Participación ciudadana ambiental: Guía para la acción

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Autores: Daniel Barragán, Hugo Echeverría y Daniela Erazo Corrección de textos: María Eugenia Hidalgo Ilustraciones: Guido Chavez Citación: Barragán, D., Echeverría, H. y Erazo, D. (2014) Participación ciudadana ambiental: guía para la acción. Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental. Quito, Ecuador. Derechos de autor: ISBN 978-9942-933-10-2

Esta publicación ha sido desarrollada con el apoyo del National Endowment for Democracy.El contenido de este documento es de responsabilidad del Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental y Democracy. 2

La participación ciudadana en la gestión ambiental En países megadiversos como el Ecuador el derecho a la participación ciudadana en la gestión ambiental es fundamental, no solo porque las acciones de conservación del ambiente y las de aprovechamiento y uso sustentable de los recursos naturales requieren del involucramiento y participación de la ciudadanía; sino también porque es necesario que el Estado evalúe previamente las opiniones de quienes sean potencialmente afectados por la realización de actividades, obras o proyectos que supongan riesgo ambiental. A nivel internacional, el Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro planteó ya en 1992 las bases conceptuales para el reconocimiento del derecho de participación ciudadana ambiental en función de tres pilares fundamentales: acceso a la información, acceso a la participación y acceso a la justicia. Con el tiempo, y la respectiva formulación normativa, la participación ciudadana se ha reconocimiento y garantía de los derechos ambientales de las personas; de la población; y, en Ecuador, también de los derechos de la naturaleza.

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Toda persona debe tener la oportunidad de participar en la toma de decisiones políticas que afecten su destino común, lo cual implica defender los principios de igualdad, política, participación y poder colectivo democrático.

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Este manual es un esfuerzo por proveer a la ciudadanía una explicación breve y sencilla sobre los mecanismos y herramientas de participación ciudadana en la gestión ambiental. Partimos del análisis de la legislación vigente en el Ecuador y la garantía de su aplicabilidad según en Principio 10 de la Declaración de Río, y los mecanismos de participación ciudadana ambiental. Posteriormente nos referimos a los mecanismos de participación ciudadana en diferentes niveles de gobierno, que pueden ser aplicados para asuntos ambientales.

En Ecuador el derecho de participación presenta un cambio sustancial a raíz de la Constitución de 2008 que establece un enfoque de participación nacional y local, en todos los ámbitos. Es necesario destacar la participación ciudadana en los procesos de información y consulta sobre decisiones estatales de aprovechamiento y administración de recursos naturales, que pudieran causar impactos ambientales o sociales a la población de un determinado territorio o grupo social. La participación ciudadana en la gestión ambiental debe ser vista como un instrumento que facilita el manejo sustentable de los recursos naturales y la interacción de impacto posible. Involucra la formulación de políticas, regulaciones y acciones de manejo que incorpora las iniciativas particulares y comunitarias.

El derecho a la participación ciudadana La Constitución del Ecuador consagra a la participación ciudadana como un derecho y un principio de organización e innovación institucional del Estado para garantizar los derechos de las personas. La participación ciudadana es también uno de los principios consagrados en la Constitución de la República como marco para la convivencia en democracia, estableciendo que “las y los ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad... La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria”1. De igual forma establece que los ciudadanos gozan de los siguientes derechos: “...participar en los asuntos de interés público, presentar proyectos de iniciativa popular público y revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular”2. En el área ambiental, el derecho a la participación la República vigente en los siguientes términos: 1 2

Constitución de la República del Ecuador, Art. 95. Constitución de la República del Ecuador, Art. 61, numerales 2, 3, 4, 5, 6.

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Artículo 397: “...Para garantizar el derecho individual y colectivo a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el Estado se compromete a: 1) Permitir a cualquier persona natural o jurídica, colectividad o grupo humano, ejercer las acciones legales y acudir a los órganos judiciales y administrativos, sin perjuicio de su interés directo, para obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental, incluyendo la posibilidad de solicitar medidas cautelares que permitan cesar la amenaza o el daño ambiental materia de litigio. La carga de la prueba sobre la inexistencia de daño potencial o real recaerá sobre el gestor de la actividad o demandado”. Artículo 398: “Toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser consultada a la comunidad, a la cual se informará amplia y oportunamente... Si del referido proceso de consulta resulta una oposición mayoritaria de la comunidad respectiva, la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo a la ley”.

