Para reorientar la reforma financiera en México

La banca de desarrollo en México.

Exposición de motivos para reorientar la reforma financiera

Una propuesta de Mario Rechy

Presentada en el Senado de la República en sept de 2013. Hasta la fecha,
nov de 2015, aguarda por Dictamen.

Un banco de desarrollo es aquel que financia,
normalmente a una tasa de interés inferior a la
del mercado, proyectos cuya finalidad es promover
el desarrollo económico de una determinada región
o grupo de países. Cualquier Diccionario

"la banca de desarrollo, al quedar transformada
de derecho o de facto en banca de segundo piso,
se limita principalmente a descontar o dar
garantías a préstamos a la banca comercial. Eso
es lo que hace la banca de desarrollo. Así se
contribuye, repito, a reducir los riesgos de la
banca comercial y a la par, y esto es muy
importante, cancela casi todas sus funciones
autónomas de fomento a la inversión y al cambio
cualitativo de la oferta productiva. Hemos negado
la banca de desarrollo, la hemos negado y
multiplicado por cero. En ese sentido, la banca
de desarrollo ha dejado de estar al servicio de
la transformación de la oferta del país para
apoyar los fines privados de las instituciones
financieras; eso es lo que ha hecho la banca de
desarrollo desde comienzos de la década de los
90."
David Ibarra, ante el Senado de la República


"Consideramos la democracia no solamente como una
estructura jurídica o un régimen político, sino
como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento económico, social y cultural del
pueblo." Constitución política de los Estados
Unidos Mexicanos.

"Las instituciones de banca de desarrollo son
entidades de la Administración Pública Federal
….. y atienden las actividades productivas que el
Congreso de la Unión determine….. Tienen como
objeto fundamental facilitar el acceso al ahorro
y financiamiento a personas físicas y morales,
así como proporcionarles asistencia técnica y
capacitación." De la página de la SHCP en
Internet




Presentación
El 16 de junio del presente año, la Secretaría de Hacienda emitió un
comunicado en el que dice: "La banca de desarrollo ha iniciado una nueva
etapa en la que profundiza sus acciones para la atención de la población en
sectores prioritarios por su impacto económico y social, que hasta hoy
tienen un acceso limitado al financiamiento." En su declaración, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) explica que esta banca
busca promover el desarrollo nacional, resolver los problemas de acceso a
los servicios financieros y mejorar las condiciones de los sectores
prioritarios, como las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes), los
productores rurales, la infraestructura pública, así como la innovación y
la creación de patentes.
El anuncio fue hecho al mismo tiempo que se reconocía que durante los
últimos años el desempeño de las instituciones encargadas del crédito ha
sido demasiado conservador, y que por ello, el gobierno de la República ha
propuesto diversas acciones para posicionar a la banca de desarrollo como
una sólida fuente de acceso al crédito y a los servicios financieros. En el
marco del compromiso 62 del Pacto por México, expone la SHCP se acordó
fortalecer a la banca de desarrollo para ampliar el crédito, y el pasado 8
de mayo se presentó ante el legislativo la iniciativa de reforma
financiera. Con ello, el gobierno federal busca posicionar al crédito como
una palanca de desarrollo, a través de mayor financiamiento de inversiones
productivas. En este sentido, concluye el comunicado de la Secretaría de
Hacienda, la iniciativa de reforma financiera considera como primer eje
rector el fomentar el crédito a través de la banca de desarrollo,
redefiniendo su mandato y manteniendo la prudencia en el uso del capital.
En los primeros días de agosto del presente año, las Comisiones de Hacienda
y Crédito Público y de la Cámara de Diputados, emitieron, después de haber
celebrado tres foros de consulta, y de haber revisado la iniciativa
presidencial, sus respectivos dictámenes, que se encuentran listos para
presentar al pleno de la Cámara baja en cuanto la Mesa Directiva lo
determine, durante el próximo periodo de sesiones.
En respuesta responsable y solidaria con los propósitos de esa iniciativa,
y en complemento a lo que los diputados han agregado recientemente en sus
dictámenes, presentamos hoy esta iniciativa que agrega elementos
fundamentales para contribuir a su viabilidad. Este complemento de
iniciativa no aborda todas las leyes que se incluyeron en la Iniciativa del
poder ejecutivo. Solamente trata la que se refiere a la Banca de
Desarrollo, la que específicamente reforma la Ley Orgánica de la Financiera
Rural, y la que se refiere a las Cooperativas de Ahorro y Préstamo. No
porque no se considere necesario abordar las otras reformas, sino porque
quienes hemos asumido esta responsabilidad de revisar estas iniciativas, no
hemos tenido suficiente tiempo y personal para poder cumplir con una
revisión de todos las leyes incluidas en la Reforma. Será tarea de otros
periodos de sesiones.
Como dice el texto de la Secretaría de Hacienda, todo con el propósito de
allegar financiamiento a sectores estratégicos tales como la inversión en
infraestructura, las pequeñas y medianas empresas, las actividades en el
campo, el desarrollo y el financiamiento de la vivienda.
Para motivos de exposición, procederemos a analizar primero la iniciativa
original de Reforma haciendo las propuestas de enmienda que consideramos
indispensables. Y procedemos luego a explicar en qué sentido complementan
lo que ya habían introducido los diputados en su Dictamen, y qué nuevos
elementos consideramos que todavía es necesario incorporar al texto de
varias de las leyes que modificaron los diputados.
Este honorable cuerpo legislativo coincide con la Secretaría de Hacienda en
que la banca de desarrollo debe ser actualizada para ser un "instrumento de
innovación, creativo y que colabore con los intermediarios del sector
privado para abrir mercados donde no existen". Pero consideramos, al mismo
tiempo, que debe también colaborar con el sector social, que posee
instrumentos y recursos considerables que pueden complementar la
intervención de la Banca de desarrollo, siempre y cuando se entienda que
este sector no es mercantil ni se rige por el lucro, y demanda que se
adecúen las normas de la Banca de desarrollo para que el crédito deje de
promoverse solamente desde los criterios de la rentabilidad contable, y
asuma también los criterios de la rentabilidad social y la sustentabilidad
ambiental.



I El marco macroeconómico de la Reforma y el diseño de una política de
desarrollo

El mundo ha vivido la peor crisis financiera de la historia en los últimos
años. Según algunos incluso peor que la crisis del 29. La peor en cuanto a
su profundidad y sus impactos. Profundidad porque el dinero ha crecido
hasta representar un valor que no está soportado ya en bienes o riqueza
material. Pues los derivados han generado dinero a partir del dinero y de
coberturas, opciones y márgenes, que según explican los especialistas suman
diez veces el valor de todas las mercancías disponibles en el mundo. Y
terribles impactos porque esta crisis ha conducido a un proceso general de
concentración del ingreso que el mundo había intentado y hasta cierto punto
conseguido aminorar en las décadas anteriores. Su saldo hasta ahora --pues
su fin no ha llegado-- arroja muchos millones de nuevos pobres, más hambre
y más enfermedades. Nunca el mundo occidental había visto un proceso
planetario de despidos, empobrecimiento y concentración del ingreso como el
que hoy observamos. La producción en general se ha reducido. Y los
esfuerzos por reactivar la economía han tenido resultados muy modestos.
Sin embargo las instituciones financieras internacionales, y en particular
el Fondo Monetario Internacional, han orientado su política --y han dictado
una normatividad-- poniendo énfasis en medidas preventivas convencionales;
en la necesidad de mantener presupuestos superavitarios, en claro contraste
con el aumento de la inversión pública, con énfasis en medidas
prudenciales que limitan aún más la iniciativa de los gobiernos y hacen de
la banca de desarrollo --y del crédito en general-- un instrumento de más
estricta operación y más inaccesible. La tónica ha sido la exigencia formal
de crecientes reservas prudenciales para respaldar los créditos, o para
generar seguridad ante las carteras de riesgo o problemáticas, por
inciertos índices de recuperación. Sin embargo, este tipo de medidas no han
dinamizado el crédito, ni han impedido la repetición de los problemas. Ni
siquiera han cambiado la situación de los bancos, llevándolos a la
inversión productiva. Y lo que sí han conseguido es sustraer de la
circulación y de la economía cantidades importantes de capital, han
alterado la proporción entre los montos de cartera, o de créditos
colocados, y los montos que se guardan como garantía, con el consecuente
encarecimiento de la operación y la consecuente contracción de todo
empréstito, pero peor aún, con el natural encarecimiento de las sumas
colocadas.
Contrario al propósito expreso que se decía buscar, la política financiera
de acrecer las reservas no ha aumentado o restaurado la confianza.
Confianza que en los sistemas solidarios ha jugado un papel alternativo y
generalmente más eficiente que las garantías. Pues existe también una
corriente que sostiene que no son sumas de dinero o bienes utilizados como
garantías o respaldo de las finanzas, lo que puede extender el crédito, y
que plantea, alternativamente, que es la confianza la piedra fundamental en
el mundo de las finanzas y el emprendurismo. Y esta corriente plantea que
la confianza se puede construir, con acuerdos solidarios a través de
procesos de aprendizaje interinstitucional que se retroalimentan desde el
nivel local hasta el constitucional, con transparencia en los proyectos de
inversión, con rigor en las proyecciones y planes de negocio fundados en
información válida y confiable, contando con mecanismo eficientes de
monitoreo y sanción, y con principios compartidos entre los participantes,
y de éstos con la fuente de financiamiento.
Además, los hoyos que se abrieron con la crisis de los derivados, en los
que unos créditos eran soporte de otros, que a su vez se respaldaban en
apuestas de bolsa, o en futuros y opciones que nunca se concretaron, habían
adquirido ya tales dimensiones que toda reserva o garantía formal parecía
insuficiente, muy corta, para cubrir mínimamente los quebrantos. A tal
punto que en los Estados Unidos simplemente se optó por colocar el dólar
como moneda de reserva en todas las economías, para mantenerla a flote,
pues la economía real lo había pulverizado en una cadena de quiebras sin
esperanza de recuperación.
Estas medidas y estos hechos, insistimos, han generado sin embargo una
corriente que en todo el mundo occidental insiste en que los problemas de
cartera se deben atender con la creación de reservas, con la ampliación de
garantías. Y la reforma financiera propuesta en México por el poder
ejecutivo en 2013 --a pesar de su sana y expresa intención de buscar la
reactivación económica, la expansión del crédito y el replanteamiento del
desarrollo-- no ha logrado escapar a esta idea dominante sobre la creación
o acrecentamiento de reservas, ni a los criterios trillados de
administración prudencial. No vemos en la propuesta del ejecutivo –más allá
de sus expresas buenas intenciones-- ni creatividad ni imaginación para
actualizar las políticas de financiamiento o el impulso del crédito. Sólo
medidas administrativas y alguna permisibilidad adicional centrada en las
autoridades; así como un conjunto inusual de medidas de protección a los
operadores y responsables de las instituciones financieras, hasta el punto
de prefigurar una red de protección contra eventuales cuestionamientos y
hasta irregularidades. Incluso esa permisibilidad o flexibilización llega a
proponer corresponsalías de crédito sin considerar el marco legal
existente, como detallaremos adelante.
En un mundo y un conjunto de economías recesivas, la tónica sigue siendo
buscar la reducción de las tasas de interés, pero fortalecer al mismo
tiempo las reservas. Y México ha tenido en los últimos años las más altas
reservas de divisas de su historia, divisas que no le han ayudado a ampliar
la producción o a reconstruir o reactivar los sectores deprimidos. Reservas
que en todo caso solo han servido para sostener el flujo de dinero de los
inversionistas, con la confianza en que pueden llevárselo en cualquier
momento, como ha venido ocurriendo precísamente en los meses de abril a
julio de 2013, en que salieron del país más millones de dólares que en
cualquier periodo anterior de las últimas dos décadas, según comentó la
prensa a comienzos de agosto de 2013. Pero lo más grave, sin embargo, está
en que la misma política se ha pretendido hacer válida o extensiva a todos
los organismos financieros por igual. Como si todos tuvieran la misma
naturaleza u operaran con una lógica común. Cuando debería tenerse claro
que el mercado que atiende cada tipo de organismo, y el hecho de que
algunos ni siquiera operen en el mercado, como es el caso de las
cooperativas, define un tipo específico de relación y de confianza con sus
socios o clientes, y conlleva una corresponsabilidad y reciprocidad que no
todos las instituciones financieras consiguen.
Debemos poner sobre la mesa, en medio de este contexto, que en México, como
en otros países, no precísamente desarrollados, existen empresas y unidades
económicas que se enfrentan al riesgo con otra perspectiva a la que venimos
describiendo, y que puede resumirse en una frase: produciendo riqueza. A
nivel internacional voces sonoras y conocidas lo han estado explicando.
Entre los principales críticos del sistema convencional debemos citar a
Mohamad Yunus y a Éric Toussaint[1].Y dentro de los mismos Estados Unidos,
también algunos especialistas destacan por su insistencia. En especial Paul
Krugman, que obtuvo el premio Nobel de economía en 2008; el Ex Director del
Banco Mundial Joseph Stiglitz, también premio Nobel de economía en 2001; y
el nuevo Director del Banco Mundial, el coreano Jim Yong Kim.
En México el gobierno ha tratado de capitalizar las exportaciones
aumentando sus reservas. Ha mantenido una política económica caracterizada
por los cuatro paradigmas dictados por los organismos internacionales:
control de la inflación, presupuesto equilibrado o superavitario, enormes
reservas para mantener en funcionamiento el comercio y las obligaciones
internacionales, y desde luego mercado irrestricto. Pero a nivel interno la
inversión pública, considerada desde la perspectiva histórica, se viene
contrayendo. La banca de desarrollo se ha reorientado para apoyar a los
negocios rentables. Y la población marginal o desempleada accede,
básicamente, a programas asistenciales.
En otro ámbito, o desde la sociedad civil --y ciertamente al margen de las
políticas económicas del estado--, las empresas sociales, y en particular
las cooperativas financieras, han mantenido la economía familiar asumiendo
un esfuerzo creciente, han invertido siempre sus remanentes o utilidades en
una extensión de su actividad, en una ampliación de las actividades
generadoras de riqueza, de bienes, de satisfactores. Pero con limitaciones
importantes dado que no han definido una orientación claramente productiva,
ni han constituido líneas de crédito de esa naturaleza.
La primera política, la gubernamental vigente, no ha podido aumentar la
planta productiva. Sólo toma medidas prudenciales ante la incertidumbre,
guardando dinero para que el flujo comercial se mantenga. La segunda
política centra su esfuerzo en la inversión de bienes y servicios
necesarios en la medida que financia lo que piden sus socios, y solo se
preocupa de la incertidumbre cuando el desempleo se contrae reduciendo la
demanda agregada y contrayendo las ventas y recuperaciones. La primera
política es la de la creación de reservas, aunque ello implique sustraer de
la producción el capital de trabajo. La otra política es la de mantener la
economía familiar, y hasta cierto punto la creación de empleos productivos
y servicios necesarios, con la consecuente ampliación del empleo, la
circulación de bienes y la reactivación del mercado. Pero no se ha
compensado la primera política, que es la más generalizada, con la segunda
política, que viene esforzándose por mitigar los efectos de aquella.

Inversión y crecimiento económico
En la iniciativa privada no podemos identificar una fuente compensatoria de
la menor inversión pública, toda vez que la evolución de sus inversiones
nos indica, claramente, que no se orienta a una ampliación de la planta
productiva, ni a la generación de nuevos empleos. Como lo ilustramos en los
datos siguientes: Observa José Valenzuela Feijóo, de la Universidad
Autónoma Metropolitana, por ejemplo, que "la inversión depende de la
rentabilidad que espera lograr"; pero en un mercado como el nuestro, donde
es de dominio público que la tasa de interés atrae a la inversión en
derivados y en bolsa, antes que a actividades productivas, y cuando además,
como dice Valenzuela "observamos un estancamiento del mercado interno, que
por cierto es producto de la fuerte reducción salarial que en México suma
ya 20 puntos porcentuales del Ingreso Nacional, con un menor gasto público
y el aumento del componente importado de la oferta global, se provoca una
retracción de los niveles de inversión"[2]. Valenzuela agrega todavía otras
consideraciones, dice que existe en efecto un alto nivel de excedentes
económicos, pero al lado de una "delgada magnitud de la inversión
productiva". Según la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dependiente
de la Secretaría de Hacienda, a marzo de este año estimaba que "Las
ganancias de los grupos financieros que operan en México tocaron en 2012 un
nuevo máximo histórico. Las 22 sociedades controladoras, que gestionan
bancos, casas de bolsa, casas de cambio y administradoras de fondos de
retiro, obtuvieron utilidades el año pasado por 104 mil millones de pesos,
cantidad que superó en 15.5 por ciento a las registradas en 2011. Sólo en
los últimos nueve años los grupos financieros que operan en México han
extraído ganancias por 664 mil 933 millones de pesos, cantidad que equivale
a 51 mil millones de dólares al tipo de cambio actual. Vistas estas cifras
en términos comparativos, las utilidades de los grupos financieros en esos
nueve años equivalen a 3.9 veces el monto de recursos que el Estado
mexicano obtuvo por la venta a extranjeros de los bancos rescatados con
recursos públicos después de la crisis de 1995, calculada en 13 mil
millones de dólares."[3]
La misma fuente (CNBV), informó un semestre después (agosto de 2013), que
"el conjunto de grupos financieros que opera en México, sector controlado
por entidades extranjeras, logró en el primer semestre de este año un monto
sin precedente de ganancias, en un momento en que la economía como un todo
cayó en desaceleración. Las ganancias de los 21 grupos financieros que
operan en el país sumaron 61 mil millones de pesos entre enero y junio de
este año, cantidad que superó en 17.9 por ciento a las que obtuvieron en el
mismo periodo de 2012, destacó en la información dada a la prensa a
mediados de agosto de 2013 por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores
(CNBV)." Con estos datos se pudo corroborar que si bien la tasa de
crecimiento de las ganancias de los grupos financieros en el primer
semestre del año fue cinco veces superior al crecimiento esperado para la
economía en 2013, ello no se tradujo en inversión productiva, ni en
generación de empleos.
El Banco de México redujo sus estimaciones sobre el crecimiento a un rango
de entre 2 y 3 por ciento del producto interno bruto (PIB) en 2013; tras
ese anuncio, un día después BBVA Bancomer, el principal grupo financiero
del país, lo redujo de 3.1 a 2.7 por ciento, para que luego Banamex
ajustara de 2.7 a 2 por ciento su pronóstico de crecimiento para este año
de 2013. Luego entonces no existe relación alguna entre el ahorro, las
utilidades y el crecimiento económico o la inversión.
Pero aún podemos agregar que este mismo año, mientras las utilidades
crecían de manera tan espectacular, las grandes empresas despedían a casi
setenta mil personas tan solo entre enero y junio, según notas de prensa,
basadas en los informes financieros más recientes de 31 firmas mineras y
siderúrgicas, constructoras, televisoras, telefónicas, agroalimentarias, de
servicios, fabricantes de diversos artículos de consumo así como de
materiales, fraccionadoras, aerolíneas y cadenas de supermercados que
concentran más de 70 por ciento del valor del mercado.
Estos informes enumeraban, entre otras de estas empresas grandes a las
siguientes: "Grupo México, Industrias Peñoles, Altos Hornos, Walmart,
Soriana, Chedrahui, Comercial Mexicana, ICA, Cemex, Cementos Chihuahua,
MexiChem, Vitro, Geo, Sare, Hogar, Homex, Ara, Televisa, Tv Azteca, América
Móvil, Bachoco, Bimbo, Femsa, Grupo Modelo, Aeroméxico, Grupo Posadas,
Kimberly-Clark, Alfa, Gruma, Grupo Carso y San Luis. A las que se agregaban
los 39 integrantes del Consejo Mexicano de Hombres de Negocios, presidido
por Claudio X. González, de Kimberly-Clark, y que este año se comprometió a
invertir 27 mil millones de dólares en México, lo que según divulgaron,
contribuiría a la generación de más puestos de trabajo.
Y no es la Iniciativa privada la única que despide, pues según el INEGI,
comparando cifras del final de la administración anterior, con las de la
actual, pero confirmado por el seguimiento de prensa, la plantilla del
sector público se redujo 2.2 por ciento en el primer semestre del actual
gobierno. Lo que representa una reducción neta de 131,600 burócratas que
pasaron a la cesantía.
El mismo INEGI informó el martes 13 de agosto de 2013 que la desocupación
abierta afectó a 2 millones 607 mil personas en el segundo trimestre de
2013, unos 118 mil más de las existentes al comienzo de este gobierno.
Durante los últimos seis meses, explicó este instituto, también unas 71 mil
400 personas se sumaron a la población disponible hasta elevarla a 6
millones 427 mil mexicanos que dejaron de buscar empleo porque consideran
que no lo conseguirán. Al presentar los resultados de la Encuesta Nacional
de Ocupación y Empleo (Enoe) al segundo trimestre de este año, el organismo
señaló que unas 470 mil personas de 14 años y más se incorporaron a la
población ocupada durante los primeros seis meses de 2013, con predominio
de quienes sólo encontraron trabajo en el sector informal.
Un concienzudo estudio de Caballero Urdiales y López Gallardo, del Consejo
Nacional de Universitarios, dice que[4] en el periodo 1988 a 2007 la
inversión privada elevó su participación en el total, pero aun así ha sido
muy modesta, pues no superó el 3.72% de crecimiento en el periodo, y si a
eso agregamos la reducción de la inversión pública, entendemos que juntas
sólo representan un crecimiento de la inversión total de 2.08% y un 2.38%
del PIB.
O sea que las utilidades aumentan. El ahorro crece. Pero la inversión y el
empleo caen y el crecimiento también. ¿Cómo plantear entonces el impulso
del desarrollo?
Desde la perspectiva de lo que venimos exponiendo, hacen falta varias
cosas. Por una parte una clara política de desarrollo, que identifique
responsables de su instrumentación y cumplimiento, un conjunto de
instrumentos encargados de cumplir la estrategia general y por sectores, y
una planeación que indique cómo combinar las políticas, los recursos y las
acciones de las dependencias. Y en este caso, comenzamos en esta propuesta
por el marco jurídico que norme ese proceso tan urgente. Esta propuesta,
por lo demás, no solo aspira a complementar la iniciativa presentada por el
poder ejecutivo, y no solo toma en cuenta lo que el honorable cuerpo de
diputados agregó, que no fue menor; también reintroduce elementos
implícitos en la Ley General de Planeación, en la Ley de la Economía del
Sector Social, y diversos preceptos constitucionales.

