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Fundadores Bruno Costa Teixeira Julio Pinheiro Faro Homem de Siqueira

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Diretor Editorial Julio Pinheiro Faro Homem de Siqueira

Coordenador Editorial Adriano Peclat Nunes

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PANÓPTICA SUMÁRIO Los defensores del pueblo autonómicos ante derechos emergentes de calidad democrática Catalina Ruiz-Rico Ruiz

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Conflictos ambientales y relaciones intergubernamentales. El rol de la Defensoría del Pueblo en el caso de la Cuenca del Salí Dulce Eliana Spadoni

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Tendencias recientes de la configuración de los Ombudsmen autonómicos en España. De la institucionalización a la involución Joan Ridao Martin

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O defensor público: entre a gestão e a transformação. Uma observação da Defensoria Pública do Estado do Pará Josep Pont Vidal A limitação salarial à utilização da Defensoria Pública e o óbice ao acesso à justiça Marcelo Sant'Anna Vieira Gomes, Jackelline Fraga Pessanha, Gizelly Gussye Amaral Rabello A necessidade de estudos comparativos para o desenvolvimento de instituições democráticas: Defensoria Pública e seu papel no acesso à justiça Julio Pinheiro Faro Homem de Siqueira El derecho de acceso al juez en el multilevel constitutionalism Francesca Iusi Definição do modelo brasileiro de legitimidade ativa ad causam nas demandas coletivas ambientais: substituição processual Márcia Vitor de Magalhães e Guerra Breves apontamentos acerca das limitações do poder de polícia administrativa Felipe Barbosa de Menezes Política criminal de drogas e recrudescimento do sistema penal: uma análise crítica a partir da lógica do capitalismo Pedro Henrique de Oliveira Coutinho, Lorenzo Tomazelli Lança O mito do tráfico como efeito colateral do capitalismo legítimo: considerações sobre The Wire pela ótica da criminologia crítica Felipe Vieira Paradizzo Benefícios secundários do crime Karl Marx

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PANÓPTICA Los defensores del pueblo autonómicos ante derechos emergentes de calidad democrática Catalina Ruiz-Rico Ruiz1 1. Introducción El impulso legislativo de derechos de calidad democrática reactiva la función de los Defensores del Pueblo autonómicos desarrollando las funciones atribuidas en la Constitución y los Estatutos de Autonomía2. Su vinculación con la defensa de los derechos comprendidos en el Título I CE y de nuevos derechos autonómicos de participación, información y transparencia genera deberes de supervisión, investigación y recepción de reclamaciones ciudadanas 3. Ante un panorama de grave deterioro y disfunciones del sistema democrático se ha institucionalizado y regulado un marco jurídico para el control social de la actividad pública y política4. A raíz de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y paralelamente de las disposiciones autonómicas sobre estas materias, puede intensificarse el ámbito funcional de los Defensores del Pueblo 5. Desde 1

Profesora Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Jaén (España). Vid.. Ruiz-Rico, G., Los defensores del Pueblo autonómicos tras la reforma de los estatutos de Autonomía, REAF, núm. 6, abril 2008, pág. 379, admitiendo que en cuanto a su ámbito de proyección, se cifra en dos vertientes esenciales y no independientes en su totalidad: los derechos constitucionales y los derechos estatutarios consagrados en el nuevo Título I. Serán estos últimos los parámetros básicos y prioritarios de la fiscalización que realice el Defensor de la actividad administrativa. 3 Según Hermida del Llano, la configuración del derecho a una buena administración como nuevo derecho frente al poder, Pensamiento Constitucional Año XVI N° 16 / ISSN 1027-6769, pág. 158, no se puede despreciar la labor llevada a cabo por el Defensor del Pueblo Europeo que ha contribuido a la positivación de este derecho a la buena administración tanto en sus aspectos procedimentales como en su faceta institucional. De hecho, el Defensor del Pueblo Europeo ha luchado por que se implantase en las instituciones comunitarias un Código de buena Conducta Administrativa. Resultado de su ardua labor fue la aprobación el 6 de septiembre de 2001, por el Parlamento Europeo, del Código de Buena Conducta Administrativa dirigido a las instituciones y órganos de la Unión Europea. 4 Destaca SUBIRATS, (1997): “Democracia, participación y eficiencia”, Revista de Servéis Personáis Locáis, núm. 6, pág. 3. 5 Entre otros, vid., Alvarez García, El papel de los defensores del pueblo como impulsores de la modificación del ordenamiento jurídico: una garantías adicional de desarrollo del Estado Social,UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 26, 2010, pp. 127-165. El papel... pág. 157, para quien en este contexto es conveniente que los defensores adopten una postura proactiva en orden a la defensa de los derechos, orientada a detectar las exigencias derivada de una efectiva realidad de estos para todas las personas y colectivos en los que se integran, acudiendo a la reforma normativa como vía especialmente apta para manifestar esta actitud; Para Escobar Roca, G., Interpretación y garantías de los derechos fundamentales por el Defensor del Pueblo (Análisis empírico, reconstrucción dogmática y propuesta del futuro), UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 26, 2010, pp. 229-257, pág. 239, quien establece que el Defensor del Pueblo propone a la Administración el cambio de una actuación general, lo que, como veremos, suele implicar una de estas cinco cosas: aplicación de normas, cambio en la interpretación de normas, realización de un acto material, modificación de normas o creación de normas. 2

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PANÓPTICA la perspectiva de los derechos de calidad democrática, puede iniciarse la superación de los Defensores del Pueblo como garantes prácticamente exclusivos de los derechos sociales, 6

vinculándoles en su aplicación por la Administración ante la ciudadanía . Sin embargo, los déficit legales y los aspectos más vulnerables de la reciente normativa sobre derechos de mejora de la calidad democrática vinculan a los defensores del pueblo en el impulso de las reformas oportunas7. Al margen de que la Jurisprudencia Constitucional regresiva en la aplicación de los derechos estatutarios en base a las SSTC 247/2007, de 12 de diciembre y 137/2010, de 16 de diciembre de 2010, puede generar un impacto negativo en la defensa de los mismos por los Comisionados autonómicos como se expone a continuación.

2. El impacto de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en los derechos estatutarios en general

2.1. Aspectos previos Transcurrido un tiempo prudencial a raíz de las Sentencias del Tribunal Constitucional sin duda, más combativas con los derechos estatutarios (SSTC 247/2007, de 12 de diciembre y 137/2010, de 16 de diciembre de 2010) puede comenzar a elaborarse una perspectiva de su impacto constitucional. En principio, la Jurisprudencia sobre derechos estatutarios genera cuando menos cierta inseguridad constitucional por la convulsión de aspectos incuestionados hasta la fecha y asentados incluso en la propia doctrina del Tribunal Constitucional. En particular, los

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A propósito, vid., Díez Bueso, Reflexiones para una nueva regulación constitucional del Defensor del Pueblo, afirmando que en nuestro país, los tribunales ordinarios y el Tribunal Constitucional han dedicado mayoritariamente su tiempo a la defensa de los derechos del capítulo II del título I de la Constitución, en tanto que el Defensor del Pueblo lo ha hecho en relación con los derechos sociales del Capítulo III los Ombudsmen que desarrollan sus funciones en Estados sociales avanzados han concentrado su actividad en la garantía de los derechos de prestación. 7 Entre otros, vid., Hermida del Llano, La configuración...cit., pág. 158, admitiendo que la Constitución española no se limita a reconocer principios que deben orientar el funcionamiento de una serie de instituciones y órganos administrativos y sus relaciones con la ciudadanía, sino que intenta garantizar además otro de los presupuestos fundamentales de una buena administración, al configurar espacios institucionales para la participación de los ciudadanos; Carrillo, Marc, El Ombudsman como institución de garantía de los derechos de las personas: el papel de los Defensores autonómicos, Ararteko Colección “Jornadas sobre derechos humanos” n.10, pág. 112, destacando la función de impulso, mediante la cual el Defensor puede instar a las instituciones autonómicas ya sea el Parlamento o el Gobierno, a las reformas que sean precisas en la legislación o en la normativa administrativa, a fin de evitar que las quejas planteadas puedan reproducirse por los mismos motivos. En esta función de indirizzo el Defensor puede llevar a cabo una importante función coadyuvante de las reformas legislativas que son necesarias, haciéndose receptor y transmisor de las quejas ciudadanas. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA pronunciamientos jurisprudenciales basados en las referidas SSTC 247/2007 y 137/2010 sobre derechos estatutarios exceden de este ámbito específico perturbando severamente otras nociones del sistema constitucional. A consecuencia de las referidas sentencias se afecta la “doctrina de actos propios” del Tribunal Constitucional en materias clave del sistema constitucional y la credibilidad del bloque de constitucionalidad. Pero especialmente la voluntad del estatuyente y el cumplimiento del artículo 147 CE se ponen en tela de juicio a través de los planteamientos jurisprudenciales. No obstante, las teorías del Tribunal Constitucional sobre derechos estatutarios pueden estar siendo superadas mediante la vía de hecho en la práctica, consolidándose en virtud de su aplicación por los operadores jurídicos

2.2. Consecuencias constitucionales de la Jurisprudencia constitucional sobre los derechos estatutarios en general. Especial consideración a través del Defensor del Pueblo andaluz Entre las derivaciones de la Jurisprudencia constitucional sobre derechos estatutarios destacan las relativas a su descategorización jurídica y a la imposibilidad de su configuración como derechos fundamentales. En primer lugar, el Tribunal Constitucional decreta la privación del rango de auténticos derechos a los regulados como estatutarios condenándolos sin solución al ostracismo jurídico. Pero la depreciación de su rango a simples mandatos se traduce en una declaración de inconstitucionalidad subliminal que determina su inaplicación por los operadores jurídicos en la práctica. En base a la STC 247//2007, los derechos estatutarios se reducen a simples mandatos al legislador y a los poderes públicos autonómicos… que necesitarán para adquirir plena eficacia del ejercicio por el legislador autonómico de la competencia normativa que le es propia, de manera que el principio o derecho enunciado carecerá de justiciabilidad directa hasta que se concrete, efectivamente, su régimen jurídico, pues sólo entonces se configurarán los consiguientes derechos subjetivos de los ciudadanos, al integrarse por dicho legislador las prescripciones constitucionales que han de ser necesariamente salvaguardadas (arts. 81.1 y 149.1 CE). Esta posición jurisprudencial hostil a la admisión de derechos estatutarios ni siquiera de configuración legal, consolida la convicción de que “los Estatutos de Autonomía no pueden establecer por sí mismos derechos subjetivos en sentido estricto, sino directrices, objetivos o Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA mandatos a los poderes públicos autonómicos” y que “cualquiera que sea la literalidad con la que se expresen en los Estatutos, tales prescripciones estatutarias han de entenderse, en puridad, como mandatos a los poderes públicos autonómicos”. La dependencia de los derechos estatutarios de la labor del legislador autonómico para alcanzar la consideración de auténticos derechos subjetivos en los términos “regulados” por el Tribunal Constitucional, resulta inadaptada a la realidad en el espacio autonómico. Pero además la STC 247/2007 provoca secuelas colaterales como la indistinción entre derechos estatutarios y principios vulnerando de este modo la vertiente dogmática de los Estatutos y su clasificación como categorías diversas. En consecuencia, la confusión de categorías diferenciadas en determinados Estatutos de Autonomía entre derechos y principios rectores se propaga a las garantías previstas para ambos diversamente. La abolición del régimen de garantías estatutarias por el Tribunal Constitucional implica la aceptación de que los derechos estatutarios son una mera reiteración de los principios que también regulan los Estatutos. A pesar de que los textos estatutarios deslindan las garantías de los derechos y de los principios rectores, sin embargo, el Tribunal Constitucional unifica ambos a efectos de protección jurídica, declarando como se ha citado anteriormente que “carecerán de justiciabilidad directa hasta que se concrete efectivamente su régimen jurídico, pues sólo entonces se configurarán los consiguientes derechos subjetivos de los ciudadanos, al integrarse por dicho legislador las prescripciones constitucionales”. En particular, la vinculación de los poderes públicos y de los particulares junto a la protección jurisdiccional de los derechos estatutarios constituyen las garantías previstas para los derechos estatutarios, sin extensión a los principios rectores. La privación por el Tribunal Constitucional de la posibilidad de recurrir ante la jurisdicción correspondiente los actos de los poderes públicos de la Comunidad Autónoma que vulneren los derechos estatutarios, implica una derogación implícita de las disposiciones estatutarias que así lo prevén con el consiguiente grado de inseguridad constitucional. Pero esta posición jurisprudencial no sólo arrastra la clasificación y las garantías estatutarias sino también la función judicial de los Tribunales Superiores de Justicia y de los Defensores del Pueblo autonómicos, a quienes los Estatutos de Autonomía encomiendan la defensa de los derechos estatutarios.

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PANÓPTICA No obstante, desde esta tesis jurisprudencial se ha evolucionado a otro planteamiento algo menos radical a través de la STC 137/2010, proclive a la admisión de los derechos estatutarios al menos ab initio aunque reconociendo que pueden comprenderse “realidades normativas muy distintas, y será a éstas a las que haya de atenderse, más allá del puro nomen, para concluir si su inclusión en un Estatuto es o no constitucionalmente posible”. En este sentido, la diversificación de los derechos autonómicos efectuada por el Tribunal Constitucional admitiendo la cohabitación de simples mandatos a los poderes públicos con derechos públicos subjetivos presenta implicaciones constitucionales por apartarse de la literalidad de los Estatutos de Autonomía y perturbar la regulación de las garantías estatutarias de aquéllos. Sin embargo, la Jurisprudencia constitucional sobre derechos estatutarios coincide en efectuar un “salto cualitativo” al admitir los derechos autonómicos sin la previa aceptación de la categoría de derechos estatutarios. Este planteamiento obvia la realidad de los recientes derechos autonómicos configurados legalmente a partir de los derechos estatutarios y cimentados jurídicamente en estos últimos. La progresiva configuración legal de los derechos estatutarios por el legislador autonómico comprime las tesis jurisprudenciales sobre su “exclusiva” naturaleza de mandatos a los poderes públicos. La evolución experimentada mediante su desarrollo como derechos autonómicos emerge de su reconocimiento en los Estatutos de Autonomía, superando el rango atribuido por el Tribunal Constitucional. Si bien la condición de lex specialis de los derechos autonómicos se impone sobre el carácter general de los derechos estatutarios a efectos de aplicación práctica. Desde otra perspectiva, los derechos estatutarios plantean la problemática de su alcance y naturaleza en los supuestos de clonación de derechos fundamentales. Al respecto, la STC 137/2010 sobre el Estatuto Catalán admite cierta infiltración de los Estatutos en la esfera de los derechos fundamentales. En particular, a propósito de derechos autonómicos concretos como el testamento vital anticipado, la mencionada STC reconoce que “la escueta referencia al art. 15 CE como fundamento de la impugnación de este precepto no aporta razones para apreciar su inconstitucionalidad”. El Tribunal Constitucional admite pues que “la proclamación de un derecho al tratamiento del dolor y a los cuidados paliativos se compadece con perfecta naturalidad con el derecho fundamental a la vida y a la integridad física y moral (art. 15 CE) y es, incluso, una consecuencia Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA obligada, por implícita, de la garantía de ese derecho fundamental, al que, por ello, ni contradice ni menoscaba. Por lo mismo, “vivir con dignidad el proceso de la muerte” no es sino una manifestación del derecho a la vida digna y con el mismo alcance que para ese concepto puede deducirse de los arts. 10.1 y 15 CE, es decir, sin que necesariamente se implique con ello el derecho a la muerte asistida o a la eutanasia”. Conforme a la Jurisprudencia constitucional “teniendo los derechos constitucionales la condición de tales como consecuencia de su consagración en la Constitución, es claro que los mismos no pueden ser objeto de regulación por los Estatutos de Autonomía”. Aunque el TC asume la reproducción estatutaria de los derechos constitucionales aun no considerándola técnicamente correcto, entiende que el legislador estatutario sólo puede ir más allá de la mera reproducción e incidir en los derechos fundamentales “si, además, guardan relación con alguna de

las

competencias

asumidas

por

la

Comunidad

Autónoma,

incurriendo

en

inconstitucionalidad en caso contrario”. No obstante, este pronunciamiento jurisprudencial resulta contradictorio con la convicción del propio Tribunal Constitucional respecto a que la remisión de los derechos estatutarios a las leyes para su configuración legal se entiende “que naturalmente han de ser las competentes para ese cometido en función de las materias concurrentes en el caso, lo que de suyo remite a las dictadas por el Estado en ejercicio de distintas competencias (arts. 81.1 y 149.1.16 CE, entre otras)”. Por tanto, la Jurisprudencia constitucional específica sobre derechos estatutarios coincide con la doctrina general del Tribunal Constitucional en torno a la admisibilidad de manifestaciones de los derechos fundamentales. Ahora bien, la tesis jurisprudencial opuesta a la regulación de los derechos fundamentales por los Estatutos de Autonomía cuestiona sin embargo la posibilidad de que los derechos estatutarios regulen manifestaciones de la dignidad y del libre desarrollo de la personalidad considerando el Tribunal Constitucional que no se impide “al legislador ordinario de las Comunidades Autónomas la regulación de determinados principios o enunciados que atribuyan verdaderos derechos subjetivos”. Al respecto, la regulación por las CCAA del derecho a la renta básica implica la infiltración en una materia eminentemente constitucional que no puede ser monopolio del Estado desde la perspectiva de las políticas sociales autonómicas y en un espacio común a los derechos fundamentales. Aunque la STC 137/2010 establece que el legislador estatutario debe limitarse a hacer lo que ya se ha hecho en la Constitución en materia de derechos, podría exceptuarse en relación a la dignidad, Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA libre desarrollo de la personalidad y derecho de los demás. Los derechos inviolables inherentes a la dignidad no son exclusivamente derechos fundamentales ni los otros supuestos previstos en el artículo 10.1 CE, y por tanto, no parece objetable desde la Jurisprudencia constitucional su regulación en los Estatutos. El Tribunal Constitucional en su leve evolución desde la sentencia de 247/2007 afirmando que los derechos constitucionales no pueden ser regulados por los Estatutos de Autonomía, ha admitido con posterioridad la posible generación de derechos subjetivos. Aunque resulta discutible que la ineficacia atribuida en principio a los derechos estatutarios en la Jurisprudencia constitucional no afecte a su validez, disgregando ambos conceptos. La inaplicación de los derechos estatutarios determinada por el Tribunal Constitucional al considerarlos como simples mandatos y fundamentada en la depuración del ordenamiento jurídico ejercida a través de la cuestión de constitucionalidad, implica en realidad una declaración de invalidez tácita de los mismos y una actuación de aquél como legislador negativo. Procede a continuación un análisis sobre el auténtico status de los derechos estatutarios a través de la experiencia autonómica andaluza mediante su aplicación por el Defensor del Pueblo autonómico. La configuración por el Tribunal Constitucional de los derechos estatutarios como simples mandatos puede ser susceptible de matización en la práctica si se viene produciendo su consolidación con tal rango jurídico por la vía de hecho. Por esta razón, se ha investigado su aplicabilidad por quienes asumen en los Estatutos de Autonomía la función de su tutela y garantía, en particular los Defensor del Pueblo. Desde esta perspectiva, la posición del TC basada en la reconversión de los derechos estatutarios como principios o mandatos, sería desmantelada y superada por la propia realidad jurídica. A raíz de las últimas reformas estatutarias, la proliferación de derechos autonómicos responde al cumplimiento la configuración legal de los derechos estatutarios. En este sentido, se analiza a continuación la función de los Defensores del Pueblo autonómicos y su posible contribución a la consolidación de los derechos autonómicos y estatutarios. Comenzando por la Comunidad Autónoma andaluza, destaca un cuerpo legal surgido al amparo de estos últimos como la Ley 17/2007 de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, Ley para la Promoción de la Igualdad de Género en Andalucía, la Ley reguladora del Derecho a la Vivienda de 18 de febrero de 2010; en base al derecho a la orientación sexual destaca la Proposición de Ley 9-14/PPL-000001, integral para la no discriminación por motivos de identidad de género y reconocimiento de los derechos de las personas transexuales de Andalucía Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Ley 9-13/PL-000002, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda (procedente del Decreto Ley 6/2013, de 9 de abril). La función garantista del Defensor del Pueblo andaluz respecto de los derechos estatutarios se manifiesta en sus informes y actuaciones, sin que su aplicación conforme a los Estatutos de Autonomía implique únicamente el recurso a simples mandatos o principios. De modo que pese a reconocer el Tribunal Constitucional que cualquiera que sea el “nomen” de los derechos estatutarios no presentan esta categoría, la defensa efectuada por el Defensor del Pueblo de los mismos consolida su naturaleza jurídica. En particular, el Defensor del Pueblo andaluz respecto del derecho a la vivienda digna plantea la articulación de principios rectores constitucionales como derechos subjetivos estatutarios garantizados por la CCAA mediante su articulación “materialmente a través de las políticas de vivienda y suelo de la propia Comunidad…”, pese a reconocerse la desafortunada redacción del artículo 25 EEA. Respecto a algunas materias como la protección contra la violencia de género, el Defensor andaluz recurre al artículo 16 EAA al margen de los artículos 10 y 15 CE en los supuestos concretos alegando el derecho de las víctimas que incluye medidas preventivas, asistenciales y ayudas públicas en los términos previstos por el respectivo derecho estatutario. En relación a la dependencia, la demora administrativa de ayudas implica la vulneración de normativa estatal y autonómica admitiendo expresamente la vulneración del artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, regulado en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, que garantiza a todos, dentro del derecho a una buena administración, que sus asuntos se resolverán en un plazo razonable. En ocasiones, el Defensor del Pueblo andaluz recurre al derecho autonómico sin alegar el respectivo derecho estatutario como en materia de medio ambiente, remitiendo al Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica de Andalucía. En relación al derecho de información se establece que “tanto la Constitución Española como el Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuentan con diferentes preceptos que fundamentan la regulación de la transparencia. Igualmente, el fomento de la transparencia encuentra fundamento en diversos preceptos del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Pretende fomentar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1, la calidad de la democracia facilitando la participación de todos los andaluces en la vida política.

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PANÓPTICA Respecto del derecho a una buena administración también se integra como uno de los derechos estatutarios más recurrentes por el Defensor del Pueblo “reconocido en el artículo 31, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable, así como a acceder a los archivos y registros de las instituciones, corporaciones, órganos y organismos públicos de Andalucía…” Por otra parte, el Defensor del Pueblo andaluz distingue entre la aplicación de derechos y de valores contemplados en el Estatuto de Autonomía a propósito de las quejas que resuelve (“necesidad de respeto de valores contemplados en el Estatuto de Autonomía para Andalucía y de adecuación al modelo vigente de desarrollo turístico). El reconocimiento por el Defensor del Pueblo andaluz de deberes legales desmiente el carácter de soft law atribuido por el Tribunal Constitucional a los derechos estatutarios ( “…así como del deber legal de esa Delegación Provincial de cumplir los principios por los que se rige la actividad de la Administración en su relación con los ciudadanos, especialmente los principios de buena fe, confianza legítima y transparencia, además de servicio a los ciudadanos, previstos en el artículo 31 del vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía, singularmente en lo que afecta a la resolución de los asuntos en un plazo razonable, al principio de proximidad a la ciudadanía, al de obtener información veraz”. También el Defensor del Pueblo andaluz en sus informes recurre al artículo 33 del Estatuto de Autonomía para Andalucía afirmando que “no solo está consagrando como un derecho social básico de todas las personas el Derecho a la cultura, sino que además están marcando claramente el ámbito a que ha de extenderse el ejercicio por esta Institución de su función legal de salvaguarda y garantía de los derechos fundamentales de la ciudadanía reconocidos en el Título I de la Constitución y en el Título I del Estatuto de Autonomía para Andalucía”. De este modo se verifica que la labor del Defensor del Pueblo opera al margen de las SSTC sobre derechos estatutarios especialmente en los derechos de los discapacitados “partiendo de estas premisas esta Institución viene preconizando desde hace tiempo la necesidad de adoptar medidas que hagan real y efectivo el derecho de las personas con discapacidad a acceder plenamente a la cultura, sin más limitaciones que las que resulten estrictamente indispensables por razón del tipo de discapacidad”. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA En este sentido, a propósito del derecho de educación, el Defensor del Pueblo andaluz sostiene que su actividad “se encuentra avalada por el Estatuto de Autonomía de Andalucía, que reconoce el papel del Defensor del Pueblo Andaluz como garante de la defensa de los derechos sociales, y como instrumento de garantía y control de la intervención pública necesario para el ejercicio pleno de los derechos sociales, conforme a la regulación contenida en los artículos 41 y 128 del nuevo Estatuto de Autonomía”. Entre las manifestaciones de derechos fundamentales admitidas por el Tribunal Constitucional como derecho estatutario destacan los cuidados paliativos reconociendo el DPA que “hasta tal punto se quiere poner el acento sobre este ámbito de actuación del Sistema Sanitario Público Andaluz, que el propio Estatuto de Autonomía de Andalucía (Art. 22) recoge el acceso a los cuidados paliativos como un derecho en materia de salud, en el marco del derecho constitucional previsto en el art. 43 de la Constitución Española”. En algunas materias la Jurisprudencia constitucional sobre derechos estatutarios se muestra especialmente desfasada al haberse desarrollado legislativamente convirtiéndose en derechos autonómicos. Así, el derecho a la protección de los menores del EEA desarrollado por la Ley del Menor de Andalucía se esgrime por el DPA en sus actuaciones (“En relación al acogimiento familiar, según queda recogido en el artículo 26 de la Ley del Menor de Andalucía, éste se promoverá cuando las circunstancias del menor lo aconsejen y perdurará hasta que el menor pueda reintegrarse en su familia de origen, o reinsertarse en su medio social una vez alcanzada la mayoría de edad, su emancipación, o bien hasta que pueda ser adoptado). En definitiva, aunque la Jurisprudencia constitucional y la crisis económica han contribuido a frenar la consumación de los derechos estatutarios sólo su aplicación práctica y alegación por los ciudadanos puede conformar definitivamente la última palabra sobre su auténtica naturaleza y eficacia jurídica.

3. Derechos estatuarios y autonómicos de calidad democrática. Planteamiento de su problemática Las singularidades de las últimas reformas sobre transparencia, participación ciudadana e información pública generan un escenario propicio para las intervenciones de Defensores del

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PANÓPTICA Pueblo8. Su contribución a una regulación efectiva de derechos de calidad democrática y a las modificaciones legales necesarias para adaptarse a las demandas ciudadanas, pertenece a la 9

esfera de acción de los Comisionados parlamentarios . En particular, podría destacarse la posible contribución de los Defensores del Pueblo autonómicos al desarrollo de los derechos de configuración legal y a la interpretación de las cuestiones que suscita su normativa10.

a) Desde la perspectiva de los derechos de información pública y transparencia En la esfera autonómica predomina la generalización de conceptos indeterminados como el interés ciudadano y general, configurando leyes abiertas y en consecuencia, expuestas a la interpretación administrativa. Al respecto,

la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio de

Transparencia y Gobierno Abierto de Navarra considera información pública aquélla que se considere de interés para la ciudadanía como publicidad activa, además de regular la obligación de rendir cuentas a la ciudadanía. De igual modo, la normativa navarra prevé que la actuación de los miembros del Gobierno estará presidida por el interés general, destacando los mecanismos que ajusten la acción política a las peticiones ciudadanas; mientras el Proyecto andaluz de Ley de Transparencia admite que la enumeración de aspectos objeto de publicidad activa aun siendo exhaustiva, puede ser superada por la realidad y el interés ciudadano. 8

Para Hermida del Llano, La configuración..., cit., pág. 159, el derecho a la buena administración representa un derecho novedoso comprendido en el núcleo de la «Ciudadanía»...el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecánico de servicios y bienes públicos, sino sujeto activo, protagonista. 9 Destaca García Álvarez, El papel..., cit., págs. 131 y ss., reconociendo que no se ha llamado la atención acerca de la contribución de los defensores a la modificación de las disposiciones generales que integran el ordenamiento en el ejercicio de sus atribuciones, como mecanismo de garantía de eficacia de los derechos de los ciudadanos y de continuo desarrollo y mejora de los mismos. En cualquier caso, lo que queda claro es que todos los defensores del pueblo, con mayor o menor amplitud, tienen reconocida en sus leyes reguladoras la posibilidad de recomendar o sugerir a los poderes públicos con competencias normativas cambios o innovaciones que se pueden trasladar al ordenamiento jurídico a través del ejercicio de estas. Se puede afirmar, por tanto, que todas las asambleas legislativas han considerado como uno de los instrumentos o vías adecuados para que los defensores ejerzan su función de supervisores de la eficacia de los derechos de los ciudadanos la propuesta de modificación o aprobación de disposiciones normativas cuando aquéllos consideren que esta operación de cirugía jurídica sea necesaria con el fin de garantizar la realidad y efectividad de tales derechos para todas las personas. 10 Para Sánchez Ferriz. R., El Sindic...págs. 22 y ss, pese a nuestro nutrido catálogo de derechos constitucionales 22, cabe pensar en la formulación de otros nuevos pero, en cualquier caso, siempre deducibles o conexos a los ya enumerados constitucionalmente. Pues me parece necesario subrayar que los derechos no se ven reforzados por una constante e inacabable incorporación de «nuevos derechos», sino por el establecimiento de serias garantías para los existentes y la interpretación de los mismos tan amplia como las nuevas necesidades lo exijan. Por ello entiendo que no cabe (y creo que lo que esta afirmación comporta para las Comunidades Autónomas no supone la más mínima deslealtad con las competencias que le son propias) la formulación de nuevos derechos sin conexión con los ya reconocidos ni la atribución de regímenes jurídicos que no fueran coherentes con su propia naturaleza ni con las reservas que el constituyente establece. Sin embargo, las Comunidades Autónomas tienen un papel crucial en la promoción, realización o efectividad de los derechos (ya constitucionalizados inicialmente e, incluso, en los de configuración legal que progresivamente han ido consolidándose). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA También la pervivencia de espacios de voluntariedad para su aplicación por la Administración y la laxitud de las leyes recientes debido a la ausencia de severidad jurídica y de un régimen sancionador, contribuyen a generar una atmósfera de impunidad ante los ciudadanos dificultando su protección por los Defensores del Pueblo. Su configuración como leyes de mínimos y cuasidispositivas implica la aplicación de disposiciones de baja intensidad normativa como resulta de la referida la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno reconociendo su aplicación “sin perjuicio de otras disposiciones que prevean un régimen más amplio de publicidad”. Este reenvío de normas entre el Estado y las CCAA en materia de transparencia sin interés en delimitar el ámbito de sus respectivas competencias, propicia un espacio a modo de tierra de nadie sin compromiso con la ciudadanía en detrimento de la labor de los Comisionados autonómicos. La generalización de normas de carácter voluntario y facultativo coadyuva a cierta desprotección de los derechos y a la no judicialización de sus reclamaciones, y por tanto, a su posible reconducción a los Defensores del Pueblo al no poder superar la esfera administrativa con garantías procesales de éxito. En este sentido, el proyecto andaluz de Ley de Transparencia disponiendo que el Consejo de Gobierno y las entidades locales podrán ampliar reglamentariamente las obligaciones de publicidad activa. También la incorporación de simples recomendaciones jurídicas puede contribuir a la intervención del Defensor del Pueblo mediante una labor mediadora o reprobatoria a través de sus informes. Al respecto, cabe referir la previsión de que las entidades locales “procurarán la publicidad de sus sesiones plenarias, sin obligatoriedad jurídica alguna” en detrimento de la vía judicial. Al efecto, la discrecionalidad conferida legalmente a la Administración al regular la publicidad activa y el derecho de información pública en un contexto de publicidad tasada y condicionada, promueve las reclamaciones ciudadanas sin exceder la esfera administrativa. El legislador autonómico no impide superar los términos estrictos de las leyes, la publicidad tasada o el numerus clausus de información pública, y en este espacio pueden desplegarse las pretensiones de los ciudadanos sin un respaldo judicial y por tanto, en un ámbito proclive al Defensor del Pueblo. De otra parte, la imposición de condicionantes o restricciones al ejercicio de derechos de información pública o transparencia y de límites imprevistos en el texto constitucional, no Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA facilitan su ejercicio a los ciudadanos en los términos previstos en el artículo 9.2 CE. La discutible constitucionalidad de disposiciones restrictivas y obstaculizadoras extraíbles de la legislación autonómica penetra en las competencias de los defensores del pueblo. En concreto, la posible denegación de información pública en base a la motivación de la solicitud considerada “opcional” por la Ley estatal de Transparencia, implica una penalización al titular sin un soporte constitucional que penetra en las competencias de los Comisionados parlamentarios. De igual modo, la legislación de transparencia presenta un ámbito objetivo tasado y tipificado en relación al contenido de la publicidad activa, ajeno al texto constitucional. El legislador estatal pormenoriza las materias que pueden ser objeto de transparencia imposibilitando de este modo que los ciudadanos reclamen legalmente información pública atípica, no regulada. Por lo que al margen de los límites explícitos a la información pública también su configuración tasada puede impedir la accesibilidad, favoreciendo zonas herméticas a la transparencia. La posibilidad de información pública inaccesible a los ciudadanos por pertenecer a un espacio intermedio no cubierto legalmente por el derecho de información ni por la publicidad activa, puede propiciar la entrada en escena de los Defensores del Pueblo en sus informes y mediante la recepción de quejas ciudadanas. Por otra parte, el régimen general de acceso a la información pública remite a los términos del artículo 105 b) CE si bien reduce el marco constitucional al considerar únicamente como accesibles los documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones (artículo 13). Al margen de las excepciones al derecho de información pública que en el ámbito autonómico también imposibilitan la participación ciudadana, como las circulares e instrucciones internas de la administración, o la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, informes y comunicaciones internas o entre órganos o entidades administrativas, pese a su posible interés público. Respecto de los límites en el acceso a la información pública de los archivos y registros además de los previstos en el texto constitucional como la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas, las leyes autonómicas de Transparencia establecen otras restricciones.

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PANÓPTICA En particular, la transparencia autonómica transciende el acceso a los archivos y registros expandiendo el ámbito aplicativo de la información pública, aunque paralelamente introduce restricciones y límites diversos de los previstos constitucionalmente. La asunción en la esfera autonómica de una concepción reductiva de información pública, tasada sin una base constitucional y acotada por límites ajenos a la Constitución, tiende a desfigurar el contenido del artículo 105 CE. Los Defensores del Pueblo se enfrentan pues, a la ruptura de la concatenación entre los derechos de información pública, transparencia y participación y a la diversificación entre derechos fundamentales y simplemente constitucionales. El acceso a la información pública permanece fuera del ámbito funcional de los Defensores del Pueblo, aunque la participación en los asuntos públicos como derecho fundamental y estatutario, les compromete en la tutela de aquél como presupuesto para el ejercicio de este último. En suma, el perfil fragmentario del régimen de transparencia reducido fundamentalmente a la publicidad activa en detrimento del derecho de acceso a la información pública complica la función garantista del Defensor del Pueblo por la voluntariedad implícita en esta. El predominio de la publicidad activa sobre el derecho individual de acceso a la información pública implica la opción legislativa por una transparencia indirecta limitando las obligaciones públicas y sanciones únicamente al incumplimiento a aquélla. El planteamiento constitucional del ámbito aplicativo de la transparencia se centra en determinar si la ampliación objetiva por el legislador autonómico legitima el establecimiento de requisitos o condiciones imprevistos por la Constitución. La redimensión autonómica del artículo 105 b) CE interfiere en la aplicación de este precepto incorporando exigencias a la información pública en general imprevistas en el mismo. Como el presupuesto de que la información haya sido elaborada o adquirida previamente en el ejercicio de las funciones administrativas o competencias funcionales. Sin perjuicio de que este requisito imposibilita además el acceso a la información pública derivada de excesos o abusos de poder aun constando en archivos o archivada documental o virtualmente, supuestos estos últimos que podrían encontrar cobertura constitucional mediante una interpretación extensiva y actualizada de la referida norma. Al margen de la desprotección jurídica cuando se planteen reclamaciones de los ciudadanos por inaccesibilidad a la información en poder de las instituciones, salvo en las actividades sujetas a Derecho Administrativo. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA La proyección del artículo 105 CE en la esfera autonómica ha ramificado el derecho de acceso a los archivos y registros en una pluralidad de subderechos cuyo contenido difiere entre Comunidades Autónomas. Al respecto, destaca especialmente la Ley foral 1/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto de Navarra reconociendo una amplia gama de derechos de información pública relativos a la obtención, asesoramiento, asistencia en la búsqueda, conocimiento de sus derechos y a conocer los motivos por los cuales no se le facilita la información, total o parcialmente, y también aquéllos por los cuales no se le facilita dicha información en la forma o formato solicitados (artículo 5). En otra línea jurídica más austera el Proyecto de Ley de Transparencia Pública de Andalucía sólo incorpora un derecho a la publicidad activa, a la información y a resolución motivada de la administración. Estos subderechos practicamente no implican una aportación significativa al derecho de información pública pues podrían presuponerse o considerarse integrados en este último, presentando escasa relevancia jurídica. Al margen de las garantías para su exigibilidad reducidas fundamentalmente a la vía judicial y su remisión al procedimiento administrativo común. Pero su carácter emergente vincula a los Defensores del Pueblo en su protección jurídica y a incluirlos en sus informes ante los Parlamentos autonómicos. En relación a estos nuevos derechos ciudadanos de calidad democrática, el recurso a la vía judicial para garantizar la transparencia y acceso a la información pública no resulta satisfactorio y por esta razón deberían haberse ampliado las funciones de los Defensores del Pueblo, como expresamente establece alguna legislación autonómica.

b) En relación al derecho de participación ciudadana La Jurisprudencia Constitucional ha mantenido una vigencia residual del derecho de participación ciudadana que ha imposibilitado su normalización jurídica como reconocen las SSTC 103/2008 de 11 septiembre RTC\2008\103 admitiendo que la participación «normalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo» ( STC 119/1995, de 17 de julio [ RTC 1995, 119] , F. 3) y que en los “casos de participación directa, los supuestos habrían de ser, en todo caso, excepcionales en un régimen de democracia representativa como el instaurado por nuestra

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PANÓPTICA Constitución, en el que «priman los mecanismos de democracia representativa sobre los de participación directa» (STC 76/1994) [F.J. 3]11. En esta línea, el Tribunal Constitucional viene considerando que los mecanismos de participación directa en los asuntos públicos quedan restringidos a aquellos supuestos en los que la Constitución expresamente los impone (caso de la reforma constitucional por la vía del art. 168 CE y de los procedimientos de elaboración y reforma estatutarios previstos en los arts. 151.1 y 2 y 152.2 CE) o a aquéllos que, también expresamente contemplados, supedita a la pertinente autorización del representante del pueblo soberano (Cortes Generales) o de una de sus Cámaras. La Jurisprudencia constitucional reconoce que no existen otros cauces participativos distintos de la elección de los miembros de las Cortes Generales y de la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución (STC 51/1984). Sin embargo, desde la esfera autonómica comienza a superarse la excepcionalidad atribuida por la doctrina constitucional al derecho de participación a través de múltiples instrumentos y derechos participativos. La actual tendencia autonómica resulta especialmente prolífica en cuanto a estos últimos si bien a costa de la imperceptibilidad de su dimensión constitucional. La configuración legislativa de la participación directa en el marco autonómico favorece, no obstante, la intervención de los Defensores del Pueblo autonómicos en relación a cuestiones de discutible constitucionalidad como las que seguidamente se exponen12. La posibilidad de que la normativa estatal y autonómica de participación no faciliten la participación vulnerando el artículo 9.2 CE penetra en el ámbito funcional de los Comisionados Parlamentarios por la dimensión constitucional y estatutaria de este derecho. Desde una perspectiva constitucional, el panorama de la participación ciudadana adolece de cauces institucionales estatales para su ejercicio motivado por el monopolio de la representación política y una jurisprudencia constitucional inmovilista.

