PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO INSTRUMENTO DE LA DEMOCRACIA: EL CASO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN AREQUIPA, OBSTÁCULOS Y NECESIDADES Mario Gustavo Berrios Espezúa*
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1. PRESENTACIÓN El presente artículo es producto de una investigación que se enmarca en la actual preocupación social de la participación ciudadana en la elaboración de políticas públicas adecuadas que respondan a las exigencias de la población. Para esto es necesario que la sociedad civil, debidamente organizada y representada, participe en la elaboración de las mismas, de manera activa y propositiva. Desde hace algunos años, en el Perú se viene incrementando la formación de distintos mecanismos e instrumentos que permitan a la población tener una presencia activa en el debate y solución de los asuntos públicos. Es por ello, que en los últimos años, la sociedad civil se ha venido organizando y se han ejecutado algunas iniciativas relacionadas con el tema de la participación ciudadana. Uno de los espacios de mayor participación es el Presupuesto Participativo, el cual se elabora cada año en los distintos niveles de gobierno. Sociólogo (UNSA) y Magíster en Ciencia Política y Gobierno (PUCP). Profesor de la Universidad Nacional de San Agustín y de la Universidad Católica de Santa María. *
Partimos del supuesto de que el presupuesto participativo es uno de los mejores instrumentos de gestión pública compartida entre las autoridades y la Sociedad Civil; a pesar que el Gobierno Regional de Arequipa ha cumplido con la normatividad establecida, las percepciones de los agentes participantes en torno a la participación ciudadana y respecto al proceso de elaboración del Presupuesto Participativo en la Región Arequipa son heterogéneas lo que genera un progresivo decrecimiento en el número de agentes participantes de la Sociedad Civil. El presente artículo está organizado en torno a dos secciones principales. En un primer momento recordaremos algunos aspectos teóricos sobre el tema en cuestión. Esta revisión es muy importante para la comprensión de las razones del fortalecimiento académico y teórico de la participación ciudadana. En la segunda parte presentaremos algunos datos empíricos recogidos por medio de la investigación. Los resultados se evocaran sobre los siguientes puntos: las características socio económicas de los agentes representantes de la sociedad civil en el proceso de Presupuesto Participativo 2010 y las percepciones de los mismos agentes sobre la participación ciudadana y el proceso del Presupuesto Participativo 2010. 2. ALCANCES TEÓRICOS Los avances científicos, tecnológicos y el fenómeno de la globalización han trastocado los sectores políticos, económicos, sociales, y culturales en los países del orbe. En lo económico se ha producido un proceso de integración de las economías más dinámicas a través de la conformación de grandes bloques regionales, excluyendo de este modo a los sectores mayoritarios y pobres, agudizando los problemas de pobreza y desempleo. En lo político los Estados de Bienestar entran en crisis y se consolida la implementación de políticas neoliberales, generando en la mayoría de los casos, abuso de autoridad, violencia, falta de respeto a las leyes, afanes dictatoriales, etc. Por otro lado se inicia el proceso de privatización, se profundiza el individualismo de la
sociedad y la minimización del ciudadano a sólo mero consumidor. En este contexto preguntarse sobre las posibilidades de Participación en la gestión pública y el interés de la misma ciudadanía en ponerla en práctica es muy pertinente. En lo político, abordaremos a la participación en una relación difícil pero ineludible, entre el Estado y la sociedad civil integrada por todo tipo de organizaciones capaces de conformar, alterar o impulsar la opinión pública ejerciendo influencia y condicionando las acciones del gobierno y los ciudadanos. La participación presupone tanto ciertos mecanismos y contenidos en la socialización de los individuos en cuestión, como también determinadas pautas institucionales de información, comunicación y estructura de dominio en las organizaciones presentes. Se considera que la participación es un componente central del desarrollo de una sociedad libre y democrática. Desde este punto de vista, la participación ciudadana se manifiesta además en el ejercicio del deber de elegir y de ser elegido. El hecho que sólo un pequeño porcentaje de la ciudadanía haga uso real de las formas existentes de la participación local y/o regional, indica que no es suficiente diseñar y ofrecer nuevos mecanismos de participación, sino de fortalecer los ya existentes. Para efectos de este artículo, definimos la participación política siguiendo a McClosky, como “aquellas actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad intervienen en la selección de los gobernantes y, directa o indirectamente, en la formación de la política gubernamental” (Dowse & Hughes, 1999). Si bien en el Perú, se cuenta con una institucionalidad democrática relativamente consolidada, se hace evidente en los últimos años que la sociedad civil organizada clama por una ampliación de la democracia que vaya más allá de lo meramente formal y transite de la democracia representativa hacia la democracia participativa; o como plantea Walter Varillas, “la democracia participativa como complemento de la democracia representativa” (Varillas, 2005). Para ello es necesario crear una cultura de participación, en virtud de la cual los espacios públicos estatales se abran a la ciudadanía y, de igual forma, la ciudadanía organizada “aprenda” a participar haciendo uso de sus derechos y deberes de participación ciudadana. En este sentido,
nos parece necesario ofrecer información, métodos y análisis referentes a la participación ciudadana como concepto, pero también como práctica que se construye a partir del conocimiento y la acción de las organizaciones sociales frente a lo público. La democracia participativa descansa sobre el principio de la concertación institucionalizada, lo que implica la creación de espacios de negociación y concertación entre los ciudadanos y las autoridades democráticamente elegidas; por consiguiente, la propuesta de la democracia participativa surge como respuesta a la incapacidad de la democracia tradicional de generar por sí misma una articulación armoniosa entre sociedad y Estado, y se postula más bien como complementaria, como un mecanismo adicional, avalado por sus resultados prácticos, que permite fortalecer la participación y la influencia de la sociedad en el Estado. Pero, ¿qué es la participación ciudadana? Llamamos participación ciudadana a la “intervención activa y organizada de la sociedad civil y de la ciudadanía en general en los procesos de desarrollo de sus municipios y/o regiones, en conjunto con sus autoridades públicas, mediante el ejercicio democrático y en el marco de la legislación vigente sobre la materia” (Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, 2007). La ciudadanía y la participación ciudadana nos compromete con nuestra sociedad, con su desarrollo y devenir, el participar nos garantiza los demás derechos, el conocer nuestros derechos nos garantiza el bienestar y la imposibilidad del abuso y explotación por parte de otras personas. No podemos por tanto ser indiferentes ante este derecho y deber que todos poseemos, recordemos lo que nos decía Antonio Gramsci: “Los indiferentes son el peso muerto de la historia”. Debemos tomar parte activa de las decisiones de nuestra localidad. En América Latina, son muchos los esfuerzos que se han intentado llevar a cabo para el logro de una mayor participación y una mayor efectividad de los mecanismos existentes de participación. Bernardo Kliksberg, nos dice que la participación ciudadana enfrenta fuertes resistencias e intereses. “A diferencia de décadas pasadas, casi no se escuchan voces que explícitamente se opongan a la participación. Sin embargo, la realidad no pasa solamente por el discurso. La participación ciudadana es
en definitiva un proceso que implica profundos cambios sociales.
Como tal es
previsible que genere resistencias, y que al vulnerar intereses instalados, los mismos desarrollen estrategias de obstaculización” (Kliksberg, 2000). Un obstáculo principal a la participación es la de cuestionarla en términos de costos, y tiempo. Pero, ¿cuál es el impacto de estas "cargas adicionales" en el mediano y largo plazo? La alternativa real no es entre efectividad a corto plazo, sino efectividad con mayores costos a largo plazo. De lo que se trata no es de solucionar el problema del momento, sino de elaborar propuestas para el largo plazo, ese es el objetivo de la participación. Otra traba que señala Kliksberg tiene que ver con que las relaciones que interesan son de costo/beneficio medido en términos económicos. Los actores se hallarían motivados por cálculos microeconómicos puros, y persiguen básicamente la maximización de su interés personal. En este sentido se deja de lado el carácter social inmanente de todo proceso participativo. Otro obstáculo es el paradigma que ha dominado el pensamiento organizativo en la región: la visión formalista. Para esta visión el orden, la jerarquía, el mando, los procesos formalmente regulados, y una percepción verticalista y autoritaria de la organización son las claves de la eficiencia. En este sentido se perciben las relaciones horizontales de organización como ajenas y perjudiciales para el control de la autoridad, lo que no se percibe es que esta horizontalidad garantiza una relación de igualdad entre la ciudadanía y las autoridades, estableciendo lazos de confianza y seguridad. Un siguiente obstáculo es que se subestima y hasta se minimiza la opinión y participación de la ciudadanía, este es un grave error que cometen los elaboradores de políticas públicas ya que ¿Quién mejor que la población, que conoce su propia realidad, para proponer las soluciones a sus problemas? Lo que se debe hacer es canalizar las propuestas, instruirlos en la forma en que deben presentar sus propuestas, educar a la ciudadanía en cultura cívica y formación ciudadana. Pero no se debe caer en la manipulación de la población, ya que la comunidad percibe las intenciones reales y se produce un enorme efecto de frustración. Los efectos son graves. No sólo la comunidad resistiéndose dejará de participar, y la experiencia fracasará, sino que habrá quedado fuertemente predispuesta en contra de cualquier