La planeación, la recaudación y el desarrollo
Decía una nota del diario la Jornada el 24 de junio que "en cuanto a la
planeación y evaluación que, según el Inegi, deben ser considerados por los
gobiernos como elementos indispensables para la implementación y monitoreo
de las políticas públicas, 2.5 por ciento de las casi 2 mil 500
administraciones municipales declararon no contar con ninguna herramienta
al respecto, es decir, ni siquiera con un plan general de desarrollo. Sólo
37.9 por ciento cuentan con un programa de desarrollo urbano y apenas 28.5
por ciento tiene uno de desarrollo económico."
No es pues una casualidad que tampoco la banca de desarrollo tenga una
estrategia y una política de desarrollo.
Samuel Ortiz Vázquez, el autor prologado por Valenzuela Feijóo, dice que a
pesar de que la inversión pública no debería depender de la tasa de
ganancia esperada, y debía decidir sus inversiones sin someterse al
criterio de la rentabilidad privada, ésta se ha contraído. Que desde el año
1982 el peso relativo del componente privado se eleva muy por encima de la
inversión pública. Y que del 54% que era en el año 1981, pasa el 87% en
1998. Al mismo tiempo que la inversión pública experimenta una caída desde
el primer año citado, "llegando a niveles históricos bajísimos como el 13%
en el último año citado", aunque se ha recuperado al doble después, para
representar una cuarta parte del total hacia el año 2009.
Viendo el componente o destino de estas inversiones, Ortiz Vázquez, que
procesó los datos de las encuestas de acervos y formación del capital
realizadas por el Banco de México, y los cotejó y combinó con la base de
datos del INEGI, observa una diferencia considerable entre las dos fuentes
financieras consideradas; pues en el periodo 1982-2009 la inversión
privada, que sumaba 75% del total, se descomponía en un 48% de inversión en
construcción, y el resto, de 52%, se destinaba a compras de maquinaria y
equipo. Mientras que, de la inversión pública, que sumaba apenas el 25% de
la inversión total en el mismo periodo, el 82% se dedicaba a construcción,
y solo el 18% a inversión en maquinaria y equipo. Y comenta además que no
solo debemos notar que en esta fase de la globalización se vive una
reducción del peso de la inversión pública, sino además que también se
reduce la proporción del total que va a equipo, maquinaria y similares.
Siendo más acentuada esta tendencia para los años recientes.
Es un lugar común el que el desarrollo implica un crecimiento económico,
pues el aumento de los valores producidos en una economía es el que puede
mantener el crecimiento de la inversión. Sin embargo, como también se ha
vuelto un lugar común, no podemos evaluar la marcha económica por los
índices de crecimiento, pues éste apenas representa un mayor valor, y resta
o falta todavía ver cómo se distribuye, y no solamente entre los sectores
económicos y factores de la producción, sino también, una vez convertido en
ingreso fiscal, cómo se distribuye presupuestalmente como instrumento de
inversión y gasto.
En este sentido conviene hacer algunas reflexiones sobre la política de
ingreso, y sobre la política de gasto e inversión. Pues de ellas dependerá
no solamente el monto recabado o disponible, sino también el carácter con
que se utilicen estos recursos.
En cuanto a lo primero, debemos distinguir entre dos grandes
planteamientos. Uno empeñado en ampliar la base tributaria, que además
propone enfatizar el carácter progresivo de la recaudación. El otro
partidario de ampliar no la base sino las mercancías o bienes. La primera
corriente se centra en la imposición al ingreso. La segunda en una
tributación de los consumidores.
La prevalencia de una u otra propuesta ha sido tema de gran polémica y de
difíciles negociaciones. Probablemente porque lo que ha venido al caso es
la percepción que se tiene de los impactos de cada una, y de los intereses
a los que sirve o afecta.
Se piensa, para ser muy sintético, que una política impositiva del ingreso
desalienta la inversión, entre otras razones porque reduce el margen de
utilidades. Y se ha creído al mismo tiempo, que la política de ampliación
de los bienes a los que se aplique el IVA es la forma más segura de
recaudar más y de la manera que no haga distingos.
Resulta inevitable tomar partido en este caso. Pero no en forma ideológica
o doctrinaria, sino en base a las evidencias, la experiencia internacional
y los estudios disponibles.
El texto de los especialistas del Consejo Nacional de Universitarios no
deja lugar a dudas sobre este punto. Analiza los resultados de las
políticas que en América Latina han otorgado prioridad al gravamen del
ingreso, y los compara con las políticas que han grabado el consumo. Este
análisis no solamente obtiene conclusiones sobre cuál de los dos mecanismos
puede representar una cifra más alta, sino también cuál de los dos
representa no solo una fuente mayor de inversión para el estado que
invierta en el desarrollo, sino también un mayor aliciente para la
inversión privada y un impacto más claro de impulso a las cadenas
productivas.
Es tema de varias iniciativas y fundamento de varias leyes, entre otras de
la reforma fiscal que también es tema prioritario. Pero lo abordaremos aquí
solamente como elemento que subyace a la Reforma financiera, y que hasta
cierto punto condiciona los alcances y los mecanismos del Desarrollo
Nacional y, en particular, del Desarrollo Rural.
El análisis histórico, pero también sincrónico de los regímenes fiscales de
América Latina, incluido México, demuestra diez cosas fundamentales:
Primero, que es falso que el aumento al ISR desaliente la inversión
privada.
Segundo, que cuando el Estado tiene o cuenta con una política de desarrollo
y emplea los ingresos adicionales en gasto e inversión planeados con ese
fin, ello conlleva o provoca una mayor inversión privada.
Tercero, que es falso que la generalización o ampliación del IVA puedan
representar una recaudación mayor que un aumento del ISR sobre ingresos
mayores.
Cuarto, que el mejor fundamento para el crecimiento económico es un mercado
en expansión, ergo con salarios que no caen, y con empleo que no se
recorta.
Quinto, que el aumento del ISR tiene una mayor tasa de acumulación
productiva, medida como cociente de inversión privada sobre el PIB.
Sexto, que los países en donde se ha privilegiado la imposición del IVA, y
en general al consumo, están asociados con bajos niveles de PIB per cápita
y patrones concentrados de distribución del ingreso.
Séptimo, que en países como México, con alta concentración del ingreso y
altos índices de pobreza, se requiere una reforma tributaria progresiva,
buscando superar el problema de la evasión fiscal y la elusión fiscal para
elevar la recaudación sin contribuir a una mayor reducción del ingreso o la
capacidad adquisitiva de la población, que están entre los deciles de menor
ingreso.
Octavo, que es el IVA el que tiene efectos desestimulantes mayores sobre la
inversión, según la evidencia empírica y los estudios econométricos.
Noveno, que aun el empleo de la recaudación en gasto corriente o público
primario estimula la inversión privada.
Y Décimo, que una mayor extensión del IVA podría generar efectos negativos
sobre la ya de por sí mala distribución del ingreso, y traducirse en
reducción neta de la demanda y en una consecuente caída adicional del PIB.
Pero el tema aquí no es centrarnos en la defensa de una orientación para la
política fiscal, sino en cómo emplear de manera eficiente el ingreso
adicional que esta consiga. Y si abordamos el tema es porque cada una de
estas políticas tiene un impacto claramente distinto en el proceso de
desarrollo. Y en ese sentido es que tomamos posición y remitimos al
honorable cuerpo de legisladores a las fuentes citadas, y en particular al
estudio de Caballero Urdiales y López Gallardo.[5]



En cuanto a la aplicación presupuestal
El presupuesto de egresos de la federación expresa, en su extensa
presentación que explica el gasto y la inversión de este año de 2013, el
interés de la presente administración en "que México crezca para generar
empleos", a través de "una transformación de las estructuras económicas y
sociales…con una visión responsable y realista que acelere el desarrollo
integral y equilibrado", combatiendo la pobreza.
Luego anuncia un crecimiento del presupuesto, en términos reales, de 4.1%.
Y como parte de la estrategia incluye lo que denomina el Eje México
Incluyente, que tendrá como prioridad combatir la pobreza. Reconociendo que
52 millones de mexicanos viven en esa situación.
Pero lo importante del pronunciamiento y exposición de políticas es que de
manera clara afirma que "la presente administración buscará transformar el
modelo asistencial actual de la política social, para convertirla en una
política social participativa y proactiva que deberá incorporar a los
mexicanos en condición de pobreza a la actividad productiva." Este es un
anuncio trascendental, que mucho hemos esperado quienes sentimos que los
proyectos o programas que subsidian la alimentación y el gasto corriente,
sin atender eso que denomina el presupuesto de egresos la participación
proactiva que los lleve a la producción, perpetúan la pobreza. Pero además
hacen dependientes del Estado a estos sectores, les hacen perder interés y
responsabilidad por su propia condición, e inclusive les inducen a una
pérdida de la dignidad.
Sin embargo, a pesar del importante pronunciamiento, el presupuesto deja
intactas las partidas de lo que en su introducción correctamente califica
como asistenciales.
En el desglose de partidas podemos ver, como los programas denominados
Oportunidades, Escuela Digna, y otros similares siguen funcionando
exactamente igual que en los años anteriores.
Ello tiene, además, una consecuencia natural en la subsecuente
presupuestación o aplicación de recursos, pues las partidas financieras de
la banca de desarrollo se mantienen estacionarias, y los criterios de
aplicación, sin los recursos complementarios de fomento, siguen orientados
al segmento que no comprende a los pobres, ni a los más necesitados de que
se les incorpore al desarrollo.
Cuando se hace una propuesta de política económica debe concretarse de
manera consecuente. En este caso redistribuyendo el gasto y la inversión;
de tal forma que puedan incidir en la nueva orientación hacia el
desarrollo. Pues de otra manera el pronunciamiento se queda en buenos
propósitos.
Tomemos como ejemplo lo que el presupuesto dice sobre los pueblos
indígenas. En materia de desarrollo social, dice el texto de referencia,
"es imprescindible contar con políticas públicas que atiendan a los
distintos grupos vulnerables que se encuentran en nuestro país. Al respecto
se impulsará el desarrollo de los pueblos indígenas en la agenda nacional y
en las finanzas públicas, y por ello se destinarán recursos del orden de
64,291 millones de pesos."
En el cuadro titulado Análisis de las funciones y subfunciones del gasto
programable por destino del gasto, se consignan 10,307 millones para
indígenas; de los cuales 1,584 son de gasto directo, y 8,723 de subsidios.
Como esos diez mil millones están lejos de la cifra anunciada antes,
buscamos entonces en Desarrollo Social. Y en el cuadro Análisis de las
funciones del gasto programable por ramo presupuestario o entidad y destino
del gasto neto. Ahí observamos que Desarrollo Social suma 16,239 millones;
de los cuales corresponden a gasto directo 723 millones de pesos, y a
subsidios 15,236 millones de pesos. La suma de ambos cuadros da 25,500
millones, aproximadamente, cifra de todas maneras lejana a los 64 mil
millones citados. Buscamos entonces en otras partidas. Tal vez salud,
educación, etc. Pero como no hay desglose por población destino, no podemos
verificar cómo llega a los indígenas.
Buscamos entonces en las partidas presupuestales de las dependencias. Por
ejemplo en las de la Banca de Desarrollo. Y encontramos que no hay montos
claramente etiquetados para indígenas, si bien se han formulado nuevas
reglas de operación que sí los citan de manera explícita y directa[6]. Sin
embargo, hablar del cumplimiento del compromiso número 65 del Pacto por
México, a pesar de que dice que se reorientarán los subsidios para asegurar
un apoyo a dichos productores, agrega que "se impulsará el incremento de la
tecnología con particular atención en la modernización de los distritos de
riego"….Y pasa a describir cómo este nuevo programa arranca acorde o en el
marco del Convenio de coordinación entre la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas y la Financiera Rural… Y nos
preguntamos entonces ¿a qué indígenas de las zonas de riego se refiere?
Pues son escasísimos los casos de asentamientos indígenas en tierras de
riego.
El documento es generoso en su descripción de propósitos, pero al llegar a
lo concreto dice, y pedimos disculpas por la transcripción tan larga, pero
es que se trata precisamente de ilustrar la absoluta incongruencia entre lo
que el presupuesto de egresos dice perseguir, lo que cada dependencia
reitera de los compromisos, y la forma como finalmente se trata de cumplir
con ellos. Una vez que el Programa nos recuerda que siempre habrá que
apegarse a la Ley Orgánica de la Financiera, y al Manual de Normas y
Políticas de Crédito, detalla
6.1 Condiciones
En operaciones directas, las solicitudes de crédito se deberán apegar a lo
establecido en los productos de crédito correspondientes. (Y en ese caso
entra el Manual, que no concede ningún crédito sin garantías).
En operaciones de segundo piso (o sea a través de un intermediario
financiero, que puede ser un banco, una Sofom, o un organismo similar) los
FRI deberán estar registrados ante CDI o las EIF que se hayan constituido a
partir de estos fondos o directamente por las comunidades indígenas,
deberán cumplir con lo siguiente.
* Estar formalmente constituidos de acuerdo a las leyes aplicables.
* Incluir en el objeto social plasmado en su acta constitutiva la facultad
para obtener financiamiento y otorgar crédito a sus socios o clientes.
* Dentro de la directiva contar con al menos una persona con experiencia
mínima de dos años en la administración de cartera de crédito…contar con el
soporte y asesoría de un tercero con experiencia en la administración de
cartera
* Contar con un Capital contable Neto equivalente en Moneda Nacional … a
250,000 UDIS.
* Plan de negocios con información suficiente…
* Plan de fortalecimiento…" --O sea intermediarios financieros que sirven
a indígenas pero reúnen el perfil de un banco.
Qué bueno que el Programa que citamos contiene una cláusula en la que
aclara que "Las solicitudes de crédito podrán atenderse mediante el
Programa de Financiamiento para Proyectos con Mezcla de Recursos, el cual
está destinado a financiar proyectos de inversión combinando
financiamiento, aportaciones del productor y apoyos de las dependencias y
entidades del Gobierno Municipal, Estatal o Federal, lo cual facilita el
acceso al crédito." Por desgracia no nos dice quién diseña la mezcla de
recursos; no dice si la Financiera se erige o puede jugar el papel de
gestor para esos casos; no explica el mecanismo o procedimiento para que
los apoyos precedan o complementen el crédito. En resumen, no plantea un
proceso de desarrollo, ni su financiamiento. Sino la prosecución de la
misma política de crédito en base a garantías.
Es comprensible por ello que el presupuesto de egresos diga hacia el final
de su presentación que "El gasto en las funciones de Desarrollo Social
representó en promedio el 57.9 por ciento del gasto programable total y
creció a una tasa de 22.1 % en términos reales durante el periodo 2008-
2012. Con estos recursos se apoyaron programas como Oportunidades, Seguro
Popular, 70 y más, IMSS-Oportunidades, y Escuelas de Calidad, o Becas y
Habitat." Y por eso mismo nos explicamos que también diga: "Para la banca
de Desarrollo y Fondos de Fomento se prevé que entre 2012 y 2018 el
patrimonio se mantenga prácticamente constante como proporción del PIB, una
vez creadas las reservas preventivas por riesgos crediticios, lo que es
congruente con un techo por intermediación financiera de 0.4 por ciento del
PIB en promedio."
Se comprenderá ahora por qué nos parece que la iniciativa del ejecutivo se
queda corta en la reorientación de la banca de desarrollo, y por qué los
cambios introducidos por el honorable cuerpo de diputados pueden todavía
perfeccionarse con claros preceptos sobre el desarrollo en la Ley que rige
esa banca, en la Ley Orgánica de la Financiera Rural, y en las nuevas
facultades o prerrogativas de las cooperativas, que pueden efectivamente
erigirse en los dispersores naturales de crédito y en los administradores
de los subsidios que les acompañen.
Es como parte de ese panorama que debemos abordar la Reforma financiera en
nuestro país. Pues según los objetivos que nos planteemos, y según los
criterios que nos orienten, estaremos poniendo énfasis en políticas
contractivas o recesivas, en políticas concentradoras del ingreso, y en
políticas que desalientan la producción o la mantienen limitada; o bien en
políticas de inversión, de reactivación de la planta, de ampliación de la
demanda agregada y el mercado, y en políticas redistributivas del ingreso.
La tónica de la iniciativa del poder ejecutivo expresa buenos propósitos,
pero al conservar la idea de la liberalización mercantil como principio
rector, y al no definir la manera como se conjugan o mezclan los recursos
de apoyos y crédito, ni decir una palabra sobre la obligación que las
dependencias tienen de hacerlo, no alcanza a aterrizar esos propósitos en
el diseño de los cambios que todos esperamos, pues deja inalterado el
modelo de financiamiento, que como veremos en el análisis subsecuente, poco
podría extender el servicio de crédito a quienes más lo necesitan. Pues
partimos del paradigma de que no es posible extender el crédito sin
acompañarlo de los apoyos y actividades complementarias que lo convirtieran
en instrumento de desarrollo.

