Parlamento, Grupos Parlamentarios y partidos. Los partidos políticos en el Congreso de los Diputados

PARLAMENTO, GRUPOS PARLAMENTARIOS Y PARTIDOS. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

Pablo Oñate Universidad de Valencia

Publicado en Antonia Martínez (ed.), El Congreso de los Diputados en España: funciones y rendimiento, Madrid, Tecnos, 2000 (95-140).

1. Introducción1 Ya en 1975 advertía Nelson W. Polsby2 que para dar cumplida cuenta de la literatura especializada relativa a la institución parlamentaria existente hasta la fecha haría falta, cuando menos, una enciclopedia de cinco 1 Una primera versión de este trabajo fue presentado como ponencia en el XXI Congreso Internacional de la Latin American Studies Association, celebrado en Chicago en el mes de septiembre de 1998. Manuel Alcántara hizo entonces, en su calidad de discussant, interesantes comentarios a la ponencia que contribuyeron a mejorarla. Debo agradecer, igualmente, a José Ramón Montero que leyera el manuscrito, que se benefició con sus comentarios y críticas. Así mismo, quiero dejar constancia de mi agradecimiento a D. Luis de Grandes (portavoz del Grupo Parlamentario Popular) y a D. Benigno de la Fuente (secretario del Comité Permanente del Grupo Parlamentario Socialista), por dedicarme parte de su "escaso" tiempo y por facilitarme los respectivos reglamentos de sus grupos. Igualmente querría agradecer la ayuda y la amabilidad de la secretaría de la portavocía del Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida y del personal del Archivo del Congreso de los Diputados, en especial de su directora, Doña Sofía Gandarias. 2 Nelson W. Polsby, "Legislatures", en Fred I. Greenstein y Nelson W. Polsby (eds.), Handbook of Political Science, vol. 5, Addison-Wesley, 1975 (257-319), p. 257.

2 volúmenes dedicados monográficamente al tema. Más de 20 años después la cuestión sigue constituyendo el objeto de reflexión de un buen número -se diría creciente- de especialistas, que no sólo confirman aquélla impresión de Polsby, sino que estudian la institución desde nuevos paradigmas, desde luego, nada restringidos, como Norton3 ha puesto recientemente de manifiesto. Ciertamente, en casi todos los países de nuestro entorno el parlamento ha sido un tema de atención preferente, habiendo sido estudiado prácticamente desde todas las perspectivas posibles. Ese interés se ha visto, quizá, incrementado después de décadas en las que los análisis politológicos habían desplazado su centro de atención preferente hacia otros ámbitos en los que se supone radicaba el poder (gobierno, administración, burocracias, partidos, grupos de interés o, tras la expansión de los enfoques behavioralistas, el comportamiento electoral de la población en general). A buen seguro que la constatación de que, por un lado, no puede hablarse propiamente de sistema político en el que no se registre actividad legislativa, por mínima o exigua que sea4, y de que, por otro, el número de parlamentos o asambleas legislativas existentes en el mundo ha aumentado notablemente en los últimos 20 años5, guarda relación con ese creciente interés por la institución

en

cuestión.

Su

relevancia

para

los

sistemas

políticos

(especialmente si son de naturaleza democrática) la manera en la que hacen

3 Philip. Norton, "Parliaments: A Framework for Analysis", Western European Politics, vol. 13, 3, 1990 (1-9), p. 3. [También publicado en Philip Norton (ed.), Parliaments in Western Europe, Frank Cass, Londres, 1990.] 4

Nelson W. Polsby, "Legislatures", cit., p. 258.

5 Según datos de la Unión Interparlamentaria recogidos por Patterson y Copeland, a la altura de 1991 existía algún tipo de cámara legislativa de carácter nacional en 145 países. Ver Samuel C. Patterson y Gary W. Copeland, "Parliaments in the Twenty-first Century", en Copeland, Gary W. y Samuel C. Patterson (eds.), Parliaments in the Modern World. Changing Institutions, The University of Michigan Press, Ann Arbor, 1994 (1-11), p. 1; así como InterParliamentary Union, World Directory of Parliaments. 1991, International Centre for Parliamentary Documentation, Geneva, 1991.

3 frente a las convulsiones que esta segunda mitad de siglo imprime a nuestros sistemas políticos, así como el cariz de las funciones que realizan o pueden llegar a realizar, justifican sobradamente esa atención6.

6 La importancia del objeto se pone de manifiesto, igualmente, por el número y la relevancia de publicaciones periódicas dedicadas específicamente al mismo, ejemplo de las cuales son Legislative Studies Quarterly, Parliamentary Affairs o, en España, Revista de las Cortes Generales.

4 Por otro lado, como digo, se ha superado ya la fase en la que se estudiaban los parlamentos sólo o principalmente desde el punto de vista de su función decisional, de policy making (Mezey) o de policy influencing (en términos de Norton)7. Ya en 1970 Robert A. Packenham advertía que las funciones no-decisionales de un parlamento podrían tener mucha más importancia para el sistema político que las relativas a la producción legislativa o a la elaboración de determinadas políticas públicas8. Y de hecho, en los últimos 25 años los parlamentos han sido estudiados desde otras perspectivas, al considerarse que no son instituciones mono-funcionales y que, junto a esa importante función relativa al proceso de toma de decisiones, también ejercen otras fundamentales para el respectivo sistema político. Los parlamentos deben ser vistos, por tanto, como instituciones multifuncionales

y

polifacéticas,

que

han

sabido

adaptarse

considerablemente bien a los ingentes cambios que los sistemas políticos han venido experimentando por lo menos desde el pasado siglo, poniendo de manifiesto su "all-purpose flexibility"9.

7 Michael L. Mezey, "Classifying Legislatures", en Michael L. Mezey, Comparative Legislatures, Duke University Press, N.C., 1979 (21-44) [recogido en Philip Norton (ed.), Legislatures, Oxford University Press, Oxford, 1990 (149-176), edición por la que lo citamos aquí], p. 151. Philip Norton, "Parliaments: A Framework ...", cit. p. 5. 8 Robert A. Packenham, "Legislatures and Political Development", en Allan Kornberg y Lloyd D. Musolf (eds.), Legislatures in Developmental Perspective, Duke University Press, Durham, N.C. (521-537) [recogido en Philip Norton (ed.), Legislatures, Oxford University Press, Oxford, 1990 (80-96), edición por la que se cita], p. 86. 9 Nelson W. Polsby, "Legislatures", cit., pp. 262 y 302. En este sentido se han manifestado, entre otros, Gerhard Loewenberg, "The Role of Parliament in Modern Political Systems", en Gerhard Loewenberg (ed.), Modern Parliaments. Change or Decline?, Aldine Atherton, Chicago (1-20), pp. 6 y ss. y 15 y ss.; Robert A. Packenham, "Legislatures and ...", cit., pp. 86 y ss.; José R. Montero, "Parlamento y opinión pública: las percepciones y los niveles de apoyo de las Cortes Generales", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, 2, 1989 (65-97), pp. 68 y ss.; y "Parlamento y opinión pública: las percepciones y los niveles de apoyo de las Cortes Generales", en Antonio Garrorena (ed.), El Parlamento y sus transformaciones actuales, Tecnos, Madrid, 1990 (101-125), p. 102; Francisco Rubio Llorente, "El parlamento y la representación política", en I Jornadas de derecho parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, vol. I, 1985 (143-170), pp. 159 y 165; Isidre Molas e I.E. Pitarch, Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de gobierno, Tecnos, Madrid, 1987, p. 223; Ulrike Liebert, "Parlamento y consolidación democrática en la Europa del Sur", Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 42, 1988 (93-136), pp. 103 ss. y 131; Julián Santamaría, "El papel del Parlamento durante la consolidación de la

5

democracia y después", Revista de Estudios Políticos, 84, 1994 (9-25), pp. 15 ss.; Philip Norton, "Parliaments: A Frameword ...", cit, passim;, y Does Parliament Matter?, Harvester Wheatsheaf, Londres, 1993, pp. 202 ss.

6 También los partidos políticos han sido frecuentemente objeto de atención por parte de los politólogos. Desde los seminales trabajos de Ostrogorski, Weber y Michels10, han sido estudiados en prácticamente todas sus facetas, tanto en relación con la sociedad como en su vinculación con las instituciones. Los partidos políticos se han hecho progresivamente más presentes en nuestros sistemas políticos, expandiendo sus esferas de actuación desde que aquellos autores los estudiaran. De hecho, como ha escrito Von Beyme11, los partidos han seguido una tendencia colonizadora que les ha llevado a penetrar en todos los ámbitos de la vida social y estatal, transformando las instituciones políticas hasta el punto que debamos hablar hoy (en realidad, desde la obra de Gerhard Leibholz [1971]) de un Estado de partidos o de una democracia de partidos, que había sustituido a la parlamentaria y representativa. La institución parlamentaria no habría escapado a esa colonización, que habría acabado transformando sus dinámicas de funcionamiento interno. Para Leibholz los parlamentos se habían convertido en "centros en los que los diputados, bajo la coacción del partido (...) llegan a sentirse en un laberinto de compromisos (...), de suerte que su efectivo papel se reduce al de unos delegados de partido, asistentes a los Plenos parlamentarios para obtener en ellos la sanción de acuerdos adoptados fuera de allí. (...) Los partidos políticos, y no, como antes, los diputados, en su calidad de personas representativas, dominan el parlamento y pasan a ser la clave del proceso legislativo"12.

10 M. Ostrogorsky, Democracy and the Organization of Political Parties, Macmillan, New York, 1908 (2 vols.); Max Weber, Escritos políticos, Alianza, Madrid, 1991; y Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1993; Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de las democracias modernas, Amorrortu, Buenos Aires, 1969. 11

60.

Klaus Von Beyme, La clase política en el estado de partidos, Alianza, Madrid, 1995, p.

12 Gerhard Leibholz, Problemas fundamentales de la democracia moderna, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1971, pp. 27 y 29. En el mismo sentido, añadiría más adelante (p. 67): "... la persona del diputado, que decidía por su cuenta y obraba por iniciativa propia, creyendo representar a todo el pueblo, ha sido sustituida por el partido y la fracción política, que decide la actividad del diputado, sus discursos y votaciones". Bastante tiempo

7 Aun cuando estas afirmaciones y las consecuencias que quienes las hicieron deducen de ellas deban ser matizadas, sí es cierto que los partidos políticos han colonizado casi toda la vida política a medida que la democratización propiciaba que el trabajo del partido extraparlamentario cobrara paulatinamente mayor importancia13. De hecho, en muchos de nuestros

sistemas

políticos

contemporáneos,

los

partidos

extraparlamentarios controlan a sus respectivos grupos parlamentarios. Como veremos, así ha venido ocurriendo en términos generales en la restaurada democracia española en los últimos 20 años.

antes, aunque apuntando en la misma dirección, Max Weber había calificado a los diputados de "ganado votante bien disciplinado" (Economía y sociedad, cit., p. 1087). 13

Klaus Von Beyme, La clase política... cit., p. 54.

8 En las páginas que siguen, vamos a centrarnos precisamente en la vertiente institucionalista de esa compleja realidad que son los partidos políticos, tratando de abordar -tentativamente- las relaciones que se establecen entre los principales partidos políticos y el Congreso de los Diputados en España14. El objeto de nuestra investigación estará constituido, por tanto, por los grupos parlamentarios, entidades en las que los partidos políticos se hacen presentes y actúan en el Parlamento español, las Cortes Generales15.

14 De esta forma, me voy a ocupar, fundamentalmente, de las facetas del "party in public office" y del "party in central office" de entre las señaladas por Richard Katz y Peter Mair, "The Evolution of Party Organizations in Europe. The Three Faces of Party Organization", The American Review of Politics, 14, 1993 (593-617), passim; y Peter Mair, "Party Organizations: From Civil Society to the State", en Richard Katz y Peter Mair (eds.) How Parties Organize. Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies, Sage, London, 1994 (1-22), pp. 4 ss. Se deja de lado, por tanto, el análisis de los partidos desde el punto de vista de su relación con la sociedad ("party in the ground"). Katz y Mair señalan que a la hora de analizar los partidos políticos pueden adoptarse distintos enfoques, dependiendo del aspecto del fenómeno en el que centremos nuestra atención. Cabría distinguir, de esta forma, entre el "party on the ground", faceta que estudiaría los partidos políticos desde la perspectiva de sus relaciones con la sociedad, los afiliados y los votantes; "party in central office", desde la que se atendería a la estructura central del partido, en tanto que organización; y "party in public office", que abordaría el estudio de los partidos en sus relaciones con las instituciones políticas. 15 Ceñiré mi estudio, en estas páginas, a los grupos parlamentarios presentes en el Congreso de los Diputados. La estructura es muy similar en el caso de la Cámara Alta, el Senado, aunque se dan en su seno ciertas peculiaridades derivadas de su carácter de Cámara de representación territorial.