Según el Tribunal Constitucional las modalidades –representativa y directa– de lo que en el mundo occidental se conoce por democracia política, forma de participación inorgánica que expresa la voluntad general» (STC 119/1995, F. 4), en la que no tienen cabida otras formas de participación en las que se articulan voluntades particulares o colectivas, pero no generales”. 12 Según Elvira Perales, A. (2007): “El control de las Asambleas autonómicas a través de los ciudadanos”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 19, pág. 317, hay que recordar que el derecho de participación política es un derecho de configuración legal, por lo tanto, el catálogo de supuestos de participación no es un catálogo cerrado sino, por el contrario, abierto a los sistemas de participación que pueda arbitrar el legislador 11

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PANÓPTICA Ante esta situación infraconstitucional del derecho de participación directa, la evidencia empírica demuestra que el recurso a los derechos de reunión, manifestación o a la libertad de expresión se presenta como una salida para intentar de algún modo participar espontáneamente en los asuntos públicos. Paradójicamente, la participación ciudadana directa se viene ejerciendo indirectamente a través de los derechos fundamentales de reunión, manifestación y libertad de expresión, reconociéndose por la propia jurisprudencia constitucional que otros derechos fundamentales pueden actuar como “cauce del principio democrático participativo (STC 170/2008, de 15 de diciembre)13. A raíz de un panorama desprovisto de mecanismos institucionales para participar, la experiencia demuestra que se viene produciendo una desviación de su ejercicio al espacio público y a las redes sociales. En particular, el recurso al ejercicio de los derechos de reunión y manifestación surge ante la impotencia ciudadana para participar en los asuntos públicos. Mediante una vía oblicua como el ejercicio de otros derechos fundamentales que se imponen por su eficacia inmediata y directa (SSTC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 5; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2), la participación se fundamentaliza o se refundamentaliza como derecho. Las libertades de reunión, manifestación y expresión amortiguan la imposibilidad real de ejercitar el derecho de participación, actuando como válvula de escape en la práctica. En realidad, la debilitación del derecho de participación y su desfundamentalización desde las tesis del Tribunal Constitucional viene determinando la conflictividad en los espacios públicos y las redes sociales, por tratarse de los escasos ámbitos donde los ciudadanos pueden ejercer su libertad participativa. Aunque la interpretación pro libertate de aquellos derechos fundamentales no transciende ni se propaga al derecho de participación ciudadana del artículo 23 CE contrarrestando la doctrina jurisprudencial restrictiva en torno a este último14. Si bien la participación directa ejercitada a través de derechos fundamentales de reunión o manifestación, tiende a beneficiarse

Vid., Corona Ferrero (1997): “El derecho de petición ante el parlamento: proceso normativo”, Universidad de la Rioja, pág. 235, el derecho de petición tiene algo de libertad de expresión como derecho a opinar. 14 Además, no basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión pudiera producir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del mismo el principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión (favor libertatis: SSTC 66/1995, de 8 de abril, FJ 3; 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2; 195/2003, de 27 de octubre, FJ 7; 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2; 163/2006, de 22 de mayo, FJ 2; 301/2006, de 23 de octubre, FJ 2). Así también lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, "que ha defendido una interpretación estricta de los límites al derecho de reunión fijados en el art. 11.2 CEDH, de manera que solamente razones convincentes e imperativas pueden justificar las restricciones a esa libertad (STEDH caso Sidiropoulos, de 10 de julio de 1998, § 40)" (STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 6). 13

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PANÓPTICA de las garantías de estos últimos sin necesidad de cumplimentar las exigencias adicionadas por el Tribunal Constitucional al artículo 23 para dotarse de la protección reforzada del artículo 53.2 CE. No obstante, resulta ciertamente paradójico que tratándose la participación de un derecho fundamental sólo pueda ser garantizada mediante un procedimiento preferente o sumario y el recurso de amparo a través de otros derechos fundamentales. Sin embargo, la futura afectación de la participación ciudadana a través de la reforma que pretende la Ley de Seguridad Ciudadana debería motivar la entrada en escena del Defensor del Pueblo para una protección efectiva de este derecho frente al riesgo de criminalización de su ejercicio y de sanciones desincentivadoras del mismo. Como también las posibles restricciones de derechos fundamentales de reunión y manifestación como instrumentos de participación ciudadana y la problemática reciente suscitada por los escraches en nuestro país, entran en la esfera funcional de los Defensores del Pueblo. En el Derecho autonómico y estatutario, la participación se configura como un derecho de configuración legal que posibilita la admisión de numerus apertus, fundamentando derechos atípicos o híbridos. En los Estatutos de Autonomía se faculta un desarrollo legislativo de la participación directa mediante derechos y procesos participativos innovadores, ante una voluntas legislatoris proclive a la flexibilidad. En particular, el Estatuto de Andalucía considera competencia exclusiva de la Junta de Andalucía el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la Comunidad Autónoma o por los entes locales en el ámbito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con la excepción del referéndum; el Estatuto aragonés incluye en el ámbito competencial de la CCAA las consultas populares, que, en todo caso, comprende el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la Comunidad Autónoma o por los entes locales en el ámbito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de la regulación del referéndum y de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución»; el Estatuto catalán también atribuye competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Constitución” (artículo 122); la legislación valenciana regula una cláusula abierta proclive al numerus apertus admitiendo que “los derechos de participación ciudadana podrán también ser ejercidos, en los términos que se establezcan por cada Consellería o departamento de la Generalitat, a través de otros mecanismos, canales o medios de contacto o comunicación electrónica, en especial los vinculados al uso de la televisión digital, la movilidad y los demás emergentes que puedan surgir como consecuencia de los avances tecnológicos (art. 42.2)”. Paralelamente, la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia a través de la superación de la doctrina constitucional, ha admitido el ejercicio de la participación ciudadana mediante “múltiples mecanismos que van, desde la creación de órganos territoriales de gestión desconcentrada como instrumentos para canalizar la participación ciudadana, hasta la consulta popular a la que se refiere el artículo 71 de la Ley 7/85, pasando claro está, por el derecho del ciudadano a la obtención de la información que considere oportuna sobre aspectos de la vida local, siempre evidentemente dentro de los cauces legales” (STSJ de Cataluña de 30 de enero de 2003). Por otra parte, el desarrollo de las competencias autonómicas junto a la regulación de derechos estatutarios permite ampliar el espectro de la participación ciudadana. En este sentido, el artículo 29 del Estatuto de Cataluña admite que los ciudadanos de Cataluña tienen derecho a promover la convocatoria de consultas populares por parte de la Generalitat y los Ayuntamientos, en materia de las competencias respectivas, en la forma y las condiciones que las leyes establecen. También el Decreto 76/2009, de 5 de junio, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley 11/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, faculta para que los derechos de participación ciudadana podrán también ser ejercidos, en los términos que se establezcan por cada Conselleria o departamento de la Generalitat, a través de otros mecanismos, canales o medios de contacto o comunicación electrónica... (art. 42.2). En suma, la participación como derecho estatutario abierto fundamenta la admisión de derechos autonómicos participativos a través de cauces diversos como las competencias autonómicas, los derechos estatutarios y los procesos participativos autonómicos, integrando las competencias de los Defensores del Pueblo para su protección jurídica. No obstante, los derechos de participación y los instrumentos participativos autonómicos suelen ejercitarse previa vocación administrativa, por lo que el legislador autonómico transfigura su naturaleza como derecho frente al poder político a simple concesión graciosa Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA desde el poder público autonómico mediante un llamamiento a los ciudadanos o por solicitud de los mismos. Al respecto, la STC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 5, había señalado que el art. 29.1 CE reconoce un derecho uti cives que permite dirigir, con arreglo a la ley a la que se remite la Constitución, peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia o expresando súplicas o quejas, sin que en él se incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado. Por lo que esta desfiguración de la naturaleza de la participación como derecho tiende a la complicación de las funciones de los Defensores del Pueblo autonómicos en la defensa de un derecho de configuración legal y además reducida a concesión o vocación desde los poderes públicos. En esta línea, se pronuncia la STSJ de Navarra de 22 de junio de 2001, afirmando que en base a ésta normativa legal citada es claro, a juicio de la Sala, que tales consultas populares están previstas como una posibilidad o facultad que se otorga a los Alcaldes para realizarla, si lo estiman conveniente, pero no como una derecho que puede ser exigido por el ciudadano por integrar parte del contenido esencial del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos tal y como se recoge en el artículo 23-1 de la Constitución. La discrecionalidad administrativa en relación a la participación ciudadana no se limita a la convocatoria y a la elección de los procesos participativos sino que se extiende a los sujetos participantes y a las materias participables. En consecuencia, el derecho de participación ciudadana se somete en el plano autonómico no sólo a un proceso de desjuridificación sino de desconstitucionalización. El riesgo de restricciones en relación al ámbito subjetivo y objetivo de aplicación del derecho de participación ciudadana deriva de decisiones administrativas discrecionales. Sin que esta posibilidad haya sido abordada por la jurisprudencia ni por los Defensores del Pueblo en el sentido de que si establecen vías demasiado estrechas que en la práctica hagan imposible o muy dificultoso la participación real en asuntos públicos, podría cuestionarse la constitucionalidad de las leyes o reglamentos (STSJ de 20 de junio de 2007 y la STS de 10 de marzo de 1989) Las restricciones subjetivas y posibles discriminaciones en el ejercicio de derechos autonómicos de participación pertenecen al ámbito competencial de los Defensores del Pueblo autonómicos, reconociendo un sector doctrinal que se ha ampliado la competencia de esta

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PANÓPTICA institución más allá del control de la administración para participar en el control previo de constitucionalidad y estatutoriedad de propuestas normativas de rango legal15. Las leyes autonómicas restrictivas de la titularidad en materia de participación sin justificación objetiva, razonable y proporcionada, como también las regulaciones neutras ajenas a las desigualdades reales de los ciudadanos con derecho a participar en asuntos públicos, traspasan el límite de constitucionalidad. En particular, el requisito autonómico de inscripción previa en un registro para la intervención en procesos participativos puede cuestionarse desde una óptica constitucional. La exigencia administrativa de una inscripción constitutiva para ejercer el derecho de participación implica una restricción en la titularidad y ejercicio del derecho fundamental de participación. Desde una óptica subjetiva, la desconexión entre los derechos autonómicos participativos y el derecho fundamental de participación no encuentra acomodo en el texto constitucional. La configuración legal de los derechos autonómicos facultando a la Administración para seleccionar los sujetos intervinientes en procesos y derechos participativos, puede plantearse en términos de constitucionalidad y requerir un posicionamiento de los Defensores del Pueblo al respecto. Paralelamente, las desigualdades entre individuos y entidades en el caso de que el legislador autonómico les atribuya derechos de participación diversos e incluso prive a los ciudadanos de intervenir en procesos participativos a título individual, presenta una dimensión constitucional. En especial, considerando que algunas Comunidades Autónomas priman la participación sesgada en ciertos asuntos públicos, indirecta, colectiva, sectorizada y profesionalizada a través de agentes sociales. En principio, el artículo 23 CE solo prevé la participación directa individual de los ciudadanos y mediante sus representantes políticos aunque el derecho autonómico ha desarrollado la modalidad participativa a través de entidades y asociaciones. Sin embargo, la exclusión de ciudadanos de la participación institucional así como la atribución de derechos participativos sólo a las asociaciones e instituciones plantea cierto dilema constitucional. La institucionalización autonómica de la participación colectiva no puede fundamentar la

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Destaca Larios Paterna, M. J., El Sindic de Greuges y la garantía de los derechos estatutarios, Pág. 70. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA exclusión de los ciudadanos o un tratamiento desigual entre individuos y grupos, ni siquiera por razón de la complejidad o especialidad de la materia16. En términos generales los Estatutos de Autonomía atribuyen a los ciudadanos una participación alternativa, individual o colectiva y en consecuencia, una legitimación jurídica dual para ejercer este derecho. El artículo 15 del Estatuto de Baleares dispone que todos los ciudadanos tienen derecho a participar de forma individual o colectiva en la vida política, económica, cultural y social de la Comunidad Autónoma; el artículo 9.4 Estatuto valenciano y el Estatuto catalán se refieren a la participación directa o a través de entidades asociativas. No obstante, predomina en los textos estatutarios y en la legislación autonómica de desarrollo un interés por canalizar institucionalmente las demandas participativas ciudadanas a través de entes colectivos (instituciones y entidades ciudadanas) y la promoción participativa de los agentes sociales. Entre la legislación autonómica proclive a la participación a través de entidades o agentes sociales, destacan la ley 17/2008, de 29 de diciembre, de Galicia que limita el derecho de participación a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Galicia y organismos públicos (artículo 5); la Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de servicios sociales de Castilla y León sobre la necesidad de promover y facilitar “en iguales términos y con idéntico fin la participación de las entidades de iniciativa social, de los agentes sociales y de las instituciones, potenciando su implicación en los asuntos sociales. Las normativas autonómicas excluyentes de la participación individual en ciertas parcelas de los asuntos públicos pueden adquirir transcendencia constitucional a través de la vulneración de la igualdad y del espíritu del artículo 23 CE. Sin embargo, este desequilibrio participativo entre grupos y ciudadanos puede derivar en desigualdades difícilmente justificables desde el texto constitucional y en la necesidad de un planteamiento garantista desde las Defensorías del Pueblo autonómicas. Ante esta posibilidad, determinadas leyes autonómicas han abordado la necesidad de igualar los derechos de participación de individuos y entidades, como la Ley 5/2010, de 21 de junio, Canaria de Fomento a la Participación Ciudadana estableciendo que la Administración

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A propósito, vid., BRUGUÉ/FONT/GOMÁS (2003), Participación y democracia: asociaciones y poder local, Universidad Autónoma de Barcelona, considerando que así, en primer lugar, a pesar de la importancia que retóricamente se asigna a la participación de los actores de la sociedad civil, la práctica de la participación estratégica en España parece caracterizada por el dominio de los actores públicos y la debilidad de los civiles. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Pública de la Comunidad Autónoma adecuará sus estructuras administrativas para que el derecho de participación ciudadana pueda ser ejercido, tanto individual como colectivamente, de forma real y efectiva; la Ley navarra declarando que la participación ciudadana se materializará, por una parte, a través del ejercicio individual de los derechos de las personas residentes y, por otra, a través de la realización de procesos participativos, que se articulan en las fases de información, debate, conclusiones, difusión, y evaluación y en los que intervienen tanto las personas residentes como las entidades ciudadanas. En relación al objeto de los derechos autonómicos de participación, la Constitución adopta una posición amplia extendiéndose a los asuntos públicos sin distinciones (artículo 23), aunque a propósito de la iniciativa legislativa popular admite como excepciones los derechos fundamentales, materias tributarias, internacionales y la prerrogativa de gracia 17. En paralelo, la Jurisprudencia constitucional comprime la esfera objetiva de la participación ciudadana excluyendo “determinadas materias, por lo delicado de su naturaleza o por las implicaciones que entrañan, queda reservado a la mediación de los representantes políticos» ( STC 76/1994, de 14 de marzo). La literalidad del artículo 23 CE cede ante la reinterpretación del concepto de “asuntos públicos” por el Tribunal Constitucional considerando que los derechos de participación directa sólo tienen el alcance que deriva del ordenamiento vigente, y debe aceptarse igualmente que...el hecho de que ese ordenamiento excluya determinadas materias de la iniciativa legislativa popular no vulnera ningún principio ni regla constitucional18. Sin embargo, la ausencia de límites constitucionales expresos por razón de la materia a salvo de la iniciativa legislativa popular, fundamentaría una interpretación amplia y receptiva a la participación sobre asuntos políticos sin restricciones en la esfera autonómica. Incluso cabría plantear la posibilidad de participar en aspectos relacionados con los derechos fundamentales, o temas tributarios e internacionales a través de otras modalidades participativas diversas de la iniciativa legislativa popular. Aunque algunas propuestas tienden a la reforma constitucional

Según Martín Nuñez, (2008): “La garantía jurídica de la democracia como derecho fundamental”, Revista catalana de Dret Public, núm 37, un análisis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la participación política , el Tribunal traslada esta interpretación restrictiva del concepto asuntos públicos, identificado con la participación estrictamente política, a la participación directa. Aunque son escasas las ocasiones que ha tenido el Tribunal para pronunciarse al respecto, en todas se constata esta concepción restrictiva del derecho de participación que se ve reducida en sus manifestaciones políticas de extensión y definición territorial y de alcance general, como ahora el referéndum consultivo previsto en el artículo 92 CE 18 A propósito, destaca la STC 119/1995, F. 4. 17

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PANÓPTICA para facultar la participación en relación a derechos fundamentales o a iniciativas que se estén tramitando en el Parlamento como la presentada desde el Parlamento asturiano. En última instancia, los Defensores del Pueblo a través de su informe pueden determinar la necesidad de ampliación del ámbito del derecho de participación conforme a las demandas y reclamaciones ciudadanas.

4. Su aplicación por los Defensores del Pueblo autonómicos en la realidad El análisis de los informes de los defensores del Pueblo autonómicos refleja una tendencia creciente a la dedicación de apartados especiales a derechos de calidad democrática como información pública, transparencia y participación. En particular, la Justicia de Aragón reconoce en su último informe del año 2013 el incumplimiento de las normas sobre información por la Administración. “siendo su resultado la desatención hacia las peticiones concretas de información y la dificultad para informarse de los expedientes sobre los que se tenga interés si bien con especial énfasis en el derecho de información de los representantes políticos. Respecto del Sindic de Greuges de Valencia admite la necesidad de que desde los poderes públicos, en esta caso las Administraciones, se promueva la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social. Reconoce que son numerosas las quejas en las que los ciudadanos expresan que, tras solicitar alguna información o, incluso, alguna acción por parte de la Administración, no han recibido contestación a su solicitud, habiendo transcurrido ya, en la mayoría de los casos, el tiempo establecido legalmente para ello19. En cuanto al marco normativo autonómico se refiere, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en su arts. 1.3 y 9.4, garantiza el derecho de todos los valencianos a la participación en los asuntos públicos, ya sea de forma individual o colectiva, y reconoce asimismo en relación con esta participación ciudadana los derechos a esa buena administración y el derecho de información y acceso a los documentos como medios para facilitarla. El Defensor del Pueblo de Navarra en su último informe incluye quejas sobre falta de contestación a solicitud de documentación e información clasificado por administraciones

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Destaca la Queja 1200261 en la que el ciudadano planteó a esta Institución la falta de respuesta por parte de la Conselleria de Presidencia, a la que se había dirigido solicitando información sobre cuándo se materializaría la posibilidad de ejercicio de su derecho de participación ciudadana, ya que habían transcurrido más de dos años desde su inscripción en el correspondiente Registro. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA públicas. Respecto de las solicitudes de información denegadas afirma que se pone de manifiesto una evidente falta de diligencia que denota una actitud irrespetuosa hacia la función de control de esta institución y, por ende, a los derechos de las personas reclamantes. Es en estos casos cuando la institución se ve obligada a recurrir a la figura última del apercibimiento con el fin de advertir de las consecuencias penales que pueden seguirse de la falta de colaboración (Código Penal art.502.2). El Sindic de Greuges se basa en el artículo 71.4 Estatuto de Cataluña señalando que “la Administración de la Generalitat, de acuerdo con el principio de transparencia, debe hacer pública la información necesaria para que los ciudadanos puedan evaluar su gestión.”. Destaca que “el supuesto más frecuente se plantea cuando la Administración deniega el acceso a la información porque los documentos solicitados contienen datos personales. Si bien dispone que la protección de la intimidad debe actuar como límite a la difusión y al acceso a la información pública pero no puede aplicarse de forma automática y por el sólo hecho de que en los documentos aparezcan personas identificadas.

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PANÓPTICA Conflictos ambientales y relaciones intergubernamentales. El rol de la Defensoria del Pueblo en el caso de la Cuenca del Salí Dulce Eliana Spadoni1

1. Conflictos ambientales y relaciones intergubernamentales El uso de los recursos naturales es fuente de tensiones y conflictos ambientales. La conflictividad social generada por el acceso, uso, y beneficio de los recursos naturales se presenta como un escenario común y creciente en América Latina. Existen distintos esfuerzos institucionales, como el que llevan a cabo las Defensoría del Pueblo (DP) latinoamericanas, para canalizar los conflictos ambientales respondiendo a las diversas aristas sociales, culturales y políticas. Una canalización efectiva y productiva requiere el desarrollo de distintas estrategias y roles. Es objeto de está investigación los diversos roles y estrategias de la DP en los conflictos ambientales ¿De qué dependen los roles y las estrategias que la defensoría desarrolla para canalizar los conflictos ambientales?¿Porqué en determinadas circunstancias prevalecen unos sobre otros? Para responder las preguntas planteadas ésta investigación dialoga con la literatura de los conflictos ambientales, los estudios por la paz y la teoría de las relaciones intergubernamentales (RIG). La literatura que estudia a las DP se caracteriza por tener un enfoque netamente jurídico enmarcado en la filosofía del derecho y en las características institucionales de las defensorías de la región latinoamericana (Constenla, 2010; Maiorano, 2001; Gozaini, 1994; Santiestevan de Noriega, 2004; Comisión Andina de Juristas, 2001). La Defensoría del Pueblo es una institución estatal autónoma que tiene como misión la protección y defensa de los derechos y la supervisión de la administración pública. Las defensorías reconocen el derecho ambiental como un derecho humano colectivo. Sin embargo su rol en los conflictos ambientales es relativamente nuevo y nace de la mano de la agenda de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en América Latina. La DP es una institución con mucha versatilidad y flexibilidad. Esta capacidad le permite desarrollar una mirada sistémica de los conflictos, y 1

Eliana Spadoni es Doctoranda en Ciencia Política de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín. Su tesis doctoral analiza “el rol de las Defensorías del Pueblo de Argentina y Perú en los conflictos ambientales”. Actualmente se desempeña como profesora de la UNSAM y asesora de la Agencia de Protección Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA asumir distintos roles en cada una de las etapas del conflicto ambiental. Aún en un mismo país, la DP no siempre actúa del mismo modo, inclusive ante conflictos en torno a las mismas cuestiones (como el uso del agua o la producción minera). En ese sentido la DP puede convertirse en un litigante estratégico, un fiscalizador y colaborador crítico, un mediador y hasta un observador del conflicto. Para cada rol la DP desarrolla una estrategia distinta. Las estrategias que las defensorías desarrollan se encuentran bajo el marco de la protección de derechos e incluyen: la juridificación del conflicto y el uso del litigio estratégico en conflictos que afectan los derechos colectivos; la incidencia para la defensa de derechos que incluye la iniciativa para la propuesta de leyes, control de entidades estatales e investigaciones y recomendaciones a entes gubernamentales; la persuasión entendida como intermediación e interposición de buenos oficios y procesos de diálogo; y por último el monitoreo a partir del seguimiento de la implementación de leyes y la alerta temprana de conflictos. Para entender las estrategias de la defensoría en los conflictos resulta fundamental el análisis de los tipos de RIG existentes y de las distintas etapas que atraviesa el ciclo de los conflictos ambientales. Se propone entonces como objetivo general “analizar bajo el marco de las relaciones intergubernamentales los roles y las estrategias de la Defensoría del Pueblo en las distintas etapas que atraviesa el conflicto de la cuenca salí-dulce”. En América Latina los estudios de los conflictos ambientales (Harvey, 1996; Alimonda, 2008; Bebbington, 2011; Leff, 2008; Pengue, 2008; Gudynas et al, 1998; Merlinsky, 2013; Svampa, 2011; Martinez Allier, 2004) no han prestado suficiente atención a las relaciones intergubernamentales. Éstas son decisivas para comprender una de las principales causas de los conflictos ambientales, las demandas y cuestionamientos a las autoridades públicas por la falta de controles públicos e ineficacia de las evaluaciones de impacto ambiental. Y también permite tener un mapa de las tensiones, colaboraciones y dinámicas existentes entre los distintos o mismos niveles de gobierno por el acceso, uso y manejo de los recursos naturales. Sin embargo las investigaciones de los conflictos ambientales se han focalizado principalmente en la expansión exportadora de los recursos naturales. Desde el marco de la ecología política algunos autores han incorporado el debate sobre como interpretar las industrias extractivas, uniendo la geopolítica

y los conflictos ambientales (Bebbington, 2013; Svampa, 2011). Otros han

analizado y discutido las dinámicas sociales, históricas, territoriales y jurídicas de los conflictos ambientales (Sabatini, 1997; Merlinsky, 2009; Azuela, 2006; Reboratti, 2008, Gutiérrez, 2011; Hajer, 2011; Delamata, 2012). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Se entiende el conflicto ambiental como una lucha compleja por la definición del problema ambiental que ocurre cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución del uso, manejo y/o control de los recursos naturales, perciben que satisfacer los intereses de cada uno implica necesariamente que el otro no lo haga y actúan basándose en estás incompatibilidades percibidas. El conflicto atraviesa distintas etapas que van desde la latencia y manifestación hasta la crisis. Mucho se ha escrito sobre la naturaleza del conflicto ambiental pero muy pocas investigaciones latinoamericanas han incorporado el estudio del ciclo de vida del conflicto a esta perspectiva (Calderón et al, 2012). La mayoría de las investigaciones académicas que han hecho hincapié en las etapas y los roles existentes en los conflictos provienen del campo de estudios por la paz (Lederach, 1999; Lund, 1996; Curle, 1994; Galtung, 2003; Ury, 2005). Ésta literatura ha consensuado una serie de categorías o “etapas” del ciclo de un conflicto. La primera, “conflicto latente” ocurre cuando un problema no ha sido expresado en la arena pública por ejemplo en los medios de comunicación, en general se refiere a que permanece fuera de la agenda gubernamental. La segunda, “conflicto manifiesto” alude al momento en que se pueden observar la concurrencia de factores que pueden entrar en colisión y contradicción. La manifestación del conflicto se entiende como un conjunto de medidas de presión contenciosas y/o no contenciosas asumidas por alguno de los actores sociales involucrado en el conflicto. Y por último, “conflicto en crisis” es un momento específico del conflicto en el cual la dinámica de confrontación se expresa en una escalada de tensiones y violencia expresadas en represión, protestas o enfrentamientos. Para operacionalizar esta variable independiente “estado del conflicto”, se propone el siguiente esquema. Cuadro 1. Estado del Conflicto Estado del Conflicto Indicadores Latente -Las demandas sociales no impactan en la opinión pública. -Existen anuncios de medidas de presión (convocatorias y declaraciones públicas). Manifiesto -Se inician acciones colectivas medidas contenciosas y/o no contenciosas de movilización (Reuniones, asambleas, presentaciones judiciales). Crisis -Se realizan movilizaciones colectivas: paros, huelgas, bloqueos de rutas, etc. que pueden alcanzar altos niveles de violencia (muertos y/o heridos). -Muchas veces intervienen las fuerzas del orden.

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PANÓPTICA 2. Una tipología de las relaciones intergubernamentales ambientales Retomando la importancia de las RIG para el campo de estudios de los conflictos ambientales,

es

necesario

resaltar

que

las

investigaciones

de

las

relaciones

intergubernamentales se han llevado a cabo principalmente en Estados Unidos y Canadá (Wright, 1997; Harrison, 1996). En América Latina el estudio de las RIG ha significado principalmente una emergente literatura sobre las relaciones intergubernamentales y la descentralización. Está se basa en la articulación entre distintos niveles de gobierno para resolver problemas de coordinación o en como los gobiernos subnacionales asumen distintas responsabilidades y niveles de poder en las negociaciones político-territoriales (Souza, 2002; Arretche, 2002; Jordana, 2001; Escolar, 2009). Según Anderson (citado en Wright, 1997) la definición de las RIG puede entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles. Los estudios canadienses (Harrison y Fafard, 2000) para el análisis de las políticas ambientales han propuesto una tipología de relaciones intergubernamentales que están presentes alrededor de los temas ambientales en pugna. Éstas pueden ser de conflicto, competencia, colaboración o indiferencia. Cada uno de estos tipos de RIG presuponen algún tipo de equivalencia o incompatibilidad entre las políticas del gobierno federal y de los gobiernos subnacionales. Las primeras dos categorías, conflicto y competencia suponen incompatibilidad entre las políticas de los distintos niveles de gobierno. La categoría de colaboración presupone un grado mínimo de compatibilidad y la última denominada indiferencia supone un patrón de inacción en el cual los gobiernos se ignoran mutuamente. Se propone para el estudio de las RIG ambientales hacer foco en 1) las relaciones formales de los gobiernos y 2) las relaciones en la práctica entre los funcionarios gubernamentales, profesionales de organizaciones no gubernamentales, técnicos, burócratas, etc. En el Cuadro 2 a continuación se operacionaliza la otra variable independiente “Tipos de RIG Ambientales”.

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PANÓPTICA Cuadro 2. Tipos de RIG Ambientales Tipo de RIG Ambientales 1.Conflicto y/o 2. Colaboración Competencia -Incompatibilidad en los -Centralizada: no se objetivos de uso y reconocen los intereses de explotación del recurso. los otros niveles de -Competencia por gobierno. Monopolio. atracción de inversiones y -Descentralizada: se maximización de reconocen los intereses de transferencias económicas. otros niveles de gobierno. Responsabilidad compartida.

32 3. Indiferencia -Patrones de inacción. Tendencia a “pasarse la pelota”. -No se asume la responsabilidad del control y protección del recurso. -Se ignora a los otros niveles de gobierno.

2.1.Conflicto y/o competencia El conflicto intergubernamental ocurre cuando los gobiernos tienen grandes diferencias en sus políticas de protección del ambiente y desarrollo económico. Pueden diferir sobre los objetivos e instrumentos o perseguir el mismo objetivo, por ejemplo, atraer capitales o a un mayor acceso a transferencias intergubernamentales por la explotación del recurso. Muchas veces la competencia puede llevar a los gobiernos subnacionales a bajar los estándares ambientales para conseguir mayores inversiones. Sin embargo, la protección del ambiente puede también beneficiarse del conflicto intergubernamental cuando este propone un debate que involucra la revisión de ciertos parámetros ambientales o la incorporación de distintos intereses en pugna.

2.2. Colaboración Se refiere principalmente a una grado mínimo de compatibilidad de las políticas de explotación y protección de los recursos naturales y acciones entre los actores de los distintos niveles de gobierno y por ende a cierta “coordinación”. Ésta puede ser “centralizada” o “descentralizada”. La primera se refiere a un gobierno nacional o subnacional que se visualiza a sí mismo como el principal responsable en impulsar una política o acción, y no reconoce al otro nivel. Significa que los gobiernos implementan políticas sin tener en cuenta las preferencias o políticas de los otros gobiernos. Y la segunda, implica que se reconoce a otro nivel de gobierno como un actor con funciones y competencias lo que implica el reconocimiento de una Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA responsabilidad compartida (Escolar, 2009). Sin embargo también hay que tener en cuenta el papel que puede jugar en la coordinación el poder judicial constriñendo a los gobiernos a coordinar mediante sentencias o fallos de los tribunales o cortes constitucionales.

2.3. Indiferencia Hace referencia a un patrón por el cual los actores de los distintos niveles de gobierno se ignoran mutuamente. Esta indiferencia puede dar lugar a “la inacción”. Implica que los gobiernos “se pasen la pelota”, y no asuman muchas veces la responsabilidad del control y protección de los recursos naturales (Harrison, 1996). Está inacción habilita a los gobiernos a desentenderse de los conflictos y a potenciar una conducta oportunista que “evita” el conflicto ambiental.

3. Hipótesis El argumento principal es que los roles y estrategias de la DP en los conflictos ambientales dependen tanto del tipo de relaciones intergubernamentales como de la etapa en que se encuentra el conflicto ambiental en cuestión. Es decir no es lo mismo abordar un conflicto en crisis que un conflicto que se encuentra latente, para cada caso se necesitan estrategias distintas. Un mismo conflicto ambiental atraviesa, muchas veces más de una vez las distintas etapas. En general debido a la naturaleza dinámica y recurrente de los conflictos y de la realidad social que los circunda. Los contextos políticos importan y las relaciones que se generan entre los actores gubernamentales, sean de conflicto y/o competencia, colaboración o indiferencia, pueden influir el curso de la canalización del conflicto. La hipótesis central es que: “El tipo de relaciones intergubernamentales y la etapa en que se encuentra el conflicto ambiental inciden en el rol que la DP asume para canalizar el conflicto ambiental”. Cuadro 3 Tipo de RIG y etapas del conflicto ambiental Etapas Conf. Ambiental Tipo de RIG Conflicto y/o Colaboración competencia Observador (O)/ O /FCC Latente Fiscalizador y Colaborador Crítico (FCC) O/ FCC/Mediador O/FCC Manifiesto O/FCC/Mediador O/FCC Crisis

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Indiferencia O/ FCC/Litigante estratégico

O/FCC O/FCC

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PANÓPTICA 4. El conflicto de la Cuenca Salí Dulce

34 4.1. El contexto Federal El federalismo se entiende como un tipo de arreglo institucional para el manejo de la política e intereses territoriales entendidos estos como los intereses de actores políticos y sociales que se basan en el nivel de gobierno o en el tipo de unidad geopolítica que ellos representan (Falleti et al 2012). El federalismo ambiental argentino en tanto tipo de arreglo institucional ha sido definido como “federalismo concertado” (Gutiérrez, 2010, 2011; Sabsay et. al 2002). El federalismo concertado se funda en una primacía normativa de la nación y una prioridad ejecutiva de las provincias. En Argentina existe una tensión histórica entre la nación y las provincias por las competencias jurisdiccionales en relación al uso y manejo de los recursos naturales. Según un estudio realizado por Ernesto Rezk (2005) la normativa legal que emerge después de la reforma de 1994 en la Argentina generó numerosas situaciones de conflicto y tensión entre las provincias y el gobierno federal por desarrollos que éstas denuncian como avances sobre sus potestades jurisdiccionales. En este escenario existe cierta incertidumbre que se evidencia en que:  Los límites y mecanismos de articulación interjurisdiccional no están claramente definidos.  Existe un relativo vacío legal en la gestión de políticas públicas concurrentes y debilidad de sanción frente al incumplimiento de los deberes constitucionales (Alonso y Gutiérrez, 2014; Harrison, 1996; Gibson y Falleti, 2007; Escolar, 2011). Los gobiernos provinciales son responsables del manejo de los recursos hídricos (dominio originario de los recursos naturales). Existen fuertes fallas de coordinación en relación a la gestión de los recursos hídricos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (Rezk, 2005). En noviembre de 2002 se sancionó la ley N 25688 “Régimen de gestión ambiental de las aguas”

que estableció los presupuestos mínimos para la preservación del agua, su

aprovechamiento y uso racional (art.1) y definió a las cuencas hídricas como unidad ambiental de gestión del recurso. La ley aún esta pendiente de reglamentación. Los conflictos suscitados por la presente ley se enmarcan en numerosas críticas y hasta presentaciones judiciales de inconstitucionalidad

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PANÓPTICA (Pochat, 2005). Las provincias consideran que la ley avanza sobre sus competencias provinciales no delegadas a la nación, ignorando la existencia de tratados interprovinciales e internacionales (caso provincia de Mendoza, Neuquén y Salta). La legislación provincial en relación a la cuencas hídricas es muy variada y se caracteriza por una fragmentación sectorial e institucional. Esto ha provocado la emergencia de una serie de conflictos no sólo entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, sino que también a nivel horizontal, es decir entre gobiernos subnacionales, que manifiestan tensiones y superposición de funciones. Pochat (2005), enumera algunas de las causas de estos conflictos: cupos de caudales, manejo de volúmenes excedentes de aguas e inundaciones y contaminación de cursos de agua interprovinciales. En al año 2003, la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la Nación realizó una serie de reuniones con referentes de las provincias y encomendó a la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) la elaboración del Documento de Principios Rectores de Política Hídrica de la República Argentina. En dicho documento se establece: “El pronunciamiento de estos lineamientos de política (Principios Rectores) por parte de la comunidad hídrica del país servirá para guiar a los legisladores responsables de traducir nuestra visión del recurso hídrico en una Ley Marco de Política Hídrica que sea coherente, efectiva y que incorpore las raíces históricas y los valores de todas las provincias y la Nación en su conjunto” (2003:3-4). El espíritu de los principios rectores se enmarca en el federalismo concertado, y han sido aceptados ampliamente por los gobiernos subnacionales. Fundamentalmente aportan a disminuir los conflictos derivados del uso del recurso hídrico. Sin embargo estos principios aún no han sido formulados en una ley. Tampoco existe un marco normativo específico de manejo de cuencas en la argentina. Existe conflicto en las relaciones formales entre las provincias y, entre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional en lo referente al marco normativo para el uso y control de los recursos naturales, la implementación de los presupuestos mínimos y los poderes delegados a la nación. Sin embargo, en la práctica y específicamente en relación a los conflictos ambientales, existe una tendencia de los gobiernos subnacionales y nacional a “pasarse la pelota” (Harrison, 1996). Esto puede producir que se generen relaciones intergubernamentales del tipo “indiferente” y una tendencia a que los gobiernos subnacionales y nacional no afronten los problemas y costos ambientales en sus jurisdicciones. Esta falta de claridad en los límites Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA jurisdiccionales, propia de los sistemas federales, puede incluso favorecer una conducta oportunista de “inacción” en donde prime una visión cortoplacista de los problemas ambientales. Los gobiernos subnacionales y nacional pueden así evitar el conflicto ambiental y por ende la búsqueda de soluciones a los problemas ambientales en pugna. Es cierto que, si bien no son las predominantes, también existen relaciones intergubernamentales de colaboración, sobretodo en la aplicación y coordinación de políticas concurrentes. En el campo ambiental éstas RIG han surgido también en el marco de sentencias judiciales de la CSJN2 que de alguna manera constriñe a los gobiernos a coordinar. En este escenario federal con RIG predominantes de indiferencia y patrones de inacción surge el conflicto por la contaminación de la Cuenca del Salí Dulce.

4.2. Características de la Cuenca del Salí Dulce La Cuenca del Salí-Dulce comprende cinco provincias del noroeste argentino: Catamarca, Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Córdoba. El sistema de todo el Salí-Dulce se divide en dos subcuencas: la del Salí (o superior) desde las cabeceras hasta el embalse de río Hondo, en un noventa por ciento dentro de la provincia de Tucumán. Y la del río Dulce (o inferior) desde el embalse de río Hondo hasta la laguna de Mar Chiquita (zona de descarga de la cuenca), atravesando la provincia de Santiago del Estero y el norte de Córdoba. (Informe Defensoría del Pueblo, 2012).

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Causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios”. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Ilustración 1. Mapa de la Cuenca del Salí Dulce (Fuente: Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí Dulce. www.cuencasalidulce.gov.ar)

En el área de influencia del río Salí, en la provincia de Tucumán, las principales actividades económicas son la producción de cítricos y caña de azúcar a lo que se suma un importante desarrollo industrial, en especial de ingenios azucareros, destilerías de alcohol y frigoríficos. En el año 2006 se relevaron en la zona, entre otras, 15 ingenios azucareros, 14 frigoríficos y mataderos, 7 plantas textiles, 8 citrícolas, 3 embotelladoras, 3 industrias de papel y celulosa, 8 fábricas de alimentos y 2 de plásticos que arrojan desechos en el río Salí o en sus afluentes (Informe DP, 2013). A diferencia, el área de influencia del río Dulce se encuentra en Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA una situación diferente. Santiago del Estero es una de las provincias más pobres del país y con una estructura productiva agrícola ganadera que depende fuertemente del riego artificial usando las aguas tanto de los ríos como del embalse de Río Hondo. Las principales fuentes de contaminación de la cuenca se enumeran a continuación:  Los ingenios azucareros que arrojan melaza, vinaza y cachaza a la cuenca. La melaza de caña de azucar se utiliza para la fabricación y fermentación de alcohol. La misma es acumulada en piletones y luego en tanques internos. Una vez utilizada la melaza contiene un segundo proceso residual que es la vinaza. Ésta se acumula en piletones a cielo abierto produciendo una evaporación de los elementos volátiles y decantación de sólidos. La vinaza es el desecho que se produce durante la elaboración de etanol. Los ingenios que vierten desechos en la cuenca son los mayores productores de bioetanol. La cachaza es el residual del filtrado de jugo de caña con el agua que se usó en la indivisión del proceso y donde se le extrae el porcentaje final de sacarosa que contiene. En epoca de zafra se intensifica la emisión estos agentes líquidos y emana un fuerte hollín. En cuanto a la contaminación del aire se ha identificado a las emisiones de calderas de los ingenios como la principal fuente en cuanto al particulado de cenizas en el aire.  Las empresas citrícolas vuelcan efluentes crudos. Especialmente las que hacen jugos concentrados producen desechos similares a la vinaza (la producción de alchohol con la melaza de caña). En Tucumán la industria del limón es la segunda más importante, se genera una fuerte carga orgánica de restos de cáscara, semillas y hollejos. El principal efluente contaminante es líquido y esta compuesto de azucares y ácidos cítricos.  Los frigoríficos depositan residuos producidos de la faena de animales sin ningún tipo de tratamiento. Restos de sangre, grasas, huesos, deteregentes, etc.  Papelera Tucumán, la industria del papel y celulosa. Los efluentes de esta fábrica contienen compuestos orgánicos de azufre, resinas ácidas y otros desechos de la madera.  Minera La Alumbrera ubicada en la provincia de Catamarca provoca un gran impacto social y ambiental a causa de la explotación de oro y cobre.  La disposición de residuos sólidos urbanos (RSU). Los RSU de las ciudades de San Miguel de Tucumán, Yerba Buena, La Banda del Río Salí, Tafí Viejo y Las Talitas Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA fueron depositados durante años en el vertedero Pacará Pintado, ubicado en a orillas del río Salí. Actualmente a partir del reclamo de la Federación de organizaciones ambientalistas de Tucumán, los desechos son trasladados a la planta de Overa Pozo.  El depósito de desechos cloacales. San Miguel de Tucumán se encuentra en emergencia sanitaria debido al permanente aumento poblacional y a la expansión de los sectores urbanos. El histórico volcamiento de líquidos cloacales ha provocado en el agua una alta concentración de bacterias. Actualmente se ha inaugurado una planta de tratamiento de efluentes cloacales en San Felipe. El 19 de Octubre de 2006, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumán formularon un Plan de Gestión de la Cuenca. Esta iniciativa fue informada y aprobada en el Comité Técnico de Cuenca. En dicho Comité, integrado por representantes de organismos de las áreas hídricas y ambientales de las provincias y de la Nación se consensuó también la creación formal del Comité de Cuenca Interjurisdiccional del Río Salí (Documento Plan de Gestión, 2006). Sin embargo el Comité no ha tenido una participación activa en el conflicto en cuestión. La falta de accionar del Comité Interjurisdiccional puede entenderse debido a la falta de capacidades instaladas pero también por la resistencia de las provincias a participar activamente. Ésta falta de control ha producido afectaciones ambientales y sociales sobre todo para la comunidad de la ciudad turística Termas de Río Hondo en Santiago del Estero. En 2005 a causa de éstas afectaciones el gobierno de Santiago del Estero presentó la primer causa judicial ante el Juzgado Federal N2 de Tucumán. En 2006 se produjo la primer gran muerte de peces por falta de oxígeno en el dique frontal del embalse de Río Hondo, provocando así la movilización de la población local. Sin embargo, la protesta no se sostuvo en el tiempo y ante la falta de respuesta e indiferencia del gobierno de Tucumán y del gobierno nacional el conflicto volvió a su latencia. Es recién a partir de una serie de conversaciones sostenidas durante ese año entre la DP de Nación, la SAyDS y la DP de Santiago del Estero que en 2008 que se inicia la intervención de la DP (tanto la nacional como provincial) en el conflicto ambiental. A continuación se presenta un mapa de actores (cuadro 4) de la Cuenca del Salí Dulce en función de la siguiente tipología:

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PANÓPTICA  Los actores primarios responden a aquellos grupos que responden a sectores privado o público, actores sociales e instituciones que ven sus intereses directamente afectados por el conflicto.  Los actores secundarios son aquellos que tienen un interés indirecto o se sienten afectados indirectamente por el conflicto, pueden ser: activistas, abogados, científicos, universidades, organizaciones de la sociedad civil, etc.  Y por último los actores terciarios representados por personas o instituciones involucradas en la relación y el conflicto a pedido de uno de los actores.

