PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO. METODOLOGÍA PARA UNA RELACIÓN INTENSA

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO. METODOLOGÍA PARA UNA RELACIÓN INTENSA José de Jesús Medrano Escobedo Centro de Ciencias Económicas y Administrativas [email protected] José Alejandro Quiroz Gutiérrez Dirección General de Servicios Educativos [email protected] Brisa Herminia Campos Aceves Centro de Ciencias Sociales y Humanidades [email protected]

RESUMEN

La participación social directa en el poder ejecutivo se propone como un complemento a la participación electoral. Se han sugerido técnicas como la gestión de calidad que originalmente busca evaluaciones simplificadas, al tiempo que los observatorios ciudadanos la hacen coincidir con la rendición de cuentas. Pero un lucrativo mercado de certificaciones buscan volverla compleja y exclusiva de especialistas, que junto al bajo nivel educativo poblacional justificaría reducir su participación. En Aguascalientes desde 2005 un movimiento social y su propuesta de gestión ciudadana de la calidad sobrevive ante cambios de administraciones y partidos, a él se han acercado otras ONG’s como universidades y clubes de empresario, pero parece en la disyuntiva entre la especialización y la extensión de la participación. Los autores propondrán una nueva metodología que correlacione distintos perfiles de ciudadanos comunes con diversos tipos de dependencias, tareas, niveles de especialización, evidencias a evaluar y herramientas buscando confiabilidad. Pero la preferencia del nuevo alcalde por alguna certificación ISO, requiere nuevos análisis sobre retos del contexto y del interior del movimiento donde hay intereses del mercado certificador. La investigación se basa en la revisión documental sobre el modelo y la entrevista a personas involucradas en su desarrollo y evaluación. Se justifica por el incremento de la información sobre la administración pública local; la realización de aportes a la discusión público-privado; y el análisis de consecuencias sobre una opción en la búsqueda de desarrollo de las capacidades gubernamentales y de relación de la sociedad con su gobierno. Palabras clave: participación ciudadana, gestión de calidad, gobiernos locales.

INTRODUCCIÓN

La participación ciudadana tiene diferentes connotaciones según el contexto en que se presente. En este trabajo de investigación se analiza la participación directa en la administración gubernamental, concretamente en el estado de Aguascalientes (2005-2010) y su municipio capital (2011-2013); tomando como referencia la aplicación de modelos de evaluación basados en los sistemas de gestión de la calidad, regulados por las normas que establece la Organización Internacional de Normalización (ISO por sus siglas en inglés). Hay que considerar que desde el punto de vista de los autores los gobiernos estudiados desde el inicio quisieron implementar modelos de evaluación bajo las directrices que señala el

IWA-4

(International Workshop Agreement) pero por la falta de recursos

económicos y humanos así como el poco tiempo para tener un impacto social, en ambos casos decidieron crear sus propios modelos para legitimar a través de la ciudadanía el trabajo del gobierno, en lugar de certificar procesos mediante reconocidas organizaciones y/o empresas en materia de calidad. El objetivo del presente texto es proponer una mejora metodológica a los procesos de evaluación de la administración gubernamental de forma tal que ayude a disminuir los argumentos que desde diversos intereses descalifican la participación ciudadana en sus dinámicas, ayudando con ello a fortalecer la relación sociedad-gobierno. Para lograrlo la estrategia a seguir implica la revisión del estado del arte que favorece la intervención del ciudadano en la política y gestión pública; a continuación se enlistan los varios argumentos y situaciones que se interponen en dicha relación para intentar una síntesis inicial del contexto. En un siguiente apartado se revisan las experiencias que respecto al tema se tienen en el Estado de Aguascalientes, se identifican sus deficiencias y áreas de oportunidad de mejora. A partir de éstas se desarrolla una propuesta cuya idea básica se encuentra en investigaciones previas, pero que en este texto se desarrolla integrando más áreas de conocimiento e información actualizada hasta el presente.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. MARCO CONCEPTUAL Antes de desarrollar una propuesta se requiere definir un marco conceptual favorable, el cual se considera está en el debate público-privado. Arellano y Lepore (2006) afirman que hay dos modelos generales para definir lo público y lo privado: uno multidimensional y uno 2

unidimensional. El último se basa en identificar el estatus que la ley le otorgue a los actores intervinientes: si son estatales les llama públicos, si no, les considera privados. La consecuencia es equiparar lo público con lo estatal o gubernamental. Se le critica su falta de idoneidad ante situaciones mixtas en donde los actores intervinientes son tanto del gobierno como del sector no gubernamental, justo como sucede en este tema. En cambio se considera más acertado el análisis de Bozeman (1998b) quien propone que lo público ya no se entienda más como un sinónimo de lo estatal o gubernamental, ni que se considere como una cualidad dicotómica, sino que se hable de forma diferenciada sobre lo público gubernamental y lo público no gubernamental. La participación ciudadana a la que se hace referencia en este trabajo se podría definir como la intervención de actores públicos no gubernamentales en la planeación, implementación y evaluación de la administración pública gubernamental. Por su parte el marco administrativo elegido es el de la gestión pública (GP), definida por Barzelay (2001) como las medidas que se toman en temas de planeación del gasto, servicio civil y relaciones laborales, administración financiera, organización y métodos, proveeduría y evaluación del poder ejecutivo. Surgida en 1976 como un paquete de condiciones que el

FMI

le impuso al Reino Unido para rescatar su moneda, entre las cuales

se encontraban los topes presupuestales, cuestiona la cultura, tamaño, costo y operación del servicio civil. En América Latina, puso sobre la mesa la redefinición del papel del Estado, reduciendo su presencia en varios ámbitos de la sociedad dejando espacio para otros actores. Dentro de las evaluaciones de la