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Si bien estas referencias abordan las bases de esta materia, es importante resaltar que el derecho a la participación ciudadana ambiental no se agota en estas normas constitucionales. En lo que respecta a las comunidades, pueblos y puesto que a través de este principio se reconoce y garantiza el derecho colectivo a “la consulta previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles que esos proyectos reporten y recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales, culturales y ambientales que les causen. La consulta que deban realizar las autoridades competentes será obligatoria y oportuna. Si no se obtuviese el consentimiento de la comunidad consultada, se procederá conforme a la Constitución y la ley”.3 Este derecho, así como los distintos mecanismos y espacios de participación ciudadana previstos en la Constitución son regulados tanto por la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC) como por la normativa ambiental secundaria.

Cuadro 1. ¿Qué importancia tiene el reconocimiento de la participación ciudadana como un derecho? La participación ciudadana es un pilar del fortalecimiento de la democracia y de la gobernabilidad democrática y permite: •

Estar más cerca del ejercicio de la responsabilidad pública e incluso tener intervención en ella.

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Aumentar el conocimiento del verdadero accionar y la labor pública.

•

Facilita la transparencia y el control social.

•

público, propiciando conquistas al margen del mercado y el Estado. Lo público involucra a la sociedad civil, crea espacios de participación y puede contribuir a corregir fallas en el mercado y del Estado, así como a construir y reconstruir instituciones.

Fuente: Sanhueza, (2004). La participación ciudadana en la gestión pública.

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Constitución de la República del Ecuador, Art. 57, numeral 7.

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¿Qué es la participación ciudadana? La participación ciudadana en la toma de decisiones públicas es integrada como un concepto inherente al ejercicio del poder estatal en su relación con el entorno. Es un mecanismo que permite integrar conocimientos y criterios de la ciudadanía en las decisiones sobre políticas públicas. Las decisiones que incorporan insumos consensuados, generalmente resultan más efectivas y sostenibles que las que no lo son. Participar es ser parte o tomar parte en “un proceso gradual, mediante el cual se integra los conocimientos y criterios de la ciudadanía, que participa en forma individual o colectiva, en la toma de decisiones y la los asuntos públicos y privados, que los afectan en lo político, social y ecológico, para permitirles su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve”4.

Cuadro 2. Participación ciudadana Para hablar de participación ciudadana, se esperaría encontrar los siguientes elementos: •

Intervención de una persona o un grupo social, en representación de los ciudadanos.

•

Defensa de derechos o búsqueda de aspiraciones como personas en tanto ciudadanos.

•

Finalidad de colocar o tomar posición sobre un tema que está en la agenda pública.

•

Tener como interlocutor a las autoridades públicas o al Estado (o al menos como destinatarios de las acciones).

Fuente: Larenas, (2006). Manual de capacitación. Participación Ciudadana en Temas Ambientales.

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Participación ciudadana vs. otros tipos de participación

Par

pación ciudadana vs. otros pos de par cipación

Hablar de participación ciudadana implica referirnos a la relación de las personas como ciudadanos, diferenciándola de otras formas de participación, como la que se da dentro de las organizaciones (a la que podríamos denominar comunitaria), en grupos o en espacios de par sepación ciudadana implica referirnos a la relación laspuede personas como en ciudadanos, educativos. Es así queHablar la participación considera un proceso dinámico y en constante cambiodeque ser ejercido los ámbitos diferenciándola de otras formas de par pación, como la que se da dentro de las organizaciones (a la que público y privado, como se observa en el Cuadro 3.

podríamos denominar comunitaria), en grupos o en espacios educa vos. Es así que la par pación se considera un proceso dinámico y en constante cambio que puede ser ejercido en los ámbitos público y privado, como se