Cuadro 4. Mapa de actores Actores Primarios Gobierno de Tucumán /Secretaría de Medio Ambiente Gobierno de Santiago del Estero SAyDS /Gobierno Nacional

Actores Secundarios

Actores Terciarios

Fiscalías provinciales (Tucumán y Santiago del Estero) ONGs

Defensoría del Pueblo de la Nación

Vecinos autoconvocados

Ingenios Azucareros/Citrícolas/Frigorífi cos/Papelera/Minera

Fiscalía Federal de Tucumán

CSJN, Juzgado Federal N1 y N2 Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero Defensoría del Pueblo de Tucumán

5. Roles y Estrategias de la DP En la introducción se establecieron una serie de roles que las DP pueden jugar en los conflictos ambientales. A continuación se describen los roles y estrategias que han desarrollado las DP en el conflicto en cuestión (Cuadro 5). Luego se cruzan las tres variables: el tipo de RIG, las principales etapas que atraviesa el conflicto de la Cuenca del Salí Dulce junto con los diversos roles que desarrolla la DP (Ilustración 2).

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PANÓPTICA Cuadro 5. Roles y Estrategias de la Defensoría del Pueblo. Estrategias Roles Litigio estratégico, legitimación procesal

Litigante estratégico

Incidencia para la defensa de derechos (Consejo de Defensores)

Fiscalizador y Colaborador Crítico

Monitoreo

Observador

Ilustración 2. Etapas del conflicto, rol de la DP y tipos de RIG

5.1 Primera etapa: El Consejo de Defensores de la Cuenca del Salí Dulce En abril de 2008, ante la falta de acciones concretas de saneamiento en la cuenca se acordó la creación del Consejo de Defensores del Pueblo de la Cuenca de los Ríos Salí Dulce integrado por los defensores de las provincias de Tucumán, Córdoba, Santiago del Estero y Salta y por el Defensor del Pueblo de la Nación. El objetivo del mismo fue realizar el seguimiento permanente y la evaluación de las políticas públicas implementadas por los gobiernos nacional, provincial y municipales respecto del ambiente en la cuenca de los Ríos Salí y Dulce. Como señala un funcionario de la DP sobre el rol de la defensoría en los conflictos “Una vez que uno inicia una investigación está interviniendo de algún modo en el curso del conflicto, porque hay una mirada externa, porque le da visibilidad a un tema. Y la sola publicidad de que hay una Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA situación conflictiva en la que la defensoría está interviniendo, suele ocasionar que algunos empiecen a ajustar su conducta; a mejorarla”(Entrevista N1 a funcionario de la DP, 2013). Entre 2008 y 2010 se solicitaron informes a las autoridades nacionales y provinciales para conocer los avances del Plan de Gestión Integral de la Cuenca, en particular respecto de los monitoreos de la calidad de las aguas, los Planes de Reconversión Industrial (PRI), los controles realizados a las empresas, y las mortandades de peces registradas en el embalse de Río Hondo. En conjunto el Consejo emitió en 2010 la una declaración donde se manifiestaron las siguientes necesidades para la cuenca: 1.

Un mayor compromiso de los organismos nacionales en la gestión de

recuperación de la cuenca Salí-Dulce. 2.

Se reitera la necesidad de que se reglamente la Ley 25.688 de

Presupuestos Mínimos de Gestión Ambiental de las Aguas, 3. Según lo anterior, la necesidad de elaborar un Plan Integral de Recuperación de la Cuenca Salí-Dulce, en el marco del Comité de Cuenca, con plazos razonables y específicos, y con acciones concretas y progresivas. En un momento en que el conflicto ambiental estaba latente y fuera de la agenda de los medios de comunicación el Consejo de Defensores actuó como un fiscalizador y colaborador crítico del estado a partir de la incidencia para la defensa de los derechos que atañen a un ambiente sano, alertando tanto a las autoridades ambientales nacionales como provinciales. Éstas presentaban “indiferencia” y casi nula articulación entre ellas para abordar el conflicto. Como explica un representante de la DP en relación al rol,“Es que el defensor del pueblo es un colaborador crítico, o sea vos tenés que estar. El defensor está allí donde hay problemas y entonces colabora con el funcionario diciendo, mirá acá se está vulnerando este derecho, este otro derecho, por esta y por esta razón; deberías elegir tal camino”(Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013). Si bien la provincia de Tucumán venía desarrollando desde el 2000 un programa de producción más limpia (PML) con los ingenios y citrícolas de la provincia. A pesar que el programa avanzó en fortalecer la capacidad de control local los resultados no fueron suficiente para frenar los efectos contaminantes de la producción azucarera y cítrica. En 2006 se firmó un convenio entre la provincia de Tucumán y la SAyDS para implementar los PRI. Según un informe de la Auditoría General de la Nación (AGN) sobre la actuación de la SAyDS en los PRI durante el periodo de 2007 a 2010, no se habían verificado Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA que las empresas contarán con certificados de aptitud ambiental, ni constancias de no inundabilidad o evaluaciones de estudios de impacto ambiental. Además sostenía que “los impedimentos administrativos ponen en evidencia a que a dos años de la sanción de esta norma, las empresas no se ajustan aún a los requerimientos iniciales para esta nueva etapa.”(Informe AGN, 2010:4-6). Tal como menciona un funcionario de la DP: “Y convengamos que en este país, la historia indica que la contaminación es una externalidad de tú proceso productivo, se externaliza el problema, bueno más barato es mandar las cosas al río que hacer un tratamiento. Y esto era venir a poner leyes, a poner normas, indicar cómo tendrían que ser las cuestiones; con lo cual también generaba un conflicto entre la Nación que estaba tratando de llevarlo, y la Provincia …digamos que de alguna manera tenía que ser el nexo para controlar a la industria”(Entrevista N 3 a funcionario de la DP, 2013).

5.2. Segunda etapa: La crisis del conflicto En las termas de Río Hondo es donde es más visible el impacto ambiental de la contaminación de la cuenca. Es allí donde se emplaza el Dique Frontal que es una obra de gran importancia para la atenuación de crecidas, el suministro de riego y agua potable, y la generación de hidroelectricidad. El embalse se encuentra altamente contaminado ya que recibe la totalidad de los caudales de agua dulce provenientes de la provincia de Tucumán. Entre 2010 y 2011 se potenció la actividad alcoholera en la provincia de Tucumán por la Ley de Biocombustibles (Nº 26.093). A partir de la entrada en vigencia de la ley aumentó la demanda de los biocombustibles para la incorporación de bioetanol a la naftas y biodiesel al gasoil. La ley preveía que “a partir del año 2010 las naftas deberían haberse mezclado en un 5% con bioetanol”. El bioetanol se obtiene principalmente del jugo y las melazas provenientes de la molienda de caña de azúcar. Según datos del Centro Azucarero Argentino (CAA), “en la zafra 2010 la producción argentina de azúcar fue de 1.894.068 toneladas y Tucumán, la principal provincia productora elaboró el 62,6% del azúcar argentino…” (Reporte Agroindustrial, 2011). En 2010 el conflicto ambiental escaló cuando se produjo una masiva mortandad de peces principalmente por la presencia excesiva de vinaza en las aguas. Se encontraron alrededor de cinco toneladas de peces muertos atascados en el dique. Ese día numerosas personas se movilizaron y formaron la palabra S.O.S. El encuentro sirvió para que muchos vecinos Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA comenzaran a reunirse y discutir sobre la situación. Al año siguiente en el 2011 cuando la situación volvió a repetirse se formó una caravana organizada por escuelas y vecinos desde Las Termas hasta la Casa de Gobierno de la provincia de Tucumán. Reclamaban por acciones de mayor control del gobierno tucumano sobre las empresas contaminantes. Paralelamente se conformaron grupos ambientales, tales como Vecinos Ambientalistas Autoconvocados, Movida Ambiental y se realizaron cortes en la Ruta Nacional N 9 para dar a conocer la problemática de la cuenca. Luego de la mortandad de peces de 2010 y 2011 la cobertura de los medios de comunicación era casi nula y el conflicto ambiental había entrado nuevamente en una etapa de latencia. Ante esta situación y la continua indiferencia de las autoridades tucumanas se sucedieron una serie de presentaciones judiciales contra los ingenios tucumanos Algunas organizaciones no gubernamentales, las fiscalías provinciales de Tucumán y Santiago del Estero presentaron amparos y denuncias en los tribunales federales asumiendo el rol de querellantes con el obejtivo de reavivar la atención en el conflicto. Se ha mencionado que la intervención de la Justicia Federal en el conflicto de la cuenca Salí-Dulce comenzó en 2005 a partir de la denuncia que presentó el Gobierno de Santiago del Estero. Paralelamente el fiscal federal de Tucumán, Antonio Gustavo Gomez, comenzó una campaña contra los ingenios y las citrícolas llevando más de veinte casos a los tribunales federales. Al menos veintitrés empresas tienen procesos judiciales en trámite en la Justicia Federal por presunta violación a la Ley de Desechos Peligrosos Nº 24.051. Los procesos alcanzan a catorce ingenios, dos empresas concesionarias de servicios públicos, tres frigoríficos, dos citrícolas, una fábrica de papel y una minera. En 2011 dos de estos procesos fueron elevados a juicio oral. Ésta juridificación del conflicto, entendida como la capacidad de los actores sociales de utilizar las herramientas jurídicas y el proceso social mediante el cual los conflictos son resignificados cuando son llevados a la esfera del derecho (Azuela, 2006), tuvo también su correlato en el accionar de la Defensoría de Santiago del Estero. La Fiscalía provincial y la Defensoría de Santiago del Estero delinearon una estrategia legal contra los ingenios tucumanos para involucrar a las autoridades tucumanas y a las autoridades ambientales nacionales. La Defensoría del Pueblo de Nación no fue ajena a esta

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PANÓPTICA decisión si bien no participó formalmente siguió monitoreando las acciones en la cuenca y estuvo de acuerdo con la estrategia de la DP de Santiago del Estero3.

5.3. Tercera etapa: Litigio estratégico El litigio estratégico es una herramienta jurídica que la DP desarrolla a partir del uso de la legitimación procesal cuando se afectan derechos colectivos. Involucra la selección y presentación de un caso ante los tribunales con el objetivo de alcanzar cambios estructurales en la sociedad. En abril de 2011, la Defensoría de Santiago del Estero haciendo uso de la legitimación procesal4, presentó 4 amparos ambientales5 contra los ingenios tucumanos junto a la Fiscalía del Estado ante el Juzgado Federal de Santiago del Estero. La legitimación procesal es una herramienta jurídica muy poderosa. Según explica un representante de la DP “La legitimación significa que cuando hay derechos colectivos y difusos, que el Defensor del Pueblo consideran que están siendo vulnerados, puede recurrir ante los tribunales en representación del colectivo” (Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013). El Juzgado se declaró incompetente en las causas contra las compañías azucareras “Concepción SA” y “Los Balcanes SA” y a favor de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN). Las causas fueron elevadas ante la Corte por los

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La DP de Nación se había presentado haciendo uso de la legitimación procesal como tercero (amicus curiae) en la “causa Mendoza” por el saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo. La Corte en 2008 hizo lugar a la demanda originaria y le otorgo a la DP la coordinación del Cuerpo Colegiado para el seguimiento participativo de la causa. Si bien funcionaros de la DP entrevistados reconocen que no querían un nuevo caso Mendoza para el Salí Dulce, si hacen referencia a que el caso de la Cuenca Matanza Riachuelo sirvió como un antecedente para los gobiernos subnacionales y nacionales de lo que podría ocurrir con la Cuenca del Salí Dulce. 4 Con la reforma de 1994 se le reconoció al defensor del pueblo la legitimación procesal (artículo 86 y 43 de la Constitución Nacional). Así, el artículo 43 legitima al Defensor del Pueblo a interponer acción de amparo contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general. Por su parte, el artículo 86 de la Constitución Nacional prescribe que: “El defensor del pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”. Seguidamente el texto constitucional establece que “El defensor del pueblo tiene legitimación procesal. La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley especial”. 5 Expte. 58/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ MOONMATE S.A. Y OTRO”, Expte. 59/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/AZUCARERA JUAN M. TERAN S.A. Y OTRO” , Expte. 60/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ JOSE MINETTI Y CIA. LTDA. S.A.C.I. Y OTROS”, Expte 61/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ CIA. AZUCARERA CONCEPCION S.A. Y OTRO” Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA efluentes de los ingenios tucumanos los cuales eran sospechados de causar la contaminación del Embalse de Río Hondo y las mortandades de peces antes mencionadas. Además se solicitó el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensión de la producción de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la vinaza, por parte de cada una de las fábricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema de tratamiento para cumplir con los parámetros legales. El alto tribunal rechazó la medida cautelar pero si hizo extensiva la resolución a los otros amparos ambientales por haber realizado “la demandante igual petición en idéntico proceso; Concepción, San Juan,

Florida,

Santa Bárbara, La Corona, Santa Rosa,

Marapa, Leales y Fronterita”. Esta presentación judicial marco un antes y un después en el conflicto del salí dulce. La Corte resolvió el 20 de diciembre de 2011 que la SAyDS debía informar en el plazo de 10 días hábiles el estado de avance de las acciones impulsadas para la protección del ecosistema acuático de la cuenca Salí-Dulce con especial atención a la situación del Embalse de Río Hondo. A partir de la intervención de la CSJN los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional fueron constreñidos a colaborar. El tipo de colaboración que se generó fue “descentralizada” ya que involucró a distintas unidades nacionales y subnacionales en la ejecución de políticas ambientales concurrentes. Un funcionario de la DP explica como cambió el proceso a partir de la intervención de la CSJN. “Y a partir de ahí empieza otra etapa, que es la etapa nueva. A partir de esa instancia, que ya no está necesariamente dentro del consejo de defensores. El consejo de defensores en el momento en que se presenta a la Corte, no se desactiva formalmente. Lo que tiene es que deja de funcionar activamente porque aparecen nuevas instancias de participación, entonces ya no tenía demasiado sentido.. Pero además de eso, con esta misma decisión que toma la corte, se ve justamente por el trabajo que habíamos hecho, que faltaba como una cuestión más de participación social. Y bueno, en ese momento la corte le pide a la defensoría de Santiago del Estero que busque la manera de introducir una participación social en los controles. La defensoría le pide a Tucumán y a Nación, que eran los otros dos actores que estaban en juego... Y después cada provincia, con esta idea, convocó a su grupos de ong’s para trabajar en distintos temas, la verdad es que fue una experiencia muy linda, sobre todo para Tucumán donde está la fuente de estos problemas si lo querés. Que logró un proceso muy, muy Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA interesante ellos convocaron desde la defensoría a cada uno de los ingenios, a que presentaran el plan de reconversión industrial que ellos tenían en mente. Y a todas las ong’s e intendentes, porque también a las autoridades locales-, cuando había algún referente local, también se lo invitaba a escuchar esa presentación”(Entrevista a funcionario N 3 de la DP, 2013). En enero de 2011 se firmó un acuerdo entre la SAyDS, las provincias de Tucumán y de Santiago del Estero, y la DP de Santiago del Estero para impulsar acciones para evitar la contaminación de las aguas y el aire por parte de los ingenios tucumanos6. En el mismo se estableció:  Las metas y plazos previstos en los Convenios de Reconversión Industrial (CRI) quedan sujetos a mecanismos de control y fiscalización.  Declarar prioritarias las acciones para la prevención de la contaminación industrial en la represa de Río Hondo.  Desarrollar las metas y plazos para implementar un programa de vinaza y ceniza cero para la zafra del 2012 y la recuperación total de agua residual del lavado de caña de azúcar para diciembre de 2013.  Encomendar a la DP de Santiago del Estero a instrumentar un proceso de participación ciudadana en conjunto con el DP de la Nación y la DP de Tucumán.  Promover el monitoreo continuo, el control y la fiscalización.  Fortalecer el Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí Dulce.  La SAyDS ejecutará su poder de policía y podrá realizar inspecciones a los ingenios objeto de la causa judicial.  La provincia de Santiago del Estero y la DP de Santiago del Estero se comprometen a suspender de común acuerdo a impulsar las causas judiciales promovidas ante la CSJN, sin que ello implique una renuncia a las pretensiones introducidas en el proceso judicial iniciado con competencia originaria en el tribunal supremo de justicia.  Enviar un informe trimestral a la CSJN. En diciembre de 2011 el gobierno de Tucumán firmó un acta acuerdo con las empresas demandas ante la CSJN. Se establecieron medidas de prevención para evitar la contaminación

6

Ingenio Bella Vista, Ingenio La Fronterita, Ingenio La Corona, Ingenio Leales, Ingenio Santa Bárbara, Ingenio Santa Rosa, Ingenio Concepción, Ingenio Marapa (Atanor SCA), Ingenio San Juan e Ingenio La Florida. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA del embalse de Río Hondo a partir de metas y plazos, junto con la elaboración de Convenios individuales de Recuperación Industrial con cada uno de los ingenios.

El 24 de abril de 2012 se conoció un fallo de la Corte Suprema de Justicia haciendo referencia al acuerdo mencionado en donde resolvió suspender los plazos procesales con el compromiso de presentarse un informe sobre el estado de avance de lo acordado. El DP de Santiago del Estero, “exigió además que la Secretaría de Ambiente de la Nación garantice la intervención de la provincia de Santiago del Estero y de la Defensoría del Pueblo de la provincia en el contralor integral de la cuenca’ (Noticias Ambientales, 2012).

5.4. Tercera Etapa. Monitoreo La Secretaría de Ambiente de Tucumán presentó a fines de 2012 un informe al Ministerio de Desarrollo Productivo de la provincia en el que explica que se realizaron 127 inspecciones y auditorias a 21 citrícolas, 100 ingenios y 6 empresas relacionadas con alimentos, papel y tratamiento de líquidos cloacales, en la mayoría de los casos, en forma conjunta con la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero y la SAyDS (La Gaceta, 2012). Parelelamente se realizaron controles y hubo clausuras preventivas y multas a ocho ingenios tucumanos. Como relata un funcionario de la DP: “Lo que estamos viendo es que el hecho de que los técnicos de la secretaría de medio ambiente con el secretario de medio ambiente, se acerque al terreno cambia radicalmente la ecuación. Antes de hacer un informe, se acerca personalmente a ver los avances, y digamos que se nota mucho la diferencia entre la autoridad provincial sola controlando, y la autoridad provincial con el apoyo de la Nación, con la idea de transmitir no avasallar sino para acompañar tu gestión”(Entrevista a funcionario N3 de la DP, 2013). En 2012 La Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) de Córdoba, y la Fundación Ambiente y Desarrollo (FUNDAYD) de La Rioja presentaron a la CSJN una demanda por daño y recomposición ambiental al estado nacional, las provincias de Tucumán y de Santiago del Estero y 33 empresas por la contaminación de la Cuenca Salí Dulce. La CSJN no hizo lugar a la presentación judicial aduciendo que “el señor Defensor del Pueblo provincial afirmó que en el marco del convenio suscripto se está realizando un control real y constante sobre los afluentes del Embalse de las Termas de Río Hondo y sobre las industrias demandadas…han permitido lograr un promisorio avance en cuanto a los objetivos

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PANÓPTICA perseguidos”. Además destaco que “..no se han detectado mortandades masivas de peces ni manchas de ningún tipo” (CSJN, 2013). Según un informe de la DP de la Nación, “Se observó un avance importante de las obras previstas en la mayoría de los ingenios. Sin embargo, son pocos los casos en que se ha cumplido en tiempo y forma el cronograma indicado en los planes de reconversión industrial. A pesar de que no estar resuelta la situación de fondo para la correcta disposición de los residuos de la producción, el objetivo general de “vertido cero” de vinaza y cenizas a los cursos de agua (y al aire) en líneas generales se está cumpliendo…”(Informe DP, 2013:11). El avance de las obras incluyen: decantadores de cenizas, vinazoductos, ductos y filtros para la recuperación del agua de lavado y de los decantadores para su uso en la producción, piletas transitorias de disposición de cenizas y plantas generadoras de energía. En enero de 2012 se firmó un Convenio Marco entre las Defensorías del Pueblo de la Nación, de Tucumán y de Santiago del Estero en el que se establecía el compromiso de realizar un control participativo del plan para la prevención de la contaminación de la cuenca SalíDulce, en particular en lo relacionado con los planes de reconversión industrial de los ingenios tucumanos. Esta es la primera instancia de participación pública que se abrio en la cuenca.

5.5.

Cuarta

Etapa.

Acuerdos

Interprovinciales.

Regalías

y

transferencias

interprovinciales. A pesar que existe el comité interjurisdiccional de la Cuenca del Salí Dulce, un espacio de coordinación entre los actores subnacionales y nacionales, éste no cumple con su función. Se ha mencionado anteriormente la falta de capacidades, la resistencia de las provincias y los conflictos existentes alrededor de la reglamentación de la ley de aguas. Todos estos factores influyeron para dejar “vacío” de funciones al comité. En la práctica las relaciones intergubernamentales que se establecieron han sido de gran indiferencia y por lo tanto de falta de acciones concretas para el saneamiento de la Cuenca. A partir de los roles y estrategias desarrollados por las DP, la evolución del conflicto ambiental y fundamentalmente la intervención de la Corte, se impulsó la coordinación descentralizada entre los gobiernos subnacionales y nacional. Recientemente los gobiernos de Tucumán y Santiago del Estero acordaron la creación de un nuevo ente de coordinación descentralizada inter provincial. La provincia de Santiago del Estero le adeuda a la provincia de Tucumán un porcentaje del ingreso por regalías por la Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA explotación del embalse de Río Hondo desde hace quince años (se calcula alrededor de 15 millones de pesos). La propuesta generada por los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumán en un acuerdo binacional, aún pendiente de firmar, es utilizar las regalías adeudadas para conformar un nuevo ente biprovincial para el saneamiento de la Cuenca Salí Dulce.

6. Conclusiones Las DP (tanto la nacional como la provincial) han cumplido un papel esencial en la canalización del conflicto de la Cuenca del Salí Dulce. La flexibilidad para cumplir diversos roles les ha permitido ser desde un fiscalizador y colaborador crítico hasta un litigante estratégico. En los conflictos ambientales, en general, se ponen en juego no sólo problemáticas e impactos que afectan el ambiente sino también roles diversos que asumen distintos actores. Éstos pueden ir desde ser un contendiente y manifestar una posición a favor o en contra del tema en cuestión. Ser un aliado y apoyar las acciones de uno de los actores en conflicto a través de patrocinio legal, ayuda técnica, etc. O convertirse en un tercer lado, un mediador del conflicto en cuestión. La DP cumple un rol sistémico en los conflictos ambientales ya que puede desarrollar cualquiera de estos roles siempre bajo el marco de la protección de los derechos de los más vulnerables. Los conflictos ambientales poseen algunas características comunes, éstas también se pueden encontrar en el conflicto de la Cuenca del Salí Dulce. A continuación se enumeran las más importantes. Los conflictos son motivados por la percepción de incertidumbre y riesgo, sus externalidades negativas son distribuidas injustamente, atraviesan distintas etapas: latencia, manifestación y crisis, pueden ser canalizados institucionalmente, son regulados a partir de políticas públicas, se definen en el campo argumentativo y en la lucha por la formulación del problema ambiental, se dirimen en diversas arenas públicas de deliberación (local, nacional, regional), son productivos, dinámicos, recurrentes y se vinculan entre sí (por ejemplo: caso Cuenca Matanza Riachuelo). Y por último, los conflictos ambientales ponen en evidencia las tensiones, colaboraciones y la inacción existente en las relaciones intergubernamentales por el acceso, uso y manejo de los recursos naturales Aparece aquí una cuestión clave, y que explica en parte porque para el estudio de los conflictos ambientales el análisis las relaciones intergubernamentales reviste de importancia. Como se mencionó en la introducción, el estudio de las RIG ayuda a comprender una de las Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA principales causas que originan los conflictos ambientales: las demandas y cuestionamientos de los actores sociales al ámbito gubernamental. Las principales demandas que desencadenan los conflictos ambientales hoy en día están dirigidas tanto a los gobiernos subnacionales como al gobierno central, cuestionando a las autoridades públicas, el funcionamiento de la gestión pública, la ineficacia de los controles ambientales y de las evaluaciones de impacto ambiental. ¿Porqué hay respuestas y discursos contrapuestos y muchas veces en conflicto entre los funcionarios públicos? Por ejemplo, ante el cuestionamiento de un actor sobre el avance de los PRI en la provincia de Tucumán la respuesta del gobierno subnacional puede diferir ampliamente de la respuesta de las autoridades nacionales. El gobierno nacional podría argumentar que es potestad de las provincias los recursos naturales y que entonces es responsabilidad de la provincia de Tucumán implementar los mecanismos de control que considere adecuados. Mientras que la provincia de Tucumán podría responder que esta llevando a cabo los controles en función de sus capacidades. Y que si el gobierno nacional se comprometiera con el saneamiento de la cuenca que es interjurisdiccional debería transferir recursos tanto económicos como técnicos. La respuesta se construye en función del tipo de RIG que prevalezca. En un escenario federal como también se ha mencionado, las RIG ambientales tienden a ser en la práctica de “indiferencia” donde predomina una lógica que busca evitar el conflicto ambiental. En algunos casos a medida que el conflicto ambiental se construye y evoluciona, como en el Conflicto de la Cuenca del Salí Dulce, existe una colaboración descentralizada producto de un “constreñimiento” del poder judicial o de la implementación de políticas concurrentes en el marco de acuerdos federales. Aunque es necesario aclarar, que también existen RIG conflictivas, pero éstas se evidencian principalmente en el marco legal y formal (por ejemplo: reglamentación ley de gestión de aguas). La DP no es ajena a este contexto. Y para cumplir con los distintos roles toma en cuenta el estado en que se encuentra el conflicto ambiental y el tipo de RIG en juego. A lo largo del análisis del conflicto de la Cuenca del Salí Dulce se han puesto sobre el tapete las tensiones, colaboraciones y falta de accionar existente entre los funcionarios de todos los niveles. Un conflicto históricamente dejado de lado a partir de la intervención estratégica del Consejo de Defensores del Salí Dulce pudo canalizarse constructivamente en políticas concretas de coordinación intergubernamental.

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PANÓPTICA Aún queda mucho por hacer, desde los roles y estrategias descriptos las DP seguirán monitoreando los avances y alertando ante los retrocesos de las políticas. El conflicto ambiental seguirá su curso, y probablemente surjan nuevas crisis. Sin embargo aún así las DP habrán logrado que, una buena parte de los efectos productivos del conflicto de la Cuenca del Salí Dulce sean canalizados por las vías institucionales.

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la

cuenca

del

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dulce”

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de

la

Cuenca

Salí

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PANÓPTICA Tendencias recientes de la configuración de los Ombudsmen autonómicos en España. De la institucionalización a la involución Joan Ridao Martin1

1. La recepción de la figura del Defensor del Pueblo en la arquitectura institucional del Estado español La Constitución Española (CE) de 1979 incorporó al derecho español la figura del Ombudsman2 bajo la denominación concreta de Defensor del Pueblo (art. 54 CE). La arquitectura constitucional de esta institución contiene tres notas principales: (i) la definición como «alto comisionado de las Cortes Generales», a las cuales debe dar cuenta de su actuación; (ii) la misión de defender los derechos y deberes fundamentales recogidos en el título I CE, y (iii) la potestad, con este fin, para «supervisar la actividad de la Administración» (la cursiva es nuestra). En este sentido, el Defensor del Pueblo aparece configurado como un órgano estatal superior de relevancia constitucional, de una naturaleza distinta, por tanto, de los que son propiamente órganos constitucionales (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, 2010: 261). En segundo lugar, la Carta Magna le asigna un ámbito material muy específico, que excluye, por ejemplo, los derechos incorporados en algunos Estatutos de Autonomía de segunda generación, como luego desarrollaremos. En tercer lugar, la Constitución apunta un ámbito subjetivo para la actuación del alto comisionado amplio y genérico, sobre el cual ha existido cierta controversia. El artículo 12.1 de la Ley Orgánica (LO) 13/1981, prevista constitucionalmente para la regulación de esta figura, incluyó expresamente la actividad de las Comunidades Autónomas (CCAA) en el ámbito de supervisión del comisionado. Durante un largo período de tiempo, una parte de la doctrina argumentó que esta previsión tenía una base constitucional débil, dada, entre otras

1

Profesor del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política, Universidad de Barcelona (España). La institución del Ombudsman aparece en la Constitución sueca de 1809, para controlar la actividad de la Administración y, con esta misma finalidad, a lo largo del siglo XX se encuentra, entre otros, en diversos países escandinavos, en Inglaterra y en Francia. Con esta institución se pretendía cubrir las limitaciones inherentes a los sistemas de control tradicional como el parlamentario o judicial. A partir de la Segunda Guerra Mundial, los Ombudsmen empezaron a recibir el encargo de defender los derechos de los ciudadanos. Esta observancia se basa en el carácter independiente y en la naturaleza de comisionado parlamentario, y sobre todo en la agilidad y flexibilidad de la su actuación, no vinculante pero con gran capacidad de incidencia. 2

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PANÓPTICA razones, «la incoherencia que supone que un Defensor del Pueblo designado por las Cortes Generales pueda supervisar la Administración de una Comunidad Autónoma, dando cuenta de dicha supervisión a las Cortes Generales» (Pérez Calvo, 1982: p. 40). Sin embargo, la doctrina emanada de la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Autonomía de Catalunya (EAC) de 2006, sobre la cual volveremos con un cierto detalle más adelante, ha establecido, con rotundidad, que «[l]a «Administración» del art. 54 CE, como la «Administración» de los arts. 103 y 106 CE, no es, por tanto, la concreta especie «Administración central», sino el género en el que se comprende todo poder público distinto de la legislación y la jurisdicción» (STC 31/2010 FJ 33). Aunque la CE no contempla figuras equivalentes al Defensor del Pueblo en el ámbito autonómico3, tampoco contiene un impedimento expreso para la creación de comisionados parlamentarios homologables. En un proceso más o menos coetáneo al desarrollo del órgano estatal, diversas CCAA implantaron la figura del Defensor del Pueblo Autonómico (DPA) en sus respectivos ámbitos institucionales, bien en desarrollo legislativo de una previsión estatutaria, bien mediante su creación en una ley ad hoc, amparada únicamente en la potestad de autoorganización institucional de la CA4. Recuperando, en algunos casos, denominaciones específicas, con arraigo histórico en el territorio correspondiente5, los DDPPAA se configuraron de forma análoga a la figura estatal: comisionados parlamentarios, con funciones similares a las del Alto Comisionado6, para el ejercicio de las cuales disponen de potestad supervisora en las correspondientes Administraciones autonómicas y en las Administraciones locales incluidas en su ámbito territorial.

3

Esta fue, además, una elección consciente del Contituyente, ya que durante los debates de redacción de la Norma Fundamental se rechazaron dos enmiendas en este sentido que se presentaron en el Senado. Por otro lado, la posibilidad de estas figuras autonómicas si fue contemplada en el art. 12.2 de la LO 3/1981. 4 Una figura del tipo Ombudsman se contempla en los Estatutos de Autonomía de doce CCAA (algunas no la contemplaron en su Estatuto original y la añadieron en la revisión), si bien en tres de ellas no se había implementado la figura (Cantabria, Extremadura e Illes Balears, aunque en ésta última se aprobó la ley de desarrollo en 1993). Hasta 2011, cuatro CCAA más (Asturias, Castilla-La Mancha, Murcia y Navarra) habían habilitado defensorías mediante ley específica, aunque algunas, como veremos en la sección 3, las han derogado con posterioridad. Madrid es la única CA que no tiene previsión estatutaria ni ley específica en esta materia, aunque si creó la figura de Defensor del Menor (art. 76 de la Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en la Comunidad de Madrid), asimilable a un Ombudsman sectorial, si bien fue suprimida en 2012. 5 Ararteko en el País Vasco, Síndic de Greuges en las CCAA con presencia de la lengua catalana, Justicia de Aragón, Valedor do Povo en Galicia, Diputado del Común en Canarias, Procurador del Común en Castilla y León, etc. 6 Si bien es cierto que, en algunos DDPPAA, éstas no se limitan a la protección de los derechos, sino que añaden la defensa del Estatuto y tutela de la aplicación del Ordenamiento autonómico o bien cumplimiento de los principios del ordenamiento democrático, corregir abusos de autoridad y negligencias de la Administración, etc. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Precisamente, en relación a la superposición de potestades de supervisión que se produce entre el Defensor estatal y el DPA en relación a los entes locales7, el Tribunal Constitucional (TC) tuvo ocasión de posicionarse en dos ocasiones en 1988 [Sentencias del TC (SSTC) 142/1988 y 157/1988], afirmando la constitucionalidad de la misma siempre que la actuación del DPA se circunscriba a las competencias que el correspondiente Estatuto de Autonomía atribuya a la CA y que ésta pueda haber transferido o delegado en los entes locales (STC 142/1988 FJ 5). Ahora bien, como apunta con claridad Fernández Rodríguez (2010: 264), la aplicación práctica de esta doctrina exige una labor de delimitación competencial que presenta notables dificultades técnicas, con lo cual, realmente, el DPA supervisa toda la Administración local en su territorio, sin que ello haya generado una conflictividad institucional significativa. Conviene precisar aquí que, en relación al DPA de forma todavía más intensa que al Defensor estatal, la interpretación constitucional de su «potestad supervisora» excluye «toda idea de subordinación o imposición de deberes» (STC 142/1988 FJ 3) a la Administración supervisada. El desempeño de los Ombudsmen en el Estado español queda acogido a lo que, doctrinalmente, se conoce como «magistratura de persuasión», en tanto en cuanto la incidencia y la eficacia de sus resoluciones finales no derivan de sus potestades vinculantes o coercitivas, por otra parte inexistentes, sino del rigor, la objetividad y la independencia con que desarrolle su actuación8. Ciertamente, la ubicación exclusiva en el texto constitucional de la figura del Defensor del Pueblo estatal le confiere una clara preeminencia en el conjunto de Ombudsmen que operan en las administraciones españolas. Siendo, además, evidente que la naturaleza de la tarea que se le encomendó en la Carta Magna, le obliga a ejercerla en la globalidad del territorio estatal, para una disponibilidad igual de la garantía de los derechos fundamentales en todo el territorio. 7

El paralelismo de determinadas instituciones autonómicas con las estatales (Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado, etc.) opera, también, en los EEUU (cláusula de garantía) y en Alemania (principio de homogeneidad del artículo 28.1 de la Ley Fundamental de Bonn), porque se parte –como España– de la competencia exclusiva de los estados y los Länder para configurar sus instituciones, al mismo tiempo que existe la aspiración de que presenten unas estructuras generales que respondan a unos mismos principios (Estado de derecho, democracia, principio social) o equivalentes (republicanas, federativas). En estos casos, no se trata de exigir uniformidad ni concordancia entre las instituciones federales y las estatales sino que las instituciones de las dos esferas de poder presenten unas características que permitan su actuación congruente. 8 Esta es la razón de que, habitualmente, la elección del DPA esté sometida a mayorías reforzadas, como forma de otorgar una importante legitimación a la institución y garantizar una base de consenso suficiente para afrontar los potenciales conflictos del Comisionado parlamentario con las administraciones. En el caso del Síndic de Greuges de Catalunya, por ejemplo, se exige la mayoría de tres quintas partes del Parlamento, la más elevada para designar un cargo uninominal; en relación a las condiciones de ejercicio de esta «magistratura de persuasión» por parte del Síndic, Vid. RIDAO (2007: 217-222) Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Ello no implica, sin embargo, la existencia de una relación de subordinación o jerarquía funcional entre el Alto Comisionado y los DDPPAA, ya que cada uno actúa al servicio de la cámara parlamentaria que los comisiona. Por esta razón, desde el principio, apareció clara la necesidad de la colaboración entre los planos estatal y autonómicos en esta materia. De hecho, las leyes que implementan las diversas defensorías hacen referencia explícita a esta cuestión; así mismo, se promulgó la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la Institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades Autónomas. No obstante, algunos sectores de la doctrina9 opinan que esta voluntad manifiesta de los legisladores, de encauzar constructivamente las relaciones de colaboración y cooperación entre los dos niveles, no resuelve adecuadamente los problemas de concurrencia competencial y tendencia a la equiparación que subyacen en la convivencia de los órganos parlamentarios y el de las Cortes Generales, si bien se reconoce que esto se da con distinta intensidad en las diversas CCAA. En particular, ello se atribuye a los diferenciales de voluntad de equiparación del DPA respecto a la institución estatal, presentes en las diversas configuraciones estatutarias originales, las cuales, en conjunto, se habrían agravado en la oleada de reformas estatutarias que tuvo lugar en la primera década del siglo XXI (los llamados estatutos de «segunda generación»). Este sector de la doctrina reprocha, a los intentos de equiparación entre la correspondiente figura autonómica y la estatal, un vicio de inconstitucionalidad no dictaminado, y proponía «que en una nueva [Ley Orgánica del Defensor del Pueblo] o en una Ley especial con rango de orgánica, (…), se procediera a un reparto de materias a fin de no generar duplicidades en la supervisión de las distintas Administraciones sobre la base una programación consensuada y la articulación de nuevas técnicas de convenios de cooperación y coordinación o delegaciones más incisivos que los actuales entre el Defensor del Pueblo y los Defensores autonómicos» (AGUIAR

DE

LUQUE, LUIS ET ALT, 2010: 36). Aún así, en el hipotético caso de considerar válida una solución como la propuesta con anterioridad, no se daría respuesta a una principales problemáticas que arrastra el actual planteamiento constitucional de la figura de los Ombudsmen: la información única a la cámara parlamentaria de la que son comisionados (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, 2010: 265). Bien es cierto, que algunos sectores de la doctrina, aún considerando positiva la adscripción como

9

Vid., por ejemplo, la aportación del profesor Martí Bassols en AGUIAR DE LUQUE, LUIS ET ALT (2010: 31-36) Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA comisionado de la Cortes Generales del Defensor del Pueblo, creen necesario, para fortalecer su independencia, una modificación del concepto «dar cuenta» a las cámaras, en el sentido de que dicha obligación debería limitarse a presentar un informe para su valoración en resolución única de las Cortes (DÍEZ BUESO, 2013: 228-230).

2. Impulso de la figura de los defensores del pueblo autonómicos en los estatutos de segunda generación. El caso de Catalunya y los nuevos derechos sociales Durante los años centrales de la primera década del siglo XXI, tuvo lugar en España un proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía de diversas CA, cuyo resultado se conoció como «estatutos de segunda generación»10. En el curso del mismo, buena parte de las CCAA optaron por realizar una profunda actualización de los contenidos competenciales y dogmáticos de sus Ombudsmen, así como consolidar la institucionalización de dichas figuras, si bien se mantuvo la diversidad de configuraciones que ya había sido una nota destacada de la primera versión de los comisionados parlamentarios. Una innovación presente en algunas de estas revisiones ha sido la incorporación, al texto estatutario, de un catálogo de derechos adicionales a los contemplados en la Carta Magna. La mayoría de estos nuevos derechos subjetivos –más que, propiamente, libertades– derivan de los derechos constitucionales de naturaleza social o prestacional, perfilados de forma más precisa, desde un punto de vista técnico-jurídico. En estos casos, este catálogo de derechos se ha incorporado al objeto de la labor de defensa del DPA. Como señala RUIZ-RICO (2008: 367), seguramente la configuración del Síndic de Greuges catalán, en el Estatuto de 2006, ha sido una de las más completas y exhaustivas que se han realizado, al mismo tiempo que la que más conflictividad constitucional ha suscitado. Por estas razones, creemos que un análisis detallado de este caso concreto, aporta una visión suficiente del tipo de tendencias que subyacen en la nueva configuración de los DPA.