GP

se encuentran los sistemas de gestión para la

calidad (SGC). Ésta se puede definir como las características con las que cuenta un producto, ya sea un objeto concreto o un servicio, las cuales satisfacen las necesidades de un beneficiario final o ciudadano (Medrano Escobedo, 2013). Por lo tanto es un juicio que realiza el usuario, más que el resultado de alguna auditoría administrativa o una certificación. Su origen se encuentra en la Primera Guerra Mundial con la necesidad de superar los problemas de productos deficientes en una industria mecanizada y automatizada. En la década de 1930 W. Shewhart fue de los primeros en proponer como solución el enfoque a las necesidades del cliente y el control estadístico de los procesos. Sus propuestas se pusieron a prueba con la reconstrucción de la industria japonesa tras la Segunda Guerra Mundial. Posteriormente japoneses como K. Ishikawa generaron sus propios desarrollos al 3

grado de que lograron superar la productividad y calidad de las industrias norteamericanas (Valdés Hernández, s/f a; s/f b). Los SGC llegaron a la administración gubernamental en la década de 1980 con la

GP

para poner fin a las múltiples crisis de la época, disminuyendo los gastos de operación y mejorando los servicios públicos proporcionados. Se debe tener en mente que es un enfoque participativo en la generación, implementación y evaluación de procesos, tanto con los aportes del ciudadano como con los de los mismos empleados. Este enfoque se da desde finales de la década de 1940 cuando los japoneses dirigidos por Ishikawa comienzan a desarrollar lo que después se llamaría Company-Wide Quality Control (sic) o gestión de la calidad total. Ishikawa reconoció las dificultades que generaban la dispersión de datos y lo complejo de las herramientas estadísticas disponibles hasta ese momento por lo que era común que los empleados de mejor jerarquía y preparación se negaran a participar en el sistema. Su solución fueron los Círculos de calidad y la simplificación de las herramientas estadísticas. Los Círculos de calidad eran talleres de estudio en los que participa el personal de la empresa de todos los niveles voluntariamente para identificar fallas y sus soluciones. La simplificación de la estadística se basaba en la afirmación de que 90 por ciento o más de los problemas de calidad en una organización pueden resolverse con el uso de herramientas estadísticas elementales que no requieren conocimientos especializados. Ishikawa seleccionó las más sencillas al tiempo que creó varias nuevas, algunas de las cuales ni siquiera se consideran estadísticas sino meramente gráficas. El nuevo herramental se aplica después de que los indicadores generan información del desempeño. Se debe identificar un área de aceptación de las características del producto mediante una medida de tendencia central (MTC) como el promedio o la mediana, la cual sirve como línea de partida. Luego se obtiene la desviación estándar, cuyo valor se sumará a la

MTC

para obtener el margen superior y se restará para obtener el margen inferior. Los

datos dentro de ambos márgenes representan casos aceptados, en cambio los que queden fuera se considerarán errores. Posteriormente el diagrama de Ishikawa, también conocido como causa-efecto, busca gráficamente la explicación a un problema con la participación de todos los intervinientes, agrupando las propuestas en elementos básicos como recursos humanos; medio ambiente; métodos de trabajo, etc. Para realizarlo se usa tanto la opinión de los intervinientes como las estadísticas generadas por los indicadores. Con tales datos se 4

genera una tabla de dos entradas donde cada posible causa es contrastada con todas las demás para tratar de identificar cuáles afectan a, o son afectadas por cuáles. El resultado se grafica en un plano cartesiano cuyos cuadrantes explican si hay relaciones de independencia, interdependencia o dependencia entre los elementos propuestos y el problema analizado. La difusión de estas técnicas al empleado ordinario se potencializó con el uso educativo de los medios de comunicación masiva. Para la participación ciudadana, al menos en la práctica que se propone: la evaluativa, la facilitación podría ser aún mayor, pues su intervención comienza a partir del fin del ciclo de gestión de la calidad, evaluando las evidencias de lo ya realizado por los administradores públicos. A continuación se presentan ejemplos de criterios de evaluación de los sistemas comentados: •

o Define y aplica una estrategia de

Modelo Excellentia:

incorporación (inducción del capital

o Identifica, diseña y desarrolla sus procesos estratégicos, sustantivos y

humano de nuevo ingreso para su

de soporte;

rápida adaptación y sentido de pertenencia);

o Considera al ciudadano o usuarios internos para la validación de los

o Define y publica cartas compromiso

procesos o servicios antes de ser

al ciudadano mediante las cuales

adoptados de manera permanente,

establece su responsabilidad y

realizando pruebas piloto cuando

compromiso al ciudadano; o Obtiene y analiza la información

sea aplicable;

procedente del ciudadano para

o Realiza la medición y seguimiento de los procesos a través de los

integrarla como un requisito a sus

indicadores definidos;

procesos; o Identifica los grupos de interés y

o Controla y comunica los cambios en

mantienen contacto con ellos para

los procesos;

obtener retroinformación que ayude

o Gestiona la selección y reposición del capital humano de forma

al logro de los objetivos del socio de

transparente y sistemática,

gestión (Aguascalientes, 2010h); •

basándose en las descripciones de

Modelo de Constatación Ciudadana o Demuestre que los objetivos

puestos;

institucionales de la dependencia o 5

entidad están alineados con el Plan

o Muestre la Planeación Operativa

de Desarrollo Municipal;

Anual, con sus indicadores, y el

o Defina cómo se dan a conocer a la

nivel de cumplimiento;

ciudadanía los resultados del

o Muestre los programas y resultados

impacto de la gestión de la

de la capacitación del personal;

dependencia o entidad;

o Muestre los programas de

o Muestre el análisis de fuerzas,

reconocimiento para el personal;

debilidades, oportunidades y

o Describa cuáles servicios o trámites

amenazas utilizado como

se realizan por medios electrónicos;

información de entrada para la

y

planeación estratégica;

o Demuestre que usa materiales

o Muestre la misión, la visión y los

biodegradables (Observatorio

valores de la dependencia o entidad

Ciudadano, 2013).