Par cipación comunitaria

Son aquellas acciones ejecutadas colec vamente por los ciudadanos en la búsqueda de soluciones a las necesidades de la vida co diana (arreglo de vías, casas comunales, proyectos de riego, etc.); no necesariamente son con nuas en su funcionamiento; se ac van, se nuevamente.cumple el obje vo y se desmovilizan

Par cipación Par cipación Par cipación ciudadana social polí ca

Esfera pública

Esfera privada

Cuadro 3. Tipos de par cipación

Es el proceso de agrupamiento de los individuos en dis ntas organizaciones de la sociedad civil para la sus respec vos intereses. Mediante este agrupamiento se podría defensa y representación de progresivamente configurar un tejido social que luego podría caminar hacia otras formas de par cipación sobre todo en la esfera de lo público. Significa un proceso sistemá co y corpora vo. Agrupa la intervención de los ciudadanos en la esfera pública en función de intereses sociales de carácter par cular y se realiza en relación con algún nivel de gobierno (municipio, junta parroquial, consejo provincial).

Es la intervención de los ciudadanos a través de ciertos instrumentos para lograr la materialización de los intereses de una comunidad polí ca.

Fuente: Mar nez, (2001). Memoria del foro de discusión pública "Par cipación ciudadana en la ges

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n ambiental”.

Niveles de participación ciudadana

El poder ciudadano y la participación ciudadana ambiental

En los procesos de participación se pueden observar diferentes niveles de participación e involucramiento de los interesados, que van desde una genuina participación hasta espacios en los que se alcanza una “no participación”. En el Cuadro 4 se observan los

El derecho a la participación ciudadana ha motivado el reconocimiento y la garantía de tres derechos incluidos bajo el denominador participación ciudadana ambiental: el acceso a la información, la consulta previa tutela efectiva. Tanto la Constitución como las leyes han delineado y establecido el marco normativo aplicable. Los jueces también están sentando importantes precedentes que nos ayudan a entender el alcance de

en la década de los años 705. Es claro que únicamente actuando en una dinámica real de participación se pueden lograr niveles de incidencia óptimos que permitan a los ciudadanos construir

n ciudadana

En Ecuador, se observa además que las normas generales sobre participación ciudadana, acceso a la información y garantías jurisdiccionales pueden llegar a constituirse en efectivos mecanismos de aplicación de estos derechos. Esto constituye un indicador muy positivo de cómo el derecho ofrece escenarios adecuados para la exigibilidad de los mismos.

parte de diferentes la gestión deniveles lo público. se pueden ser observar de participación e

e van desde El una genuina participación hasta espacios en los que nivel de participación puede ser mayor o menor, el Cuadro 4 sedependiendo observan losdedistintos niveles participación una serie de defactores como que la 5 importancia de la problemática para la comunidad, la años 70 .

historia organizativa, el grado de relaciones entre los actores (capital social) y el grado de apertura de las una dinámica real de participación pueden logrardel niveles de autoridades a escuchar y se aceptar la “voz” usuario 6 o ciudadano . ciudadanos construir procesos, influir en el desarrollo de políticas

público.

mayor o e factores ca para la grado de ocial) y el a escuchar ano 6.

La LOPC establece el ejercicio del poder ciudadano, proceso de participación individual y colectiva de las ciudadanas y ciudadanos quienes, de manera protagónica participan en la toma de decisiones,

Cuadro 4. Niveles de participación ciudadana 8 Control social 7 Delegación del poder Participación ciudadana 6 Alianza 5 Apaciguamiento 4 Consulta Participación simbólica 3 Información 2 Terapia No participación 1 Manipulación Fuente: Arnstein, (1971). A ladder of citizen participation.

Participación ciudadana ambiental: Guía para la acción ón ciudadana en temas ambientales.

en el control social de todos los niveles de gobierno...”.

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Arnstein, (1971). “A ladder of citizen participation”. Larenas, (2006). Manual de capacitación. Participación ciudadana en temas ambientales.

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del desarrollo El impulso dado a la participación atraviesa diversos espacios sociales e incluso modelos de desarrollo; es así que se ha Constitución7:

Cuadro 5. Espacios de participación

Integrará a los distintos niveles de gobierno, con participación ciudadana, y tendrá una secretaría técnica, que lo coordinará. Este Consejo tendrá por objetivo dictar los lineamientos y las políticas que orienten al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, y será presidido por la Presidenta o Presidente de la República.