intento posterior aun cuando sea genuino. Finalmente, uno de los temores de las autoridades es el de compartir el poder, es decir, dar cierta autoridad y libertad a la ciudadanía para que pueda actuar, la pregunta es si hay disposición realmente a compartir el poder. A veces ella no existe. El proyecto que se está llevando a cabo está ligado a ciertos fines de algunos sectores, y dar participación real podría obstaculizarlo. En otras ocasiones, el cálculo es que disminuiría el poder que tendrían las autoridades. Una de las formas en que la participación ciudadana se materializa es mediante el Presupuesto Participativo, según el instructivo del Ministerio de Economía, el presupuesto participativo es “un espacio de concertación por el cual las autoridades electas de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales así como las organizaciones de la población, debidamente representadas; definen en conjunto, a través de una serie de mecanismos de análisis y de toma de decisiones, cada uno desde su ámbito, y de acuerdo a las decisiones adoptadas en cada una de las fases previstas para la realización del Proceso del Presupuesto Participativo; cómo y a qué se van a orientar los recursos de los que se disponen a nivel regional y local, especialmente aquellos para gastos de inversión, teniendo en cuenta, la visión de desarrollo distrital, provincial, regional y nacional considerados en sus Planes de Desarrollo Concertados, los objetivos establecidos en sus Planes Estratégicos Institucionales, así como la priorización de los proyectos buscando la mayor rentabilidad social; debiéndose reflejar además, de manera concreta y efectiva, los compromisos y aportes de la propia población y de los diferentes organismos públicos y privados presentes en el proceso” (Ministerio de Economía y Finanzas, 2008) Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales promueven la participación de la sociedad civil en sus planes de desarrollo y en el presupuesto participativo. De tal forma que toda la comunidad tenga información suficiente acerca de los asuntos públicos y colectivos que se decidan y ejecuten; la sociedad civil, debidamente organizada puede participar en el proceso sin ningún tipo de discriminación. Las decisiones y opiniones que se viertan durante el proceso deberán ser respetadas y el nivel de tolerancia de los demás participantes debe ser elevado para garantizar el normal desarrollo del
proceso. Todos los planes, programas y proyectos deben de orientarse hacia el logro de metas a corto o largo plazo en bien de la comunidad, lo que refleja el alto sentido de solidaridad de los agentes participantes, su respeto por lo que se acuerda y su compromiso por realizar un proceso de seguimiento adecuado y sin ningún tipo de interese personales. 3. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN LA REGIÓN AREQUIPA Desde el año 2003 al 2004 en concordancia a las políticas nacionales sobre el proceso de descentralización y regionalización en el país, el Gobierno Peruano inicia un nuevo proceso de participación ciudadana con la instalación de gobiernos regionales elegidos. El gobierno Regional de Arequipa impulsó el fortalecimiento institucional de la gestión pública descentralizada, con énfasis en los mecanismos de coordinación entre Gerencias Regionales para fortalecer una cultura de integración ejecutiva, fortalecimiento de los planes y programas gubernamentales. En el año 2005 y 2006, se produjo un fortalecimiento de los espacios de comunicación política y capacitación al interior del Consejo de Coordinación Regional, participando sus miembros en los procesos de Presupuesto Participativo en forma transparente y dentro de los plazos exigidos por la ley. En el año 2007 se instalan nuevas autoridades regionales y locales que sustituyen en los cargos públicos a los actores del período anterior. El Gobierno Nacional y Regional inició procesos que permitían mejorar la relación entre los actores para que las visiones, decisiones y acuerdos de gobernabilidad puedan afrontar los desafíos del mediano y largo plazo. Siendo estratégico reformular y reprogramar las prioridades en la inversión pública regional, asumiendo los ejes estratégicos de desarrollo y observando los aspectos de coyuntura que pueden mejorarse en el corto plazo para consolidar los cambios sociales logrados en democracia, en este contexto se continúa apoyando los procesos de participación democrática de los actores de la sociedad civil.