La mayoría de estos criterios requieren que el ciudadano exija y revise uno o varios documentos en particular, previamente establecidos como evidencia válida, en los cuales se asienta una obligación de la administración, para lo cual sólo se requieren conocimientos y habilidades básicas como saber leer y hacer operaciones aritméticas básicas. Otros requisitos como “¿Utiliza sus recursos económicos y financieros de acuerdo a prioridades y conforme a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Aguascalientes?” o “Muestre el análisis de aspectos e impactos ambientales, los objetivos, programas y metas de la dependencia o entidad”, requerirán de ciudadanos con conocimientos especializados en temas de derecho, contabilidad o ecología, pero no todas las actividades evaluativas lo requieren. Además de éstos argumentos técnicos a favor de la participación ciudadana, se presentan otros desde la teoría de la administración pública. Aunque se piensa en el voto como la principal forma de participación, la relación sociedad-gobernantes no es la deseada por razones como las que menciona Sharkansky (1971): las herramientas de control de los funcionarios electos sobre la administración son limitadas y no garantizan una rendición de cuentas eficiente; un candidato a un puesto de elección tiene propuestas en varios temas, pero el ciudadano tiene un voto, el cual puede representar en realidad una decisión marginal; nada obliga a un candidato a cumplir con sus promesas; los legisladores se encuentran en 6

desventaja frente a los administradores públicos para exigirles rendición de cuentas, pues sus funciones los obliga a fragmentar sus capacidades y recursos. Por lo anterior, la participación de la ciudadanía en forma directa promete expandir el concepto de ciudadanía; mejorar la cooperación ciudadano-gobierno a través de la comprensión mutua; y mejorar las capacidades y desempeño de la administración (Medrano Escobedo, 2013).

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. RETOS Como ya se adelantó la participación de la ciudadanía en la democracia dispone de múltiples definiciones, se habla de participación política entendida como la intención de influir en el gobierno, ya sea de forma indirecta mediante la emisión del voto que seleccione personas generadoras de políticas públicas, o de forma directa interviniendo también en su elaboración o implementación, tal como lo mencionan Verba et. al. (1995). Otra categorización y definición de la participación es la de Merino (2001) que habla de una democracia participativa diferenciada de la formal, siendo esta última el tratamiento de temas comunes a los ciudadanos y la primera aquella que incluye mecanismos de elección e intervención en políticas públicas. Reiteramos que nos concentramos en aquella en la que el ciudadano puede intervenir en las acciones de la administración del poder ejecutivo, más que en la electoral. Se reconoce que en las últimas décadas ha aumentado su importancia y ha habido grandes pasos hacia su fortalecimiento e institucionalización en diferentes países (Haití, Bolivia, República Dominicana, entre otros) como lo menciona la

ONU

(2013), tomando en

cuenta sus respectivos órdenes y con el apoyo de los poderes legislativos. Una de las principales causas se encuentra en que los gobiernos deben atender y resolver muchos aspectos pero aunque tienen áreas cada vez más diversas y especializadas, no son suficientes para satisfacer todas las demandas de la sociedad. Es aquí donde el ciudadano aporta con su intervención en los asuntos públicos y el gobierno tiene que regular la manera en que los ciudadanos se relacionan con él pero también se debe estar consciente de que no se ha logrado el impacto deseado, no se ha conseguido una real legitimación pues la sociedad no ha aprovechado los canales disponibles. Un reflejo de lo anterior se tiene en nuestro país. Por paradójico que resulte el principal promotor de la participación ciudadana es el gobierno federal, al definir reglas por 7

las cuales los gobiernos estatales y municipales se ven obligados a crear y/o fortalecer regulaciones en el manejo de los recursos federales a partir de la participación directa de la ciudadanía. Por el otro lado se debe reconocer también que existen diversas organizaciones que presionan a los gobiernos de los diferentes órdenes para acrecentar la participación ciudadana. Cualquiera de los dos sentidos que se analice, han servido para mejorar las relaciones entre la sociedad y su gobierno, reforzadas con el avance en la legislación (Guadalajara, Monterrey, Querétaro, León, entre otros). Aún así se reconoce que el avance de la federación en la materia no deja de significar una imposición, en parte justificada por la fragilidad institucional de los gobiernos locales y la consecuente pérdida de recursos tanto económicos como de tiempo. Los recursos y herramientas disponibles para la participación son desconocidas por el ciudadano común, o cuando se difunden, no llegan a ser aprovechadas: porque les resultan complejas debido a las dificultades de sistemas subdesarrollados, porque chocan con sus actividades cotidianas, porque hay un desequilibrio entre el nivel de exigencia y el de corresponsabilidad «muchos son los que se inconforman pero pocos los que están dispuestos a participar en Consejos o Comités» Subirats (2007) y «nunca falta quien encuentre más motivos para mantenerse inactivo que para participar» Merino (2001). Los salones de sesiones de los legislativos en el orden federal, estatal y los cabildos, a pesar de ofrecer la oportunidad de estar presentes a los ciudadanos, no siempre cuentan con representantes de todos los sectores de la sociedad. De ahí que se genere una estratificación o sectorización de la sociedad entre los que participan y los que no. Un riesgo relacionado es el que se corre cuando los medios masivos de comunicación se convierten en intermediarios para la información y formación de los ciudadanos, comunicando con intereses propios, además de las fallas propias de la profesión del periodista que lo han convertido en un simple presentador o redactor de InfoBites. Por su parte, los gobiernos locales, que por su contacto con un relativamente reducido número de habitantes podría ser el mejor campo para el desarrollo de la participación ciudadana, se encuentran maniatados por sus carencias económicas y administrativas. Por otro lado, volviendo al aspecto técnico, a pesar de que se presenta una herramienta participativa se observa por parte de algunos de sus proponentes que su convencimiento no es total y dejan para la aplicación reservas a la participación ciudadana.