Estarán presididos por sus máximos representantes e integrados de acuerdo con la ley.

Serán instancias de deliberación y generación de lineamientos y consensos estratégicos de largo plazo, que orientarán el desarrollo nacional.

Fuente: elaboración propia. 7

Constitución de la República del Ecuador, Art. 279.

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del desarrollo que se consolida en un plan nacional. Este plan es “el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordina las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores”8. a través de los Consejos Seccionales de Política Pública, Consejos Nacionales de Igualdad, Consejos Descentralizados, Consejos Ciudadanos Sectoriales y otras instancias de participación.

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Constitución de la República del Ecuador, Art. 280.

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La Función de Transparencia y Control Social La actual Constitución del Ecuador transversaliza la participación ciudadana en todos los ámbitos y espacios del ejercicio público, es así que crea un quinto poder o Función de Transparencia y Control de las entidades públicas, servicios y actividades de interés público, así como fomentar la participación ciudadana.

Función de Transparencia y Control Social

“el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social promoverá e incentivará el ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana, impulsará y establecerá mecanismos de control social en los asuntos de interés público, y designará a las autoridades que le corresponda de acuerdo con la Constitución y la ley”.

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La Función de Transparencia y Control Social La Asamblea Constituyente que aprobó la carta política vigente, propuso entre sus objetivos el incentivar el ejercicio de la denominada “participación ciudadana”, a través de diversos espacios, mecanismos y herramientas que faciliten a los ciudadanos vincularse a los diferentes niveles de gobierno e insertarse en el sistema político-administrativo por otras vías que no sean la elección de dignidades y en las que el ciudadano se exprese igualitariamente y sin intermediación, sobre temas de interés general, entre ellos el ambiental. a) Democracia directa: La Constitución y la LOPC establecen que la participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho que se ejercerá a través de los mecanismos de democracia representativa, directa y comunitaria.

Consejo de Participación Ciudadana y Control Social

Iniciativa popular normativa

Defensoría del Pueblo

Democracia Directa

La consulta popular

Contraloría General del Estado

Superintendencias

La revocatoria del mandato

La iniciativa popular normativa: Este mecanismo permite a la ciudadanía “proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier otro órgano con competencia normativa. Deberá contar con el respaldo de un número no inferior al cero punto veinte y cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdicción correspondiente...”9. Desde la perspectiva de participación ciudadana ambiental, este mecanismo constitucional de democracia directa puede ser particularmente relevante debido al importante papel que las normas jurídicas secundarias cumplen en materia ambiental. Así, por ejemplo, la formulación de una ordenanza municipal para el establecimiento de un área protegida cantonal o cualquier otra norma de relevancia ambiental que pueda surgir y que pueda canalizarse a través de este mecanismo.

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Constitución de la República del Ecuador, Arts. 61 y 103.

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La consulta popular transciende el ámbito de la participación ciudadana ambiental pues está diseñada para indagar sobre “asuntos que se estimen convenientes”. No obstante, este mecanismo ya demostró ser relevante para efectos de consultar la opinión ciudadana sobre temas de contenido ambiental. Así, por ejemplo, se realizó una consulta popular que indagó, entre otros temas, la opinión pública sobre la muerte de animales en

La consulta popular:

La base teórica de la consulta –en esta materia- fue el reconocimiento constitucional del concepto de respeto a los derechos de la naturaleza. En este caso, conforme lo estipula el artículo 407 de la Constitución y, en concordancia con esta norma, el artículo 22 de la LOPC establecen la posibilidad de convocar una consulta popular para analizar y decidir sobre una eventual declaratoria de interés nacional, requisito fundamental para que opere la excepción a la prohibición constitucional de realizar actividades extractivas dentro de áreas protegidas. El artículo 49 del Ley Orgánica de

Este mecanismo faculta la iniciativa ciudadana para “solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto”. Si la consulta tiene una implicación nacional “el petitorio contará con el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de personas inscritas en el registro electoral; cuando sea de carácter local el respaldo será de un número no inferior al diez por ciento del correspondiente registro electoral.

términos: “Declaratoria de interés nacional.- El Pleno de la Asamblea Nacional, en dos debates y por mayoría absoluta de sus integrantes, podrá declarar de interés nacional la petición de la Presidenta o Presidente de la República en relación con la explotación de recursos no renovables en áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal.

