Participación acotada: consejos consultivos e incidencia en políticas públicas en el ámbito federal mexicano

Nuevas instituciones de democracia participativa en América Latina: la voz y sus consecuencias

Maxwell A. Carne ron Eric Hershberg Kenneth E. Sharpe (editores)

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FLACSO

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Nuevas instituciones de democracia parricipativa en América Urina : la voz y sus

consecuencias 1 Maxwell A. Úlmcron, Eric Hershberg y Kcnncth E. Sharpc (editores).-México: FLACSO Méx.ico, 2012. 361 páginas: ilustraciones, gráficas; 23 cm ISBN 978-607-9275 00-6

l . Parricipación Política- América Latina- Estudio de C2sos 2. Gobierno Local~~ América Latina - Participación Ciudadana - Estudio de Casos 3. Democracia - América

Latina- Esrudio de Casos 4. Cultura Polirica- América Latina - Estudio de Casos 5. América Latina - Política y Gobierno 6. Procesos Políticos - América Latina - Estudio de Casos 7. Sistemas Políricos - América Latina- Estudio de Casos. l. Camcron, Maxwcll A., editor II.Hershberg. Eric, editor III.Sharper, Kennerh Evan, editor

Primera edición: octubre de 2012 D. R. © 2012, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México, Carretera al Ajusco núm. 377, col. Héroes de Padierna, del. T lalpan, 14200 México, D.F.

ISBN 978-607-9275-00-6

Una versión de este Libro fUe publicada por Palgrave-Macmillan con el título Neav ImtitutionsJor Participatory Democracy itJ Latin America: Voice and Comequence. Este libro fUe sometido a un proceso de clictaminación por académicos externos de acuerdo con las normas establecidas por el Comité Eclitorial de la Flacso México. Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización por escrito de la Flacso México, en términos de la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, de los tratados internacionales aplicables. Impreso y hecho en México. Printed and made in Mexico.

Índice

Agradecimientos ................................................... 7 Prefacio Mark E. Warren . . ......... .. ................... . ................ . ... 9 Capítulo l. Voces y consecuencias: participación directa y democracia en América Latina Maxwe/1 A. Cameron, Eric Hershberg y Kenneth E. Sharpe. .............. 13 Capítulo 2. "O nos quemamos, o nos congelamos": sociedad y sistema de partidos en consejos de desarrollo municipal en América Latina (Nicaragua, Venezuela, México y Brasil) Gisela Zaremberg ...... .. ........................................... 39 Capítulo 3. Participación como representación: generación democrática de políticas públicas en Brasil Thamy Pogrebinschi . . . .......................................... 77 Capítulo 4. Participación acotada: consejos consultivos e incidencia en políticas públicas en el ámbito federal mexicano Felrpe]. Hevia y Ernesto Isunza Vera . .......................... . ... 105 Capítulo 5. (Aprendiendo a ser "mejores demócratas"? El papel de las prácticas informales en las experiencias de presupuestos participativos en Brasil Franroise Montambeault . ........................................ 137

Capítulo 6. Las posibilidades y los límites de la participación politizada: Consejos Comunales, coproducción y poder popular en la Venezuela de Chávez Michael M. McCarthy . ......................................... 167 Capítulo 7. Democratización y participación ciudadana en El Salvador de posguerra Karina Esther Grégori Méndez ................................... 199 Capítulo 8. Democracia directa en Uruguay y en Venezuela: nuevas voces, antiguos procesos Alicia Lissidini ................................................ 235 Capítulo 9. Participación y representación en Oaxaca, elecciones por usos y costumbres: debates normativos y lecciones para el multiculturalismo latinoamericano Todd A. Eisenstadt y Jennifer Ye/le . ................................ 273 Capítulo 10. Esquiva demodiversidad en Bolivia: entre representación, participación y autogobierno José Luis Exeni R. ............................................. 309 Capítulo 11. La voz institucionalizada en las democracias de América Latina Maxwe/1 A. Cameron y Kenneth E. Sharpe .......................... 337

Capítulo 4 Participación acotada: consejos consultivos e incidencia en políticas públicas en el ámbito federal mexicano Felipe J. Hevia y Ernesto Isunza Vera*

Introducción

El inicio del siglo XXI llegó a México con buenas noticias. Después de setenta años del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el poder, existía alternancia política, se recuperaba la economía luego de la crisis de 1995, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional hablaba en el Congreso de la Unión luego de su entrada a la ciudad de México y las organizaciones de la sociedad civil (OSC), fundamentales en el proceso de democratización de la década de 1990, accedían al espacio público como actores con cierta centralidad. En la agenda del "gobierno del cambio" sobresalían las nuevas for~ mas de relación con la sociedad. Esto significó la implementación de es~ pacios y mecanismos de comunicación con las ose, el fortalecimiento de la agenda de la transparencia y el acceso a la información pública gu~ bernamental, así como la presencia de cuadros históricos de organiza~ ciones civiles en puestos importantes de las áreas de desarrollo social y la Presidencia (Isunza Vera y Hevia, 2006). 1 *