II Lo que dice el texto original de la Exposición de motivos de la
Iniciativa de la Reforma Financiera, presentada por el poder ejecutivo en
2013, y lo que debemos agregar sobre la banca de desarrollo

En su primer párrafo, la Exposición de motivos dice textualmente: "…es
menester que la Banca de Desarrollo cuente con mejores herramientas para
ampliar el acceso al crédito de quienes tienen necesidades de
financiamiento y teniendo capacidad de pago no se les dan las facilidades
para la obtención de recursos que les permitan adquirir los apoyos
necesarios para elevar su desarrollo económico". Esta primera afirmación
nos lleva a la siguiente reflexión: Al parecer el mercado objetivo, o la
población elegible comprende entonces a los que pudiendo pagar todavía no
han podido ser convertidos en clientes. Pero entonces, Primero.- Debemos
entender que es tarea de otros generar esa capacidad de pago, y si lo es de
otros, ¿quiénes son?, al menos si el papel de la banca de desarrollo
comienza cuando ya tienen esa capacidad. Segundo.- Si la banca de
desarrollo no tiene entre sus obligaciones o cometidos generar el
desarrollo entre quienes no lo han alcanzado, probablemente será correcto
que comience, al diseñar sus reglas de operación y sus programas de
crédito, por el establecimiento de las garantías requeridas. Pero si la
banca de desarrollo debe participar en la generación de esa capacidad de
pago, entonces antes o junto con las reglas de operación de créditos tiene
que formular una estrategia para generar el desarrollo, y como parte de él
la correspondiente capacidad de pago. Y Tercero.- ¿Cómo se genera la
capacidad de pago? ¿Qué nivel de la actividad económica nos marca la
frontera entre los que no pueden pagar un crédito y los que sí pueden
pagarlo?
Según algunos especialistas, las funciones de un banco de desarrollo
comprenden o incluyen el proveer capital a las empresas que pueden
contribuir al desarrollo, los empréstitos a los negocios en pequeña escala,
los servicios financieros y los fondos de capital de riesgo, así como todos
los esquemas que puedan diseñarse para emprendimientos de desarrollo. El
Diccionario de Negocios dice que un banco de desarrollo es una institución
financiera para fundar nuevas empresas y proyectos de desarrollo a través
de capital de riesgo y de préstamos de capital. Ya en esta definición
encontramos diferencias con la exposición de motivos de la iniciativa en
cuestión. Pues el texto que citamos de la exposición de motivos dice
literalmente que se trata de brindar crédito a quien tiene capacidad de
pago. Ahí no se contempla el capital de riesgo.[7]
Algunos autores sostienen que un banco de desarrollo es aquél que se enfoca
o dedica a crear y promover proyectos que tienen un impacto en el
desarrollo. Y que lo hacen por medio de inversiones en infraestructura, en
sistemas de administración financiera de carácter o naturaleza pública, así
como de servicios de salud. Cosa que tampoco tiene mucha coincidencia con
lo que dice la Exposición de motivos citada.
G. Kheradjou, William Diamond, y D.M. Mithani,[8] especialistas en el tema
de los bancos de desarrollo, dicen que estos bancos se distinguen por su
involucramiento en la promoción y conducción del desarrollo, tanto de la
industria como de la agricultura y los sectores estratégicos de la
economía.
Según el primero de estos autores, un banco de desarrollo debe poder
atender las necesidades sociales de una economía. Por su parte, Diamond
agrega que los bancos de desarrollo son instituciones que promueven la
creación de empresas; creación de empresas que está plagada de costos y
riesgos que todo banco de desarrollo debe poder afrontar. Los bancos de
desarrollo –según este autor—sólo pueden acometer esa tarea con prudencia
pero con comedimiento cuando tienen la necesaria solidez financiera, la
experiencia técnica y la habilidad gerencial.
En esta perspectiva, un banco de desarrollo tiene la tarea de crear
empresas desde su arranque y hasta su estado consolidado, cosa que implica
costos y riesgos; para lo cual el banco debe contar con los recursos y el
conocimiento que le permitan la fundación o arranque de tales iniciativas.
Por su parte D.M. Mithani sostiene que "se puede definir a un banco de
desarrollo como aquella institución que provee todo tipo de asistencia
financiera (tanto de mediano como de largo plazo) a las unidades de negocio
bajo las formas de préstamos, inversiones, garantías, seguros…"
Las características de un banco de desarrollo, dice Mithani, deben incluir
las siguientes:
1 no aceptar depósitos del público, como lo hacen los bancos comerciales
y otras instituciones financieras que dependen de esos ahorros;
2 debe tratarse de una institución de múltiple propósito, pues además de
proveer ayuda financiera tiene que asumir las actividades de fomento y
ayudar a las empresas desde la planeación y en la operación;
3 es una institución que otorga servicios financieros que incluyen
préstamos a mediano y largo plazo;
4 proporciona asistencia financiera tanto a instituciones privadas como
a instituciones públicas;
5 su papel es cubrir la brecha que se presenta cuando otras fuentes de
fomento no son suficientes y tiene entonces que complementarlas, sin
competir con canales convencionales de financiamiento;
6 su propósito principal es acelerar la tasa de crecimiento, ayudando al
desarrollo económico general, tanto específicamente industrial como de
cualquier tipo;
7 su objetivo se inscribe en el servicio del interés público más que en
la búsqueda de utilidades; y
8 son instituciones que responden a las necesidades socioeconómicas de
desarrollo.[9]
Estos textos nos ilustran sobre un hecho fundamental que viene a propósito
de la Iniciativa actual de Reforma propuesta por el poder ejecutivo. Y es
que al menos a nivel internacional la banca de desarrollo no se desentiende
de la generación de las capacidades de pago, sino que asume ese objetivo y
diseña instrumentos para cumplir la tarea que antecede y a veces acompaña
al otorgamiento de créditos.
En honor a la verdad, deberíamos recordar que en este país la historia y el
papel de la banca de desarrollo han sido muy importantes. Aunque hoy en día
algunos de los institutos que la constituyen o representan están lejos de
estar cumpliendo su papel como palancas o instrumentos de desarrollo y se
centren en actividades rentables, donde no corren mayor riesgo, ni
complementan los empréstitos con apoyos, ni siquiera con la gestión de los
apoyos.
Otra función o papel tuvo la banca de desarrollo cuando impulsó la minería,
cuando financió el proceso de construcción de la siderúrgica, o cuando
financió las obras de riego de la agricultura moderna. Pero no haremos
remembranzas; solo nos referiremos a las funciones que cumple hoy la banca
de desarrollo, y a las funciones que debería cumplir en esta etapa de
evolución de la economía de México y, particularmente, en las políticas de
desarrollo.
Ya describimos el contexto macroeconómico de crisis, insuficiente
crecimiento, extenso desempleo, y escasa inversión productiva. Ya citamos
lo que dice nuestra Constitución sobre la Democracia, precisamente
explicando que consiste en lo que persigue el desarrollo, que es la
constante mejoría en las condiciones de vida y convivencia.
Conviene entonces citar uno o dos juicios sobre cómo atender esos dos
hechos, esto es, la crisis y la necesidad de desarrollo:
El primer juicio que citaremos es de definición, el segundo describiendo
sus funciones o cumplimiento. La Micropedia de la Enciclopedia Hispánica
define el desarrollo económico como la tendencia dinámica de un sistema a
aumentar sus recursos en una proporción superior a la del crecimiento de su
población. Según esto, y viendo las cifras oficiales, el crecimiento de la
población en México ha sido en promedio, en los últimos años, de 1.3 %; y
el crecimiento de los recursos disponibles, cuantificados en valor, ha
sido, para el mismo periodo, de 2 %. Esto nos permite decir que en una
primera aproximación a los indicadores, no existe desarrollo económico en
México hace tiempo. O que es menor a un punto porcentual. Pero en un
contexto de concentración del ingreso, pérdida de empleos formales, y
extensión de la pobreza.
"Presidente "Perio"PIB $ Constantes"Crecimient"Tasa "Crecimient"
" "do "(miles de "o del "promedio "o del PIB "
" " "millones de "PIB en el "anual de "per capita"
" " "pesos) "sexenio "crecimient"durante "
" " " " "o "el sexenio"
" " " " "del PIB " "
"Manuel Avila"1946 "110.86 "43.06% "6.15% "20.49% "
"Camacho " " " " " "
"Miguel "1952 "155.31 "40.10% "5.78% "18.38% "
"Alemán " " " " " "
"Valdés " " " " " "
"Adolfo Ruiz "1958 "225.60 "45.26% "6.42% "21.21% "
"Cortines " " " " " "
"Adolfo López"1964 "333.47 "47.81% "6.73% "21.56% "
"Mateos " " " " " "
"Gustavo Diaz"1970 "493.47 "47.98% "6.75% "23.49% "
"Ordaz " " " " " "
"Luis "1976 "706.24 "43.12% "6.16% "16.20% "
"Echeverría " " " " " "
"Alvarez " " " " " "
"José López "1982 "1030.97 "45.98% "6.51% "24.36% "
"Portillo " " " " " "
"Miguel de la"1988 "1042.07 "1.08% "0.18% "-10.07% "
"Madrid " " " " " "
"Hurtado " " " " " "
"Carlos "1994 "1311.66 "25.87% "3.91% "12.42% "
"Salinas de " " " " " "
"Gortari " " " " " "
"Ernesto "2000 "1651.50 "22.18% "3.39% "11.18% "
"Zedillo " " " " " "
"Ponce de " " " " " "
"León " " " " " "
"Vicente Fox "2006 "1900.89/ "14.80% "2.03% "4.47% "
"Quesada " "8563.59 " " " "
" " " " " " "


Encadenamiento de Series Históricas del Producto Interno Bruto de México
1970-2001, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso de la
Unión
Censos de población y serie del PIB a precios constantes base 1993 del
INEGI
Libro: El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una época. Antonio
Ortíz Mena. Fondo de Cultura Económica. México.

Según el Banco Mundial, desde antes del 2008 y hasta el 2012, la tasa de
crecimiento poblacional en México fue entre 1.3 y 1.2.
Según otra fuente[10], el crecimiento de la población desde el año 2000 ha
sido el siguiente:
Country "2000 "2001 "2002 "2003 "2004 "2005 "2006 "2007 "2008 "2009 "2010
"2011 "2012 " "México "1,53 "1,5 "1,47 "1,43 "1,18 "1,17 "1,16 "1,15 "1,14
"1,13 "1,12 "1,1 "1,09 " "O sea de 1.26% anual.

Pero la situación se torna más delicada si estas cifras las vemos en
perspectiva. Por ejemplo contemplando los objetivos del milenio, en los que
se plantea superar la pobreza y el hambre en el horizonte de los próximos
diecisiete años. En ese caso tenemos que considerar las cifras siguientes.

Según estimaciones de la Comisión Nacional de Población, la tasa de
crecimiento estimada para los siguientes años será, comenzando en el año
2010, como sigue: Quedando la tasa de crecimiento demográfico en un
promedio de 1.18% para el lapso que va de 2010 al año 2028. Dos años
antes de la fecha que se estableció para alcanzar las metas del milenio.
Sin embargo, como se podrá apreciar en el cuadro anterior, ello supone que
la tasa de mortalidad irá al alza. Cuando todos los estudios actuales nos
dicen lo contrario, es decir, que la esperanza de vida va a aumentar. De
hecho Conapo registra una tasa de mortalidad de 5.61 para el año 2010, y
para el año 2028 de 6.55. Pero si ese dato no se cumpliera. Por ejemplo que
fuera exactamente al revés, tendríamos entonces que la tasa de crecimiento
natural sería un decil mayor al presente, quedando en el 2028 mayor a 2%. Y
si la tendencia al desarrollo negativo se mantuviera, pues el escenario no
sería el de alcanzar las metas del milenio, sino retroceder aun más en los
índices de bienestar y desarrollo humano.

Si a esto añadimos la polarización social que caracteriza a nuestra
economía, con su concentración del ingreso por un lado, y el desempleo y la
pobreza por el otro, la perspectiva sobre el desarrollo sería francamente
muy mala.
Por otra parte, y ya que venimos en el apartado de las referencias,
citaremos la Micropedia, pero en este caso de la Enciclopedia Británica,
que conceptúa los bancos de desarrollo como instituciones designadas para
proveer capital para inversión en términos de mediano y largo plazo, de
carácter productivo, generalmente acompañado de asistencia técnica. Y ya
que hemos relacionado este punto del desarrollo con la difícil situación
macroeconómica, debemos citar la segunda fuente, ahora de propuesta, que es
de Paul Krugman, quien en 2009 decía que para superar el desempleo por lo
pronto lo importante era (y sigue siendo) abrir el crédito por todos los
medios o canales posibles, sin estar atados a nudos o trabas ideológicas.
Y, al mismo tiempo, siendo el siguiente paso el aumento del gasto y la
inversión pública, fondeando a los gobiernos estatales y locales con
presupuestos para caminos, puentes, y otras formas de infraestructura.[11]
¿Por qué nos preguntamos entonces la Iniciativa de ley comienza por decir
que el crédito se proveerá a quienes estén en condiciones de pagarlo?
Desde luego que existen razones. Algunas sin duda en la relativa escasez de
recursos que ha padecido la administración por la baja recaudación, pero
también como resultado de las prioridades asignadas al gasto. Pues en el
orden de prioridades, en este país, el desarrollo está en los lugares
secundarios, y en los lugares principales están el pago de la deuda, la
constitución de reservas, el gasto en armamento y seguridad. Otras razones
están claramente en los cambios políticos e institucionales que ha vivido
México. Un especialista mexicano, hoy asesor en la Cámara de Diputados,
dice por ejemplo que al revisar el reglamento del Banco de México, que
debía ser el primero de los bancos de desarrollo del país, se ve que tiene
por finalidad "proveer a la economía de moneda nacional, procurar la
estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda, y promover el sano
desarrollo del sistema financiero y propiciar el sano funcionamiento de los
sistemas de pagos."[12] Ni una palabra sobre el desarrollo. Y esto,
responde a que los tres objetivos interrelacionados se encierran en el
ámbito financiero, lo que hace que el único "cliente" del banco central y
de la banca de desarrollo en México, sea precisamente el sistema
financiero.
Eso es lo que explica la expresión de que se prestará capital a quien tenga
capacidad de pago. Porque lo que se cuida es la recuperación, y lo que no
se considera es el papel del banco en la promoción del desarrollo.
Es curioso que si vemos, como nos sugiere Jorge Franco, el especialista
económico que venimos citando, el papel o funciones de la Reserva Federal
de Estados Unidos --que es el organismo comparable a nuestro Banco Central--
encontramos que allá sus funciones o responsabilidades están en "mantener
el crecimiento de largo plazo de los agregados monetarios y crediticios de
acuerdo con el potencial de largo plazo de la economía para incrementar la
producción, de manera de promover efectivamente los objetivos de máximo
empleo, estabilidad de precios y tasas de interés moderadas de largo
plazo."
Franco comenta a este propósito: "la Reserva Federal instrumenta una
política monetaria que aprovecha el potencial de incremento de la
producción y promueve el máximo empleo, la estabilidad de precios y tasas
de interés moderadas. Es decir, su clientela (por decirlo así) se
encuentra, en primer lugar, en la población económicamente activa
(interesada en el empleo) y el aparato productivo, no en los especuladores
financieros."
Todo esto guarda también relación con la forma como se ha formulado la
Iniciativa presidencial de la Reforma Financiera. Se redactó fuera del
ámbito de la banca de desarrollo. Sin comunicación con el poder legislativo
y, lo que es peor, sin haber consultado a los que debían ser sus
beneficiarios. Por ello comienza diciendo que no tiene como beneficiarios a
los que deberían ser apoyados en su empeño por el desarrollo, sino
solamente a quienes pueden pagar el crédito.
Esto debería quedar muy claro entre todos los legisladores. Pues sin tener
claro que lo que vamos a reformar es la política de la banca de desarrollo,
no podemos perfeccionar la iniciativa como su texto nos está sugiriendo.
En Estados Unidos parece haber claridad sobre este punto. Pues hasta los
adversarios de las funciones de la banca de desarrollo las conocen. Por
ejemplo, Richard McKenzie, que es uno de los críticos de las posiciones del
neokeynesianismo, como el de Krugman y Stiglitz, dice en la Enciclopedia
Fortune de Economía, que "los bancos regionales de desarrollo utilizan
subsidios y garantías federales para detener la caída de actividades en
declive o caída, y para acelerar el desarrollo de la industria o la
economía emergente." Pues cuando ya no hay barreras comerciales, y
explicando en qué circunstancias es que se ha hablado del papel de la
banca de desarrollo, el mismo McKenzie dice, en la misma página citada, que
se trata de circunstancias que ocurren "cuando ya no hay barreras
comerciales…(y se vive) la importación de productos baratos --que destruye
la economía local que los producía antes sin que el nuevo empleo creado
–generalmente de tecnologías más avanzadas—consiga emplear a aquellos que
fueron desplazados del trabajo tradicional."
Volviendo al texto de la iniciativa de Reforma a las leyes financieras,
citando cifras, el documento agrega que "La banca de desarrollo ha logrado
incrementar su saldo de crédito directo e impulsado en 83% en términos
reales durante los últimos 5 años, alcanzando un saldo de 830 mmp, lo que
representa una tasa anual de crecimiento de 12.8%." Lamentablemente, no
podemos tomar con el mismo entusiasmo las cifras, pues estas deberían tener
algún reflejo en los indicadores del desarrollo (humano o social), y los
indicadores muestran lo contrario, pues la pobreza se ha extendido y por lo
tanto el desarrollo es menor. Si en términos de eficiencia se citaran las
mismas cifras, diríamos que no es posible jactarse de un crecimiento de la
operación de un 12.8% cuando su impacto es negativo.
La misma Iniciativa nos deja ver cuál ha sido realmente la población
objetivo de ese crecimiento, pues dice en la siguiente página "De manera
sectorial se observan los siguientes resultados de diciembre de 2007 a
diciembre de 2012:
--crecimiento real del sector empresarial igual al 134%
--crecimiento real del sector rural igual al 17%.
Nótese en este caso que la "banca de desarrollo" sí ha hecho cosas, y las
ha hecho bien, pero no como parte del desarrollo. Como dice el dicho, a
confesión de parte, relevo de pruebas.
El crédito rural creció al mismo tiempo que se extendió la pobreza rural. Y
esta no es una política de desarrollo.
Y sabemos, aun así, que no todo es negativo. Tomamos como un elemento
atenuante el que, como dice el mismo citado documento, La Banca de
Desarrollo atendió en 2012, con crédito y garantías, a 1.9 millones de
MYPIMES y a 1.7 millones de productores rurales de bajos ingresos. Pero no
cabe duda de que son cifras pequeñas frente al tamaño de las necesidades, y
que precisamente por ello es que constituye una prioridad el orientar bien
los recursos de que disponemos para el desarrollo, y no dejarlos
etiquetados solamente para los que pueden pagarlos.
La iniciativa prosigue diciendo que la banca de desarrollo ha alcanzado
estos objetivos "siendo una alternativa complementaria del sector
financiero privado", "manteniendo sus índices de capitalización en niveles
adecuados (en promedio 14.9% a diciembre de 2012) y un índice de morosidad
acotado (4.4% a diciembre de 2012)". Para explicar luego cómo se ha
"apoyado en las redes e infraestructura de los intermediarios financieros
privados". Explicando, además que eso le ha permitido llegar a clientes o
población que "de otra forma no serían atendidos". Estos dos hechos son
también muy sintomáticos y ejemplificativos. Primero porque la llamada
banca de desarrollo ha perdido sentido de identidad y olvidado parte de su
cometido principal. Pero segundo, también porque confiesa que no tiene
capacidad para llegar a los sectores productivos de manera directa. O tiene
una capacidad muy limitada.
Ya sabemos que la banca de desarrollo es hoy en México una banca de segundo
piso. Y que por lo mismo, y acorde con su estructura, presta a dispersores
y pocas veces a la población objetivo de manera directa. Pero como parte de
su inconsecuencia con el desarrollo, también ha olvidado o dejado de
considerar a los que actúan precisamente en función del desarrollo y no del
negocio. Y nos referimos, evidentemente, a las cooperativas y los
organismos del sector social, que no son privados, y que no son
mercantiles. Y nos referimos a ellos, porque además de poder constituir un
complemento adicional para la dispersión de crédito, tienen como mercado
natural a los organismos de carácter social y a los productores que no
persiguen como objetivo central la ganancia.
Además de ser estos organismos un complemento más natural y afín a los
objetivos del desarrollo, tal y como nos los explicaron párrafos atrás los
especialistas, representan también un capital social que podría
complementar los recursos de la Banca de Desarrollo. Piénsese tan solo que
mientras FINRURAL tiene un presupuesto o capital, para destinar a cartera,
del orden de 32 mil millones de pesos, las cooperativas financieras tienen
en cuentas de banco tres veces esa cantidad. Y si de lo que se trata es no
solo de ampliar la cartera sino de concertar con otras carteras para
ampliar la cobertura de financiamiento, este tema resulta de la más alta
prioridad.
Cierto es que en la Iniciativa de la Reforma se incluye un apartado para
liberalizar y extender la operación de las cooperativas como
intermediarios. Sin embargo, como veremos en su momento, las enmiendas que
se contienen en la Iniciativa, se desentienden o ignoran el marco jurídico
que rige a estos organismos. Los trata o les aplica cambios como si se
tratara de sujetos privados o sociedades de capital. Y les asigna funciones
que transgreden sus propias leyes generales. No los contempla como fuentes
adicionales de capital sino como operadores. No los distingue por su
naturaleza y orientación, sino por estar contenidos en distintos apartados
jurídicos. Y no se trata de una cuestión formal. Sino de un
desconocimiento. Quien redactó la ley no está al tanto del marco jurídico
vigente, ni conoce la larga marcha de la legislación social de nuestro
país.