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En un análisis previo sobre el personal que se encargó de desarrollar e implementar el Modelo (Medrano Escobedo, 2013) se pude identificar que varios, aunque conocían que uno de sus objetivos era proporcionar al ciudadano satisfacción a las más exigentes aspiraciones que tuviera para con su gobierno, en lugar de una interpretación autoritaria de lo que se consideraba eran sus necesidades, en realidad nunca concibieron a la calidad como un compromiso con los derechos del ciudadano sino como una simple obligación de su desempeño laboral. Esto explica porqué los manuales de procedimientos establecían que el ciudadano podía hacer solicitudes y quejas, pero su atención y seguimiento era llevada a cabo únicamente por la autoridad sin permitirle participar en la búsqueda de alguna solución. En los documentos de la evaluación ciudadana se establecen requisitos de perfil con los cuales no cuenta la mayoría de la población, reduciendo con ello la definición de lo que se considera como ciudadano a personas que no forman parte del sector gubernamental pero que deben de poseer una profesión relacionada a la administración general o las ingenierías y experiencia suficiente en auditorías administrativas. Los comentarios apuntan a que el término ciudadano estaba más bien asociado a una estrategia de legitimación en medios de comunicación que a la intención real de abrir la oportunidad de las evaluaciones a toda la población. Detrás está la creencia de que el ciudadano común que no es experto en el tema no puede proporcionar información confiable pues es ignorante e incapaz. Incluso se afirmó que el ciudadano común no necesitaba participar en las evaluaciones pues en distintas etapas del sistema había acercamientos controlados como encuestas de satisfacción en la prestación de los servicios.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN AGUASCALIENTES. LOS MODELOS EXCELLENTIA Y DE CONSTATACIÓN CIUDADANA

El Modelo Excellentia (ME) surge con la Secretaría de Gestión e Innovación (SEGI) en 2005, la cual, con un enfoque de gestión pública, tenía como facultades principales el diseño de lineamientos administrativos y la evaluación de su cumplimiento, administraba el patrimonio del gobierno central, definía la política informática y del capital humano. La coordinación de su implementación y sus respectivas auditorías se encargaron a un organismo llamado Consejo Ciudadano de Buen Gobierno (CCBG), formado por empresarios locales invitados a título honorífico por el gobernador en turno, poseían profesiones 9

ingenieriles, experiencia con procesos de certificación de calidad en sus propias empresas y, muchos, membresía en algún club rotario local. En diciembre de 2010 concluyó el sexenio en comento y el nuevo gobernador no tuvo la disposición de darle la continuidad al sistema. Ante la negativa los integrantes del Consejo, coincidiendo tanto en las ventajas que aportaba a las capacidades gubernamentales como a la oportunidad de ponerle un precio, se acercaron a la también entrante alcaldesa del municipio capital, quien lo aceptó para el periodo 2011-2013 por resultar compatible con promesas de participación ciudadana incluidas en el Plan de Desarrollo Municipal. Se renombro como Modelo de Constatación Ciudadana y su implementación y coordinación correría a cargo del Observatorio Ciudadano de Transparencia y Gestión Municipal, en tanto el CCBG se mantenía como consultor externo. El Modelo Excellentia fue concebido y aplicado con un enfoque integral buscando que la totalidad de la administración pública estatal cumpliera sus obligaciones de forma efectiva, a la vez que logrando su perfeccionamiento funcional y el respectivo reconocimiento de la sociedad. Las características de su aplicación que permitirían lograr tales resultados serían la profesionalización, la transparencia, la innovación, la homogenización, la estandarización, la optimización de recursos, la generación de valor agregado en los servicios, la sostenibilidad y sustentabilidad y el diagnóstico y evaluación cíclicos. Procesalmente el Modelo debía comenzar con el establecimiento participativo de objetivos, luego el diseño de acciones, las cuales debían ser documentadas al detalle y tener indicadores que fueran medidos constantemente. Vendría posteriormente una primera evaluación ciudadana al momento en que se le proporcionaba el bien o servicio público, cuyas fallas habrían de ser solventadas antes de una evaluación general interna. La información obtenida debía posibilitarle a los directivos tomar decisiones correctivas o de perfeccionamiento trimestralmente. Para ello se habrían de seguir procedimientos de mejora continua, ya fuera incremental o radical, para terminar con una evaluación externa, es decir, de nueva cuenta el ciudadano podría realizar un juicio sobre la actuación de su gobierno. Los procedimientos evaluativos tanto internos como externos giraban alrededor de nueve elementos o dimensiones, los cuales se enlistan y describen brevemente a continuación: 1. Impacto: la identificación de los compromisos establecidos en cada dependencia para con tres beneficiarios: la ciudadanía, otros organismos gubernamentales y el personal propio, y el reporte de los resultados realmente obtenidos; 2. Gestión social: el 10

