían tomados en cuenta. Asuntos como la finalidad de la gestión pública, los bienes y espacios públicos, el rol del Estado en las políticas urbanas y los derechos difusos que pueden resultar afectados por las obras, el

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replanteamiento de la relación entre ciudadanos y representantes, forman parte de los argumentos esgrimidos por las organizaciones civiles. Otro tema nuevo es el rol de la empresa privada en los proyectos público-privados, en especial en el caso del estadio de futbol, pues el gobierno estatal actual se ha deslindado de la obra y señala como responsable de cualquier decisión a Grupo FEMSA, pero los ciudadanos no tienen herramientas formales para exigir cuentas a la empresa que se escuda en los permisos otorgados por las autoridades.

6.3.3. Activación de órganos de control intraestatales La interfaz de rendición de cuentas configurada desde los grupos civiles involucra al Congreso, a instancias del gobierno estatal, federal y escasamente del municipal. A estos actores se les exigen explicaciones públicas de sus decisiones y acciones, y también –en el caso del Congreso y de instancias federales- se les demanda imponer controles a las acciones emprendidas por el gobierno estatal. Pueden ejercer presión para activar el sistema de contrapesos entre Legislativo y Ejecutivo, pero los resultados estarán limitados por negociaciones políticas de los partidos, no pueden los ciudadanos directamente intervenir sino a través de sus representantes en el Congreso. Además, difícilmente pueden superar el poder de influencia y presión de grupos económicos, ya que los grupos civiles cuentan básicamente con la fuerza de sus argumentos, y nada más. Esto ha resultado más evidente en el caso del estadio de futbol Monterrey. Para oponerse al Arco Vial Sureste los activistas recurren al Congreso y logran que abrogue el decreto 75 dejando sin sustento la realización de la megaobra. Es tal el impacto de esta medida tomada por el legisaltivo que el Ejecutivo la veta y el Congreso interpone una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El rol de los ciudadanos para activar al Congreso utilizando herramientas formales y no formales lo explica uno de los mismos activistas: En el caso del Arco Vial al final se logró una abrogación que no se hubiera hecho si no se solicita, es decir, el Congreso de por sí no tenía voluntad para abrogar algo, el decreto que ellos habían declarado. Entonces, hay las peticiones concretas de abrogación del decreto, pero a la par empezó la movilización. Tú puedes meter los escritos que quieras al Congreso y son lo que dicen „llamados a misa‟, ellos te pueden hacer caso en esta legislatura o lo turnan 317

hasta la que viene o a la que viene. Entonces se metieron los escritos y la cuestión de movilización para mi fue lo que detonó que se abrogara. Rogelio hace la huelga (de hambre) y entonces vienen las presiones del Congreso de varios diputados y diputadas porque para ellos la imagen de tener a una persona en huelga de hambre en el Congreso, era algo que no querían, siempre hubo presión, de día y de noche. (…) Él (Rogelio) duró cuatro días en la huelga, pero esos cuatro días fueron de mucha presión, de que se quitara. Entonces Rogelio dice yo no quito mi huelga de hambre si al menos no hay un punto de acuerdo para que se abrogue (el decreto 75). Entonces al menos cinco diputados del PAN dijeron sí vamos a cumplir su petición, del lado del PRI Carlota (Vargas) y otro diputado, entonces al menos hubo siete u ocho diputados que dijeron vamos a impulsar el punto de acuerdo para que se abrogue (A. Hernández, entrevista personal, 18 de junio de 2011).

En cambio, en el caso del estadio, para los activistas resultó infructuoso recurrir al Congreso para que se abstuviera de aprobar la cesión en comodato del predio en La Pastora, a pesar de que en el proyecto de decreto no se ofrecen argumentos que consideren la construcción del estadio una obra de utilidad pública. En este conflicto, el control estatal que sí se logró reactivar fue el de la CTAINL, que ante la denuncia de una ciudadana demanda al Congreso abrir la información del expediente del estadio. En ambos casos, los activistas recurrieron a la Profepa a través de la denuncia popular, y lograron suspensiones temporales de los trabajos. La interposición de amparos ante los juzgados administrativos no ha resultado exitosa porque los jueces han determinado que los vecinos y activistas carecen de interés jurídico, con lo que se evidencia la ausencia de mecanismos legales de defensa para los llamados derechos difusos, como son al medio ambiente, a bienes y espacios públicos. Tampoco tuvo éxito el recurrir a la CEDH ni a la CNDH en el caso del Arco Vial Sureste por parte de los vecinos de La Tinaja, que alegaban no haber sido tomados en cuenta en la consulta para modificar el Programa de Manejo de la Sierra Cerro de la Silla organizada por Parques y Vida Silvestre. En el caso del desarrollo inmobiliario en Santa Lucía los activistas no emplearon ningún recurso para intentar activar los controles intraestatales y desistieron pronto de las movilizaciones, debido al desgaste que implicaba mantener las acciones colectivas simultáneas en este caso y en el del Arco Vial Sureste.

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Aunque los activistas han emprendido acciones para llamar la atención y activar a las agencias de control intraestatales, el éxito obtenido es variable. En el Congreso parece influir la composición de los grupos parlamentarios y las agendas políticas de los partidos, así como el poder de negociación de actores económicos con más recursos de influencia que los activistas, como en el caso del estadio. En cuanto a la CTAINL, ésta respondió favorablemente a la activista que recurrió a esta instancia en el caso del estadio, pero es solo un éxito parcial, pues aunque se obliga al Congreso a entregar información finalmente no se logra incidir en la decisión del legislativo para que se abstenga de entregar en comodato un terreno público a una empresa privada. Las organizaciones ciudadanas que se movilizaron en torno a los megaproyectos dirigieron sus mensajes y acciones a quienes consideraban los tomadores de decisiones en distintos ámbitos de la gestión, y en esa categoría no incluyeron a los consejos ciudadanos. Solamente en el caso del Arco Vial Sureste recurrieron a los consejos ciudadanos existentes pero no encontraron reciprocidad en la interlocución ni se llegó a acuerdos. Había un consejo ciudadano con el cual nos reunimos (…) estaba el que es ahorita alcalde de García, estaba Abel Guerra, Othón (Ruiz) y muchas otras personas (…) solo nos reunimos una ocasión para comunicarles nuestros argumentos y decirles que este proyecto no se haga y que influyeran en esta decisión. (…) Pero era un rollo de escuchar con mucha atención lo que se decía pero de parte de ellos había una indefinición, nos decían „bueno, pues esta información se va a considerar y se va a tomar en cuenta‟, y nada más, no se lograba una cosa más allá, como que en apariencia (decían) „te escuchamos consideramos lo que nos dicen y ya nosotros decidimos, en su momento van a saber lo que se decidió‟ (A. Hernández, entrevista personal, 18 de junio de 2011).

Según explicó A. Hernández, el acercamiento se realizó por iniciativa de ellos mismos. En los demás megaproyectos revisados, no se detectaron iniciativas de los consejeros por sostener reuniones con vecinos inconformes ni con organizaciones ciudadanas que demandaban reorientar los grandes proyectos urbanísticos público-privados. En los casos revisados se puede constatar que los controles intraestatales solo funcionan si los ciudadanos insisten en activarlos, utilizando herramientas formales como la presentación de iniciativas, combinadas con la movilización en espacios públicos para ejercer presión y lograr la atención de los legisladores. Aun así, no está garantizada la eficacia del Legislativo como contrapeso del Ejecutivo, pues además de los ciudadanos que 319

exigen responsabilización a sus representantes, están los actores privados –empresarios- que también tratan de influir en las decisiones. También es nulo el rol que juega la Contaduría Mayor de Hacienda que se transformó en Auditoría Superior del Estado en la fiscalización de la gestión financiera de los megaproyectos y el manejo de los bienes inmobiliarios propiedad pública, puesto que al estar estos asuntos a cargo de un fideicomiso –Fideproes-, resultó fácil para el Ejecutivo –a través de la CPIE- evadir la revisión de estos aspectos de los megaproyectos que son fundamental, pues al promocionarse como obras públicoprivadas se aseguró que no implicarían gastos para el erario estatal y que la sociedad saldría beneficiada. Si los diputados no asumen su rol de representantes políticos de los ciudadanos, el Legislativo queda cooptado por intereses privados. Ante la inoperancia de los controles intraestatales, la vía para la exigencia de rendición de cuentas es la movilización por canales no institucionales y a través de los medios de comunicación para lograr una ampliación de las demandas e imponer costos reputacionales a los agentes públicos y privados interpelados.