10

Nos referimos a las revisiones estatutarias de la Comunidad Valenciana (LO 1/2006, de 10 de abril), Catalunya (LO 6/2006, de 19 de julio), Illes Balears (LO 1/2007, de 28 de febrero), Andalucía (LO 2/2007, de 19 de marzo), Aragón (LO 5/2007, de 20 de abril) y Castilla y León (LO 14/2007, de 30 de noviembre). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA 2.1. Los derechos en el Estatuto de autonomía de Cataluña de 2006. Naturaleza y

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legitimidad de la regulación A diferencia del Estatuto de 1979, que contemplaba derechos y deberes básicamente en el ámbito de la participación política (el derecho de sufragio pasivo y activo y el derecho de acceder a determinados cargos políticos), el Estatuto de autonomía de Catalunya de 2006 (EAC) reconoce y tutela expresamente diferentes derechos y deberes en el ámbito civil y social (art. 15 a 28), en el ámbito político y de la Administración (art. 29 a 31), así como en el ámbito lingüístico (art. 32 a 36). Los ciudadanos de Catalunya (art. 7.1 EAC) son titulares de estos derechos, además del resto de los referidos en el art. 4.1. EAC11. Por otra parte, no hay duda de que la incorporación de un título dedicado a derechos, deberes y principios rectores en el Estatuto es plenamente constitucional. Y ello por dos razones: en primer lugar, porque el Estatuto, como toda norma de tal rango, en tanto que norma institucional básica de la comunidad autónoma (CA) ex artículo 147.1 CE, concreta el derecho a la autonomía política; y en segundo lugar, porque la actividad de los órganos de la comunidad -en el caso de Cataluña, la Generalitat-, en la medida en que ejercen las funciones que le encomienda el Estatuto, en el marco de sus competencias, se halla sometida a límites conforme a los principios del constitucionalismo democrático, en el sentido que toda declaración de derechos y libertades constituye una manifestación principal de estos límites. Aún así, el legislador estatutario catalán fue consciente de dos limitaciones constitucionales principales: en primer lugar, la reserva de ley orgánica para el desarrollo de los derechos fundamentales (art. 81 CE), reserva constitucional que el Estatuto no puede satisfacer, pese a su carácter orgánico; y, en segundo lugar, el respeto a las condiciones básicas que el Estado establezca para garantizar a todos los españoles la igualdad en el ejercicio de este tipo de derechos (art. 149.1.1 CE). Adicionalmente, en congruencia con la función constitucionalmente atribuida al Estatuto, establecer una regulación dirigida primordialmente a los poderes públicos de Catalunya, salvo los derechos en materia lingüística, que también vinculan al Estado, dada la condición del Estatuto de norma estatal (en los términos previstos en el art. 37.1 EAC y capítulo III del título II EAC). 11

«Los poderes públicos de Cataluña deben promover el pleno ejercicio de las libertades y los derechos que reconocen el presente Estatuto, la Constitución, la Unión Europea, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y los demás tratados y convenios internacionales suscritos por España que reconocen y garantizan los derechos y las libertades fundamentales». Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA Con estas premisas, el catálogo de derechos recogido en el Estatuto incluye, derechos que afectan materias respecto de las que la propia Norma Institucional Básica de la comunidad atribuye competencias a la Generalitat. Esto es así, preferentemente, en cuatro supuestos en los cuales el Estatuto regula derechos que tienen carácter de fundamentales (derechos de participación política, derecho de acceso a las administraciones, derecho a la educación y derecho a la protección de datos personales), los cuales, además, se concentran en el ámbito territorial de Cataluña y se limitan a adicionar meras facultades específicas, sin invadir el ámbito reservado a la ley orgánica ni contradecir las condiciones básicas fijadas por el Estado. El resto de derechos enunciados no están propiamente enunciados en la Constitución como derechos fundamentales y, en consecuencia, su incorporación al texto estatutario no plantea mayor dificultad12. El EAC realiza una distinción nítida entre derechos y principios rectores, manifestada no sólo en la división sistemática del texto en dos capítulos diferentes, sino sobre todo en la terminología empleada13. La diferencia reside, en todo caso, en el hecho de que los derechos son ámbitos de actuación de las personas especialmente protegidas, y, en tanto que derechos, como luego se dirá, se les dota de garantías jurisdiccionales e institucionales ad hoc. Por su parte, los principios rectores se configuran como meras orientaciones dirigidas a los poderes públicos y no confieren derechos de manera inmediata, además de que no son justiciables directamente sino sólo en los términos que, en su caso, establezcan las leyes que los desarrollen. Esta distinción deviene esencial, a los efectos tanto de no perjudicar el sentido y la eficacia de los derechos, que en ningún caso deben verse disminuidos por el hecho de que se incluyan contenidos que los ciudadanos no pueden hacer efectivos mediante las garantías previstas; como para no proveer a los principios, en tanto que meras indicaciones a los poderes públicos, de una eficacia desmesurada, evitando trasladar a jueces y tribunales una capacidad de decisión que corresponde en todo caso al poder político. Cabe destacar, entre los elementos más innovadores de la técnica seguida por el legislador estatutario, la inclusión de un precepto sobre la titularidad de los derechos en general, pese a la 12

Se prevé que la relación de derechos y deberes contenidos en el Estatuto pueda ser completada con una Carta de derechos y deberes aprobada por ley del Parlamento, a la que alude el artículo 37.2 EAC. Esta opción del legislador estatutario, muy controvertida, se basó, a decir de sus defensores, en la necesidad de evitar una excesiva petrificación o cosificación del contenido estatutario, conjurando el peligro de acabar sustrayendo esta cuestión del libre juego de las mayorías parlamentarias que caracteriza a los sistemas democráticos. 13 Evita, en el título dedicado a los derechos, la utilización de fórmulas retóricas o expresiones «principiales», del mismo modo que, en el título relativo a los principios rectores, no se proclama en ningún caso auténticos derechos. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA dificultad que entraña prever con precisión la plenitud de situaciones relativas a todos los derechos y deberes reconocidos en el Estatuto (arts. 4 y 15 EAC). Y, tras consagrar la ciudadanía de Cataluña como titular de los derechos y de los deberes a que se refiere el ya citado artículo 4.1, proceder a delimitar un núcleo justiciable, para cada uno de los derechos. A partir de esta técnica descrita, puede concluirse que la configuración estatutaria de derechos constituye una estructura relativamente rígida, si bien de contenido flexible. Con esta aparente antinomia quiere decirse que un mismo contenido puede encontrarse incluido tanto en el catálogo de los derechos como en el de los principios rectores, incluso parcialmente en ambas categorías, aunque distinguiéndose, como se ha dicho, entre los derechos que son justiciables y los que son meros principios. En la relevante STC 31/2010, el Alto Tribunal dirimió, por un lado, sobre la constitucionalidad de la inclusión de derechos y principios rectores en un Estatuto de autonomía14. En este punto, en la sentencia desestimó de entrada todas las alegaciones que cuestionaban la idoneidad de esta norma «para incluir derechos fundamentales o afectar a los que con este carácter se reconocen en los art. 15 a 29 CE» (FJ 16 y 17), no sin antes afirmar la interdicción de cualquier posible desarrollo de los derechos fundamentales constitucionales15. Esto es, el TC admite que, como los derechos reconocidos estatutariamente son distintos de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, se trata de derechos que vinculan exclusivamente al legislador autonómico, con la excepción de los de carácter lingüístico, que se encuentran materialmente vinculados al ámbito competencial propio de la comunidad Autónoma. A partir de la tipología de derechos presente en el Estatuto catalán, el TC observó igualmente la coexistencia bajo la misma categoría de «derecho» de realidades normativas distintas, más allá de su nomen estatutario. En opinión del TC, esta taxonomía constituye una combinación tanto de derechos propiamente «subjetivos», que el legislador autonómico ha de hacer realidad y el resto de poderes públicos respetar; como de cláusulas de legitimación para

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Como es bien sabido, el Estatuto fue objeto de distintos recursos de inconstitucionalidad, uno de los cuales, interpuesto por el Grupo Parlamentario del Partido Popular en el Congreso de los Diputados, constituyó una impugnación in extenso del texto estatutario, incluida la regulación que estamos examinando. Del mismo modo, el Defensor del Pueblo, planteó distintas impugnaciones, en buena parte coincidentes con las del precitado recurso en materia de derechos. 15 Para el Tribunal Constitucional, únicamente planteaba algún problema interpretativo el art. 20.2 EAC (derecho a vivir con dignidad el proceso de la muerte), lo que fue resuelto con una remisión a la legislación estatal relativa al deber de respetar las instrucciones de «últimas voluntades». Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA el desarrollo de determinadas opciones legislativas, y en ambos casos, de mandatos dirigidos al legislador, ya sea imponiendo un «hacer» o una «omisión» exigible ante la justicia ordinaria, pero sin prescribir los medios para conseguir ni hacer de esta obligación el contenido de ningún derecho subjetivo16. Con todo, hay que hacer notar que la interpretación empleada por el Tribunal en la STC 31/2010 difiere de la discutible fundamentación de la anterior STC 247/2007, sobre el Estatuto valenciano, en la que se establece una tipología que distingue, por un lado, entre «derechos competenciales», considerados como simples mandatos al legislador que no tienen de derecho más que el nombre; y por otro, los «derechos institucionales», entendidos como derechos subjetivos perfectos.

2.2. El rol del Síndic de Greuges en el sistema de garantía de los derechos estatutarios. Situación tras la STC 31/2010 La incorporación en el Estatuto de un título específico sobre derechos y deberes de la ciudadanía y principios rectores meritó la previsión de un sistema de garantías para asegurar su eficacia frente a los poderes públicos y, en su caso, en las relaciones entre los particulares. Concretamente, además de la proclamación de los principios de vinculación de los poderes públicos y de interpretación y aplicación de las normas de acuerdo con el contenido de los derechos, el Estatuto establece un mecanismo innovador de protección de los derechos consistente en un aparato tanto de garantías normativas como institucionales. Por un lado, con relación a la actividad legislativa del Parlamento -y de la legislación delegada del Gobierno-, el Estatuto previó un mecanismo de control previo por parte del Consejo de Garantías Estatutarias (CGE); y, de otro, con relación al resto de actividades de los poderes públicos, especialmente de las administraciones y, en su caso, de los particulares, un control a través del acceso a la jurisdicción. En concreto, en cuanto a la primera de estas garantías (art. 38.1 EAC), el artículo 76 EAC atribuía al CGE la facultad de emitir dictámenes sobre proyectos y proposiciones de ley, además de decretos legislativos del Gobierno, antes de su aprobación por el Parlamento, para compulsar su adecuación a los derechos estatutarios17. 16

Se trata pues de normas, que, en definitiva, imponen fines sin imponer los medios, o dicho de otra forma, que «proveen a la legitimación de la ordenación política de los medios públicos al servicio de una finalidad determinada» (STC 31/2010 FJ 16). 17 El artículo 76.4 establecía en origen (y el Tribunal Constitucional lo anuló en virtud de la STC 31/2010) que estos dictámenes debían ser vinculantes cuando afectaran derechos, como garantía reforzada de los derechos frente Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA En este nuevo escenario estatutario, el Ombudsman catalán, el Síndic de Greuges recibe una nueva configuración, en los siguientes términos (art. 78 EAC): «tiene la función de proteger y defender los derechos y las libertades reconocidos por la Constitución y el presente Estatuto. A tal fin supervisa, con carácter exclusivo, la actividad de la Administración de la Generalitat, la de los organismos públicos o privados vinculados o que dependen de la misma, la de las empresas privadas que gestionan servicios públicos o realizan actividades de interés general o universal o actividades equivalentes de forma concertada o indirecta y la de las demás personas con vínculo contractual con la Administración de la Generalitat y con las entidades públicas dependientes de ella. También supervisa la actividad de la Administración local de Cataluña y la de los organismos públicos o privados vinculados o que dependen de la misma. […] El Síndic de Greuges puede solicitar dictamen al Consejo de Garantías Estatutarias sobre los proyectos y las proposiciones de ley sometidos a debate y aprobación del Parlamento y de los decretos leyes sometidos a convalidación del Parlamento, cuando regulan derechos reconocidos por el presente Estatuto». La Ley catalana 24/2009, de 23 de diciembre, del Síndic de Greuges (LSG)18, de acuerdo con el carácter de ley de desarrollo básico estatutario que le atribuye el artículo 62.2 EAC, estableció ulteriormente la regulación directa de la institución, sustituyendo a la Ley 14/1984, de 20 de marzo, modificada por la Ley 12/1989, de 14 de diciembre.

al legislador catalán. Esta declaración de inconstitucionalidad se fundamentó por parte del Alto Tribunal en una doble ratio decidendi alternativa: si el Estatuto -y la ley que debía desarrollarlo- preveía que el dictamen debía producirse una vez concluido el procedimiento legislativo, pero antes de la publicación, la inconstitucionalidad derivaría del hecho de que se trataría de un control «ejercido en términos demasiado próximos a un control jurisdiccional sobre normas legales enteramente perfeccionadas en su contenido, perjudicando el monopolio de rechazo a las normas con fuerza de ley reservado por el art. 161 CE a este Tribunal». Por el contrario, si el dictamen tenía lugar en una fase anterior, la inconstitucionalidad derivaría de la «inadmisible limitación de la autoridad y las competencias parlamentarias, con grave fractura de los derechos de participación política reconocidos por el art. 23 CE». Sea como fuere, la sentencia vació así de contenido esta previsión estatutaria, cuyos efectos difícilmente pueden ser reparados. La única solución factible, aunque dotada de nulos efectos jurídicos, consistiría en consolidar una convención parlamentaria de reconocimiento de facto de estos efectos vinculantes. 18 El primer objeto de la ley era la regulación de esta institución de la Generalitat que tiene la función de proteger y defender los derechos y las libertades constitucionales y estatutarias, en los ámbitos y en la forma determinados por el Estatuto, por esta norma de desarrollo básico y por las demás leyes que sean aplicables. El segundo objeto fue el de atribuir al Síndic de Greuges la condición de Autoridad Catalana para la Prevención de la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes, en el marco del correspondiente Protocolo de las Naciones Unidas y al amparo del artículo 196.4 EAC, que encomienda a la Generalitat la adopción de las medidas necesarias para ejecutar las obligaciones derivadas de los tratados y convenios internacionales. Precisamente, este último objeto fue la causa de la interposición de un recurso de inconstitucionalidad por parte del Defensor del Pueblo estatal, pendiente de sentencia. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA La STC 31/2010 (FJ 33) declaró sin embargo la inconstitucionalidad y la nulidad del inciso «con carácter exclusivo», con el que el Estatuto definía la capacidad del Síndic de supervisar las administraciones públicas de Cataluña, reforzando la autonomía política de la Generalitat y evitando la anomalía de que un órgano como el Defensor del Pueblo, Comisionado del Parlamento estatal, y que tiene como instrumento primordial para el ejercicio de sus funciones la presentación de un informe a las Cortes Generales, supervisara una Administración ajena, que depende de un ente dotado de plena autonomía política19. La declaración de inconstitucionalidad se fundamentó en la tesis de que la función supervisora del Defensor del Pueblo, en cuanto a los derechos reconocidos en la Constitución (Título I) es una de las garantías establecidas en los artículos 53 y 54 CE (garantías de los derechos fundamentales y libertades públicas y la institución del Defensor del Pueblo) frente a todos los poderes públicos sin excepción. Así, para el Alto Tribunal, como ya hemos dicho antes, tanto «la Administración» a que se refiere el artículo 54 CE, como la que mencionan los artículos 103 y 106 CE no es la concreta y especial Administración central sino «el género en el que se comprende todo poder público distinto de la legislación y la jurisdicción». Hay que destacar aquí que, a diferencia de lo que se ha apuntado en ocasiones20, el posicionamiento del Alto Tribunal en contra del inciso relativo a la exclusividad no se corresponde con la reserva que enunció en su momento, sobre la misma materia, el órgano anterior al CGE, el Consell Consultiu de Catalunya, en su Dictamen 269 de 1.09.2005 (Fundamento 4º), ya que aquella se emitió en relación a la redacción del art. 75.3 del texto dictaminado por la ponencia del Parlamento, que dejaba mucho más abierta la interpretación sobre los derechos a los que se refería dicha exclusividad, lo cual fue corregido en el texto del artículo 78.1, substancialmente idéntico al incorporado en el definitivo EAC, aprobado inicialmente por el Parlamento21. Con la Sentencia del TC, se mantiene el sistema actual de doble supervisión en cuanto a los derechos fundamentales en Cataluña, no así en cuanto a los derechos estatutarios, que la

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Se trataba, sin más, de adaptar la institución del Síndic de Greuges a lo que es una regla casi sin excepción en Derecho comparado en los estados compuestos y políticamente descentralizados, en los que los ombudsmen estatales no controlan la actividad de las administraciones públicas subestatales sino que son los defensores regionales o infraestatales los que controlan en exclusiva estas administraciones. 20 Entre otros, véase AGUIAR DE LUQUE ET ALT (2010: 29). 21 En relación al texto de la ponencia del Parlamento, Vid. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya, VII Legislatura, núm. 213, 1.08.2005, y en relación al texto inicialmente aprovado, Vid. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya, VII Legislatura, núm. 224, 3.10.2005 Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA propia sentencia reconoce que no son derechos fundamentales o constitucionales. En consecuencia, debe entenderse que la exclusividad se mantiene en lo que se refiere a la 22

supervisión de los derechos estatutarios . En suma, en cuanto al ámbito de actuación del Síndic, el criterio material delimitador es la defensa de los derechos y las libertades reconocidos por la Constitución y el Estatuto (art. 78 EAC y 3 LSG). El elemento subjetivo indispensable es la presencia de las «administraciones», entendidas en sentido amplio, esto es, comprensivas tanto de los organismos como de las empresas y las personas con vínculo contractual con ellas, además de los entes locales. En este sentido, destaca la innovadora inclusión de las empresas privadas que «realizan actividades de interés general o universal, o actividades equivalentes, de forma concertada o indirecta».También puede supervisar la Administración del Estado en Cataluña, en los supuestos y en los términos en que se acuerde expresamente por convenio con el Defensor del Pueblo, así como dirigirse a todas las autoridades, todos los órganos y todo el personal de cualquier administración pública con sede en Cataluña. En todo caso, por derechos y libertades debe entenderse los derechos fundamentales y las libertades públicas contenidos en el capítulo II del Título I CE, o más concretamente los susceptibles de amparo constitucional (art. 14 al 28 y 30.2 CE), además de los derechos estatutarios del título III (capítulos I-III). En este sentido, la locución del artículo 35 EAC y del artículo 1a LSG es similar a la que contienen la mayoría de leyes de creación de los distintos Ombudsmen autonómicos. La doctrina se ha pronunciado mayoritariamente a favor de interpretar que dentro del ámbito competencial del Síndic y de sus homólogos autonómicos se hallan también incluidos los derechos del título I CE. Además, un mero examen de los informes anuales del Síndic permite comprobar que su actividad se proyecta sobre la totalidad de los derechos reconocidos, con modulaciones diversas. En cualquier caso, la defensa de los derechos y libertades constitucionales y estatutarias se efectúa a través de la supervisión de las actividades de la administración de la Generalitat y de los entes locales de Cataluña, en todo lo que afecta a las materias en las que el Estatuto otorga competencias a la Generalitat. La amplitud del catálogo de derechos de los ciudadanos utilizados como referencia, el del título I de la Constitución, permite poner en relación cualquier actuación u omisión administrativa con cada uno de los derechos comprendidos. La falta de resolución, la lentitud

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De esta misma opinión se manifiesta VINTRÓ (2010: 94). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA en resolver, la omisión de un trámite en un procedimiento constitutivo de una irregularidad invalidante, se considera una no-realización del derecho o una realización tardía o incompleta. Por ello, podría llegarse a considerar que se trata de una infracción del ordenamiento jurídico, determinante de la anulación del acto administrativo, de acuerdo con la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), de modo que, al no resultar vulnerados derechos fundamentales (en todo caso, el principio de legalidad del art. 9 CE), el Síndic debería concluir su actuación sin más, o bien, como es habitual, constatando la irregularidad e instando la enmienda con un razonamiento relativo a la afección de derechos como justificación de la intervención, en la línea de lo que prevé el artículo 9.1 LO 13/1981. RUIZ-RICO (2008: 372-375) destaca, también, el significativo refuerzo de las potestades del Síndic que representa la inclusión entre sus facultades, única en el contexto de los DPA, la de «solicitar dictamen al Consejo de Garantías Estatutarias sobre los proyectos y las proposiciones de ley sometidos a debate y aprobación del Parlamento y de los decretos leyes sometidos a convalidación del Parlamento, cuando regulan derechos reconocidos por el presente Estatuto» (art. 78.3 EAC). Esta disposición homologa el Síndic, parcialmente, en cuanto a la capacitación procesal del Defensor del Pueblo estatal para presentar recursos de inconstitucionalidad ante la jurisdicción constitucional.

3. La involución en materia de desarrollo de los Defensores del Pueblo Autonómicos. Fundamentos de racionalización del gasto público e ideológicos El 3.11.2011 las Cortes de Castilla-La Mancha, en el primer acto legislativo de la recién inaugurada VIII Legislatura aprobaron la Ley 12/2011 de supresión del Defensor del Pueblo Castilla-La Mancha, atribuyendo sus competencias expresamente al Defensor del Pueblo estatal (Disposición Transitoria Tercera). Conviene recordar que, en esta Comunidad Autónoma, dicha institución no tenía sede normativa en el correspondiente Estatuto de Autonomía, sino que había sido creado mediante la Ley autonómica 16/200123. Durante la campaña que precedió a las

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Quizá conscientes de la debilidad institucional inherente a dicha situación, el grupo parlamentario socialista y, paradójicamente, también el popular presentaron una Proposición de Ley para la Reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (Boletín Oficial de las Cortes de Castilla-La Mancha, VI Legislatura, núm. 190 de 6.11.2006) que, entre otras cosas, establecía estatutariamente la figura del Defensor del Pueblo y, también, el Consejo Consultivo, la Sindicatura de Cuentas, el Consejo Económico y Social y el Consejo del Agua de Castilla-La Mancha. Después de una tramitación compleja y la introducción de unas enmiendas conjuntas de Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA elecciones al parlamento manchego de 22.05.2011, la candidata del Partido Popular (PP), María Dolores de Cospedal, sostuvo destacadamente la conveniencia de suprimir la totalidad de las instituciones autonómicas que fuesen reflejo o parangón de figuras estatales con competencias análogas. En dicha propuesta se incluían, además del Defensor del Pueblo, entre otras, las figuras del Consejo Económico y Social o el Síndico de Cuentas. Con la victoria del PP, el compromiso electoral se concretó, inicialmente, en la mencionada Ley 12/2011, cuya justificación fue fundamentada, por el nuevo gobierno manchego, principalmente en la necesaria racionalización del sector público en un contexto de notables dificultades presupuestarias. Sin embargo, durante el debate de investidura la propia Cospedal, candidata a la Presidencia de la Comunidad, añadió una justificación de significativa naturaleza política: «[e]sta actuación, señorías, tiene una significación no solo económica, creo que es hora de que el Estado de las Autonomías se mire a sí mismo, y acierte alcanzar un equilibrio entre la descentralización política y administrativa necesaria y en la que todos creemos y el necesario papel que han de jugar las instituciones del Estado como una única nación que somos»24. La concurrencia de argumentaciones basadas en meras razones técnicas de ahorro presupuestario, por un lado, junto a otras de evidente raigambre política, en la supresión de la figura del Defensor del Pueblo es lo que sugiere a DEL REY

Y

MARTÍNEZ

ALARCÓN (2013: 2) la conclusión de que «en momentos de crisis como el que atravesamos, resulta especialmente sencillo y tentador para el poder público recurrir al argumento de la eficiencia administrativa para suprimir o edulcorar, en la medida en que ello sea posible, ciertas instituciones de control, enmascarando así las verdaderas razones de dicha actuación.»25 Debe tenerse en cuenta que, establecida suficientemente la constitucionalidad, bajo determinadas condiciones, de las instituciones autonómicas paralelas a algunas estatales (cfr. Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Defensa de la Competencia, etc.) 26, la

ambos grupos que representaban radicales cambios de criterio (vid. Boletín Oficial de las Cortes de Castilla-La Mancha, VI Legislatura, núm. 210 de 24.01.2007, pp. 6760-6761), la proposición finalmente decayó. 24 Vid. Diario de Sesiones de las Cortes de Castilla-La Mancha, VIII Legislatura, núm. 2, de 20 y 21 de junio de 2011, p. 5. 25 La tramitación de la supresión del Ombudsman manchego, realizada sin problemas procedimentales, generó sin embargo un notable movimiento de reivindicación de la necesidad de dicho órgano, incluyendo en el ámbito institucional al resto de Defensores del Pueblo Autonómicos, el Instituto Latinoamericano del OmbudsmanDefensor del Pueblo, el International Ombudsman Institute y el Consejo de Europa a través del XXI Congreso de Autoridades Locales y Regionales. 26 Por lo que respecta a la figura del Defensor del Pueblo, entre otras en las mencionadas STC 142/1988 y 31/2010 (FJ 33); para los órganos de fiscalización externos asimilables al Tribunal de Cuentas, por ejemplo, STC 187/1988 y STC 31/2010 (FJ 34); finalmente, para los consejos consultivos, la STC 204/1992. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA fundamentación ideológica sobre la incongruencia de su aparente duplicidad derivó hacia argumentaciones basadas en el despilfarro de recursos públicos que representaban (GARCES, 27

2010: p. 77 y p. 84) . No hay duda de que esta elaboración en forma de propuesta política influyó substancialmente en la actuación descrita del Gobierno del Castilla-La Mancha, cuyo ejemplo alentó la adopción de decisiones similares en otras CCAA gobernadas por el PP (Murcia28 y Madrid29). Por su parte, el gobierno del Estado, dentro del Programa de Reformas, acordó en el Consejo de Ministros de 26.10.2012, la creación de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), con el objetivo genérico procurar «una Administración Pública austera y eficiente que sea un valor competitivo para nuestro país» (CORA, 2013a: 61 ). Las conclusiones del informe final de la Comisión fueron particularmente severas con los DPA y sus instituciones análogas (Órganos de Control Externo y órganos consultivos autonómicos): «No se cuestiona la competencia de las CC.AA. para crear dichos órganos, sino que se trata de reflexionar acerca de la idoneidad, eficacia y eficiencia que tienen estos órganos, y más aún, en un periodo de crisis como el actual (…). La proliferación de Defensores del Pueblo autonómicos (…) y su coexistencia con el Defensor del Pueblo estatal, con funciones básicamente iguales pero limitadas en virtud del principio de territorialidad, o bien al Estado o bien a las CC.AA., ha dado lugar a un elevado coste en la tramitación de las quejas y un bajo rendimiento de los recursos humanos destinados a los Ombudsman autonómicos» (CORA, 2013a: 100). A partir de aquí, la Comisión proponía, como medida de eficiencia del gasto público, se propone la supresión de los DPA y «la asunción plena de las competencias de los órganos autonómicos por el Defensor del Pueblo del Estado» (CORA, 2013a: 101). En realidad, no se debería hablar, propiamente, de una «asunción de competencias», dado que con extinción de la figura del DPA, el defensor estatal continúa manteniendo sus competencias de forma idéntica y lo único que desaparece es la doble garantía de derechos que comportaba la superposición de órganos.

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Circunstancialmente, la presentación pública del libro en el que se incluye el estudio citado de Mario Garcés (31.01.2011) estuvo a cargo de María Dolores de Cospedal, en su condición de secretaria general del Partido Popular y vicepresidenta de la Fundación FAES. 28 Art. 68 de la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional. 29 Ley 3/2012, de 12 de junio, de supresión del Defensor del Menor en la Comunidad de Madrid. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA En términos cuantitativos, la Subcomisión de duplicidades administrativas de la CORA detectó un diferencial elevado en el coste medio de la tramitación de un expediente en un DPA respecto a la institución estatal (835,78€/queja frente a 414,19€/queja) y también un mayor consumo de recursos humanos (el conjunto de DDPPAA emplea 346 personas para tramitar 38.407 quejas, mientras que en el estatal 165 tramitan 33.849 quejas), lo cual permite a la Subcomisión estimar el ahorro neto30 derivado de la medida en algo más de 30 millones de euros anuales (CORA, 2013b: 24-30). Con independencia de los problemas que presentan este tipo de estimaciones del impacto presupuestario basadas en parámetros lineales, las cuales acostumbran a introducir un sesgo que sobrevalora el importe total del ahorro efectivo, lo que si resulta claramente cuestionable es que, suprimida la figura del DPA, la existencia del Defensor del Pueblo estatal asegure un nivel equivalente de cobertura a la protección de los derechos individuales de los ciudadanos y ciudadanas. Como acreditan con profusión de datos DEL REY Y MARTÍNEZ ALARCÓN (2013: 57), en relación al caso del Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha, el factor proximidad e implantación territorial es decisivo para establecer la confianza ciudadana y de las administraciones en este tipo de magistraturas; por otro lado, en su primer año de actividad (2002), la oficina del Defensor manchego recibió 452 quejas en relación a la Administración de la CA, mientras que el año anterior, el Defensor del Pueblo estatal sólo había recibido 28 quejas originadas en Castilla-La Mancha por el mismo concepto (DEL REY

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MARTÍNEZ

ALARCÓN, 2013: 23-24)31. Lo que sí podemos asegurar, de forma categórica, es que la adopción de una medida de esta naturaleza desapodera de forma substancial a los correspondientes parlamentos autonómicos, dado que, como hemos señalado antes, en su configuración constitucional el Defensor del Pueblo estatal informa únicamente a las Cortes, sin obligación alguna para con los Parlamentos territoriales. Es por esta razón, principalmente, que la supresión de la institución del DPA, a nuestro entender, comportaría una merma significativa de la calidad democrática del sistema.

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Es decir, compensados los ahorros directos de la supresión de las figuras autonómicas con el refuerzo de recursos con que se debería dotar al Defensor estatal para absorber un volumen de quejas del orden del tramitado en la actualidad en las CCAA. 31 Cifra de quejas al Defensor estatal que, por otro lado, se había mantenido en un nivel similar durante la década anterior y continuó así durante todos los años en que estuvo en funcionamiento la figura del DPA en Castilla-La Mancha. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA O defensor público: entre a gestão e a transformação. Uma observação da Defensoria Pública do Estado do Pará1 Josep Pont Vidal2

A complexidade dos estudos organizacionais De maneira geral, quando se analisa a capacidade institucional, refere-se a um conjunto de características e habilidades técnico-burocráticas relacionadas com o desempenho e o sucesso das políticas públicas de uma instituição pública, tomando o Estado como referência. Também tem sido usual na ciência da administração e gestão pública estudar a capacidade institucional (capacity building) por meio do conceito de fortalecimento institucional, que se refere exclusivamente às técnicas organizacionais para serem introduzidas na organização (Tobelem, 1993). Neste artigo, analisa-se a capacidade administrativa da Defensoria Pública do estado do Pará, instituição jurídica constituída por dois componentes centrais: os recursos humanos e a organização (Huerta, 2008:128). A observação e a análise desta capacidade esta formada por uma serie de conceitos e categorias provenientes de diversas áreas do conhecimento e de esquemas conceituais teóricos muito diversos, que abrangem da Teoria da decisão, a Teoria da contingência, e a Teoria dos sistemas complexos adaptativos (Kauffmann, 1995; 1996)3 e conceitos procedentes do setor público como o “performance measurement and management” (Brignall, 2000). Estas teorias ocuparam-se de conceitos teóricos como cultura corporativa, a produtividade organizacional, as comunicações e os modelos e práticas gerenciais, entre outros. A utilização e aplicação estrita do conceito de capacidade institucional (também capacidade de gestão ou capacidade administrativa) se interpreta de diversas formas, e em diferentes culturas administrativas e gerenciais, pelo que tem mostrado suas limitações ao Artigo acrescentado, publicado originalmente com o titulo “A Defensoria Pública do estado do Pará: uma observação sistêmica da capacidade institucional na Revista de Administração Pública, n. 47, 2014. 2 Josep Pont Vidal Graduação e Mestrado em Sociologia Universidade Bielefeld (Alemanya). Doutor em Sociologia política pela Universidade de Barcelona, e professor e pesquisador do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos (Naea) da Universidade Federal do Pará (UFPA). E-mail: [email protected] 1

3

Stuart Kaufmann, a partir uma perspectiva biologista, propõe uma lógica de pesquisa do estudo da complexidade e dos sistemas dinâmicos não lineais, ou seja, ao contrario da lógica linear de pesquisa,se baseia em conexões de conceitos aparentemente não relacionados. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA focalizar o objeto de estudo nas organizações em aspectos puramente técnicos4. Na presente década, o conceito adquire significado de “construção da capacidade institucional” (capacity building), ao assumir uma visão e compreensão mais complexa fundamentada na teoria de sistemas e que focaliza os problemas organizacionais dentro de um entorno com “vários níveis de atores, influencias, e com importante interdependências entre estes”5. Neste escrito, são expostos os aspectos centrais da observação em três apartados. Primeiro, as possibilidades da observação autorreferencial de acordo com a proposta de Luhmann. Expõem-se também seus limites no que se refere à observação ao ignorar os aspectos antropológicos das instituições. Para corrigir este déficit escreve-se, embora de forma sucinta a noção de “autopoiese reflexiva” (Vidal, 2014). No segundo, são descritos os conceitos centrais e sua operacionalização empírica nos níveis “elementares” e de “segundo grau” (Luhmann, 1984, 1989). Por ultimo, na terceira parte, se expõem, os resultados desta observação da Defensoria Pública do estado do Pará6. Parte-se da premissa da compreensão dos desafios em que se encontram as organizações na atualidade: a compreensão da complexidade e a compreensão das mudanças. O objetivo principal da observação é a compreensão da capacidade institucional na Defensoría Pública. Para isso, foram inicialmente formulados dois códigos principais: o acesso à justiça, representada em forma de comunicações sistêmicas, e a gestão dos Núcleos nos níveis interno e externo (Quadro 1).

4

Inicialmente o conceito aparece na metade da década dos anos 1980, entendido com o objetivo de melhorar as habilidades das instituições estatais por meio do fortalecimento institucional, referindo-se as técnicas de engenharia institucional. 5 Ospina, Sonia. Construyendo capacidad institucional en América Latina: el papel de la evaluación como herramienta modernizadora. Ponencia apresentada no VII Congresso Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, Lisboa, 2002, p.2. 6 Pesquisa financiada pela Defensoria Pública do estado do Pará e pelo Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (Idesp). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Quadro 1. Níveis e dimensões de observação elementar e de segundo grau COMPREENSÃO

NÍVEL

DIMENSÕES

COMPLEXIDADE Externo Problemática do

OPERACIONALIZAÇÃO NA PESQUISA Qualidade do atendimento

acesso à justiça Interno

Capacidade

Tarefas e atividades Defensores

institucional

Públicos

desempenho

Tarefas e atividades de servidores e técnicos Propostas de melhora dos Defensores Públicos

MUDANÇAS

Externo Problemática do

Novos papéis dos Defensores Públicos

acesso à justiça Interno

Gestão dos núcleos

Modelo de gestão Planejamento das atividades

Fonte: Elaborado pelo autor

Na ausência de dados de séries temporais anteriores, de dados de diferentes de núcleos do Pará que permitissem a comparação, optamos por uma observação de tipo elementar, de caráter quantitativo7. Para dar resposta às questões formuladas vinculadas com a capacidade institucional, na observação de “segundo grau” são formuladas três unidades de análises: 1) Quais são as atividades desempenhadas pelos Defensores Públicos e servidores?; 2) Que modelo de gestão se aplica habitualmente nos núcleos?; e 3) Qual é o grau de satisfação dos assistidos? Trata-se especificamente de observar os referidos aspectos e o funcionamento interno dos Núcleos da Defensoria que compõem a Região Metropolitana de Belém.

1. As limitações teóricas da lógica de sistemas abertos Neste contexto de complexidade organizacional e de heterogeneidade de referencias teóricas, conceitual e analítica, e de pontos de partida segundo diferentes áreas do 7

Para a realização da pesquisa utilizou-se uma população de 149 Defensores nos municípios de Belém e Ananindeua, informações que foram fornecidas pela Defensoria Pública do Pará. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA conhecimento, na entrada da segunda década do século XXI, os estudos organizacionais, paulatinamente, têm adquirido uma visão ampla e questionadora das grandes teorias, como as contribuições da teoria geral de sistemas (segundo a lógica de inputs e outpus). Esta última baseia-se em conceitos referentes à constituição e estrutura dos sistemas, limitando sua lógica à observação e determinação causa-efeito (Richardson, 2008). Posteriormente, outras teorias desenvolveram a construção da capacidade institucional a partir da perspectiva da governança (governance) das instituições e do marco “ecológico” ou ecologia organizacional (Baum, 1999; Pina e Cunha, 1999; Nelissen, 2002), da eficácia nas organizações (Krugliankas; Giovanini, 2002), das dinâmicas organizativas e gerenciais as quais estão submetidas (Staley, 2007) ou também de estabelecer um nexo entre os sistemas complexos organizacionais e o pensamento sistêmico (Cilliers, 2005; Willke, 1998). Estas teorias focalizam os problemas das organizações a partir dos processos básicos de variação, seleção, retenção e competição que fazem parte do comportamento humano, analisando a função e o fracasso das organizações com fundamento nas variáveis demográficas, ecológica e ambientais (Mckelvey, 1985). Nestes estudos se manifestam a complexidade e as dificuldades para avaliar o setor e as instituições públicas (Christensen et al., 2007). Nas referidas observações e estudos, são postos alguns questionamentos que a teoria de sistemas ignora, ou não oferece respostas satisfatórias, tais como: quem exerce esta capacidade? como o comportamento humano influencia as mudanças nas organizações? como as comunicações se realizam entre a instituição e seu entorno? e por último, como se pode observar esta complexidade tendo em conta a variedade de fatores que intervém em uma instituição jurídica pública? Diversas respostas conceituais têm sido dadas como alternativas conceituais possíveis para a observação das organizações. Surgem novas propostas como a “evolutionary theory” (Murmann, 2003:1-19), ou a análise dos processos de “campos organizacionais” (Davis; Maquis, 2005:332-342). Uma resposta às questões formuladas surge de diversos modelos que analisam a “micro-estrutura” das organizações. O esquema conceitual embasado no modelo ORH (Organização-Recursos Humanos, Hinze, 2001) consiste em um instrumento que permite compreender os processos que se articulam entre os âmbitos das estruturas organizativas, das regras de jogo referentes à incorporação de novos profissionais e da compensação como mecanismo de acesso, mantendo a disponibilidade de capital humano. Propõe-se a necessidade de procurar de novos métodos “inferenciais” (Pfeffer, 1997:189-198). Contudo, para os Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA objetivos da observação na Defensoria Pública, o modelo ORH é um micro-esquema que sofre de algumas limitações ao não oferecer os instrumentos conceituais suficientes para observar o relacionamento existente entre: a) as comunicações externas da organização, ou seja, a produtividade dos Defensores Públicos e servidores, b) o funcionamento interno e as estruturas que o possibilitam, a saber, o tipo de organização e gestão implementa-se dos respectivos Núcleos e, c) a satisfação do atendimento recebido por parte dos assistidos, ou seja, como se acoplam as estruturas da organização com o entorno. Dada a multiplicidade de níveis e de interações subjacentes na observação das organizações e nas instituições, consideramos necessário observar as instituições com base nas teorias, o suficientemente sofisticadas, que possuam a capacidade de poder observar e analisar diversos níveis, funções e interações, tanto internas como com o entorno. Nesta linha argumentativa observam-se propostas metodológicas dirigidas à necessidade de estabelecer o vínculo macro-micro “micro/macro linkages” (McAdam, 2001: 25-26). Em um plano mais complexo observam-se a utilização e emprego de “Meta theory” e o “Integral Approach” (Fuhs, s.d.). No entendimento da utilização de uma meta-teoria, e no contexto de complexidade exposto, propomos o marco da teoria de sistemas autorreferenciais de Niklas Luhmann, cujo elevado grau de sofisticação permite responder algumas das questões levantadas. Com base nesta lógica, delimitamos e operacionalizamos nesta observação a Defensora Pública como um sistema autorreferencial, que por sua vez, em outro nível de abstração, forma parte do sistema da Administração pública, segundo a proposta de Luhmann (1984, 1995, 1997). O delimitamos como um “sistema”, ou seja, com capacidade para observar e criar estruturas internas próprias desta instituição jurídica. A teoria de sistemas autorreferenciais de Luhmann é uma proposta teórica estrutural-construtivista para a observação dos diferentes níveis institucionais e as comunicações simbólicas existentes na base da sua interconexão, é um propósito de superar a lógica dos sistemas abertos, ao trazer uns conceitos suficientemente complexos e sofisticados para sua interpretação. Apesar da elevada abstração teórica da teoria na observação empírica, diferencia-se das observações de tipo elementar e de segundo grau (Luhmann, 1984).