“Cuando la consulta sea solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior, para asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano, requerirá el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial.

Para estos debates el Pleno de la Asamblea Nacional contará obligatoriamente con informes de las comisiones respectivas designadas por el CAL. El trámite se ajustará a los plazos establecidos para la aprobación de leyes. La Asamblea Nacional podrá ordenar al Consejo Nacional Electoral la convocatoria a consulta popular para la decisión de este tema”.

En todos los casos, se requerirá dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas”10. 10

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Constitución de la República del Ecuador, Art. 104. LOPC, Art. 21.

La revocatoria del mandato: Este mecanismo da a la ciudadanía la oportunidad de revocar democráticamente el mandato a las autoridades de elección popular cuando se haya incumplido el plan de trabajo, las normas relativas a la participación ciudadana y/o las funciones y obligaciones establecidas en la Constitución y la ley, referentes a la dignidad que ejerce la autoridad. A través de este el mandante, que es por su gestión. El ejercicio de la revocatoria del mandato, por sus connotaciones en la estabilidad política e institucional del Estado, implica un alto grado de madurez política y responsabilidad ciudadana. Por ello, y una vez que diferentes grupos ciudadanos a nivel nacional y en determinadas circunscripciones han iniciado procesos sobre el tema. La LOPC establece que “...la solicitud de revocatoria del mandato solo podrá presentarse una vez cumplido el primer año del periodo para el cual fue electa la autoridad también se iniciará una vez cumplido el primer año de gestión. Durante el periodo de gestión de una autoridad podrá realizarse solo un proceso de revocatoria del mandato...11. La solicitud de revocatoria deberá respaldarse por un número no inferior al diez por ciento de personas inscritas en el registro electoral correspondiente. Para el caso de la Presidenta o Presidente de la República se requerirá el respaldo de un número no inferior al quince por ciento de inscritos en el registro electoral” 12. 11 12

LOPC, Art. 25 Constitución de la República del Ecuador, Art. 105.

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a) Participación en los diferentes niveles de gobierno: es responsabilidad del Estado establecer instrumentos, procedimientos, mecanismos e instancias competentes en sus diferentes niveles de el poder ciudadano y sus formas de expresión; dar seguimiento a las políticas públicas y servicios públicos; y, consolidar el funcionamiento de la democracia participativa y de las iniciativas de control social. En el Cuadro 7 se presenta los ámbitos de la participación ciudadana en los dierentes niveles de gobierno. 15

Así la Constitución establece que en todos los niveles de gobierno se “...conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos. La participación en estas instancias se ejerce para: 1.- Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía. 2.- Mejorar la calidad de la inversión pública y 3.- Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos. 4.- Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. 5.- Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación”13.

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Constitución de la República del Ecuador, Art. 100.

Cuadro 7. Ámbitos de participación ciudadana en los diferentes niveles de gobierno

Local

Los ciudadanos y las ciudadanas participan a través de consejos locales de planificación en municipios y prefecturas.

Asambleas locales para realizar ejercicios de diagnóstico y programación participativa.

Regional

Nacional

Se crearon espacios participativos con los actores territoriales para el diseño de las agendas zonales.

La participación ciudadana tiene presencia en las diferentes carteras de Estado a través de: Consejo Nacional para la Igualdad.

Se cosntituyen los consejos ciudadanos sectoriales zonales en entidades como la SENPLADES.

En otros territorios se implementaron veedurías y observatorios a las políticas públicas.

Consejo Nacional de Palnificación. Asamblea Ciudadana Plurinacional e Intercultural. Consejos ciudadanos sectoriales.

Fuente: elaboración propia.