6.3.4. Imposición de sanciones simbólicas No es claro el éxito en la imposición de sanciones simbólicas en ninguno de estos casos, si una forma de evaluar esto son los resultados electorales, puede decirse que no hay un impacto directo en el caso del Arco Vial Sureste ni del desarrollo inmobiliario Santa Lucía, que son los dos megaproyectos previos a los comicios del 2009 en los que de nuevo el PRI gana la gubernatura de Nuevo León. No por esto son acciones colectivas menos importantes, pero sí hay que dimensionar su impacto en la escena social y política de Monterrey y su área metropolitana. En este sentido, los casos de movilización ciudadana en torno a megaproyectos urbanos público-privados quedan diluidos en medio de otras problemáticas sociales como es la inseguridad, el desempleo, la corrupción. Pero en Monterrey son eventos inéditos en cuanto a movilización en torno a la problemática medioambiental urbana y de manejo de bienes públicos con una orientación hacia la rendición social de cuentas. Antes que estos casos examinados en esta disertación, solo se había registrado la movilización en torno a la pista de automovilismo en el Parque Fundidora, ya que otros casos de protestas motivadas por afectaciones ambientales no manifestaron una orientación clara hacia la exigencia de rendición de cuentas, sino que se 320

agotaron en el reclamo de derechos de propiedad o de afectación del entorno inmediato de vecinos aledaños a algunas obras, como ya se mencionó en la última parte del capítulo 3. El impacto de la movilización en el caso del estadio de futbol aun está por verse, pues el conflicto sigue vigente –en septiembre 2011-: el gobierno municipal de Guadalupe otorgó los permisos de construcción, la empresa inició el desmonte de la zona aledaña al área natural protegida de La Pastora, y los activistas continúan con plantones y volanteos tanto a las afueras del predio como de las oficinas corporativas de FEMSA y en otros espacios públicos. Los medios de comunicación no han dado cobertura ha estas últimas acciones pero han sido difundidas por los mismos participantes en redes sociales virtuales y blogs de internet. Además, existe la posibilidad de que los activistas decidan recurrir a instancias internacionales una vez que hayan agotado el camino jurídico en México para oponerse al estadio. En caso de ocurrir esto, se activarían agencias de control internacionales. Entre las acciones orientadas a la imposición de sanciones simbólicas en los casos examinados identificamos las siguientes: -

Las marchas, plantones y otros eventos públicos en los que se difunden las denuncias de actos ilegales mediante declaraciones, mantas, y montaje de performances, a la vista de los transeúntes.

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El monitoreo a sesiones del Congreso, con lo que logran cobertura mediática.

-

La huelga de hambre emprendida por un activista en el exterior del Congreso para demandar la atención de los diputados al caso del Arco Vial Sureste. Al no resultar conveniente para la imagen del legislativo la presencia del huelguista, un grupo de diputados accede a presentar en el pleno un punto de acuerdo para que se discutiera la propuesta de abrogar el decreto 75. En el caso del estadio, el Colectivo Ciudadano también a realizado acciones

orientadas a imponer sanciones simbólicas, pero al Grupo FEMSA. Después de varios meses de que el Colectivo buscó contactos con grupos afines a la causa medioambiental en Holanda, se da a conocer en los medios locales que el Partido por los Animales -Partij voor De Dieren- de ese país europeo lanzó una campaña contra la irresponsabilidad social de FEMSA-Heineken al insistir en construir un estadio de futbol en un espacio público y área

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verde afectando los ecosistemas allí presentes. El partido holandés difundió su postura en su sitio de internet: http://www.partijvoordedieren.nl/recent/news/i/4574. En este mismo sentido, a finales de mayo de 2011, el Colectivo dio a conocer el informe de la organización no gubernamental holandesa SOMO75 titulado Heineken Descripción general de prácticas controvertidas de negocios en 2010, en donde describe cómo Heineken está violando normativas o estándares legales internacionales por el proyecto del estadio en La Pastora (Colectivo Ciudadano en Defensa de La Pastora, 2011). El Colectivo también ha promovido el boicot a una cadena de tiendas de conveniencia propiedad del Grupo FEMSA, y por internet otro grupo de personas inició un sitio en la red social de facebook un boicot a las marcas de cerveza producidas tanto por FEMSA como por Heineken. No hay indicadores mara medir la efectividad de la medida, pero su importancia radica en la novedad de llamar al boicot en una movilización realizada en Monterrey donde grupos ciudadanos interpelan al grupo empresarial. Más recientemente –octubre 2011-, además del Colectivo, se identificaron otros dos grupos que también han decidido emprender acciones diferentes para oponerse a la edificación del estadio. Uno formado por vecinos de una de las colonias aledañas a La Pastora y otro conformado por las organizaciones Ovopa A. C. –Organización de Voluntarios para la Protección Animal- y Biofutura, A. C. que prepararon una serie de denuncias penales por la afectación del bosque. Sumado esto al juicio de nulidad iniciado por el Colectivo Ciudadano, se trata de la ampliación de acciones ciudadanas más allá del grupo inicial de activistas, y también implica una expansión del impacto del tema en la agenda de discusión pública.

6.3.5. El rol de los medios de comunicación En el caso del Centro de Gobierno-Plaza Cívica ha sido la prensa escrita –en particular El Norte, pero otros medios también han seguido la nota- los que han jugado un papel en la denuncia de irregularidades y monitoreando el gasto en el megaproyecto. Sin embargo, la difusión de irregularidades no ha logrado interesar a organizaciones civiles; a

75

Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen. En inglés Centre for Research on Multinational Corporations. Su sitio official es http://somo.nl/

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algunos dirigentes de grupos como Ccinlac y la Fedeco les han preguntado su opinión, pero han sido entrevistas buscadas por los medios, no se trata de pronunciamientos o acciones iniciados por esas organizaciones. Tampoco es continua la cobertura del caso por los medios, sino que se reactiva periódicamente, cuando vencen plazos fijados en la megaobra, o cuando se publican licitaciones en el Periódico Oficial del Estado. Estas denuncias mediáticas han sido seguidas por la reacción del grupo legislativo del PAN en el Congreso que ha cuestionado este obra iniciada por el anterior gobierno estatal del PRI y continuada por el actual, también del PRI. Sin embargo, tampoco el PAN ha emprendido acciones contundentes de sanción contra funcionarios y exfuncionarios responsables en la gestión. En los casos en que el rol de grupos ciudadanos ha tenido mayor visibilidad, los medios han contribuido a ello con la cobertura de las acciones emprendidas por estos colectivos, más los medios impresos que los electrónicos –televisión y radio-. También medios locales que se publican por internet han dado cobertura a estas acciones –15 Diario, Los Tubos, Somos Uno Radio y Reporte Índigo-; en algunos de estos medios no solo se registró la cobertura de eventos, sino que también se ha difundido la postura de los activistas y se ha promovido la invitación pública a participar en algunas acciones convocados por estos grupos. En el caso del estadio, Los Tubos difundió el expediente del caso cuando el Congreso negó la información a una activista, que luego recurrió a la CTAINL; Los Tubos justificó la difusión del documento legislativo argumentando que se trataba de información de interés público. Por su parte, la revista digital Reporte Índigo Monterrey publicó en su edición 168 de febrero de 2010 un estudio técnico que mostraba al proyecto como inviable, e incluyó un simulador que mostraba la problemática vial que podría generarse un día en que hubiera partido de futbol en el nuevo estadio. En este caso del estadio, los activistas han desarrollado vínculos con medios extranjeros con relativo éxito para sacar el tema del ámbito local y llevarlo al ámbito internacional. El conflicto del estadio en La Pastora ha sido abordado en notas publicadas en inglés por la agencia IPS –Inter Press Services-, en francés por Le Monde y Rue 89, y en holandés por NRC Handelsblad. La importancia de colocar este asunto en la agenda de medios internacionales radica en el interés de los grupos movilizados de imponer sanciones simbólicas también a las corporaciones empresariales involucradas, Grupo FEMSA y la trasnacional holandesa Heineken, dando a conocer en otros países el megaproyecto del 323

estadio que impulsan estas empresas que ostentan el carácter de ser socialmente responsables.

324

CAPÍTULO 7 Discusión y propuestas en torno a la participación y rendición de cuentas en megaproyectos público-privados Al inicio de esta disertación nos preguntamos cuáles son las formas de participación ciudadana que favorecen la rendición de cuentas a la sociedad en los megaproyectos públicoprivados. El análisis de los cinco megaproyectos impulsados por el gobierno estatal en el periodo 2003-2009 y continuados en la actual administración 2009-2015 muestra que la participación

institucionalizada existente necesita un

rediseño que la dote

de

representatividad, competencia para incidir en la construcción de las decisiones, y herramientas para reorientar las políticas que se alejan de sus objetivos. El análisis también mostró que la participación no institucionalizada y autónoma necesita de herramientas legales eficaces, expeditas y menos onerosas que le permitan tener éxito en sus llamados a cuentas que dirigen tanto a políticos como a empresas involucradas en los megaproyectos. En los casos revisados se constató que no hay rendición de cuentas a la sociedad que fluya a través de los consejos ciudadanos, y la participación no institucionalizada requiere una dedicación persistente y vigorosa de los ciudadanos durante meses para ganar visibilidad pública y ejercer presión que pueda obligar al Estado y al sector privado involucrado a reconocer que hay otros interlocutores fuera de la restringida comunidad de políticas. Hasta ahora los logros en este sentido no han sido exitosos porque no hay cambios en la forma de gestionar los megaproyectos –como se evidencia en el caso del estadio que abarcó dos periodos de gobierno estatal diferentes-, pero se ha conseguido que algunos grupos sociales pongan atención a estas obras y discutan sobre ellas; esto es más evidente en el caso del estadio que ha sido tema abordado por diferentes medios de comunicación, y también en diferentes espacios virtuales. Para el éxito de ambas formas de intervención ciudadana, la existencia de un Estado democrático de Derecho es condición esencial, pues un régimen autoritario manipula y pervierte las oportunidades que ofrecen arreglos institucionales participativos, deja en la 325

inoperancia las herramientas legales para la exigencia de derechos, y desconoce las expresiones ciudadanas que demandan rendición de cuentas. A continuación discutimos los hallazgos de esta investigación arrojados por el análisis de los casos presentados, para cada asunto presentamos también propuestas orientadas a favorecer la rendición de cuentas como parte de la gestión: -