2. A observação sistêmica das organizações jurídicas públicas Assumir como ponto de partida observacional e de referência o conceito de “organização”, significa tomar a decisão de observá-lo e analisá-lo entre diversos tipos, os quais possuem funções e objetivos diferentes, o que pode originar confusão conceitual em suas Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA análises. Autores definem o termo organização à finalidade de “prestar serviços para a sociedade” (Pires e Macêdo, 2006:95; Ludicibus e Marion, 2001), ou aos valores básicos que articulam a identidade de seus membros e pelos atores externos que convivem em seu contexto de ação, denominando-as “institucionalização organizacional” (Selznik, 1967). A sociologia estuda este fenômeno como “formas de ação” e como “formas de ação criadoras de situações, no curso das quais se põem em funcionamento regras que permitem a avaliação de nossas aprendizagens e sua correção eventual” (Giraud, 2010). Segundo esta forma de compreendêlas, as formas de ação estão imersas em regras de comportamento, visto que toda forma de organização é transmitida de forma oral, escrita ou simbólica. As organizações são formadas por regras de ordem jurídica, normativas ou de ordem regulamentar. Outros autores vinculam este tipo de organização à autonomia organizacional e ao mandato específico, ainda que dependentes juridicamente do governo: “As organizações públicas podem ter autonomia na direção de seus negócios, ainda que, inicialmente, seu mandato venha do governo, seus objetivos são fixados por uma autoridade externa” (Dussault, 1992:13). Por último, um grupo de autores caracteriza as organizações e instituições jurídicas como sistemas com base na teoria de sistemas autopoiéticos (Luhmann, 1983, 1984, 1989). Em base a este ultimo autor, a aplicação do conceito e da lógica da autorreferencialidade na gestão pública e nas instituições jurídicas, se baseia nas concepções da área de conhecimento da gestão pública, caracterizada por dois tipos de níveis de atuação. Por um lado, no âmbito da provisão e gestão de serviços públicos, ou no âmbito de bens privados definidos como “básicos”, esta aplicação significa que se pode tratar de atuações muito diversas (saúde, formação, educação ou os direitos dos cidadãos). Na Defensoria Pública, significa a observação da qualidade de atendimento, trazer “Valor público” (Kelly; Muers, 2003) para a ação da Defensoria, e também para as propostas realizadas de políticas públicas. A consecução destes objetivos é resultado da interconexão entre as comunicações e os outros sistemas e subsistemas. Por outro lado, na atuação pública da Defensoria pública, é o resultado de decisões baseadas em dados e informações, tomadas com base nos procedimentos, com o objetivo de alcançar a eficácia e a eficiência na ação dos defensores públicos. Para que seja aplicada e eficaz e seja possível observar diversos aspectos inerentes ao funcionamento da administração em suas operações internas, comunicações e relações sistêmicas, a teoria luhmaniana traz conceitos como o acoplamento estrutural, que transcende o marco tradicional explicativo da teoria dos sistemas abertos. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA No caso especifico das instituições jurídicas públicas, em seus aspectos técnicoadministrativos e sociológicos, têm sido objeto de recentes observações (Faisting, 1999). Apenas nos últimos anos, aparecem os primeiros estudos sobre este tipo de organizações, como e o caso do Ministério Público (Fontoura Porto, 2012; Teixeira; Laniano, 2004), das instituições jurídicas em geral (Leite, 2010; Macieira, 2010) dos diagnósticos realizados pelo Ministério da Justiça (2004, 2005, 2006) ou das relações simbólicas e de poder existentes entre o Defensor o e assistido (Vidal, 2011). Em um nível subjetivo, destaca o estúdio sobre o reconhecimento da liderança dos magistrados entre os seus pares, focalizado na Justiça Estadual do Rio Grande do Sul (Vieira; da Costa, 2013) ou a forma e racionalidade da tomada de decisões dos juízes (Simioni; Franco Bahía, 2009). A Defensoria Pública se enquadra dentro deste tipo de organização, sendo um tipo de instituição jurídica estabelecida na Constituição Federal no art. 134 que assegura à Defensoria Pública o status de instituição essencial à função jurisdicional do Estado. O defensor público se encontra em uma situação complexa, já que compreende, por um lado, a defesa do assistido, e por outro lado, a transmissão das demandas deste assistido e dos grupos sociais que estão em situação de vulnerabilidade ou discriminação em relação ao poder do Estado. Com o reconhecimento desta função, cristaliza-se o papel do defensor público, não apenas como mero gestor de processos, mas como agente que pode tomar claramente partido pelos desfavorecidos do atual sistema hegemônico. Na atualidade, os defensores públicos não se ocupam apenas em atender juridicamente os setores economicamente desfavorecidos da população, mas também os setores da nova classe média. Com sua atividade cotidiana de defesa, os defensores públicos convertem-se em representantes dos direitos destes setores e camadas, que, em certos momentos, confrontam-se com o Estado e o poder estabelecido, aspecto já estudado por diversos autores (Da Motta, s.d). Este fato contribui para a construção de um “novo” perfil da instituição, na medida em que se separa de sua imagem inicial de caráter assistencialista, para configurar-se como uma instituição pública que cobre amplos setores da sociedade, utilizando para ele novos mecanismos administrativos, gerenciais e tecnológicos. Com eles, os defensores públicos atuam cada vez mais em um mundo que se diferencia do mundo real, construído por mecanismos simbólicos de poder e de ideologia, tendo sua repercussão no mundo real. Se nos remitirmos à premissa de que a teoria autopoiética de Luhmann relega o ser humano ao entorno do sistema, e não assume questões ontológicas relativas à sua conduta, como Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA se pode descrever e explicar questões referentes à atividade cotidiana do defensor público? Como pode ser observado e descrito o papel de tomar partido pelos grupos desfavorecidos? ou, como pode ser observada e mesurada sua produtividade? 3. A observação da subjetividade: a noção de “autopoiesis reflexiva” Responder às questões levantadas significa repensar em profundidade a teoria luhmanniana e seu conceito central, a autopoiesis. Segundo Luhmann, a autopoiese é o que acontece no sistema como operação. Trata-se de uma operação impessoal e exclusivamente técnica dentro do sistema. Não se trata de uma questão insuficientemente resolvida na teoria luhmanniana, mas de um limite na compreensão da percepção ontológica do sistema, ou seja, referida ao reconhecimento da existência do sujeito e a capacidade de pensamento. Para superar isso, propomos a noção de “autopoiese reflexiva” (Vidal, 2014). Na ideia que sugerimos, o ser humano aparece não apenas como um sistema vivo, mas como um ser com capacidade de pensamento, que realiza seus atos subjetivamente8, com base na ação e expectativas com outros sujeitos. Toda ação contem um sentido, e, portanto, o sujeito está dotado de consciência que o diferencia do resto dos seres vivos. Dois pressupostos teóricos reforçam esta ideia. Por um lado, as ideias e conceitos do interacionismo simbólico, e por outro da sociologia fenomenológica. O interacionismo simbólico e, em concreto das ideias de Herbert Mead, e em especial o conceito do self, a distinção entre a sociedade como realidade subjetiva e objetiva (Berger e Luckman) a ação do ator (Herbert Blumer). Os atos surgem da capacidade de pensamento, e do self. Mead não parte do suposto de considerar aos indivíduos como sujeitos submetidos a forças ou estruturas externas, mas que os sujeitos possuem capacidade de ação e reação, e dispõem da capacidade de pensamento para decidir suas ações de forma reflexiva. A capacidade de pensamento reside na mente, diferenciada da existência de um cérebro fisiológico. Estas ideias e conceitos expostos permitem estabelecer uma dupla relação: a relação entre o pensamento e suas estruturas, e estabelecer influências recíprocas entre o pensamento e as relações sociais. Como se pode entender a mente? A distinção que realizam Berger e Luckman em sua análise das estruturas e as instituições, entre a sociedade como realidade subjetiva e objetiva, 8

No sentido dado por: BERGER, Peter; LUCKMANN, Thomas. A Construção Social da Realidade: tratado de sociologia do conhecimento, [1966] 2003. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA mostra sua perspectiva integradora sobre o caráter “dual” da sociedade em termos de “factividade objetiva” e “significado subjetivo”. O observador se encontra simultaneamente no mesmo plano, em um mesmo espaço temporal e submetido a uma superposição da factividade objetiva simultaneamente, determinada pelas estruturas hegemônicas e imperantes na sociedade, sejam no âmbito jurídico, cultural como e científico, e o plano ou âmbito subjetivo dos significados e, portanto próprios do observador.

4. A capacidade institucional nas Defensorias Públicas No Brasil, salvo poucas exceções, os estudos sobre capacidade institucional têm focado a procura da melhoria da qualidade da regulação nas agências reguladoras do Estado (Santana, 2002:75-94) ou sido voltados para a análise do aparato burocrático do Estado. Os campos das observações sobre as organizações jurídicas públicas são um novo campo de observação 9, o mesmo acontecendo em algumas dissertações de mestrado sobre o Poder Judiciário (De Mendonça, 2010) estudos sobre o Judiciário (Nogueira e Pacheco, 2005) e o seu desempenho (Gomes e Guimarães, 2013). Dentro de este tipo de organizações, especificamente as Defensorias Públicas, as primeiras observações e estudos aparecem em forma de dissertações de mestrado basicamente nos últimos cinco anos e cobrem campos específicos como os novos significados da Defensoria Pública frente ao superendividamento do cidadão (Vasconcelos, 2007), direitos da mulher e violência doméstica (Barreto, 2007), acesso à justiça (de Castro, 2008), contribuição às inovações democráticas (Cardoso, 2010) e sua contribuição aos mecanismos de participação social (Ferraz, 2011) e acesso à justiça (Robert e Séguin, 2000). Apesar desta produção acadêmica recente, é necessário fazer alguns esclarecimentos. Habitualmente, quando se faz referência ao perfil institucional, a maioria das publicações, feitas geralmente por especialistas e consultorias, trata de aspectos relacionados com a missão, a visão e os objetivos da instituição. Nas instituições jurídicas públicas, às quais nos referimos, as Defensorias Públicas, o perfil institucional se refere aos objetivos, também denominados “missão” da instituição, que são: “Garantir Assistência Jurídica integral, gratuita, judicial e extrajudicial, aos legalmente necessitados, prestando-lhes a orientação e a defesa em todos os

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No Associação Nacional de Pós-graduação em Pesquisa em Administração (EnANPAD), o primeiro artigo foi apresentado no ano 2005, no Encontro de Administração Pública (EnAPG), no ano 2004, e na Revista Adminsitração Pública, no ano 1997. Nos anos posteriores, a apresentação de investigações nessa área tem sido escassa. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA graus e instâncias, de modo coletivo ou individual, priorizando a conciliação e a promoção dos

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direitos humanos”10. Também se faz referência à avaliação institucional, majoritariamente na análise dos fatores pedagógicos que incidem nos aspectos relacionados com a aprendizagem nas instituições educativas. Neste artigo, o perfil institucional tem outro sentido, relacionado diretamente ao papel da avaliação como instrumento modernizador das instituições, ou conforme

Clad-Siare (2002) define

a capacidade institucional. Por estes motivos,

consideramos mais adequado utilizar a denominação capacidade institucional ou capacidade administrativa. O conceito de capacidade institucional surge na primeira metade da década de 1980 e foi aplicado nos estudos destinados à melhoria das funções do Estado, de tal forma que se vinculou e se confundiu com o conceito de fortalecimento institucional. Este último conceito se refere especificamente à denominada engenharia organizacional, ou seja, à análise da estrutura interna das organizações públicas, como o controle das finanças, a introdução das novas tecnologias da informação ou o monitoramento e controle do capital e da infraestrutura. O que se entende então por capacidade institucional? O conceito de capacidade institucional faz parte dos conceitos denominados “brandos”, devido à inexistência de definições claras na literatura especializada. Para Huerta (2008), a capacidade institucional requer previamente uma capacidade “política”, entendida como a existência de uma interação política, que é demarcada por normas e regras propostas pelos atores integrantes do Estado e do regime político. Para ela, a interação política está associada à forma como se relacionam estes atores, como também pelos grupos e indivíduos que lutam para participar ativamente dos campos da esfera pública. Huerta (2008:129) distingue como componentes: a) participação política, ou seja, quem participa e como faz; b) negociação, isto é, a vontade política entre os atores e suas formas de negociação; e c) luta pelo poder, o que os atores aceitam na distribuição existente de poder. O termo “capacidade política”11 está, segundo minha opinião, vinculado ao conceito de governança. A governança pode ser entendida como a capacidade de uso da autoridade emanada

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Defensoria Pública estado do Pará: http://www.defensoria.pa.gov.br/conteudos.php?area=missao Acesso em: 10 julho 2011. 11 Termo original de Pierre Joseph Proudhon, em La capacidad política de la clase obrera (1864), que se refere ao mutualismo, confederação e autogestão. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA da governabilidade, de tal forma que a governança é um atributo do Estado (Azevedo, Anastasia, 2002:78-97). Com os requisitos expostos, a capacidade institucional depende “do tipo de interação política que, enquadrada em certas regras, normas e costumes, estabelece os atores do Estado e o regime político com os setores socioeconômicos” (Huerta, 2008:130). A capacidade institucional se fundamenta em duas premissas básicas: a capacidade administrativa e a capacidade política. A capacidade se encontra confrontada com o desafio da sustentabilidade, ou seja, da continuidade administrativa e política da organização para poder desenvolver esta capacidade. O conceito de “construção de capacidade sustentável” se baseia em três dimensões, que são: a) o desenvolvimento do recurso humano (sistemas e processos de pessoal); b) o fortalecimento organizacional (sistemas de gestão); e c) a reforma institucional (instituições e sistemas a nível macro) (Ibid.,:123). As três dimensões nos dirigem para o termo “governança” ou “capacidade política”. Por um lado, entendemos neste escrito, como capacidade administrativa, a capacidade de planificar, organizar e dirigir as atividades e recursos para buscar uma organização eficaz e eficiente. Incluem-se os recursos humanos da organização e como eles desempenham sua produtividade da forma mais eficiente possível. As maneiras de mensurar a capacidade institucional têm sido aperfeiçoadas nos últimos anos de tal forma que atualmente esta capacidade adquire diferentes níveis (Huerta, 2008:119-134) ao não se limitar exclusivamente ao aparato institucional (agências do governo), mas também ao âmbito institucional (regras formais ou informais) e aos processos e práticas que estabelecem comportamentos, sendo estes comportamentos regulados com formas de governança. Entre estes níveis de capacidades, é possível estabelecer as seguintes: capacidade institucional, que se refere à “capacidade como produto”; capacidade indicada, que se refere ao potencial de cumprir tarefas; capacidade efetiva, que se refere à atuação do governo em seu desempenho; capacidade como produto, ou capacidade como resultado de um processo, que se refere às habilidades produzidas; por último, capacidade como processo, que se refere aos esforços para melhorar a capacidade. O debate em torno do desempenho na gestão pública pode iniciar-se a partir de distinções, sejam elas entre os elementos a ser considerados pelas evidências das observações empíricas, ou pelas informações disponíveis. No primeiro caso, trata-se da observação das unidades nas quais se realiza a gestão. Nos governos locais e nas instituições públicas, a constatação do desempenho

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PANÓPTICA é, em última instância, possível de ser reduzida às “habilidades técnico-administrativas” da organização (Lubambo, 2006:29). Por outro lado, Hilderbrad e Grindle (1997) afirmam que “capacidade é a habilidade para desempenhar tarefas de uma maneira efetiva, eficiente e sustentável”. Todavia, apesar da clareza da definição, ela se mostra totalmente inoperante na hora de fazer uma investigação empírica. Outros autores fazem uma diferenciação mais operacional entre “capacidade de processo” e “capacidade de produto”. A primeira se refere às medidas e ações para aumentar a capacidade, enquanto a segunda se refere ao resultado de um processo. Segundo a mesma autora, a “capacidade indicada” significa o potencial que a instituição tem para cumprir suas tarefas, e a “capacidade efetiva” denota a capacidade de governo da instituição. Outras definições ajudam a especificar com maior clareza a diferença entre a capacidade da instituição em si e as ações e intervenções para definir esta capacidade. O debate atual recorre aos conceitos mencionados e acrescenta o conceito de governança (Hall, 2002) no sentido de que as organizações tenham a capacidade de operar com maior eficiência. Segundo Forss e Venson (2003, cit. in Huerta, 2008), a capacidade institucional pode ser analisada em diferentes níveis, que podem ser divididos em cinco: 1. O indivíduo (micro); 2. A organização (meso); 3. A rede de organizações; 4. A governabilidade pública; e 5. As normas, valores e práticas sociais (nível macro). Como atribuições específicas estão a orientação jurídica e a defesa jurídica gratuita e integral, em todos os graus, dos necessitados. Para que estas atribuições possam ser cumpridas, é necessário que haja fortalecimento da instituição. Este fortalecimento se concretiza com os números de defensores públicos necessários e uma produtividade que corresponda aos investimentos materiais e imateriais e que ofereça respostas às demandas atuais, uma formação e reciclagem atualizadas, assim como uma gestão dos Núcleos eficaz e um ambiente de trabalho agradável. No Brasil, salvo poucas exceções, os estudos sobre capacidade institucional têm focado na procura da melhoria na qualidade da regulação nas agências reguladoras do Estado (Santana, 2002:75-94) ou voltado para a análise do aparato burocrático do Estado. Na observação, são analisados os níveis micro e meso, ou seja, focalizamos o indivíduo e a organização em seus aspectos internos. Na Defensoria Pública, o nível micro se refere ao papel do Defensor Público nos aspectos de produtividade e às propostas subjetivas de melhora. A organização se refere ao tipo de gestão utilizada.

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PANÓPTICA Figura 1. Capacidade institucional e níveis de análise na pesquisa: Defensores e servidores e

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instituição: Defensoria Pública. 1. Produtividade, satisfação trabalho

Contexto institucional

Instituição: Defensoria Pública Ser humano Defensores e servidores

2. Propostas de melhora pro assistidos

1. Modelo de gestão nos Núcleos

1. Interações com o Ministério Publico 2. Sistema Jurídico (Juízes)

Fonte: Elaborado pelo autor

4.1. Produtividade A produtividade das instituições públicas é uma área de interesse e investigação recente, limitando-se às instituições acadêmicas superiores e universidades. No caso do Sistema de Justiça, são praticamente inexistentes estudos sistemáticos sobre a produtividade do sistema judicial. Pode-se medir a produtividade de um Juiz? E seguindo a mesma lógica, pode-se medir a produtividade de um Defensor Público? A produtividade está intimamente relacionada com dois conceitos: a eficiência e a eficácia. Trata-se de dois conceitos distintos, porém interligados. Eficiência é fazer certo o meio para se atingir um resultado, é a atividade ou aquilo que se faz. A eficiência é a capacidade do administrador de obter bons produtos (produtividade, desempenho etc.) utilizando a menor quantidade de recursos possíveis; ou mais produtos utilizando a mesma quantidade de recursos. Um gerente eficiente é aquele que realiza uma tarefa da “melhor forma possível” (Megginson, Mosley, Pietri, 1998). Na ciência da administração, a produtividade está conformada pelos seguintes níveis: 1) Melhora dos modelos funcionais e organizacionais. Trata-se da revisão dos Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA modelos vigentes com o objetivo de evitar duplicidades nas tarefas cotidianas e da revisão do modelo organizacional com o objetivo de otimizar as tarefas requeridas; 2) Melhora dos processos operacionais. Trata-se de introduzir a reengenharia de processos para a melhora da produtividade, a eficiência e a qualidade dos serviços prestados das atividades realizadas. Na observação, descrevemos produtividade como a melhora dos processos operacionais pela introdução de processos que tenham como objetivo a melhora, a eficiência e a qualidade das ações realizadas. A medição da “produtividade” das instituições públicas está diretamente vinculada ao controle, análise e crescimento da produtividade. Por outro lado, também se mede produtividade no processo pressuposto (redução de custos), assim como a qualidade de serviços prestados. As despesas de pessoal sobre o total do orçamento, ou o número de servidores técnicos e administrativos necessários para oferecer um serviço de qualidade, ou os processos resolvidos extrajudicialmente. Por outro lado, a eficácia é a coisa certa, o resultado, o objetivo é aquilo para que se faz, isto é, a sua Missão!12 Já a eficácia é a capacidade de fazer aquilo que é preciso, que é certo para se alcançar determinado objetivo. É escolher os melhores meios e produzir um produto adequado ao mercado. A eficiência envolve a forma como uma atividade é feita, enquanto a eficácia se refere a seu resultado. Uma atividade pode ser desempenhada com eficácia, porém sem eficiência e vice-versa. Um defensor púbico só poderá prestar contas de seu desempenho, ou realizar ações eficazes, extrajudiciais, soluções extrajudiciais de disputas no atual estágio, que, segundo o ordenamento jurídico brasileiro são negociação, conciliação, mediação, arbitragem, facilitação do diálogo e aconselhamento patrimonial, levando em conta as variáveis que pode controlar. O desempenho não poderá ser medido por aquelas ações que não estão ao seu alcance, como a demora dos processos, a quantidade de atendimentos diários, o modelo de organização judicial. As Defensorias Públicas da União vêm construindo diversos indicadores para medir a produtividade dos Defensores Públicos a partir de dados como o número de atendimentos realizados em diferentes Estados (Defensoria Pública da Paraíba, 2009). Durante o ano de 2008, cada Defensor Público do Estado realizou uma média de 252,97 atendimentos13. No Estado de Roraima, cada Defensor realizou uma média de 10.649,32 atendimentos, sendo a média

12 13

http://www.administradores.com.br/informe-se/artigos/eficiencia-e-eficacia/361/ III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil. DPU. Brasília, 2009. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA nacional de 2.301 por Defensor. Cabe destacar que, neste último Estado, a baixa produtividade é explicada pelas

causas claramente técnicas. Segundo o presidente do Sindicato dos

Defensores Públicos da Paraíba, Levi Borges: “a fraca produtividade dos servidores da Justiça paraibana é reflexo da falta de condições de trabalho no Estado. Na entrevista, ele ainda afirma que: “Em contrapartida à baixa produtividade, a Defensoria Pública da Paraíba foi a que destinou o maior percentual do orçamento ao pagamento da folha de pessoal”. A Defensoria Pública da União, publica desde o ano de 2008, uma série de indicadores básicos para medir o grau de qualidade de atendimento dos assistidos. Outras Defensorias Públicas, com distintas problemáticas, têm implementado métodos de medição da produtividade dos servidores, caso do Sistema de Medição e Análise da Produtividade e Eficiência dos Servidores do PJERJ (SIMAPES)14, que analisa a eficiência do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro, medindo a eficiência do gerenciamento dos cartórios, focalizando a diminuição do tempo investido no processo desde sua distribuição até a sentença. Entretanto, os estudos não analisam outros aspectos, como a produtividade dos servidores (técnicos e administrativos) e que propostas eles têm para melhorar sua produtividade.

5. A observação: questões metodológicas Com base na diferenciação estabelecida por Niklas Luhman (1984) entre observação de tipo elementar e observação de segundo grau, dados os objetivos propostos, optou-se pelo primeiro tipo de observação. No entanto, Luhmann ao referir-se à observação de tipo elementar, limita-a exclusivamente a códigos binários. Na observação que se expõe se optou por perguntas fechadas ainda que com diversas possibilidades de respostas, ao considerar muito limitadas as respostas com base aos códigos binários. A opção nos permitiu a preparação da segunda fase da observação. Na teoria sociológica, a observação expõe parte de três premissas básicas teórico-metodológicas: Primeira, as organizações se encontram imersas num contexto marcado pela complexidade. Consideramos neste escrito uma observação de uma produção da complexidade, que, por sua vez, é uma tentativa de reduzir a complexidade na realidade. A partir de distinções (Luhmann, 1986), a prática de uma observação solo se fixa numa parte, o que significa a

14

In: (Acesso em: 2 fevereiro 2011). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

91

PANÓPTICA observação de uma parte da realidade. Como toda observação, trata-se de uma seleção constituída pelo observador. Com isso, queremos dizer que tudo o que é observado depende do que o observador pode observar cujas condições são definidas por este e pelo observado. Segunda, dada a complexidade do conceito, a observação da capacidade institucional na Defensoria Pública requer a convergência de diversas áreas do conhecimento. Para Luhmann (1984, 1988, 1992), as disciplinaridades fixadas pelas tradicionais teorias neopositivistas e marxistas críticas estão perdendo seu “sentido de territorialidade exclusiva” para adquirir uma nova implicação plural para resolver problemas complexos. Terceira, introduzimos o conceito de sistema autopoiético, no sentido dado por Maturana e Valera (1980), ao referirmos que os organismos vivos se constituem em sistemas autopoiéticos se for aceita a premissa inicial de acertá-los como sistemas cerrados, autorreferenciados e se tratar de sistemas organismos com um fechamento “puramente organizacional”. No referido conceito, estabelece-se o nível dos domínios linguísticos e da consciência humana como base para a ação racional. O papel do observador não se limita à observação do acompanhamento estrutural, mas se amplia com a observação que o observador atribui ao significado comportamental. Para a obtenção dos dados, foram elaborados três questionários diferentes: um para os Defensores Públicos, um para os Defensores coordenadores de Núcleo

e um para os

assistidos15. Foram aplicados três tipos de questionários: 1)

Dirigido ao Defensor Público16. O aspecto central é constituído pelas perguntas

relativas

ao número de atendimentos, retornos, consultas, assistidos e

casos

extrajudiciais realizados mensalmente. 2)

Dirigido a Defensores Públicos que têm paralelamente a tarefa de coordenação

de Núcleo ou administrativa. O questionário gira ao redor de dois temas: 1) as dificuldades que mais aparecem na coordenação e gestão; e 2) a estratégia de ação na gestão. 3)

Dirigido aos assistidos17. O questionário solicita informações sobre: 1) a atenção

recebida no primeiro contato com a Defensoria Pública; e 2) o grau de satisfação com o atendimento por parte do Defensor Público. Dadas as especificidades dos assistidos, 15

A pesquisa de campo se realizou entre os dias 2 e 9 de maio de 2011. O universo da pesquisa constitui-se dos 149 Defensores Públicos existentes: 140 em Belém, e 9 em Ananindeua. 17 O universo de pesquisa se baseou em número de 38.717 assistidos. 16

Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA foram elaborados questionários específicos dirigidos ao Núcleo de Atendimento Criminal (NACRI) e ao Núcleo de Atendimento Especializado da Criança e do Adolescente (NAECA). A análise qualitativa das respostas não comportou uma análise do discurso, por se tratar de respostas específicas. No caso de aparecer frases, trata-se de frases simples em forma de propostas ou sugestões ou críticas muito concretas. Optou-se por apresentar as respostas de duas formas: 1) mostrando a análise de algumas respostas, aglutinadas em grupos, formadas segundo a ordem da primeira, segunda ou terceira resposta dada; 2) mostrando em forma de quadro a tabela em que aparecem todas as respostas dadas. Esta última opção permite ao leitor ver todas as respostas dadas, sem nenhum tipo de filtro prévio. Para o levantamento das informações, optou-se pelo método de questionário e e-mail, tendo os instrumentos de coleta sido enviados aos respondentes. Para a pesquisa, utilizou-se uma população de 149 Defensores em Belém (140 Defensores) e Ananindeua (9 Defensores) e 247 servidores nestes mesmos municípios - informações da Defensoria Pública. De acordo com os dados obtidos através dos questionários aplicados, dos 149 Defensores Públicos da RMB, 49,0% são do sexo feminino e 51,0%, do sexo masculino Do total de questionários enviados, 45,6% dos Defensores (total de 68 respostas) e 61,1% dos servidores (total de 151 servidores) e 23 Defensores Públicos com tarefas de coordenação do Núcleo responderam à pesquisa. As respostas às perguntas abertas dadas pelos Defensores Públicos compreendem uma grande heterogeneidade de opiniões, pelo que resulta extremamente difícil poder agrupá-las segundo grupos de opiniões. Poder-se-ia optar por reunir as respostas variadas em um grupo geral denominado “tarefas” ou “atividades” do Defensor, em que se poderia incluir qualquer trabalho ou atividade realizada que formasse parte da própria função do Defensor, perdendo, assim, as especificidades e nuances das respostas. Para poder distinguir o grau de importância das respostas, em algumas perguntas optou-se por reunir as respostas segundo a ordem dada pelo entrevistado - a pergunta permite dar respostas em ordem de importância - e oferecer, de certa forma, a importância que o entrevistado considera em sua opinião.

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93

PANÓPTICA Figura 2. Capacidade institucional e códigos

94 CAPACIDADE INSTITUCIONAL QUALIDADE DE ATENDIMENTO

Códigos:

COMUNICAÇÕES INTERNAS Capacidade institucional Desempenho D.P.

GESTÃO Capacidade administrativa gestão COMUNICAÇÕES EXTERNAS Políticas publicas Ações Participação na rede

Técnicas: Entrevistas semi estruturadas Observação

5.1. Capacidade institucional da Defensoria Pública. Produtividade Tentar estabelecer a produtividade dos Defensores Públicos é um exercício complexo, posto que entre suas tarefas estão incluídas numerosas atividades que, dependendo do sistema de registro de cada Defensoria e de cada Núcleo, podem aumentar ou diminuir de forma substancial. A isso se acrescenta a dificuldade de contabilizar alguns processos pela existência neles de muitas tarefas administrativas e burocráticas. O atendimento ocupa a maior parte dos Defensores Públicos (92%), que realizam visitas aos locais dos assistidos, além de realizar tarefas de gestão e administração. A produtividade está vinculada com a eficácia e a eficiência, as quais podem ser medidas pelo número de assistidos ou atendimentos que realizam18. Segundo o Diagnóstico da Defensoria Pública do Brasil, cada Defensor Público prestou 1.689 atendimentos no ano 2005. A conciliação se apresenta como uma das formas de garantir maior eficiência do Defensor público e do Poder Judiciário. As tarefas podem ser caracterizadas de diversas formas. Neste estudo, foram estabelecidos três tipos: tarefas de gestão (tarefas que os Defensores Públicos realizam e que

18

In: http://www.defensoria.ce.gov.br/institucional/diagnostico-da-defensoria-publica-no-brasil/DiagDP2006.pdf Acesso: 15 fevereiro 2011. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA formam parte da equipe de direção da instituição, tais como a coordenação Metropolitana e do Interior, Núcleo de estudos, Corregedoria, Assessoria do Defensor geral, Econômico); tarefas administrativas (tarefas burocráticas da instituição e de planejamento); e tarefas de coordenação (realizadas exclusivamente pelos Defensores Públicos, coordenadores de Núcleo). Dos 68 Defensores que responderam ao questionário, apenas 20,6% realiza tarefa administrativa na Defensoria. Entre as tarefas de atendimento aos assistidos, os Defensores Públicos realizam uma grande variedade de tarefas de gestão-administração ou coordenação. Dada esta heterogeneidade, torna-se difícil estabelecer algumas tipologias claras, destacando como áreas específicas “coordenação” em geral e “planejamento”. O número de Defensores que exercem cargo de coordenação corresponde a 26,5% do total de Defensores na Defensoria. São integrantes desse grupo os coordenadores de cada Núcleo, além de defensores vinculados a outras tarefas. Todas as atividades e tarefas correspondentes aos respectivos Núcleos são coordenadas por um Defensor Público. Ele exerce, além da função de coordenador, outras funções, administrativas e de gestão. De 68 Defensores, apenas 14,7% exercem cargo de gestão na Defensoria Pública. As tarefas que o Defensor Público realiza, além das específicas do cargo (atendimento, administrativa e coordenação), são, segundo as respostas, muito extensas e variadas, envolvendo em alguns casos tarefas similares descritas com diferentes nomes.

Alguns

Defensores têm optado por responder como tarefas as “próprias da atividade”, reunidas neste estudo como “jurídicas”, “petições” e “pesquisa jurídica”, entre outras. Nas linhas seguintes, são enumeradas, pela ordem, as respostas dadas pelos Defensores, mostrando apenas algumas tendências entre as tarefas realizadas. Primeira resposta: “audiências” de diferentes tipos (14 respostas); “elaboração de petições”, “recursos” (4 respostas). Segunda resposta: “audiências” (3 respostas); “acompanhamento processual” (2); “petições e demais atividades inerentes ao Defensor” (1);

“mutirões”, “visitas” e “elaboração

de peças”, entre outras. Terceira resposta: “audiências” (2). As audiências aparecem como a maioria das tarefas realizadas pelos Defensores Públicos (30,88 %).

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PANÓPTICA No que diz respeito às tarefas de atendimento, os Defensores, em sua maioria (91,2%), dizem realizar tarefas de atendimento na Defensoria Pública, e apenas 8,8% desse total não realiza esse tipo de tarefa (Quadro 1).

Quadro 1. Principais tarefas realizadas pelo Defensores Públicos Frequência Audiências (forenses / conciliatórias / judiciais) 21 Elaboração de petições/ recursos/ peças 7 Palestras 2 Petições 6 Visitas 4 Outros 24 Total Defensor Respondente 64 Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo /Idesp.

Percentual 30,88 10,29 2,94 8,72 5,88 35,29 94,00

Quanto às atividades mais importantes desempenhadas em sua atividade diária pelo Defensor Público, foram contabilizados um total de 67 primeiras respostas, 64 segundas respostas e 61 terceiras respostas. -

Entre as primeiras respostas se destacam: “atendimento” (31 respostas);

“assistências” jurídicas (4 respostas); “audiências” (5),

incluindo “forense” e

“processos criminais” - Segunda resposta: “acompanhamento” (04) de processos; “atendimento” (7); “audiências” (7); “conciliação” (3); “visita carcerária” (4); “elaboração de peças processuais”, “orientação”, “peticionamento e ou defesas”, “relatórios atividades”, “resolução de problemas extrajudiciais”, “suporte da atividade da Defensoria Pública no interior” (01 resposta respectivamente). - Terceira resposta: “Audiências” (9 respostas), especificamente: audiências forenses, judiciais, extrajudiciais; “atendimento” (5); “despachar processos”, “despachos nas rotinas administrativas”, “elaboração de acordos iniciais”, “encaminhamentos para atendimento”, “Manifestação em processos”, “orientação jurídica”, “orientações aos estagiários”, “petições e requerimentos junto ao órgão público”, “ingresso com ações ou pedidos, necessários para inviabilizar a liberdade provisória do assistido, para que, em liberdade, respondam ao processo crime” (1 resposta, respectivamente). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

96

PANÓPTICA Entre as dificuldades que mais aparecem na resolução das situações e processos dos assistidos, obtivemos na primeira resposta 68 opiniões, na segunda, 33 opiniões, e na terceira, 19

16 . São respostas muito heterogêneas, por isso é difícil estabelecer grupos ou tipologias de dificuldades, posto que cada Defensor Público interpreta as dificuldades segundo sua percepção. A primeira resposta foi agrupada em nove tipologias: - Referente ao volume de trabalho e atividades a realizar diariamente, ou seja, ao número de assistidos: “elevado número de assistidos”. - Referente à lentidão da justiça: “demora TJE”, “morosidade da justiça”, “morosidade processual”, “lentidão do judiciário” (total 3). - Faz referência às comunicações internas da Defensoria, ou seja, à informação: “falta sistema de informação”, “falta de informação”, “informes incompletos”. - De natureza interna,

refere-se

às deficiências na organização administrativa:

“ausência suporte administrativo”, “burocratização da administração”, “falta regulamentação interna”. - A atitude profissional de alguns Defensores frente às demandas e exigências que se encontram sujeitas a: “falta comprometimento alguns Defensores”. - De natureza externa à instituição, faz referência à atitude dos assistidos: “Assistidos não aceitam nossas orientações”. - Refere-se a um Defensor que argumenta não ter dificuldades pela experiência acumulada e pela ação do Defensor Público. “não encontra dificuldades devido à experiência”. - Referente à estrutura físico/material, reivindica a necessidade de fortalecer a estrutura física da Defensoria: “estrutura decente para executar atividades”. -

Por último, ao entorno cultural, dos assistidos: “as dificuldades de cunho

cultural/social”.

5.2. A satisfação com o trabalho desempenhado Para alcançar qualidade, produtividade, melhora contínua e competitividade em uma organização, é necessária uma atitude positiva de todo o capital humano, que implique uma liderança comprometida de seus gestores e o compromisso que intervêm em toda sua cadeia de

19

O questionário permite dar três respostas de caráter aberto, segundo a ordem de importância para o entrevistado. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA valor. Entre as condicionantes para que haja satisfação com o trabalho desempenhado, podemse mencionar: satisfação das necessidades, cumprimento positivo das expectativas e valores, reconhecimento, bom ambiente, competência da direção, seguridade e grau de adesão na empresa. Todas elas têm efeitos diretos na produtividade. Nos estudos, destacam-se, no conjunto das organizações, aspectos psicológicos importantes, como as reações afetivas e cognitivas, essenciais para os níveis de satisfação e insatisfação no trabalho. Quando indagados sobre o grau de satisfação em relação às atividades desempenhadas no local de trabalho, 82,3% dos Defensores Públicos revelaram grau de “bom” a “excelente”, 36,8%, “bom”, 27,9, “muito bom”, e 17,6% com grau de satisfação “excelente”. Já em relação às atividades desempenhadas em prol dos assistidos, 89,7% se declararam pelo menos “bom”. Somente 10,3 % declararam “regular” e “ruim”, e apenas 4,4% declararam “ruim” (Tabela 1).

Tabela 1. Grau de satisfação em relação às atividades desempenhadas no local de trabalho e em prol dos assistidos Em

relação

às

atividades Em

relação

de desempenhadas em prol dos desempenhadas

Grau Satisfação

assistidos Frequência

às

atividades

no

local

de

trabalho Percentual

Frequência

Percentual

Excelente

10

14,7

12

17,6

Muito bom

21

30,9

19

27,9

Bom

30

44,1

25

36,8

Regular

6

8,8

9

13,2

Ruim

1

1,5

3

4,4

Total

68

100,0

68

100,0

Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo/ Idesp.

Quanto às sugestões de melhoria pessoal e/ou estrutural em sua área de trabalho que reflitam na melhoria do atendimento do assistido, foram construídos quatro grupos de sugestões direcionadas:

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98

PANÓPTICA 1. Sugestões direcionadas à estrutura de capital humano da Defensoria: “Criação de cargos de assessores jurídicos perante os Defensores de entrância especial”; “aumento do número de Defensores e Servidores”. 2. Sugestões direcionadas à organização / estrutura administrativa: “cadastro de assistido completo, com endereço completo e telefone”; “agilidade na localização dos processos já existentes”; “divisão do civil em família, fazenda e cível residual”. 3. Sugestões segundo a especificidade do Núcleo: “ampliação da estrutura do núcleo criminal, inclusive da sua sede”; “efetivação de parceria com os entes diretamente envolvidos nas atividades da central de flagrantes (poder judiciário, Ministério Público Estadual)”; “ampliar o espaço físico do núcleo para que a equipe possa prestar melhor atendimento aos assistidos”; “ambiente mais espaçoso para o Núcleo de Atendimento Especializado da criança e do Adolescente, devido ao crescimento da demanda”; “Aumento do efetivo de servidores da área administrativa”; “estrutural: mais Defensores (2) para atender as três varas”; “Criação da Secretaria do Cível residual”. 4. Sugestões direcionadas à melhora da infraestrutura: “mais gabinetes individuais para Defensores”. Em relação ao grau de satisfação dos servidores com o ambiente de trabalho, percebe-se que 32,5% declararam grau de satisfação “muito bom”, 31,1% classificaram como bom e 20,5% afirmaram grau de satisfação “excelente”. Isto equivale a dizer que 84,1% dos entrevistados revelaram grau de satisfação, no mínimo, “bom”.

5.3. Coordenação e gestão dos Núcleos A coordenação dos Núcleos é feita por Defensores Públicos designados pelo Defensor Geral. A coordenação implica realizar as tarefas diárias correspondentes à gestão e também reforçar as tarefas diárias do Defensor. Para assumir este cargo, requer-se um mínimo de tempo como Defensor, embora os defensores não tenham uma formação específica sobre gestão ou sobre gestão de recursos humanos. Entre os Defensores Públicos que realizam também ou exclusivamente tarefas de gestãoadministrativa, as respostas obtidas de forma aberta foram reunidas em torno de cinco temas: 1) tarefas paralelas de gestão e administração; 2) propostas e programas de políticas públicas; 3) Temática tratada nas reuniões de equipe e regularidade das reuniões; e 4) dificuldades que aparecem na gestão (Quadro 2). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA 100

Quadro 2. Outros tipos de reuniões com a equipe Atuação dos servidores e atividades dos servidores Avaliação das atividades internas Estagiários Realiza reuniões com a equipe frequentemente, buscando solucionar questões internas ou externas que surgem Reuniões de trabalho/orientações Sociais Total de Outras Reuniões Mensais – Gestores Total de Defensores-Gestores Respondentes Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo/Idesp.