Profesores investigadores del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) de México. Correo electrónico: ; . En relación con los espacios de interacción, destaca la aprobación de la Ley General de Desarrollo Social y de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, ambas de 2004; en remas de transparencia fue fundamental la implementación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública; y en términos de cuadros cívicos que entraron al gobierno federal destaca la presencia de la

Felipe J. Hevia y Ernesto Isum:a Vera

La llegada de Felipe Calderón a la presidencia ocurrió en las elecciones más disputadas del México contemporáneo, marcadas por la sombra del fraude electoral (Crespo, 2007), la incertidumbre de los resultados y la debilidad de las autoridades electorales (Crespo, 2008). Calderón inauguró su mandato en medio de una crisis política de representatividad, con una polarización que trascendió a la sociedad civil (Reygadas, 2007). A esto se sumó una crisis de seguridad, compuesta por problemas relacionados con el narcotráfico y el aumento de los delitos comunes (Benítez, 2009), que tuvo resultados catastróficos de aumento del número de asesinatos y de graves violaciones a los derechos humanos (Human Rights Watch, 2011; Escalante, 2011), así como una crisis económica que se tradujo en la caída significativa del Producto Interno Bruto (Prs) en 2009 (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2010) y el aumento de la pobreza (Coneval, 2011). En este contexto adverso, lejos del florecimiento participativo vivido en América Latina durante las últimas décadas, las propuestas iniciales del gobierno de Calderón no incluyeron mecanismos de "democracia directá' en la Constitución/ y su estrategia de participación ciudadana se limitó a fortalecer consejos ciudadanos consultivos para incluir así a los ciudadanos en el diseño, implementación y evaluación de la política pública (Poder Ejecutivo Federal, 2007). Estos consejos consultivos pretenden incorporar la voz de expertos y representantes en la asesoría que se da a la autoridad para que ésta tome decisiones. En comparación con otro tipo de dispositivos, los consejos tienen algunas ventajas, como la capacidad de contar con participantes "expertos" y su bajo costo operativo. Sin embargo, sus principales desventajas son la dificultad de involucrar ampliamente a la ciudadanía para incorporar el"amplio mosaico de intereses ciudadanos, puesto que para ser dinámicos y manejables deben tener un tamaño pequeño"

corriente cívica al frente del Instiruto de Desarrollo Social y del programa Progresa/Oporrunidades (H evia, 2011). Sin embargo, el desempeño del gobierno de Fox estuvo muy l~ios de cumplir con las expectativas políticas, económicas y sociales que se ten ían y colaboró a generar un ambiente de polarización política (Aziz, 2007). Recién a final es de 2009, se propuso una reforma política, finalmente no aprobada, que incluía a la iniciativa legislativa popular como el único mecanismo de democracia directa que debía incluirse en la Constitución.

106

C apítulo 4. Participación acotada

(Font, 2001; Zermeño y Domínguez, 2010: 19) y problemas de"sobrerrepresentación'' de intereses previamente organizados en desmedro de las capas más pobres y vulnerables de la población (Cunill, 1991; Cunill, 1997). Al optar por el fomento de consejos consultivos, el gobierno de Calderón mantuvo la tradición de implementar estos espacios como el tipo privilegiado de dispositivos de participación. Esta trayectoria se inauguró en 1982, en el gobierno de De la Madrid (1982-1988), con la implantación del Sistema Nacional de Planeación Democrática, que creó Consejos de Planeación Democrática en todos los estados y municipios (los Coplade y los Coplademun). En el sexenio de Salinas (1989-1994), como parte del Programa Nacional de Solidaridad, se crearon Comités de Solidaridad y consejos consultivos en políticas sectoriales (Cornelius, Craig y Fax, 1994). Y en el gobierno de Zedilla se implementaron consejos consultivos en diversos ámbitos de ciertas políticas sectoriales, buscando representar la"voz" de diversos actores, preferentemente con información especializada en el campo, pero manteniendo los procesos de decisión en la esfera gubernamental. Con Fax estas instancias mantuvieron su formalización en reglamentos, leyes y, cada vez más, en reglas de operación, sumándose a la tendencia creciente en estados y municipios de generar estas instancias participativas consultivas (Isunza Vera y Hevia, 2006). A pesar de la preferencia gubernamental por la creación de consejos, y de la permanencia de algunos de ellos, sorprende su escasa importancia como tema de estudio. Con algunas excepciones temáticas -como los Consejos Consultivos de Desarrollo Rural Sustentable-, hay pocos estudios panorámicos de estos órganos que analicen las condiciones generales y particulares que pueden explicar su permanencia en el tiempo, ni sus potenciales aportes a la construcción democrática en México. 3 Este capítulo busca aportar información empírica para llenar este vacío de información, tratando de valorar si esta estrategia tiene incidencia en ciertos contextos, como el mexicano, donde la sociedad ci-

Algunas de estas excepciones son desarrollo rural (Cartagena, 2005; Fox, 2007) y Consejos de Planeación (Flores, 2005).