Gestión de megaproyectos público privados: de comunidades privadas a redes públicas

-

Consejos ciudadanos: de la participación controlada al control de la gestión

-

Movilización ciudadana e incidencia

-

Retos de la rendición de cuentas en megaproyectos público privados

7.1. Gestión de megaproyectos público-privados: de comunidades privadas a redes públicas En los cinco casos examinados, cuando las megaobras obras se dieron a conocer públicamente ya habían transcurrieron meses de gestión opaca, y se construyó a posteriori un discurso que da por hecho la existencia de un problema público que solo puede ser resuelto con esa obra, y que esa obra solo puede llevarse a cabo en los términos en que ya fue negociada. Lo que ocurre después del anuncio y que ya deja evidencia y rastro en documentos del gobierno, del Congreso y en los medios, es el cumplimiento de formalidades para dar sustento legal al proyecto ya decidido. A partir de entonces el proyecto formaba parte, aunque no necesariamente, de la agenda de sesiones de los consejos ciudadanos vinculados con las políticas urbanas. Los consejos relacionados con la materia ambiental solo podrían abordar el asunto de los megaproyectos si se requería cubrir algún requisito fijado por la ley como es la manifestación de impacto ambiental, pero de lo contrario, los megaproyectos urbanos no son un asunto de su competencia, y de este modo se evidencia la disociación entre las políticas urbanas y ambientales que existe desde hace décadas y que ha sido constatada ya por (Melé, 2001b). Además de lo anterior, el examen de la gestión de los megaproyectos urbanos público-privados muestra los siguientes rasgos comunes: -

Se trata de proyectos que no están incluidos en los planes de desarrollo urbano vigentes, sino que se realizan siguiendo las presiones del mercado. 326

-

Impulsan el cambio de uso del suelo para favorecer usos más rentables económicamente, abandonando los menos rentables como los forestales, o los habitacionales dirigidos a la vivienda social.

-

Los cambios de uso del suelo favorecen el desplazamiento de los habitantes para atraer otros con mayor capacidad de consumo.

-

Impulsan la expansión de la mancha urbana. Solo el desarrollo inmobiliario Santa Lucía y el Centro de Gobierno-Plaza Cívica están orientados más bien a la redensificación de las áreas centrales, pero favoreciendo desarrollos dirigidos al turismo, o bien, a sectores sociales de ingresos medios y altos. Sin embargo, se ha criticado que, en el caso de la Torre Administrativa, la futura concentración de las oficinas gubernamentales en un solo lugar podría provocar la decadencia de otras zonas del centro que tienen actividad comercial debido a la actual presencia de dependencias estatales.

-

El gobierno estatal asume el rol de promotor inmobiliario de proyectos de alta rentabilidad; en algunos casos adquiere reservas territoriales que luego ofrece a inversionistas privados bajo diversos esquemas: compraventa, concesión, permuta. De este modo favorece la mercantilización del suelo, promoviendo la elevación de su valor de cambio, y sin tomar en cuenta valores de uso asignados por los grupos sociales excluidos de la toma de decisiones.

-

La gestión financiera y del suelo se deja en buena medida en manos de fideicomisos, aprovechando el marco legal que les permite tomar decisiones sin consultar al Congreso, con lo que se mantiene una gestión opaca y que elude intencionalmente los controles intraestatales.

-

Para el financiamiento se utilizan recursos privados mediante fórmulas que pueden conducir a intercambios con el sector privado en condiciones desventajosas para el erario público, desviando la gestión del suelo del interés público y orientándola hacia interese particulares.

-

Predomina la racionalidad económica sobre la racionalidad social y ambiental que se manifiesta en normatividad menos restrictiva para permitir urbanizaciones en áreas naturales protegidas; en pérdida de áreas verdes; en la especulación del suelo urbano impulsada por el mismo gobierno estatal; en la ausencia de medidas para evaluar y subsanar las externalidades sociales negativas. 327

-

Los megaproyectos son promocionados como benéficos para la sociedad, y no se reconoce que son oportunidades de negocio para unos cuantos. Se asegura que traerán progreso social.

-

La noción de utilidad pública e interés social para justificar la realización de megaproyectos se presenta sin ofrecer una argumentación racional que pruebe su veracidad y legitimidad.

-

Las tomas de decisiones sobre los megaproyectos se realizaron dentro de comunidades de políticas cerradas e impermeables a las demandas y necesidades sociales, donde solo participan

altos

funcionarios

y empresarios.

Luego

que

estas

comunidades

gubernamental-privadas acordaban los términos en que se llevarían a cabo las obras, entonces eran dadas a conocer a los consejos institucionalizados de participación ciudadana y se anunciaban públicamente. de los

sectores de la construcción,

inmobiliario, financiero, seguros, y mercadotecnia. -

No hay herramientas para la gestión social y política de los megaproyectos urbanos. En ninguno de los casos se evidencia una gestión formal de los aspectos sociales y políticos de los megaproyectos, como sí la hay para las cuestiones jurídicas, ambientales, de uso del suelo y financieras.

-

Cuando se conforma el socioespacio de conflicto, los órganos gubernamentales encargados de la gestión optaron por ignorar a los inconformes, o presionarlos a aceptar la obra, o neutralizarlos convocando otros grupos que apoyen el proyecto. Pero no se establecen canales de diálogo formales. Tampoco los consejos de participación ciudadana involucrados en las políticas urbanas, que se supone se crearon como instrumentos de democracia participativa, intervinieron para que los políticos y funcionarios atendieran de alguna forma las demandas de vecinos y de grupos civiles.

Con estos rasgos es posible afirmar que la gestión de los megaproyectos público-privados analizados se realiza lejos de un esquema de gobernanza democrática, y muy cercano a un régimen autoritario donde una coalición formada por élites gubernamentales y empresariales toman las decisiones sobre las grandes obras que se llevarán a cabo, imponiendo su proyecto de ciudad como una empresa o máquina promotora de crecimiento económico cuyos réditos no se distribuyen socialmente y no hay un ente público que vigile esto, pues los controles

328

intraestatales no son capaces de poner freno al rol del gobierno estatal como promotor inmobiliario. Ante estos hallazgos ¿cómo puede modelarse una gestión democrática de los megaproyectos? Si partimos de los ejes fundamentales de las democracias contemporáneas señalados en el capítulo 2, tendría que basarse en criterios de participación, transparencia y rendición de cuentas a la sociedad. Y a ello puede contribuir el diseño institucional de los órganos encargados de estas obras así. Un aspecto que puede contribuir a una visión más integral de los megaproyectos es aproximar las políticas urbanas y ambientales de manera que los órganos encargados de llevarlas a cabo tengan una vinculación estrecha en lugar de estar separados por las artificiales fronteras que sectorializan e incomunican los distintos ámbitos de las políticas. Tratándose de grandes obras que tendrán un impacto de largo plazo y alcance en la estructuración del espacio urbano metropolitano, se requiere estabilidad institucional para que no quede sujeto a los cambios en la composición del gobierno en turno. Además, puesto que estos proyectos son complejos y tienen múltiples externalidades no pueden emplearse únicamente ni de manera prioritaria criterios económicos, puesto que se trata del hábitat de una sociedad. Las externalidades actuales y futuras en los campos ambiental, cultural, social han de formar parte esencial en los criterios a los que se ajusten las decisiones técnicas y financieras; más aun en proyectos que se realizan de manera conjunta con actores privados, ya que no son solo los intereses del actor involucrado los que importan, sino los de la sociedad entera, pues se sigue tratando de políticas públicas no de negocios. Entre los arreglos institucionales posibles están los ya mencionados institutos descentralizados de planeación y desarrollo sustentable. La APDUNL constituye un órgano similar, aunque sin la visión abarcante del desarrollo sustentable. Esta Agencia estaba concebida como un órgano descentralizado de participación ciudadana, su competencia primordial era la planeación y vigilancia del desarrollo urbano. Sin embargo, en el caso de los megaproyectos público-privados, la APDUNL quedó en los hechos desplazada por la CPIE, a pesar de que no había una ley sino tan solo un Acuerdo del Ejecutivo para sustentar la creación de la Coordinación la cual no quedó orgánicamente dependiente de la APDUNL. Por tanto, en una gestión autoritaria se vuelve inútil cualquier arreglo institucional orientado a la participación, y se hace indispensable la exigencia de cuentas desde la sociedad. 329