compromiso y la acción a favor de la comunidad más allá de las obligaciones legalmente establecidas; 3. Gestión del conocimiento: definir, generar, distribuir y usar indicadores e información para mejorar el funcionamiento; 4. Gestión de procesos: identificar, diseñar, medir y perfeccionar las actividades interrelacionadas que permitían generar resultados; 5. Gestión de los recursos: planear, utilizar y cuidar los recursos monetarios y materiales propios y los resultantes de alianzas con otros actores; 6. Gestión del capital humano: administrar al personal con la intención de mejorar su desempeño y su calidad de vida, tanto laboral como general; 7. Gestión del ciudadano: elemento de partida y llegada consistente en la identificación de las expectativas de la sociedad respecto a su administración pública y de su conformidad con el proceso y producto resultante; 8. Gestión de la planeación: se refería a las decisiones necesarias para aumentar la competitividad, la excelencia administrativa y el diseño de los Planes Operativos Anuales; 9. Gestión del impulso: capacitación y desempeño de los funcionarios de medio y alto nivel para que pudieran coordinar la implementación del Modelo y la generación de una cultura de excelencia. Cada elemento se divide en varios más particulares, cada uno de los cuales, a su vez estaba integrado por una serie de requerimientos o enunciados que en el momento de la evaluación funcionaban como reactivos o preguntas. La revisión de dichos indicadores se realizaba en dos ocasiones, una sobre un informe escrito y otra en una visita a las instalaciones públicas y a los ambientes donde se ubiquen los productos resultantes de su funcionamiento. En estudio previo (Medrano Escobedo, 2013) se analizó a detalle el proceso de evaluación ciudadana, encontrando que en términos generales esta técnica administrativa puede contribuir tanto a la generación de capacidades en la administración pública como en el fomento de la democracia directa. Pero se encontraron algunas deficiencias que son la base para el desarrollo de la propuesta del presente artículo. Se sospechaba y se comprobó que la implementación y dinámica del proceso ocasionaba que las dependencias no se enfrentaran en igualdad de condiciones ante el proceso evaluativo. De igual forma se sospechaba que las facultades contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Aguasalientes jugaban a favor de algunos organismos, en particular de aquella considerada como rectora en materia de desarrollo administrativo.

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Otro tema que contribuyó al supuesto de una evaluación inequitativa surge del análisis particular de los resultados comparando a dos organizaciones diferentes: la dependencia rectora del sistema de calidad y un organismo descentralizado dedicado al cuidado de la salud. El Instituto de Salud en el ciclo 2010 no aprobó la evaluación y, por lo tanto, no obtuvo la certificación ciudadana, en cambio la

SEGI

obtuvo uno de los puntajes más altos en todo el

gobierno. Una revisión al detalle de los instrumentos de evaluación puso en tela de juicio la confiabilidad de los resultados sugiriendo la diferencia en el tipo y funcionamiento de cada organización. Los informes de ambos organismos sugieren que en el caso del Instituto la deficiencia es resultado de fallas en la forma de la redacción, pues las evidencias de las actividades evaluadas se encontraron sólo que de una forma diferente a la que lo solicitaban los lineamientos de elaboración del informe. Finalmente, a pesar de que se especificó un perfil especializado para participar en estas evaluaciones, el llenado de la mayoría de los registros revisados fue incorrecto, por lo que se demuestra que más que necesitarse un perfil profesional específico, lo que se requiere en los evaluadores es una correcta capacitación sobre el modo de utilizar las herramientas metodológicas. Lo anterior llevó a proponer como medida para incrementar la confiabilidad del sistema «la separación de las funciones administrativas en los nueve elementos a evaluar, permitiendo la participación de distintos perfiles de ciudadanos según elemento y tipo de dependencia: no todo constatador tendrá que evaluar la contabilidad de los recursos financieros o la adquisición de materiales y equipos especializados para los hospitales del estado» (Medrano Escobedo, 2013, pág. 119), al tiempo que una separación de las evaluaciones por etapas dentro de un mismo ciclo. En el caso del

MCC

su concepción procesal disminuyó la importancia del diseño y

documentación de actividades y se prestó más atención a la evaluación, cuyas herramientas fueron modificadas a partir de las críticas sobre falta de legitimidad y confiabilidad ya mencionadas. El orden de los elementos y dimensiones se modificó para adaptarse a los ejes principales del Plan de Desarrollo Municipal, además de incluirse algunos conceptos nuevos o incrementar el nivel de algunos subelementos. TABLA1. ESTRUCTURA DE LOS ELEMENTOS DEL MODELO DE CONSTATACIÓN CIUDADANA Ejes estratégicos

Elementos

Impulso estratégico

Impacto de la gestión

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Gestión de la planeación Gestión de la innovación Liderazgo Competitividad

Desarrollo de talentos Gestión de la cadena de valor (transversalidad) Gobierno electrónico Economía del conocimiento Gestión del desarrollo sustentable Gestión de procesos Gestión de recursos Gestión de la movilidad Cultura Impulso a la competitividad

Equidad

Corresponsabilidad social Impulso a la equidad

Gobernanza

Gestión de los requerimientos de la ciudadanía Transparencia de la gestión y apego a la legalidad Impulso a la gobernanza

Fuente: elaboración propia con información contenida en Modelo de Constatación Ciudadana. Aguascalientes

Las Cédulas de verificación también se modificaron: TABLA 2. COMPARATIVO ENTRE LAS CÉDULAS DE VERIFICACIÓN DEL ME Y DEL MCC Modelo Excellentia