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¿Qué mecanismos de participación ciudadana existen? La Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC) desarrolla un variado conjunto de instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos, previstos a nivel constitucional, para “propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de participación...”14, estos son a la gestión ambiental. Entre estos constan: •

Audiencia pública: es una instancia de participación aprobada por la autoridad responsable, en respuesta de una petición ciudadana o por iniciativa propia para atender peticiones o informar y sustentar sobre decisiones del gobierno. La audiencia pública podrá ser 1. Solicitar información sobre los actos y decisiones de la gestión pública; 2. Presentar propuestas o quejas sobre asuntos públicos; y, 3. Debatir problemas que afecten a los intereses colectivos.15

•

Cabildos populares: son un mecanismo de participación cantonal al que se convoca a toda la ciudadanía, se lleva a cabo en sesiones públicas vinculados a la gestión local. Según el Art. 76 de la LOPC “la convocatoria debe señalar: objeto, procedimiento, forma, fecha, hora y lugar del cabildo popular.

14 15 16

LOPC, Art. 1. Ibídem. Art. 74. LOPC, Art. 76.

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La ciudadanía debe estar debidamente informada sobre el tema y tendrá, únicamente, carácter consultivo”.16 •

Silla vacía: es un espacio creado para que la representación ciudadana participe directamente en el proceso de adopción de decisiones incluyendo aquellas de carácter ambiental a nivel de gobiernos locales, conocidos en Ecuador como gobiernos autónomos descentralizados. Este mecanismo, diseñado para su aplicación exclusiva en el ámbito de los gobiernos locales, está regulado por el artículo 77 de la LOPC y el artículo 311 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Estas normas establecen el mecanismo de selección del ocupante de la silla vacía; determinan su responsabilidad jurídica derivada de su participación en las sesiones; y, lo que es fundamental, crean el efecto jurídico de

y, lo que es fundamental, crean el efecto jurídico de la participación: que la persona acreditada para participar en el debate y en la adopción de decisiones “lo hará con voz y voto”.

17 18

•

Veedurías y observatorios: las veedurías y observatorios para el control de la gestión pública son mecanismos destinados al control de las funciones del Estado, a las instituciones privadas que manejen fondos públicos y a las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público. Las personas que participen como veedores u observadores NO deberán tener ningún tipo de interés o relación con la institución objeto de control. A diferencia de la veeduría, los observatorios: “...se constituyen por grupos de personas u organizaciones ciudadanas... Tendrán como objetivo elaborar diagnósticos, informes y reportes con independencia y criterios técnicos, con el objeto de impulsar, evaluar, monitorear y vigilar el cumplimiento de las políticas públicas”17.

•

Consejos consultivos: La LOPC, reconoce a los consejos consultivos como: “...mecanismos de asesoramiento compuestos por ciudadanas o ciudadanos, o por organizaciones civiles que se constituyen en espacios y organismos de consulta. Las autoridades o las instancias mixtas o paritarias podrán convocar en cualquier momento a dichos consejos. Su función es meramente consultiva” 18.

LOPC, Art. 79. LOPC, Art. 80.

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•

Consulta previa, libre e informada: es un derecho colectivo reconocido también como un mecanismo de participación ciudadana ambiental, exclusivo para las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, y pueblos afroecuatorianos y montubios. El artículo 57 de la Constitución a) La consulta previa, libre e informada “sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras...”19; y, b) La consulta previa a la adopción de medidas legislativas “que puedan afectar cualquiera de sus derechos colectivos”20.

•

Consulta ambiental: este mecanismo prevé las afectaciones que pueda sufrir el ambiente por una decisión o autorización estatal, en cuyo caso esta deberá ser consultada a la comunidad, para lo cual se informará amplia y oportunamente. El Estado será el sujeto consultante y valorará los resultados de dicha consulta de acuerdo con “...los criterios establecidos en la en la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos...”21.

19 20 21

Constitución de la República del Ecuador, Art. 57, numeral 7. Ibídem. Art. 57, numeral 17. Ibídem Art. 398. LOPC, Art. 82.