Del proceso de participación ciudadana desarrollado en el año 2008, se identifica la necesidad de mejorar la representatividad, legitimidad y calidad participativa de los diferentes actores de la sociedad civil, así como de generar una mayor articulación y coordinación con los distintos niveles de gobierno, de tal manera que asegure la elaboración y/o revisión de los planes de Desarrollo Concertados como marco fundamental para el desarrollo sostenible de la Región Arequipa. En el 2009, se inicia la experiencia de cooperación con la Gerencia de la Autoridad Regional del Medio Ambiente, quienes de manera concertada con otras instancias públicas y privadas desarrollaron procesos de participación ciudadana con compromisos de autoridades locales, para la elaboración de agendas distritales, provinciales y regionales del medio ambiente, en este año se contó con aliados y representantes a nivel provincial con quienes se coordinó las reuniones descentralizadas y la participación de las respectivas autoridades, de este proceso se tiene un directorio de instituciones y organizaciones de alcance regional y las coordinaciones entre gerencias. El proceso de elaboración del presupuesto participativo en la Región Arequipa para el año fiscal 2010, se ha llevado a cabo cumpliendo toda la metodología propuesta por el Ministerio de Economía y Finanzas y respetando los plazos establecidos en el cronograma de trabajo elaborado por la Oficina de Planeamiento y Desarrollo Institucional, por lo que procedimentalmente no hubo ninguna observación al proceso por parte de los agentes participantes. 4. PRESENTACIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS Metodológicamente, la muestra estuvo conformada por los 47 agentes participantes representantes de su respectiva Organización Social y que no tienen ninguna relación con los funcionarios del Gobierno Regional, lo cual garantizó cierta neutralidad de sus respuestas; la aplicación de la encuesta estuvo concebida para recoger información sobre los aspectos generales de los agentes participantes, así como de sus
apreciaciones en torno al tema de la participación ciudadana y respecto al proceso de elaboración del Presupuesto Participativo. Quisimos indagar cómo evaluaban los resultados producidos, y también que nos hicieran saber sus propuestas para mejorar y/o encausar esta experiencia de política pública. Las preguntas que se han elaborado han tenido como fuente la lectura de la literatura especializada en el tema y las conversaciones personales e informales que sostuvimos con los agentes participantes de la sociedad civil, a continuación presentamos algunos de los resultados: El agente participante tipo o modelo es hombre (74.5%), con una edad entre los 41 a 61 años (76.6%), arequipeño de nacimiento (70.2%), soltero (48.9%), con un nivel de instrucción superior universitaria (80.9%), proveniente del sector privado (68%), apolítico, es decir, que formalmente no pertenece a ningún partido o movimiento político (72.3%), y que posee un índice de participación bajo, de 1 a 2 procesos de presupuesto participativo en los que ha participado anteriormente, (68.1%). Respecto a los temas de ciudadanía y participación ciudadana, los agentes participantes se identifican como ciudadanos por su pertenencia al Estado Peruano, lo que les da la capacidad de participar en las decisiones de gobierno. La importancia de la participación ciudadana radica en que mediante la misma, las decisiones más importantes son tomadas a través de
la opinión de los pobladores; finalmente
consideran que la participación ciudadana es muy importante en el proceso de presupuesto participativo. Respecto a las percepciones de los agentes participantes sobre el proceso de elaboración del Presupuesto Participativo 2010, en su mayoría califican con una nota promedio de 11 puntos, lo que nos muestra que aún existen deficiencias por parte de las autoridades responsables. Las apreciaciones respecto a los procesos y resultados son en general de regular; la normatividad emitida y la promoción a la participación ciudadana son considerados como los aspectos más positivos del proceso (27% de los
encuestados consideran es estas actividades fueron realizadas de la mejor manera posible); mientras que la mayor crítica se da a la articulación con otros niveles de gobierno (el 36% de los encuestados consideran que no hubo articulación con los otros niveles de gobiernos). Respecto a las principales instancias o actores, el equipo técnico resulta con la mayor apreciación positiva (27% aprueba la gestión del equipo técnico), debido en gran parte al alto componente técnico y profesional de sus integrantes; por el contrario, los agentes participantes son muy críticos respecto al papel cumplido por el Consejo de Coordinación Regional el mismo que ha sido prácticamente inexistente (27% considera inexistente el papel del CCR). La capacitación, según los agentes participantes merece mayor atención por parte del Gobierno Regional (25.5%), por el hecho de ser una fase eminentemente