9 Las relaciones entre los partidos y sus respectivos grupos parlamentarios habrían pasado, como hace años señaló Duverger, por distintas fases sucesivas: dominio del partido por los parlamentarios; equilibrio entre grupo parlamentario y partido; y primacía del partido sobre el grupo parlamentario16. Un estudio más detenido y sofisticado permitiría afirmar que la realidad de esas relaciones entre partidos y grupos parlamentarios son hoy algo más complejas, al verse afectadas por distintos factores y variables, siendo uno de los más importantes el tipo de partido que nos ocupe. Así, por ejemplo, en los partidos de notables los parlamentarios gozarían de mayor autonomía y poder, mientras que en los de masas sería el partido el que primaría sobre el grupo parlamentario. Con las transformaciones de los partidos -socialistas y después también los burgueses- en partidos tipo catch-all (Kirchheimer) se generalizó el sometimiento de los parlamentarios al aparato partidista extraparlamentario. La paulatina implantación del modelo electoral-profesional (Panebianco) o cartel (Katz y Mair) dio lugar a que esas relaciones se complicaran todavía más, al convertirse los partidos en organizaciones mucho más complejas y sofisticadas en las que diversos tipos de agentes conviven e interactuan simultáneamente en diferentes escenarios o ambientes interdependientes17. No obstante, puede señalarse una serie de factores que tenderían, en términos generales, a reforzar la posición de los grupos parlamentarios respecto de su organización partidista: las consecuencias derivadas de las transformaciones que experimentaron los partidos a partir de los años 60 (estatalización, incremento de la competitividad, cambios organizativos, etc. que darían lugar a una mayor coordinación, disciplina y Maurice Duverger, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1972, pp. 211 ss. 16

Angelo Panebianco, Modelos de partido. Organización y poder en los partidos políticos, Alianza, Madrid, 1990, pp. 383 ss. y 438 ss.; Otto Kirchheimer, "The Transformation of Western European Party Systems", en Joseph LaPalombara y Myron Weiner (eds.), Political Parties and Political Development, Princeton University Press, New Jersey, 1966 (177-200); Richard Katz y Peter Mair, "Cadre, Catch-all or Cartel? A Rejoinder", Party Politics, vol. 2, 4, 1996 (525-534). 17

10 homogeneidad internas); una mayor capacidad de maniobra y de poder del jefe del Estado, especialmente si es elegido democráticamente; una presidencia de las cámaras con poderes mermados en beneficio de una junta de representantes o portavoces de los grupos parlamentarios, especialmente a la hora de fijar la agenda parlamentaria; unos partidos en los que la correntocrazia juega un papel relevante, debilitando o fragmentando a la organización partidista, fenómeno más frecuente en aquellos partidos cuya posición gubernamental se hace hegemónica18. Como veremos, varios de estos factores pueden observarse en la deriva de los sistemas de partidos españoles en los últimos 20 años.

18 Klaus Von Beyme, "Governments, Parliaments and the Structure of Power in Political Parties", en Hans Daalder y Peter Mair (eds.), Western European Party Systems. Continuity and Change, Sage, Londres, 1983 (341-367), pp. 353 ss.

11 Por otro lado, cabe apuntar otras variables cuya presencia podría fortalecer tanto a los partidos como a los grupos parlamentarios, frente a la posición del parlamentario individual así como del parlamento como un todo, y que también se han dado profusamente en la todavía breve historia de nuestro

vigente

sistema

democrático:

la

profesionalización

de

los

parlamentarios, convertidos en auténticos especialistas en áreas específicas de sistemas políticos altamente complejizados (muy lejanos ya de aquellos parlamentarios generalistas del pasado siglo), y que deben su reelección cada vez en mayor medida al partido por el cual salen elegidos (especialmente si el sistema electoral así lo propicia); la acumulación en una sola persona de cargos en la cúpula dirigente del partido y del grupo parlamentario (también del partido y del gobierno); y el incremento del poder del presidente del gobierno, quien habitualmente habrá de pasar por la presidencia o la portavocía del grupo parlamentario para salir elegido como tal19.

19

Klaus Von Beyme, "Goverments, Parliaments ...", cit., p. 362.

12 Sin embargo, los variables de las que depende la relación entre partidos, grupos parlamentarios, parlamentarios individuales y parlamentos no se agotan con el elenco propuesto, sino que esas relaciones dependen también de otros factores: el tipo de partido de que se trate y sus peculiaridades internas; las características del sistema de partidos, su fragmentación y pautas de competición; las variables institucionales que inciden en el la dinámica de funcionamiento de los partidos, los grupos, los parlamentarios y de los ciudadanos; el grado de renovación en las Cámaras; las pautas de cultura política del sistema en cuestión; las relaciones que se establezcan entre grupos de presión, por un lado,

y partidos y

parlamentarios por otro; etc. Esta compleja red de influencias impide, como concluye Von Beyme, hacer generalizaciones respecto a las relaciones de poder entre partidos y grupos parlamentarios, al menos en el contexto europeo20. Habrá que atender, por tanto, a cada caso y a sus peculiaridades, para poder hacer alguna manifestación medianamente fundamentada acerca de la relación que se da en cada momento entre los partidos y su representación en las instituciones parlamentarias. No obstante, el estudio de cada caso y de las circunstancias que lo enmarcan debe llevarse a cabo tratando de superar el paradigma restrictivo en el que Norton ubicaba a muchos de los análisis de la institución parlamentaria, paradigma basado en el presupuesto de que el mejor parlamento era el que estaba compuesto por parlamentarios

autónomos

y

considerablemente

independientes

de

vinculaciones partidistas21. Trataremos de analizar la relación que se establece en el caso español entre partidos, grupos parlamentario, parlamentarios y parlamento, pero sin considerar que un modelo sea mejor 20

Klaus Von Beyme, "Goverments, Parliaments ...", cit., p. 367.

21 Cfr. Philip Norton, "Parliaments: A Framework ...", cit., p. 2 y ss. El paradigma restrictivo nacía de dos presupuestos: el mencionado y relativo a la autonomía de los parlamentarios como criterio de "calidad" de un parlamento; y el considerar que la principal tarea de la institución parlamentaria es la legislativa o decisional. Esos estudios predican, según Norton, el declive del parlamento contemporáneo aduciendo que ya no cumplen con su principal función y que sus actores principales no tienen libertad de criterio y de acción.

13 que otro.

Teniendo esto presente, para abordar el estudio de esas

relaciones en el seno del Congreso de los Diputados español me interesaré en primer lugar por el marco normativo-institucional en el que los grupos parlamentarios desarrollan su actividad, constituido, formalmente, por las normas que regulan su funcionamiento, tanto de rango legal (Reglamento del Congreso de los Diputados o Ley de Régimen Electoral General, entre otras), como por las adoptadas por cada uno de los grupos (reglamentos o estatutos de cada uno de ellos)22. Posteriormente, se atenderá al comportamiento que los diputados manifiestan en las votaciones de la Cámara, tanto en lo relativo a la legislación como en lo que se refiere a las coaliciones de gobierno23. También habrá que estudiar las opiniones y actitudes que los parlamentarios expresan respecto a su relación con los partidos. Complementariamente, nos ocuparemos de otros aspectos que han podido afectar a la dinámica de funcionamiento de los grupos parlamentarios en España a lo largo de los más de 21 años que han transcurrido desde la reinstauración de la democracia, tratando de arrojar alguna luz en la forma en la que los partidos políticos se hacen presentes y actúan en el Parlamento.

22 El marco normativo-institucional puede tener trascendentales consecuencias para la deriva de la actividad de los partidos y sus grupos paralmentarios, como Panebianco ha puesto de manifiesto. El enfoque será, en todo caso, politológico. Cfr. Angelo Panebianco, Modelos de partido, cit. p. 391. Para un análisis de los grupos parlamentarios desde un punto de vista jurídico, ver el sistemático trabajo de José M. Morales Arroyo, Los Grupos parlamentarios en las Cortes Generales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, así como la abundante bibliografía que en él se maneja. 23 Como el propio Von Beyme señala, el análisis del comportamiento de los parlamentarios en las votaciones nominales y respecto a las coaliciones gubernamentales no tiene mucho sentido en los países europeos, dado el altísimo nivel de cohesión y disciplina partidista que se observa habitualmente en sus cámaras legislativas, en comparación con el que se registra entre los legisladores de Estados Unidos. Algo diremos, no obstante, al respecto aunque sólo sea para confirmar la pertenencia de nuestro sistema a la tradición europea. Cfr. Klaus Von Beyme, "Governments, Parliaments ..." cit., pp. 349 y 350.

14 No obstante, considero que antes de imbuirme en las normas que regulan la actividad de los partidos políticos en el Congreso de los Diputados, acaso sea conveniente decir unas palabras acerca de la deriva que ha seguido la institución en las últimas dos décadas. Como recientemente hemos escrito en otro lugar24, pueden señalarse al respecto tres fases o períodos que la propia dinámica de las Cortes Generales permite distinguir: una primera que coincidiría con el proceso de transición, abarcando desde las primeras elecciones democráticas hasta las de 1982, y que vendría caracterizada por la centralidad que ocuparon las Cámaras en el proceso político. Ese protagonismo, común a otros parlamentos de países que atravesaron procesos de transición a la democracia recientemente, derivó en el caso español de la condición de las Cortes Generales como principal y casi exclusivo foro de discusión, negociación, acuerdo y decisión política

en

aquella

excepcional

coyuntura,

alcanzando

más

que

satisfactoriamente sus objetivos de elaborar una Constitución consensuada e institucionalizar un sistema político democrático en el que estuvieran integradas todas o casi todas las fuerzas políticas y que fuera capaz de canalizar, regular y resolver los eventuales conflictos sociales y políticos, confiriendo legitimidad al resto de instituciones del sistema político25. Sin 24 Cfr. Irene Delgado, Antonia Martínez y Pablo Oñate, Parlamento y opinión pública en España, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 1998. A continuación tomo prestado, de forma resumida, alguno de los argumentos que hemos desarrollado en esta obra. En ella nos ocupamos, fundamentalmente a partir del análisis de datos de encuesta, de las actitudes de los españoles hacia el Parlamento, sus protagonistas, actividad, funciones y relevancia para el sistema político. 25 Acerca de las especiales funciones que hubo de cumplir el Parlamento durante la fase de transición y consolidación de la democracia, ver Julián Santamaría "El papel del Parlamento ...", cit., pp. 12 y ss. Por otro lado, como han señalado Capo et al., el hecho de que no existiera en aquel momento otra élite que representara los intereses de los ciudadanos que la política, presente en el Parlamento, incrementó el protagonismo de las Cámaras como casi exclusiva instancia de representación. Cfr. Jordi Capo et al., "By Consociationalism to a Majoritarian Parliamentary System: The Rise and Decline of the Spanish Cortes", en Ulrike Liebert y Maurizio Cotta (eds.), Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey, Pinter Publishers, Londres, 1990 (92-130), p. 102. También contribuyó a la amplia aceptación de la élite parlamentaria del momento su actitud moderada y tendente a la consecución de acuerdos consensuales más que al enfrentamiento atrincherado en posiciones extremadas. No obstante, esa misma tendencia acabaría dificultando la cristalización de más firmes

15 embargo, para hacer frente a la inestabilidad política propia del momento, los constituyentes crearon un sistema en el que resultó notablemente reforzado el papel del Ejecutivo y de los partidos políticos, configurando un Legislativo cuya soberanía y autonomía quedaron considerablemente mermadas. Para ello se adoptaron determinadas provisiones institucionales, tales como un sistema electoral con claros sesgos mayoritarios, una moción de censura de carácter "constructivo" similar a la establecida en la Ley Fundamental de Bonn, el requisito de la mayoría simple para ganar una cuestión de confianza, el nombramiento de los ministros por el presidente del Gobierno,

determinadas

restricciones

para

la

constitución

y

el

funcionamiento de los grupos parlamentarios, un reforzado papel del presidente de cada Cámara a la hora de dirigir los trabajos parlamentarios, la posibilidad de legislar desde el Ejecutivo mediante la figura del Decreto Ley, etc.; estos factores dieron lugar a unas relaciones Legislativo-Ejecutivo en España que fueron calificadas como las más pro-gubernamentales de Europa26. De esta manera, la soberanía del Parlamento quedó convertida en un mito prácticamente desde su configuración democrática, con los consiguientes efectos en la opinión de la ciudadanía acerca de la representatividad del Parlamento y de los representantes parlamentarios27. La consecución de sucesivas mayorías absolutas por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) a partir de las elecciones de 1982 abrió las puertas a una nueva fase en la deriva parlamentaria en España, que se prolongaría hasta los comicios de 1993. En este período las Cámaras

relaciones entre los ciudadanos y los partidos políticos, acentuándose las orientaciones institucionalistas de éstos. Cfr., en este sentido, Samuel H. Barnes, Peter McDonough y Antonio López Pina, "The Development of Partisanship in New Democracies: The Case of Spain", American Journal of Political Science, 29, 1985 (695-720), p. 715. 26 Heywood, "Governing a New Democracy: The Power of the Prime Minister in Spain", West European Politics, 2, 1992 (97-115), 114. 27 Ulrike Liebert, "Parliament as a Central Site in Democratic Consolidation: A Preliminary Exploration", en Ulrike Liebert y Maurizio Cotta (eds.), Parliament in Democratic Consolidation ..., cit., (3-30), p. 10.

16 perdieron aquel protagonismo del que disfrutaran en el primero, al dejar de ser el foro privilegiado de discusión, negociación y adopción de decisiones políticas. Al quedar los partidos de la oposición (y sus respectivos grupos) paralizados por problemas internos y por la aritmética de las votaciones parlamentarias, y la actividad e iniciativa del grupo parlamentario mayoritario completamente supeditadas a las consignas provenientes del Ejecutivo y del partido (férreamente controlado por los dirigentes del Gobierno), el Parlamento pasó a ser una instancia de ratificación y legitimación ex post de lo decidido por el Gobierno, el partido y otros actores políticos y sociales fuera de la institución representativa. La dinámica parlamentaria quedó considerablemente anestesiada en comparación con la vitalidad de la que disfrutó en la primera fase, lo que fue acrecentado por el paulatino surgimiento y desarrollo de otras instancias de representación y participación políticas ajenas al Parlamento. En la tercera fase, abierta con los comicios de 1993, el grupo parlamentario socialista quedó a cierta distancia de conseguir la mayoría absoluta de escaños, lo que le obligó a alcanzar acuerdos de legislatura poselectorales con otros grupos políticos -en concreto, con Convergencia i Unió (CiU). Este hecho, así como la situación estable en la que se hallaban los principales partidos de la oposición28, daría lugar a una cierta revitalización de la actividad partidista y de los grupos parlamentarios, en la dimensión de la producción legislativa así como en la de la actividad de control al Gobierno. No obstante, el alcance de aquella revitalización parlamentaria fue atenuada por el hecho de que los acuerdos de legislatura que garantizarían la estabilidad gubernamental fueran negociados de A diferencia de lo que había ocurrido en anteriores comicios, las dos principales fuerzas políticas de la oposición enfrentaron la convocatoria electoral sin divisiones internas, con un liderazgo por fin consolidado y con expectativas de obtener buenos resultados electorales. El refundado y -ya bajo el liderazgo de Aznar- reformado Partido Popular (PP) encaraba las elecciones seguro de su victoria sobre el PSOE, dejando atrás años de luchas intestinas, enfrentamientos y sucesivas crisis de liderazgo. Por su parte, Izquierda Unida (IU) coaligaba a diversas fuerzas políticas de la izquierda, tratando de defender, activamente, ese espacio frente a un PSOE al que consideraban excesivamente escorado hacia la derecha. 28