Modelo de Constatación Ciudadana

2007-2010

2011-2013

Número identificador

Número identificador

Requerimiento de constatación

Criterio de constatación

Evidencia proporcionada

Conformidad

Hallazgos sólidos

Porcentaje cumplido

Hallazgos de oportunidad

Puntos logrados

Porcentaje de cumplimiento en el informe documental

Hallazgos

Puntuación lograda Porcentaje de cumplimiento en la evaluación in situ Puntuación lograda Fuente: elaboración propia a partir de las Cédulas de Verificación del ME y del MCC

Este comparativo, además de indicar que la primera herramienta de evaluación era más detallada, da cuenta de una desventaja funcional y de confiabilidad básica: el establecimiento de un elemento concreto sobre el cual hacer la evaluación, es decir, la evidencia proporcionada. Su ausencia en la versión 2013, tanto en la cédula como en los

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informes documentales le restó rigurosidad al ejercicio, pues tal situación les permitió a los funcionarios evaluados presentar cualquier tipo de documento para cumplir con el requisito. Por lo que toca al intento de adaptar el perfil del ciudadano a la actividad evaluada, propuesto por los autores desde 2013 y sugerido al

CCBG

en reuniones a invitación expresa

de éstos, quienes en su momento coordinaban la constatación al interior del Observatorio decidieron separar a los ciudadanos mediante el criterio de posesión de estudios profesionales para enviar a los de mayor escolaridad a la evaluación in situ dentro de oficinas y a los de menos estudios a la evaluación en espacios abiertos, bajo el argumento de que un especialista podía evaluar objetivamente un documento oficial, en tanto un ciudadano con menor escolaridad era apto para hacer la revisión visual de obra pública y demás productos tangibles. Los autores del presente texto en su momento hicieron notar el error de esta interpretación de las propuestas pues no toda evidencia documental requiere conocimientos especializados, al tiempo que la verificación de bienes y servicios puede necesitar de un perfil profesional como en el caso de la obra pública. Por todo lo anterior en el siguiente apartado se desarrolla una mejora metodológica que intenta incrementar la participación y legitimidad de la evaluación de la gestión pública al tiempo que se mantiene confiable y válida.

METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN PARTICIPATIVA. ASOCIANDO INDICADORES Y PERFILES CIUDADANOS

El centro de la propuesta consiste en asignar a cada actividad evaluativa el perfil de ciudadano correcto de forma tal que cualquier persona mayor de edad que quiera participar en la medición del desempeño y los impactos de su administración pública, pueda hacerlo sin importar su nivel de escolaridad, ocupación o experiencia laboral. Para lograrlo de manera correcta se busca establecer una serie de dimensiones que discriminen las diferentes actividades administrativas y la variedad de perfiles que se pueden encontrar en la ciudadanía en general: •

Dimensión organizacional

•

Dimensión metodológica

•

Dimensión participativa

•

Dimensión cíclica 14

Dimensión organizacional: a pesar de que es usual que el ciudadano que no tiene conocimientos especializados en ciencia política considere como sinónimos los conceptos de estado, gobierno y administración pública; que no siempre puede distinguir entre los tres órdenes de gobierno y los tres poderes estatales; o que no pueda identificar con claridad las facultades de cada organismo y por lo tanto no sepa con certeza qué servicio se pueden exigir o no, tales diferencias tienen consecuencias sustanciales en las capacidades funcionales de las organizaciones, tal como se observó en el ejemplo que menciona más arriba la comparación entre una Secretaría y un Instituto. Es por ello que esta dimensión propone como parte de la logística previa a la evaluación ciudadana la identificación del tipo de organización que se habrá de constatar, tomando como punto de partida la siguiente plantilla que incluye la identificación de los organismos ejemplificados previamente: TABLA 3. PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN EN LA DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL

Fuente: elaboración propia a partir de la propuesta presentada en Medrano 2013.

Dimensión metodológica: hace referencia a la validez necesaria para que los indicadores midan lo que se quiere medir. En el

ME

fue una causa importante de falta de

rigurosidad que llevó a sugerir la ausencia de correspondencia entre los resultados de las evaluaciones y la realidad vivida en el estado. El problema se incrementó en el Modelo de Constatación Ciudadana municipal debido a la eliminación de un parámetro de medición además de la fallida división de actividades evaluativas. 15

La identificación de los procesos administrativos y sus indicadores se debía hacer en grupo con personal interviniente, aprovechando la información resultante de la obtención de requisitos de la ciudadanía y preguntándose ¿Qué, quién, dónde, cuándo y con qué frecuencia había que medir? ¿Cómo difundir los resultados? ¿con qué frecuencia evaluar el sistema de indicadores? Todo ello se graficaría en un mapa con sus secuencias e interacciones, además de una ficha técnica que reportaba su relación con el Plan de Desarrollo, rangos de medición, metas y personal responsable. A pesar de lo anterior, no había lineamientos concretos para el proceso de operacionalización que conectara un elemento o meta administrativa con su respectivo indicador, algunos coordinadores del Modelo en su momento reconocieron que al personal involucrado en la creación de procesos se le recomendaba proceder conforme a ensayo y error hasta encontrar algún indicador que les resultara útil. Hay falta de validez pues la mayoría de los indicadores y criterios de evaluación se refiere al conteo absoluto o relativo de reportes o documentos generados sobre las actividades y productos resultantes, en lugar de la verificación de dichos elementos concretos. Como ejemplo, las encuestas de satisfacción realizadas a los ciudadanos beneficiarios eran un conjunto de diez enunciados de los cuales, sólo uno hace referencia sustancial al servicio o bien otorgado con la intención de satisfacer una necesidad ciudadana, los nueve restantes hacen referencia al trato brindado, las instalaciones o el tiempo de espera. Esta deficiencia se intensifica ante una tendencia positivista detrás del diseño de la evaluación. Los estándares o parámetros deseables contra los cuales se compararan las mediciones realizadas en las evaluaciones se definen como descripciones cuantitativas de algún trámite o producto resultante y aunque se da a entender el reconocimiento de indicadores cualitativos, a los que se llaman criterios de caracterización, es notoria su ausencia. Las entrevistas realizadas a quienes se encargaron del diseño del sistema arrojaron comentarios que afirmaban la concepción de que el análisis cualitativo era carente de objetividad comparado con la medición cualitativa. La propuesta en este texto retoma recomendaciones como las hechas por Valdés (s/f c) sobre las características que deben de tomarse en cuenta al desarrollar indicadores: •