Un órgano descentralizado encargado del desarrollo metropolitano requiere conjugar las políticas urbanas y las ambientales, contar con un marco legal que le dé certeza jurídica, y contar en su seno con espacios de participación ciudadana amplios, conformados a través de mecanismos que garanticen representatividad de diferentes sectores, de manera que se mantengan en conexión con la sociedad para poder construir legitimidad y darle fortaleza a la institución fungiendo como contrapeso ciudadano intraorgánico ante la pretensión de imposiciones autoritarias o influencias ilegítimas. Un consejo de expertos será útil para revisar los proyectos y plantear cambios orientados a asegurar una alta calidad técnica y factibilidad financiera. Pero la deliberación y vigilancia acerca de la transformación de la ciudad, del manejo de los bienes públicos, del destino de los espacios comunes, de la preservación de las reservas naturales para la ciudad futura, requiere participación amplia que se acerque cada vez más a la representación de la diversidad presente en la ciudad, porque se trata de asuntos públicos para los que no hay soluciones únicas y sí muchas externalidades positivas y negativas que hay que distribuir con equidad. Para deliberar sobre estos asuntos que tienen que ver con los derechos difusos de los habitantes de la ciudad, los espacios de participación formal han de estar abiertos a la representación de múltiples y diversos sectores de la sociedad, y complementarse con procedimientos de consulta pública. Agencias o institutos encargados del emprendimiento del desarrollo sustentable de las áreas metropolitanas requiere tener las competencias necesarias para encabezar no solo la gestión técnica, financiera y territorial, sino sobre todo política y social, de manera que en lugar de ignorar o sofocar las tensiones y conflictos los reconozcan e integren al proceso de gestión. Por tanto, la conformación de estos organismos no puede ser público-empresarialacadémica solamente, sino que se tendrá que integrar a la parte social en la que se encuentran asociaciones de vecinos y organizaciones ambientalistas, para generar redes de políticas. Acerca de los espacios de participación nos detendremos en el siguiente apartado. Aquí lo que queremos destacar es que la negociación y toma de decisiones sobre los megaproyectos tiene que ser pública, sometida a las reglas de transparencia y acceso a la información, y a la supervisión de los organismos de control intraestatales. En este sentido es necesario reformar la Ley de Administración Financiera del Estado de Nuevo León para que termine la discrecionalidad en la administración de bienes públicos por parte de órganos descentralizados y fideicomisos, de manera que no puedan enajenarlos ni desincorporarlos sin la autorización del Congreso. Aun así, esta medida será insuficiente, ya que, como en el 330

caso del estadio, el mismo Congreso autorizó la entrega en comodato de un terreno público, sin contraprestación alguna y sin justificación de utilidad pública, lo que conduce a la necesidad de mecanismos obligados de consulta pública, y a la exigencia de rendición de cuentas al mismo Congreso. Estos dos asuntos los trataremos en los apartados siguientes. Los órganos de gestión y los fideicomisos creados para la ejecución de estas obras habrían de sujetarse a los controles y fiscalización intraestatales, pero también someterse a la vigilancia de los ciudadanos y, para ello, es fundamental la obligación de transparencia de cuentas y también de procesos de toma de decisión, a fin de que en lugar de comunidades cerradas e impermeables, sean redes de políticas con múltiples actores de un abanico amplio de sectores económicos y sociales las que tengan parte en la gestión y vigilancia.

7.2. Consejos ciudadanos: de la participación controlada al control de la gestión La factibilidad de una gestión democrática depende también de los mecanismos participativos que se implementen, y la definición que se tenga acerca de quiénes tienen derecho a participar y hasta dónde. Los mecanismos revisados muestran que en los hechos se considera que solo los empresarios inmobiliarios y de la construcción, así como los profesionales ligados a esos negocios tienen oportunidad de participar, con lo que se evidencia una visión parcial de los megaproyectos que enfatiza lo mercantil, y a ese criterio se someten los demás. Para impulsar un ejercicio de rendición de cuentas a la sociedad a partir de mecanismos orgánicos de participación ciudadana –como son los consejos ciudadanos- se requiere que sean incluyentes, que tengan representatividad para una amplia gama de sectores sociales y no solo para las cámaras empresariales involucradas en el área de actividad ni para los expertos –asociaciones de profesionales e instituciones académicas-; que tengan facultad legal para incidir en las políticas, vigilar e iniciar procesos de sanción. Desde los consejos ciudadanos institucionalizados analizados la participación generada no configuró un ejercicio de exigencia de cuentas a tomadores de decisiones ni de tender puentes hacia la sociedad para que canalice a través de ese espacio formal de participación sus inquietudes y demandas. Pero estos consejos también están fuera de la 331

comunidad cerrada que toma las decisiones sobre los megaproyectos. De los consejos donde se obtuvo información, se constató que también a ellos se les presentaron los proyectos ya diseñados y negociados –caso del Codeur-; en algunos consejos estas obras no son un asunto que se aborde en las sesiones –caso de Parques y Vida Silvestre-. También se constató que algunos consejeros son al mismo tiempo parte interesada en el negocio implicado por algunos proyectos, y eso afecta la credibilidad de que la actuación del consejo se guía por el interés público. De este modo, algunos de estos consejos constituyeron espacios de participación simulada que sirvieron para legitimar sin éxito las decisiones tomadas por la comunidad público-empresarial, pues las movilizaciones ciudadanas revelaron el enfoque privatista y excluyente del discurso participacionista del gobierno. La conformación de institutos o agencias descentralizadas encargadas del desarrollo sustentable metropolitano requiere incluir espacios de participación de una amplia gama de sectores sociales con facultades de deliberación y vigilancia a lo largo del todo el proceso de gestión de los megaproyectos y no solo cuando ya están diseñados y negociados. En su configuración actual, los consejos ciudadanos no se asumen parte de una interfaz de rendición de cuentas transversal, sino que funcionan como parte del mismo órgano administrativo sin cuestionarlo. No cuentan con las atribuciones para vigilar y sancionar, pero tampoco hubo un intento por presionar hacia la ampliación del marco de actuación institucional en el que se encontraban insertos. En su integración discrecional y desempeño opaco y burocrático, los consejos reprodujeron no solo las desigualdades presentes en la sociedad, sino también la hegemonía de las élites -políticas, económicas y académicas- su escasa cercanía con amplios sectores de la población, así como su indiferencia y recelo hacia las expresiones ciudadanas autónomas y críticas. El desempeño es diferente en el Consejo Núcleo de Desarrollo Sustentable –de la delegación de Semarnat en la entidad-, donde sus integrantes son electos en asambleas y en las sesiones de discutieron asuntos relacionados con los megaproyectos urbanos. Los factores que producen esta diferencia en el desempeño pueden encontrarse en el diseño del consejo: su integración y su facultad de emitir recomendaciones, aun y cuando no tengan efecto vinculante. Este consejo sí configura y se asume parte de una interfaz de rendición de cuentas transversal, aunque con escaso éxito debido a las limitaciones legales de su incidencia. 332

Un rediseño de los consejos institucionalizados con una visión inclusiva y fundada en los derechos fundamentales, podría concebirlos como herramientas de representación social para la rendición de cuentas. Para ello también es indispensable la exigencia de publicidad y transparencia en sus deliberaciones, dotarlos de la capacidad para tender canales de consulta e interlocución con la sociedad con efectos vinculantes, la facultad de vigilar y sancionar la gestión urbana y de los bienes públicos, y de abrir espacios de diálogo ante los conflictos suscitados por decisiones y proyectos. La creación y diseño de consejos ciudadanos en materia urbana debe incluir el orden municipal. Llama la atención que, a pesar de que se suele insistir en que el municipio es la primera instancia de contacto del ciudadano para resolver problemas públicos, en los casos examinados no hay contacto alguno de los ciudadanos inconformes con instancias municipales. Más bien se observó que en los municipios implicados en los megaproyectos urbanos los gobiernos locales apoyaron la realización de las obras tal como habían sido diseñadas y negociadas lejos del espacio público, y cuando realizaron alguna consulta esta excluyó precisamente a los grupos directamente afectados por los proyectos –como ocurrió en Juárez con la consulta sobre la inclusión del Arco Vial Sureste en el Plan Municipal de Desarrollo Urbano; en García, en Guadalupe y en Monterrey no hay referencia de consulta alguna con la ciudadanía acerca de los megaproyectos implementados en esos municipios – ampliación Lincoln, estadio, Centro de Gobierno-Plaza Cívica y desarrollo inmobiliario en Santa Lucía. Estos consejos, en los órdenes municipal y metropolitano, tendrían que estar dotados de algún tipo de representatividad real de diferentes sectores sociales de manera que ganen legitimidad y credibilidad y lleguen a ser una referencia para grupos civiles que se movilizan de manera autónoma; pero para que la sociedad los tome en serio tendrían que estar facultados para intervenir en la vigilancia efectiva y reorientación de políticas y proyectos. Además de la forma de integración, las atribuciones definen también la naturaleza ciudadana de un consejo: -