17 espaldas al Parlamento y, así, a los grupos parlamentarios (ya que las negociaciones fueron conducidas por representaciones de los dos partidos implicados, PSOE-CiU y PP-CiU, respectivamente). De todas maneras, la nueva coyuntura de Gobiernos minoritarios (necesitados de apoyos parlamentarios complementarios) y de mayor competitividad29 provocó que los grupos parlamentarios incrementaran sus actividades, como ha ocurrido recientemente en otros sistemas políticos no excesivamente lejanos al nuestro30. Lo cierto es que desde las elecciones fundacionales de 1977, los partidos políticos han copado prácticamente la vida política española, "llenándolo todo", como decía Leibholz. Las Cortes Generales fueron articuladas por unos partidos políticos que la normativa legal quiso fortalecer y potenciar en todos los ámbitos institucionales, dadas sus iniciales condiciones de debilidad organizativa y de escaso apoyo e imbricación social. Ello coadyuvaría a estabilizar la delicada e inestable situación política que el país atravesó en la coyuntura de la transición política a la democracia. 2. Grupos parlamentarios y diputados en el Reglamento del Congreso de los Diputados

29 El aumento de la competitividad electoral llevaría a las distintas formaciones políticas a incrementar considerablemente su actividad parlamentaria en la nueva legislatura (como queda recogido en la Memoria de la IV Legislatura [1989-1993] editada por el Congreso de los Diputados), así como la difusión pública de la misma, en un intento por mantener o ampliar sus apoyos electorales. 30 Este habría sido el caso en los Parlamentos de los países escandinavos en los últimos años, según ha puesto de manifiesto Damgaard. Según este autor, la reactivación y revitalización de la actividad parlamentaria registrada en estos países en todos los frentes desde la década de los años 80 está muy relacionada con la condición minoritaria que han tenido desde entonces, y especialmente en la década de los 90, los gobiernos de los tres países, y con las pautas de cooperación y competición que, como consecuencia, se han dado entre los diversos partidos políticos. Cfr., Erik Damgaard, "The Strong Parliaments of Scandinavia: Continuity and Change of Scandinavian Parliamentsf", en Gary W. Copeland y Samuel C. Patterson (eds.), Parliaments in the Modern World. Changing Institutions, The University of Michigan Press, Ann Arbor, 1994 (85-103), pp. 90 y 100.

18 En esa misma línea de fortalecer a unos recientemente nacidos o renacidos partidos políticos31, el Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) opta por potenciar la figura de los grupos parlamentarios (GP)32, forma en la que los partidos políticos se presentan y actúan en las Cortes Generales, en detrimento de la posición de los diputados individuales y autónomos, facilitando y dinamizando el funcionamiento de la Cámara, al reducir enormemente el número de "sujetos" verdaderamente relevantes a cuatro o cinco.

31 He estudiado detenidamente la deriva de los principales partidos políticos en este fundamental período de nuestra historia política reciente en Pablo Oñate, Consenso e ideología en la transición política española, Centro de Estudios Constitucionales, 1998 (en especial, páginas 93 a 179), a donde me remito respecto de sus posiciones estratégicas e ideológicas que adoptaron a lo largo de aquellos años. 32 Para una definición formal de grupo parlamentario, ver José M. Morales Arroyo, Los grupos parlamentarios ..., cit., p.55.

19 El vigente RCD33 fomenta la estructura partidista del el Congreso de los Diputados de diversas maneras. En primer lugar, prohíbe que diputados que pertenezcan a un mismo partido constituyan grupos parlamentarios distintos. Igualmente, deniega la posibilidad de constitución de grupos parlamentarios separados a los diputados que, al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hayan enfrentado a las elecciones (art. 23.2 RCD)34. Por otra parte y complementariamente, el Reglamento

obliga

a

la

ordenación

de

los

diputados

en

grupos

parlamentarios, hasta el punto de que los que en el plazo de cinco días desde la constitución de la Cámara no se hayan integrado en alguno de los grupos constituidos, quedarán incorporados al Grupo Mixto (art. 25.1 RCD). Para permitir la constitución de un grupo parlamentario el Reglamento utiliza fundamentalmente un criterio numérico: se exige la concurrencia de un número mínimo de quince diputados (art. 23.1). Este precepto incluye también una regla correctora que trata de garantizar la presencia en la Cámara de minorías claramente diferenciadas o de intereses territoriales

articulados

en

partidos

políticos.

Así,

los

diputados

pertenecientes a uno o varios partidos políticos podrán formar un grupo parlamentario sin reunir ese número mínimo, cuando sumen un número no inferior a cinco y hayan recibido al menos el 15 por ciento de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieran presentado candidatura o el 5 por ciento de los emitidos en el conjunto del territorio

33 El vigente Reglamento del Congreso de los Diputados es de febrero de 1982. Hace tiempo que se trabaja en la elaboración de un nuevo Reglamento. No obstante, no parece que resulte fácil llegar a un acuerdo que suscite el consenso generalizado. El proyecto que se maneja en la actualidad está bastante avanzado, aunque, teniendo en cuenta casos precedentes, nada permite asegurar que vaya a ver la luz en la presente legislatura. 34 Este artículo trató de evitar las consecuencias derivadas del Reglamento Provisional que rigió la vida del Congreso de los Diputados durante las dos primeras legislaturas, hasta 1982. En él, no se establecieron excesivas cautelas para evitar la fragmentación de la Cámara, amparando la constitución de varios grupos parlamentarios compuestos por diputados de un único partido; así ocurrió con los diversos grupos parlamentarios socialistas (socialista del Congreso, socialista de Catalunya y socialista vasco, constituidos todos por diputados del Partido Socialista).

20 estatal. De esta forma se garantiza la posibilidad de constituir grupos parlamentarios de carácter regionalista, en un Estado en el que existen marcadas "sensibilidades" de este tipo. Así, hoy hay un Grupo Parlamentario Vasco y otro Canario que no cumplirían con el requisito de tener al menos 15 integrantes (además del Catalán, que supera ese mínimo). Obviamente, no se permite que un mismo diputado pertenezca a dos grupos a la vez. Exceptuando las primeras dos legislaturas, en las que se constituyeron cuatro grupos socialistas distintos con diputados del PSOE, lo habitual ha sido que existan cuatro grupos de partidos de ámbito estatal, dos o tres de ámbito no estatal (catalán, vasco y, últimamente, canario) y uno "mixto", al que, como ya he mencionado, son obligatoriamente incorporados los diputados que no se ubiquen en ninguno de los existentes. El carácter residual o de "cajón de sastre" del grupo mixto no debe eclipsar la importancia que puede llegar a tener, habiendo constituido al final de la I Legislatura el tercer grupo parlamentario más numeroso en el Congreso de los Diputados (al albergar en su seno a los diputados escindidos de la fragmentada Unión de Centro Democrático y del Partido Comunista). Todas estas limitaciones para constituir grupos parlamentarios responden al objetivo de fortalecer el sistema de grupos (que representan individualmente, no lo olvidemos, a los partidos) ya desde la misma constitución de la Cámara. De forma adicional, se busca, también, el mantenimiento de esa articulación simplificada, reducida y homogénea a lo largo de la legislatura con las medidas mencionadas y con la prohibición del cambio de grupo (excepto pasando al mixto) fuera de los cinco primeros días de cada período de sesiones (art. 27.1 RCD). Con la obvia excepción del grupo mixto, los grupos parlamentarios que se constituyen se corresponden con partidos políticos de forma prácticamente individualizada; esto es, cada grupo representa a un sólo partido. Así, como se aprecia en el cuadro 1, se configura un Congreso de los Diputados con pocos y controlados actores colectivos, verdaderos sujetos de la vida parlamentaria española, que para su funcionamiento dependerá, en buena medida, de su iniciativa, en lugar de

21 la de los diputados individuales. Cuadro 1. Grupos Parlamentarios y su tamaño en el Congreso de los Diputados al comienzo de cada legislatura (1977-1996). ___________________________________________________________ Cyte.

I

II

III

IV

V

VI

UCD

166

168

12

-

-

PSOE

103

98

202

184

175

159

141

AP/PP

16

9

106

105

106

141

156

PCE/IU

20

23

-

-

18

18

21

Catalán

13

9

12

18

18

17

16

Vasco

8

7

8

6

5

5

5

Canario

-

-

-

-

-

5

5

CDS

-

-

-

19

14

-

-

Mixto

9

8

10

18

14

5

6

Soc. C.

15

17

-

-

-

-

-

Soc. V.

-

6

-

-

-

-

-

Andaluc

-

5

-

-

-

-

-

De hecho, la Cámara se basa para su funcionamiento en los órganos colegiados o en los grupos parlamentarios y sus representantes, los portavoces de los grupos, así como los respectivos en las distintas Comisiones. La consecuencia, como veremos, es que casi toda la actividad de la Cámara depende de la decisión de muy pocas personas, quedando las posibilidades

de

considerablemente

actuación reducidas.

autónoma Unos

del

pocos

diputado

individual

parlamentarios,

que

adicionalmente suelen ser miembros relevantes de las cúpulas dirigentes de los

respectivos

partidos

políticos,

controlan

prácticamente

todo

el

funcionamiento y la actividad del legislativo, configurando, como el propio

22 Presidente del Congreso de los Diputados dijo recientemente, unos "grupos parlamentarios todopoderosos, tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado"35. La Mesa, compuesta por el presidente del Congreso, cuatro vicepresidentes y cuatro secretarios, es el órgano rector de la Cámara: organiza el trabajo de la misma, fija el calendario de sus actividades, califica y tramita los diversos escritos y documentos declarando su admisibilidad o inadmisibilidad, elabora el proyecto de presupuesto de la Cámara y ordena los gastos de la misma. Es elegida por el Pleno en la sesión constitutiva del Congreso (arts. 30 y 36 RCD). La Junta de Portavoces, por su parte, está constituida por los portavoces de cada grupo parlamentario, designados según su respectivo reglamento o estatuto interno de funcionamiento, más el presidente del Congreso de los Diputados, así como por un representante que el Gobierno puede enviar. Este órgano, que funciona mediante la regla de voto ponderado en atención al respectivo número de diputados que represente cada portavoz, colabora con el presidente en la toma de decisiones que afectan a la actividad de la Cámara, así como en la interpretación del Reglamento. Otro órgano relevante de la Cámara que está controlado más por los grupos que por los diputados es la Diputación Permanente del Congreso, cuya misión es sustituir a la Cámara cuando ésta no está reunida o ha quedo disuelta. La única ocasión en la que la Constitución menciona la figura de los grupos parlamentarios es, precisamente, con motivo de su alusión a la Diputación Permanente del Congreso, al establecer en su artículo 78.1 que los miembros de este órgano "representarán a los grupos parlamentarios

[sic],

en

proporción

a

su

importancia

numérica".

Efectivamente, el Reglamento del Congreso preceptúa en su artículo 56.2 que "cada grupo parlamentario designará el número de Diputados titulares

35 Manifestaciones de Federico Trillo-Figueroa, Presidente de las Cortes Españolas, en la Universidad de Verano de El Escorial, el 17 de julio de 1998.

23 que le correspondan ...". Otro tanto establece el RCD respecto de las Comisiones que se establezcan en el seno de la Cámara: "Las Comisiones, salvo precepto en contrario, estarán formadas por los miembros que designen los grupos parlamentarios (...) en proporción a la importancia numérica de aquéllos en la Cámara" (art. 40.1). Igualmente, son los grupos parlamentarios los "sujetos" facultados para "sustituir a uno o a varios de sus miembros adscritos a una Comisión por otro u otros del mismo grupo...". Estos preceptos son bastante elocuentes respecto del espíritu que late tras la regulación y la práctica parlamentaria española en cuanto a la relación grupos

parlamentarios

(partidos)

y

parlamentarios,

fomentando

el

predominio de aquéllos, convirtiéndolos incluso en "todopoderosos". Pero la primacía de los grupos parlamentarios sobre los diputados individuales, como los sujetos principales o protagonistas, no sólo se manifiesta en cuanto a la constitución de los órganos de la Cámara. También existe en la realización cotidiana de sus actividades de índole legislativa y no legislativa. En cuanto a las primeras, y comenzando con los proyectos de ley que presenta el Gobierno a la Cámara, tanto los grupos parlamentarios como los diputados están falcutados, según el artículo 110.1 del RCD, para presentar enmiendas a los mismos, pero el escrito de enmiendas de los diputados deberá llevar la firma del portavoz del respectivo grupo parlamentario. En la misma línea restrictiva de la actividad autónoma del parlamentario individual, las enmiendas que sean a la totalidad del proyecto (proponiendo su devolución al Gobierno o su sustitución por un texto

alternativo),

sólo

podrán

ser

presentadas

por

los

grupos

parlamentarios (art. 110.3. RCD). Esa misma restricción operará para el mantenimiento, de cara a la discusión en el Pleno, de aquellos votos particulares y enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en la Comisión correspondiente, no hayan sido incorporados al dictamen elaborado por ésta: sólo los grupos parlamentarios están facultados para mantener y defender esos votos particulares y enmiendas en la discusión plenaria, notificándolo previamente al presidente de la Cámara (art. 117 RCD).

24 En

cuanto

a

la

iniciativa

legislativa

parlamentaria,

las

proposiciones de ley pueden ser presentadas por un diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara (igual número, recuérdese, que el exigido para constituir un grupo parlamentario) o bien por un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz. Rige la misma restricción establecida para los proyectos de ley en cuanto a la presentación de enmiendas (necesidad de la firma del portavoz del respectivo grupo parlamentario) y al mantenimiento y defensa ante el Pleno de la Cámara de votos particulares y enmiendas derrotadas en la Comisión (necesidad de que el escrito sea presentado por el portavoz del grupo) (art. 126 RCD). Incluso para retirar una proposición de ley, será necesario que el respectivo grupo parlamentario acepte la retirada cuando haya sobrepasado el trámite de la toma en consideración, no pudiendo hacerlo ya el diputado que presentó la proposición de ley. Es en la actividad de control donde el parlamentario individual tiene más posibilidades de actuación autónoma o, dicho en otros términos, donde las restricciones a favor del grupo parlamentario y su control no son a la luz del Reglamento de la Cámara tan férreas36. Tanto los grupos parlamentarios como los diputados (en esta ocasión, sin el visto bueno del respectivo portavoz) podrán formular interpelaciones al Gobierno, si bien es cierto que la Mesa filtrará, al menos en sus aspectos formales, la interpelación, al tener que calificar el escrito y darle su visto bueno (arts. 180 y 181 RCD). Por otra parte, su inclusión en el orden del día se lleva a cabo en atención a circunstancias que afectan a los grupos. Adicionalmente, cuando se pretenda que una interpelación dé lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición, el texto de la moción deberá ser presentado por un grupo parlamentario, no pudiendo hacerlo el diputado individual (art. 184 RCD).