Frequência 1 1 1 1 1 1 6 23

Quanto aos Defensores que realizam também ou exclusivamente tarefas de gestão e administrativas, foram aplicados 23 questionários nos Núcleos especializados e na sede da Defensoria Pública. Em relação a este grupo, nota-se que 56,5% declararam que seus núcleos propõem programas ou ações de políticas públicas. Oitenta e sete por cento dos entrevistados afirmaram que aceitam propostas dos seus subordinados nas tarefas de equipe ou coordenação e, quando indagados sobre se delegam o trabalho de acordo com a função de cada um dos subordinados, 60,9% responderam que sim, enquanto

34,8% declararam que delegam

trabalho, dependendo do tema.

Tabela 2. Distribuição dos Defensores gestores segundo aceitação de propostas dos subordinados e delegação do trabalho Aceita as propostas dos Centraliza o trabalho ou delega Ocorrência do subordinados nas tarefas de equipe segundo a função de cada um fato ou coordenação Sim Frequência Percentual Frequência Percentual Não 20 87,0 14 60,9 Depende do 1 4,3 1 4,3 tema Total 2 8,7 8 34,8 Sim 23 100,0 23 100,0 Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo/Idesp.

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PANÓPTICA Gerir o Núcleo significa estabelecer prioridades. Estas se estabelecem nos Núcleos a partir das “urgências, que são constantes”, “por ordem de importância” (M.c01). Desde a coordenação, as tarefas são assinadas aos Defensores Públicos a partir de três critérios “aptidão”, “antiguidade” e “conciliação com algumas questões práticas”, enquanto que os técnicos e servidores, o critério é basicamente “a função que exerce vinculada ao cargo” (M.c01). “Nós temos um critério muito básico que é a aptidão de cada Defensor”. (S.c07) A coordenação das tarefas e do dia a dia, é dado por assumir a continuidade das regras já marcadas, e por uma serie de sinergias segundo o interesse ou a vocação de cada Defensor, como é o caso do Núcleo de Santarém: “A vocação de cada Defensor, então a gente divide (...) mas é conforme a conveniência mesmo do trabalho e a aptidão do Defensor, não há critérios primeiros pra poder se definir isso, é na base do diálogo mesmo.” (S.c07) O planejamento das tarefas é um componente central da gestão. Realiza-se a partir da emergência de casos do Núcleo de Santarém: “Mas dentro da nossa atividade aqui, como eu falei antes, a gente vai fazendo conforme as demandas vão aparecendo. A gente ainda não foi lá para ver como é que a gente vai atuar, a coordenação, nós estamos fazendo de forma bem primária, bem superficial, da forma como as coisas estão acontecendo”. (S.c07). Em cada Vara se estabelece uma forma de organizar e repartir as tarefas segundo os recursos humanos disponíveis: “Na parte cível nós estamos trabalhando da seguinte forma: trazer pelo menos dois defensores cada dia nas quatro, cinco varas cíveis que funcionam, para acompanhar os processos, acompanhar a instituição, enquanto dois ou três devem ficar na Defensoria fazendo atendimento. Mas mesmo assim, isso não tem acontecido com frequência, porque o pessoal do cível também faz itinerância, e eles procuram outros..., tem que atuar nos outros municípios também, ou seja, o trabalho é bem difícil pela quantidade de Defensores”. (S.c07) A “eficiência”, uma “maior humanização no atendimento” “agilidade” e “conforto” são os critérios para ser levado em conta, para planejar ações internas e externas não somente para os assistidos, mas também para os Defensores. Um elemento importante os constitui “A gestão de problemas, a resolução de conflitos... Infelizmente a gente não tem tomado à dianteira, pelo contrário, a Defensoria ainda se encontra um pouco desorganizada” (S.07) O diálogo do coordenador do Núcleo com os Defensores aparece como um caminho para a solução dos problemas diários: os problemas vão aparecendo e a gente vai tendo certo diálogo com os demais Defensores” (S.c07).

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PANÓPTICA 5.4. Satisfação com o atendimento recebido A opinião referente ao grau de satisfação com o atendimento é básica para avaliar a capacidade institucional/ administrativa da Defensoria Pública. As opiniões variaram muito com os assistidos de cada Núcleo. Em Belém, 46,3 % afirmaram que a Defensoria Pública oferece um “bom” atendimento; 32,1 % dos assistidos afirmaram que o atendimento na Defensoria é “regular”; 7,7 disseram que o atendimento é “muito bom”; 7,5 % desses assistidos declararam que o atendimento é considerado “ruim”; e apenas 6,4 % dos entrevistados que é “excelente”. Na defensoria do município de Ananindeua, destaca-se também a faixa que compreende entre “bom” e “regular”, que soma três quartas partes das opiniões dos assistidos. Entretanto,

apesar da baixa especialização neste Núcleo,

não existem

o

Núcleo de

Atendimento Especializado da Mulher (NAEM) e o NAECA, sendo as opiniões

“bom”,

“muito bom” e “excelente” algo superiores aos núcleos de Belém. Na codificação das respostas abertas, Quadro 3, destaca-se o atendimento “bom”, que corresponde a 50,64 % das respostas. O atendimento “ruim” se manifesta apenas em 21 entrevistados, correspondendo a 5,40 % das respostas. A demora aparece como um problema citado por 126 entrevistados - 32,39 % das respostas.

Quadro 3. Codificação das respostas quanto ao atendimento da Defensoria Pública Código

Atendimento da Defensoria

Frequência

Percentual

1

Bom

197

50,64

2

Ruim

21

5,40

3

Demora/Espera

106

27,25

4

Demora para falar com defensor

6

1,54

5

Demora processo

14

3,60

6

Rapidez no processo

3

0,77

7

Falta de funcionários/defensores

3

0,77

9

Outras respostas

50

12,85

S/R

Sem resposta

15

3,86

Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo/Idesp.

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102

PANÓPTICA A avaliação dos Núcleos é diversa. No Núcleo de Icoaraci, há uma clara tendência a respeito da “demora” e “tempo de espera” para o atendimento do cidadão. Por outro lado, o “atendimento bom” é considerado por 38 entrevistados. Aparecem também dois entrevistados que manifestam “demora no processo”. Quanto ao Núcleo de Atendimento Referencial (NARE), de um total de 180 questionários aplicados, mais de 74 entrevistados manifestam um “bom atendimento”, mas também a “demora” e a “espera” são frequentemente mencionadas. Quase 30 entrevistados ofereceram respostas múltiplas quando se analisou em detalhe a seção referente à análise qualitativa. Predomina claramente o atendimento “bom” nos núcleos NAECA (5 entrevistados, sobre um total de 6); NACRI (12 entrevistados); no Núcleo de Guamá, 15 entrevistados; e no Núcleo de Mediação e Arbitragem (NMA), 13 entrevistados.

5.5. O papel do defensor público O defensor público do Núcleo Atendimento Especializado Criança e Adolescente (NAECA) do município de Marabá (M.dp02) entende seu trabalho como de “agente de transformação”. O fato de aumentar um acompanhamento profissional e sem demoras contribui para a transformação dos órgãos e instituições públicas, como é o caso do Centro de Internação Adolescentes (CIAM), referindo-se as crianças e os adolescentes: “nós percebemos que estamos fazendo uma transformação dentro do CIAM, dentro do abrigo e ação em conjunto com o Conselho Tutelar (...) Esta convicção se operacionaliza com o acompanhamento das audiências, visitas semanais no Centro de internação, no Abrigo, visitas regulares no Conselho Tutelar e demais reuniões com as redes de proteção a criança e ao adolescente”. (M.dp2) Destacam dois posicionamentos que não se excluem mutuamente: o defensor público como agente de pacificação social e resolução de problemas e o defensor público como agente de transformação social. Estes posicionamentos coincidem com muitas das ações civis publicas levadas a cabo pela Defensoria Pública e descritas no I Relatório Nacional de Atuações de Atuações Coletivas da Defensoria Pública (de Souza, 2013). Na observação no estado do Pará, a Defensoria como instrumento de mediação de conflitos e de pacificação social: “Eu entendo o papel, não só da minha pessoa como Defensor, mas o da Defensoria como um todo, é um instrumento de pacificação social que tem como objetivo acima de tudo a proteção (...) ele [o Defensor] é um agente político, ele tem um papel político, um papel muito importante, que é a pacificação social (...) a pacificação social e garantia dos direitos humanos”. (S.dp08)

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103

PANÓPTICA Para outros defensores, acelerar os processos para que o assistido, neste caso uma criança, tenha os alimentos necessários, constitui uma função diretamente transformadora, e não apenas simbólica. Em referencia a responsabilidade de solucionar extrajudicialmente a resolução de problemas, no caso de alimentos para as crianças: ”O que poderia demorar muito tempo e no final o alimento (...) que é o que interessa e com ação extrajudicial imediatamente se resolve e cinco dias, dez dias depois o alimento já está na boca da criança, esse é um dos papéis fenomenais da Defensoria”. (S.dp08) Também alguns defensores acreditam que a perspectiva de aprofundar a democracia e transformar a sociedade: “Porque eu entendo que é uma das instituições que tende a cada vez mais, sedimentar e garantir o Estado democrático e os direitos humanos no Brasil”. (S.dp08). Também se autodefinem co agente de transformação social: “Eu acho que sim né? (S.dp09). Em determinados casos trata-se também diretamente de realizar uma ação de escutar ao assistido e atuar como psicólogo: “(...) nesse caso o Defensor acaba atuando como psicólogo e aí a gente atinge o nosso objetivo que é a pacificação social, tá?” (E.dp.08)

6. Conclusões No âmbito teórico e metodológico, os instrumentos e a proposta metodológica de observação do tipo “elementar” e de “segundo grau” proposta por Niklas Luhmann tem se mostrado útil para a obtenção de dados (quantitativos) e qualitativos sobre os diferentes níveis de funcionamento, que se tem operacionalizado através das comunicações internas e externas da Defensoria Pública do estado do Pará. Estas instituições jurídicas desenvolvem uma serie de tarefas de adaptação frente a um ambiente complexo, que se manifesta na melhoria da capacidade institucional; na qualidade do atendimento; nas formas participativas de gestão dos Núcleos e no desempenho do defensor público. Contudo, como temos exposto, a teoria de sistemas sociais de Luhmann sofre uma serie de limitações na hora de tratar questões de ordem antropológica e ontológica, básicas na observação das organizações e instituições. A noção de “autopoiesis reflexiva” que propomos, permite que a ideia sistêmica de auto-referência ou autopoiesis luhmanniana, seja assumida pela reflexividade derivada da ação subjetiva. No âmbito empírico, não referente à produtividade, embora seja difícil extrair algumas conclusões claras, devido à heterogeneidade das respostas e propostas, sobressaem basicamente três aspectos: primeiro, referente ao elevado número de assistidos por Defensor; segundo, Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA referente ao sistema judicial, especificamente a lentidão e a morosidade dos processos; e terceiro, de caráter interno, referente à estrutura administrativa da Defensoria Pública, especificamente a falta de uma regulamentação. Por ultimo, referente ao papel do defensor público na atualidade, na observação destacam dois posicionamentos que não se excluem mutuamente: como agente de pacificação social e resolução de problemas, e como agente de transformação social. Ambos posicionamentos requererão uma formação mais especifica, interdisciplinar e finalmente um compromisso social com os desafios da sociedade em sua totalidade.

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PANÓPTICA A limitação salarial à utilização da Defensoria Pública e o óbice ao acesso à justiça Marcelo Sant'Anna Vieira Gomes1 Jackelline Fraga Pessanha2 Gizelly Gussye Amaral Rabello3

Introdução O Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. O texto supramencionado determina que é dever do Estado prestar assistência judiciária gratuita àqueles que dela necessitar, haja vista a sua hipossuficiência financeira. Isso é o que determinar o art. 5º, inciso LXXIV, da Carta Constitucional de 1988 e é o pondo nodal que se insere o presente artigo. O problema que surge, portanto, é identificar o que seria a famigerada expressão insuficiência de recursos. Os instrumentos normativos que regem as Defensorias Públicas Estaduais ao longo do Brasil, estabelecem que o atendimento será para as pessoas que recebam até três salários mínimos, em regra. Da mesma forma, a Defensoria Pública da União – DPU, estabelece através da Resolução n.º 85, de 11 de fevereiro de 2014, em seu art. 1º que “presume-se economicamente necessitada a pessoa natural que integre núcleo familiar, cuja renda mensal bruta não ultrapasse o valor total de 3 (três) salários mínimos”. Sendo assim, o presente estudo busca responder se a limitação de três salários mínimos gera, por consequência, óbice ao acesso à justiça. A questão é de suma importância na conjuntura político social atual, tendo em vista que tem se observado uma diminuição do poder aquisitivo da população, uma redução de Mestre em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo – UFES. Graduado e Pós Graduado em Direito Processual Civil pela Faculdade de Direito de Vitória – FDV. Vice-Secretário Geral da Academia Brasileira de Direitos Humanos – ABDH. Professor da Faculdade São Geraldo. Servidor Público Federal. 2 Mestre em Direitos e Garantias Fundamentais pela FDV – Faculdade de Direito de Vitória. Graduada pela Faculdade de Direito de Vila Velha. Pós-Graduada em Direito Administrativo e em Direito e Gestão Ambiental pela Faculdade Estácio de Sá. Professora da Faculdade São Geraldo – FSG. Servidora Pública Estadual. 3 Mestre em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo – UFES. Graduada em Direito pela UFES. Pósgraduada em Direito Público pela Faculdade São Geraldo – FSG e professora na mesma Instituição. Servidora Pública Estadual. 1

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PANÓPTICA atendimento pelo Estado às suas necessidades básicas e uma série de lesões a direitos fundamentais, sem que haja uma contraprestação eficaz. Nesse contexto, se faz necessário o estabelecimento de uma análise apurada dos problemas, ou não, que a limitação aos salários mínimos pode trazer aos cidadãos que necessitam da assistência judiciária gratuita. Para tanto, o primeiro tópico será o responsável por trabalhar as funções relativas à Defensoria Pública, sua importância e sua missão constitucional. Já o segundo tópico foi destinado ao estabelecimento de questões relativas à distribuição de renda da população brasileira assim como uma análise do que vem a ser a insuficiência de recursos estabelecida pela Carta Constitucional. Por último, buscar-se-á responder à questão relativa ao fato de se a insuficiência de recursos prevista na Carta Constitucional vem sendo aplicada adequadamente, na prática e se essa limitação gera ou não óbice ao acesso à justiça. Para fins de fundamentação do presente trabalho, toma-se por foco os autores Mauro Cappelletti e Bryant Garth, no que pertine à obra versando sobre Acesso à Justiça.

1. A Defensoria Pública como importante ator no favorecimento ao acesso à justiça O famigerado acesso à justiça já vem sendo há anos estudado e tem sido uma constante as variações de entendimento que cada autor tem atribuído ao fenômeno. O tema é tão extenso que cada um, colocando seu ponto de vista e seu viés de compreensão do fenômeno, tem chegado a algumas conclusões que buscam facilitar o estreitamento da justiça àqueles que, efetivamente, necessitam de buscá-la. Há uma propensão a evitar que o cidadão esteja relegado a só poder questionar seus direitos, desde que esteja representado por um conhecedor de leis (um advogado). É importante perceber que o fenômeno do acesso à justiça possui vários sentidos. Contudo, ao se tratar do tema do acesso à justiça, não há como se afastar daqueles que são conhecidos como os precursores dos estudos sobre o tema: Mauro Cappelletti e Bryant Garth. Os autores acima mencionados4, ao analisarem o tema relacionado ao efetivo acesso à justiça por parte dos cidadãos, já em 1988, afirmavam que “A expressão “acesso à Justiça” é reconhecidamente de difícil definição, mas serve para determinar duas finalidades básicas do sistema jurídico – o sistema pelo qual as pessoas podem reivindicar seus direitos e/ou resolver

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CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre: Fabris, 1988. p. 08. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA seus litígios sob os auspícios do Estado. Primeiro, o sistema deve ser igualmente acessível a todos; segundo, ele deve produzir resultados que sejam individual e socialmente justos. [...] Sem dúvida, uma premissa básica será de que justiça social, tal como desejada por nossas sociedades modernas, pressupõe o acesso efetivo”. Perceba-se com a afirmação acima que, já há pelo menos duas décadas, o acesso à justiça apresenta-se como o foco da discussão, seja por parte da doutrina, seja pelo legislador infraconstitucional. Isso porque, está claro que as recentes alterações legislativas, por mais significativas que tenham sido (e não se deve desmerecê-las), elas não tiveram o condão de solucionar alguns problemas gerados, o que faz com o que o cidadão fique à mercê, em alguns casos, de arbitrariedades. Logicamente que, as crises – leia-se crises, como os fenômenos de alterações de direito decorrente de problemas de interpretação pelo operador do Direito - são necessárias para que se possa ter uma visão global sobre o problema, analisando-o e buscando soluções viáveis. Contudo, é importante perceber que em uma sociedade dinâmica como a brasileira, em que o imediatismo é o foco, nem sempre o resultado acaba sendo satisfatório. Mais que isso. A sociedade atual apresenta-se com diferenças significativas entre suas mais variadas classes sociais, razão pela qual, há uma necessidade premente, real e atual de que os modelos processuais se adequem a essa conjuntura. O processo não deve ser observado como um todo isolado. Ele, na medida em que existe como instrumento a serviço da população, deve prestar-se à solucionar conflitos, evitando que haja um maior desgaste da máquina Estatal para solucionar questões simples. De acordo com Barbosa Moreira5 “a) o processo deve dispor de instrumentos de tutela adequados a todos os direitos (e às outras posições jurídicas de vantagem) contemplados no ordenamento, resultem eles de expressa previsão normativa, ou inferíveis do sistema; b) esses instrumentos devem ser praticamente utilizáveis, sejam quais forem os supostos titulares dos direitos (e das outras posições jurídicas de vantagem), inclusive quando indeterminado ou indeterminável o círculo dos sujeitos; c) é preciso assegurar condições propícias à exata e completa reconstituição dos fatos relevantes, a fim de que o convencimento do julgador corresponda, tanto quanto possível, à realidade; d) em toda a extensão da possibilidade prática, o resultado do processo há de ser

BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Notas sobre o problema da ‘efetividade’ do processo. In: Temas de direito processual. 3ª série. São Paulo: Saraiva, 1984. p. 29. 5

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PANÓPTICA tal que assegure à parte vitoriosa o pleno gozo da utilidade especifica a que faz jus segundo o ordenamento; e) esses resultados hão de ser atingidos com o mínimo dispêndio de tempo e energia”. Assim, constata-se que o processo nada mais é que o meio pelo qual o cidadão busca perante o Estado, a intervenção deste para a solução do conflito. Contudo, infelizmente alguns operadores do Direito utilizam as regras hoje postas da forma como melhor lhes aprouverem. Há uma total amnésia quanto ao fato de que a justiça é criada de forma à preservar os direitos do cidadão, o que, infelizmente, faz com que verdadeiras heresias sejam praticadas. Criticando o atual modelo do Direito e a forma como os operadores têm lidado com a matéria, é possível mencionar o que Antônio Carlos Wolkmer6 defende em sua obra, ao estabelecer que “a estrutura normativa do moderno Direito positivo-formal é pouco eficaz e não consegue atender à mundialidade competitividade das atuais sociedades periféricas que passam por distintas espécies de reprodução do capital, por acentuadas contradições sociais e por fluxos que refletem tanto crise de legitimidade quanto crise na efetivação da justiça. Daí a obrigatoriedade de se propor e introduzir discussões sobre a ‘crise de paradigmas’ dominantes e as rupturas dos modelos de fundamentação, pois, como na correta observação de Thomas S. Kuhn, as crises são uma pré-condição necessárias para a emergência de novas teorias e de novos referenciais”. Infelizmente, o que se percebe é que a justiça esperada, nem sempre consegue ser alcançada. E isso, exatamente devido ao excesso de formalismo a que o processo tem sido alçado. Quando é observado todo esse formalismo, percebe-se que os postulados estabelecidos pela Carta Constitucional de 1988, acabam sendo deixados de lado, em nome de um tecnicismo evidenciado pela necessidade de acabar com mais um processo: os princípios da isonomia7 e da inafastabilidade do Poder Judiciário8 são de forma direto afetados pela postura adotada por alguns aplicadores da lei (a exemplo dos magistrados).

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WOLKMER, Antônio Carlos. Introdução ao pensamento jurídico crítico. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 183. 7 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, [...] (grifo nosso). 8 XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Assim, acaba sendo a instrumentalidade o ponto nodal a tentar solucionar o problema. De acordo com Cândido Rangel Dinamarco9, “Essa postura descortina novos horizontes e perspectivas antes insuspeitadas, para o dogma da instrumentalidade do processo. Não constitui novidade a afirmação de que o processo é um instrumento, mas fica incompleta a afirmação e truncado o raciocínio, se não for logo em seguida determinado o fim a que se destina esse meio, ou seja, a missão ou missões que o instrumento é chamado a realizar. O raciocínio teleológico, inerente ao pensamento instrumentalista, há de incluir então, necessariamente a fixação de escopos do processo, ou seja, dos propósitos norteadores de sua instituição e das condutas dos agentes estatais que o utilizam. A riqueza da tese instrumentalista e a própria legitimidade metodológica derivam mesmo da oportunidade, que proporcionam, do estabelecimento de verdadeiros pólos de atração, para que os valores sociais e políticos inerentes à cultura nacional possam com isso ditar as linhas básicas do endereçamento de todo o sistema processual e das, especulações a seu respeito”. Assim sendo, a melhor constatação que se extrai é que o ideário de justiça está intimamente ligado à instrumentalidade de formas. Nesse sentido, é necessário que todo o operador do Direito seja capaz de conceber o processo como um meio para se chegar à solução da controvérsia, ou seja, a de levar justiça ao caso concreto (ou afirmando-se de acordo com a técnica jurídica, levar a tutela jurisdicional àquele que vai às portas do Estado, provocá-lo a atuar). Se o operador do Direito necessita compreender que o processo é um instrumento e não um empecilho à concretização de direitos, resta saber se o processo eletrônico, por mais que tenha sido incorporado com a melhor das intenções, tem seguido a mesma lógica. Para tanto, importante observar o modelo de processo eletrônico, à luz do acesso à justiça. É por esse motivo que a Defensoria Pública tem o dever de funcionar como uma instituição atuante para a defesa dos interesses da população. Ela advém, exatamente, daquilo que Mauro Cappelletti e Bryant Garth, estabeleceram como ondas de acesso à justiça, mais especificamente, em relação à primeira onda, conforme bem se extrai do excerto abaixo transcrito:

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DINAMARCO, Cândido Rangel. Escopos políticos do processo. In:________; GRINOVER, Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo (coords). Participação e processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1988. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA “A primeira ‘onda’ desse movimento novo - foi a assistência judiciária; a segunda dizia respeito às reformas tendentes a proporcionar representação jurídica para os interesses ‘difusos’, e especialmente nas áreas da proteção ambiental e do consumidor; e o terceiro – e mais recente – é o que nos propomos a chamar simplesmente enfoque de acesso à justiça [...]”10. Há que se perceber que, com o advento da Carta Constitucional de 1988, só que em território nacional, esses ensinamentos foram prontamente acolhidos. Seria, então, a grande função da Defensoria Pública no sistema normativo nacional, quando se está a tratar da defesa dos hipossuficientes, que são os que mais necessitam. Não é à toa que o art. 134 da Carta Constitucional, devidamente alterado pela Eenda Constitucional n.º 80, de 04 de junho de 2014, deixa evidenciada a grande amplitude de atuação da Defensoria Pública quanto à sua missão e importância institucional, afirmando que “Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal”. O dispositivo é claramente expresso no sentido de traduzir que a Defensoria tem, além de uma função real de democratização do processo àqueles que necessitam, a defesa do cidadão em todos os graus, sendo judicial ou extrajudicial. É esse, portanto, o grande sentido de sua atuação. Ao que tudo indica, busca-se trazer uma nova concepção de que “[...] o acesso à justiça pode, portanto, ser encarado como o requisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretende garantir, e não apenas proclamar os direitos de todos”11. Diante de tudo esposado, percebe-se que o Estado Democrático de Direito não teria sua completude se não fosse a preservação clara das funções da Defensoria Pública, como formas, efetivas, de garantia de solução de controvérsias por parte da população de maneira à gerar os escopos do processo de harmonização das relações.

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CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre: Fabris, 1988. p. 31. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre: Fabris, 1988. p.12. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA 2. Distribuição de renda da população brasileira e a real noção de insuficiência de recursos Na atualidade, tem-se claramente uma dificuldade de se distinguir quem seriam os cidadãos que se enquadram como inseridos no contexto de insuficiência de recursos. Ocorre que, é importante compreender o que vem a ser essa real insuficiência de recursos na atualidade, como forma de compreender quem seriam os hipossuficientes, na distribuição de renda da população. Há, hoje, uma dificuldade em observar que seriam considerados os reais hipossuficientes para fins de determinar quem terá direito à utilização da Defensoria Pública. Contudo, o critério, apesar de objetivo, deve ser analisado com cautela. Isso porque, muito embora parte da população esteja enquadrada na classe média ou alta, o custo de vida no país, devido à inflação tem tomado circunstâncias estratosféricas. De acordo com a Comissão para Definição da Classe Média no Brasil, vinculada à Secretaria de Assuntos estratégicos da Presidência da República, percebe-se que a sociedade brasileira foi dividida em vários estratos sociais. A Comissão estabeleceu para aferir a renda média familiar, tendo como base o mês de abril de 2012, 8 estratificações sociais. Esse estudo foi baseado nas estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) que delimitou os seguintes grupos e rendas familiares12: 1) extremamente pobres (R$227,00/mês); 2) Pobres, mas não extremamente pobres (R$ 648,00/mês); 3) Vulnerável (R$1.030,00/mês); 4) Baixa classe média (R$ 1.540,00/mês); 5) Média classe média (1.925,00/mês); 6) Alta classe média (R$ 2.813,00/mês); 7) Baixa classe alta (R$ 4.845,00/mês e 8) Alta classe alta (R$12.988,00/mês). Esses dados do relatório, deixam claro que grande parte da população brasileira hoje, está inserida na condição de classe média ou classe média alta. Ao que tudo indica, o critério dos hipossuficientes, passa a merecer uma melhor análise por parte do legislador, no que se refere a quem deve ser atendido pela assistência judiciária gratuita. Isso porque, continuando na análise do relatório, a Comissão descreve a divisão da renda per capita e os valores que as estratificações vieram alcançando ao longo dos anos, a fim de demonstrar o cenário conjuntural da população. Ao que parece, o crescimento da renda da população tem aumentado gradativamente.

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BRASIL. Governo Federal. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Relatório da Comissão para Definição da Classe Média no Brasil. Brasília: Presidência da República, 2012. p. 62. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA “Desse modo, obtemos o tamanho da classe media em cada ano pela porcentagem das pessoas que vivem em domicílios com renda per capita nominal entre estes dois limites no ano em analise. Em 2001, 38% da população brasileira viviam em domicílios com renda per capita entre R$140 e R$491 (os limites na classe media neste ano), enquanto que em 2009, 48% da população brasileira vivia em domicílios com renda per capita entre R$248 e R$867 (os limites na classe media neste ano). Em ambos os casos o intervalo real da classe media e de R$291 a R$1019, em termos dos valores de 2012. “Além disso, pode-se com estas informações estimar o tamanho atual da classe media. Em 2003, 37% da população brasileira pertenciam a classe media, já em 2009 este numero subiu para 48%. Sendo assim, ao longo deste período de 6 anos o tamanho relativo da classe media cresceu 11 pontos percentuais, equivalente a 1,83 pontos percentuais por ano. Como o tamanho da classe media era de 48% em 2009, segue que mantida a taxa de crescimento ao ano, a classe media em 2012 deve abarcar 54% da população brasileira”.13 Os críticos da conjuntura atual brasileira, afirmariam que a evolução da economia não serviria de parâmetro para alterações no corpo dos instrumentos normativos, o que, ao que parece, trata-se de argumento extremamente falacioso. Muito embora a Resolução da Defensoria Pública da União, citada no início deste manuscrito, estabeleça que a renda seria de 3 (três) salários mínimos, que dariam direito ao atendimento perante sua entidade, e que tratase de um requisito que abraçaria a maioria da população brasileira, em determinadas hipóteses esse valor é muito pouco em relação a todo o contexto nacional. E não estariam errados aqueles que não concordam com essa afirmação. Considerando que o salário mínimo, hoje, é de R$ 724,00 e que o somatório de três salários mínimos, gera um montante de R$ 2.172,00, os críticos afirmariam que a Defensoria só deixaria de atender o estrato da classe baixa alta e do superior, o que seria adequado. Contudo, é importante destacar também que o custo de vida também vem crescendo nos últimos anos. De acordo com o Relatório “Para ilustrar a metodologia descrita, definimos um limite superior e um limite inferior, de acordo com três critérios: i) chance de vir a ser pobre no próximo ano; ii) chance de vir a ser pobre em algum dos próximos cinco anos e iii) o grau de pobreza estrutural. O limite superior definiu-se como 3%, para o primeiro caso, 7% para o

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BRASIL. Governo Federal. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Relatório da Comissão para Definição da Classe Média no Brasil. Brasília: Presidência da República, 2012. p. 64-65. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA segundo, e 10%, para o terceiro caso. O limite inferior, por sua vez, definiu-se como 1,5% para o primeiro caso, 3% para o segundo e 1% para o terceiro caso. “Essas escolhas levaram, no caso do grau de vulnerabilidade estrutural, a um limite inferior para a renda per capita da classe media de R$285, e a um limite superior de R$1034. Estabelecidos esses limites, a classe media, em 2009, iniciaria no 33º percentil e terminaria no 83º percentil, representando, dessa forma, metade da população brasileira, em 2009. Segundo essa definição, o tamanho relativo da classe media teria aumentado 11 pontos percentuais, passando de 39%, em 2001, para 50%, em 2009. “Quando a vulnerabilidade foi medida pela chance de vir a ser pobre em algum momento ao longo do próximo quinquênio, os limites inferior e superior obtidos para a classe media foram de R$288 e R$1151. Dados esses limites, a classe media, em 2009, iniciaria no 33º percentil e terminaria no 85º percentil, representando, dessa forma, 52% da população brasileira nesse ano. Segundo essa definição, o tamanho relativo da classe media teria aumentado 12 pontos percentuais, passando de 40%, em 2001, para 52%, em 2009. Já quando o grau de vulnerabilidade foi medido pela chance de vir a ser pobre no próximo ano houve um aumento de 9 pontos percentuais, com uma classe media menos expressiva, passando de 33% em 2001 para 42 em 2009”14. Sendo assim, os dados deixam claros que há volatilidade em relação à renda da população. E outras palavras, as classe estratificadas, conforme enunciadas no estudo, deixam evidenciado que não há uma sustentação na renda familiar. Não havendo previsibilidade e nem sustentação entre classes, torna-se impossível estabelecer critérios objetivos para acesso à justiça. Há que se perceber que a ideia de assistência judiciária gratuita, parte da concepção de Estado Democrático de Direito. Em suma, o que se percebe é a necessidade de democratização de acesso da população à tutela jurisdicional do Estado. Portanto, quando o legislador Constitucional estabeleceu insuficiência de recursos, quis ele que no caso concreto fosse analisado se o cidadão ou não está em condição de vulnerabilidade apta a utilizar os serviços da Defensorias Públicas. Para entender esse termo, é necessário que haja um estudo mais cauteloso em relação à lógica do Direito.

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BRASIL. Governo Federal. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Relatório da Comissão para Definição da Classe Média no Brasil. Brasília: Presidência da República, 2012. p. 46. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Tanto o é que Tárek Moyses Moussalem15 é um dos autores que melhor tratam desse fenômeno ao afirmar que “O conhecimento é um fato complexo […]. É a relação que se dá entre: 1) a linguagem do sujeito cognoscente e 2) a linguagem do sujeito destinatário sobre a 3) linguagem do objeto enunciado. “O homem, como ser cultural, habita uma linguagem. O sujeito emissor edifica seu mundo de acordo com sua linguagem e emite enunciados ao destinatário. Este, por sua vez, deverá coabitar o mesmo mundo linguístico do emissor para que possa compreender a mensagem (comunicação). A palavra não é só a materialização do pensamento, é o próprio pensamento. o mundo circundante é constituído pela linguagem porque esta se encontra inevitavelmente atrelada ao conhecimento”. Sendo assim, o que se percebe é os intérpretes devem analisar as expressões jurídicas dando-lhes significados. Isso quer dizer que, é através da intelecção daquele que analisa a expressão colocada em determinada legislação, que terá condições de atribuir-lhe sentido. Em suma, o legislador ao estabelecer que todos os cidadãos terão direito à assistência judiciária, desde que estejam desprovidos de recursos, ou com recursos insuficientes, deixou claro que não gostaria de estabelecer um significado fechado. Assim sendo, não parece que o corolário dos 03 salários mínimos seja algo que possa ser mantido até a atualidade. Isso porque, a aproximação do direito ao caso concreto é função daquele que está imiscuído de poder para, assim, proceder. Nestes termos, sendo ele legítimo, caberá a este estabelecer o sentido que a norma terá diante do caso concreto. Essa, nada mais é que a conclusão lógica estabelecida por Lourival Vilanova16 em relação aos conceitos jurídicos que causem dúvida “A aplicação de normas de produção normativa torna possível a aplicação de uma norma de conduta ou de uma norma de revisão sistêmica (por exemplo: norma revogatória). As normas de produção normativa, por estabelecerem as regras do jogo no processo de positivação do direito, fazem com que o homem (agente competente) aproxime a linguagem do direito positivo da linguagem da realidade social, dando por resultado a linguagem da facticidade jurídica”. Nesse sentido, não admite-se, como razoável que a insuficiência de recursos que o legislador constitucional de 1988 quis estabelecer, traria como consequência a limitação de 3 15

MOUSSALEM, Tárek Moysés. Fontes do direito tributário. São Paulo: Max Limonad, 2001. p. 29. VILANOVA, Lourival. Norma Jurídica – Proposição Jurídica. Revista de Direito Público, São Paulo, n. 61, jan./mar. 1982, p. 18. 16

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PANÓPTICA salários mínimos. Ao que tudo indica, o intérprete peca e vem pecando em relação ao tema, esquecendo das consequências lógicas de seu ato. E isso que ficará melhor demonstrado no tópico a seguir.

3. A limitação infraconstitucional dos três salários mínimos e o óbice ao acesso à justiça: considerações finais Diante de tudo até aqui exposto, resta mais que demonstrado que a Defensoria Pública, foi, é e continuará sendo uma importante instituição democrática, exercendo uma função primordial dentro do Estado Brasileiro. É mais que evidente que a desproporção de renda entre a população é gigantesca. Contudo, toda essa questão decorre, basicamente, da falta de planejamento estratégico e econômico do Governo Federal Brasileiro, ao não prover, a contento, as necessidades básicas do cidadão. Tanto é assim que, considerando os dados levantados, há forte tendência de volatilidade entre os estratos sociais esmiuçados na pesquisa da Secretaria de Assuntos Estratégicos. É por esse motivo que a função da Defensoria Pública torna-se importante o a conjuntura social brasileira. Remetendo-se às ondas de acesso à justiça enunciadas por Mauro Cappelletti e Bryant Garth, já não há mais como manter a participação da população nas decisões do Estado, sem que ele proporcione instrumentos capazes de auxiliar o cidadão. Contudo, ao que parece, o critério objetivo que tem-se estabelecido nas Defensorias Públicas ao redor do Brasil, determinando que apenas terão direito de assistência judiciária gratuita aqueles que tiverem renda de até 3 salários mínimos, resta flagrantemente constitucional. Obviamente que, sabe-se que devido ás condições proporcionadas pelo Estado, a própria Defensoria não tem condições suficientes de atender a uma parcela maior do que a atendida na atualidade. Contudo, esse problema não é gerado pela população e sim pelo próprio Estado. Todo o estudioso do direito sabe que há uma regra de hermenêutica básica aprendida nas “cadeiras” do curso, desde o início, que regras de direito fundamental são exemplificativas e extensivas, razão pela qual não podem ser interpretadas de maneira restritiva. Apenas regras que limitam ou condicionam direitos que devem ser interpretadas de maneira restritiva.

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PANÓPTICA Ademais, a regra relativa à assistência judiciária gratuita é estabelecida como direito fundamental do cidadão. Sendo direito fundamental, conforme art. 5º, §1º, trata-se de regra de aplicação imediata. Nestes termos, na medida em que a renda da população é mal distribuída e o legislador constitucional não estabeleceu quantos salários mínimos seria o limite para atendimento nas Defensorias, resta demonstrado que não há como o aplicador do Direito a restringir. Ao fazer isso, estará ele agindo de maneira inconstitucional, podendo, inclusive, ser demandado judicialmente por essa lesão flagrante à Carta Constitucional de 1988 (Constituição Cidadã). Por tudo exposto, entende-se que o critério para atendimento do cidadão perante os balcões da Defensoria Pública deve levar em consideração todas as condicionantes do caso concreto e não simplesmente impedir o acesso por não preenchimento de um requisito objetivo. Isso porque, na medida em que a sociedade evolui, a aplicação do direito deve seguir na mesma toada.

Referências bibliográficas BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Notas sobre o problema da ‘efetividade’ do processo. In: Temas de direito processual. 3ª série. São Paulo: Saraiva, 1984. BRASIL.

Constituição

da

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Federativa

do

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Disponível

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Acesso

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10/09/2014. _____. Governo Federal. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Relatório da Comissão para Definição da Classe Média no Brasil. Brasília: Presidência da República, 2012. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre: Fabris, 1988. DINAMARCO, Cândido Rangel.

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GRINOVER, Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo (coords). Participação e processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1988. MOUSSALEM, Tárek Moysés. Fontes do direito tributário. São Paulo: Max Limonad, 2001. VILANOVA, Lourival. Norma Jurídica – Proposição Jurídica. Revista de Direito Público, São Paulo, n. 61, jan./mar. 1982. WOLKMER, Antônio Carlos. Introdução ao pensamento jurídico crítico. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA A necessidade de estudos comparativos para o desenvolvimento de instituições democráticas: Defensoria Pública e seu papel no acesso à justiça Julio Pinheiro Faro Homem de Siqueira1

1. Introdução Segundo estudos comparativos, existem três grandes modelos de Advocacia Pública. Apenas em um (adotado pela Bolívia, Brasil, Chile, Equador, Paraguai e Venezuela), há clara divisão entre as funções de representação do Estado, da sociedade e dos necessitados, respectivamente, na Advocacia de Estado, no Ministério Público e na Defensoria Pública, ficando os outros dois modelos (adotados pela Argentina e Peru, e Colômbia e Uruguai) caracterizados pela confusão de representações e atribuições (cf. Vieira e Faro, 2014: 21-30). Esses três órgãos (Advocacia de Estado, Ministério Público e Defensoria Pública), ou, de acordo com a preferência do poder constituinte brasileiro, essas três funções essenciais à Justiça, formam a tríade da advocacia pública (cf. Pedra, Faro e Vieira, 2014: 13), a qual, ao lado da advocacia privada, compõe o sistema constitucional brasileiro de funções essenciais à Justiça. Dentro dessa tríade da advocacia pública, há uma divisão entre órgãos que cuidam do chamado interesse público secundário, como é o caso da Advocacia de Estado, e órgãos que cuidam do interesse público primário, como é o caso do Ministério Público e da Defensoria Pública. A partir dessa divisão, teríamos, então, a seguinte divisão de funções: “a Defensoria Pública ou do Povo, normalmente encarregada da defesa dos interesses dos membros da sociedade dotados de escassos recursos, isto é, preocupada com a defesa dos necessitados; o Ministério Público ou o Fiscal de Estado, cujas funções são as mais variadas, desde representar a sociedade perante órgãos jurisdicionais do Estado até garantir o respeito aos direitos fundamentais e proceder à persecução penal; a Advocacia de Estado ou Procuradoria de Estado, 1

Mestre em Direitos e Garantias Fundamentais pela Faculdade de Direito de Vitória (FDV); Pesquisador Convidado no Departamento de Direito Público na Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN); Diretor Secretário-Geral da Academia Brasileira de Direitos Humanos (ABDH); Servidor Público Federal. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA cujas atribuições são assessorar, prestar consultoria e defender judicial e extrajudicialmente o Estado” (Vieira e Faro, 2014: 34). Considerando tais funções, a Defensoria Pública parece ser a menos visada em estudos acadêmicos. Aqui, no entanto, me desincumbo da tarefa de tentar fazer um inventário sobre a Defensoria Pública nos sistemas constitucionais sul-americanos, pois considero que o esforço despendido em Vieira e Faro (2014) tenha resultado em um estudo que se pode aproveitar aqui. A minha proposta é, aqui, bem outra. Proponho-me a delinear três questões que se imbricam no rol de funções da Defensoria Pública, na tentativa de abrir o horizonte dos estudos comparativos, para o crescimento contínuo dessa importantíssima instituição democrática. As três questões são: o papel da Defensoria Pública, o significado de acesso à Justiça e o método comparativo de interpretação do Direito.