Incidencia en la orientación de las políticas, y posibilidad de redirigirlas cuando se desvían de los objetivos

-

Supervisión del proceso de gestión desde se definen los problemas públicos que han de atenderse hasta la evaluación de los resultados, esto implica contar con información oportuna y suficiente 333

-

Creación de vínculos con distintos grupos de la sociedad de manera que el consejo no se desconecte de la realidad social en la que están inmersas las políticas públicas

-

Transparencia en el funcionamiento, deliberaciones y decisiones del consejo

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Hacer pública oportunamente la información referente al consejo y su actuación

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Iniciar procesos de sanción a funcionarios que incumplen su trabajo Sin las competencias anteriores, los consejos solo tendrían incidencia en aspectos

administrativos, fácilmente podrían convertirse en una dependencia más de la organización estatal que avala sin crítica decisiones ya tomadas, o en un espacio de negociación de intereses particulares para obtener beneficios basados en información privilegiada o en la cercanía con tomadores de decisiones. Por eso debe crearse un procedimiento de remoción de consejeros, que pueda ser iniciado incluso desde la sociedad. Es necesario recalcar también que la existencia de consejos ciudadanos con estas características no depende solamente del diseño formal, sino también de la existencia de espacios no formales donde tenga lugar la participación amplia de ciudadanos en la discusión de asuntos públicos. Las instancias formales solo pueden ser coadyuvantes de la rendición de cuentas a la sociedad, pero no pueden sustituir ni cancelar la participación no institucionalizada que busca influir en la orientación de las políticas y en la exigencia de explicaciones públicas y sanciones.

7.3. Movilización ciudadana e incidencia Como se ha constatado en los casos revisados, los conflictos no solo tienen qué ver con la afectación directa de una propiedad o posesión por lo que se reclama una indemnización, sino que los que provocan una respuesta social más amplia son los que cuestionan la legitimidad misma de los megaproyectos, denuncian la privatización de bienes públicos, y el quebranto de la legalidad. Es decir se trata de conflictos que develan e impugnan el autoritarismo que distingue la gestión de estas obras público-privadas, a la vez que sacan a la luz la naturaleza política y no neutral de los proyectos y las decisiones ligadas a ellos, por lo que se hace necesaria la deliberación pública. Aunque las movilizaciones se generan en torno a la gestión de megaproyectos específicos, las acciones de estos grupos hacen referencia a asuntos que rebasan las fronteras 334

administrativas que determinan el campo de las políticas urbanas. Así, se refieren a los impactos medioambientales, viales y sociales de obras urbanas; a la ausencia de mecanismos de consulta; a los fallos en la representación de intereses ciudadanos por parte del legislativo. En los casos examinados, los grupos civiles que impulsaron ejercicios de rendición social de cuentas no reclamaban atención a demandas exclusivas del propio grupo, sino respuestas dirigidas a la ciudadanía en general. Es decir, implícitamente asumieron la posición de estar hablando y actuando “en nombre” de un colectivo más amplio, que pueden ser los habitantes de la ciudad. De hecho a la sociedad la convocaron a poner atención a la gestión de los megaproyectos, a dirigirse a las autoridades para presentarles sus puntos de vista y demandas, a monitorear a legisladores y funcionarios específicos, a difundir la problemática para que sea conocida más allá del ámbito local. Con estas acciones también se plantea que el derecho a exigir cuentas no se define por ser vecino aledaño al proyecto o parte interesada en el negocio, sino por ser ciudadano, habitante de la ciudad, con derechos referidos no solo a la propiedad privada, sino también a la participación en lo público, a tomar parte en las decisiones sobre cómo se produce la ciudad, al medio ambiente, al espacio público, a los bienes públicos de la ciudad. Estos últimos tres son derechos difusos, y para todos estos derechos enlistados existen pocas herramientas formales que los hagan justiciables. Los afectados que recurrieron a los amparos encontraron que los jueces los consideraron carentes de interés jurídico. Los grupos ciudadanos que decidieron intervenir utilizaron con poco éxito las escasas herramientas jurídicas de que disponen –la denuncia popular ante la Profepa, el recurso de revisión ante Semarnat, las iniciativas y peticiones al Congreso-, y los logros obtenidos se deben a que las combinaron con las movilizaciones en espacios públicos para difundir sus posicionamientos y exigir por mecanismos no formales cuentas y cuentos a autoridades y empresas involucradas en los proyectos. Con una visión ampliada de los impactos que pueden producir los megaproyectos y de la privatización de su gestión mediante los esquemas público-privados, los activistas se dirigieron con frecuencia a la sociedad en general y la convocaron a involucrarse en el asunto, expresar su opinión, vigilar a los tomadores de decisiones y exigirles cuentas, es decir, consideraban que la sociedad tiene derecho a participar en las decisiones y creen que tiene poder para hacerse escuchar, si se decide a hacerlo. Este llamado público a involucrarse en la vigilancia de los megaproyectos enfrentó a los grupos civiles con el reto de alinear sus discursos, interpretaciones y visiones con los de la sociedad; esto tiene qué ver con la tarea 335

de construir un esquema interpretativo que identifique agravios colectivos, rompa con la visión determinista de la realidad, y presente el cambio como posible y deseable mediante la participación social. Esta tarea ha significiado también un aprendizaje para los grupos que impulsaron la movilización. Ha sido también un proceso de aprendizaje porque hemos visto las diferentes reacciones. En un inicio recuerdo que eran muy espontáneas las actividades, la organización y, sobre todo, al denunciar era bastante vociferante y muy rabiosa y muy agraviada, entonces notamos que empezaba a haber como rechazo. Luego tampoco teníamos cierto bagaje de cómo usar las redes sociales, entonces de repente saturábamos los correos de información, enviábamos varios correos en un día, entonces hemos ido aprendiendo a buscar más la asertividad, entender que mucho de esto es de campaña educativa, de cambiar ideas, de provocar reflexión en la gente (A. Tovalín, entrevista personal, 17 de junio de 2011).

Otra activista expresa de este modo la dificultad para superar el reto de construir y comunicar lo que Gamson y Meyer (1994) llaman la retórica del cambio: Lo más duro para mi ha sido vencer los prejuicios; se sigue creyendo que las autoridades corruptas siempre ganan y que los empresarios siempre tienen razón. La sociedad todavía no pierde el velo de los ojos. Urge en Monterrey la formación de reflexión crítica porque lo estamos perdiendo todo y seguimos aplaudiendo. Por entendidos culturales arcaicos, la sociedad sigue creyendo que progreso es imponerse a la Naturaleza. Por desgracia para todos, parece que vamos tarde en advertir que esta lógica es suicida (X. Peredo, entrevista virtual 19 de septiembre de 2011).

Aunque las movilizaciones suscitadas en Monterrey en torno a los megaproyectos examinados resultan inéditas en esta ciudad –por su enfoque hacia políticas urbanas y su interpelación a los empresarios-, hemos decidido no referirnos a ellas como un movimiento social, sino como movilizaciones. Sin embargo, vistas a lo largo del tiempo –cinco años- en su conjunto estas acciones colectivas bien puede considerarse que han ido conformando un movimiento social, pues aunque hay un núcleo crítico movilizador, es posible identificar en torno a él a diferentes grupos e individuos participando, pero sin una estructura jerárquica, y no es posible fijar una fronteras bien definidas como las de una organización formal. Más que hablar de movimiento social, hemos empleado el término de red crítica (Ibarra, Gomá, González y Martí, 2002a), por tratarse de un conglomerado de grupos y ciudadanos “sin grupo” que emprenden acciones en el espacio público con la intención de incidir en una política pública concreta. 336

De la revisión de los casos del Arco Vial Sureste, desarrollo inmobiliario Santa Lucía y del estadio de futbol Monterrey extraemos algunos factores que influyen en la posibilidad de exigir cuentas desde las organizaciones civiles: -

Acceso a la información completa y oportuna, por vías formales o informales

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Conocer y revisar el fundamento legal de proyectos, discursos y acciones

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Utilización oportuna y eficiente de herramientas jurídicas

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Difusión amplia de posicionamientos en espacios públicos reales y virtuales

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Tejer vínculos con otros grupos sociales

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Construir un discurso fundamentado en derechos aplicable a una colectividad amplia. Aun así, se ha constatado que no es sencillo exigir con éxito la rendición de cuentas,

porque en el campo de las políticas urbanas instrumentadas por megaproyectos públicoprivados predomina la opacidad y las comunidades tomadoras de decisiones no están dispuestas a recibir otra influencia que no sea la de las élites políticas y económicas. Para emprender con éxito la rendición social de cuentas desde espacios no institucionalizados, se requiere efectividad expedita de las herramientas legales –denuncias populares, iniciativas en el Congreso, amparos-; eximirlas de cargas onerosas como las fianzas millonarias, y la existencia de agencias de control autónomas. Ninguno de estos elementos está presente en Nuevo León. En el marco legal vigente en Nuevo León hay reglas –o la ausencia de ellas- que han dificultado el avance en hacer pública la gestión de los megaproyectos y la rendición de cuentas a la sociedad y que por tanto requieren modificarse: -

La ausencia de reconocimiento constitucional al derecho a participar en todo el proceso de las políticas públicas. Es indispensable incluir el derecho a la participación a nivel constitucional de manera que no quede como una concesión discrecional de cada gobernador.