Desarrollarse con la participación de todos los intervinientes en el proceso y proporcionar información unívoca; 16

•

Ser comprensible y claro;

•

Prestarse a diferentes análisis;

•

Ser económico;

•

Atravesar una operacionalización conformada por la identificación de las necesidades del ciudadano, de las obligaciones y actividades críticas de la administración. Una vez seleccionado el indicador se habría de caracterizar en un par de formatos de

presentación que facilitara asignarlo al evaluador correcto conforme a su perfil: TABLA 4. PROPUESTA DE ANÁLISIS DE INDICADORES EN LA DIMENSIÓN METODOLÓGICA Nombre del Indicador: Descripción: Concepto raíz: Ubicación en el sistema administrativo: Unidad proveedora: Evidencia(s) a analizar: Actividad de evaluación:

Unidad de medida: Rango de medida: Escala de medida:

Conocimientos/habilidades necesarios para evaluar: Calificación evaluación ciudadana anterior:

Calificación interna presente ciclo:

Calificación documental actual:

Calificación in situ actual:

Fuente: elaboración propia a partir de información contenida en Cédulas de Verificación y Valdés Sánchez s/f c. TABLA 5. PROPUESTA DE CARACTERIZACIÓN DE INDICADORES EN LA DIMENSIÓN METODOLÓGICA

Fuente: elaboración propia a partir de propuesta presentada en Medrano 2013

Dimensión participativa: implica el reforzamiento de la inclusión del ciudadano en el modelo tanto en la evaluación, como en la generación de soluciones a los problemas 17

encontrados, sin disminuir la objetividad y rigurosidad. Para ello se requiere identificar en cuál o cuáles de las varias actividades evaluativas puede participar en función de sus conocimientos, habilidades y aptitudes. El área del conocimiento que más ha desarrollado esta metodología es la de las relaciones industriales en materia de análisis de puestos. El objetivo de esta herramienta es identificar los elementos necesarios para desempeñar correctamente las actividades de un puesto, en este caso el de constatador ciudadano, y asignar a la persona que posea los requisitos exigidos. En su defecto, establecer la capacitación adecuada para solventar las carencias. Los elementos que la componen son la descripción del puesto y la del perfil. Una descripción de puesto incluye el listado de las actividades a realizar con sus características (en este caso la información resultante de las dos dimensiones anteriores) y periodicidad (información que proporciona la última dimensión); los conocimientos y habilidades necesarios para cumplirlas; las aptitudes o grado de iniciativa necesaria; el equipo y/o maquinaria que se ha de utilizar; responsabilidad en el manejo de recursos financieros, humanos, trámites y procesos administrativos. Por su parte la representación de un perfil es la identificación de las necesidades de la descripción de puestos correspondientes con rangos de edad, escolaridad mínima, experiencia previa en actividades semejantes, etc. No siempre hay compatibilidad entre el perfil de los interesados y las necesidades del puesto, y en nuestra propuesta más que exigirle al ciudadano una escolaridad o profesión determinada, se sugiere una adecuada capacitación en el funcionamiento del sistema y la metodología evaluativa, por lo que el siguiente elemento es el de la capacitación. El desarrollo de los SGC ha generado su propio concepto, la educación para la calidad. Feigenbaum (1994), afirma que hay dos preguntas básicas para identificar las necesidades de capacitación en este tipo de sistemas: ¿Qué tanto se sabe sobre el trabajo que se debe realizar o evaluar en la organización? ¿Qué y cómo se debe hacer para lograr y mantener la calidad? Una vez que identificaron las necesidades anteriores recomienda que los contenidos de la capacitación se concentren en la solución de problemas de calidad cotidianos, relacionados con impactos en su vida diaria, es decir, cómo podría llegar a perjudicar al ciudadano la falta de calidad en el gobierno y cómo le beneficiaría su existencia, más que en la teoría general de la calidad.

18

1. Deben estar orientados hacia identificar las consecuencias de la falta de calidad en los servicios públicos; 2. Deben de identificar claramente las necesidades del mismo ciudadano que la calidad ayuda a solventar; 3. Las necesidades de los ciudadanos y las propuestas de solución están en constante cambio e incremento, por lo tanto, la educación para la calidad debe ser continua y no considerarse terminada después de un cursillo o dos; 4. La educación para la calidad se debe proporcionar a todos los interesados, pero los cursos no deben ser homogéneos, sino adaptados al tipo de contacto que cada quien tiene con el sistema. Una vez identificados los dos grandes elementos de esta dimensión, se pueden esquematizar en la siguiente plantilla: TABLA 6. RELACIÓN DEL PERFIL CIUDADANO CON LAS DIMENSIONES ORGANIZACIONAL Y METODOLÓGICA

Fuente: elaboración propia con ejemplos hipotéticos.