Un poco de Historia
A partir de la Reforma a la Ley General de Cooperativas durante el régimen
del presidente Carlos Salinas, se separó la actividad productiva de la
actividad financiera de las cooperativas, y luego se impuso una legislación
que pretendía regular sus actividades financieras como si se tratara de
bancos Las cooperativas se inconformaron y resistieron para que finalmente
se aprobara durante la gestión de Felipe Calderón una Ley reglamentaria de
las actividades de las cooperativas de ahorro y préstamo. Ley que reconoció
que no tienen la misma naturaleza que las sociedades mercantiles, no pueden
ser reguladas como sociedades anónimas porque no son sociedades de capital
sino asociaciones de personas, y no actúan en el mercado porque solo operan
con sus socios. Son intermediario financieros cooperativos o del sector
social. Todo esto no limita el potencial de las cooperativas, pero obliga
al legislador a tomar en cuenta que no pueden ser corresponsales de los
bancos, no deben contratar comisionistas, y no pueden tampoco brindar
crédito a población abierta.
Los autores de la iniciativa enviada por el ejecutivo también ignoraron la
vigencia de la Ley de la Economía del Sector Social, que regula, acorde con
el artículo 25 de la Constitución, el papel y las prerrogativas del Sector
Social, integrado por cooperativas, ejidos, comunidades y empresas de
propiedad de los mismos trabajadores. De manera correcta la iniciativa de
ley en cuestión se plantea que las cooperativas extiendan sus servicios de
crédito. Pero al ignorar esta Ley del Sector Social no plantea
correctamente los cambios, pues solo puede extender esos servicios, dada la
coincidencia en la naturaleza, los objetivos y las forma de operación, a
quienes comparten la misma identidad y naturaleza, es decir a sujetos del
Sector Social. Esto no limitará, insistimos, el proyecto de expansión de
servicios financieros, pero sí obligará a que se haga de manera consecuente
con la legislación, sin volver a forzar a las cooperativas a operar como si
fueran bancos o sus apéndices, minando su identidad y alterando su
horizonte natural de trabajo.
Al exponer la evolución paralela de las operaciones de la Banca comercial y
la Banca de desarrollo, expone la iniciativa en cuestión por primera vez
la correcta intención de conseguir que se instrumenten "políticas que sumen
tanto a la creación como a la preservación de los empleos e inversiones, y
que contribuyan de manera eficaz y eficiente con la actividad productiva
del país, la creación de valor y el crecimiento del campo". Pero al
proceder a decirnos cómo o de qué manera conseguirlo pasa a decir lo que
constituye el talón de Aquiles de la Iniciativa: "el principal objetivo de
la presente iniciativa es flexibilizar el marco jurídico que rige a la
Banca de Desarrollo, a fin de contribuir al desarrollo del sistema
financiero y fortalecer a las propias instituciones." O sea, flexibilizar
para seguir teniendo como cliente al mismo sistema financiero y
fortalecerlo. ¡Que terrible confesión y confusión!

En la presente Iniciativa --complementaria y no opuesta a la Reforma
Financiera que propone el ejecutivo-- nos proponemos entonces precisar de
qué manera la Banca de Desarrollo puede efectivamente extender su acción
bienhechora, y cómo puede efectivamente complementarse no solo con la
iniciativa privada, sino también con el sector social, respetando la
naturaleza de sus organismos, y contribuyendo a la generación de empleos,
la producción de alimentos y la capitalización de la economía rural.
Pero además, esta iniciativa todavía complementa el planteamiento original
del ejecutivo porque propone definir con claridad en qué casos en los que
la generación de capacidades productivas tienen que crearse, ese papel le
corresponde a qué instituciones y de qué manera tienen que combinar su
intervención, sus programas y acciones, con la operación de crédito de la
Banca de Desarrollo.
Aquí en México algunos servidores públicos de la Banca de Desarrollo
piensan que ya no deben otorgarse recursos a fondo perdido. Y su
planteamiento es saludable y positivo si recordamos los muchos años de
subsidios que no generaron capacidades de suficiencia, sino inveterada o
permanente subordinación y dependencia. Sin embargo, varios programas
vigentes del gobierno federal operan hoy a fondo perdido, y no contribuyen
a crear capacidades productivas, por lo que plantear hoy que es a Sedesol a
quien le toca ayudar a los pobres y darles de comer, mientras que a la
Banca de Desarrollo solo le corresponde prestar a quienes pueden pagar,
encierra o implica no solo una irresponsabilidad o incomprensión del
proceso de desarrollo, sino peor aún un argumento que puede prolongar la
existencia de los programas y políticas paternalistas y asistenciales, que
todavía hoy minan la dignidad de las personas al volverlas dependientes de
los programas de ayuda, y perpetúan la dependencia; y representan además
enormes sumas presupuestales que no van a repercutir en nuevas capacidades
productivas, de pago o de desarrollo.
El asunto no es si la generación de capacidades de desarrollo le toca a
Sedesol y Sedatu, y si la Banca de Desarrollo sólo tiene como cometido
prestar dinero sin riesgo. El asunto está en conceptuar el proceso de
desarrollo como una política pública que asume el Estado, y que se concreta
en programas que se complementan y se cumplen o ejercen de manera
combinada.
Se podría entender que hoy los planificadores le restrinjan a la Banca de
Desarrollo las funciones de fomento y complemento del crédito. Pero
entonces tiene que explicarse de qué manera esas instituciones comparten
una ventanilla única para que al identificar a la población objetivo que
todavía no puede pagar un crédito puro, se la considere como población
objetivo de las políticas de desarrollo. Y una vez identificados esos
núcleos de población, se instrumenten las acciones y se orienten los
programas para que en cada proyecto se puedan combinar los recursos de
fomento, los recursos de riesgo, los periodos de gracia, y los procesos de
crédito propiamente dichos.
Si tradicionalmente estas funciones las ha realizado la Banca de Desarrollo
en el mundo, y si ahora se quiere dividir o separar la responsabilidad y el
presupuesto de crédito, del de fomento y creación de capacidades
productivas y de autosuficiencia, podemos considerarlo correcto, pero
siempre y cuando se dejen claras las tareas de promoción, de fomento, y aun
de subsidio –en este caso siempre orientadas a la generación de capacidades-
- y se indique de qué manera se vinculan unas y otras actividades, y unas y
otras responsabilidades.
Se proponen por lo tanto artículos complementarios que al acompañar el
crédito puro, y según se trate de productores mercantiles, pobres o en
proceso de consolidar su autosuficiencia, tengan en las ventanillas de la
Banca de Desarrollo un conducto para acceder a los recursos complementarios
que hagan viables sus proyectos productivos y comerciales, y los conduzcan
hacia un proceso claro de desarrollo.
Hoy se sostiene que la banca de desarrollo debe circunscribirse al
otorgamiento de créditos. Y que son los gobiernos estatales los que, por
Convenio con la Federación, complementen los créditos con garantías para
abatir las tasas de interés. Y eso es, en efecto, un avance. Pero el
crédito por sí mismo, aun el crédito barato, no bastan para impulsar o
iniciar el desarrollo.
Sin una política de inversión o sin apoyos a los productores que no tienen
ahorro y en consecuencia no pueden aportar capital de inversión, no habrá
desarrollo, por más que se diga que otorgarles apoyos sin exigirles una
parte de capital sea perder dinero.
Cierto es que todo beneficiario de los programas gubernamentales debe poner
algo. Pero no podemos reiterar como norma ese principio cuando hablamos de
un sector marginal, empobrecido, sin empleo y que justamente requiere de
las condiciones mínimas para recuperar sus capacidades productivas. Sin
invertir en ellos no podemos esperar que aporten ni capital ni nada.
Desde luego que ello no quiere decir que se eternicen los subsidios, o que
no se espere que las actividades financiadas no sean rentables. Pero es de
elemental sentido común entender que la población marginal y empobrecida
requiere, además de crédito y garantías, de una clara política de inversión
que no tenemos empacho en reconocer como subsidios.
Para eso se instituyó el Estado, precisamente como dijeron los legisladores
del Constituyente cuando concibieron el modelo de economía y desarrollo:
"para concebir las funciones del Estado como una fuente de beneficencia
pública organizada" que transfiere recursos de donde se generan a donde
hacen falta.

III La constitución de la Financiera Rural, su contexto, y las siguientes
reformas a su Ley Orgánica, a partir del año 2002 y hasta el año 2012

En el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Financiera Rural, se dice
literalmente que la institución tendrá como objeto "coadyuvar a realizar la
actividad prioritaria del Estado de impulsar el desarrollo de las
actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y todas las demás
actividades económicas vinculadas al medio rural, con la finalidad de
elevar la productividad así como de mejorar el nivel de vida de su
población." Y agrega el mismo artículo que para el cumplimiento de ese
objeto otorgará crédito y prestará otros servicios financieros.
Adicionalmente, cierra el párrafo diciendo, "promoverá ante instituciones
internacionales y nacionales que tengan como objeto la inversión y el
financiamiento, los proyectos productivos que impulsen el desarrollo
rural".
Hacemos notar que no dice que "promoverá el desarrollo a través o por medio
de determinadas actividades", sino que promoverá "el desarrollo de
determinadas actividades". Pero esta no es una observación semántica, sino
un análisis sobre lo que es y debe ser el objeto de la FINRURAL. Quien
redactó ese artículo quiso dejar claro que en el objeto no está promover el
desarrollo. Pero como eso cambiaba el carácter de la institución, y le
quitaba su cometido de banca de fomento o de desarrollo, probablemente lo
disfrazó poniendo "el desarrollo de determinadas actividades".
Los dóciles legisladores lo aprobaron sin chistar. Y los todavía más
dóciles funcionarios o servidores públicos lo aceptaron sin hacer siquiera
un comentario. Y quedó el desarrollo como propuesta a presentar a los
organismos financieros que no son la FINRURAL ni el gobierno, sino los
particulares del sector finanzas.
¿Creería realmente en esta posibilidad el que redactó el texto? Nos cuesta
trabajo poderlo aceptar. Imaginen ustedes, honorables integrantes del
poder legislativo, que la institución heredera de la responsabilidad de
financiar a los productores del campo, abandona de un golpe su
responsabilidad de desarrollo y se la "PROPONE" a los inversionistas
privados, nacionales e internacionales.
Buscando explicaciones encontramos fundados motivos y sólidos problemas,
pero no razones. Los motivos están en el enorme costo de operación que
tenía la banca rural, en la alta cartera morosa e irrecuperable, y en la
corrupción general del sistema. El estado no podía sostener ya esa
estructura. Y había que tomar medidas radicales. Pero esas medidas
estuvieron además matizadas o condicionadas por el contexto ideológico. Se
vivía el periodo en el que había que echarle la culpa de todo a la
propiedad pública, había que condenar la intervención del Estado en la
economía, y que consolidar el carácter irrestricto y absoluto del mercado.
Y por si faltara algo, también había que priorizar todo lo que fuera
negocio contra lo que oliera a economía popular, social, o de subsistencia.
Lo que no fuera negocio mejor había que suprimirlo o, cuando menos, que
abandonarlo.
El que existieran altos costos de operación, y que no existiera ni
suficiente recuperación, ni financiamientos que produjeran resultados
rentables para los acreditados y para el banco era producto histórico de un
conjunto de políticas. De las políticas que otorgaron prioridad a las
funciones o tareas redistributivas de las finanzas públicas. Es decir a la
tarea de tomar dinero de donde se producía más, para trasladarlo a donde se
mantenían actividades poco productivas o de plano estacionarias o
improductivas.
En la estructura rural, la célebre investigación del Centro de
investigaciones agrarias había conseguido distinguir entre unidades de
infrasubsistencia, unidades que salían a mano, y unidades superavitarias. Y
lo que hacía la banca de desarrollo era recibir recursos fiscales, es decir
que se producían en la parte rentable de la economía nacional, para
trasladarlos a las unidades de infrasubsistencia o a las que salían a mano.
Pero ojo, sin modificar su condición, o modificándola de manera tan lenta,
que esas transferencias se repetían año tras año.
Eso era también producto de un proceso político, pues el sistema mexicano
había cimentado su estabilidad y continuidad política en varios sectores,
cada uno de los cuales recibía una cuota de servicios, apoyos y poder, a
cambio de ser soporte y refrendo del sistema político. Y el campo,
organizado en diversas agrupaciones oficialistas, recibía un número
determinado de curules, un monto determinado de apoyos, y un conjunto de
servicios. Pero sin que se inscribieran en una estrategia que generara
autosuficiencia económica sectorial. Pues hubieran dejado de necesitar de
subsidios.
Ciertamente debe recordarse que esa política tuvo buenos resultados
productivos durante algunos periodos. Por ejemplo al final del régimen del
presidente López Portillo, en que las políticas de financiamiento y
extensionismo dirigidas al campo consiguieron que el sector social, es
decir el compuesto por ejidos y comunidades, proveyera al país de las tres
cuartas partes de la producción de maíz, trigo, arroz, frijol y azúcar.
Sensiblemente los cinco productos básicos de consumo nacional.
Sin embargo, ese modelo de operación de la economía descansaba en varios
supuestos. Y uno de estos supuestos era que la economía crecía, y que parte
de esos excedentes podían trasladarse al campo. Con los cambios ocurridos
en la economía global, con la caída del precio relativo de nuestras
exportaciones, con los magros resultados obtenidos a través de la política
de substitución de importaciones, y con la nueva participación ciudadana de
manera no corporativa o ahora independiente, el modelo económico dejó de
ser eficaz y se volvió no solo ineficiente, sino también muy costoso.
El reto era desde aquél entonces el aprender a ejercer el presupuesto de
manera rentable y no sólo como mecanismo de transferencia de recursos de
una porción eficiente de la economía a otra porción que no tenía tal
virtud. Pero ese reto implicaba un perfil determinado de extensionistas en
el medio rural, un perfil de administradores del sector financiero, y hasta
un perfil específico de profesionistas de la economía rural. Un perfil que
debía comprender como núcleo o como cuestión básica fundamental la
capacidad de formular proyectos rentables, o como se dice hoy, planes de
negocio.
En lugar de que se siguiera prestando capital por la simple razón de que se
iba a producir lo que todos comíamos, se necesitaba prestar capital
pensando también en el desarrollo de capacidades que aseguraría su
recuperación. Pero ese perfil no podía crearse de la noche a la mañana, y
además quienes dirigían este país se enfrentaban a un hecho contundente: no
alcanzaba el presupuesto y la solución tenía que instrumentarse de
inmediato.
Todo ello es indispensable de dejar claro. Porque no se trata de un asunto
de culpabilidades, sino de circunstancias que forzaron a tomar determinadas
medidas y a emprender cambios institucionales que resultaban ineluctables.
Pero también porque ese perfil no se ha terminado de comprender. Y en lugar
de formar a la nueva generación de funcionarios de todo nivel que supieran
formular proyectos de desarrollo, se formó y reclutó a los que son capaces
de invertir dinero o dar crédito con criterios mercantiles, donde lo que se
alcanza a ver son los aumentos de productividad, las capacidades de pago y
el carácter mercantil de las actividades ignorando, además, los límites
ecológicos de los modelos de generación de riqueza.
Para instrumentar la política de otorgamiento de créditos a quienes pueden
pagarlos se necesitaban buenos técnicos bancarios. Pero para combinar
recursos de fomento y crédito, a través de proyectos productivos rentables
inscritos en una estrategia de desarrollo, se requerían científicos
sociales o, cuando menos, personal capacitado para activar y mantener una
estrategia de desarrollo diseñada acorde con las condiciones regionales,
agroecológicas y de mercadeo, al mismo tiempo que se incorporaban los
conocimientos científico tecnológicos más nuevos.
Y el Estado ha sabido cumplir la primera de estas tareas, como nos lo
muestran las buenas cifras de la operación del FIRA o de la FINRURAL, pero
tiene pendiente avanzar en la segunda parte de la tarea.
Y no es asunto de futuro, pues los largos años en que se abandonó el
desarrollo ha crecido la pobreza, el desempleo ha provocado la migración de
alrededor de veinte millones de jefes de familia, y los índices de
desarrollo humano, según los organismos internacionales, han caído
sensiblemente.
Este último hecho es fundamental, porque sigue siendo un obstáculo para la
instrumentación del desarrollo, pues si bien no debemos volver atrás al
otorgamiento de créditos que no se recuperan, o de créditos que aun
recuperados no permiten números negros en la operación de la Banca de
desarrollo, sí tenemos que abandonar la política de subsidios que mantienen
a la población en la dependencia, en la indignidad del desempleo, y en un
estado estacionario o en franco deterioro. Porque el hambre se ha
extendido, y el desempleo se ha convertido en un asunto crónico y
estructural a consecuencia de las políticas que solo atienden a los que
tienen capacidad de pago, y son incapaces de jalar o traer al resto hacia
la economía rentable a través de una política de desarrollo.
Citaremos, para motivo de claridad, parte de la fundamentación y argumento
que dieron a comienzos de este Siglo los autores de esa reforma, en la
exposición de motivos que establecía la Financiera al mismo tiempo que
liquidaba al Banrural:
"II. Situación Actual de BANRURAL
"Si bien resulta clara la importancia de BANRURAL como institución de
crédito en el campo, es necesario reconocer también que su situación
financiera es hoy en día tan crítica, que obliga a reflexionar sobre una
solución definitiva a este deterioro que impacta no solamente en el Banco,
sino en las finanzas públicas del país. En los últimos siete años, BANRURAL
ha recibido recursos fiscales por alrededor de $21,000 mdp; sin embargo, el
Banco presenta hoy un capital negativo que se estima al cierre del
ejercicio cercano a los $8,000 mdp. Lo anterior acredita que a pesar de los
apoyos fiscales recurrentes, el Banco vuelve a incurrir en pérdidas.
"Las causas por las cuales la situación del Banco resulta crítica, tienen
origen diverso. En primer término, respecto de la vocación, el Banco tiene
a un poco menos de medio millón de clientes crediticios cuyos préstamos
otorgados han sido por un monto reducido. Así, la mitad de los créditos
otorgados por BANRURAL es menor a $42,800 pesos. Ello incide negativamente
en el costo operativo del Banco. Así, tan sólo por el segmento atendido, el
Banco pierde recursos aunque llegase a cobrar íntegramente su cartera.
"En segundo lugar, es necesario señalar que ningún banco de desarrollo que
se ha orientado al crédito rural en México ha podido generar volúmenes de
captación que hayan coadyuvado a tener una mejor situación financiera. Por
el contrario, el manejo de esta operación resulta oneroso, en virtud de
que, tan sólo de manera ilustrativa, es conveniente señalar que el 40% de
las cuentas de cheques presentan saldos menores a los $100. Asimismo,
resulta significativo que sólo unos cuantos clientes expliquen casi la
mitad de la captación.
"Aunado a lo anterior, el Sistema BANRURAL requiere orientar el 34% de su
gasto corriente para cubrir los compromisos laborales con los 8,500
jubilados y pensionados del propio Banco. Ello significa, en valor presente
neto, una carga anual equivalente a $1,200 mdp, creciendo a un ritmo
creciente de $600 mdp cada año."
Reconsideremos este discurso por partes:
El banco estaba en números rojos, perdía ocho mil millones en el último
ciclo, y ningún presupuesto conseguía sacarlo a flote, a pesar de la
generosidad del presupuesto que se le asignaba.
Los créditos eran tan pequeños, y su administración o costos de operación
tan altos, que aunque hubiera conseguido cobrarlos o recuperarlos todos, de
todas maneras hubiera seguido operando con números rojos.
La captación era muy baja, y la mitad de ella estaba representada por unos
cuantos cuentahabientes.
Una tercera parte de su presupuesto se le iba en pagar a su personal
jubilado, y cada año esa carga financiera crecía a razón de seiscientos
millones adicionales.
No haremos profecías sobre el pasado. Pero debe quedarnos claro que los
errores del pasado, el mal diseño de una institución, o el mal cumplimiento
de sus cometidos y responsabilidades, no pueden ser motivo para que la
generación actual, o las generaciones futuras, paguen lo que no deben.
Qué bueno que hoy tenemos una Financiera rural que opera con eficiencia
crediticia, con altos niveles de recuperación y con patrimonio propio. Pero
eso no justifica que el Estado abandone el desarrollo y lo reduzca a una
recomendación que se le intente transferir a la iniciativa privada. Lo que
habría que ver, en este caso, es cuánto se destina por otros canales al
fomento o subsidios, y de qué manera se están instrumentando o se deben
aplicar para que sean parte de los instrumentos financieros para impulsar
el desarrollo. No para impulsar determinadas actividades, sino el
desarrollo, que no puede ser otro que el de las personas y en consideración
de las barreras ecológicas. Es decir el desarrollo como mejores condiciones
de y convivencia con perspectiva de largo plazo.
Cuando leemos que la administración de la captación era más cara que los
rendimientos o bondades de la captación, conviene referirnos a lo que uno
de los especialistas en banca de desarrollo nos advertía, en el sentido de
que los bancos de desarrollo no deberían captar ahorro del público.
Coincidiríamos en que si un banco no sabe invertir un capital captado, o lo
invierte u opera de manera tan ineficiente que sea más caro captarlo
que utilizarlo, pues evidentemente que no debe captar ahorro público. Este
sería el caso descrito por aquella exposición de motivos. Y puede también
ser hoy el caso de Bansefi, que tiene costos de operación más altos que los
productos de su captación. Pero si un banco de desarrollo supiera captar y
con esos recursos financiar de manera eficiente y rentable muchos proyectos
rentables, que además condujeran o representaran un avance hacia el
desarrollo, sería una tontería negarle la facultad de captación.
Sea por captación o por asignación presupuestal, un banco de desarrollo
requiere recursos, y le saldrá más barato al erario público que cuando
menos una parte de sus gastos la genere con su operación, a que dependa de
puro presupuesto. Por otra parte se ha intentado dos veces que de los
ingresos de la federación se destine un determinado porcentaje al
financiamiento del desarrollo rural. Se ha intentado introduciéndolo como
un artículo, o un apartado, en la Ley de Desarrollo Rural. Y el poder
ejecutivo lo ha vetado. Más precisamente la SHCP.
Sin embargo se han destinado importantes sumas a lo que algunos estiman es
prioritario en el apoyo, ayuda o subsidio a la población marginada o más
necesitada del campo y la ciudad. Así, tenemos que en SEDESOL, el Programa
Especial Concurrente y las diversas dependencias que lo operan, existe un
presupuesto total de 69,241,661,406 millones para los programas
oportunidades.[13]
En la banca o el sistema financiero, la FINRURAL puede disponer de una
proporción mínimade su presupuesto para apoyos diversos, aunque básicamente
atados a la promoción o fortalecimiento de nuevos organismos de
intermediación financiera. Según datos de la misma financiera, el área
encargada de apoyos dispone de un total de 1,500 millones de pesos, pero el
área de crédito, debe colocar más de treinta mil millones. O sea 50
millones de apoyos por cada mil de crédito.
En el caso de FIRA, del Banco de México, la población objetivo de los
apoyos comprende un amplio abanico, desde Uniones de Crédito hasta
Cooperativas o empresas parafinancieras que estén operando con un capital
mayor a 25 millones de pesos y estén recibiendo más de cinco millones de
crédito del FIRA. Pero los requisitos comprenden los siguientes documentos
a. Solicitud de apoyo
b. Presupuesto que incluya concepto y monto
c. Diagnóstico elaborado por un prestador de servicios independiente, que
considere al menos las
debilidades, las áreas de oportunidad y las recomendaciones.
d. Programa de Fortalecimiento. Considerará los puntos mínimos siguientes:
programa cronológico de actividades, resultados esperados, productos
entregables y otras condiciones que aseguren la calidad de los servicios
contratados, esquema de pagos y demás términos y condiciones contenidos en
el contrato de prestación de servicios entre el beneficiario y la empresa
consultora.
Todo lo cual parece razonable, sólo que al mencionar los montos, FIRA
establece que los apoyos se otorgarán, igual que en el caso de otras
instituciones, por un total que obliga al receptor a poner la otra parte:

"Hasta 70% del costo sin rebasar 250,000 UDI para el primer año; los
siguientes apoyos serán hasta por el 50% del costo del servicio sin rebasar
el límite de 175,000 UDI, con base al diagnóstico efectuado por un
prestador de servicios independiente, el cual podrá incluirse como parte de
la aportación del solicitante. Para los Intermediarios que participen en la
Etapa de Multiplicación de Resultados del "Proyecto para el desarrollo de
tecnología para créditos de bajo monto en el sector rural de México FIRA-
PNUD", el monto del apoyo será de hasta 70% del costo sin rebasar 250,000
UDI para el primer año. Los siguientes apoyos serán hasta por el 50% del
costo del servicio sin rebasar el límite de 175,000 UDI, con base al
diagnóstico efectuado por un prestador de servicios independiente. Este
apoyo es adicional e independiente del que se les otorgue conforme al
párrafo anterior."
Y en el caso de SAGARPA, los criterios de concesión u otorgamiento de
apoyos, implican que el o los beneficiarios aporten una cantidad igual a la
que solicitan, con lo cual sólo los que tienen capacidad de pago, son los
verdaderos destinatarios de los subsidios:
Por ejemplo, según la Reglas de operación de la SAGARPA 2013, los conceptos
de apoyo y montos máximos, son los contenidos en el cuadro siguiente:
"Concepto de apoyo Clave(s) SCIAN Montos máximos
a) Maquinaria y equipo.-
Incluye la necesaria para la realización de actividades de producción
primaria agrícola. 333111 Hasta el 50% del valor del proyecto sin rebasar
$750,000.00 (setecientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.) por persona
física o moral. Para productores ubicados en localidades de alta y muy alta
marginación, conforme a la clasificación que hagan las entidades
federativas, el monto máximo podrá ser de hasta el 75% del valor del
equipo.
b) Infraestructura.- Incluye todo tipo de construcciones o rehabilitaciones
que sean parte de un proyecto productivo ligado a la producción primaria
agrícola. 23711, 23621,2379
Hasta el 50% del valor de la obra sin rebasar $750,000.00 (setecientos
cincuenta mil pesos 00/100 M.N.) por persona física o moral. Para
productores ubicados en localidades de alta y muy alta marginación, el
monto máximo podrá ser de hasta el 75% del valor de la obra.
c) Material vegetativo.-
Incluye material vegetativo para plantaciones agrícolas perennes, en todos
los casos se deberá cumplir con las disposiciones fitosanitarias emitidas
por SENASICA.
Hasta el 50% del valor del proyecto sin rebasar $750,000.00 (setecientos
cincuenta mil pesos 00/100 M.N.) por persona física o moral. Para
productores ubicados en localidades de alta y muy alta marginación, el
monto máximo podrá ser de hasta el 75% del valor del material."
Nótese por favor, que en cada caso se dice "para productores ubicados en
localidades de alta y muy alta marginación". O sea que los programas de
apoyos están diseñados para que en las áreas donde hay miserables "alguien"
ponga cuando menos la cuarta parte del costo de las inversiones. Y
evidentemente no será la población que requiere ser conducida al
desarrollo, sino los que, una vez más, tienen capacidad de pago.

Digamos en forma generosa que todos estos cambios que se introdujeron para
que no hubiera subsidios indiscriminados, y se garantizara el impacto de
los mismos en la producción sostenida, han sido para bien, para bien de las
instituciones que pudieron subsistir en condiciones de restricción. Y para
bien de un modelo económico que no ha podido rediseñar o reformular el
camino al desarrollo, pero sí ha garantizado el crecimiento económico, la
estabilidad financiera y cambiaria, bajos los niveles de inflación y
presupuestos equilibrados y ya no más deficitarios.
Pero con honestidad tenemos que decirlo. No basta. Y hoy muchos
funcionarios lo tienen claro. Empezando probablemente por el Secretario de
Hacienda, que en sus declaraciones del principio de la administración dijo,
entre otras cosas, que "en los últimos 30 años la productividad de México
no ha crecido. Necesitamos una política más activa de la banca de fomento
para desarrollar los sistemas financieros y no para competir con los
mercados, sino para dar mayor acceso al crédito productivo. México abandonó
la política industrial, y ahora buscamos una política estatista que permita
trabajar en conjunto con los mercados para generar productividad social."
(Declaraciones del 10 de enero de 2013)
.
Sin que nos detengamos a un minucioso análisis del impacto y los alcances
de los programas de atención a la pobreza (prioridades, becas estudio,
canastas de alimentos, …..), todos los cuales caen en lo que los
economistas denominan en la jerga especializada como "safety net" (redes de
seguridad o de salvamento), se caracterizan por impedir el hambre de los
que por las razones que sean no tienen una actividad económica que les
signifique un ingreso mínimo para la satisfacción de sus necesidades
básicas.
Hemos tenido detrás del armado o diseño de estos programas a economistas
muy connotados a lo largo de las últimas tres décadas, que han demostrado
que si no se instrumentaban estos programas esa población hubiera pasado
hambre y problemas aún mayores. Y en esto han tenido razón, pero siempre y
cuando el modelo hubiera sido el mismo. Porque lo que ha estado a discusión
no es si esos programas no eran necesarios, sino si eran producto de un
modelo de crecimiento, y podían atenderse también modificando el modelo
para que los marginados tuvieran empleo e ingresos, y no dependieran de la
asistencia pública para la satisfacción de sus necesidades básicas. Y ese
cambio o modificación del modelo es precisamente el que tratamos de definir
y proponer con el restablecimiento de políticas y programas de desarrollo.
Pero no del desarrollo de una o varias actividades, hay que insistir, sino
del desarrollo económico y social. Y para no dejar duda sobre lo que
estamos planteando, haremos una breve descripción del proceso de desarrollo
según la han concebido sus principales representantes o instrumentadores:

El Desarrollo, paréntesis de conceptuación para definir una política
pública de finanzas

Dice la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en su glosario: "Desarrollo
Rural Sustentable. El mejoramiento integral del bienestar social de la
población y de las actividades económicas en el territorio comprendido
fuera de los núcleos considerados urbanos, de acuerdo con las disposiciones
aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos
naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho
territorio;" y agrega luego en su articulado:
XXXI. Sistema. Mecanismo de concurrencia y coordinación de las funciones de
las diversas dependencias e instancias públicas y privadas, en donde cada
una de ellas participa de acuerdo con sus atribuciones y competencia para
lograr un determinado propósito;
Fracción recorrida DOF 27-01-2011
En el artículo 5 de la ley, se precisan entre las responsabilidades del
Estado, el "Corregir disparidades de desarrollo regional a través de la
atención diferenciada a las regiones de mayor rezago, mediante una acción
integral del Estado que impulse su transformación y la reconversión
productiva y económica, con un enfoque productivo de desarrollo rural
sustentable;"
El final del artículo 6, y el siguiente, prevén que El Ejecutivo Federal
considerará las adecuaciones presupuestales, en términos reales, que de
manera progresiva se requieran en cada período para propiciar el
cumplimiento de los objetivos y metas de mediano plazo; de desarrollo rural
sustentable que establezca el Plan Nacional de Desarrollo.
Artículo 7o.- Para impulsar el desarrollo rural sustentable, el Estado
promoverá la capitalización sector mediante obras de infraestructura
básica y productiva, y de servicios a la producción así como a través de
apoyos directos a los productores, que les permitan realizar las
inversiones necesarias para incrementar la eficiencia de sus unidades de
producción, mejorar sus ingresos y fortalecer su competitividad.
Finalmente, el siguiente artículo redondea el concepto como sigue: Artículo
8o.- Las acciones de desarrollo rural sustentable que efectúe el Estado,
atenderán de manera diferenciada y prioritaria a las regiones y zonas con
mayor rezago social y económico, mediante el impulso a las actividades del
medio rural, el incremento a la inversión productiva, el fomento a la
diversificación de oportunidades de empleo e ingreso y la promoción de
vínculos entre los ámbitos rural y urbano para facilitar a los agentes de
la sociedad rural el acceso a los apoyos que requiere su actividad
productiva, así como a los servicios para su bienestar.
Para lo anterior, el Estado promoverá lo necesario para formular y llevar a
cabo programas de atención especial, con la concurrencia de los
instrumentos de política de desarrollo social y de población a cargo de las
dependencias y entidades de la administración pública federal competentes,
de las entidades federativas, y los municipios.
Sin embargo no es lo que se hace ni a través de la llamada Banca de
Desarrollo, ni lo que se cumple con los programas de SAGARPA ni de las
otras dependencias que tienen facultades para apoyar al campo.
Ya desde hace trece años se había identificado una clara problemática en la
aplicación de recursos. Así, el equipo de transición del Presidente electo,
decía en su reporte programático y de trabajo justo antes del inicio de la
administración 2000-2006 que "También en lo referente a apoyos y
transferencias para los habitantes del campo, se otorgan por muy diversas
dependencias sin contar con una estrategia integral e ininterrumpida, lo
que no permite optimizar su utilización en beneficio de quienes viven en el
sector. La SAGAR maneja el PROCAMPO, Alianza para el Campo, y Apoyos a la
Comercialización, SEDESOL, el programa de FONAES y los apoyos a las zonas
ixtleras y henequeneras, SEMARNAP, la reconversión productiva, desarrollo
forestal y suelos y SEP, zonas indígenas y los tecnológicos agropecuarios."
El mismo texto ya identificaba también la problemática que acompañaba a
esta limitante de los programas y que abarcaba el estilo de gobierno, que
no respondía a una responsabilidad institucional sino a un interés
político: "El capital social entendido como la posibilidad de que los
ciudadanos del sector rural se involucren y participen en la toma de
decisiones sobre programas regionales y desarrollen capacidades de
autogestión liderazgo y desarrollen vínculos de cohesión y solidaridad
comunitaria, implica una visión diametralmente opuesta a la representación
corporativa y clientelar.
"La organización y participación de los campesinos en los ámbitos de
decisión comunitaria, factor vital para el desarrollo de capital social,
actualmente está mal estructurada, orientada a finalidades de control
político, más que a cumplir con objetivos económico-productivos
compartidos, de capacitación, educación o transferencia de tecnología a sus
miembros.
"El paternalismo y corporativismo del Estado ha impedido el crecimiento
saludable del sector rural y ha provocado una sociedad peticionaria, más
que una sociedad participativa y responsable. El productor no desarrolló su
capacidad de autogestión. El Estado tomó en sus manos funciones que
correspondían a los productores, sofocando la capacidad de iniciativa de
los habitantes del sector rural, haciendo prácticamente inexistentes
mercados transparentes de insumos y productos o bien distorsionando y
sesgando las señales de algunos mercados incipientes haciendo imposible una
toma de decisiones libre. "
Y en cuanto a la instrumentación de las estrategias y los instrumentos para
financiar esta nueva orientación del Estado hacia el desarrollo, el
documento que venimos citando ya preveía o proponía "FINANCIAMIENTO
"Se promoverá la constitución de un sistema financiero rural, que incluya
tanto elementos de financiamiento y capital de riesgo como de
administración de riesgos, con el propósito de ofrecer servicios múltiples
de ahorro y préstamo, esquemas novedosos de cobertura de riesgos-incluyendo
variaciones de precio, contingencias climatológicas y sanitarias, créditos
de mercado y refaccionarios, inversiones de capital de riesgo para aquellos
Programas cuya maduración requiere de varios años, y microfinanciamiento
rural. Su esfera será no sólo en el sector agropecuario, sino también el
silvícola y el rural, pudiendo financiar actividades productivas ligadas a
este sector, constituyendo un motor para el desarrollo, entre otras cosas,
de la pequeña y mediana empresa rural.
"Se operará el esquema a través de una Banca de Desarrollo de segundo piso,
la cual fondeará a la Banca Comercial, a un sistema de Bancos Rurales
Regionales y a un Sistema de Cajas Rurales (Cooperativas de Crédito).
"Estos sistemas operarán con estructuras y sanos criterios bancarios en la
formación de los bancos rurales regionales y de las cajas rurales, se
promoverá que en su capital y consejo de administración, participen los
productores de cada región….. Se buscará apoyar a estos sistemas con
capital semilla, además de otros apoyos a los costos de operación, de tal
forma que se les permita iniciar sus operaciones de manera óptima."
El por qué esta estrategia no se cumplió no es tema de este documento. Pero
sí lo es en cuanto a que hoy está claro que debe estar en la ley para
garantizar, sino su pleno cumplimiento, cuando menos que nos encaminemos a
él.
Más precisamente, al abordar tema del financiamiento al desarrollo rural,
el equipo de Transición del presidente electo, decía ya en el año 2000 que
"Se requiere de una institución sólida con buenos principios que ayude a la
detonación del desarrollo rural con suficiencia y oportunidad. Revertir el
proceso de descapitalización del sector rural de los últimos 35 años a
favor de otros sectores de la economía, potenciar la actividad como el
motor de su economía.
"Los servicios financieros deben funcionar como supresores de los efectos
de las variaciones estaciónales propias del sector y de los riesgos como
desastres naturales que enfrenta y lo impactan en mayor medida. Ayudaría a
reducir la pobreza y mejorar el desempeño de mercados complementarios;
tierra, trabajo, insumos, productos, etc.
Ese documento iba sin embargo todavía más lejos, pues además de sugerir que
las cajas y cooperativas fueran dispersores de crédito en el medio rural, y
no circunscribirse a los bancos, planteaba además que había que buscar una
"Distribución de la cartera por región, producto, tipo de productor,"
seleccionando el "Numero y tipos de intermediarios financieros."
Y todavía concebía el texto citado la forma de operación del crédito, como
parte del financiamiento acorde con un esquema hoy todavía pendiente:
"Integrar en una sola institución con independencia o coordinación de la
secretaría del ramo rural a todos los fideicomisos y bancos que intervienen
en el sector agropecuario, forestal y pesca a fin de evitar:
Doble ventanilla para los productores.
Competencia Inter. institucional.
Desperdicio de recursos.
Duplicidad de funciones.
Estrategias y políticas distintas hacia el sector.
Elevados costos de transacción y operación.
Se basaría sobre la estructura de los Fideicomisos Instituidos
Relacionados con la Agricultura (FIRA) del Banco de México por su Amplia
solvencia financiera y experiencia. Reconocida moralidad de su personal y
funcionarios. Prestigio Internacional y Presencia geográfica amplia.
Se propone convertirlo en Banco de Desarrollo absorbiendo al BANRURAL y su
reconversión en bancos regionales en un esquema de transición de 3 o 6
años.
Es posible que esta propuesta de aquél equipo de transición no haya
considerado la complejidad de unir o juntar la estructura burocrática del
FIRA, la Financiera Rural, NAFIN, y el resto de las instituciones que
deberían confluir en una política de desarrollo. Probablemente haya sido
una propuesta desmedida. Pero la idea era correcta. Es decir, la idea de
que el conjunto de los recursos dedicados al desarrollo se pudiera
combinar, y hubiera un responsable de hacerlo.
Lo más probable es que las instituciones permanezcan. Es decir, que sigamos
teniendo FIRA Banco de México, Financiera Rural, etc. Pero lo que sí es
posible, es que en la ley general que las regule, se establezca que se
dotará a cada una de un capital total, o que utilizarán su capital
patrimonial, sin obligarles a que sea crédito. O sin restringir el monto
que vaya a estar destinado a capital de riesgo o a inversión en
infraestructura o al desarrollo de capacidades productivas. Lo único que
podría en este caso establecer el presupuesto es el monto total que cada
institución dispusiera anualmente. Y dependería, desde luego, del ingreso
fiscal, ese monto asignable.
La propuesta del Banco de desarrollo comprendía cuatro áreas básicas que se
constituirían en empresas independientes unas de otras;
Financiamiento y ahorro.
Seguros, garantías y capital de inversión.
Almacenamiento y fiduciario.
Proveedora de servicios de apoyo institucionales.
Y bajo su supervisión y operación tendría apoyo en atención a los
productores y población rural cuatro tipos de instituciones:
Instituciones de banca múltiple.
Instituciones financieras bancarias con fines de lucro, bancos rurales
regionales.
Instituciones financieras no bancarias sin fines de lucro, sistemas de
sociedades cooperativas y cajas populares.
Contando además con Áreas de microfinanzas:
La financiera contaría con tres formas de capitalización:
Aportación del Gobierno Federal: todas las disponibilidades financieras
de las entidades a fusionar.
Aportación de las instituciones no bancarias participantes. Se inscribirán
como una serie especial de acciones u obligaciones subordinadas, de acuerdo
con su capital suscrito original y de las operaciones de descuento que
vayan realizando. Estas se constituirían como garantía de la solvencia que
deban tener al ser manejado este capital por la financiera rural de
segundo piso.
Aportaciones de instituciones financieras bancarias y banca comercial.-
Estas permitirán a la financiera rural afectar sus recursos de la cuenta
que tienen con Banco de México en caso de incumplimiento, así como pagarían
los servicios de apoyo que esta les ofreciera."
Como podrá comprenderse, la situación era muy semejante a la que vivimos
hoy, y el peligro es exactamente el mismo, pues aunque no proponemos aquí
un solo banco, sí proponemos la combinación de recursos para instrumentar
el desarrollo. Pues el documento turnado por la Cámara de Diputados a esta
honorable soberanía constituye una Reforma de las leyes financieras que
está dejando fuera las cuestiones específicas que han impedido que se
instrumente de manera efectiva el desarrollo rural.
Pero entender el desarrollo como proceso general no basta para enmendar
ahora la ley, pues también necesitamos tener idea de los procesos que han
ocurrido, muchas veces en ausencia de la intervención pública, pero que han
sabido combinar inversión, crédito y capacitación para instrumentar y
convertir en algo sostenible los procesos de desarrollo.
Citaremos solamente unos cuantos casos que nos ilustran sobre lo
indispensable resulta el combinar una clara política de apoyos con el
crédito y la capacitación. Y no en la proporción de diez a uno, sino según
el lugar, la región, las características de los proyectos, y la experiencia
local de trabajo.