2. O papel da Defensoria Pública O marco legal do instituto da assistência judiciária é a Constituição brasileira de 1934 (arts. 5º, XIX, “c”, e 113, 32)2, exatamente o texto constitucional que teve menores duração e eficácia no Brasil, já que em 1937, com a nova Constituição outorgada, teve-se a supressão da previsão. Depois, com o Código de Processo Civil de 1939, o ordenamento jurídico brasileiro passou a contar, novamente, com a previsão (arts. 68, parágrafo único, e 106, §2º) 3. A Constituição de 1946 também previu o instituto, mas delegou ao legislador infraconstitucional a competência para desenvolvê-lo (art. 141, §35)4. Esse desenvolvimento surgiu com a Lei 1.060/1950, a qual, observadas todas as inserções e modificações que lhe são posteriores, estabeleceu normas para a concessão de assistência judiciária aos necessitados. É preciso anotar, no entanto, que o instituto da assistência aos necessitados só ganhou os contornos atuais Art. 5º. Compete privativamente à União: XIX – legislar sobre: c) normas fundamentais do direito rural, do regime penitenciário, da assistência social, da assistência judiciária e das estatísticas de interesse coletivo. Art. 113. A Constituição assegura a brasileiros e estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: 32) A União e os Estados concederão aos necessitados assistência judiciária, criando, para esse efeito, órgãos especiais assegurando a isenção de emolumentos, custas, taxas e selos. 3 Art. 68. A parte que não estiver em condições de pagar as custas do processo, sem prejuízo do sustento próprio ou da família, gozará do benefício da gratuidade, que compreenderá as seguintes isenções (...). Parágrafo único. O advogado será escolhido pela parte; se esta não o fizer, será indicado pela assistência judiciária e, na falta desta, nomeado pelo juiz. Art. 106. §2º. Em caso de assistência judiciária ou de nomeação do advogado pelo juiz, será dispensada a outorga de mandato do assistido, não podendo, porém, o patrono, sem prévia autorização escrita do assistido, praticar os atos ressalvados no art. 108. 4 Art. 141, §35. O Poder Público, na forma que a lei estabelecer, concederá assistência judiciária aos necessitados. 2

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PANÓPTICA com a Constituição de 1988, cujo art. 134 assim se apresenta: “A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição”. Com a atual Constituição, verifico uma ampliação da atuação da assistência aos necessitados, que passou de judiciária (antes de 1988) a jurídica (a partir de 1988). Ante isso, tem-se que o atual papel da Defensoria Pública, em apertadíssima síntese, é prestar assistência jurídica gratuita e integral aos necessitados. Extraio daí duas noções que devem ser melhor trabalhadas: uma é o conteúdo e significado da expressão “assistência jurídica gratuita e integral”; outra é o conteúdo e significado do termo “necessitados”. Vou tratar primeiro do conteúdo e significado do termo “necessitados”. Existe uma remissão interna na Constituição que nos dá um indício. O art. 134, ao se referir aos necessitados, remete-nos ao art. 5º, LXXIV, pelo qual serão necessitados aqueles que comprovarem insuficiência de recursos. A indicação de que necessitados são os que provarem insuficiência de recursos não pode, a meu ver, ser interpretada apenas sob o viés financeiro-econômico, como se fez, aliás, no art. 2º, parágrafo único, da Lei 1.060/1950: “Considera-se necessitado, para os fins legais, todo aquele cuja situação econômica não lhe permita pagar as custas do processo e os honorários de advogado, sem prejuízo do sustento próprio ou da família”. Restringir a interpretação do atual dispositivo constitucional àquela que já lhe era dada pelo ordenamento jurídico pré-1988, significa, do meu ponto de vista, confundir o papel dos órgãos de assistência judiciária de então com o atual papel da Defensoria Pública.5 Ora, caso se observe com atenção, a proposta pré-

De acordo com Frederico Rodrigues Viana de Lima (2014: 73-74): “A Defensoria Pública foi criada originariamente, em nível constitucional, pela Constituição de 1988. Antes dela o que havia nas Constituições era apenas a previsão da prestação do serviço público de assistência judiciária, mas sem a menção ao órgão incumbido de fazê-la. A assistência judiciária se encaixava como mais um serviço público embutido no rol das competências administrativas dos entes políticos, do mesmo modo como acontecia com a saúde, a educação, a segurança pública etc. Não havia nenhuma outra referência em especial. Previa-se unicamente o serviço a ser realizado pelos Estados, deixando-lhes ao alvedrio a maneira pela qual deveriam realizá-lo. Diante da inexistência de previsão nas Constituições de quem deveria cumprir a função de prestar o serviço de assistência judiciária gratuita, os Estados se depararam com duas possibilidades: (a) a realização da assistência judiciária gratuita por um órgão estatal já existente; ou (b) a criação de um novo órgão com esta missão. 5

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PANÓPTICA 1988 é de que fosse concedida aos necessitados uma assistência judiciária, que se constituía, e se justificava, então, pela isenção do pagamento de taxas judiciárias,6 e pela gratuidade, para a parte necessitada, dos custos com honorários de advogados e de peritos. Tenho a convicção de que uma interpretação que restrinja a condição de necessitado à situação financeiro-econômica não é consentânea com o propósito da Constituição de 1988 para a Defensoria Pública. Note que não há indicação no texto constitucional de 1988 de que os necessitados sejam aqueles que provem ser carentes de recursos financeiro-econômicos. Parece-me que a insuficiência de recursos é mais ampla, significando situação de vulnerabilidade social. Assim, penso que coexistiriam os necessitados de recursos financeiro-econômicos – aqueles que não têm recursos para litigar em juízo sem prejuízo de seu próprio sustento ou do de sua família – e os necessitados de recursos jurídicos – consumidores, idosos, crianças, pessoas com deficiência, mulheres vítimas de violência doméstica e familiar, entre outros grupos socialmente vulneráveis. Entendendo da mesma maneira, Ada Pellegrini Grinover, em parecer de 2008, solicitado pela Associação Nacional de Defensores Públicos (ANADEP), em relação à questão da legitimidade ativa da Defensoria Pública para mover Ação Civil Pública, discutida na ADI 3943, a professora da Universidade de São Paulo apontou que um dos aspectos, mas não o único, da assistência jurídica prestada pela Defensoria Pública, é a assistência aos economicamente fracos, uma vez que existem os necessitados no plano econômico e também

No primeiro caso, verificou-se que as Procuradorias dos Estados, por também desempenharem funções jurídicas, se mostravam mais próximas e naturalmente mais aptas ao exercício da atividade de assistência judiciária gratuita. Alguns Estados criaram, dentro de suas Procuradorias, um departamento específico para a prestação desta atividade. Este panorama se prolongou mesmo após o advento da Constituição de 1988, com a assistência jurídica sendo prestada pelas Procuradorias, como ocorreu até recentemente, por exemplo, com o Estado de São Paulo. No segundo caso, os Estados, embora não obrigados constitucionalmente até o ano de 1988, criaram estruturas próprias para o cumprimento da assistência judiciária. Com efeito, malgrado não tenha sido prevista constitucionalmente, não havia vedação a que os Estados instituíssem um órgão específico para prestar assistência judiciária gratuita aos necessitados. O Estado do Rio de Janeiro, desde a década de 1950, já contava com uma instituição especificamente voltada para desempenhar assistência judiciária gratuita aos necessitados, designada, à época, como Defensoria Pública. Esta última experiência acabou sendo a escolhida pela Constituição de 1988, de tal sorte que a Defensoria Pública se constituiu no mecanismo mais apropriado a concretizar a missão de auxiliar o necessitado, por ser um órgão destinado exclusivamente a prestar assistência jurídica integral e gratuita em seu benefício”. 6 Cabe recordar, aqui, que as custas judiciárias e os emolumentos constituem-se, segundo entendimento já consolidado do STF, em espécies tributárias na modalidade taxa, daí utilizarmos a expressão “taxas judiciárias” para se referir a todos os custos necessários para movimentar a máquina judiciária. Alguns dos precedentes do entendimento do STF: ADI 1145, Rel. Min. Carlos Veloso, Plenário, DJE 8.11.2002; RE 233843, Rel. Min. Joaquim Barbosa, 2ª Turma, DJE 18.12.2009; MS 28141, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJE 1.7.2011. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA os necessitados no plano organizacional, ou seja, todos aqueles que estão em condição de vulnerabilidade social (Grinover, 2008: 12-13). Não fosse assim, inócua seria, por exemplo, a atribuição institucional contida no art. 4º, XI, da Lei Orgânica da Defensoria Pública, a Lei Complementar 80/1994: “exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado”. Ou aquelas previstas nos incisos XVII – “atuar nos estabelecimentos policiais, penitenciários e de internação de adolescentes, visando a assegurar às pessoas, sob quaisquer circunstâncias, o exercício pleno de seus direitos e garantias fundamentais” – e XVIII – “atuar na preservação e reparação dos direitos de pessoas vítimas de tortura, abusos sexuais, discriminação ou qualquer outra forma de opressão ou violência, propiciando o acompanhamento e o atendimento interdisciplinar das vítimas”. Note não haver qualquer menção a critérios financeiro-econômicos aí, apenas a situações de vulnerabilidade social. Concordo com as ponderações feitas por Ada Pellegrini Grinover (2008: 13), para quem, por exemplo, “não cabe ao Estado indagar se há ricos ou pobres, porque o que existe são acusados que, não dispondo de advogados, ainda que ricos sejam, não poderão ser condenados sem uma defesa efetiva. Surge, assim, mais uma faceta da assistência judiciária, assistência aos necessitados, não no sentido econômico, mas no sentido de que o Estado lhes deve assegurar as garantias do contraditório e da ampla defesa”. Cumpre-nos recordar o direito fundamental reconhecido no art. 5º, LV, da Constituição brasileira de 1988: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Da mesma forma que a palavra “recursos” aqui não significa apenas instrumentos processuais de irresignação aplicáveis a decisões judiciais, mas a recursos processuais e jurídicos (recordem-se que a Defensoria Pública tem o papel de prestar assistência jurídica); o termo “recursos” no inciso LXXIV também não se refere tão somente a uma questão econômica. Diante disso, alguns vão questionar a legalidade do critério estabelecido pela Defensoria Pública da União na Resolução 85/2014, a qual presume economicamente necessitada a pessoa natural que integre núcleo familiar cuja renda mensal bruta não seja maior que o valor equivalente a três salários mínimos (art. 1º, caput), deduzidos os gastos com os rendimentos advindos de programas oficiais de transferência de renda, e os advindos de benefícios Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA assistenciais e previdenciários mínimos pagos a idoso ou deficiente, bem como os gastos com valores pagos a título de alimentos, os gastos extraordinários com saúde decorrentes de moléstias graves ou crônicas, e outros gastos extraordinários ou essenciais (art. 1º, §1º)7. Já diante da previsão contida na Resolução 85/2014 pode-se apontar ser possível, diante das deduções, que pessoa natural que perceba valor maior que o equivalente a três salários mínimos será presumida economicamente necessitada. Mas não é só. Ainda que se possa entender que esse critério signifique um obstáculo ao acesso à Justiça, ou, partindo-se da equivocada interpretação de que necessitados para os fins da atuação da Defensoria Pública são tão somente aqueles economicamente necessitados, a Lei Complementar 80/1994 traz, entre as garantias do Defensor Público, “a independência funcional no desempenho de suas atribuições” (art. 43, I), o que quer dizer, por exemplo, que ele pode deixar de patrocinar ações (art. 44, XII), bem como aferir a necessidade econômica no caso concreto (art. 1º, §7º, da Resolução 85/2014); essas opções são, portanto, decorrências da garantia da independência funcional, mas, quando feitas, devem ser sempre fundamentadas e submetidas ao Defensor Público-Geral ou ao Defensor-Chefe. No caso de aferição pelo Defensor Público da necessidade econômica no caso concreto, é necessário observar o art. 4º da Resolução 85/2014: “deverá ser prestada assistência jurídica em favor da pessoa natural quando for constatado que, independentemente da condição econômica, não seja possível o acesso à justiça sem a prestação da assistência jurídica gratuita”. Portanto, a previsão contida no art. 1º, caput, da referida Resolução, traz apenas um possível parâmetro, o qual não se constitui, pelos motivos que já expus, em obstáculo de acesso à Justiça. Esclarecida essa questão, devo pontuar, rapidamente, como prometi, a extensão da expressão “assistência jurídica integral e gratuita”. Devido à evolução das previsões constitucionais sobre a prestação de assistência aos necessitados, transferindo-se de um modelo voltado apenas ao acesso ao Judiciário para um modelo voltado à proteção jurídica, o que atualmente se tem é que incumbe à Defensoria Pública prestar, gratuita e integralmente, auxílio em questões jurídicas, em qualquer ambiente, judicial ou extrajudicial, havendo uma clara preferência, contida na redação da Lei Complementar 80/1994, pela não judicialização dos

A Resolução se refere a “outros gastos extraordinários e essenciais”, no entanto, a conjunção mais adequada é ou, já que os conceitos de “extraordinário” e de “essencial” são excludentes entre si. 7

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PANÓPTICA conflitos, ou seja, pela sua resolução extrajudicial. Assim, à Defensoria Pública incumbe facilitar (não garantir) ao acesso à justiça às pessoas necessitadas.

3. O significado de acesso à justiça O significado de “acesso à justiça” é o que passo a apresentar, como segundo ponto que me propus pontuar. Entendo, sem muita originalidade, que o vocábulo “justiça” pode ser empregado em pelo menos dois sentidos substancialmente distintos: justiça e Justiça. A palavra grafada com inicial maiúscula refere-se ao Judiciário, e aí a expressão “acesso à Justiça” faria referência ao art. 5º, XXXV, da Constituição de 1988: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.8 Já a palavra grafada com inicial minúscula referese, de maneira geral, a resultados justos, correlacionando-lhe toda uma discussão filosófica milenar. Se o sistema constitucional brasileiro reconhecesse e assegurasse apenas o direito de acesso à Justiça, certamente minha pontuação terminaria aqui assim: incumbe à Defensoria Pública concretizar o direito de ação dos indivíduos necessitados mediante postulações ao Judiciário. Isso porque, depois de acessada a Justiça, estaria esgotado o exercício do direito para aquela situação naquele momento, devendo, então, a ação se desenvolver, tornando-se ou não processo, até a decisão final, com ou sem a resolução do mérito; de maneira que todo o desenvolvimento pós-acesso ou pós-ingresso perante o Judiciário não seria constitucionalmente assegurado. Felizmente isso não é assim, e a previsão constitucional do art. 134 é apenas uma das várias razões para que eu possa afirmar isso. Como já pontuei, é incumbência da Defensoria Pública prestar assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados. Se observarmos o rol exemplificativo de atribuições contido no art. 4º da Lei Complementar 80/1994, veremos que, em resumo, a Instituição presta-se a orientar e a defender os direitos e interesses individuais e metaindividuais dos necessitados, nas relações verticais, isto é, perante os Poderes Públicos, e nas relações horizontais, ou seja, entre

Na minha opinião, a correlação não pode ser feita com o art. 5º, XXXIV, “a”, da Constituição de 1988 (“são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder”), já que o dispositivo é bem claro ao se referir a Poderes Públicos, sendo o Judiciário, segundo tradição já arraigada (ainda que falemos que o poder é uno e indivisível e que o Judiciário seria uma de suas funções, a expressão Poder Judiciário se consolidou), um desses Poderes Públicos. Assim, como a palavra Justiça é sinonímia de Judiciário, não convém fazer uma correlação tão somente parcial, seria simplista. 8

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PANÓPTICA particulares, tanto judicial quanto extrajudicialmente, preferindo-se, sempre, a resolução extrajudicial de conflitos, mediante os instrumentos alternativos aos estatal-jurisdicionais. Concordo com Carlos Henrique Bezerra Leite (2008: 245), quando, ao se referir ao acesso ao Judiciário, entende que esse deva se constituir em um acesso a um sistema judiciário eficiente e eficaz que propicie a todo indivíduo um serviço público essencial, o acesso à justiça. Mas, ainda que o acesso à Justiça se circunscreva a um acesso ao Judiciário, devemos reconhecer que o direito constitucionalmente assegurado vai além, para abranger um acesso justo à Justiça, ou, como me parece melhor, um acesso justo à Justiça justa. Daí que me pareça mais interessante a perspectiva adotada por Samuel Meira Brasil Júnior (2007: 149), segundo a qual a proteção e garantia constitucional não significa tão somente o efetivo acesso ao Judiciário, mas também a uma prestação jurisdicional justa, já que “todos têm a garantia constitucional de acesso à ‘justiça’. Não ao Poder Judiciário, mas ao resultado justo que se espera do processo”. Afirmo, então, que, dentre as atribuições da Defensoria Pública não está apenas a mera propositura de uma ação nos interesses da pessoa assistida, porque isso é muito pouco diante de todo o sistema de direitos e garantias fundamentais da Constituição de 1988. À Defensoria Pública cumpre valer-se de todos os meios e recursos disponíveis para que a tutela jurisdicional prestada pelo Estado se dê de maneira justa. Assim, como observa José Maria Tesheiner (2004: 200), a garantia do acesso à justiça possui “um significado mais amplo, compreensivo de uma prestação jurisdicional tempestiva (duração razoável do processo), adequada ao caso concreto, efetiva e justa (acesso à ordem jurídica justa)”. Desde o momento em que se atribuiu ao Estado o poder-dever de dizer o Direito no caso concreto e para o caso concreto, o processo – concebido como um instrumento de aplicação do Direito material por meio da tutela estatal-jurisdicional – só é considerado efetivo quando, diante do descumprimento do Direito material entre as partes e da recusa de uma delas em cumpri-lo amigavelmente, o Judiciário consegue estabelecer a situação anterior (status quo ante) o mais próximo e rápido possível, para que a tutela seja, então, tanto útil quanto seria se as partes não tivessem de recorrer ao juízo do Estado (Esteves, 2006: 89). Obter justiça seria, então, equivalente a obter resultados justos, ou, ainda, de uma maneira, a meu ver, mais clara, obter os resultados adequados. Uma das concepções mais difundidas de justiça é trazida por Hans Kelsen (1998: 3) como a qualidade moral atribuível às pessoas verificável no comportamento em relação ao outro. Nesse mesmo sentido, seguindo a observação feita por Cláudio Nunes Pedrosa (2000: 32), podemos falar da justiça como Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA equidade, o que nos remeteria, por exemplo, à formulação de John Rawls de que justiça é aquilo que permite um consenso ou uma interpretação racional e razoável para manter a ordem social e a harmonia nas relações intersubjetivas (cf. Faro, 2012; Faro e Gomes, 2014: 149-150). Daí se poder recuperar o que os antigos diziam sobre a justiça, como recorda Miguel Reale (2006: 25): “uma modalidade de ordem posta pelos deuses. Themis e Diké eram a personificação da ordem divina, a que os seres humanos deviam obediência, não podendo a justiça ser senão um fato, ou melhor, fado, que é o fato envolto no mistério”. Assim, a justiça surgiu como sinônimo de ordem, ao se contrapor ao conceito de caos (cf. p. ex. Faro, 2014), de maneira que, pela lição de Miguel Reale (2006: 25-26), “a justiça imperou como algo de objetivo, independente da subjetividade humana”, do que a ideia de justiça confundiu-se desde o início com o ideal de justiça, “envolvendo sempre elementos subjetivos e objetivos, cuja prevalência depende, no fundo, da concepção que se tem do homem e do cosmos, do significado de seu pensar e seu querer em confronto com o que, objetivamente, deve ser pensado e querido”. Isso explica o motivo pelo qual prefiro falar em resultados adequados, não em resultados esperados, já que o indivíduo pode esperar algo que não seja adequado. Portanto, a Defensoria Pública, em sua atuação, ao prestar assistência jurídica ao necessitado, deve orientá-lo e conscientizá-lo sobre os seus direitos, buscando, então, a sua concretização adequada (justa) mediante os instrumentos disponíveis para atender aos seus interesses. 4. O método comparativo Por fim, cumpre delinear a questão do método comparativo, inadequadamente referido por alguns como “Direito” comparado. Trata-se de discussão antiga, mas aqui não farei uma recuperação histórica. Como se pode facilmente depreender, “Direito” comparado é expressão resultante da junção de dois termos: “Direito”, que no caso se refere a sistema jurídico, e comparado, que tem a ver com a comparação, na busca por semelhanças e diferenças entre objetos comuns pesquisados. Nesse sentido, Carlos Ferreira de Almeida (1998: 9) escreve que, de início, “o direito comparado (ou estudo comparativo de direitos) é a disciplina jurídica que tem por objeto estabelecer sistematicamente semelhanças e diferenças entre ordens jurídicas”. Decerto, não afirmo, de modo algum, que não exista nem que nunca tenha existido o que se nomeia comumente “Direito” comparado. A fim de evitar algum possível mal-entendido, prefiro repetir Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA as palavras de Alessandro Pizzorusso (1987: 89): “... ainda que a comparação entre os diferentes ordenamentos jurídicos tenha sido praticada pelos juristas desde a Antiguidade, a reflexão sistemática sobre ela e a tentativa de individualizar um campo específico de estudos e de ação prática próprio do ‘direito comparado’ é relativamente recente e seu início pode-se remontar aos últimos anos do século XIX”. A reflexão que aqui proponho tem a ver com a natureza do que se tem nomeado como “Direito” comparado. Trata-se, como disse alhures, de questão antiga entre acadêmicos preocupados com o estudo comparativo, como se pode extrair da observação feita há mais de meio século por René David (1953: 4), de que “... não há um acordo quanto ao conceito, à definição, o método e a função do Direito Comparado”. Como bem observa Felipe de Solá Cañizares (1954: 95): “Direito Comparado é a expressão consagrada pelo uso, especialmente nos países latinos, nos de língua inglesa e também nos países escandinavos e eslavos. E, todavia, os autores contemporâneos coincidem ao considerar esta expressão inadequada, podendo levar a confusões, porque pode fazer crer que se trata de um ramo do direito que trata de uma matéria determinada, como é o sentido das expressões direito civil, direito penal, direito comercial etc.”. Diante dessa inadequação da expressão, René David (1953: 5) e Carlos Ferreira de Almeida (1998: 9), por exemplo, sugerem expressões como “comparação de Direitos” e “estudo comparativo de Direitos”, as quais parecem permitir, melhor que “Direito” comparado, que se verifique que este campo de estudo diga propriamente respeito à comparação de sistemas jurídicos distintos e/ou de institutos jurídicos que pertençam a sistemas jurídicos distintos, para que se possa checar se há semelhanças e distinções entre os objetos comparados, e, quando apresentada a conclusão sobre esse estudo, preencher pelo menos alguma das funções que lhe são próprias, sendo possível citar, entre elas: satisfazer exigências de ordem cultural, interpretar e avaliar instituições jurídicas do sistema legal nacional; unificação legislativa; classificação e agrupamento de ordens jurídicas; conhecimento do Direito estrangeiro; estudo da história e filosofia do Direito; preencher eventuais lacunas normativas; apresentar outras interpretações possíveis para as normas (cf. também: Biscaretti di Ruffia, 1975: 13-15; de Vergottini, 1985: 75-83; Ancel, 1980: 17-18). Afirmar que o “Direito” comparado consiste em um estudo comparativo de Direitos que busca semelhanças e distinções em níveis de macro (ao se comparar sistemas jurídicos diferentes) e/ou de microcomparação (quando são comparados institutos jurídicos de sistemas jurídicos diferentes), já demonstra que a caracterização como Direito (sistema jurídico) não lhe é devida, pois se trata muito mais de um método de estudo Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA que propõe comparar Direito que propriamente um Direito, com as características que lhe são

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inerentes9. Necessário cuidar, assim, para não confundir o método (estudo comparativo de Direitos) com seu objeto (o Direito estudado). Por exemplo: para um acadêmico italiano que seja especializado em Direito italiano, o ato de estudar o Direito inglês ou um instituto dele em comparação com o seu Direito ou um de seus institutos consiste naquilo que se tem chamado de “Direito” comparado, ou, mais propriamente, de estudo comparativo de Direitos, em que o objeto é o Direito estrangeiro, em comparação com o nacional. Nesse mesmo sentido, ainda que defenda tese diversa da que acolho aqui, pode-se citar a lição de Caio Mário da Silva Pereira (1953: 12): “Logo, de plano, se observa que a invocação do Direito estrangeiro, a investigação da jurisprudência estrangeira, a busca da lei estrangeira e o subsídio da doutrina estrangeira, todos indispensáveis para o desenvolvimento de qualquer tema, não podem ter a pretensão de transformar este, ou seu estudo, em obra de Direito comparado”. Semelhante entendimento pode ser encontrado em Héctor Fix-Zamudio (1976: 45), que, apesar de também defender a existência de um “Direito” comparado, fornece razões para caracterizá-lo melhor como método de interpretação que como Direito: “Em um enfoque Cabe, aqui, uma explicação sobre a afirmação de que o “Direito” comparado não pode se apresentar como Direito, ainda que como ramo didático. Apesar da discussão já milenar sobre “o que é Direito?” (cf. Pound, 1940: 3), o termo “Direito” ainda permanece impreciso, gerando, às vezes, incompatibilidades e confusões (cf. Ferraz Júnior, 1994: 38). Todavia, dois possíveis significados despontam: o primeiro é o de Direito positivo, que transfere a ideia de um conjunto de normas jurídicas válidas num momento e local, e o segundo é o de ciência do Direito, cujo objeto é o ordenamento jurídico (conjunto de enunciados normativos). A partir desses significados, pode-se formular o seguinte: o Direito enquanto ciência tem por objeto o Direito positivo, representado pela ordem jurídica formada pelo conjunto de enunciados prescritivos dos quais se extraem as normas jurídicas. Assim escreve Paulo de Barros Carvalho (2007: 2): “... direito positivo é o complexo de normas jurídicas válidas num dado país”, enquanto que “... à Ciência do Direito cabe descrever esse enredo normativo”. Pode-se, então, afirmar que o Direito positivo compõe-se por um conjunto de normas jurídicas, que são, genericamente, regras prescritivas do deverser; isto é, trata-se a norma jurídica como regra de comportamento elaborada por um agente competente e que enseja a possibilidade de aplicação de uma sanção institucionalizada, cuja possível aplicação contará com a atividade estatal judiciária. As normas jurídicas se diferenciam das demais normas que regram a conduta humana por uma série de fatores, dos quais o mais essencial talvez seja a coercibilidade, de modo que o que se chama Direito pressupõe-se uma ordem de conduta humana que deverá ser observada sob a possibilidade de haver uma coação institucionalizada, uma sanção direcionada para a observância da norma estabelecida (cf. Kelsen, 2007: 45; 1998: 35; 1986: 30-31). Não basta, contudo, apenas a coerção, porque as mais diversas determinações jurídicas de condutas apresentam esse elemento, mas nem todas são espaço-temporalmente obrigatórias, quer dizer, o sistema legal norueguês contém sanções, que são aplicáveis apenas sob o âmbito territorial da Noruega, não tendo aplicação obrigatória, por exemplo, no território chileno, salvo algum tratado em sentido diverso. Por isso, deve, necessariamente, existir o elemento obrigatoriedade, pelo qual o Direito é uma imposição do Estado aos indivíduos, considerados isolada ou coletivamente, que devem obediência às suas normas, e não lhes é possível se escusar de seu cumprimento, em regra. Portanto, para que o “Direito” comparado fosse visto como Direito necessário que sua norma vinculasse não apenas no âmbito do território em que foi criada, mas também fora desses limites. Caso isso acontecesse seria, entretanto, criado grave problema quanto à soberania dos Estados, tanto no que diz respeito à criação de normas, quanto no que diz respeito à aplicação de sanções. 9

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PANÓPTICA superficial do ‘direito comparado’ nos atrevemos a afirmar que seu conteúdo pode se dividir em três setores essenciais, de acordo com o seu desenvolvimento atual: a) Exposição do direito estrangeiro, a qual, como tem assinalado certeiramente a doutrina, constitui o antecedente necessário para a comparação jurídica, que não pode se realizar sem a análise prévia dos ordenamentos estrangeiros com os que se pretende efetuar o confronto; b) Análise dos problemas metodológicos da comparação jurídica, que em nossa opinião pode ser considerado como o objeto próprio da ciência do direito comparado em sentido estrito; c) Estudo das disciplinas comparativas de caráter específico, tais como o direito privado comparado, o direito constitucional comparado, etc., ainda abarcando este setor também a comparação de instituições jurídicas particulares e não na forma exclusiva de disciplina ou ramos do direito. Não pretendemos sustentar que se esgote completamente a matéria do ‘direito comparado’ com estes três setores, mas é possível afirmar que, devido à evolução dos estudos jurídicos comparativos, os citados setores constituem o conteúdo fundamental, e, portanto, o objeto das revistas especializadas em ‘direito comparado’”. Observe que, mesmo para quem defende a existência de um “Direito” comparado, os argumentos indicam muito mais o tratamento do estudo comparado como método que como Direito. E a razão para isso é o de que há uma exposição do Direito estrangeiro para que ele possa ser comparado juridicamente com o Direito nacional. Se a questão é comparar institutos e sistemas, então não há Direito, mas mero método comparativo, já que a finalidade da comparação é englobar, nos vários estudos comparativos, tanto a atividade comparativa quanto a explicativa do que é semelhante ou distinto, ou mesmo convergente ou divergente, não bastando dizer que certo instituto jurídico existente num ordenamento também existe em outro, de modo que para a comparação ser “possível e eficiente devem ser idênticos ou de natureza semelhante os elementos determinantes isolados” (Almeida, 1998: 20). Concordo com a observação feita por Edgar Carlos de Amorim (2000: 10): “não há, evidentemente, um Direito Comparado, e, sim, um método comparativo”, de maneira que “o chamado Direito Comparado nada mais é do que um sistema de pesquisa através do qual o experto, após examinar dois institutos, desce às suas origens (...) para finalmente chegar à verdade perquirida, ou seja, à identidade existente entre um e outro”. Dizer que o método comparativo basta a si não é adequado. Num processo comparativo, macro ou micro, outros tantos e variados mecanismos podem ser empregados para que se melhor alcance o objetivo pré-traçado pelo intérprete. Pode-se argumentar, então, que o Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA processo comparativo passa, de acordo com Carlos Ferreira de Almeida (1998: 24-28), por três fases, sucessivas ou inter-relacionadas, conforme a necessidade da análise em questão: analítica (análise dos elementos que o intérprete coletou ou escolheu), integrativa (compreensão que o objeto estudado tem dentro da ordem em que é aplicado) e conclusiva (confronto entre os objetos analisados e integrados, para extrair as diferenças e as semelhanças entre eles). Argumentam Inocêncio Mártires Coelho (2003: 12) e Peter Häberle (2007: 172; 2000: 103) que a comparação deve ser vista como um método de interpretação, se não para o Direito, em geral, pelo menos e tendencialmente para compreender o moderno Estado constitucional. Pode-se dizer que a interpretação comparada ou o estudo comparativo de Direitos tem por objetivo esclarecer o significado de certos institutos jurídicos, normas e conceitos por meio de pesquisa em diferentes ordenamentos jurídicos, identificando as semelhanças e as diferenças acaso existentes. Nesse passo, Inocêncio Mártires Coelho (2004: 11) escreve que “o direito comparado, essencialmente, é apenas um processo de busca e constatação de pontos comuns ou divergentes, entre distintos sistemas jurídicos, a ser utilizado pelo intérprete como um recurso a mais para aprimorar o trabalho hermenêutico”. Verifico, portanto, que, enquanto expressão, “Direito” comparado permaneceu por mera questão de costume. Todavia, a maioria dos autores nele reconhece um método10 interpretativo aplicável ao Direito, para ajudar no entendimento de algum instituto jurídico, ou mesmo servir para a formação de novas normas jurídicas. Os trabalhos que compõem o livro que ora se introduz tratam da atuação da Defensoria Pública em cada um dos três países abrangidos (Argentina, Brasil e Espanha), contribuindo para que se possa compreender melhor essa Instituição e seus diferentes matizes.

5. Consideração final Diante das três pontuações que fiz neste pequeno ensaio, a consideração final que aponto é a seguinte: é patente a necessidade de estudos sobre a extensão do papel a que a Defensoria De acordo com João Maurício Adeodato (2008: 72): “os métodos são maneiras pelas quais efetivamente ocorre a comunicação no ambiente, as regularidades de conduta das pessoas, a conduta ‘real’. Esse ‘real’ consiste, por sua vez, de discursos retoricamente regulados, os relatos discursivos, os ‘fatos’, isto é, descrições retóricas de estímulos, também linguísticos, linguisticamente percebidos”. “A ‘matéria’ inicial do conhecimento não é a coisa em si da estética transcendental de Kant, mas sim essa retórica. Os métodos são as formas, mais ou menos regulares, mediante as quais esses relatos, que fazem os seres humanos perceberem a realidade, se organizam. Todas as relações humanas com o ambiente se dão dessa maneira, seja o ‘natural’, seja o social. Nesse nível não há reflexão, é a própria ‘realidade ôntica’ da vida humana. A retórica material, existencial, é o conjunto de métodos de ação humana”. 10

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PANÓPTICA Pública foi destinada desempenhar, especial e fundamentalmente naquilo que se refere ao acesso à justiça/Justiça, pois, como o texto constitucional deixa bastante claro, trata-se de instituição democrática voltada para o atendimento dos necessitados. O que eu firmemente acredito faltar são estudos comparativos entre os papéis exercidos pela mesma instituição ou instituições a ela análogas em outros países, para que se possam aproveitar experiências e relatos de casos de outros lugares em terras brasileiras, no intuito de melhor desenvolvermos nossas instituições.

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Pedro

Gallo

(coord.). Advocacia pública de Estado: estudos comparativos nas democracias euroamericanas. Curitiba: Juruá, 2014. PEDRA, Adriano Sant'Ana; FARO, Julio Pinheiro; VIEIRA, Pedro Gallo. Nota dos coordenadores. In: PEDRA, Adriano Sant'Ana; FARO, Julio Pinheiro; VIEIRA, Pedro Gallo (coord.). Advocacia pública de Estado: estudos comparativos nas democracias euroamericanas. Curitiba: Juruá, 2014. PEREIRA, Caio Mário da Silva. Derecho comparado, ciencia autônoma. Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, n. 17, 1953. PIZZORUSSO, Alessandro. Curso de derecho comparado. Barcelona: Ariel, 1987. POUND, Roscoe. What is law?. West Virginia Law Quarterly and the BAR, vol. 47, n. 1, 1940 REALE, Miguel. Problemática da justiça. Revista do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, vol. 18, n. 4. Brasília: TRF 1ª Região, abr. 2006. SOLÁ CAÑIZARES, Felipe de. Introducción al derecho comparado. Barcelona: Instituto de Derecho Comparado, 1954. TESHEINER, José Maria. Sobre o direito fundamental de acesso à justiça. Revista Mestrado Direito, vol. 9, n. 2. Osasco: EDIFIEO, 2004. de VERGOTTINI, Giuseppe. Derecho constitucional comparado. Madrid: Espasa-Calpe S/A, 1985. VIEIRA, Pedro Gallo; FARO, Julio Pinheiro. Um inventário sobre a Advocacia de Estado no Direito comparado sul-americano. In: PEDRA, Adriano Sant'Ana; FARO, Julio Pinheiro; VIEIRA, Pedro Gallo (coord.). Advocacia pública de Estado: estudos comparativos nas democracias euro-americanas. Curitiba: Juruá, 2014.

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PANÓPTICA El derecho de acceso al juez en el multilevel constitutionalism Francesca Iusi1

1. Premisa Objeto de este trabajo es el derecho de acceso al juez que constituye una precondición necesaria para el goce efectivo de los otros derechos. Esto pone en luz una estrecha interdependencia entre derechos sustanciales y procesales. En efecto, «un ordinamento che si limitasse ad affermare una situazione di vantaggio (…) a livello sostanziale, senza predisporre a livello di diritto processuale strumenti idonei a garantire l’attuazione del diritto anche in caso di sua violazione, sarebbe un ordinamento incompleto, monco: sarebbe un ordinamento che non potrebbe essere qualificato come giuridico, poiché non garantirebbe l’attuazione del diritto proprio nel momento in cui questo è più bisognoso di tutela, nel momento della sua violazione»2. Recordamos que uno de los rasgos del Estado de derecho es la supremacía de la ley respecto a la administración así como el control jurisdiccional de esta última. En otros términos, la tutela jurisdiccional actúa, en un primer momento, exclusivamente respecto a los actos administrativos y no también a la ley, la cual era libre de cada límite jurídico. Sucesivamente, con el afirmarse de las modernas Constituciones rígidas, la ley pierde su ilimitación y la tutela jurisdiccional se extiende también respecto a la misma legislación. Además, el multiplicarse de las Cartas y de las Declaraciones de los derechos fundamentales de la persona y de los relativos instrumentos de tutela «allarga, invece di restringere, gli spazi di espansione dei principi dello Stato di diritto»3. En efecto, el derecho de acceso al juez es reconocido y garantizado hoy en Europa en una multiplicidad de fuentes y, por lo tanto, diversos son los ámbitos en cuyos encuentra

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Universidad de la Calabria (Itália) Cfr. A. PERTICI, La “giustiziabilità” dei diritti fondamentali tra Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, en P. COSTANZO (A CURA DE), La Carta europea dei diritti, Genova, 2002, p. 147, el cual, a su vez, cita A. Proto Pisani, Lezioni di diritto processuale civile, Napoli, 1994, 4 s. 3 Cfr. G. Silvestri, Lo Stato di diritto nel XXI secolo, en www.rivistaaic.it, Revista, núm. 2/2001, p. 7. Sobre este tema también R. Bin, Stato di diritto, en www.robertobin.it. 2

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PANÓPTICA aplicación (aquél constitucional-nacional, aquél de la Unión Europea y aquél internacional del Convenio Europeo para la proteccción de los derechos humanos), así como los jueces ante los cuales se puede acceder. Resulta por lo tanto de extremo interés analizar la disciplina de este perfil en los contextos normativos que acabamos de citar, con la preliminar advertencia que el nivel constitucional-nacional de referencia será el ordenamiento italiano y aquél español.