36 Otra cosa será lo que establezcan los respectivos reglamentos o estatutos internos de cada grupo parlamentario, como tendremos ocasión de comprobar en el siguiente apartado.

25 Los diputados pueden formular preguntas, tanto de carácter oral como escrito, al Gobierno, igualmente sin la autorización previa del portavoz del grupo respectivo. Es esta la actividad en la que el diputado individual goza de mayor libertad para actuar al margen de su grupo parlamentario, al menos en cuanto a las restricciones establecidas por la regulación legal, por el Reglamento de la Cámara. Pero incluso para recabar información, datos, informes o documentos de las Administraciones Públicas para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los diputados deben contar con el previo conocimiento de sus respectivos grupos parlamentarios (art. 7.1 RCD). En cuanto a las proposiciones no de ley, a través de las cuales se formulen propuestas de resolución a la Cámara, deben ser presentadas necesariamente por los grupos parlamentarios, al igual que las enmiendas que pudieran presentarse respecto de las mismas; también es una facultad exclusiva de los grupos parlamentarios, de la que están excluidos los diputados, individualmente considerados (arts. 193 y 194 RCD). Todas

estas

limitaciones

a

la

actuación

autónoma

del

parlamentario individual se manifiestan igualmente en cuanto al derecho al uso de la palabra en la Cámara, que el Reglamento no atribuye explícitamente a los parlamentarios, quedando habitualmente al arbitrio de la organización interna de los grupos. A partir de este vacío normativo, del espíritu del Reglamento puede deducirse, por ejemplo al establecer los tiempos de los distintos turnos de palabra, la intención de propiciar, como ha dicho Morales Arroyo, las "intervenciones de los grupos y desbancar al parlamentario en el ejercicio de la palabra. Éstos intervienen únicamente en calidad de representantes de los grupos"37. También será facultad exclusiva de los grupos parlamentarios proponer candidatos para la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional y de los miembros del Consejo General del Poder Judicial que 37

José M. Morales Arroyo, Los grupos parlamentarios ..., cit., p. 225.

26 corresponde nombrar al Congreso de los Diputados (cuatro en cada Órgano). Finalmente, el Pleno votará a los candidatos propuestos por los grupos. En definitiva, el Congreso de los Diputados se ha dado un Reglamento de funcionamiento en el que se prima el poder de los grupos parlamentarios (de carácter estrictamente partidista) frente al de los diputados individuales, quienes apenas pueden realizar ninguna actuación sin el conocimiento o autorización de su respectivo grupo. La actividad parlamentaria queda en manos de muy pocas personas (presidente de la Cámara, miembros de la Mesa y portavoces respectivos). Los reglamentos o estatutos internos acentuarán, como es previsible, esa dinámica pro-grupo e, indirectamente, pro-partido. 3. Grupos parlamentarios y diputados en los reglamentos o estatutos de los grupos parlamentarios Los grupos parlamentarios gozan de una casi total libertad para regular su organización y funcionamiento interno, y para guiarse o no por normas estatutarias elaboradas al efecto. De hecho, varios de los grupos parlamentarios existentes en el Congreso de los Diputados no tienen ninguna norma, reglamento o estatuto interno de funcionamiento (caso de los actuales Grupo Catalán y Grupo Canario). Y, no existiendo obligación de regirse según unos estatutos internos, tampoco cabe exigir legalmente el cumplimiento de los mismos, ni puede la Cámara inmiscuirse en los conflictos que dentro de cada grupo se den como consecuencia de su dinámica de funcionamiento interno, con estatutos o sin ellos. La única figura que el Reglamento de la Cámara declara necesaria es la del portavoz del grupo parlamentario. Como hemos visto, y hay

muchos

más

casos,

su

existencia

es

imprescindible

para

el

funcionamiento de la Cámara, hasta el punto de que, dado el nivel de actividad que se le exige, los grupos suelen designar varios portavoces adjuntos al principal. No obstante, al Reglamento de la Cámara sólo le

27 interesa su existencia (su nombre y el de sus sustitutos deben figurar en el escrito constitutivo del grupo parlamentario -art. 24.2 RCD-), dejando a la autonomía normativa de cada grupo el procedimiento de elección o de designación de esta figura. Desde la constitución de las Cortes Constituyentes se han sucedido varios reglamentos internos en cada uno de los grupos que se han constituido en el Congreso de los Diputados. Algunos de ellos, como ya hemos dicho, no han desarrollado nunca una normativa de funcionamiento interno por escrito38. Aquí nos ocuparemos de analizar las previsiones reglamentarias o estatutarias internas que constituyen el marco (formal) para las relaciones entre partido, grupo parlamentario y diputados, a la luz de los vigentes estatutos o reglamentos internos de las principales fuerzas actualmente presentes en la Cámara Baja: PP, PSOE, IU y PNV. Grupo parlamentario centrista

38 Como ya se ha apuntado, ni el Grupo Catalán ni el Canario tienen reglamento interno. Por razones obvias, carece de interés a nuestros efectos el análisis de la normativa por la que se rigen los miembros del grupo mixto.

28 Antes, dado que fue el grupo mayoritario durante dos legislaturas, tal vez convenga decir unas breves palabras acerca del reglamento de funcionamiento interno del grupo parlamentario centrista, compuesto por los diputados de la Unión de Centro Democrático (UCD), partido que pilotó la transición a la democracia y que desapareció tras las elecciones de 1982. La organización y forma de funcionamiento del grupo parlamentario era muy similar a la que adoptó el partido fundado por Adolfo Suárez, con un marcado carácter presidencialista. La estructura del grupo estaba compuesta por la asamblea, el consejo de dirección, la comisión permanente y la presidencia ejecutiva. El presidente ejecutivo era elegido por la asamblea de los diputados de entre los vocales del consejo político del partido o de la comisión ejecutiva del mismo (art. 9.2 RUCD39). El presidente era quien dirigía, decidía y controlaba pormenorizadamente la actividad del grupo, ejerciendo sus importantes y amplias funciones por delegación del presidente del partido (art. 9.3 RUCD). El presidente del grupo nombraba a los diferentes cargos del grupo, entre ellos a los miembros de la comisión permanente, que eventualmente podía suplir a la asamblea para tomar importantes decisiones (art. 10.4 RUCD). Grupo parlamentario popular Los vigentes Estatutos del grupo parlamentario popular para el Congreso de los Diputados configuran un grupo bastante controlado, también, desde el partido. Su estructura adopta igualmente un marcado carácter presidencialista, al nombrarse todos sus cargos relevantes por el pleno del grupo necesariamente a propuesta de su presidente, cargo que corresponde según los Estatutos (art. 6 EGPP40) al presidente nacional del partido. Junto al pleno, existe un consejo de dirección, compuesto, además de por el mencionado presidente, por el portavoz, los portavoces adjuntos, el 39

Reglamento del Grupo Parlamentario Centrista (de la Unión de Centro Democrático).

40

Estatutos del Grupo Parlamentario Popular.

29 secretario general, el coordinador de comisiones, los miembros de la Mesa del Congreso pertenecientes al partido, el secretario general y el tesorero nacional del Partido Popular. Es este consejo de dirección, junto con el portavoz, el que lleva las riendas del grupo, dirige, coordina, organiza y controla su actividad e iniciativas (arts. 17 y 19 EGPP). Todos los miembros del grupo se comprometen a defender las líneas básicas del programa electoral y a respaldar todas las iniciativas y acciones del Gobierno del partido popular (art. 4 EGPP). Reunido al menos una vez al mes, corresponde al pleno del grupo, a propuesta del consejo de dirección, debatir y aprobar las líneas básicas de su actuación en desarrollo del programa electoral del partido, y fijar la posición y actitud del grupo parlamentario respecto de una cuestión que el consejo de dirección aprecie como

de

especial

importancia.

Asimismo,

conoce

y

aprueba

las

designaciones acordadas por el consejo de dirección sobre el reparto de cargos en las Comisiones y otros organismos e instituciones, como la Mesa del Congreso o la Diputación Permanente (art. 14 EGPP). El consejo de dirección se reúne una vez a la semana, los lunes, para preparar las actividades que el grupo desarrollará a lo largo de la semana (la actividad institucional parlamentaria tiene lugar, normalmente, los martes, miércoles y jueves). Este organismo, a propuesta del portavoz, establece los criterios y directrices de la actuación y del funcionamiento del grupo, aprueba los presupuestos, designa a los miembros de las comisiones y otros organismos de la cámara, se ocupa de las cuestiones de disciplina y decide acerca de las iniciativas parlamentarias que el portavoz someta a su consideración (art. 17 EGPP). Pero es la persona que ocupa el cargo del portavoz quien aglutina el poder dentro del grupo parlamentario, al ser ella quien coordina, ordena, organiza y dirige los trabajos parlamentarios y las acciones e iniciativas del grupo en relación con el Gobierno. Además de las propuestas que realiza al consejo de dirección, dirige los debates, designando a los miembros que han de intervenir en los mismos y concede o no su

30 autorización y conformidad, previamente a su presentación, a todo tipo de iniciativa parlamentaria que formule el grupo, de forma conjunta, o cualquiera de sus miembros, individualmente (art. 19 EGPP). Así, según las previsiones estatutarias, no hay actividad del grupo popular que no deba ser autorizada por los órganos de dirección del mismo, mecanismo que es considerado por el portavoz del grupo un "filtro de coherencia y objetividad"41. Como es obvio, con las prescripciones del Reglamento de la Cámara y los Estatutos del Grupo Popular, toda actividad autónoma del parlamentario individual queda absolutamente cercenada.

41

Según explicó al autor en entrevista realizada el 16 de septiembre de 1998.

31 Por otro lado, todos los cargos relevantes de la Cámara que le corresponde ocupar al grupo (en la Mesa, la Diputación Permanente o las diferentes Comisiones) son, indirectamente, decididos por el portavoz, quien, a la vez, es miembro de la dirección del partido, ocupando un puesto en el comité ejecutivo del Partido Popular. Esta circunstancia refuerza los vínculos y, en buena media, la dependencia, del grupo parlamentario respecto del partido42, ya que además de la presencia del presidente, del secretario general y del tesorero nacional del partido en el consejo de dirección del grupo, varios de los otros miembros de este organismo ocupan relevantes cargos en el dirección del partido (de las doce personas que componen el consejo de dirección, siete pertenecen al comité ejecutivo del partido, y los demás, como todos los diputados, a la junta directiva nacional del partido). De hecho, para asegurar la coordinación entre Gobierno, partido y grupo parlamentario, se viene produciendo todos los lunes una reunión en el Palacio de la Moncloa (sede de la Presidencia del Gobierno) que concita a representantes de los tres ámbitos: Gobierno, grupo parlamentario y partido43. En ella se establece y coordina la agenda política de la semana en función de la actividad e iniciativas del Gobierno. Inmediatamente después de esta reunión, el portavoz del grupo parlamentario convoca la reunión semanal del consejo de dirección del grupo para organizar las actividades semanales. Creo que con estos apuntes queda suficientemente puesta de manifiesto la dependencia del grupo parlamentario al partido44. 42 Los Estatutos del partido se remiten, respecto a la relación entre partido y el grupo parlamentario popular, a los respectivos estatutos internos de cada grupo (Congreso de los Diputados y Senado), absteniéndose de establecer vínculos o lazos más específicos (art. 44 Estatutos Partido Popular). 43 Dada la temprana hora en la que la reunión se celebra, recibe informalmente el nombre de "los maitines". Los asistentes a estas reuniones son el presidente del Gobierno (y presidente del partido), los dos vicepresidentes del Gobierno (y secretario general y vicesecretario primero del partido), dos ministros del Gobierno (y vicesecretarios -segundo y tercero- del partido), el secretario de Estado de Comunicación, el coordinador general del partido y el portavoz del grupo parlamentario popular. 44

Los cinco más altos cargos del Ejecutivo ocupan los puestos de dirección más

32

importantes dentro de la estructura del partido: presidente del Gobierno: presidente nacional del partido; vicepresidente primero del Gobierno: secretario general del partido; vicepresidente segundo del Gobierno: vicesecretario segundo del partido; ministro del interior: vicesecretario segundo del partido; ministro de administraciones públicas: vicesecretario tercero del partido. Estas coincidencias ponen suficientemente de relieve, creo, la vinculación -y dependencia- entre partido y Gobierno.

33 Cabe hacer alguna mención, por último, al régimen disciplinario, parcamente regulado en los Estatutos del grupo parlamentario. La mayoría de sus previsiones al respecto se refieren al deber de asistencia a las reuniones del grupo parlamentario o a las del Pleno, las Comisiones o las Ponencias de la Cámara. Cualquier ausencia debe contar con la previa y expresa autorización del portavoz o del secretario general del grupo; se prevé también la eventualidad de que se trate de una causa sobrevenida que impida solicitar esa previa autorización, en cuyo caso habrá de notificarse, también previamente al acto, la imposibilidad de asistir al mismo, justificando la ausencia en el plazo de los siete días siguientes (art. 26 ss. EGPP). Parece que detrás de estas previsiones disciplinarias late tanto la necesidad de garantizar el suficiente número de votos en defensa de las iniciativas de la mayoría minoritaria, como el deseo de transmitir una imagen de que "siempre hay un suficiente número de diputados del partido popular" presentes., esto es, que "haya un suficiente retén de parlamentarios, por cuestión de imagen"45. También se contemplan algunas consideraciones acerca del deber de sigilo de los diputados, quienes deben abstenerse de hacer declaraciones públicas acerca de cualquier iniciativa del grupo todavía no presentada en el Registro de la Cámara. Igualmente deben abstenerse los diputados de manifestar públicamente críticas hacia los órganos y directivos del grupo o las decisiones del mismo (arts. 30 ss. EGPP). Es el consejo de dirección el encargado de aplicar las medidas disciplinarias, a propuesta de secretario general del grupo.