20

Mecanismo de participación previsto para el desarrollo de iniciativas legislativas En el ámbito legislativo, el artículo 137 de la Constitución garantiza el ejercicio del derecho de participación ciudadana en el proceso de formación de leyes, en los siguientes términos: “...Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan interés en la aprobación del proyecto de ley, o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedición, podrán acudir ante la comisión [legislativa] y exponer sus argumentos...”. Este derecho constitucional se desarrolla en los artículos 58 y 59 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa que establecen como momento pertinente para su ejercicio, el primer debate del proyecto de ley. Esto permitiría incorporar observaciones para su análisis durante el segundo debate legislativo. También existe la consulta prelegislativa, un mecanismo novedoso que garantiza el derecho colectivo a la consulta previa a la adopción de medidas legislativas que puedan afectar nuestros derechos, entre los que se incluyen los derechos ambientales22.

22

La Corte Constitucional, mediante sentencia No. 001-10-SIN-CC de 18 de marzo de 2010,

la Asamblea Nacional es el órgano constitucional responsable de llevar a cabo las consultas prelegislativas.

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Normas complementarias para ejercer mi derecho a la participación ciudadana en la gestión ambiental El Estado ecuatoriano garantiza la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones en materia ambiental, tal es el caso de la LOPC. Esta ley establece el derecho a la consulta ambiental a las comunidades que pudieran ser afectadas ambientalmente por las decisiones o autorizaciones estatales, para ello el Estado deberá informar amplia y oportunamente. •

•

Ley de Gestión Ambiental: Establece que es responsabilidad de las instituciones del Estado y en especial del Ministerio del Ambiente el “Promover la participación de la comunidad en la formulación de políticas y en acciones concretas que se adopten para la protección del medio ambiente y manejo racional de los recursos naturales”23. Se reconoce el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a participar en la gestión ambiental, a través de los mecanismos detallados en el reglamento. Adicionalmente, “Se concede acción popular para denunciar a quienes violen esta garantía, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal por denuncias o acusaciones temerarias o maliciosas”24.

“La participación social en la gestión ambiental tiene las observaciones de la ciudadanía, especialmente la población directamente afectada de una obra o proyecto, sobre las variables ambientales relevantes de los estudios de impacto ambiental y planes de manejo ambiental, siempre y cuando sea técnica y económicamente viable, para que las actividades o proyectos que puedan causar impactos ambientales se desarrollen de manera adecuada, minimizando y/o compensando estos impactos

Decreto ejecutivo 1040: establece el Reglamento de Aplicación de los Mecanismos de Participación Social la concepción de la participación ciudadana como parte del procedimiento de evaluación de impacto tripartito del Estado, la ciudadanía y el promotor de una actividad, obra o proyecto, que se rige por los principios de legitimidad y representatividad; observaciones de la ciudadanía potencialmente afectada por una actividad o proyecto.

22

realización de la actividad o proyecto propuesto en todas sus fases”. Incluir nota al pie: Reglamento de Aplicación de los Mecanismos de Participación Social establecidos en la Ley de Gestión Ambiental. Art. 9. Ley de Gestión Ambiental, Art. 9, literal m. Ibídem. Art. 28. Cabe anotar que la Disposición reformatoria Décimo séptima del Código Orgánico General de Procesos, establece en la parte pertinente: ¨Las personas podrán denunciar a quienes violen esta garantía, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal por denuncias maliciosas o temerarias¨. Esta norma, que reforma el texto vigente de la Ley de Gestión Ambiental, entrará en vigencia en mayo de 2016.

23 24

De conformidad con su artículo 19 existen al menos tres obligaciones: i) recopilar los criterios ciudadanos; ii) iii) recomendaciones concretas para “acoger una o más de las alternativas o para mantener la versión original del estudio de impacto ambiental, con los correspondientes sustentos técnicos, económicos, jurídicos y sociales, debidamente desarrollados; y el análisis de posibles

facilitadores ambientales26: este instructivo con el que se deberá cumplir para la evaluación, los mismos que serán responsables de viabilizar los mecanismos de participación social para las actividades y proyectos que requieran de licenciamiento ambiental.

soluciones a los mismos, en caso de haberlos”. El Reglamento también establece que en caso de que los sujetos de la participación social se opusieren a la actividad o proyecto que genere impacto ambiental, en principio no podría llevarse a cabo “a menos que la autoridad competente insista en su realización, lo cual será resuelto por la instancia superior”. Este punto ha generado controversia en cuanto a la vigencia del concepto de consulta-opinión o del consentimiento fundamentado previo. •

Instructivo al Reglamento de Aplicación de los Mecanismos de Participación Social25: el Ministerio del Ambiente expidió este instructivo con recoger opiniones, observaciones y comentarios, e técnicamente para cada estudio de impacto y plan de manejo ambiental, los cuales son de cumplimiento obligatorio en el marco de las licencias ambientales de los proyectos.