Un ejemplo del noroeste
El caso de la UNIPRO
Recordemos que la UNIPRO está constituida por 6 empresas que pertenecen a
un mismo grupo cooperativo donde cada entidad moral se dedica a una
actividad distinta. Una de las empresas de la UNIPRO es una
parafinanciera. Ésta empresa tiene el objetivo de conseguir el
financiamiento suficiente para asegurar la comercialización de los granos
que producen los miembros de la UNIPRO a saber: maíz amarillo, maíz blanco,
sorgo, trigo y frijol.
Se entiende por "asegurar la comercialización" que los productores de la
UNIPRO tengan un espacio de venta garantizado en la UNIPRO, y también que
la UNIPRO cumpla sus compromisos con los clientes agro-industriales. La
comercialización se da por dos vías donde el aspecto fundamental es tener
el producto (granos) que requieren los clientes (agroindustria), en el
momento adecuado, y en las cantidades y calidades adecuadas. Una simple
receta de Marketing muy fácil de escribir en un pizarrón pero difícil de
amarrar con el Desarrollo Rural de toda una región como lo han hecho los
menonitas de UNIPRO.
Se cuenta con líneas de crédito de Capital de Trabajo con 8 bancos privados
(BANCAMIFEL, BANAMEX, BANORTE, SANTANDER, BAJÍO, BANREGIO, UCAXA, CARGILL)
y banca de desarrollo (FONAGA, FINANCIERA RURAL). Estas entidades en su
mayoría ofrecen líneas de crédito estructurado que promedian un costo de
TIE + 2%. La revolvencia anual del financiamiento de comercialización
oscila entre 800 a 1200 millones de pesos mexicanos que equivalen a 350-400
mil toneladas de maíz amarillo.
La morosidad de los productores hacia la UNIPRO es del 2% en el período de
90-120 días y la cartera vencida es del 2% en los últimos dos años de los
que obtuvimos cifras (2010, 2009). Al exterior la UNIPRO tiene un récord
prácticamente perfecto con las entidades de crédito, ya que la morosidad
que llega a existir entre los productores y la UNIPRO es soportada por la
organización a través de Fideicomisos especiales creados con las utilidades
de la empresa para que al exterior no se deteriore la capacidad de pago de
la UNIPRO.
El TIE + 2% es una tasa sumamente competitiva para el sector y es, en
parte, resultado de contar con muchos oferentes de crédito. La razón por
la cual se cuenta con tan diversa cartera de financiamiento se debe a que
cada institución financiera compite en las condiciones de sus ofertas a la
Unión, e incluso se han especializado en ciertas áreas del negocio.
Quizá lo que más sorprenda de esta experiencia es la morosidad tan baja que
posee la UNIPRO al interior. No es que los productores no se vean en
dificultades o que posean una cultura inquebrantable del cumplimiento de
sus compromisos. El hilo negro no es contar con capital en exceso sino
amarrar la comercialización con el financiamiento. Si un productor forma
parte de la Unión, tiene su venta de grano asegurada con la organización.
La UNIPRO establece acuerdos de agricultura por contrato con sus
productores y con los agro-industriales pagando siempre a los primeros a
tiempo --de modo que cuenten con capital de trabajo suficiente para seguir
produciendo-- y al mismo tiempo poder almacenar el producto en las
cantidades, tiempos y calidades que requerirán los agro-industriales según
los tiempos del mercado. El puente que permite empatar a los 3,500
productores y las majestuosas cantidades demandadas por la agroindustria es
el financiamiento.
UNIPRO no solamente provee de capital de trabajo a sus productores.
También contó en 2010 con 250 clientes en avío y 40 en crédito
refaccionario. Esto se refleja en el corredor de 60 km ubicado entre
Ciudad Cuauhtémoc y Álvaro Obregón que es la sede de numerosas y diversas
empresas agrícolas que proveen desde insumos, hasta maquinaria, servicios
administrativos y todos tipo de proveeduría de bienes y servicios
relacionados con la producción de granos y el estilo de vida menonita.
El tamaño de UNIPRO le permite negociar de modo más equilibrado con la
agroindustria y puede reducir riesgos accediendo a protecciones en el
mercado de futuros a través de ASERCA. Esto sería impensable para los
3,500 productores si trabajaran individualmente –como de hecho lo hicieron
durante algún tiempo recién desaparecida la CONASUPO.
Sin embargo los productores de maíz amarillo, blanco, sorgo, frijol, y
trigo de los 18 municipios que abarca la UNIPRO no han dejado de ser
productores primarios ni han dejado de lado su vocación campesina; es
decir, no se han vuelto empresarios en el sentido que abordaran su
actividad como una fuente de acumulación. Son ahora productores que
mantienen su lógica de producción y su sentido de comunidad, pero que han
construido una organización que a través de la cooperación les permite
competir en el mercado global y acceder al desarrollo sin negar su visión
cultural.
UNIPRO representa un vivo y reciente ejemplo de que el modelo cooperativo
funciona. Si bien no arroja una receta estandarizada y aplicable a
cualquier región del país, sí da una orientación de cómo se pueden tender
puentes entre la naturaleza campesina y el mercado global. El puente es la
cooperación.

Un ejemplo del centro del país
Sociedad Cooperativa Agropecuaria Regional Tosepan Titataniske
El comienzo de la cooperativa tiene un vínculo con el Plan 
Zacapoaxtla, un programa de asistencia técnica a cargo del colegio
de Postgraduados que en 1974 inició sus actividades en la
región de Cuetzalan. En ella se cambia el objetivo del plan gubernamental,
pues del fomento de la organización para recibir programas gubernamentales
se convirtió o redefinió como medio para alcanzar la autonomía de los
productores.
La Sociedad Cooperativa inicia en 1980, después de que en 1977 se creara
la "Unión de pequeños productores de la sierra". El cambio de
personalidad jurídica fue para tener personalidad legal que
permitiera relacionarse con instancias organizativas, gubernamentales
y bancarias.
Con el tiempo tomaron conciencia de las ventajas de una cooperativa,
"trabajamos varios proyectos productivos para mejorar nuestras condiciones
de vida y seguir reproduciendo nuestra cultura".
Su zona de influencia comprende hoy 6 municipios, Cuetzalan, Jonotla,
Hueyitamalco, Tlatlauquitepec, Tuzamapan y Zoquiapan en la Sierra
Nororiental de Puebla, con 66 comunidades 100 por ciento indígenas. De
hecho los socios de esta organización son trilingües, y sus directivos son
cuatrilingües. En la región se habla Nahuatl, Totonaco y Español. Pero en
la organización se imparten cursos de Inglés. Los servicios que prestan de
Turismo cuentan con personal cuatrilingüe, lo que también ocurre en los
responsables de exportación, que tienen que mantener comunicación con el
exterior.
Actualmente integran la Tosepan 17,000 socias y socios indígenas nahuas y
totonacos. La mayoría son pequeños productores de café, pimienta, cítricos
y miel virgen. También hay jornaleros, amas de casa, artesanos y albañiles.
"Solitos no podemos hacer mucho, solamente lo podemos lograr si estamos
unidos en grupos". A decir, de Luis Márquez Tirado, socio fundador, los
socios de la cooperativa son minifundistas, sus terrenos son pequeños y
la producción por terreno no es la suficiente para alcanzar su canasta
básica.
La necesidad que dio origen a la organización no era la producción en sí,
sino buscar el abastecimiento de los productos básicos. Emiliano Salazar
Osorio, Socio Fundador explica: "hemos venido acopiando y comercializando
café, se han venido captando de 8 a 10 mil quintales año con año". Pero
originalmente todo empezó como una compra solidaria de azúcar. En la región
costaba doce pesos el kg. hace treinta y cinco años. Ellos decidieron
enviar un vehículo a CEIMSA para comprar a siete pesos el kg. El precio
que se dieron a sí mismos no fue el mismo que el de compra, pero sí mucho
más bajo que el precio local. Con los remanentes de esa primera actividad
arrancaron la organización.
En los últimos años se han ido abocando a la producción de café orgánico.
Están certificados. Ellos notaban que los fertilizantes eran insuficientes
y ahora al fertilizar con hojarasca y humus ven un mejoramiento. Pero se
están capacitando en otras tecnologías de carácter sustentable.
El vínculo entre el indígena y la naturaleza se refleja en su forma de
producir, y es el caso de la agroindustria del café, en la que han logrado
ahorrar hasta el 90 por ciento del agua que se utilizaría en la forma
tradicional trayendo un beneficio ecológico considerable.
Esa conciencia y respeto por la naturaleza, aunada a una cultura
emprendedora, se puede observar en el uso de "desperdicios como la pulpa y
el mucilago. Anteriormente esos residuos eran desechados en las barrancas,
siendo una fuente contaminante. Ahora son un recurso a cuidar, la pulpa es
utilizada en la producción de hongos comestibles y el residuo no usado
sirve para la producción de lombricomposta, que regresa nuevamente a la
tierra. El mucilago es utilizado para la producción de licor de café.
La organización tiene hoy más de ciento setenta cooperativas locales en
total, con más de diecisiete mil socios activos. Prácticamente toda la
economía de la región ha cambiado bajo la influencia de la Tosepan
Titataniske. Exportan café a Japón y pimienta a Europa y Canadá. Y han
instrumentado un programa de visitas de sus propios compradores, a quienes
les muestran las formas orgánicas de producción, hospedándoles en la
estructura turística que construyeron.
El área encargada de ventas al exterior cuenta con personal que toma
coberturas en bolsa y que domina perfectamente los incoterms y las
condiciones del comercio internacional.
Organismos integrantes de la estructura central
En general cuentan con promotores que capacitan y promueven los programas:
orgánicos, de mujeres organizadas para la producción (artesanías y crianza
de animales, entre otras), de educación ambiental, de turismo, vivienda y
finanzas.
Cuentan con una Cooperativa de Ahorro y Préstamo, donde los socios pueden
guardar su dinero y esos ahorros pueden otorgarse en créditos a otros
socios cuyo único requisito es su palabra. Es por eso que está cooperativa
le llamamos Tosepan Torrin "Dinero de Todos". Las normas y reglas han sido
una combinación de las normas de las cooperativas y de la cultura de los
socios indígenas, lo que permite cumplir realmente con las necesidades de
éstos. Todos los ahorros tienen cabida, el de amas de casa que ahorran poco
dinero que obtienen por la venta de sus animales de corral; el de un
albañil que logra destinar 10 pesos al ahorro después de cubrir las
necesidades familiares, etc.
Una cooperativa de servicios turísticos que promueve el ecoturismo es
Tosepan Kali. Esta cooperativa tiene la intención de mostrar y fomentar la
convivencia armónica y respetuosa del medio ambiente, valores
característicos de la cultura indígena y del cooperativismo. Brinda
alojamiento, servicios y entretenimiento de una forma sustentable y
sostenible con el ecosistema de la región, "hemos creado cabañas que siguen
un modelo de vivienda sustentable, una propuesta de vida comprometida con
el medio natural y social. Siete cabañas diferentes en las que se busca el
cuidado y ahorro de los recursos naturales". El complejo turístico, notable
por su arquitectura y belleza, se construyó con materiales alternativos
como el bambú; además de que cuenta con un sistema de captación de agua de
lluvia y con un sistema natural para el tratamiento del agua residual.
Otro proyecto importante es el programa de mejoramiento y construcción de
vivienda que inicia en el 2006, la participación de los socios en este
programa se da mediante el ahorro y mano de obra. Mientras la cooperativa
otorga el financiamiento y crédito a través de la Cooperativa Tosepan Tonin
y la Comisión Nacional de la Vivienda otorga un subsidio a las familias
beneficiadas. El proceso es el siguiente: los socios logran un mínimo de
ahorro, establecido por la Tosepan Titataniske, piden luego un crédito
para autoconstrucción o mejoramiento de vivienda y al ser otorgado la misma
Tosepan Tonin gestiona el subsidio. Pero la cooperativa no solo se encarga
de gestionar subsidios, pues también establece convenios de colaboración
con otras cooperativas de materiales de construcción que son parte del
conjunto Tosepan y que producen materiales a través de Toyektanemililis,
proporcionando y promoviendo, además, la asistencia técnica de trabajadores
profesionales y arquitectos que les enseñan a los acreditados lo necesario
para la construcción de la vivienda. De forma integral se busca la
incorporación de ecotecnias como la captación de agua de lluvia, el
tratamiento de agua residual a través de biodigestores y filtros naturales.
Con este programa de vivienda han construido ya más de dos mil casas, y el
año 2012 su meta fue de quinientas más.

Un ejemplo del sur
El caso de la Coordinadora Estatal de Productores de Café, CEPCO en
Oaxaca.
La Coordinadora Estatal de Productores de Café, "CEPCO" está ubicada en el
Estado de Oaxaca y cuenta con 34 organizaciones regionales y comunitarias
de cafetaleros, su origen se remonta al año de 1989 cuando inicia la
caída de los precios internacionales del café, aunado a la eliminación de
las clausulas económicas de la Organización Internacional del Café. Este
hecho se tradujo en un cambio de condiciones para los productores de café
de México y el mundo. En ese contexto del plano nacional el panorama no
podía ser peor: con la apertura comercial de la economía mexicana se generó
un proceso de abandono de los productores, desapareció el Instituto
Mexicano del Café "INMECAFE", que se encargaba de promover actividades para
el desarrollo de los cafeticultores, y era una institución que generaba
investigación, daba asesoría y capacitación en los aspectos productivos, y
asesoraba a los productores en los ciclos de transformación del café,
industrialización, comercialización y búsqueda de mercados.
Al desaparecer el INMECAFE, los productores quedaron a la deriva y tuvieron
que plantearse el reto de comercializar su café, hacerse cargo de los
aspectos técnicos y productivos; sobre todo de las fuentes de
financiamiento que fueron menores y en algunos casos desaparecieron con la
retirada del Instituto Mexicano del Café. En ese marco nace la CEPCO y
uno de sus objetivos primordiales fue consolidar un esquema de
comercialización y exportación de café, el cual se instrumentó con
dificultades, pues tuvieron que crear diversas empresas para cumplir dicho
objetivo. La CEPCO se divide en 4 programas operativos: Gestoría y
Políticas Públicas, Mujeres, Café Orgánico y Desarrollo y Diversificación;
y 5 empresas CAEO, Organic Coffe, Findeca, Ucepco y Fincafe, de las cuáles
destacaremos la comercializadora, su Unión de Crédito Estatal y una SOFIPO:





















1. La Comercializadora Agropecuaria del Estado de Oaxaca, S.A. de C.V.,
"CAEO", surge en 1990 y tiene como finalidad romper los intermediarios y
comercializar directamente el café de los productores de CEPCO con sus
socios en el extranjero. La comercializadora realiza el acopio, los
volúmenes de café, busca los mercados, los compradores, realiza los
contratos, la exportación y facturación del café.
2. La Unión de Crédito Estatal para Productores de Café de Oaxaca "UCEPCO",
nace por la necesidad de tener una fuente de crédito, ya que prácticamente
después del contexto de apertura comercial, la inversión productiva en el
campo a nivel de presupuesto tuvo un descenso drástico, y los productores
no tenían acceso a los créditos que daba la banca de desarrollo, por falta
de garantías; el mismo escenario se tenía con la banca privada.
Ante esta situación crearon una institución financiera de acuerdo a sus
necesidades, ese es el origen de UCEPCO, la cual otorga créditos para la
producción agrícola de acuerdo a los ciclos del cultivo, por lo cual el
crédito tiene un perfil de ser otorgado en el momento oportuno en el que lo
requiere el productor. Esta institución tiene un papel fundamental como
banca de desarrollo de la organización CEPCO, ya que los intereses que
cobra son por debajo de los de la banca privada, lo cual garantiza
disponibilidad de recursos.
Su unión de crédito existe desde 1994, surge posterior a la CEPCO, tiene la
finalidad de financiar la compra del café a los productores cuando inicia
el proceso de acopio y también se utilizan sus fondos para llevar a cabo
el proceso de comercialización del café. El modo de funcionamiento de la
UCEPCO es través de esquemas cerrados, canalizando recursos de manera
directa desde ésta a la CAEO donde bajan los financiamientos, y de ahí son
dispersados a los productores. Como garantía tienen su producto, lo que
garantiza el pago de los créditos a la UCEPCO.
En este proceso la CAEO se encarga de distribuir los recursos del préstamos
entre la organización. Estos recursos fluyen a los centros de acopio cuando
los productores llevan su café, que a su vez será vendido en el "Comercio
Justo", como llaman ellos a los contratos que pagan un sobre precio por el
carácter orgánico del producto, mercado que garantiza una estabilidad del
precio. Los países destinatarios y sus organizaciones compran de manera
directa la producción a los campesinos a un precio estable, lo que permite
que no exista un incumplimiento en el pago de los créditos a la UCEPCO por
parte de la CAEO y la CEPCO.
Este modelo de financiamiento ha sido exitoso, y sobre todo a promovido la
diversificación productiva. Para que los productores no dependan de un solo
producto estrella, la UCEPCO promueve también la diversificación
productiva. Todo ello es un ejemplo claro de que no solo financia productos
rentables orgánicos, como el café que se vende en el mercado justo, sino
también tiene la tarea de diversificar la producción para generar otros
productos a fin de que los campesinos tengan otras fuentes de ingresos o
de bienes de consumo, aparte del café y mejoren sus condiciones de vida.
Actualmente la UCEPCO financia diversas actividades agropecuarias y
forestales entre las que destacan el café, la pimienta, el ajonjolí, el
cicle natural, maderas tropicales, ganado, actividades comerciales y de
servicios por mencionar algunas.
La demanda de financiamiento de UCEPCO ha rebasado las fronteras de Oaxaca
- donde cuenta con 4 sucursales distribuidas en todo el Estado - y su
modelo exitoso satisface la demanda de crédito de productores en los
estados de Chiapas, Veracruz, Quintana Roo, Guerrero y Puebla. La UCEPCO
tiene los siguientes servicios financieros para sus asociados: el crédito
simple, refaccionario, de avío, financiamiento rural de libre
disponibilidad, crédito de avío agroindustrial y crédito simple con
garantía hipotecaria o prendaria.
3. Otra de las empresas de CEPCO es la que constituyen los Fondos de
Inversión, Créditos y Ahorro para el Fortalecimiento Económico "FINCAFE".
La FINCAFE está constituida legalmente como una Sociedad Financiera Popular
SOFIPO, dentro de sus objetivos están proporcionar servicios financieros
para el desarrollo autogestivo de las comunidades rurales del Estado de
Oaxaca. Estos fondos son administrados por CEPCO, su finalidad es fomentar
entre los productores un esquema de ahorro de los recursos que llegan a los
productores por medio del "comercio justo". Su esquema es de
microcréditos, que están disponibles para los socios, tienen como finalidad
enfrentar problemas que se presentan cotidianamente en las comunidades como
las enfermedades, la muerte de algún familiar y los gastos para útiles
escolares.
El área de influencia de los microfinanciamientos alcanza a los pequeños
proyectos productivos que tengan los socios, que requieran de un capital
inicial para arrancar, o bien se financian proyectos que ya están operando,
pero que requieren de una inversión para consolidarse. El objetivo de
FINCAFE es claro dentro del esquema de empresas de la CEPCO, ya que utiliza
los recursos de los proyectos rentables a través del ahorro, para financiar
algunas necesidades de las comunidades y pequeños proyectos de autoconsumo.
La cuestión importante es que rompen otra red de intermediarismo que son
los "prestamistas", los cuáles son un fenómeno común en sus comunidades,
cobran intereses altos y la gente termina endeudándose con ellos por la
urgencia del dinero para solucionar los problemas que se les presentan.