técnica, existe una brecha de contenido con los temas de planeamiento estratégico, formulación de proyectos y vigilancia ciudadana. Los agentes participantes se muestran optimistas respecto al proceso del año 2011, considerando que con un mayor nivel transparencia, mayor información y mejorando los mecanismos de coordinación entre las autoridades y los agentes de la sociedad civil, se espera que la participación ciudadana y el Presupuesto Participativo sean mejores en el próximo año. Para finalizar la parte del análisis de los resultados, nos permitimos realizar algunas proyecciones estadísticas y poblacionales que pueden y de hecho, deben servir para tomar mejores decisiones referentes a la propia gestión pública regional. Si bien es cierto que existen diversas fórmulas matemáticas para calcular las proyecciones, nos hemos guiado por la que acepta y usa las Naciones Unidas para sus proyecciones poblacionales: el método logarítmico, en base a esto se obtuvieron los siguientes resultados:
GRÁFICO N° 1: PROYECCIÓN DE AGENTES PARTICIPANTES, REPRESENTANTES DE LA SOCIEDAD CIVIL 90
80
80 70 60
61 51
47
50
42
38
40 30 20 10 0 2007
2008
2009
2010
2011
2012
FUENTE: http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/pp_agentlist.php
Los agentes participantes son el sustento y la base del Presupuesto Participativo, ya que sin la existencia de ellos, sería imposible hablar de participación, lamentablemente las autoridades regionales le restan la importancia que se merece, motivando que el número de los representantes de la Sociedad Civil, tienda a descender de un máximo de 80 agentes en el año 2008 a una proyección de 38 agentes para el proceso del 2012, esto se debe, entre otras causas a todos los errores expuestos anteriormente y que las autoridades se niegan a resolver, motivando el descontento de la población, y recordemos que el descontento conlleva a la desconfianza y la misma al desorden, que se manifiesta en protestas o movimientos sociales. Es obligación y debe ser parte de un compromiso mucho más serio por parte de las autoridades actuales y de las recientemente electas, el incentivar, promover y propiciar una mayor participación de la población, de esta manera se dará un gran paso hacia una real democracia participativa
5. CONSIDERACIONES FINALES Hoy más que nunca, en tiempos de globalización neoliberal, el conocimiento del desarrollo social es fundamental para el desenvolvimiento eficaz del hombre, ya que es imperante una actitud crítica y propositiva hacia la realidad circundante. Creemos que el Presupuesto Participativo, teóricamente y en su esencia, es un instrumento para impulsar el desarrollo con “equidad y sostenibilidad”, al facilitar que se complemente la democracia representativa con la democracia participativa; es decir, permite asignar a los diversos actores sociales un rol insustituible en la gestión de su desarrollo, como ciudadanos con plenos derechos y facultades para decidir, en todo momento, sobre su futuro. Pero para que el Presupuesto participativo en la Región Arequipa represente ese real instrumento de equidad y sostenibilidad, las autoridades regionales para reforzar las capacidades humanas e institucionales, tanto de la sociedad civil como de sus autoridades, deben construir una visión de desarrollo y progreso de la región en conjunto; deben lograr una mayor representatividad de la sociedad civil, realizando talleres descentralizados del proceso de Presupuesto Participativo en las provincias y distritos de la Región, de esta manera se tendrá una verdadera aproximación a la realidad y por consiguiente a las propuestas de solución, que posteriormente se convertirán en proyectos de desarrollo; deben mejorar el sistema de convocatoria y difusión del proceso participativo para tener un mayor número de agentes participantes en el procesos de Presupuestos Participativos futuros. Por otro lado, la Sociedad Civil debidamente organizada, debe propender a una mayor democratización dentro de sus mismas organizaciones de tal manera que la mayor parte de sus integrantes puedan ser partícipes activos de los diversos procesos de presupuesto participativo tanto en la Región Arequipa, como en las provincias y distritos.
Finalmente, creemos que mientras más democratizada esté una sociedad, los individuos tendrán mayor acceso y participarán más en las estructuras y dinamismos en que el poder político se manifiesta, pero no basta que los individuos intervengan lo más directamente posible en la toma y ejecución de las decisiones al interior de las estructuras políticas, deben también participar en la estructura económica. BIBLIOGRAFÍA Claramunt, A. (2006). Participación en políticas sociales descentralizadas. El impacto
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Citado: Berrios Espezúa, Mario Gustavo (2013). “Participación ciudadana como instrumento de la democracia: el caso del presupuesto participativo en Arequipa, obstáculos y necesidades”. Revista de la Escuela Profesional de Sociología. Arequipa. N° 1. Año 1. Pp.