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La inexistencia de figuras de sanción que puedan ser impulsadas por los ciudadanos, como la revocación de mandato. La existencia de esta figura permitiría la aplicación de sanciones ya no solo simbólicas sino de orden jurídico-político.

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El uso discrecional de las consultas ante la falta de una reglamentación. A nivel constitucional deben incluirse mecanismos de participación directa con efecto

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vinculatorio como consultas, referéndum y plebiscito, especificando en leyes reglamentarias su aplicación y condiciones para el efecto obligatorio de sus resultados. -

La restricción de acreditar ser vecino a una obra para presentar denuncia pública en materia de desarrollo urbano, sin considerar que hay megaobras con impactos más amplios. Además, que la queja se presenta ante las mismas autoridades involucradas en la autorización. En materia urbana y ambiental debe abrirse la posibilidad a que cualquier ciudadanos presente una denuncia o queja, adecuando al ámbito estatal la posibilidad de utilizar el nuevo recurso de acciones colectivas para la defensa de derechos ambientales.

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La no obligatoriedad efectuar reuniones públicas en torno a megaproyectos sometidos a la evaluación de autoridades ambientales. El gobierno estatal y los municipales habrían de ser más proactivos, y promover la realización de consultas públicas tratándose de proyectos de impacto metropolitano; además, en estos mismos casos de obras de gran impacto, la autoridad ambiental federal tendría que estar obligada a realizar consultas y reuniones públicas, sin necesidad de que les sean solicitadas por algún ciudadano, pues debiera vigilar y proteger “de oficio” los derechos ambientales.

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La inexistencia de plazos para que el Congreso atienda las iniciativas y peticiones que les hacen llegar los ciudadanos, ya que su resolución puede ser pospuesta durante años, a menos que logren sumar a su causa a algún legislador, pero quedan entonces sujetos a las agendas políticas de los grupos parlamentarios y los partidos. Fijar plazos ayudaría a evitar rezago en el trabajo legislativo; habría que ampliar los periodos ordinarios de sesiones. Como se observó en los casos revisados, es la participación no institucionalizada la

que puede llegar a ofrecer una visión más amplia de la gestión de los megaproyectos con en sus facetas políticas, ambientales, y sociales; algo que resulta difícil en los espacios institucionalizados que están separados por las fronteras artificiales de las políticas sectoriales. Es necesario dotar a este tipo de formas participativas autónomas de instrumentos legales a su alcance para hacer oir sus demandas y garantizar el ejercicio de sus derechos a incidir en la gestión, y vigilar que no privilegie intereses privados. En los tres casos en que se suscitó la participación de grupos ciudadanos sin adscripción territorial que los definiera como vecinos de los megaproyectos, es posible 338

identificar en sus discursos y acciones referencias a derechos fundamentales que consideran afectados no solo para sí mismos sino para una comunidad más amplia, los habitantes del área metropolita de Monterrey actuales y futuros. Así, hacen referencia a derechos políticos y derechos difusos: -

A la revocación de mandato de diputados y funcionarios electos.

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A la consulta pública con efecto vinculatorio.

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A la transparencia en la gestión.

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A la información completa y oportuna sobre los megaproyectos y sus impactos ambientales, viales, económicos y sociales.

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Al medio ambiente sano.

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A la conservación de recursos naturales y la preservación de ecosistemas.

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A que los bienes públicos sigan siendo públicos.

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A que los espacios públicos sigan siendo públicos.

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A la rendición de cuentas y mecanismos para hacerla efectiva por parte de la sociedad. El señalamiento de la falta de reconocimiento de estos derechos, o la imposibilidad

de hacerlos justiciables, ha sido evidenciada por los grupos movilizados en torno a los megaproyectos examinados; pero aunque han sido puestos en la discusión pública, no han logrado insertarlos en la agenda legislativa ni gubernamental. Analizar la gestión de los megaproyectos público-privados desde la perspectiva de la rendición social de cuentas y a la luz de los derechos difusos y de incidencia colectiva que resultan afectados, evidencia el riesgo de privatización de lo público –gestión, bienes e interés-, y el largo camino que hace falta recorrer para reconocer constitucionalmente esta amplia gama de derechos, adecuar el marco legal y los procesos jurídicos para hacer posible su exigibilidad y defensa. Avanzar en este sentido es parte de la tarea de construcción del Estado democrático de Derecho en un contexto de globalización neoliberal que tiende a someter todo a las reglas del mercado. En México apenas comienzan a darse pasos en ese sentido con la inclusión de las acciones colectivas en el artículo 17 de la Constitución y la reforma a diversos instrumentos legales para incluir este instrumento para la defensa de derechos ambientales y de los consumidores publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 2011 pero que entrará en vigor en marzo del 2012.

339

7.4. Rendición de cuentas en megaproyectos público-privados En el capítulo 2 se enumeraron cuatro factores que posibilitan la rendición de cuentas: transparencia, voluntad política de los gobernantes, marco jurídico adecuado y cultura cívica vigilante del interés público (Gutiérrez-Saxe, 2006). En los casos analizados en esta disertación, estos factores están ausentes o débilmente presentes, lo que explica las dificultades que emprenden los grupos interesados en el control ciudadano de la gestión de los megaproyectos. La opacidad es un rasgo característico de la gestión, como señalamos al inicio de este capítulo, ya que las decisiones se toman en el seno de una comunidad o red gubernamentalempresarial que carece de carácter público, porque opera prácticamente en secreto, en función de intereses particulares de los involucrados y sin permitir la inclusión amplia de otros actores sociales. Es decir, opera exactamente en términos contrarios a la definición de lo público (Rabotnikof, 2008). No se constató voluntad política de los gobernantes por rendir cuentas y asumir las consecuencias de sus decisiones y acciones en lo referente a la gestión de estas obras. Ante el incumplimiento de los términos en que se negociaron los megaproyectos, se recurre a los recursos del erario –para garantizar el pago del impuesto por mejoría específica en la Ampliación Lincoln-, se transgreden procedimientos para lograr la aprobación de las obras – Arco Vial Sureste-, se elude toda responsabilidad y se pretende hacer pasar por proyecto privado una iniciativa gestada en conjunto con el gobierno –caso del estadio de futbol. La falta de voluntad política es evidente por la inoperancia de controles intraestatales: la actuación de un Ejecutivo sin contrapesos, y la autonomía relativa de las agencias autónomas que deberían ser garantes de derechos. La falta de contrapesos se constató en casi todas las ocasiones que los ciudadanos recurrieron al Congreso para solicitar su intervención impidiendo la aprobación de la entrega de bienes públicos a manos privadas, y también cuando se demostró que el Legislativo autorizaba las iniciativas del Ejecutivo sin examinar a fondo el asunto aun incluyendo errores técnicos e violaciones a la ley –ningún megaproyecto cumplió con el requisito legal de estar contemplado en los planes de desarrollo urbano vigentes, por ejemplo-. En cuanto a los organismos autónomos, la CTAINL tuvo una actuación más expedita cuando se recurrió a ella ante la negación de información pública; 340

pero la CEDH, aunque conoció de los asuntos que se le presentaron, prefirió basar sus resoluciones en las declaraciones de funcionarios que negaban cualquier actuación irregular que en el testimonio de los afectados que incluso presentaban testigos –como en los casos de los posesionarios afectados por la Ampliación Lincoln, y los vecinos de La Tinaja que pidieron la ampliación de la consulta sobre la modificación del Plan de Manejo de la ANPE Sierra Cerro de la Silla. En esta situación resulta difícil reconocer en Nuevo León un Estado Democrático de Derecho. En el marco jurídico, aunque existen instrumentos que pueden ser utilizados por los ciudadanos –amparos, recurso de revisión, denuncias populares, iniciativas ante el Congreso, quejas ante la CEDH-, resultaron lentos, onerosos y en algunos casos completamente inoperantes pues desconocen la afectación de derechos de los ciudadanos, y los dejan en la indefensión ante la privatización de lo público implicada en los megaproyectos analizados en esta disertación. La cultura cívica prevaleciente en Monterrey y su área metropolitana se encuentra débilmente orientada a la acción solidaria y la defensa del interés público. En los últimos 20 años se han acumulado algunas experiencias de participación ciudadana autónoma en asuntos públicos, pero aun es hegemónico el imaginario del emprendedor individual que sale adelante por su propio esfuerzo, sin importar el contexto ni el apoyo mutuo. Por eso en este panorama cultural, las acciones emprendidas por los grupos civiles para exigir cuentas, producen un efecto de alto contraste. Si se mira en perspectiva, no resulta ilógico suponer que las movilizaciones son posibles por la conformación de grupos solidarios que vienen actuando en el espacio público desde años atrás con un discurso fundado en los derechos humanos. La continuidad de las acciones en torno a los megaproyectos urbanos en los últimos cinco años –las protestas contra Valle de Reyes se visibilizaron en el 2006- permite considerar que se trata de la emergencia de nuevas formas de acción colectiva ciudadana en Monterrey, enfocadas en la producción de la ciudad, la movilidad sustentable y el medio ambiente. Trasladar el concepto de la rendición de cuentas aun campo específico de las políticas públicas obliga a responder las preguntas básicas: quién debe rendir cuentas a quién, quién tiene derecho a exigir cuentas, sobre qué asuntos, en qué momento, con qué mecanismos. 341