45 Manifestaciones hechas al autor por el portavoz del grupo parlamentario, Luis de Grandes, en entrevista realizada el 16 de septiembre de 1998.

34 Nada se dice, no obstante, acerca de la disciplina de voto o de la obligatoriedad para los diputados de votar siguiendo la orientación de la dirección del grupo46. No obstante, en la entrevista mantenida con el Portavoz del grupo, el Sr. De Grandes confirmó que tal disciplina de voto existe, al igual que la obligatoriedad de solicitar expresa y previamente al mismo la posibilidad de ejercer un "voto en conciencia"; para que el diputado quede exonerado de la disciplina de voto, dicha solicitud debe contar, también previamente, con la correspondiente autorización del portavoz. No parece, no obstante, que se hayan dado muchos casos al respecto, ni de solicitud ni de incumplimiento de la disciplina47. Grupo parlamentario socialista Por lo que se refiere al grupo parlamentario socialista, hay que comenzar diciendo que en su recientemente modificado Reglamento interno comienza manifestando la autonomía del grupo: "el grupo parlamentario socialista posee autonomía organizativa y política en el ámbito de la actividad parlamentaria". No obstante, inmediatamente matiza esta afirmación, al añadir: " ... actividad parlamentaria que se orientará por el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el programa electoral del PSOE, así como por las resoluciones aprobadas en el Congreso Federal del Partido y por las directrices del Comité Federal y de la Comisión Ejecutiva

46 Acerca de la nula eficacia jurídica y de los problemas que plantea la disciplina de voto dentro de los grupos parlamentarios, especialmente a la luz de la prohibición del mandato imperativo del artículo 67.2 de la Constitución Española, ver José M. Morales Arroyo, Los grupos parlamentarios ..., cit., pp. 287 y ss. Cosa distinta es, claro, que se trate de una autodisciplina, asumida por el diputado teniendo en cuenta el poder de la dirección del grupo parlamentario para retirarle de los puestos activos en el funcionamiento de la Cámara, o de la dirección del partido para incluirle o no en las listas electorales para los siguientes comicios. 47 Ni siquiera con la reciente cuestión de la admisión a trámite ("toma en consideración") de la regulación de un cuarto supuesto para la despenalización del aborto. Por supuesto, esa coherencia también puede ser vista como una manifestación de la autodisciplina de los propios parlamentarios.

35 Federal" (art. 3 RIGPS48). También este grupo se ha dotado, como cabe anticipar a la vista de la prescripción mencionada, de una estructura organizativa

y

de

funcionamiento

de

marcado

carácter

vertical y

centralizada. En el Reglamento, se establecen tres órganos: el pleno, compuesto por todos los miembros del grupo; el comité permanente, compuesto por los miembros del comité director más los coordinadores de Comisiones Parlamentarias; y el comité director, compuesto por el presidente del grupo, el portavoz, el portavoz adjunto, el secretario general y sus adjuntos. Los coordinadores de Comisión son elegidos por los miembros socialistas de la respectiva Comisión, si bien "el comité director del grupo puede proponer candidatos". Los miembros del comité director, a excepción del presidente, son elegidos por el pleno, "pudiendo presentar candidatos la comisión ejecutiva federal del partido" (arts. 11 y 9 RIGPS). Los miembros que deban cubrir los puestos de la Mesa de la Cámara que correspondan al grupo socialista son designados por la comisión ejecutiva federal del partido; los integrantes socialistas de las Mesas de las Comisiones son designados por el comité director del grupo (art. 10.1 y 10.2 RIGPS). Por último, los miembros socialistas de las Comisiones, son designados por el comité director, y deben seguir en su actuación las directrices generales del comité permanente, y consultar al mismo si hubiera discrepancias graves (arts. 18 y 6 RIGPS). En un principio, el pleno del grupo es el "sujeto" soberano, ya que "entenderá de cuantas cuestiones puedan plantearse en la actividad parlamentaria (...) y a propuesta del comité director o de cualquiera de los miembros del grupo, decidirá sobre aquellas en las que deba pronunciarse la Cámara" (art. 17 RIGPS). Pero también en esta ocasión hay una coletilla a esta manifestación de soberanía del grupo, al añadirse en el artículo 17: "..., salvo que el comité federal o la comisión ejecutiva federal [del partido] 48

Reglamento Interno Grupo Parlamentario Socialista.

36 hayan manifestado con anticipación una determinada directriz". Esta "soberanía matizada" se ve confirmada de nuevo en el artículo 26, que establece que "en el marco del respeto a la necesaria autonomía del grupo, su presidente deberá, de manera especial, garantizar que los objetivos, estrategias y decisiones políticas establecidas por la dirección federal del partido sean plasmados en la acción parlamentaria". Todas las actividades del grupo están, como digo, ordenadas jerárquicamente, tanto por la dependencia estructural (nombramiento "desde arriba" para los todos los puestos relevantes del grupo -en comités o en los órganos institucionales de la Cámara-), como por la dependencia funcional: corresponde al comité director: "la dirección organizativa y política del grupo parlamentario. (...) Autorizar cualquier iniciativa parlamentaria propuesta por uno o más parlamentarios del grupo. Determinar (...) la adscripción de los miembros a las distintas Comisiones que se establezcan en la Cámara" (art. 18 RIGPS). Con estas previsiones puede anticiparse el grado de dependencia de la actividad del parlamentario individual respecto de los órganos directivos del grupo y del partido. También la cuestión de la disciplina dentro del grupo está regulada en el Reglamento interno. Se presta especial atención a la inasistencia a las reuniones del Pleno o de las Comisiones y Ponencias de la Cámara, siendo necesario justificar la ausencia y tener concedida la correspondiente autorización del comité director con carácter previo (art. 30 RIGPS). En caso de imposibilidad sobrevenida de asistir, la ausencia deberá notificarse también previamente, aportando en el plazo de siete días la correspondiente justificación. Las inasistencias son castigadas con multas pecuniarias progresivas en atención a la relevancia del acto obviado49. 49 Progresivamente, desde inasistencias a plenos del grupo o reuniones internas de trabajo del mismo; pasando por inasistencia a reuniones de Ponencias o Comisiones; por inasistencias a reuniones del Pleno de la Cámara o de una Comisión que actúe con competencia legislativa plena; hasta la inasistencia o ausencia a un Pleno de la Cámara en el que se realice una votación que requiera mayoría cualificada o que tenga singular importancia y así se haya indicado previamente (art. 34 RIGPS).

37 Igualmente, el comité director podrá sancionar, sin que se especifique cómo, "la emisión del voto contrario a la orientación acordada por el grupo, cuanto ésta se haya realizado de forma voluntaria y haya sido manifestada explícitamente, sin perjuicio del mecanismo disciplinario previsto por los estatutos federales del PSOE" (art. 34 RIGPS). Por último, el artículo 37 del Reglamento interno establece que el comité de disciplina que elegirá el pleno del grupo elaborará al final de cada período de sesiones un informe sobre el cumplimiento de los trabajos parlamentarios y sobre las ausencias, tanto justificadas como injustificadas, de cada uno de los parlamentarios. El comité director del grupo elaborará, a la luz de dichos datos, unos informes anuales que deberá presentar al comité federal del partido, así como otro informe dirigido a la comisión ejecutiva federal del partido. También presentará ante la comisión ejecutiva federal al final de la legislatura un informe basado en los anteriores. La supeditación del grupo al partido parece clara, a la luz de las previsiones reglamentarias. Por un lado no hay actividad parlamentaria que no deba ser autorizada por los oréganos directores del grupo; por otro, la designación de quién ocupe puestos en esos órganos y en los institucionales (de la Cámara) corresponde, directa o indirectamente, a la dirección del partido. Cabe no obstante, por último, analizar si las personas que pertenecen a los órganos directivos del grupo parlamentario ocupan también cargos relevantes en la estructura del partido. Y debe afirmarse que, a diferencia del grupo parlamentario popular, hay menos coincidencia entre los miembros de los respectivos órganos directivos (de grupo y de partido). En primer lugar, no hay necesariamente (por imperativo reglamentario) directivos del partido en los órganos de dirección del grupo parlamentario, como sí ocurre en el grupo parlamentario popular. Por otro, la mayoría de las personas que ocupan los puestos del comité director del grupo parlamentario socialista no son miembros de los principales órganos del partido (comisión ejecutiva federal o comité federal): ni la secretaria general del grupo, ni ninguno de los tres secretarios adjuntos pertenecen a esos órganos. Por otro

38 lado, dos de los tres miembros socialistas de la Mesa de la Cámara (el vicepresidente segundo del Congreso y el vicepresidente cuarto) tampoco están integrados en las mencionadas instancias. Esta no superposición de cargos directivos entre el grupo parlamentario y el partido puede ser interpretada como un rasgo de la autonomía del grupo parlamentario o, teniendo en cuenta las previsiones del Reglamento interno del grupo analizadas más arriba, como un dato sin consecuencias, dado que la vinculación y la supeditación del grupo respecto del

partido

queda

suficientemente

establecida

por

las

previsiones

reglamentarias formales (por no entrar en las "informales" o no escritas, mucho más difíciles de probar). Grupo

parlamentario

federal

Izquierda

Unida-Iniciativa

per

Catalunya También el Reglamento interno del grupo parlamentario federal de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya comienza manifestando la relativa autonomía funcional y organizativa del grupo parlamentario, eso sí, bajo la dirección política de la presidencia federal de IU y de IC, entidades a las que corresponde adoptar la decisión final en caso de discrepancias políticas de gran entidad (art. 2 RGPFIU-IC50). Detro de esa misma concepción de autonomía, corresponde al grupo parlamentario tanto la aprobación de sus presupuestos como de todo el Reglamento interno, aprobación que, no obstante, debe ser ratificada por las instancias partidistas mencionadas (art. 3 y disponsición final RGPFIU-IC). Igualmente, se establece que la programación, la estrategia y el balance del trabajo parlamentario del grupo serán conocidas y ratificadas por la dirección partidista, debiendo ajustarse al desarrollo y la ejecución de los programas electorales del partido (arts. 12 y 13 del RGPFIU-IC)51.

50

Reglamento Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya.

51

La sujeción al programa electoral y a las resoluciones y acuerdos adoptados por la

39 El Reglamento interno del grupo parlamentario establece, además del pleno (máximo órgano de deliberación y decisión) una presidencia y una vicepresidencia del mismo; una portavocía y varias viceportavocías; así como una comisión permanente (que, curiosamente, deja sin regular en cuanto a su composición y funciones). La eleción de los miembros

del

grupo

para

órganos

de

dirección,

así

como

sus

responsabilidades personales en cuanto miembros o portavoces de las distintas Comisiones, será propuesta por el pleno del grupo parlamentario y ratificada por las respectivas direcciones políticas de IU e IC (arts 10 y 11 RGPFIU-IC). Para lo que sí tiene competencias el pleno, según el art. 6 del Reglamento interno, es para ordenar y programar el trabajo del grupo, asingando tareas a cada miembro del mismo y decidiendo sobre toda iniciativa parlamentaria que requiera la aprobación del conjunto del grupo (las que tengan que dilucidarse en el Pleno de la Cámara [art. 14 RGPFIUIC]). Ni la presidencia ni la vicepresidencia tienen asignadas funciones específicas más allá de las meramente representativas. En cambio, el portavoz (y los adjuntos) son los encargados de ejercer la dirección del grupo parlamentario y de "señalar el sentido del voto". En su trabajo de dirección, conoce de toda iniciativa de los parlamentarios del grupo; refrenda las que necesiten tal requisito (resolviendo las eventuales discrepancias las direcciones de IU o de IC); conoce previamente los acuerdos o transacciones que se realicen en las distintas Comisiones (prevaleciendo su criterio en caso de divergencia); y es el responsable de las negociaciones con el resto de grupos parlamentarios de la Cámara, coordinando y agilizando los trabajos del grupo parlamentario (art. 9 RGPFIU-IC). En cuanto a la autonomía que queda a los miembros del grupo

coalición viene "impuesta" por el "Estatuto del cargo público" de Izquierda Unida, recogido en sus Estatutos Federales, artículos 19 a 22.