El modelo que se desprende de estas experiencias para tomar en cuenta en
una política de desarrollo rural
Empecemos por los conceptos de inversión y capital. El sector público
parece olvidarse de otras etapas, en las que se concedía más importancia al
desarrollo, y éste no se abordaba en montos de valor producido, sino en
cantidades de satisfactores y en bienestar. Pero todavía más importante, el
criterio actual parece olvidar también que muchos años los planificadores
de las políticas, tanto públicas como privadas, carecían por completo del
ahorro o de capital. Y en esa etapa las obras se ejecutaban con crédito, o
financiamiento gubernamental.
Hoy parece tabú replantearse tales antecedentes o medidas. Pero algunos
elementos merecen, aun así, consideración urgente. En especial debemos
replantear que el capital, en todo caso tiene varios componentes, o que
existe en otras formas aparte de la monetaria. Y nos es necesario este
camino porque el plantearnos trabajar con cooperativas nos obliga a asumir
la naturaleza de estos organismos.
En la naturaleza de estos organismos está que se componen de capital
humano, capital social y capital dinero. Y su riqueza y potencial no
dependen tanto del capital dinero de que disponen, sino del capital humano
y el capital social.
Pero recordemos de qué manera hay que entender estos dos componentes del
capital. Por una parte están las habilidades, los conocimientos, la
"experticia", la experiencia, el dominio que alcanzan en sus tareas, el
oficio con el que cumplen los cooperativistas su actividad diaria. Desde
una perspectiva hoy convencional diríamos que el capital humano es el grado
de calificación que tiene la mano de obra manual e intelectual de los que
ahí trabajan. Por la otra, está el grado de integración o complementariedad
que esos mismos trabajadores han conseguido darle a su actividad dentro de
la empresa. Esa integración, que cuando es afortunada, se convierte en una
sinergia, multiplicando el efecto colectivo por encima de la suma
aritmética de sus esfuerzos y productividad.
Decimos que resulta indispensable considerar estos elementos, porque además
de que las cooperativas son empresas que despliegan simultáneamente estos
componentes de su capital, el propósito que nos mueve a buscar su
integración al sistema y las tareas de financiamiento al desarrollo, nos
obligan a asumir como una de las tareas principales la capacitación y el
entrenamiento de su capital humano, y el acompañamiento de su capital
social. Pues las cooperativas, o mejor dicho sus líderes, podrían aceptar
algún compromiso institucional, pero para cumplirlo se deberá complementar
o cimentar en un acuerdo de capacitación y reorientación paulatino.
Las cooperativas son organismos solidarios, en donde sus socios se prestan
apoyo mutuo y donde muy pocos casos muestran experiencia y dominio sobre el
emprendimiento de proyectos colectivos de inversión para el desarrollo. Y
se trataría, precisamente tanto de identificar los casos en que algunas
cooperativas ya están operando como agencias de desarrollo, con
canalización de recursos monetarios, como de establecer un grupo inicial de
estos organismos que podrían aceptar la capacitación y el entrenamiento
para devenir distribuidores de crédito en aquellas localidades y
condiciones en donde puedan satisfacerse los requisitos convencionales que
aseguren la recuperación.
Pero incluso en este último renglón, habrá que comprender y normar, cómo es
que una recuperación puede tener garantías aparentemente no tangibles, o en
todo caso no patrimoniales, al mismo tiempo que se tuviera confianza, y aun
certeza, para su bajo riesgo y su buen desempeño. Hoy la banca de
desarrollo sólo entiende por garantías una propiedad o una suma de dinero.
Las cooperativas también emplean pagarés, pero más allá del aspecto formal
de la administración del riesgo, y más allá de las garantías formales,
construyen una confianza sobre la base de principios de solidaridad y apoyo
mutuo. Y si a este elemento agregáramos el sustento del proyecto o plan de
negocio, tendríamos elementos que reducen los riesgos. No los eliminan,
como tampoco eliminan la necesidad de los pagarés, pero establecen
procedimientos o bases distintas de acreditación, que no le van a pedir al
socio o acreditado una garantía de tres a una, como es el caso hoy en día
de algunas reglas de operación.
Cimentadas en la tradición cristiana de una economía que busca el bien
común y que rechaza la usura y el lucro como pecados, las cooperativas
suman millones de mexicanos que han ido independizando la marcha de su
economía de los vaivenes de la inflación, la devaluación, la cesantía, y
las políticas erráticas del sector público, con una sola excepción que nos
hace incluirlas en ese conjunto de organismos ineficientes y que ponen en
riesgo el ahorro de los mexicanos: no saben prestar para producir, no saben
formular proyectos rentables, en una palabra, no han aprendido finanzas y,
por lo mismo, destinan una porción mayoritaria de su capital social a
guardarse bajo la modalidad de pagarés bancarios, notas estructuradas,
bonos gubernamentales, y hasta inversiones en bolsa o en el mercado
bancario de mesa de dinero.
De los noventa mil millones de pesos que poseen estos organismos, más de
tres cuartas partes se encuentran depositados en los bancos, y si eso no
fuera así, no obtendrían el mínimo indispensable para cubrir sus costos de
operación, que disfrazados de solidaridad, vienen manteniéndose de manera
artificial por su vínculo con el sector al que pretendían originalmente
sustituir o, cuando menos, distanciar.
Los créditos o préstamos que las cooperativas otorgan a sus más de siete
millones de afiliados formales, detrás de los cuales existe, vive y trabaja
un tercio de la población de México, le aportan casi sin excepción entre un
treinta y un sesenta por ciento del costo de operación de las cooperativas,
siendo indispensable, en este caso, el ingreso por concepto de depósitos
bancarios a diversos plazos y condiciones, para que muchos alcancen su
punto de equilibrio, o tengan niveles muy bajos de rentabilidad.
Si se comprende que la extensión del crédito y los servicios financieros
más allá de los que pueden pagarlo se requiere entre los que necesitan un
apoyo para emprender el desarrollo, se podrá entonces entender que no es la
banca privada, y no son los programas hasta hoy empleados, los que
permitirán cumplir este objetivo. El campo requiere crédito. Pero no solo a
menores tasas de interés; y no solo acompañado muchas veces de apoyos y
servicios, sino también de capacitación para formular proyectos. Y serán
precísamente los proyectos los que muestren la viabilidad financiera y la
recuperación posible.
Por otra parte, los ejidos son una forma de propiedad que no coincide con
su situación productiva. Durante muchos años fueron el fundamento de la
producción de alimentos, pero descansaban en una política tutelar y a veces
corporativa que les garantizó el financiamiento a cambio de su
incondicionalidad política. Hacia la séptima década del siglo pasado
llegaron a significar tres cuartas partes de la producción de maíz, trigo,
arroz, azúcar y frijol. Pero el costo financiero de contar con su
incondicionalidad condujo a la administración pública primero a un déficit
fiscal, y luego a un endeudamiento irracional. En lugar de orientar al
sector hacia su rentabilidad, lo que implicaba otorgarle autonomía y nuevas
condiciones de negociación y democracia, el estado prefirió la quiebra. Y a
la quiebra siguió la subordinación a una economía global que impuso, una
por una, sus condiciones de apertura, dependencia alimentaria, y conversión
de toda unidad productiva hacia el modelo de negocio. Y como esto no iba
con la naturaleza de los ejidos y la pequeña propiedad, se produjo el
desastre: miles de ha. abandonadas por incompetencia, millones de
desplazados por falta de mercado e ingreso, importaciones crecientes de
alimentos, y balanza comercial deficitaria.
Los ejidos se dividieron, entre aquellos que pudieron transitar a la
economía comercial, y los que fieles a su naturaleza optaron por el
estancamiento, antes que abrazar una causa que no era la suya. Pero
conservan casi toda la tierra de temporal con potencial productivo, y no
pocas tierras de riego. Sin embargo estas tierras del sector social no se
han capitalizado, y forman parte del mercado de necesitados que viven del
subsidio, o que complementan los apoyos con escasos créditos.
El sector requiere desde luego financiamiento. Pero no todo el sector está
en condiciones de poner en operación los recursos de forma rentable. Muchos
pueden poner a producir la tierra o el medio para producir satisfactores
necesarios, pero solo una porción menor podría incorporar su trabajo y su
producto a los mercados regionales o al mercado nacional. Muy pocos
alcanzarían de entre ellos a consolidar ofertas para el mercado global. Y
la actividad financiera requiere hacer una distinción impecable entre los
sujetos que requieren una combinación de apoyos con crédito; los que pueden
recibir financiamiento simple, y los que antes de operar con recursos
ajenos deben ser capacitados y entrenados para garantizar la buena marcha
de la empresa.
Las cooperativas de ahorro y préstamo conceden dinero a bajas tasas de
interés a sus socios. Pero rara vez preguntan para qué. Pues su lógica es
la ayuda, la solidaridad, y escasamente se plantean financiar negocios. Ya
dijimos por qué. Los socios, por su parte, solamente piden para emprender
proyectos cuando su experiencia les permite ponderar el riesgo y saben que
podrán pagar. Pero ni existe una línea de crédito, ni se ha desarrollado la
cultura de empresa.
Hay desde luego sanas excepciones. Muchas veces desarrolladas ante el
abandono gubernamental, o como respuesta a la inexistencia de fuentes
convencionales de financiamiento. Así, tenemos casos como los indígenas de
la Sierra norte de Puebla, que en solo treinta años han creado y
perfeccionado las cooperativas de Tosepan. El caso de los productores de
café de la Sierra occidental de Oaxaca, agrupados en la Uciri o Cepco. O
los menonitas que cimentados en una cultura del esfuerzo han terminado por
asumirse como parte del cooperativismo rural de México.
Pero también existen los casos de las cooperativas pequeñas, que por su
estrecho vínculo con la población, fueron desarrollando un perfil
multivariado, no contemplado en ninguna ley, a través del cual captan
ahorro pero también utilidades de muchas fuentes de producción mercantil,
para a su vez ser fuente de financiamiento para una diversidad de socios
que se extiende desde el pequeño campesino o productor de hortalizas en
invernadero, hasta el que procesa parte de esa producción, o comercializa
en el exterior-
Pero si de lo que se trata es de caracterizar la situación general del
sector que nos ocupa, que son las de ahorro y préstamo, la situación es de
quiebra técnica. Pues si como ya hemos dicho, prestan menos del 20% de su
capital social, y dependen de los bancos, ello representa una incapacidad
financiera y una dependencia fatal hacia el sector privado, extranjero, de
los bancos. Son los bancos los que capitalizan ese dinero. Son los bancos
los que hacen negocio con el ahorro del cooperativismo mexicano. Y los
cooperativistas ni siquiera se han planteado modificar esa condición. Es
más, muchos aspirarían a funcionar como si fueran un banco. Y sus sueños o
planes van en esa dirección. Aunque ello representara pasar por encima de
los valores que dicen representar, o suprimir los intereses que tienen los
socios por fortalecer su propia perspectiva.
A esta perspectiva han contribuido desde luego también los funcionarios que
no se han enterado de la existencia del sector social, y que se empeñan,
desde hace cuatro décadas, por generalizar la economía global, que tiene su
expresión bancaria en los Acuerdos o tratados de Basilea. Todos ellos
ajenos a la construcción de una economía solidaria, basada –ésta sí-- en la
confianza, y fortalecida a partir de una complementariedad entre
actividades rentables y actividades necesarias.
Es por todo ello, el tiempo oportuno y urgente de la intervención de la
Financiera Rural como proponente de un nuevo escenario. Un escenario que al
mismo tiempo que respeta la naturaleza y orientación de las cooperativas,
les abra un horizonte de desarrollo.

Bases para el diseño de los programas de financiamiento al desarrollo
La financiera aspira a incrementar su contribución al desarrollo. Pero sin
crecer en la misma medida como aparato. Y la forma es construyendo con la
sociedad, con los organismos sociales que ésta tiene.
Si las cooperativas pudieran crecer afiliando a los necesitados de
financiamiento, si estos nuevos socios fueran productores, y si al mismo
tiempo las cooperativas se armaran con los instrumentos técnicos para
formular proyectos y supervisar la correcta aplicación de los recursos, su
contribución al proceso económico podría cubrir un segmento mayor de la
población objetivo que produce alimentos. Tendrían también recursos
financieros los núcleos indígenas, los campesinos sin crédito, la población
marginal pero con recursos desaprovechados, y los que se plantean cambios
tecnológicos orientados a la sustentabilidad del desarrollo rural.
La financiera no solamente tendría, en ese caso, que transmitir su
experiencia, pues el proceso implicaría una capacitación creciente de los
sujetos encargados de la distribución del crédito, y una clara
diferenciación de las actividades a financiar para la producción del
autoconsumo, y las actividades a financiar para la comercialización, siendo
éstas últimas las responsables de la amortización o pago. Todo ello
implicaría una delicada combinación de apoyos, créditos cooperativos a
bajas tasas de interés, y créditos bancarios a tasas comerciales, pero
apegadas a las tasas de retorno que permitieran los proyectos.

Fundamentos de una alianza estratégica entre el sector público y el sector
social para financiar e instrumentar el desarrollo
Las bases de esa alianza están en el Artículo 25 de la Constitución. Sin
embargo las bases no la garantizan. Y la posibilidad depende de las
políticas que el Estado instrumenta en cada periodo histórico. Durante los
largos años del neoliberalismo una alianza entre el sector social y el
sector público fue imposible. El Estado estaba más bien empeñado en
destruir o desmantelar todo lo que fuera social. Era la política global
imperante, no sola como final de la guerra fría, sino también como
propuesta y aun exigencia de los organismos internacionales.
Veamos lo que indica la Constitución: "Corresponde al Estado la rectoría
del desarrollo nacional para garantizar que este sea integral, que
fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que,
mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una mas justa
distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la
libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales…" Esta
rectoría, debía ejercerse en dirección de "planear, conducir, coordinar y
orientar la actividad económica nacional, y llevar a cabo la regulación y
fomento de las actividades que demande el interés general….."
Y para cumplir con ese interés general, el Estado "podrá participar por si
o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y
organizar las áreas prioritarias del desarrollo…..apoyando e impulsando a
las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos
a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio
general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio
ambiente."
Más concretamente, el mismo artículo indica que "La ley establecerá los
mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad
económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores,
cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o
exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de
organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y
servicios socialmente necesarios."
A este precepto constitucional podemos agregar los dictados que se han dado
en el inicio del presente régimen 2012-2018:
Prioridad a la producción de alimentos, atención de población marginada,
apoyo a productores indígenas, restauración del mercado interno, desarrollo
rural. Con ese fundamento podemos asomarnos a los casos más próximos a la
condición de rentabilidad con desarrollo que conocemos.
El modelo del éxito: producción, transparencia, eficiencia, servicio,
responsabilidad, dominio del mercado, multiactividades, cadenas
productivas, combinación de recursos, solidaridad, flexibilidad y nuevos
paradigmas.
La experiencia práctica de los organismos exitosos nos enseña varios
aspectos fundamentales: cualquiera que vaya a ser el sujeto elegible como
dispersor de crédito debe tener como centro u origen a los productores, y
ello quiere decir que su interés debe prevalecer sobre cualquier otro. Este
hecho debe reflejarse y mostrarse a todos los participantes, y en ese
sentido debe distinguir a la administración por su transparencia. Si bien
no puede aspirar a tasas altas de retorno o utilidad, debe arrancar sin
embargo con una eficiencia probada, que no merme ni limite su carácter de
servicio, ni su responsabilidad social.
Otro aspecto central es el dominio del mercado, o mejor dicho de los
mercados, pues habrá productos que tengan destino local, habrá también
algunos que puedan venderse en la región, y solo excepcionalmente en el
mercado global. Pero habrá sin duda también productos que no tengan
mercado, estrictamente hablando, y que solo tengan como destino el
autoconsumo o el abastecimiento de las unidades productivas propias, bajo
la forma de insumos.
El desarrollo que estos organismos impulsarán, no podrá ser del género que
se instrumenta a partir de criterios fríos de competitividad, sino de
principios y valores que construyen capital humano y social. Y esto, que ha
estado ausente en las políticas públicas, deberá ser incorporado como
elemento sustancial. El desarrollo se mide en bienestar y bienser, aunque
ello no parezca contribuir a un mayor ingreso o a una mejor competitividad.

Este enfoque es indispensable para poder mantener o construir unidades
multivariadas, complementarias, en las que una parte puede ser para el
consumo, y solo una minoritaria para la comercialización. Pero también es
origen de lo que llamaríamos complementariedad de subsistemas productivos,
y cadenas productivas que solo pueden ser apreciadas o evaluadas en su
desempeño general y no analizando un solo eslabón de la cadena.
La economía del desarrollo es una economía solidaria. La economía del
crecimiento es una economía del negocio. El desarrollo es incluyente. El
crecimiento es competitivo. El desarrollo es flexible en la combinación de
formas de trabajo, sistemas productivos, lógicas de producción y
rentabilidades. El crecimiento solo admite un horizonte, el de la máxima
utilidad. Por ello se trata de construir nuevos paradigmas. Que incluyen la
práctica de fomento al desarrollo con el uso del crédito. Pero ello obliga
a varios pasos.
En primer lugar, hay que partir de la lógica y la naturaleza de la economía
regional de que se trate. Y esto quiere decir que no existe, ni puede
existir, un formato idéntico de condiciones; lo que sí se repite o se
mantiene como constante, es la presencia de culturas tradicionales, que
abarcan o comprenden, desde aspectos productivos, hasta elementos
ideológicos, que deben ser tomados en cuenta como base de cualquier
iniciativa.
Para este objeto, el personal de la institución, así como el de cualquier
agente dispersor o fuente de financiamiento, tiene que conocer los
fundamentos de la economía campesina. Pues la economía campesina, con su
carácter diverso, complementario, que combina lo rentable con lo necesario,
y que mantiene principios y valores como base de la actividad económica, no
puede orientarse a partir de elementos bancarios, o de criterios de
productividad.
En segundo lugar, debe aceptarse que los procesos de generación de
capacidades no tienen un calendario burocrático, no se pueden sujetar a los
programas operativos anuales o a los plazos de ejercicio de un presupuesto.
Tienen un ritmo regional, definido por tiempos que los productores van
señalando, y que pueden ser completamente ajenos a la vida de las
instituciones modernas.
En tercer lugar, tiene que comprenderse y aceptarse que el crédito solo
podrá ejercerse o plantearse cuando los productores hayan realizado sus
propios ahorros, hayan invertido y recuperado sus inversiones originales, y
estén entonces en condiciones de invertir recursos adicionales. Ellos
saben, llegado el momento, cuando su actividad genera excedentes. Nunca
deberán sustituir las instituciones este proceso, ni alterarlo de manera
artificial.
En sentido inverso, la institución deberá acompañar a los grupos sociales
organizados para la formulación de su propio diagnóstico, para traducir ese
diagnóstico en una ruta de necesidades y en un programa de trabajo. Y sobre
esa ruta y en el curso de ella, la institución deberá capacitar a los
productores en la metodología de proyectos, en el análisis de mercados, y
en el dominio de las ventas por contrato, con sus instrumentos respectivos,
desde certificados de depósito, o cartas de crédito, hasta los incoterms y
coberturas.
Finalmente, el personal institucional debe asumirse como un promotor del
desarrollo. Y como tal, ha de saber distinguir en qué rubros se requieren
apoyos, a dónde recurrir para el fondeo de inversiones, y servir de
ventanilla única para asesorar a los productores. Y solo entonces
plantearse qué actividades son elegibles para financiamiento, distinguiendo
el eslabón de la cadena productiva a partir del cual los productores podrán
emprender la acumulación y obtener excedentes para pagar el crédito
respectivo sin detener su desarrollo.
Todo esto implica capacitar a las organizaciones de productores. Pero
también implica capacitar al personal de la institución, y aun concertar
con las autoridades locales y regionales. Pero además, implica también
difundir la estrategia y crear corriente de opinión. Pues el desarrollo no
es solamente una formulación teórica, es, necesariamente también, una
propuesta política que debe conseguir consensos. Consensos institucionales.
Y nuestra apuesta es por el desarrollo autogestivo, sustentable, solidario
y ascendente.



Dictamen

Artículos sobre la Banca de Desarrollo

Artículo .- El objetivo primordial de la Banca de Desarrollo es el
desarrollo de las personas, entendiendo este desarrollo como el proceso
continuo de mejoría en las condiciones de vida y convivencia. Para este
fin, la Banca de Desarrollo establecerá un conjunto de políticas mediante
las cuales aplicará los diversos instrumentos para conseguir la reducción
de la pobreza, la superación del hambre y la generación de capacidades
productivas.

Artículo .- El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, emprenderá un proceso de fortalecimiento de la Banca de
Desarrollo, comprendiendo conforme las disposiciones legales aplicables y
el presupuesto que asignen los diputados cada año, orientándose a una
redefinición de las tareas de esta banca como instrumento de desarrollo,
creando las áreas necesarias para definir las estrategias de desarrollo a
seguir, así como el diseño de los procesos de combinación de inversiones,
capacitación, formulación de proyectos y apoyos, para generar o consolidar
capacidades productivas que sustenten la recepción o colocación de crédito.

Artículo .- El financiamiento que otorgue la Banca de Desarrollo
distinguirá entre el crédito, y el conjunto de apoyos, inversiones, capital
de riesgo, recursos para capacitación, establecimiento de procesos de
comercialización, o subsidios a proyectos que generen capacidades
productivas o las consoliden.

Artículo .- La Banca de Desarrollo se enfocará al fortalecimiento de la
competitividad como economía, sin soslayar la satisfacción de las
necesidades básicas, y el desarrollo antecede a la competencia en las
prioridades nacionales y en las políticas públicas. En este caso, el
objetivo central de la Banca de Desarrollo es el bienestar y el bienser,
aunque ello no se refleje de primera instancia en un mayor ingreso
monetario o en una mayor competitividad.

Artículo .- En cumplimiento con la Ley de Planeación, la Banca de
Desarrollo establecerá los mecanismos de cooperación, asesoría y definición
de responsabilidades con los gobiernos de los estados, de tal forma que a
través del Programa Especial Concurrente se destinen los recursos
necesarios para la formulación de los programas de desarrollo regionales o
locales y municipales, a donde los gobiernos puedan colocar sus garantías y
la banca de desarrollo aporte la asesoría técnica de finanzas, y contribuya
a la capacitación y al seguimiento de los proyectos.