En el caso de los megaproyectos público-privados que se emprenden como política urbana para transformar la ciudad, la respuesta de quienes están obligados a rendir cuentas obliga a repensar las respuestas que se suelen dar en el sentido de que solo pueden rendir cuentas los políticos y los altos funcionarios que cuentan con un margen de libertad de decisión y por lo cual pueden ser responsabilizados. Estamos de acuerdo con esta postura, pero resulta insuficiente en el caso de estas obras que no solo son ejecutadas sino decididas y diseñadas en conjunto por actores gubernamentales y empresariales. Los actores privados no son solo ejecutores, sino que en esta clase de comunidad de políticas cerrada adquieren el rol de tomadores de decisiones junto con los gobernantes. Se trata de élites políticas y económicas decidiendo asuntos públicos: la transformación de la ciudad, un asunto que indiscutiblemente le afecta a una colectividad mucho más amplia que el grupo que conforma la red gubernamental privada. En estos casos, los agentes privados no pueden quedar exonerados de la rendición de cuentas, pues en estos asuntos están interviniendo en asuntos públicos. Llama la atención que en el caso del estadio de futbol, el actual gobierno estatal más bien adopte una postura contraria, negando el carácter público del proyecto –puesto que se consideró necesario destinarle un inmueble público que además era una reserva verde de la ciudad- y ante los medios y los ciudadanos afirme que se trata de una obra privada por lo que la empresa es la que tiene que responder a cuestionamientos. Es la cesión de la gestión de lo público a un actor privado. Pero los ciudadanos no cuentan con herramientas jurídicas para exigir directamente cuentas y aplicación de sanciones a los agentes empresariales, solo pueden emprender acciones simbólicas. Por tratarse de obras de impacto metropolitano con externalidades múltiples difíciles de medir, y sobre todo por tratarse de grandes intervenciones en el espacio urbano que se llevan a cabo como política pública, el derecho a exigir cuentas no puede reducirse a los vecinos aledaños a un proyecto específico. La ciudad es un producto colectivo y el hábitat de una sociedad diversa, por lo que la participación cada vez más amplia es el camino para robustecer la legitimidad de las decisiones que se tomen sobre el espacio urbano. Lo contrario también es posible, una participación restringida debilita la legitimidad de las decisiones hasta dejarlas sin sustento social alguno. Qué asuntos han de someterse al escrutinio ciudadano es una pregunta que suele responderse con el argumento de que los megaproyectos son obras complejas técnica y financieramente, por lo que resultan asuntos incomprensibles para los ciudadanos comunes. 342

Sin embargo, este argumento oculta que en los megaproyetos van implicadas sobre todo decisiones políticas que no son neutrales referentes a la justificación misma de la obra, y la distribución de costos y beneficios. Estos temas no tienen una única respuesta y sí pueden tener una cantidad indefinida de afectados, por lo que se hace necesaria la deliberación social, que nunca será exhaustiva y total, pero sí abre los canales a la vigilancia social de lo público. La rendición de cuentas debe poder exigirse para los aspectos financieros, técnicos, ambientales, sociales y políticos implicados en las obras. Y este derecho vigilar la gestión debe poder ejercerse en cualquier momento, desde que se determina la existencia de un problema urbano hasta el diseño de la solución y su ejecución. Los mecanismos para la rendición de cuentas han ocupado gran parte de esta disertación mediante el examen de casos concretos. Se ha señalado ya la necesidad de diseñar mecanismos para la rendición de cuentas transversal mediante consejos incrustados en los órganos encargados de la gestión, con participación representativa de un amplio abanico de sectores, con atribuciones deliberativas, de vigilancia, de iniciar consultas, y de impulsar procedimientos sancionadores, sometidos a su vez a la obligación de transparencia y rendición de cuentas societal ciudadana. Si se trata de ejercer el derecho a la rendición de cuentas en todos los momentos de la gestión de los megaproyectos público-privados, es necesario entonces crear mecanismos obligados de consulta a la sociedad cuando se afecten bienes públicos, imponer sanciones ante el incumplimiento de la transparencia que obliga por ley, reformar los instrumentos jurídicos disponibles para volverlos expeditos y menos onerosos, fijar por ley plazos para que el Congreso atienda y resuelva las iniciativas ciudadanas, instituir mecanismos sancionadores como la revocación de mandato, y reconocer constitucionalmente los derechos a participar, a exigir cuentas, así como los derechos difusos que suelen resultar afectados por la realización de estos megaproyectos. Un logro importante de una rendición social de cuentas será hacer públicas las políticas urbanas, en particular uno de sus instrumentos privilegiados que son los megaproyectos público-privados. Hacer pública la gestión de estas obras implica que no sirvan para satisfacer intereses privados sino sociales, que no se negocien en secreto sino a la vista de la sociedad, y que los ciudadanos interesados en intervenir puedan hacerlo, para lo cual se tienen que establecer reglas del juego claras, aplicables por igual a todos y fundadas en el ejercicio de derechos. 343

En este sentido consideramos que no se ha logrado completar el ejercicio de rendición social de cuentas iniciado por los grupos identificados en esta investigación. La impermeabilidad de las comunidades de políticas donde se gestionan los megaproyectos, la renuencia del gobierno estatal a traducir en hechos su discurso de democracia participativa, la inoperancia autónoma de los controles intraestatales a menos que sean empujados por los ciudadanos, y la concepción restrictiva de la afectación de derechos a los vecinos inmediatos a las obras, limitan el impacto de la exigencia ciudadana de participación y rendición social de cuentas en los megaproyectos urbanos público-privados y en las políticas urbanas en general.

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Conclusiones y reflexiones finales Las formas de participación institucionalizada y no institucionalizada y su capacidad de impulsar ejercicios de rendición de cuentas a la sociedad en torno a los megaproyectos urbanos público-privados en Monterrey ha sido el centro principal de atención de esta disertación doctoral. A lo largo del trabajo de investigación y análisis hemos encontrado dos asuntos muy vinculados al tema central y que ayudan a entender las limitaciones y alcances del control ciudadano sobre las políticas urbanas: se trata de las redes gubernamental privadas –comunidades de políticas- y de los movimientos sociales urbanos que como redes críticas buscan incidir en la gestión de estas obras. Para abordar el análisis de los casos, partimos de una forma de entender las políticas públicas que enfatiza el proceso político en el que diferentes actores buscan influir con su discurso y acciones en la determinación del problema público y su formulación, así como en el diseño y ejecución de las respuestas al mismo. Por tanto, las políticas públicas, y para el caso concreto de esta disertación las urbanas, no son solamente un asunto técnico-financiero ni mucho menos son neutrales. Como hemos visto, la implementación de megaproyectos público-privados como instrumento de las políticas urbanas, se lleva a cabo de acuerdo a lineamientos de mercado y demandas de élites económicas y políticas interesadas en promover la expansión y transformación urbana sin atender a demandas de cualquier otro actor externo a esa red gubernamental-privada, con lo que se corre el riesgo de privatizar paulatinamente las políticas de desarrollo urbano. Sin embargo, constatamos también que esta práctica de gestión opaca y prácticamente secreta de los megaproyectos ocurre simultáneamente a la difusión por parte del gobierno estatal de un discurso participacionista, que asegura buscar generar políticas públicas en conjunto con los ciudadanos, con la finalidad de transitar de una democracia electoral solamente a una democracia participativa. Con este discurso se crean desde el mismo gobierno estatal múltiples consejos ciudadanos de carácter consultivo y discrecionales en su integración, aunque las leyes que los crean señalan que se trata de consejos representativos de la sociedad. Más paradójico aun resulta que esta promoción de la participación no se acompaña del reconocimiento constitucional del derecho de los ciudadanos a intervenir en los asuntos públicos, a pesar de las iniciativas legislativas 345