40 en su actividad parlamentaria, no puede decirse que sea excesiva: el grupo parlamentario debe aprobar (ratificándolas el portavoz y resolviendo las discrepancias que pudieran generarse los órganos de dirección partidistas) las iniciativas relativas a proposiciones o proyectos de ley, proposiciones no de ley en el Pleno, interpelaciones urgentes-mociones, preguntas oraleles y comparecencias en pleno, así como los debates políticos. Las iniciativas que se hayan de sustanciar en Comisión, deben ser conocidas con anterioridad a su presentación por el respectivo portavoz de la Comisión, resolviendo las eventuales divergencias el pleno del grupo parlamentario. La iniciativa autónoma del parlamentario individual queda, así, reducida a la presentación de preguntas con respuesta escrita y a la solicitud de información, de datos o de documentos. También es extremadamente parco el Reglamento de este grupo en lo relativo a la disciplina que "debe" imperar en su seno. Tal vez por el talante abierto con el que pretende conducirse esta formación, tan sólo se establece la obligatoriedad de asistir a las reuniones del Pleno y de las Comisiones parlamentarias, habilitando al pleno del grupo para arbitrar medidas conducentes al cumplimiento de esta prescripción y obligando a los diputados a notificar con antelación su eventual ausencia cuando no les vaya a ser posible asistir (art. 19 RGPFIU-IC). Nada se dice acerca de posibles sanciones por ausencias injustificadas, ni del castigo que puede conllevar una eventual ruptura de la disciplina de voto señalada por el portavoz del grupo. Por lo que respecta a las previsiones estatutarias de la coalición política relativas a la relación entre ésta y sus respectivos grupos parlamentarios, se regulan en el artículo 32 de los Estatutos Federales de Izquierda Unida. Este artículo se limita a establecer que el nombramiento de todos los cargos directivos del grupo, así como el Reglamento interno que lo rija habrán de ser aprobados por el consejo político federal, oida la presidencia federal de la coalición. El mismo artículo establece que el responsable de política institucional de la presidencia federal de IU garantizará la permanente relación entre el grupo y la dirección de la

41 coalición, "pudiendo asistir a las reuniones de los grupos institucionales". En el "Estatuto del cargo público" recogido en los Estatutos Federales de la coalición se establece que se debe tender a no simultanear las funciones de cargo público (concejal o parlamentario de cualquier nivel) con responsabilidades organizativas o políticas en Izquierda Unida (art. 22 EFIU). Se trata, a fin de cuentas, de una recomendación, ya que hay determinadas personas que reúnen la condición de diputado y de cargo en la estructura de IU. Así ocurre, por ejemplo, con algunos de los dirigentes del grupo parlamentario. De las siete personas que componen su dirección, cinco son miembros de la presidencia federal ejecutiva de IU (cuatro de ellos forman parte de la reducida comisión permanente de la misma); mientras que los dos restantes pertenecen al consejo político federal de la coalición. No obstante, a esta recomendación de incompatibilidad entre cargos en el partido y cargos en el grupo parlamentario, los Estatutos de la coalición

añaden

una

limitación

temporal

para

el

ejercicio

de

responsabilidades políticas: así, "los cargos públicos electos de IU no podrán permanecer en el mismo cargo público, de una manera continuada, más de dos legislaturas naturales u ocho años si hay elecciones anticipadas". El mismo principio se aplica para "las responsabilidades políticas y organizativas de IU" (Definición de principios de los Estatutos Federales de IU). Esta medida, introducida con la intención de democratizar y fluidificar la estructura interna de la formación política, se convierte, en la práctica, en un nuevo elemento que fortalece al aparato del grupo parlamentario e, indirectamente, de la coalición, en detrimento de los diputados individuales, como ha ocurrido en el seno del partido verde en el Bundestag alemán con su sistema de rotación en la ocupación de los escaños52. Grupo parlamentario vasco

52

43.

Klaus Von Beyme, La clase política en el Estado de partidos, Alianza, Madrid, 1995, p.

42 Pero quizás las relaciones de mayor dependencia del grupo parlamentario respecto del partido se den en el grupo parlamentario vasco, con respecto al Partido Nacionalista Vasco. En el Reglamento común a todos los grupos parlamentarios constituidos por el partido (en las Cámaras legislativas de ámbito estatal o autonómico en las que el partido está representado) se establece que los diputados están "obligados a cumplir los principios ideológicos y los objetivos políticos definidos por el partido (...), así como los acuerdos e instrucciones dictados por los órganos de dirección del mismo (...) y a ejercer su voto en el sentido indicado", quedando obligados a recabar autorización expresa y previa para ejercitar el voto en conciencia (art. 6 RGPV53). En esta misma línea, en el artículo 9 del Reglamento se dice que el "grupo parlamentario goza de autonomía (...) dentro del cumplimiento de los acuerdos de la dirección del partido". Este nivel de independencia respecto del partido se ve confirmado por la forma en la que se designan los cargos directivos del grupo parlamentario (el presidente, el secretario y el portavoz): "Compete al Euzkadi Buru Batzar [órgano de dirección del partido] la designación del presidente, secretario y portavoz de cada grupo parlamentario del partido" (art. 17.2 RGPV). En cuanto al nombramiento para participar en las distintas Comisiones parlamentarias, el artículo 13 del mismo Reglamento establece que la reunión del grupo aprueba la distribución de sus miembros en las distintas Comisiones, a propuesta del presidente del grupo. Complementariamente, se establece que en casos de disidencias en el seno del grupo con las propuestas formuladas por su presidente, la decisión "se someterá al superior criterio del Euzkadi Buru Batzar" (art. 16 RGPV). Pese a que este órgano de dirección del partido es el que nombra directamente al presidente, al portavoz y al secretario del grupo parlamentario, se establece (art. 18.1.f RGPV) que ese mismo órgano del partido puede designar directamente al ponente que deba representar al 53

Reglamento Grupo Parlamentario Vasco.

43 grupo en un pleno determinado, cuestión que habitualmente decide el grupo a propuesta de su presidente. Como última muestra de esa total dependencia u sometimiento del grupo parlamentario al partido, cabe mencionar la previsión relativa a la circunstancia de que en el proceso de las negociaciones parlamentarias, el diputado entienda que es conveniente cambiar el sentido del voto acordado en las instancias de coordinación (partido). En ese caso, el diputado "solicitará a la mayor brevedad y antes del acto de la votación, la correspondiente autorización del secretario del Euzkadi Buru Batzar" (art. 21.b RGPV). La independencia de criterio y la autonomía de actuación del diputado individual están, en este caso, totalmente cercenadas, no por su sujeción a las decisiones del portavoz o del presidente del grupo parlamentario, sino por su dependencia directa de los órganos dirigentes del partido.

4. Diputados, grupos parlamentarios y partidos en el Congreso de los Diputados A la luz de la normativa (legal y de los grupos) que rige las relaciones entre diputados, grupos parlamentarios y partidos, puede comprobarse el notable grado de dependencia de los diputados respecto de su grupo, en especial de la dirección del mismo, y de éste, de la dirección del partido. Salvadas las pequeñas diferencias entre unos y otros casos (que las hay y no deben ser ignoradas), lo cierto es que en todos ellos el diputado tiene casi totalmente cercenada su capacidad de actuación individual y autónoma. Los órganos directivos de los grupos controlan la actuación del conjunto de los diputados que se aglutinan en su seno, confirmándose que unos pocos parlamentarios controlan toda la actividad de la Cámara y que esa "élite"

44 coincide en buena medida o está controlada, a su vez, por la que dirige el respectivo

partido

político.

El

Parlamento

español

se

configura,

efectivamente y por lo que al Congreso de los Diputados se refiere al menos, como un parlamento de partidos: la dependencia del parlamentario al grupo que el Reglamento de la Cámara potencia, es incrementada por los estatutos o reglamentos internos de cada grupo54.

54 Quiero insistir en que no entro aquí en considerar si esa dependencia resulta positiva o negativa. Me limito a constatarla.

45 Esta dependencia, que es una característica bastante extendida en otros parlamentos del entorno político español55, no es percibida por los ciudadanos como algo negativo, pese a lo que pudiera anticiparse. De hecho, sólo para el 48 por ciento de los ciudadanos encuestados el parlamentario debería seguir su propio criterio en caso de que fuera distinto que el de su partido, mientras que para el 34 por ciento debería seguir el establecido por éste56. Más significativa es, en este sentido, la opinión que los ciudadanos manifiestan respecto a la pertenencia del escaño, esto es, qué debe hacer el parlamentario que abandona el partido en cuyas listas electorales fue elegido: Sólo para el 10 por ciento debe mantener su escaño, integrándose en otro grupo parlamentario, mientras que para el 71 por ciento debe renunciar a su escaño para que sea ocupado por otro miembro del partido en cuyas listas fue elegido57. Y estos datos cobran mayor relevancia cuando se recuerda que en España aproximadamente el 63 por ciento de la población mayor de 18 años no se identifica, según el mismo Estudio, con ningún partido político.

55 Cfr., en este sentido, los estudios compilados en Ulrike Liebert y Maurizio Cotta, Parliament in Democratic Consolidation ... cit.; así como en Gary W. Copeland y Samuel C. Patterson (eds.), Parliaments in the Modern World ..., cit. Cfr., igualmente, Philip Norton, "Parliaments: A Framework ...", cit.; y, del mismo, "Questions and the Role of Parliament", en Mark Franklin y Philip Norton (eds.), Parliamentary Questions, Clarendon Press, Oxford (194-207); "Introduction", Parliamentary Affairs (Special Issue in Western Legislatures), vol. 50, 3 (349-356); y "Conclusion: Stronger Links, Weaker Support", Parliamentary Affairs (Special Issue in Western Legislatures), vol. 50, 3 (468-475). También, Klaus Von Beyme, "Governments, Parliaments ...", cit. 56 El 18 por ciento no sabe o no contesta. Datos del Centro de Investigaciones Sociológicas, Estudio nº 2.240, con un N = 2490, de abril de 1997. 57 En esta ocasión los que no saben o no contestan suman el 19 por ciento. Datos del Estudio citado en la nota anterior.

46 Pero, por paradógico que pudiera parecer, estas actitudes son más pronunciadas entre los diputados: sólo el 5.9 considera que en caso de abandono del partido en cuyas listas salió elegido, el diputado debe mantener el escaño, mientras que nada menos que el 92.3 por ciento considera que debe renunciar al mismo en favor del partido. En cuanto a los criterios que debe seguir el parlamentario a la hora de las votaciones, casi un tercio de los diputados entrevistados (el 29.1 por ciento) considera que debe imponerse la disciplina (el criterio) del partido siempre; sólo el 4.0 entiende que debe primar en todo caso el criterio del diputado; mientras que para más de dos tercios (el 66.9 por ciento) dependería de la cuestión de que se trate, debiendo decidirse democráticamente en el seno del respectivo grupo parlamentario58. Cuando se les pregunta acerca de la conveniencia de que un mayor número de parlamentarios tuviera más posibilidades de intervenir en los debates, cuatro quintas partes de los diputados entrevistados se muestran a favor del aumento de las oportunidades de intervenir, mientras que un 20 por ciento dice no considerarlo conveniente. Y en la misma línea, tres cuartas partes de los diputados entrevistados opina que en el seno de los partidos hay poco debate interno y demasiada unanimidad, mientras que sólo para algo menos del 25 por ciento de los entrevistados debería haber mayor unidad en el seno de los partidos en cuanto a la política a seguir. Los representantes

de

los

pequeños

grupos

parlamentarios

son

considerablemente más proclives al incremento del debate interno que los de los grupos grandes59. No obstante, estas diferencias entre los diputados de unos y otros grupos parlamentarios son menores cuando se les pregunta acerca de la disciplina de voto. Sólo puede apuntarse una levemente mayor 58 Los datos pertenecen, en esta ocasión, al Estudio nº 2.250 del Centro de Investigaciones Sociológicas, realizado en diciembre de 1997, a una muestra representativa de 156 diputados. 59 Los parlamentarios del grupo socialista se manifiestan en menor medida a favor del debate interno que los del grupo popular (una diferencia de cinco puntos), mientras que los diputados de los pequeños partidos optan en mayor grado que los de los grandes (entre 13 y 17 puntos porcentuales más) por el incremento del debate interno.

47 tendencia de los parlamentarios de grupos grandes hacia el incremento de la disciplina de voto, mientras que los de los pequeños grupos parecen mostrarse, proporcionalmente, más proclives a que el diputado vote según su propio criterio60. Ni entre la ciudadanía ni entre los diputados priman, por tanto, las actitudes favorables al parlamentario individual y más autónomo a la hora de llevar a cabo sus actividades. Existe, más bien, una cultura de parlamento partidista y de parlamentario imbricado o, incluso, inmerso en el grupo partidista. De hecho, la relación entre parlamentarios y ciudadanos ha sido, desde el restablecimiento de la democracia muy débil en nuestro país. En cambio, las maquinarias o cúpulas dirigentes de los partidos, se han constituido en aparatos "todopoderosos" cuyo poder omnímodo rara vez resulta cuestionado61.

60 Estas diferenciaciones entre diputados de unos y otros grupos deben ser tomadas, no obstante, con cautela, ya que el número de casos que se manejan no permiten sacar concluciones que gocen de un mínimo de rigor estadístico. 61 Además, la cúpula del partido mayoritario ha coincidido, habitualmente, con la cúpula del Gobierno, con lo que la concentración del poder en muy pocas manos se ha reforzado extraordinariamente, generando toda una serie de efectos añadidos.

48 Se

pueden

aducir

un

buen

número

de

factores

que,

concomitantemente, desde luego, podrían explicar esa circunstancia tan definitoria de nuestro sistema político: Una temprana configuración de los partidos políticos españoles como partidos catch-all (Kirchheimer) o, incluso, profesionales-electorales (Panebianco) o tipo cartel (Katz y Mair), mucho más preocupados por su actividad institucional que por establecer y mantener vínculos con la sociedad. La inexistencia, así, de redes locales partidistas, excluidas del trayecto de las carreras políticas, lo que da lugar a que no se establezcan vínculos entre la ciudadanía y sus líderes locales y regionales (coadyuvando a la personalización de la política en unos pocos líderes nacionales). Una endémica invertebración de la sociedad española, que tiene consecuencias tanto en lo asociativo como en lo partidista, que lleva a muchos ciudadanos a alejarse de una imbricación más intensa en las actividades político-partidistas, y que conduce buena parte de ellos a adoptar actitudes de desinterés, apatía, cinismo e, incluso, desafección hacia la política y los políticos en general, lo que no les impide, sin embargo, valorar positivamente la institución y considerarla imprescindible62. Una alta

62 Tanto Norton como Bogdanor, entre otros, han puesto de manifiesto la relevancia de los factores relacionados con la cultura política a la hora de analizar las relaciones de los ciudadanos con los parlamentarios y de aquéllos con la propia institución; cfr., en este sentido, Philip Norton, "Legislatures in Perspective", West European Politics, vol. 13, nº 3 (143-152), p. 147 [también publicado en Norton (ed.), Parliaments in Western Europe, Frank Cass, Londres, 1990.]; y Vernon Bogdanor, "Introduction" y "Conclusion", en Vernon Bogdanor (ed.), Representatives of the People? Parliamentarians and Constituents in Western Democracies, Gower, Londres, 1985 (1-12 y 293-301, respectivamente), pp. 295 y 299. Casi todos los estudios dedicados a analizar la cultura política española coinciden apuntar las pautas señaladas. Cfr., en este sentido, José M. Maravall, La política de la transición, Taurus, Madrid, 1982; y Los resultados de la democracia, Alianza, Madrid, 1995. Juan J. Linz, "Consideraciones finales", en Juan J. Linz y José R. Montero (eds.), Crisis y cambio. Electores y partidos en la España de los años ochenta, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986 (645-662). José R. Montero y Mariano Torcal, "La cultura política de los españoles: pautas de continuidad y de cambio", Sistema, 99, 1990 (39-74); "Política y cambio cultural en España: una nota sobre la dimensión posmaterialista", Revista Internacional de Sociología, 1, 1992 (61-99); "Value Change, Generarional Replacement and Politics in Spain", Working Paper, Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales, Fundación March, Madrid, 1994; y "Cambio cultural, conflictos políticos y políica en España", Revista de Estudios Políticos, 89, 1995 (9-34). Mariano Torcal, "La dimensión materialistaposmaterialista en España: las variables del cambio cultural", Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 47, 1989 (227-257); y "Análisis dimensional y estudio de valores: el cambio cultural en España", Revista Española de Investigaciones Sociológicas,