•

Instructivo para la evaluación y registro de

25 26

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¿Puedo hacer respetar mi derecho a la participación ciudadana? El proceso para alcanzar la consolidación del ejercicio del derecho de participación ciudadana ambiental, no ha sido fácil ni ha estado exento circunstancias fue necesario activar garantías constitucionales de amparo de este derecho constitucional. Así, por ejemplo, el ente de control constitucional ordenó, en algunos casos resueltos entre los años 2002 y 2006, la suspensión de actividades, obras o proyectos cuya autorización y ejecución no fue previamente informada ni consultada. Por lo tanto, es deber de los ciudadanos y ciudadanas conocer nuestros deberes y derechos consagrados en la Constitución de la República del Ecuador, socializar estos derechos en los espacios a los que pertenezcamos para crear mayor conciencia social y exigir el cumplimiento de los mecanismos de participación en los cuales propositiva, con el afán de construir políticas, programas y estrategias que nos permitan alcanzar nuestros objetivos comunes. Debemos recordar que uno de los principales derechos del buen vivir es el derecho al ambiente sano, que la naturaleza es sujeto de derecho y que por consiguiente es obligación y responsabilidad de todos protegerla y defenderla.

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Una aproximación inicial.

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Reglamento de Aplicación de los Mecanismos de Participación Social establecidos en la Ley de Gestión Ambiental, del 8 de mayo de 2008.

Cuenca.

Instructivo al reglamento de aplicación de los mecanismos de participación social, del 15 de julio de 2013. Instructivo para la evaluación y registro de facilitadores ambientales, del 20 de marzo de 2009. Sentencia No. 001-10-SINC-CC, del 18 de marzo de 2010, Corte Constitucional en Transición. Arnstein, Sherry (1971) “A ladder of citizen participation”. Journal of the Royal Town Planning Institute. Londres. Barragán, Daniel (2009) “El acceso a la información como herramienta de Participación Ciudadana en asuntos ambientales”. Boletín Temas de Análisis, CEDA. Quito. Larenas, René (2006) Manual de capacitación. Participación ciudadana en temas ambientales. CEDA. Quito. 26

Memoria del Foro de Discusión Pública.

El Principio 10 de la Declaración de Río indica que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los interesados, según el nivel que corresponda. Esta participación implica al menos tres aspectos: acceso adecuado a información sobre el ambiente de que dispongan las autoridades públicas; oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones; y acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. Transcurridos casi veinte años de la Declaración, el país ha avanzado significativamente en el tratamiento legal e institucional de estos tres aspectos. Contamos con una ley orgánica que regula la obligación estatal de proveer información al público; con algunas disposiciones y jurisprudencia relacionadas con la participación de ciudadanos, ciudadanas y colectivos en los procesos de decisión sobre temas ambientales y en la garantía de derechos en general. A pesar de estos esfuerzos, la participación de todos los interesados no es aún una práctica generalizada en el país en el manejo de las cuestiones ambientales. Las razones son diversas y de distinta índole. La presente guía, en dos partes del documento, prioriza el análisis de la legislación vigente en el Ecuador y la garantía de su aplicabilidad según el Principio 10 de la Declaración de Río, y los mecanismos de participación ciudadana ambiental. También se refiere a los mecanismos de participación ciudadana en diferentes niveles tales como la silla vacía, observatorios, consejos de participación en el proceso de formulación de leyes y al novedoso mecanismo de consulta prelegislativa. El objetivo es presentar las principales herramientas existentes para el acceso a la participación previstas en la legislación ecuatoriana.

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