presentadas desde años atrás por organizaciones civiles. Así, el montaje de estos consejos ciudadanos ocurre como resultado de una reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública impulsada por el Ejecutivo estatal, donde la creación de los consejos constituye una facultad del Gobernador, en lugar de resultar del ejercicio de derechos de los ciudadanos. Pero la insuficiencia de la propuesta participativa gubernamental queda patente en el caso de los megaproyectos público-privados, ya que en torno a ellos se ha generado un activismo ciudadano cada vez más estructurado que denuncia irregularidades, llama la atención sobre la gestión opaca, autoritaria y privatizadora de las obras, y exigen explicaciones a los funcionarios que encabezan estos proyectos, así como a los actores privados involucrados, lo cual constituye una novedad en la exigencia de rendición de cuentas. De forma indirecta, las movilizaciones analizadas en esta disertación, dan cuenta del surgimiento de una nueva generación de grupos civiles organizados en torno a temas antes menos atendidos o completamente nuevos –medio ambiente, recursos naturales, espacios y bienes públicos, transparencia, derechos urbanos-, que echan mano tanto de formas no convencionales de protesta para ganar visibilidad como de las herramientas jurídicas que están disponibles en el marco legal. Este activismo de nueva generación merece una investigación específica para reconocer el camino recorrido por la sociedad civil de Monterrey desde los movimientos urbano-populares de los años 70, pasando por el surgimiento de las llamadas organizaciones no gubernamentales en los 90 para manifestarse ahora con esta nueva vitalidad, que aunque sigue sin tener demostraciones masivas sí muestra capacidad de incidencia en la discusión pública. Esta paradoja descrita más arriba, evidenciada en el activismo no convencional en torno a megaproyectos al mismo tiempo que se crean como nunca antes espacios formales de participación, es la que llevó a emprender esta investigación, con el fin de examinar la capacidad de estas formas de intervención de exigir cuentas sobre la gestión urbana emprendida a través obras público-privadas. Los

consejos

institucionalizados

examinados

no

constituyeron

interfaces

socioestatales de rendición de cuentas, sino que en general se desempeñaron como una estructura burocrática más de la administración pública encargada de las políticas urbanas. Solo el consejo consultivo núcleo de la Semarnat mostró alguna capacidad de evaluar y 346

demandar explicaciones a esa secretaría federal, pero sin éxito, debido a sus facultades limitadas. Las acciones no convencionales emprendidas por grupos ciudadanos demostraron mayor capacidad de revelar públicamente insuficiencias o hasta francas irregularidades en los ámbitos legal, financiero, técnico, social y ambiental de al menos dos de estas megaobras –el AVS y el estadio-. Pero es la combinación de estas acciones no convencionales con las herramientas legales lo que incrementó las posibilidades de incidir en la agenda de discusión social, así como evidenció las siguientes problemas: la falta de medios para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos a ser tomados en cuenta en las decisiones; la inoperancia del Legislativo como órgano de representación ciudadana y como contrapeso del Ejecutivo; los insalvables obstáculos económicos y legales que los recursos judiciales presentan para individuos comunes que tienen como recurso más fuerte solamente sus argumentos; la inexistencia de mecanismos que obliguen a rendir cuentas a los actores privados involucrados en la hechura de políticas públicas, intervención que suele enmarcarse en lo que se llama la nueva gobernanza. Sobre esta última cuestión, se mostró que el Estado, más que asumir el rol de coordinador de la acción colectiva, se convirtió en promotor inmobiliario y trabajó para garantizar que los megaporyectos resultaran un buen negocio para los actores privados; en ese esquema de gobernanza no se convocó ni se permitió participar a los ciudadanos, y cuando exigieron cuentas y cuentos fueron ignorados, descalificados, o bien, se litigó en su contra. La realización de proyectos con participación mixta, gubernamental y empresarial, es una tendencia presente no solo en Monterrey, también se registra en otras ciudades del país, por tanto se vuelve urgente instrumentar mecanismos para que la gestión de estas obras no ocurra en la opacidad, y que la responsabilidad de rendir cuentas no quede en la indefinición. Se requiere reformar el marco legal para que estas nuevas formas de asociación públicoprivadas queden obligadas a la transparencia, sometidas a la vigilancia y sanción de los órganos de control intraestatales. Si no hay razones para impedir la intervención de actores privados, tampoco debe haber impedimentos para el escrutinio ciudadano, pues estas grandes obras de ingeniería generan impactos ambientales, sociales y económicos cuya distribución equitativa debe definirse en un proceso político y social abierto que debiera resolverse hacia lo público, pues no hay que olvidar que en todo momento se trata de la instrumentación de políticas urbanas. 347

Limitaciones de la investigación Esta investigación aborda la gestión de los megaproyectos público-privados impulsados por el gobierno estatal en el periodo 2003-2009 y continuados –algunos de ellosen la actual administración 2009-2015. Una limitación es que algunos de estos proyectos aun no están terminados, ya sea por el atraso en la entrega de la obra como en el caso del Centro de Gobierno –lo cual forma parte de las irregularidades señaladas en análisis-, o porque son proyectos de muy largo alcance que se irán llevando por etapas –como el desarrollo inmobiliario en Santa Lucía-, o porque la misma movilización ciudadana fue retrasando el arranque de los trabajos –como en el caso del estadio. Aun así, el análisis del rol de las diferentes formas de participación está completo hasta donde han avanzado las obras, y además hay que considerar que se ha explicado que el ejercicio de rendición de cuentas no necesariamente se lleva a cabo hasta el final de un programa o política, y precisamente examinamos como a lo largo de la gestión se va dando la exigencia de cuentas. Otra limitación es que esta investigación se ha enfocado intencionadamente en examinar la rendición social de cuentas exigida por grupos ciudadanos, y el rol de los medios de los comunicación se ha revisado en función de la visibilidad y difusión que dieron a estas acciones civiles. Se dejó de lado otro enfoque posible, el de los medios como impulsores ellos mismos de ejercicios de rendición social de cuentas. Aunque sí mencionamos los casos en que han sido los medios y no grupos ciudadanos los que denuncian irregularidades, sería importante analizar con mayor detalle y profundidad a los medios, su línea editorial, sus intereses, y su papel en la rendición social de cuentas en los megaproyectos urbanos público-privados. Esta disertación se ha enfocado únicamente en aquellas obras emprendidas bajo el esquema público-privado, sobre la base de la tendencia a involucrar cada vez más a los actores empresariales en la hechura de políticas públicas. Pero haría falta comparar la gestión, la participación y la rendición de cuentas en megaobras que son exclusivamente gubernamentales.

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Pistas para la investigación futura La presente disertación sobre la participación y rendición de cuentas social en megaproyectos urbanos público-privado ha dejado abiertas varias líneas que pueden orientar investigaciones futuras. A continuación enlistamos algunas de ellas: -

Los procesos de configuración de las redes gubernamental-privadas, su dinámica de operación y toma de decisiones y el impacto de esto en una gestión eficiente y democrática de las políticas públicas en diferentes campos.

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Estudios comparativos rendición social de cuentas en megaproyectos público-privados en otros contextos.

-

Herramientas para la rendición de cuentas de actores privados involucrados en políticas públicas.

-

Dinámicas de participación, movilización e incidencia de organizaciones civiles en otros ámbitos de las políticas públicas en Monterrey.

-

Comparación del ejercicio de la exigencia de rendición social de cuentas en políticas urbanas desde grupos vecinales, propietarios privados y organizaciones civiles.

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Limitaciones y alcances de las acciones colectivas como mecanismo jurídico para la defensa de derechos difusos en las políticas urbanas.

Reflexión final El análisis de casos ha permitido mostrar que las reglas e instituciones no marcan el límite definitivo de la participación ciudadana, pues en ausencia o insuficiencia de canales formales los ciudadanos pueden emprender acciones colectivas vigorosas y sostenidas que obliguen a emprender el camino a la democratización para evitar la privatización de la gestión de megaproyectos urbanos. A esto contribuyen los ejercicios de participación autónoma y no institucionalizada como los descritos en esta disertación, que ponen en evidencia la urgencia de redefinir el contrato representativo con las autoridades electas para asumir un papel activo frente al Legislativo y Ejecutivo, exigirles justificación de sus acciones y apego a la legalidad, e interpelan a los actores privados para que asuman con responsabilidad social su intervención en el proceso de políticas públicas. 349

Estas prácticas de exigencia de rendición social de cuentas también van ampliando el bagaje de experiencias ciudadanas de intervención en asuntos públicos que van dejando su impronta en la cultura cívica de Monterrey. La institucionalización de mecanismos empoderados de participación combinada con la ampliación del repertorio y eficiencia de herramientas legales de intervención desde la participación no institucionalizada puede contribuir a robustecer los ejercicios de exigencia de rendición social de cuentas orientados a sacar a la luz la gestión de megaproyectos público-privados para democratizarla, e introducir en la discusión social los criterios que orienten la transformación de la ciudad para enfrentar los retos de la competitividad global y, al mismo tiempo, albergar los proyectos de vida de los ciudadanos que la habitan.

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Entrevistas Integrantes de consejos ciudadanos: -

Ángel Sendic Tovalín, Consejo Consultivo Núcleo para el Desarrollo Sustentable.

-

Ann Fouquet, Consejo de Participación Ciudadana para el Desarrollo Urbano.

-

Humberto Leal, Consejo de Participación Ciudadana para el Desarrollo Urbano.

-

Marcelo Zambrano, Consejo de Participación Ciudadana para el Desarrollo Urbano y Consejo Consultivo de Participación Ciudadana de Proyectos de Infraestructura Estratégica.

Activistas: -

Ángel Sendic Tovalín

-

Antonio Hernández

-

Ximena Peredo 385