Dimensión cíclica: tiene la intención de corregir las fallas identificadas en el macroproceso de desarrollo e implementación del Modelo Excellentia, cuyos desfases generaron ventajas en unas organizaciones respecto a otras, dando lugar a evaluaciones inequitativas. Entre 2007 cuando se hicieron las primeras pruebas piloto y 2010 cuando se llevó a cabo la última constatación y se integraron al fin todos los organismos obligados, las dependencias con integración más antigua tenían la experiencia de tres ciclos. En

SGC

como los

ISO,

los ciclos evaluativos avanzan por etapas, una certificación se

otorga por la comprensión de los conceptos generales de la calidad al finalizar el primer ciclo, posteriormente se obtienen las certificaciones por el cumplimiento de los procesos y en última instancia, viene la certificación del nivel de excelencia: FIGURA 1. ETAPAS DE UN SISTEMA DE CALIDAD TIPO ISO 9000

19

Fuente: Elaboración propia con información de ISO http://www.iso.org/iso/home/standards/managementstandards/iso_9000.htm

El

ME

en cambio pretendía evaluar todas estas etapas en un solo ciclo. Pero llama la

atención que con el paso de los años, requisitos que se enfocaban en exigir la demostración de comprender conceptos básicos o temas de definición y planeación de prácticas administrativas, fueron sustituidos gradualmente con la exigencia de resultados del ciclo en curso y luego comparativos con ciclos previos. De igual forma existió la queja por parte de constatadores ciudadanos acerca de que los resultados de cada constatación, una vez que se anunciaba a los ganadores de las certificaciones y los premios respectivos, la información generada se abandonaba y no era integrada a acciones de mejoría en el ciclo siguiente. Por lo anterior se propone establecer una serie de momentos evaluativos que aproveche la separación temporal entre las evaluaciones internas y las ciudadanas para evaluar en cada una de ellas una etapa del proceso de implementación del sistema. Se acomodan en el mismo ciclo porque se reconoce que en las administraciones públicas el factor tiempo es reducido, pero se busca que cada evaluación genere información y acciones vinculantes para cada etapa. La seriación procesual del ciclo quedaría modificada de la siguiente manera: TABLA 7. COMPARATIVO ENTRE EL CICLO GENERAL DE LOS MODELOS Y EL PROPUESTO Ciclo original Adhesión, difusión e implementación del Modelo

Ciclo modificado Adhesión, difusión, obtención del compromiso del personal e inicio de implementación

Identificación y puesta en marcha de los procesos

Identificación y puesta en marcha de los procesos

Constatación o evaluación interna

Constatación o evaluación interna

20

Acciones de mejora continua

Acciones de Mejora continua

Constatación ciudadana

Primera constatación o evaluación ciudadana Medición del impacto de la gestión pública Segunda constatación ciudadana Propuesta participativa de solución a las deficiencias no solventadas en el ciclo

Fuente: elaboración propia con información y propuestas presentadas en Medrano 2013.

En nuestra propuesta, las constataciones tanto internas como ciudadanas evalúan distintas etapas del proceso, en tanto las dos originales medían todo el proceso en distintos momentos. Nuestra diferenciación responde al siguiente esquema: TABLA 8. RELACIÓN ENTRE ETAPAS DEL MODELO Y LAS EVALUACIONES PROPUESTAS Etapa Momento de evaluación Comprensión del Modelo, identificación e Constatación interna implementación de procesos Evaluación de resultados Constatación ciudadana 1 Evaluación de impacto Constatación ciudadana 2 Fuente: elaboración propia a partir de propuestas presentadas en Medrano 2013

CONCLUSIONES

La integración de las cuatro dimensiones muestra la posibilidad de desagregar la evaluación, de tal forma que sea posible lograr al mismo tiempo legitimidad, confiabilidad y viabilidad en las constataciones, proporcionando información oportuna tanto a los tomadores de decisiones como al ciudadano en general. El esquema que se presenta, al reunir las primeras tres dimensiones: organizacional, metodológica y participativa crea un espacio en tres planos, en el cual, creativamente permite establecer un punto que representa a un ciudadano con un determinado perfil, el cual le va a permitir desempeñar de manera correcta una actividad evaluativa específica en una determinada organización. La cuarta dimensión es la temporal, la cíclica, que indica los tres momentos en los que se aplicará el cubo metodológico. Se espera que la comprensión y aplicación de este esquema permita desterrar definitivamente el argumento que deja fuera al ciudadano de su derecho a participar, por considerarlo carente de determinados conocimientos y habilidades.

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FIGURA 2. ESQUEMA GENERAL DE LA PROPUESTA METODOLÓGICA

Una vez desarrollada dicha propuesta, se generan nuevas interrogantes a partir de ella, como las siguientes: •

¿Qué hacer cuando un sistema de gestión a evaluar tiene mal diseñados sus criterios de evaluación, partiendo del supuesto de que esta propuesta sólo facilita una correcta asociación entre actividades evaluativas y perfiles diversos de ciudadanos?

•

¿Los gobernantes tienen el compromiso honesto de que los individuos participen en la vida política y administrativa del país o sólo ven a la participación ciudadana como un 22

instrumento para motivar a los electores para que sigan votando por su partido y así prolongar el tiempo en el poder? •

¿Qué sucedería si los ciudadanos tuvieran mayor interés de intervenir en los asuntos del gobierno y sobre todo si esta relación fuera tan intensa?

•

¿Cuál es el punto exacto para lograr un beneficio mutuo entre el ciudadano y su gobierno y que consolide la participación del ciudadano en las políticas públicas?

Aún no se tienen respuestas para todas las preguntas anteriores pero los conocimientos adquiridos en el desarrollo de la metodología apuntan a proponer la intervención de los ciudadanos identificados como especialistas en el primer momento evaluativo del ciclo de gestión en la revisión previa del sistema de evaluación, de forma tal que la ulterior participación del ciudadano común se mantenga válida y confiable.

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FUENTES

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