49 personalización de la política española, en la que muy pocas personas tienen visibilidad, debido, en buena media a la influencia de los medios de comunicación de masas (especialmente de la televisión), que han alterado enormemente las pautas tradicionales de comunicación y transmisión de información política. Unas prácticas electorales muy apoyadas en los líderes nacionales, y en las que los ciudadanos eligen a sus diputados mediante listas cerradas y bloqueadas, de las que no suelen recordar con posterioridad ni siquiera el nombre de quien las encabezaba. La casi omnímoda capacidad de las cúpulas dirigentes de los partidos para confeccionar las listas electorales de su partido, determinando (directa o indirectamente) quién ocupará qué puestos en las listas y, así, en las instituciones63. Las restricciones de la ley electoral (Ley Orgánica de Régimen Electoral General LOREG-) para la presentación de candidaturas para las elecciones al Congreso de los Diputados, exigiendo que se haga por partidos políticos, sus federaciones, coaliciones de partidos o agrupaciones de electores, lo que en 58, 1992 (97-122). Richard Gunther y José R. Montero, "Los anclajes del partidismo: un análisis comparado del comportamiento electoral en cuatro democracias del Sur de Europa", en Pilar Del Castillo (ed.), Comportamiento político y electoral, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 1994 (467-548). Andrés Orizo, Dinámica intergeneracional en los sistemas de valores de los españoles, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 1995. María Luz Morán y Jorge Benedicto, La cultura política de los españoles, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 1995. María Luz Morán, "Élites y cultura política en la España democrática", en Pilar Del Castillo e Ismael Crespo (eds.), Cultura Política, Tirant lo Blanch, Madrid, 1997 (185-222). Jorge Benedicto, "Las bases culturales de la ciudadanía democrática en España", en Pilar Del Castillo e Ismael Crespo (eds.), Cultura Política, Tirant lo Blanch, Madrid, 1997 (223-258). Joan Botella, "La cultura política en la España democrática", en Ramón Cotarelo (ed.), Transición política y consolidación democrática. España (1975-1986), Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 1992 (121-136); así como "Parlamento y carreras políticas", en Manuel Ramírez (ed.), El Parlamento a debate, Trotta, Madrid, 1997 (145-153). Santiago Míguez, "La cultura política", en Manuel Alcántara y Antonia Martínez (eds.), Política y gobierno en España, Tirant lo Blanch, Valencia, 1997 (341-357). Y José R. Montero, Richard Gunther y Mariano Torcal, "Democracy in Spain: Lagitimacy, Discontent, and Disaffection", Studies in Comparative International, vol. 32, nº 3 (124-160). Algunos de estas características definitorias de los partidos y de los sistemas de partidos españoles fueron apuntadas por Juan J. Linz "Consideraciones finales", cit., cuando calificó a éstos de "modernos". De esta cuestión nos hemos ocupado en Irene Delgado, Antonia Martínez y Pablo Oñate, Parlamento y opinión ..., cit. 63 Esta dinámica se habría roto por el procedimiento de "primarias" inaugurado por el PSOE en abril de 1998, y por la capacidad de influencia que los afiliados de Izquierda Unida tienen en la confección de las listas de candidatos de su Coalición.

50 la práctica cercena la presentación de candidaturas independientes64. Las propias normas de funcionamiento de las Cortes, analizadas anteriormente, que convierten a la institución en un Parlamento de partidos, un parlamento con una soberanía y autonomía cercenadas65, al no configurarse como el supuesto foro de adopción de decisiones y de control que "debiera ser"; los ciudadanos perciben que las decisiones políticamente relevantes son tomadas en el seno del Gobierno, de las cúpulas dirigentes de los partidos políticos o de mesas concertatorias ajenas a las Cámaras. Unas normas de funcionamiento que, por otra parte, confieren enormes dosis de visibilidad y de poder a un reducido grupo de personas, dejando en la oscuridad a la mayoría de los representantes de los ciudadanos. Y, por último, una altísima renovación de la élite parlamentaria, como en diversas ocasiones se ha señalado66. Veamos esta última cuestión.

64 El artículo 44 de la LOREG, en concordancia con el 169.3, establece que sólo pueden presentar candidatos o listas de candidatos los partidos políticos y las federaciones inscritas en el registro correspondiente; las coaliciones debidamente constituidas; así como las agrupaciones de electores que cuenten con el apoyo de un número de firmas superior al uno por ciento del de censados en la circunscripción correspondiente. Este mecanismo refuerza adicionalmente el poder de las cúpulas de los partidos políticos. 65

Ulrike Liebert, "Parliament as a Central ...", cit., p. 10.

66 Ulrike Liebert, "Parlamento y consolidación ...", cit., p. 125. Mercedes Alda y Lurdes López Nieto, "El Parlamento español: 1977-1993. Una revisión de su papel en la transición y en la consolidación", Revista de Estudios Políticos, 81, 1993 (241-264), pp. 247 y ss. Lurdes López Nieto, "El Parlamento", en Manuel Alcántara y Antonia Martínez (eds.), Política y gobierno en España..., cit. (189-210), pp. 193 y ss.

51 Como se aprecia en los cuadros 2 y 3, de todos los diputados que desde la reinstauración de la democracia han acabado en las filas del grupo parlamentario socialista, sólo el 18.9 por ciento han sido diputados en más de tres legislaturas, cifra que alcanza el 11.3 en el caso del grupo parlamentario popular; 16.1 en el caso del grupo catalán; 14.3 en el del canario; 7.2 en el caso del grupo parlamentario del Centro Democrático y Social; 6.7 en el del vasco; y 1.8 en el del grupo de federal de Izquierda Unida. Por otra parte, y con carácter general entre los diversos grupos, entre el 40 y el 50 por ciento de los diputados lo han sido sólo en una legislatura. Estas tasas de renovación son considerablemente más elevadas que las que se registran en los parlamentos de nuestro entorno, según los datos que aportan Liebert y Von Beyme67. Cuadro 2. Número de legislaturas de los diputados de cada grupo parlamentario (1977-1998) (*) ____________________________________________________________ Grupo

Número de legislaturas 1

2

3

4

5

6

Socialista

275

Popular Centrista

127

60

43

38

17

9

227

100

49

30

12

5

1

139

63

4

-

-

-

-

CDS

13

10

3

1

1

-

-

Izq. Unida

25

19

12

-

1

-

-

Catalán

28

11

8

7

-

2

-

Vasco

16

9

3

2

-

-

-

4

2

-

-

1

-

-

36

12

3

-

-

-

-

Canario Mixto

7

67 Ulrike Liebert, "Parlamento y consolidación ...", cit., p. 125; y Klaus Von Beyme, La clase política ..., cit., pp. 130 y ss.

52 TOTAL

763

353

142

83

53

24

10

(*) Los diputados se atribuyen al último grupo al que han pertenecido, pudiendo haber pasado las anteriores legislaturas en otro. Se incluyen todos los diputados que ha habido en las siete legislaturas, incluso los que ocuparan el escaño por un tiempo menor a una legislatura. La tabla se ha confeccionado con los datos que incluyen las renovaciones habidas hasta el nueve de febrero de 1998.

53

Cuadro 3. Número de legislaturas de los diputados de cada grupo parlamentario (1977-1998) (en porcentajes sobre los escaños totales de cada grupo) ____________________________________________________________ Grupo

Número de legislaturas 1

2

3

4

5

6

7

Socialista

48.3

22.3

10.6

7.6

6.7

3.0

1.6

Popular

53.6

23.6

11.6

7.1

2.8

1.2

0.2

Centrista

67.0

30.6

1.9

-

-

-

-

CDS

46.4

35.7

10.7

3.6

3.6

-

-

Izq. Unida

43.8

33.3

21.1

-

1.8

-

-

Catalán

50.0

19.6

14.3

12.5

-

3.6

-

Vasco

53.3

30.0

10.0

6.7

-

-

-

Canario

57.1

28.6

-

-

14.3

-

-

Mixto

70.6

23.5

5.9

-

-

-

-

TOTAL CGRS

53.4

24.7

9.9

5.8

3.7

1.7

0.7

(*) Los diputados se atribuyen al último grupo al que han pertenecido, pudiendo haber pasado las anteriores legislaturas en otro. Se incluyen todos los diputados que ha habido en las siete legislaturas, incluso los que ocuparan el escaño por un tiempo menor a una legislatura. La tabla se ha confeccionado con los datos que incluyen las renovaciones habidas hasta el nueve de febrero de 1998. Esta dinámica de renovación de la élite parlamentaria ha sido una constante durante estos más de 20 años de vida democrática y en todos los grupos parlamentarios, renovándose cerca del 50 por ciento de la Cámara en cada proceso electoral (como se observa en el cuadro 4), lo que sin duda ha coadyuvado al fortalecimiento de las cúpulas directivas de los

54 grupos y de los partidos. Como decimos se trata de algo que ha afectado de forma general a todos los grupos políticos, aunque pueden apuntarse algunas tendencias específicas dentro de cada uno de ellos. Así, el grado de renovación del grupo parlamentario socialista ha estado siempre por debajo del registrado en el conjunto de la Cámara, excepto en la VI legislatura, tal vez debido a la reincorporación al Congreso de los Diputados de personas que ocupaban cargos en el Gobierno y en la Administración hasta que los comicios de junio de 1996 dieron lugar a la alternancia en el Ejecutivo. Por el contrario, la renovación en el grupo parlamentario popular ha seguido la tendencia contraria: ha sido siempre mayor, en términos porcentuales, que la registrada en el conjunto de la Cámara, disminuyendo en la última legislatura. En los datos contenidos en el cuadro 4 se han tenido en cuenta las renovaciones habidas hasta febrero de 1998, por lo que recogen las alteraciones debidas al nuevo destino en el Gobierno o la Administración de algunos de los diputados del PP elegidos en junio de 1996, por lo que ese cambio en la tendencia a partir de la VI Legislatura resulta todavía más sorprendente. Cuadro 4. Renovación de diputados de una legislatura a otra (19771996) (en términos porcentuales sobre los escaños de cada grupo parlamentario en la correspondiente legislatura) _____________________________________________________________ Grupo

Legislaturas Cyte

I

II

III

IV

V

VI

Socialista

100.0

50.0

66.4

37.5

32.6

37.1

46.8

Popular

100.0

55.6

89.6

67.6

67.0

61.7

43.6

Centrista

100.0

50.0

33.3 200.0

100.0

35.7

CDS Izq. Unida

100.0

26.1

-

85.7

88.2

66.7

47.6

Catalán

100.0

87.5

58.3

72.2

11.1

58.7

50.0

55 Vasco

100.0

28.6

25.0

66.7

80.0

Canario

60.0

60.0

100.0

50.0

Mixto

100.0

107.1

40.0

75.0

78.6

40.0

25.0

TOTAL CGRS

100. 0

47.4

70.8

54.6

47.1

51.1

45.7

Nuevos diputados al final de cada legislatura en comparación con los que había al final de la anterior (a estos efectos, la VI Legislatura se ha considerado "cerrada" a fecha 9 de febrero de 1998). En la II Legislatura el antecesor de IU, el Partido Comunista de España, sólo consiguió cuatro escaños, por lo que no pudo constituir grupo parlamentario propio, integrándose sus diputados en el grupo mixto. El grupo parlamentario federal de Izquierda Unida ha tenido siempre un grado de renovación más alto que el registrado en la Cámara, si exceptuamos el caso de la I Legislatura, en la que apenas registró renovaciones entre sus miembros respecto de los de la Constituyente (la mitad de la renovación que se registró en su seno de debió a los nuevos escaños logrados). El grupo catalán no ha seguido una tendencia clara en cuanto al nivel de renovación entre sus diputados, oscilando por encima y por debajo de la registrada en el conjunto de la Cámara. El grupo vasco sí ha seguido una línea clara, que le llevó a renovarse menos que la media de la Cámara en las I y II Legislaturas, para adoptar una menor estabilidad en las siguientes. Más allá de las diferencias en las pautas seguidas por cada grupo, lo cierto es que las altas tasas generalizadas de renovación de la élite parlamentaria han tenido, como no podía ser de otra forma, consecuencias para la vinculación entre los ciudadanos y sus representantes parlamentarios y para la propia homogeneidad y estabilidad de los grupos. Como ya hemos apuntado, esa movilidad o volatilidad de los parlamentarios haya coadyuvado, sin duda, al fortalecimiento de las direcciones de los

56 "todopoderosos" grupos parlamentarios de nuestra Cámara Baja y de los respectivos partidos. De hecho, los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados han funcionado en estos 20 años con una más que considerable estabilidad en su seno. Tan sólo en contadas ocasiones se han registrado convulsiones o enfrentamientos entre sus respectivos miembros o entre éstos y las direcciones de los grupos. Se dieron, sí, cuando los partidos atravesaron procesos agudos de crisis internas, poniendo de manifiesto que la vida de los grupos parlamentarios ha transcurrido pari passu y dependiendo de la deriva que han seguido los respectivos partidos políticos. En esas contadas ocasiones, los enfrentamientos o rupturas de la disciplina deben verse más como un reflejo de las eventuales luchas internas por posiciones de poder, que como una manifestación de disidencias en cuanto a posturas político-programáticas (en cuanto al contenido de las medidas legislativas a adoptar, por ejemplo). Así, en el seno del grupo parlamentario centrista se reprodujeron los enfrentamientos internos que caracterizaron su efímera vida. Las ocasiones más flagrantes fueron aquéllas en las que algún sector del partido votaba en contra de las decisiones del Gobierno o de la propia dirección del partido, dada la marcada división en sectores ideológicos existente en el seno del mismo68. No obstante, el "plante" más clamoroso en el seno del grupo parlamentario respecto de la dirección del Gobierno y del partido fue el registrado con motivo de la elección del nuevo presidente ejecutivo del grupo, en octubre de 1980. El candidato oficialista, Rodríguez Miranda, fue derrotado en la correspondiente votación por el crítico Herrero y Rodríguez de Miñón, quien duplicó en votos al propuesto por la dirección del partido. En el seno del grupo nacería un grupo de diputados, denominados los "jóvenes turcos", unidos por su común deseo de participar más activamente en las

68 Me he ocupado de esta cuestión en otro lugar, a donde remito al lector interesado en este punto. Cfr. Pablo Oñate, Consenso e ideología ..., cit., pp. 170 y ss. y 203 y ss.