107

Felipe J. Hevia y Ernesto Isunza Vera

vil está poco articulada, los poderes corporativos-autoritarios siguen siendo poderosos y se ha fragmentado el espacio público (Aziz y Alonso, 2009; Olvera, 2010; Merino, 2010). Las preguntas que guían esta reflexión son las siguientes: ¿bajo qué condiciones los consejos consultivos inciden en las políticas?, ¿qué tipo de actores participan?, ¿cuáles son las consecuencias de su diseño?, ¿qué impactos tienen en el sistema representativo? Para responder a estas cuestiones, elegimos una estrategia descriptivo-comparativa. En primer lugar, se reunió información sobre los consejos consultivos en el gobierno federal. En segundo, se seleccionó y se describió un área de política pública (la de medio ambiente) y, dentro de ella, un caso considerado exitoso por diversos informantes: los Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable (CCDS). Este caso se comparó con los demás consejos consultivos del ámbito federal en tres aspectos centrales: institucionalidad, representatividad y calidad de la incidencia. Los resultados muestran que, a lo largo del tiempo, los CCDS, como consejos relativamente exitosos en el contexto mexicano, buscaron de manera explícita incorporar más voces, tanto de grupos principales como de los territorios, en su operación. Esto redundó en mayores niveles de representatividad y coincidió con el interés de los participantes en ampliar la capacidad de estos consejos en términos de efectividad. La posterior comparación con otros consejos del ámbito federal muestra que la participación de voces autónomas en órganos colegiados en México sigue siendo la excepción más que la norma, y que la "ampliación de la voz" es fundamental para generar compromiso en las autoridades, que las obligue a responder a estos órganos a pesar de no tener la obligación de hacerlo. En ese sentido, la principal conclusión del capítulo es que crear consejos consultivos con funciones y atribuciones claras, así como con actores interesados y participativos, puede ser una importante innovación en contextos institucionales herméticos a la participación, al crear condiciones para el fortalecimiento de espacios con alguna capacidad de incidencia, a pesar de que no logran romper las barreras estructurales ni transformar aspectos críticos en los ciclos de la política pública donde se instituyen, manteniéndose como espacios de participación acotada. 108

Capítulo 4. Participación acotada

~Cuántas instancias colegiadas socioestatales existen en el ámbito federal~

Es posible identificar en leyes y reglas de operación 409 órganos co~ legiados en la administración pública federal (APF) (Hevia, Vergara~ Lope, y Ávila, 2011). De éstos, 163 instancias (39.5%) corresponden a órganos colegiados socioestatales, esto es, con presencia de actores gubernamentales y no gubernamentales. 5 El resto· de los casos corres~ ponde a 182 órganos intragubernamentales (44.25% del total) y 64 órganos sociales, sin presencia de actores gubernamentales (15.65%), como los Comités de Promoción Comunitaria del programa Progresa/ Oportunidades. Estos órganos se distribuyen en todas las áreas de la APF, con énfa~ sis en el desarrollo social y en los recursos renovables (véase el cuadro 1).

Cuadro l. Sectores de po lítica pública

Sectores de política pública

Total de instancias por sector N

Desarrollo social y recursos renovables

%

Instancias con presencia no gubernamental N

%

% del sector

120

29.34

49

30. 25

40.83

Desarrollo económico

84

20.54

42

25.93

50.00

Educación y cultura

81

19.80

24

14.81

29.62

Salud, trabajo y seguridad social

53

12.96

15

9.26

28.30

Seguridad nacional

43

10.5 1

24

14.8 1

55.8 1

Hacienda

16

3.91

7

4.32

43 .75

[ nergía

12

2.93

0.62

8.33

409

100.00

Total

162

100.00

Fuente: elaboración propia a partir de Hev ia, Vergara-Lope, y Ávila (2009).

En términos de las funciones que cumplen estas instancias so~ cioestatales, según sus ordenamientos jurídicos, es posible encontrar Este apartado se basa en Hevia, Vergara-Lope, y Ávila (2009), en especial en el capítulo 2. Los órganos socioestatales incluyen 33 instancias intraestatales, donde se especifica en la norma la posibilidad de recibir en reuniones específicas a actores no gubernamentales como invitados, generalmente sin voto pero sí con voz.

109

Felipe J. Hevia y Ernesro Isunza Vera

tres grandes tipos: consulta, decisión y ejecución. La función más común es la de consulta, es decir, funcionan como órganos auxiliares de las dependencias o entidades y sus acciones no son vinculantes para la autoridad (63.7%), seguida de las funciones de decisión (27.8%) y de ejecución y operación de programas (26.4%) (véase el cuadro 2).

Cuadro 2. Fu nciones d e las instancias col egiad as Funciones

Consulta

Decisión

Ejecución

Sin funcione.s claras

Total

---

Estatales

42

67

64

Socioestatales

93

35

33

Sociales

11

24

28

146

126

125

Consulta

Decisión

Total Porcentaj