Artículo .- La Financiera Rural podrá operar con intermediarios
financieros privados y sociales, estableciendo tasas diferenciadas entre
ambos, que privilegien la distribución de crédito al sector social.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo serán el
vehículo principal para la inserción de los recursos financieros destinados
al desarrollo de los ejidos, las comunidades y las mismas cooperativas.

Artículo .- La Financiera Rural y los Fideicomisos instituidos para la
Agricultura brindarán la capacitación necesaria para la operación de
créditos por medio de las cooperativas, y acompañarán a estas en el diseño
de los programas de desarrollo a través de los cuales se canalicen los
recursos de infraestructura, capacitación, comercialización y proyectos
productivos.

Artículo .- La Banca de Desarrollo establecerá clara distinción entre los
créditos orientados a la infraestructura de obras medianas y grandes, donde
los recursos se combinen con inversión pública, y aquellos otros créditos
orientados a la micro infraestructura, que comprenda pequeñas represas,
aljibes, y todo género de obras hidráulicas o de soporte para actividades
productivas que no generan utilidades, pero que hacen posibles y rentables
los procesos productivos. En este caso, trátese de presas de morillos,
embalses o depósitos de agua para el consumo o para el riego, o de
almacenes y bodegas para almacenar la producción comunitaria, o empacar y
procesar para la venta de bienes agrícolas, pesqueros o cárnicos, la tasa
de interés, así como las condiciones de acreditación, se establecerán
considerando la cadena en su conjunto, las tasas de retorno que la cadena
genere, y los plazos reales de recuperación; y las garantías, además de las
que pueda otorgar cada gobierno estatal, serán naturales, es decir, por
concepto de la obra misma, pero no necesariamente de otro orden o de
carácter líquido.

Artículo .- La Banca de Desarrollo establecerá alianzas con el Sector
Social de la Economía, acorde con la Ley de la Economía Social y Solidaría,
reglamentaria del párrafo séptimo del artículo 25 Constitucional, en lo
referente al Sector Social de la Economía, en términos tales que refrenden
el carácter no lucrativo de la participación que este sector tenga.
Entendiendo el lucro como la búsqueda de utilidades por encima de las
capacidades de generación de excedentes, y de manera ajena o distante de la
función primordial de atender necesidades básicas. Esta alianza podrá
regular aquellos casos en que los organismos del Sector Social aportan o
dedican recursos propios, de sus ahorradores, para la concesión de créditos
dentro del sector, es decir para cooperativas, cooperativistas, ejidos,
ejidatarios, comunidades o comuneros, o miembros de organismos del mismo
sector, como pueden ser los integrantes de las sociedades de solidaridad
social y otros afines que son sociedades de personas y no sociedades de
capitales, entonces la banca de desarrollo comprometerá garantías, siempre
sobre la base de proyectos confirmados como viables y financieramente
recuperables, y cuando además existan antecedentes de crédito, deudores
solidarios, y capacidad de administración de proyectos y de cartera.

Artículo .- La Banca de Desarrollo recibirá una asignación anual en el
presupuesto de egresos que podrá dedicar al fomento, al capital de riesgo y
a los apoyos para proyectos productivos cuyo monto dependerá de las
disponibilidades que tengan los. Esta partida presupuestal, si bien
dependerá de los ingresos que tenga la administración pública y podrá
variar de año en año, tendrá prioridad, toda vez que la lógica del
desarrollo implica y obliga al estado mexicano a garantizar este tipo de
inversiones para reducir la pobreza, incorporar un número mayor de
ciudadanos al proceso de desarrollo y aumentar la producción de
satisfactores básicos.

Artículo .- La Banca de Desarrollo podrá, sobre la base de los acuerdos
tomados con los organismos financieros del Sector Social, complementar las
garantías que otorgue con apoyos complementarios que contribuyan a
garantizar la consolidación o creación de capacidades productivas
autosustentables, siendo el monto de estos apoyos una proporción que no se
acote ni se condicione al crédito, sino que esté en función de los
requerimientos mismos de cada proyecto.

Artículo .- La Banca de Desarrollo sólo otorgara crédito cuando existan
datos comprobables de ingresos monetarios en los sujetos elegibles, y
cuando estos ingresos comprendan tanto el costo del crédito, como los
costos de operación y manutención de sus socios, y la amortización de las
instalaciones, herramientas y medios de producción.

Artículo .- En ningún caso se dará crédito que en realidad constituya
un subsidio. Como tampoco se podrá negar la atención de proyectos que
requieran una etapa de fomento y acompañamiento para consolidarse como
procesos rentables.

Artículo .- La Banca de Desarrollo, en acuerdo con los gobiernos
estatales y/o los municipios, y sobre la base de la aplicación de recursos
del Programa Especial Concurrente, podrá convocar a cada una de las
dependencias que puedan sumar presupuestos y personal de desarrollo social,
de fomento, de producción, de inversión o de crédito, para conjuntar
recursos, siempre bajo la coordinación de los Comités que se integran
siguiendo los preceptos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y Ley de
la Economía Social y Solidaría, reglamentaria del párrafo séptimo del
artículo 25 Constitucional, en lo referente al Sector Social de la
Economía.

Artículo .- La Banca de Desarrollo establecerá comunicación permanente
entre sus diversos integrantes, de tal manera que las solicitudes y
trámites puedan ser canalizados con eficacia y prontitud hacia las
instancias que deban darles expedito trámite y atención. En ese proceso,
tanto el área o ventanilla receptora, como cada uno de los destinatarios
siguientes, propondrá y asignará recursos, servicios diversos acorde con su
responsabilidad, capacitación, administración de riesgos, coberturas,
seguros contra diversas contingencias, inversiones complementarias o
preliminares, capital de riesgo o crédito, según sea el caso. No será
responsabilidad exclusiva de la ventanilla receptora cada solicitud, pero
tampoco eximirá de responsabilidad a ninguna dependencia lo que se tramite
en cualquier ventanilla. La eficiencia de la administración pública estará
en su capacidad para complementar recursos y cumplir con los objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo, de los Programas estatales, y de los proyectos
municipales y locales. Las instancias de planeación tendrán a su cargo el
monitoreo y el seguimiento, y las instancias administrativas serán
responsables de la ejecución de cada etapa y acuerdo.

Artículo .- La Banca de Desarrollo operará básicamente como banca de
segundo piso, sin que le esté vedada la operación directa con las
organizaciones cuando el carácter estratégico de los proyectos así lo
demande, y cuando la operación no contravenga su normatividad interna. Como
banca de segundo piso no solamente podrá fondear a la banca comercial,
sino también a las cooperativas financieras que acepten capacitarse en el
manejo de cartera y presenten planes de colocación de crédito que muestren
su recuperabilidad.

Artículo .- Tanto en los Consejos de la Banca de Desarrollo, como en los
Comités de crédito, participarán los representantes de los organismos que
sean fondeados con recursos. Su participación podrá ser negociada, en cada
caso, con o sin voto, pero no se les podrá excluir de las sesiones de
planeación y aprobación de los programas, de las líneas de crédito o de las
autorizaciones importantes.

Artículo .- La Banca de Desarrollo, en colaboración con las sociedades
cooperativas de ahorro y préstamo, replanteará las líneas de crédito y los
programas que opere, considerando no solamente el capital dinero que debe
ser considerado en cada proyecto, sino también la capacidad humana que se
identifique en cada caso, tanto en el sentido de los especialistas
requeridos, tales como contables, técnicos o administrativos, como en el
sentido de las capacidades colectivas que ya cuenten los proyectos o que
pretendan generar. Este planteamiento parte de la premisa de que en la
inversión no todo está definido por el monto de las inversiones
pecuniarias, sino también por las capacidades humanas adquiridas o en
formación, y por el grado de cohesión y cooperación que cada propuesta o
proyecto implique, requiera y pretenda.

Artículo .- En el proceso de evaluación de los proyectos o planes que
presenten las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo a consideración
de la banca, deberán evaluarse los casos que constituyen ya procesos de
administración local del desarrollo. En tales casos deberán ser
considerados como punto de partida los criterios de administración de
riesgo que ya funcionen como factor que norme el desarrollo subsiguiente de
las operaciones.






Artículos sobre la ley reglamentaria de las actividades de las cooperativas
de ahorro y préstamo.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo están
facultadas para emprender campañas de cooperativización o afiliación de
socios sobre la base de la Ley de la Economía Social y Solidaría,
reglamentaria del párrafo séptimo del artículo 25 Constitucional, en lo
referente al Sector Social de la Economía. Esta afiliación incluye tanto
personas físicas como personas morales, siempre y cuando ese proceso sea
parte de la educación cooperativa. Educación que comprenderá un proceso
permanente de formación, información y conformación de sujetos solidarios,
que conozcan, comprendan y puedan asumir los principios de solidaridad,
ayuda mutua, operación transparente, entrega de cuentas a los socios,
decisiones democráticas, gestión colectiva, reparto equitativo de
remanentes, y compromiso de aportar recursos y trabajo por parte de cada
uno

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo que deseen
transitar a la condición de intermediarios de crédito u operadores de
crédito y recursos públicos para los integrantes del sector social, deberán
ser acreditados como tales al cumplir con el proceso de capacitación y
comprobación de capacidades de administración de cartera y formulación de
proyectos de producción y comercialización, de tal forma que los recursos
que administren o apliquen entre los miembros del sector social, cumplan
con el perfil de administración de la banca de desarrollo, es decir, se
trate de proyectos rentables, recuperables y con administración rigurosa de
riesgos.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo que ya
estén operando créditos para la producción podrán ser elegibles para asumir
la condición de intermediarios financieros del sector social acorde con las
prácticas que ya tengan en operación, siempre y cuando sus carteras no
rebasen el cinco por ciento de morosidad o vencimiento. Y siempre y cuando
estén también dispuestas a recibir la capacitación complementaria para
operar con mayor eficiencia los recursos adicionales que reciban.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo podrán
definir sus programas de crédito y aun las tasas de interés a las que
presten, siempre y cuando consideren el pago total del capital que
administran, así como el de los réditos o intereses correspondientes. En el
mismo sentido, las cooperativas podrán establecer garantías variables,
según se trate de cada riesgo, y según exista un historial de
acreditamiento, pero buscarán que los nuevos recursos que administren sean
respaldados con las garantías que otorgan los gobiernos estatales.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo podrán
establecer tasas de fomento y tasas de mercado, según se trate de la
actividad a financiar, y podrán incluso jugar el papel de instancias de
consolidación o compensación, en donde la operación sin remanentes se
equilibre con la operación superavitaria, toda vez que su función
primordial será la de impulsar el desarrollo y no acrecentar el capital.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo podrán
presentar a las distintas instancias de la banca de desarrollo los
proyectos que requieran de la mezcla de recursos de inversión, fomento,
capacitación, servicios y crédito, de tal forma que en los casos necesarios
tanto la cooperativa como las dependencias federales contribuyan a la
realización del proyecto.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo podrán
operar como ventanillas de gestión de programas diversos como aquellos que
acuerden con la Financiera Rural, la Comisión Federal de Electricidad, o
los Programas de FIRA, entre otros. Estos programas no solamente
comprenderán la actividad directamente productiva, sino que podrán incluir
el establecimiento de sistemas fotovoltaicos, obras de pequeña
infraestructura hidráulica, o el desarrollo de proyectos piloto para la
aplicación de tecnologías alternativas.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo evaluarán
las solicitudes de crédito sobre la base del ingreso total del sujeto a
financiar, y no sobre la base de una sola de sus actividades, toda vez que
la economía rural es multivariada y a menudo una actividad sirve de soporte
a las otras. En estos casos, la cooperativa que evalúe, y en su caso apoye
una solicitud, deberá verificar que el sujeto de crédito esté cubriendo sus
necesidades, bien sea a través de la provisión parcial de autoconsumo o de
la adquisición de sus bienes básicos en el mercado, además de obtener un
ingreso monetario que le permita pagar el crédito y sus respectivos
intereses. El crédito incluso podrá estar destinado a la porción no
rentable de las actividades, siempre y cuando las actividades que sí
reporten remanentes puedan cubrir el costo total.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo
establecerán una sección o área encargada de la formulación y evaluación de
proyectos y el análisis de mercado. Esta área está destinada a garantizar
que las nueva líneas o programas de crédito operen garantizando la
recuperación de las inversiones y financiamientos. Para este objeto, las
cooperativas podrán suscribir acuerdos o convenios con la Banca de
Desarrollo y con las instituciones académicas y de investigación que
acepten contribuir al proyecto nacional de desarrollo.

Artículo .- Las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo abrirán
los cursos de capacitación en proyectos y teoría de mercados a sus socios
de tal manera que éstos se puedan ir posicionando como sujetos autogestivos
capaces de conducir cualquier empresa social desde la producción y hasta
los mercados terminales, incluyendo el dominio de las ventas a futuro, los
contratos de compra venta, los Incoterms, las cartas de crédito, los
certificados de depósito, el manejo de fuentes de financiamiento, las
coberturas, y los análisis de mercado.









Sobre la Ley Orgánica de la Financiera Rural

Artículo .- La Financiera Rural tiene como cometido principal la
instrumentación del Desarrollo Rural, entendido este como la planeación de
las actividades de fomento, servicios, capacitación y crédito que generen
nuevas capacidades productivas, consoliden las existentes y proyecten la
actividad productiva del campo como un horizonte con menores carencias,
mayores ingresos, mayor bienestar y mayor empleo.

Artículo .- La política de desarrollo se instrumentará convocando a la
participación de los núcleos organizados, y alentando a la incorporación de
nuevos núcleos u organizaciones que se incorporen a la capacitación, la
información y formación en procesos de desarrollo local y regional.

Artículo .- La política de desarrollo buscará identificar las
experiencias que estén funcionando de manera regular, y que estén
satisfaciendo las expectativas y las necesidades de sus integrantes, de tal
manera de sistematizar y poder replicar los procesos y las estrategias de
producción, capacitación, comercialización y organización que estas
experiencias tengan.

Artículo .- La Financiera Rural podrá recibir solicitudes para
formular proyectos locales, comunitarios, ejidales, o micro regionales, y
en cada caso diseñará un proceso para presentar y convocar a las instancias
e instituciones relacionadas, para que se formule la ruta a seguir y se
atiendan sin dilación y con eficacia y precisión estas solicitudes. En
términos estrictos, la Financiera Rural podrá ser ventanilla para la
gestión de recursos necesarios para el Desarrollo Rural, y en su caso será
responsable de convocar, concertar y conjugar los esfuerzos institucionales
para la consecución de las tareas. Esta facultad incluye el diseño de la
mezcla de recursos, comprendiendo apoyos, capacitación, servicios, seguros,
administración de riesgos y créditos.

Artículo .- La Financiera Rural diseñará los proyectos comprendiendo
aspectos de fomento, garantías estatales o federales, inversiones públicas,
servicios, capacitación, administración de riesgos y créditos, y los
presentará para su respectiva confirmación ante las dependencias encargadas
de aportar cada una de las partidas, personal, recursos o autorizaciones
necesarias.

Artículo .- La Financiera Rural distinguirá entre el fondeo otorgado a
organismos privados, que operen en el mercado, y organismos sociales, que
operan solo con los socios del sector social. Entre ambos podrá establecer
tasas diferenciadas toda vez que los organismos privados tienen como
objetivo el lucro, y los organismos sociales tienen como objetivo el
bienestar y la satisfacción de las necesidades básicas.

Artículo .- La Financiera Rural, una vez que se apruebe un proyecto, y
que se conozca la combinación de recursos destinados a él, podrá otorgar a
la o las cooperativas su administración general, estableciendo los
compromisos de información respectivos, la reglamentación a la que se
sujete la aplicación de tales recursos y las sanciones en caso de
desviación de recursos o incumplimiento de acuerdos.

Artículo .- La Financiera Rural fortalecerá su áreas de proyectos y de
apoyos, de tal forma que los proyectos que se aprueben consigan una clara
definición de la forma como se combinen recursos de financiamiento, de
riesgo, de apoyo y de crédito, no dejando dudas sobre el objetivo de
rentabilidad, y no permitiendo ambigüedades en los instrumentos que deben
recuperarse y en la medición de las capacidades generadas con los
subsidios.

Artículo .- La Financiera Rural podrá suscribir convenio con tantas
cooperativas financieras que se capaciten en la formulación y evaluación de
proyectos, para tramitar de común acuerdo con ellas las garantías que se
están comprometidas en el Programa Especial Concurrente y/o, en su caso,
que existan a nivel federal bajo el FEGA o el FONAGA, para que la operación
de las cooperativas pueda abatir sus tasas de interés y hacer más accesible
el crédito a los sujetos que tienen una rentabilidad menor pero una
producción necesaria.

Artículo .- La Financiera Rural otorgará sus recursos, sus garantías y
sus servicios de manera prioritaria a aquellas cooperativas que aporten su
propio capital para el otorgamiento de créditos a proyectos de desarrollo
productivos.

Artículo .- La Financiera Rural evaluará y será evaluada en sus
operaciones no solamente como un ente que coloca capital sino como una
entidad que genera desarrollo, y por lo tanto diseñará los indicadores en
base a los cuales se dé seguimiento a la extensión de los servicios de
desarrollo y se cuantifique socialmente el beneficio conseguido.

Artículo .- La Financiera Rural no podrá exigir a las cooperativas las
mismas tasas de rentabilidad que se ponen como requisito a los dispersores
privados de crédito, toda vez que el sector social no persigue como
objetivo central el lucro En todo caso solo destinará recursos a los
procesos que se enfilen claramente a la rentabilidad y no representen ni
carteras vencidas ni reiterados subsidios.

Artículo .- La Financiera Rural, a través de sus áreas de planeación y
apoyos, formulará las estrategias y los programas que contemplen los
periodos de gracia necesarios para que una actividad alcance su punto de
equilibrio sobre la mezcla de recursos, o para que una inversión pueda
empezar a recuperarse; estableciendo de esta manera una distinción
institucional entre los créditos comerciales y el financiamiento del
desarrollo.

Artículo .- La Financiera Rural fortalecerá sus áreas de planeación y
proyectos con el personal científico técnico que pueda formular los planes
de desarrollo local considerando la experiencia social y académica, y sobre
la base de las condiciones agroecológicas, de la economía social, y de los
mercados.

Artículo .- La Financiera Rural incorporará a sus actividades las
consideraciones de sustentabilidad que garanticen tanto la permanencia
económica y social de los proyectos, como la conservación de los recursos y
la incorporación de las tecnologías que mitiguen los impactos ambientales.


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[1] Mohamed Yunus es el creador del Banco de los pobres, que desde su
fundación ha conseguido allegar financiamiento, de manera rentable, a
cientos de millones de personas que no tienen garantías. Toussaint es el
director del organismo que propone la condenación de la deuda del Tercer
Mundo.
[2] La inversión y su comportamiento en México. 1940-2009. Samuel Ortiz.
UAM. 2010. Prólogo de José Valenzuela Feijóo.
[3] Véanse las notas de prensa del 1° de marzo de 2013.
[4] Por una nueva estrategia de desarrollo. www.depfe.unam Pág. 24.
[5] Por una nueva estrategia, obra citada.
[6] Página de la Financiera Rural/ Nuevos programas / Programa de
Financiamiento para la Atención de la Población Indígena y de los
Productores en Condiciones de Marginación.
[7] http://www.businessdictionary.com/definition/development-
bank.html#ixzz2b3IUj7v7
[8] A.G.Keradjou fue Director Asistente del departamento de Oriente del
Banco Mundial hacia los años sesenta, William Diamond, fue también
economista del Banco Mundial hasta 1978 en que laboraba como titular de su
Instituto para el Desarrollo Económico, entre sus libros se cuentan
Development Banks (1957) y Aspects of Development Bank Management (1982),
y D.M.Mithani es un conocido autor hindú, autor del libro Economía bancaria
y monetaria, publicado por Himalaya Publishing House el año 2012.
[9] Los bancos de desarrollo, en Economía bancaria y monetaria. Obra
citada.
[10] Fuente: CIA World Factbook – 2011.

[11] The return of Depression Economics. Norton Press. 2009. Págs. 186 y
187.
[12] Esta cita, como las siguientes, están tomadas del libro Banco de
México, el enemigo en casa. O de cómo nos empobrece y nos conduce a otra
crisis. Edición de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. 2006.
Capítulo 9 Para cambiar el modelo económico.
[13] Anexos 1 al 17 del Presupuesto de Egresos de la Federación. IMSS
Oportunidades 3,169,493,930 pesos; Desarrollo Humano Oportunidades
11,512,174,035; Programa Especial Concurrente, Desarrollo Rural Social
5,814,100,000 pesos; IMSS Oportunidades 9,319,300,000 pesos; Salud
Oportunidades 4,968,900,000 pesos; Recursos para la atención de la niñez y
la adolescencia 35,457,893,441 pesos.