57 decisiones que se veían obligados a adoptar cotidianamente, cumpliendo las instrucciones de la dirección del partido y del Gobierno. Los enfrentamientos que llevaron a la absoluta fragmentación del partido y a su disolución se plasmaron igualmente entre los diputados de su grupo, que fueron abandonándolo paulatinamente. También la crisis interna y de liderazgo que azotó durante la segunda mitad de la década de los años 1980 a Alianza Popular (predecesora del Partido Popular) tuvieron su correlato en su grupo parlamentario del Congreso de los Diputados. En concreto, a partir de la dimisión del líder y fundador, Manuel Fraga, tras el fracaso electoral de 1986, el candidato propugnado por Fraga para sustituirle encontró una firme oposición en el partido y, así en el grupo parlamentario, oposición que se articuló en aquel momento en torno a Hernández Mancha, quien sería elegido presidente del partido en el siguiente congreso nacional, el VIII69. No sería aquel, no obstante, el único momento de enfrentamientos en el seno del grupo, aunque en todos los casos, eso sí, reflejo de las luchas partidistas. No obstante, desde que Aznar tomara las riendas del partido, sometiéndolo a un profundo proceso de transformación, el partido y, paralelamente, el grupo parlamentario han superado los enfrentamientos internos, teniendo una existencia homogénea y de sólida estabilidad y coherencia. También en el grupo socialista se experimentaron tensiones internas paralelas a las que azotaron al partido a comienzo de los años 1990 . La unidad que había caracterizado al Partido Socialista prácticamente desde su renacimiento en 1974, comenzó a quebrarse en 1990, apareciendo disidencias entre diversos sectores (guerristas, renovadores, social-liberales, integradores, izquierda socialista) que se mantuvieron considerablemente contenidas en los ámbitos institucionales. Tal vez el único caso en el que tal contención se rompiera se registrara con motivo de la votación del Proyecto

69

y ss.

Sobre esta cuestión, ver Pablo Oñate, Consenso e ideología ..., cit., pp. 166 y ss. y 213

58 de Ley de Huelga en el Congreso de los Diputados en febrero de 1993. Los partidarios del sector guerrista, en declive, lograron enmendar el Proyecto del Gobierno, en el sentido de conferir relevantes poderes a los sindicatos a la hora de establecer los servicios mínimos o de calificar jurídicamente una huelga de legal o de ilegal, lo que podía dificultar enormemente en lo sucesivo la implementación de la política económica del Gobierno, más aún cuando estaba en ciernes la convergencia europea y la adopción de la moneda única (para lo que habría que desarrollar duros planes de ajuste económico). En el mes de abril, justo antes de que el Senado votara definitivamente el Proyecto el presidente del Gobierno (y secretario general del partido) disolvió las Cortes, abortando automáticamente toda tramitación parlamentaria. Esas mismas tensiones en el seno del partido entre los diversos sectores se manifestaron en el grupo parlamentario con motivo de la designación del nuevo portavoz, tras las elecciones de junio de 1993. El secretario general del partido (y presidente del Gobierno) promovió la remoción del hasta entonces (y durante la tramitación del Proyecto de Ley de Huelga) portavoz, Martín Toval, perteneciente al sector guerrista del que el secretario general estaba cada vez más alejado. Un buen número de diputados rechazó al candidato propuesto por la dirección del partido, el exministro Solchaga, rompiendo la disciplina que había caracterizado en otros tiempos al grupo. No obstante, fueron los únicos casos en los que se registraron enfrentamientos en el seno del grupo socialista. La raigambre de los conflictos era claramente de lucha por instancias de poder, más que por proyectos o planteamientos políticos distintos70. Pero los últimos episodios de división en el seno de un grupo parlamentario se han vivido en el de Izquierda Unida, que en la presente Legislatura ha sufrido una "fuga" de diputados al grupo mixto. Estos diputados votaron en contra de la postura oficial del grupo en la ratificación 70

Cfr. Pablo Oñate, Consenso e ideología ..., cit., pp. 126 y ss. y 186 y ss.

59 parlamentaria del Tratado de Maastricht. A aquella ruptura de la disciplina de voto sucedieron otras en algún otro asunto de menor entidad, pero que profundizaron una división que acabaría provocando la salida del grupo parlamentario de ese grupo de diputados, que acabarían fundando un partido independiente y al margen de la Coalición Izquierda Unida. El predominio de los partidos sobre los grupos parlamentarios lleva a que cuando en el seno de aquéllos se registren enfrentamientos entre diversos sectores, se plasmen en éstos, pero sin que quepa explicarlos como conflictos de ideas, planteamientos políticos o programas diferentes. Se trata, habitualmente, de simples y pugnaces conflictos por posiciones y cuotas de poder, por mucho que se intente disfrazarlos con otras vestimentas. Y, desde luego, de reflejos de los que se registraron en el partido, nunca conflictos surgidos propiamente en el grupo parlamentario; así, podría decirse que incluso para las crisis, los grupos parlamentarios son dependientes de los respectivos partidos. No obstante, estos enfrentamientos en el seno de los grupos parlamentarios o de parte de alguno de ellos con la dirección del respectivo partido han sido episodios esporádicos en la vida habitualmente pacífica, homogénea y cohesionada de los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados. De hecho, en las casi 400 votaciones habidas en el Pleno de la Cámara para la tramitación del articulado de las 147 leyes (orgánicas y ordinarias) que se aprobaron en la V Legislatura71 apenas se percibieron rupturas de la disciplina del voto. Los casos en los que algún diputado (uno o dos) votó en contra de lo decidido por su respectivo grupo fueron escasísimos y deben computarse como errores o despistes, más que como muestras de rebeldía. En cuanto a las ausencias de la Cámara, los portavoces o secretarios de los grupos confirman que se trató en casi todos los casos de ausencias justificadas y autorizadas previamente. No obstante, No se tienen en cuenta las votaciones de las diferentes enmiendas presentadas por los distintos grupos parlamentarios a cada uno de los proyectos respectivos. El número de enmiendas votadas es ingente, inabarcable en un trabajo de estas dimensiones. 71

60 los grupos cuyos diputados más coherentemente votan de forma sistemática, sin errores, despistes, ni ausencias son los pequeños (grupos catalán, vasco y canario) que apoyan a los grandes partidos en las coaliciones parlamentarias; entre los grandes siempre se registra uno o dos votos en contra de las directrices del grupo, y bastantes más ausencias que entre los pequeños (justificadas, no obstante, como ya hemos dicho, según lo manifestado por los respectivos portavoces o secretarios). Efectivamente, el comportamiento de los diputados en las votaciones respecto de medidas legislativas o en relación con el sostenimiento de coaliciones de gobierno (o acuerdos de legislatura) es poco relevante para el estudio de las relaciones entre partidos y grupos parlamentarios, dada la homogeneidad y la disciplina de voto que se registra en su seno, tal y como Von Beyme señalaba hace algunos años72. 5. Conclusiones Cabe concluir, por tanto, que el tipo de relación que se establece entre los partidos políticos y sus respectivos grupos parlamentarios, y entre estos y sus diputados, es de clara y prácticamente absoluta dependencia de los segundos respecto de los primeros. No suelen registrarse en el seno de los grupos disensiones con lo que establecen las direcciones de los mismos las partidistas, que controlan tanto el conjunto de la actividad de los grupos, como la nominación de las personas que han de ocupar los puestos directivos de los mismos y que son en la práctica las únicas que tienen visibilidad y poder en el seno de la Cámara. La actividad de los grupos suele ser cohesionada y coherente con las orientaciones del respectivo portavoz, que normalmente ocupa también un alto puesto en la estructura organizativa del partido. La dependencia llega hasta el punto de que se reflejan en los 72

Klaus Von Beyme, "Goverments, Parliaments ...", cit., p. 349.

61 grupos los conflictos internos que azotan la vida de los partidos, cuando se producen, pero como tal reflejo, no como posturas adoptadas en el seno del grupo en contra o independientemente del partido. Lo habitual, no obstante, es que tales enfrentamientos o conflictos no existan, sino que la sumisión sea plena. Los partidos tienen suficientes mecanismos de coerción y coacción para controlar la conducta de sus diputados. La capacidad de actuación parlamentaria de éstos, así como su futura reelección dependen casi por completo de la dirección del respectivo grupo; y éstas están plenamente dominadas por las de los partidos políticos. La forma en la que el trabajo parlamentario está organizado lleva a que muy pocas personas controlen toda la actividad de la Cámara, designando a quien deba ocupar los puestos relevantes en el respectivo grupo o en la Comisión de turno, a quien corresponda intervenir en un debate dado, o la dirección del voto en cada uno de los asuntos. El diputado apenas -por no decir en absoluto- tiene capacidad de actuación autónoma y, como ocurre en otros sistemas políticos de nuestro entorno, acaba siendo sólo un elemento constitutivo de los auténticos sujetos de un parlamento claramente configurado como un parlamento de partidos. Varios son los factores de cuya concurrencia se derivan esas prácticas que han caracterizado la existencia de nuestro Parlamento en las últimas dos décadas. El primero, claro, el contexto normativo-institucional que ha enmarcado esa existencia: el Reglamento de la Cámara y el respectivo de cada grupo parlamentario, que tienden a favorecer el poder de los partidos sobre los grupos y de estos sobre el diputado individual. Uno y otros atribuyen un considerable grado de poder a quienes dirigen cada grupo, pocas personas que, como decimos, controlan prácticamente toda la actividad de la Cámara y que concentran en ellas casi toda la visibilidad pública, en detrimento de la del parlamentario individual, al que apenas se le deja margen de iniciativa o de actuación propia, no canalizada a través del grupo. Pero hay otras previsiones normativas que coadyuvan a reforzar la

62 posición de los partidos en relación con el Parlamento, como las previsiones en materia electoral o las que rigen las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno, primando considerablemente a éste. Habría que atender, igualmente, al tipo de práctica parlamentaria que ese contexto normativoinstitucional genera, y que exige un parlamentario especializado y profesional, incapaz de cumplir por su cuenta de forma global y adecuadamente todas y cada una de las crecientemente más complejas funciones que el moderno parlamento ha ido asumiendo. Un segundo factor esta constituido por el tipo de partidos que se han configurado en nuestro sistema político: formaciones que han acabado adoptando las características del modelo electoral-profesional o cartel, consolidando, pari passu, la dependencia del respectivo grupo parlamentario y, desde luego, del diputado individual. Se trata de partidos late-comers (Linz), más próximos a ser un subelemento del aparato del Estado que una parte constitutiva de la sociedad civil (Katz y Mair), con la que no se preocupan por entablar estrechos vínculos, lealtades, ni una red de lazos en el ámbito local o regional. Esas reglas de competición partidista dan lugar a un sistema de partidos considerablemente concentrado, esto es, poco fragmentado, lo que supone otro mecanismo para el reforzamiento de los partidos. También tienen influencia en aquellas relaciones las reglas o tendencias de la competición partidista y de la comunicación política, que han dado lugar en nuestro país a una alta personalización de la vida política en la figura de los líderes estatales de los partidos, en detrimento de los dirigentes regionales o de los parlamentarios de cada distrito: nuevamente se configuran unas pautas por las que muy pocas personas tienen visibilidad y poder, acumulando los principales puestos de dirección del proceso político, con las consiguientes consecuencias para el desarrollo de las carreras políticas. Entre esas pautas tiene una importancia fundamental para lo que aquí nos interesa el alto grado de renovación de la élite parlamentaria, que alcanza en nuestro país, como hemos visto, cotas muy superiores a las

63 registradas en otros sistemas de nuestro entorno. La renovación de casi la mitad de la Cámara en cada convocatoria electoral y la consiguiente escasa veteranía de la mayoría de nuestros parlamentarios fortalece, una vez más, la posición de los grupos parlamentarios sobre los diputados y de los aparatos partidistas sobre aquéllos. No deben dejarse de lado, por último, las características de la cultura política española, que se expresan en actitudes de apatía, desconfianza, cinismo, ineficacia y desafección hacia el sistema político, en general, y hacia la institución parlamentaria y los parlamentarios, en particular. Estas pautas culturales llevan a que la población ignore la actividad de los parlamentarios y de los grupos parlamentarios, atribuyendo sus rendimientos globalmente a los partidos. Se refuerza así, una vez más, su posición frente a la de aquéllos. La influencia concomitante de todos estos factores, así como la de algún otro que en esta enumeración no exhaustiva hemos pasado por alto, configuran, como decíamos más arriba, un legislativo en el que los verdaderos protagonistas no son los parlamentarios sino los partidos políticos. Incluso cuando éstos atraviesan períodos de crisis internas, la arena parlamentaria registra la repercusión de esos conflictos, pero nunca salvo excepciones- los origina. Los partidos y su expresión en la Cámara, los grupos parlamentarios, se constituyen en auténticos "protagonistas todopoderosos" de la vida parlamentaria, lo que, desde luego, no es percibido como algo negativo ni por los ciudadanos ni por los propios parlamentarios. Se entiende que esa forma de organizar la vida parlamentaria es deseable y que favorece la buena marcha de la institución. Así, los partidos políticos son, en la práctica, los únicos actores en una asamblea que, con el beneplácito mayoritario de los ciudadanos y de los propios parlamentarios, se constituye claramente como un parlamento de partidos.