2. El derecho de acceso al juez en la Constitución italiana El derecho de acceso al juez para la defensa de sus derechos y de sus intereses legítimos es establecido en el primer apartado del art. 24 de la Constitución italiana, Título I («De las Relaciones Civiles») de la Primera Parte («Derechos y Deberes de los Ciudadanos»)4. La titularidad de una situación jurídica subjetiva (un derecho subjetivo5 o un interés legítimo6) de tutelar constituye el presupuesto para poder acudir en juicio. Por lo tanto, las posiciones que pueden ser protegidos son los derechos subjetivos y los intereses legítimos7. El primer apartado del art. 24 Const. se expresa en el sentido de reconocer a «todos» el derecho de acceso al juez. En particular, reconocer a todos y siempre, por cualquier controversia, un juez y un juicio no sólo es estrechamente conexo con el principio de democracia8, sino tiene también la finalidad 4

Sobre el art. 24, primer apartado, de la Constitución italiana véase L. P. Comoglio, Art. 24, 1° comma, en G. Branca (a cura de), Commentario della Costituzione, Bologna, 1981, pp. 1-53; P. Barile, Diritti dell’uomo e libertà fondamentali, Bologna, 1984, pp. 287-312; A. Police, Art. 24, en R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura de), Commentario alla Costituzione, Volumen I, Torino, 2006, pp. 501-525. 5 El derecho subjetivo es «la situazione riconosciuta ad un soggetto da una norma con cui vengono conferite determinate facoltà in ordine ad un bene tutelato dalla legge». Cfr. P. Virga, La tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, Milano, 2003, p. 9. 6 El interés legítimo es «la pretesa alla legittimità dell’atto della amministrazione, che viene riconosciuta a quel soggetto che si trovi rispetto all’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione in una particolare posizione legittimante». Como por ejemplo en caso de participación en una competición o en un concurso público. Cfr. Ibídem, p. 10. Se señala, además, que «l’evoluzione e la portata delle garanzie di tutela degli interessi legittimi, sullo scorcio dell’ultimo secolo, è stata assai significativa ed ha finalmente assicurato piena attuazione del dettato costituzionale di cui all’articolo in commento. Soprattutto il riconoscimento, prima giurisprudenziale e poi legislativo, della risarcibilità dei danni derivanti da lesione di situazioni di interesse legittimo, ha comportato un’effettività ed una pienezza della tutela giurisdizionale». Cfr. A. Police, Art. 24, cit., p. 506. 7 El alcance de la disposición constitucional ofrece tutela también a las situaciones de carácter sobre individual, es decir a los intereses colectivos y difusos. «La tutela giurisdizionale di tali interessi trovava in passato un ostacolo nel fatto che essi si consideravano adespoti e cioè non attribuibili a soggetti determinati e quindi sarebbe mancato l’interesse personale. Il problema è stato risolto dal legislatore, il quale ha riconosciuto la legittimazione a ricorrere ad alcune associazioni di tutela (associazioni ambientalistiche, associazioni di utenti)». Así P. Virga, La tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, cit., pp. 17-18. 8 Tribunal const. núm. 18/1982. Se señala que es la misma Constitución que utiliza los términos todos y siempre, considerado que – junto al término todos previsto en el art. 24, primer apartado – el art. 113, primer apartado afirma que: «contra los actos de la Pública Administración se dará siempre la protección jurisdiccional de los derechos y de los intereses legítimos ante cualesquiera órganos judiciales ordinarios o administrativos». En otros términos, el art. 113 confirma lo que está previsto por el art. 24 también respecto a la P.A. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA de afirmar la igualdad de todos (ciudadanos, extranjeros), respecto a la posibilidad de acudir en juicio hacia sea los particulares, que lo Estado y los otros entes públicos9. Por lo tanto, está prevista la prohibición de discriminaciones irrazonables de carácter subjetivo por parte del legislador ordinario en materia di acceso a la justicia. Esto no significa que una garantía de una igual tutela, a paridad de condiciones formales, implica una negación, en materia procesal, de una tutela razonablemente diferenciada por cada situación objetivamente diversa. En efecto, si por una parte nuestro ordenamiento prevé por «todos» el derecho de defensa, extendiendo tal garantía no sólo a los extranjeros sino a los clandestinos10, por otra tiene que prevé adecuados instrumentos para proteger situaciones objetivamente diversas, afirmando así el mismo Tribunal constitucional que «il diritto di difesa dello straniero non riceve adeguata tutela senza l’obbligatoria assistenza de un interprete e senza la possibilità di consegnare dichiarazioni scritte nella propria madre lingua, da inserirsi nel processo verbale […]»11. La garantía del derecho di acceso al juez, además, es estrechamente conexa con las otras garantías procesales establecidas por la Constitución. En efecto, el derecho di acceso al juez es junto a la misma noción constitucional de juez, el cual es definido natural (art. 25, 1° apartado, Const.), independiente (arts. 101, 2° apartado, e 104, 1° apartado, Const.), ajeno e imparcial respecto a las partes en litigio (art. 111 Const.). En particular, la imparcialidad es considerada como absoluta equidistancia del juez por los intereses de los sujetos implicados en el ámbito del proceso, mientras el hecho de ser ajeno indica la posición en el ordenamiento del juez y acaba para convergir con el concepto de independencia12. Esta última, a su vez, se articula en externa (entendida como autonomía del poder judicial por otros poderes y confirmada por la presencia del CSM en cualidad de órgano de autogobierno de la magistratura) e interna (entendida como autonomía de cada juez oportunamente garantizada por su reclutamiento por

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Tribunal const. núm. 67/1960. Cfr. A. Police, Art. 24, cit., nota 16, en cuya hace referencia al Tribunal const. núm. 198/2000. 11 Cfr. A. Police, Art. 24, cit., nota 18, en cuya hace referencia al Tribunal const. núm. 50/1972; 485/2001; 165/2001. Sin embargo, ha sido señalado como «l’effettivo godimento del diritto alla tutela giurisdizionale di cui lo straniero è formalmente titolare (…) talvolta è negato de facto, in ragione delle modalità esecutive delle misure di allontanamento, altre volte de jure, a causa di una disciplina legislativa omissiva o carente». Sobre este tema véase A. Pugiotto, «Purché se ne vadano». La tutela giurisdizionale (assente o carente) nei meccanismi di allontanamento dello straniero, en www.astrid-online.it, Relazione al Convegno nazionale dell’Associazione Italiana Costituzionalisti, 2009, p. 5. 12 En tal sentido cfr. A. Andronio, Art. 111, en R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura de), Commentario alla Costituzione, Volumen III, Torino, 2006, p. 2115. 10

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PANÓPTICA concurso, por su inamovilidad, por la inexistencia de jerarquías internas a la magistratura) 13. Finalmente, el significado del término natural en el art. 25, 1° apartado, Const. ha sido considerado por la consolidada jurisprundencia constitucional del todo coincidente con aquél de predeterminado14. La garantía de un juez predeterminado por ley, implica, junto a la reserva de ley sobre la constitución del juez como «obbligo per il legilsatore de intervenire direttamente nella designazione del giudice competente»15, también que la determinación del juez tenga que efectuarse con anticipación respecto a la controversia16, influyendo así sobre la concretización del principio de independencia interna y de imparcialidad del juez. Asegurar el derecho de acceso al juez implica también garantizar el justo proceso y la efectividad de la tutela jurisdiccional (art. 111 Const.) 17. En particular, el principio del justo

En tal sentido véase M. D’Amico, Capo VI – Giustizia, en R. Bifulco, M. Cartabia, A. Celotto (a cura de), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Bologna, 2001, p. 323. 14 Cfr. Tribunal const. 29/1958; 88/1962; 125/1977; 164/1983; 80/1988; 460/1994. 15 En tal sentido véase M. D’Amico – G. Arconzo, Art. 25, en R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura de), Commentario alla Costituzione, Volumen I, Torino, 2006, cit., p. 531-532, el cual, sin embargo, afirma que el carácter absoluto de la reserva de ley parece indudablemente matizado, considerado que «non si può convenire sul fatto che ormai l’attuazione del principio del giudice naturale non avvenga più tramite l’esclusivo apporto della legge, ma attraverso l’importante sistema tabellare predisposto dal CSM. (…) Una soluzione alternativa a tale problematica potrebbe essere quella sostenuta da parte della dottrina in relazione alla riserva di legge di cui all’art. 108 Cost., secondo cui la norma deve scindersi in due parti: una prima contenente la riserva nei confronti del potere esecutivo, da considerare assoluta, una seconda contenente invece, nei confronti del CSM, una riserva di legge relativa. Solo una tale ricostruzione, che comunque appare poco rispettosa del dettato costituzionale, sembrerebbe infatti rendere ammissibile, pur nell’ambito di una riserva di legge assoluta, l’intervento del CSM» 16 En tal sentido véase Ibídem, pp. 532-533, el cual, sin embargo, señala que la jurisprudencia constitucional afirma, «per garantire l’attuazione di altri valori costituzionali ugualmente importanti, tra cui sembra spiccare l’efficienza della funzione giurisdizionale, che il principio di precostituzione debba intendersi comunque rispettato in tutti i casi in cui il legislatore determini, anche a posteriori e dopo l’insorgere della controversia, criteri generali per l’assegnazione delle cause». Además, respecto al ámbito de aplicación de la norma, «è ormai pacificamente sostenuto che il principio di precostituzione possa essere applicato a tutti i giudizi, e non, come inizialmente si era ritenuto, al solo giudizio penale. In senso negativo è stato invece risolto dalla Corte sin dal 1963 il problema dell’applicazione dell’art. 25 Cost. al Pubblico Ministero. Da sempre, infine, è stata ritenuta applicabile la garanzia ai giudici speciali. (…). Molto più controverso è invece stabilire se la garanzia stessa debba essere applicata al giudice inteso come organo o al giudice inteso come persona. (…) Del resto, anche la Corte costituzionale su tale problematica ha avuto un atteggiamento alquanto contraddittorio: a sentenze in cui sembra sia stato accolto il principio della tutela riferita al giudice come organo, si sono susseguite decisioni in cui si è affermato che giudice naturale è la persona fisica oppure in cui si è riconosciuta l’incertezza interpretativa della portata del principio». 17 Recordamos que la ley const. 2/1999 introdujo los primeros cinco nuevos apartados del art. 111. Por lo tanto, el artícolo en examen comprendeba originariamente los solos actuales 6°, 7° y 8° apartado. Sin embargo, se señala que la noción de «justo proceso» era ya presente desde hace tiempo en doctrina y en la jurisprudencia. En efecto, «già negli anni immediatamente successivi all’entrata in vigore della Costituzione, la dottrina ha evidenziato la necessità di porre a fondamento del processo il rispetto di sostanziali principi di civiltà giuridica (…); ha richiamato la clausola anglosassone del due process of law, ritenendola consustanziale allo spirito di ogni Costituzione (…)». En cambio, es más reciente (desde la mitad de los años ’80) la referenzia de la jurisprudencia constitucional a la noción de justo proceso como parámetro constitucional de normas procesales. Sobre el tema véase A. Andronio, Art. 111, cit., pp. 2110-2111. 13

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PANÓPTICA proceso (1° apartado)18 puede ser intendido como fórmula abierta que incluye cada garantía prevista en el 2° apartado del art. 111: el contradictorio19, la paridad de las partes, el juez ajeno e imparcial y la razonable duración de los procesos, que no es un derecho inmediatamente accionable así como se encuentra en el Convenio Europeo para la proteccción de los derechos humanos y en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea20, sino es una norma programática que se refiere al legislador para realizar una justicia razonablemente rápida y tempestiva o lo más como parámetro constitucional de leyes procesales que contienen retrasos manifiestamente irrazonables, es decir no justificados a la luz de las otras garantías previstas en el art. 111. La disposición en examen prevé, entre otras cosas, la obligación de motivación por parte del juez de todas las decisiones judiciales (6° apartado), es decir el juez tiene que indicar el procedimiento lógico-juridico que ha conducido a la decisión. En términos generales, la motivación de los actos es junta a la responsabilidad politica hacia la opinión pública, sino, en el caso específico, la motivación de las decisiones judiciales parece ser «più che il tramite fra il giudice e il giudizio popolare sul suo operato, l’elemento sul quale il giudice stesso, all’interno del sistema giudiziario (e non solo nell’ambito del singolo processo), fonda la propria legittimazione, dando conto della propria soggezione alla legge»21. Por lo tanto, la motivación, Se señala que «la riserva di legge prevista dal nuovo 1° co. dell’art. 111 rappresenta un’aggiunta, con funzione di ulteriore garanzia, rispetto alla nozione di giusto processo in quanto tale e come definita nella Convenzione e nel Patto menzionati. (…) Si tratta palesemente di una riserva di legge rinforzata, perché la Costituzione prescrive al legislatore che il processo debba essere giusto, anche se la dottrina costituzionalistica tende a negare rilievo concettuale a tale categoria, ritenendola di carattere essenzialmente descrittivo. (…) Rispetto agli interventi dell’esecutivo, appare preferibile intendere detta riserva come assoluta; nella materia potrebbero cioè intervenire solo regolamenti di stretta esecuzione, oltre, ovviamente, ai decreti legislativi e ai decreti legge. In particolare, la Corte costituzionale, con un consolidato orientamento precedente alla riforma del 1999, fonda il carattere assoluto della riserva di legge in materia processuale soprattutto sull’art. 108 Cost.». Cfr. A. Andronio, Art. 111, cit., pp. 2111-2112. 19 El principio del contradictorio «è, nella giurisprudenza costituzionale, richiamato congiuntamente al principio di parità delle parti, quasi che non avesse rilevanza autonoma. (…) La parità delle parti nel processo, sancita dallo stesso 2° co. quale modalità di esplicazione del contraddittorio, è espressione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. e non si traduce in una assoluta parificazione delle posizioni processuali, ma deve essere adattata alle specifiche caratteristiche di ogni tipo di processo». Cfr. A. Andronio, Art. 111, cit., p. 2113. 20 R. Romboli, La giustizia nella Carta dei diritti di Nizza. Osservazioni sull’art. 47, en Rassegna di diritto pubblico europeo, 2003, núm. 1, p. 32 y p. 35, señala que «da parte dei primi commentatori sono stati sollevati dubbi circa la reale efficacia della riforma, affermando da parte di alcuni che trattasi di una norma di bandiera, priva di un reale effetto pratico, in assenza di un possibile ricorso diretto alla Corte costituzionale da parte del cittadino, cui resterebbe pertanto solo la strada del giudizio sulla legge sollevato in via incidentale. (…) Il problema oggi invece si pone in termini assai diversi dopo l’approvazione della l. 24 marzo 2001 n. 89 (c.d. legge Pinto), la quale ha previsto un apposito procedimento davanti alla corte di appello per determinare un’equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo». 21 Cfr. A. Andronio, Art. 111, cit., p. 2120, el cual añade que «sempre in un’ottica non strettamente endoprocessuale deve essere inquadrata la funzione della motivazione delle decisioni delle supreme magistrature e della Corte costituzionale. Si tratta di decisioni non impugnabili, nelle quali la motivazione non serve, quindi, a consentire il controllo del giudice superiore, ma semmai a stabilire indirizzi giurisprudenziali nello svolgimento della funzione 18

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PANÓPTICA considerada en este sentido no exclusivamente endoprocesal, es instrumento de control sobre el respeto de la ley y remite al principio de legalidad previsto por el art. 101, 2° apartado. Finalmente, es necesario referirse también a las otras garantías previstas por lo mismo art. 24, en los apartados sucesivos al primero: en primer lugar, el derecho «inviolable» de defensa (2° apartado) – como especular a aquél de acción y como expresión de la regla del contradictorio –, que reconoce a la parte en el ámbito de un proceso tanto el derecho de disfrutar de la asistencia técnica y profesional (defensa técnica) cuanto el derecho de proteger sus razones (defensa sustancial); en segundo lugar, la tutela jurisdiccional de los desprovistos de recursos económicos mediante las instituciones adecuadas (3° apartado); en tercer lugar, corresponde al legislador ordinario la disciplina de las condiciones y modalidades de reparación de los errores judiciales (4° apartado).

3. El derecho de acceso al juez en la Constitución española El derecho de acceso al juez para la defensa de los derechos e intereses legítimos es establecido en el primer apartado del art. 24 de la Constitución española (CE), Sección primera («De los Derechos fundamentales y de las libertades públicas») del Capítulo segundo («Derechos y librtades») del Título primero («De los derechos y deberes fundamentales»)22. El artículo 24 CE se distingue en dos partes: el primero apartado prevé el derecho de acceso a los tribunales y el segundo apartado contiene las garantías constitucionales clásicas del proceso penal. Sin embargo, la interpretación del Tribunal Constitucional rompe con esta visión bipartita y enriquece el significado del art. 24 CE: por un lado, algunas de las garantías del nomofilattica. Sotto il profilo endoprocessuale, infine, la motivazione è lo strumento essenziale per l’impugnazione e rende possibile il sindacato di legittimità delle sentenze e dei provvedimenti in materia di libertà personale, attribuito, dallo stesso art. 111, alla Cassazione. Passando ad una sintetica analisi dell’ambito di applicazione del principio, si deve rilevare in primo luogo che il termine provvedimenti usato dal Costituente sembra riferirsi a sentenze, ordinanze e decreti, senza distinzione. I codici di rito prevedono però che i decreti non siano motivati se non nei casi previsti dalla legge (artt. 135 c.p.c. e 125 c.p.p.)». 22 Sobre el art. 24 de la Constitución española véase F. Chamorro Bernal, El articulo 24 de la Constitución, Tomo I, Barcelona, 2005 y La tutela judicial efectiva. Derechos y garantías procesales derivados del articulo 24.1 de la Constitución, Barcelona, 1994; L. M. Díez-Picazo, Sistema de derechos fundamentales, Madrid, 2003, pp. 363387; J. M. Bandres Sanchez-Cruzat, El derecho fundamental al proceso debido y el Tribunal Constitucional, Pamplona, 1992; A. M. Romero Coloma, El articulo 24 de la Constitución española: examen y valoración, Granada, 1992; E. Alonso García, El articulo 24.1 de la Constitución en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: problemas generales y acceso a los tribunales, en S. Martín-Retortillo (a cura de), Estudios sobre la Constitución española, Madrid, 1991, pp. 973-1026; J. M. Serrano Alberca, Artículo 24, en F. Garrido Falla (a cura de) Comentarios a la Constitucion, Madrid, 1985, pp. 453-498. En particular, el art. 24.1 CE tiene que ser interpretado a la luz del art. 10.2 CE, que impone la conformidad con el art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y el art. 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos de 1950. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA segundo apartado son aplicables también a los demás procesos; por otro lado, el primer apartado no reconoce únicamente el derecho de acceso a la jurisdicción, sino también el derecho a obtener una resolución de fondo, el derecho a la ejecución de las resoluciones firmes y la cláusula general de interdicción de la indefensión. En particular, el derecho a la tutela judicial efectiva en sentido estricto significa que «todas las personas» (apdo. 1) – es decir, no son sólo los ciudadanos, sino tambíen los extranjeros – pueden hacer valer ante un juez cualquier situación jurídicamente relevante (un derecho subjetivo o un interés legítimo). Según la jurisprudencia constitucional, este derecho exige una interpretación de las leyes procesales más favorable posible para permitir el acceso a la jurisdicción (principio pro actione), lo que implica, por ejemplo, que una interpretación restrictiva de las causas de inadmisión o una interpretación antiformalista del sistema procesal23. La tutela judicial efectiva en sentido más extenso incluye lo siguientes derechos. En primer lugar, el derecho a obtener una resolución de fondo, es decir una resolución sobre lo que pide el actor al órgano judicial – que tiene que ser fundada sobre una motivación razonada y no arbitraria asì como indica el art. 120.3 CE24. En segundo lugar, el derecho a la intangibilidad y a la ejecución de las resoluciones firmes, lo que implica que las resoluciones firmes (contra las que no es más posible recurso alguno) son inmodificables (principio de intangibilidad) y tienen que ser ejecutadas asì como dispone el art. 118 CE25. En tercer lugar, el art. 24.1 CE se cierre con una cláusula de prohibición de indefensión imputable al órgano judicial, que impone una plena realización de contradicción26. 23

En este sentido véase L. M. Díez-Picazo, Sistema de derechos fundamentales, cit., p. 366; F. B. Callejón (a cura de), Manual de Derecho Constitucional, Volumen II, Madrid, 2007, pp. 251-253. 24 En efecto, el art. 120.3 CE establece que: «las sentencias serán siempre motivadas y se pronunciarán en audiencia pública». En particular, «el Tribunal ha declarado que contradice el derecho a la tutela judicial efectiva aquella resolución judicial que releva una evidente contradicción interna o incoherencia notoria entre los fundamentos jurídicos, o entre éstos y el fallo (...)». Véase F. B. Callejón (a cura de), Manual de Derecho Constitucional, cit., p. 253. Además, «el derecho a obtener un fallo comprende el de utilizar los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento prevea en cada caso con los requisitos específicos legalmente establecidos, pues la tutela judicial efectiva es un derecho de prestación que necesita de este acceso para su realización. Ahora bien, salvo en el orden penal, el derecho al recurso no tiene vinculación constitucional, por lo que el legislador dispone de un amplio margen de configuración para establecer los casos en los que procede y los requisitos para su formalización». Véase Ibídem , p. 254. 25 En efecto, el art. 118 CE establece que: «es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los jueces y tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en ejecución de lo resuelto». 26 En particular, eso se realiza «a través de la oportunidad de alegar y probar sus derechos e intereses dentro de un proceso en el que se respeten los principios de bilateralidad e igualdad de armas procesales, sin que pueda dictarse la resolución judicial inaudita parte salvo incomparecencia volontaria o debida a negligengia atribuible a la parte Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA El artículo 24.2 CE recoge el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, que es una de las garantías de la independencia e imparcialidad del juez (arts. 117.3 y 4 CE). En particular, el juez es ordinario en el sentido que pertenece al Poder Judicial y, por ello, no es un tribunal de excepción, es decir nombrado ad hoc para un determinato caso27. Además, el juez ordinario es predeterminado por la ley en el sentido que las reglas de atribución de competencia entre los diferentes órganos judiciales tienen que ser fijadas antes del inicio del proceso y por ley28. El artículo 24.2 CE contiene además un conjunto de garantías que se identifican con la noción de «derecho al proceso debído» o con la expresión angloamericana due process of law o con la «de derecho a un proceso equitativo», establecida en el art. 6 CEDH. Estas garantías son: el derecho a la impacialidad del juez; el derecho a un proceso público, el derecho a la asistencia de letrado, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas y el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa. En particular, el derecho al juez imparcial significa que éste tiene que ser neutral respecto al objeto del proceso y a las partes29. El derecho a la publicidad del proceso – como garantía de

que pretenda hacer valer aquel derecho fundamental (SSTC 114/2000, FFJJ 2 y 3; 19/2002, FJ 1; 222/2002, FJ 3; 248/2004, FJ 3; 199/2006, FJ 4)». Véase F. B. Callejón (a cura de), Manual de Derecho Constitucional, cit., pp. 256-257. 27 En efecto, el art. 117.6 CE prohíbe los tribunales de excepción. 28 En particular, L. M. Díez-Picazo, Sistema de derechos fundamentales, cit., p. 373, afirma que «no es pacífico, en cambio, hasta qué punto el inciso inicial del art. 24.1 CE rige para el reparto de asuntos entre órganos judiciales con idéntica competencia – por ejemplo, todos los juzgados de primera instancia de una misma ciudad – y para el funcionamiento interno de los órganos judiciales colgiados. (...) En este punto, el Tribunal Constitucional ha adopatado una actitud ambigua: según la STC 174/2000, la observancia de las normas de reparto de asuntos no es susceptible de ser protegida mediante recurso de amparo. Obsérvese bien que el Tribunal Constitucional no ha dicho que para el reparto de asuntos no rija un deber constitucional de predeterminación sino sólo que en esta materia no cabe acudir a la vía de amparo. Esta sutileza se debe, probablemente, a que actualmente las normas de reparto de asuntos carecen de rango de ley (…). El núcleo de la cuestión parece ser, así, que rige el deber de predeterminación (aspecto material) pero no la reserva de ley (aspecto formal). Esta solución es discutible, porque la ausencia de ley implica falta de transparencia, estabilidad y uniformidad en los criterios sobre el reparto de asuntos. En efecto, la aprobación de las normas sobre reparto de asuntos entre juzgados con idéntica competencia es remitida por el art. 170 LOPJ a la correspondiente Junta de Jueces; y similar laxitud se observa en la fijación de las normas sobre composición de secciones y atribución de ponencias en los órganos judiciales colegiados, que los arts. 198 y 203 LOPJ encomiendan a los criterios adoptados al inicio de cada año por la correspondiente Sala de Gobierno». 29 Esta imparcialidad llamada subjetiva «es resuelta por vía del establecimiento en el ordenamiento de las correspondientes causas de abstención e de recusación (por todas, STC 45/2006, con cita de doctrina anterior)». En cambio, la imparcialidad objetiva «deriva de que el juez que ha indagado en la actividad instructora no pueda actuar como juez en el tribunal sentenciador (STC 145/1988, FJ 5). Debe considerarse, a estos efectos, que la actividad instructora se concreta en una actuación fondamentalmente inquisitiva, tendente al esclarecimiento de los hechos y a preparar el juicio, por lo que es necesario evitar lo que se ha llamado «la contaminación inquisitiva» separando la función instructora, como la acusadora, de la de juzgar (por todas, STC 60/1995, FJ 3; 45/2006, FJ 4, con cita de doctrina anterior)». Véase F. B. Callejón (a cura de), Manual de Derecho Constitucional, cit., p. 264. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA transparencia y regularidad del mismo – es también una regla del Poder Judicial (art. 120.1 CE), que, en efecto, prevé actuaciones judiciales públicas con posibilidad de excepciones no arbitrarias por parte de las leyes procesales . El derecho a la asistencia técnica – como garantía 30

de igualdad y de contradicción entre los litigantes – opera también «respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar» (art. 119 CE) a través de asistencia letrada gratuita, y comprende también el derecho a la autodefensa y el derecho a intérprete. El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas persigue el objetivo de asegurar que todo proceso se concluya en un tiempo razonable31 y, en caso que se constata la dilación, permite reclamar una indemnización a cargo del Estado por «funcionamiento anormal de la Administración de Justicia» (art. 121 CE). Finalmente, el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa consiste en que el juez tiene que admitir las pruebas pertinentes – es decir las que estén relacionados con el thema decidendi – con motivación razonada y no arbitraria. Las restantes garantías establecidad en el art. 24.2 CE y en su último apartado, en cambio, son específicas del procesos penal (es decir, los derechos a ser informado de la acusación, a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable, a la presunción de inocencia y a no ser obligado a declarar sobre determinados hechos presuntamente delictivos). Entonces, el derecho fundamental de acceso a los tribunales (art. 24.1 CE) comprende la realización de todos sus corolarios de efectividad (el derecho a obtener una resolución de fondo, el derecho a la ejecución de las resoluciones firmes y la cláusula general de interdicción de la indefensión) y está estrechamente relacionado con las garantías genéricas de todo proceso previstas en el art. 24.2 CE. El contenido de este artículo de la Constitución española – enriquecido por la jurispudencia constitucional – es más frecuentemente invocado porque 30

«Tales son los casos de las razones de orden público y de protección de derechos y libertades a las que se refiere el artículo 232 LOPJ y los de las razones de moralidad o de orden público o el respeto debido a la persona ofendida por el delito o su familia, a los que se refiere el artículo 680 de la LECrim. Y aún es necesario añadir los supuestos contmplados por el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que permite la prohibición del acceso de la prensa y del público durante la totalidad o parte del proceso por razones de seguirdad nacional en una sociedad democrática o cuando en circunstancias especiales la publicidad pudiera ser perjudicial para los intereses de la justicia. En tales casos, en los que ha de entenderse que el órgano judicial no está por ello prejuzgando que el inculpado sea o no inocente, la decisión de limitar el ámbito de la publicidad habrá de estar suficientemente motivada». Véase Op. cit, p. 262. 31 En particular, «el concepto de tiempo razonable es, por prncipio, abierto e indeterminato, debiendo ser llenado de sentido en cada caso. Por ello hay que entender que la duración del proceso se encuentra en función de una serie de criterios objetivos – utilizados también por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos –, como son la complejidad del litigio, el comportamiento de las partes o de las autoridades competentes implicadas, la forma en que ha sido llevado por el órgano judicial, el estándar medio admisible en ese tipo de procesos, las consecuencias de la demora que se siguer para los litigantes, etc. (por todas, STC 324/1994, FJ 3)». Véase F. B. Callejón (a cura de), Manual de Derecho Constitucional, cit., p. 263. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA permite recurrir en amparo contra cualquier resolución judicial y denunciar los ˝malos hábitos˝

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de la Jusiticia española.

4. El derecho de acceso al juez en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea Antes de analizar el significato y el alcance de la garantía prevista en el primer apartado del art. 47 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, es necesario pararse sobre el proceso evolutivo que condujo a su formulación y también sobre las características de la misma Carta. Como se sabe, originariamente el ordenamiento de la Unión Europea, no sólo, era sin un catálogo escrito de los derechos fundamentales, sino se fundamentaba sobre el principio de autonomía procesal de los Estados miembros en base al cual correspondía a estos últimos la disciplina del proceso y de la tutela jurisdiccional de los derechos de carácter comunitario. Sólo sucesivamente, el Tribunal de Justicia empezó a ocuparse de la tutela de los derechos fundamentales

(con las notorias sentencias Stauder de 1969 y Internationale

Handelsgesellshaft de 1970), y, en particular, afirmó, con la sentencia Johnston de 198632, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva como principio jurídico general del derecho comunitario en cuanto previsto sea en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros que en los arts. 6 y 13 del CEDH. Por lo tanto, en virtud de tal sentencia y en consecuencia del anterior principio de la primacía de las normas comunitarias sobre aquéllas nacionales (afirmadose también por vía jurisprudencial en la sentencia Costa/Enel de 1964)33, el Tribunal de Justicia podía ahora incidir – mediante el mecanismo de la cuestión prejudicial – «con le proprie elaborazioni sulle discipline processuali dei singoli ordinamenti nazionali» y «disegnare essa stessa il tipo di tutela che va accordato dai giudici di qualsiasi Stato membro»34. En particular, la exigencia de garantizar el respeto del principio fundamental de la tutela jurisdiccional y aquélla de asegurar la aplicación efectiva del derecho comunitario35 se ponen al origen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dirigida a delinear unos límites a la aplicación de las normas procesales nacionales. En efecto, en ausencia de medidas comunitarias 32

Sentencia de 15 de mayo de 1986, asunto 222/84, Johnston. Sentencia de 15 de julio de 1964, C-6/64, Avv. Flaminio Costa c. ENEL. 34 En tal sentido véase N. Trocker, L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e l’evoluzione dell’ordinamento comunitario in materia di tutela giurisdizionale dei diritti, en G. Vettorini (a cura de), Carta europea e diritti dei privati, Padova, 2002, p. 400. 35 Justificada en virtud del art. 10 del Tratado que obligaba los estados miembros a asegurar la ejecución de las disposiciones del Tratado y de los actos derivados. 33

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PANÓPTICA de armonización, las reglas procesales nacionales tienen que atenerse a los siguientes requisitos: en primer lugar, al principio de la equivalencia respecto a los instrumentos de recurso nacional para evitar que las situaciones subjetivas de origen comunitario tengan una tutela menos favorable respecto a aquéllas de origen nacional36; en segundo lugar, al principio de no discriminación en base a la ciudadanía – previsto directamente por el art. 12 del Tratado (ahora art. 18 de la versión consolidada del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea) – para no consentir a las normas procesales nacionales de crear discriminaciones en tal sentido 37; en tercer lugar, al principio de la efectividad, en base al cual las reglas procesales nacionales tienen que evitar que la tutela de las situaciones subjetivas de matriz comunitaria sea imposible o extremamente problemática38. Tal elaboración jurisprudencial determina así «uno estándard comunitario mínimo» de tutela jurisdiccional, que, pero, implica el riesgo no sólo de un nivel de protección muy diferente en los Estados miembros, sino también de una tutela no adecuada39. 36

Sentencia de 10 julio de 1997, asunto C-261/95, Palmisani. En particular, sobre el tema A. Adinolfi, La tutela giurisdizionale nazionale delle situazioni soggettive individuali conferite dal diritto comunitario, en Il Diritto dell’Unione Europea, núm. 1, 2001, p. 46, afirma, entre otras cosas, que «la determinazione dei ricorsi analoghi nel diritto interno può dare origine a notevoli difficoltà. L’individuazione del parametro di riferimento spetta al giudice nazionale, che deve verificare l’analogia dei ricorsi di cui trattasi guardando al loro oggetto, alla loro finalità ed ai loro elementi essenziali; la Corte ha fornito, tuttavia, varie indicazioni che devono guidare la valutazione del giudice. A tal fine, egli deve considerare il ruolo della norma processuale nell’insieme del procedimento, nonché lo svolgimento e la peculiarità dello stesso. Ciò significa che il giudice dovrà considerare l’equivalenza in concreto, valutando non il contenuto della norma processuale, ma il risultato al quale l’applicazione della norma stessa conduce». 37 Sentencia de 2 de octubre de 1997, asunto C-122/96, Saldanha. Sobre el tema de nuevo A. Adinolfi, La tutela giurisdizionale nazionale delle situazioni soggettive individuali conferite dal diritto comunitario, cit., pp. 50-51, afirma que «l’adeguatezza delle normative processuali nazionali è valutata talora in base al principio della equivalenza e talora, invece, in base a quello di non discriminazione. Rispetto ai singoli, l’applicazione dell’uno o dell’altro principio può portare ad un livello diverso di tutela. (…) L’applicazione del principio della equivalenza non richiede che vengano estese a tutte le azioni fondate sul diritto comunitario le norme nazionali più favorevoli; l’applicazione del principio di non discriminazione richiede, invece, che sia garantito al cittadino di uno Stato membro il trattamento più favorevole riservato ai cittadini nazionali». 38 A. Adinolfi, La tutela giurisdizionale nazionale delle situazioni soggettive individuali conferite dal diritto comunitario, cit., pp. 51 y 55 precisa que «i due principi – della equivalenza e della effettività – si configurano come cumulativi nella giurisprudenza della Corte: la conformità al principio della equivalenza può, dunque, non essere sufficiente». Subraya, además, que «quando la protezione offerta a livello nazionale non sussista o sia ritenuta inadeguata dalla Corte, è richiesto ai giudici interni, finché non si proceda ad interventi di carattere normativo, uno sforzo di adeguamento che può condurre alla disapplicazione di norme nazionali o all’interpretazione di norme in modo che siano individuati dei mezzi di ricorso non previsti espressamente. L’applicazione del principio di effettività può portare a rafforzare la tutela dei singoli allorché essi invochino dei diritti attribuiti da norme comunitarie; ne deriva, perciò, una discriminazione nella tutela in relazione all’origine – interna o comunitaria – dei diritti conferiti. Tale conseguenza può risultare attenuata per effetto di fenomeni di armonizzazione spontanea; si può riferire a questi ultimi, ad es., la circostanza che i giudici britannici e quelli spagnoli abbiano iniziato a non attenersi a certe norme interne relative all’inammissibilità di una tutela cautelare nei confronti dello Stato, verosimilmente al fine di eliminare la discriminazione prima segnalata, applicando il principio Factortame anche rispetto a casi estranei al diritto comunitario». Sobre tal principio véase más adelante en el texto. 39 En tal sentido Ibídem, p. 59. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA La consagración formal del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva se realiza más tarde con la redacción de la Carta Europea de los derechos fundamentales en Niza en 2000 40, la cual, pero, tiene inicialmente una mera valencia política (adquiriendo valor jurídico sólo en 2009 con el Tratado de Lisboa) y codifica simplemente principios preexistentes - así como proclamado por lo mismo preámbulo41. Tal carácter de la Carta rindío indispensable, a fin de su interpretación, la presencia de algunas específicas disposiciones dirigidas a coordinar la jurisprudencia de los diversos órganos de tutela de los derechos que actuán en el panorama europeo. En particular, disposiciones de armonización de los diversos niveles de tutela de los derechos se encuentran, además que en el ya citado apartado V del Preámbulo, en el Título VII, así definido «Disposiciones generales che rigen la interpretación y la aplicación de la Carta»42. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, en particular, se encuentra en el Título VI – Justicia de la Carta europea de los derechos fundamentales, el cual contiene algunos principios

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Sobre la Carta de Niza véase P. COSTANZO (a cura de), La Carta europea dei diritti, cit.; R. BIFULCO, M. CARTABIA y A. CELOTTO (a cura de), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Bologna, 2001; L. S. Rossi (a cura de), Carta dei diritti fondamentali e Costituzione dell’Unione Europea, Milano, 2002; L. Ferrari Bravo, F. M. di Majo, A. Rizzo (a cura de), Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea commentata con la giurisprudenza della Corte di giustizia CE e della Corte europea dei diritti dell’uomo e con i documenti rilevanti, Milano, 2001; G. Vettori (a cura de), Carta europea e Diritti dei privati, cit.; M. Panebianco (a cura de), Repertorio della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Milano, 2001; R. Toniatti (a cura de), Diritto, Diritti, Giurisdizione. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Padova, 2002. 41 En efecto, el preámbulo de la Carta establece que «la presente Carta reafirma, dentro del respeto de las competencias y misiones de la Unión, así como del principio de subsidiariedad, los derechos que emanan, en particolar, de las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes a los Estados miembros, del Convenio Europeo para la Protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, las cartas sociales adoptadas por la Unión y por el Consejo de Europa, así como de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En este contexto, los órganos jurisdiccionales de la Unión y de los Estado miembros interpretarán la Carta atendiendo debidamente a las explicaciones elaboradas bajo la autoridad del Praesidium de la Convención que redactó la Carta y actualizadas bajo la responsabilidad del Praesidium de la Convención Europea». 42 Se señala que hoy la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea enfatiza ulteriormente el titolo VII de la Carta en su art. 6 par. 1 apartado 3, el cual prevé que: «Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del títuto VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referenzia en la Carta, que indicanl las fuentes de dichas disposiciones». Sobre las «cláusulas horizontales» de la Carta de Niza véase V. Sciarabba, Rapporti tra Corti e rapporti tra Carte: le «clausole orizzontali» della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, en N. Zanon (a cura di), Le Corti dell’integrazione europea e la Corte costituzionale italiana, Napoli, 2006, pp. 389-458; A. Ferraro, Le disposizioni finali della Carta di Nizza e la multiforme tutela dei diritti dell’uomo nello spazio giuridico europeo, en Riv. Ital. Dir. Pubbl. Comunitario, núm. 2, 2005, pp. 503-581; G. GERBASI, I rapporti tra l’Unione europea e la C.E.D.U. nel progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, en S. GAMBINO (a cura de), Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, Costituzioni nazionali, Diritti fondamentali, Milano, 2006, pp. 529-555; B. Conforti, La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e la Convenzione europea dei diritti umani, en L. S. Rossi (a cura de), Carta dei diritti fondamentali e Costituzione dell’Unione europea, Milano, 2002, pp. 3-17. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA basicos en materia de justicia43. La violación de los derechos y de las libertades garantizados por el derecho de la Unión constituye el presupuesto para ejercer el derecho a un recurso efectivo ante un juez (art. 47, 1° apartado de la Carta). Por lo tanto, objeto de la tutela jurisdiccional son los derechos y las libertades, es decir todas las posiciones subjetivas reconocidas a los particulares por normas jurídicas comunitarias44. Si el alcance objetivo de la tutela es limitado a las solas posiciones subjetivas comunitarias, el alcance subjetivo afecta cada persona (física o jurídica) y, no exclusivamente los ciudadanos de la Unión Europea. Un aspecto importante del 1° apartado del art. 47 de la Carta45 es la efectividad de la tutela jurisdiccional, cuyas concretas manifestaciones – como la tutela cautelar y el resarcimiento han sido sacadas de una amplia jurisprudencia comunitaria. En particular, es con la sentencia Factortame que el Tribunal de Justicia afirma – a fin de una efectiva tutela jurisdiccional – un poder general cautelar, que comporta en caso necesario de desaplicar la norma nacional que no prevé tal poder.46 Mientras, es con la sentencia Francovich que el juez comunitario reconoce – En detalle, M. D’Amico, Capo VI – Giustizia, en R. BIFULCO, M. CARTABIA y A. CELOTTO (a cura de), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, cit., p. 320, señala como «un’osservazione attinente alla struttura della sezione dedicata alla giustizia riguarda il peso certamente maggiore che assume la materia penale, sia sotto il profilo sostanziale (art. 49 afferma in modo pieno ed analitico il principio di legalità dei reati e delle pene e il principio di proporzionalità), sia sotto il profilo processuale (l’art. 48 riafferma la garanzia del diritto di difesa dell’imputato, già enunciato nell’art. 47, quasi a voler sottolineare che si tratta di un processo coinvolgente valori diversi e più importanti; l’art. 50 precisa il divieto del ne bis in idem soltanto nella materia penale)». 44 En particular, N. Trocker, L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e l’evoluzione dell’ordinamento comunitario in materia di tutela giurisdizionale dei diritti, cit., p. 412, afirma que falta «ogni riferimento alla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi, a cui nel nostro ordinamento corrispondono diverse forme di tutela e diverse articolazioni processuali. Questa dualità delle situazioni giuridiche è sconosciuta agli ordinamenti degli altri Stati membri. (…) Quello che interessa alla Corte – ed ora all’art. 47 della Carta – non è la qualificazione che ai diritti dei singoli, riconosciuti dall’ordinamento comunitario, riservono i criteri del diritto nazionale; quello che interessa all’una e all’altro è che sia garantita per tutte quelle posizioni giuridiche una tutela giurisdizionale adeguata ed effettiva». 45 Sobre el art. 47 de la Carta de Niza véase F. Pocar, Dignità-Giustizia, en L. S. Rossi (a cura de), Carta dei diritti fondamentali e Costituzione dell’Unione europea, cit., pp. 83-93; A. Pertici, La “giustiziabilità” dei diritti fondamentali tra Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, en P. COSTANZO (a cura de), La Carta europea dei diritti, cit., pp. 146-166; S. Gambino, Modelli europei di ordinamento giudiziario e tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri dell’Unione Europea, en Rassegna Forense, núm. 1-2, 2005, pp. 516-541; R. Romboli, La giustizia nella Carta dei diritti di Nizza. Osservazioni sull’art. 47, en Rassegna di diritto pubblico europeo, cit., pp. 9-43; M. D’Amico, Capo VI – Giustizia, en R. BIFULCO, M. CARTABIA y A. CELOTTO (a cura de), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, cit., pp. 319-344; L. Ferrari Bravo, F. M. di Majo, A. Rizzo (a cura de), Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea commentata con la giurisprudenza della Corte di giustizia CE e della Corte europea dei diritti dell’uomo e con i documenti rilevanti, cit., pp. 177188; N. Trocker, L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e l’evoluzione dell’ordinamento comunitario in materia di tutela giurisdizionale dei diritti, en G. Vettori (a cura de), Carta europea e Diritti dei privati, cit., pp. 381-417; M. Panebianco (a cura de), Repertorio della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, cit., pp. 417-455. 46 Sentencia de 19 de junio de 1990, C-21389, Factortame. 43

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PANÓPTICA siempre a fin de una efectiva tutela jurisdiccional – el resarcimiento contra el Estado inobservante de las obligaciones comunitarias47, afirmando así tal tutela también en caso de 48

ilícito por parte de los Estados miembros y no sólo en caso de imputación a los particulares . En base a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por lo tanto, el significado del derecho a la tutela jurisdiccional no se limita a los aspectos del acceso de los Tribunales y del justo proceso (como inicialmente ocurre en las Cartas constitucionales nacionales y en el Convenio europeo de los derechos), sino incluye también el aspecto del derecho a un remedio efectivo, es decir la possibilidad de tener instrumentos que consientan la llena satisfacción del derecho accionado. En altros términos, se realiza una profundización de tal significado, haciendo referencia no sólo a la acción, sino al remedio. Se añade que el Tribunal de Justicia, interviniendo también a juzgar la conformidad de las normas de los términos de prescripción y de decadencia respecto al principio de la tutela jurisdiccional efectiva, afirmó que la medida y la amplitud de estas últimas tienen que ser razonables49. Además, el 2° apartado del art. 47 enuncia las características que el juez tiene que poseer para calificarse tal (indipendencia, imparcialidad y predeterminación por ley) así como comprende también el diritto a un justo proceso – es decir la causa tiene que ser examinada equitativa, públicamente y dentro de un términ razonable50 – y el derecho de defensa. Finalmente, un acceso efectivo a la justicia es asegurado también a los desprovistos de recursos económicos (3° apartado del art. 47).

Sobre el tema véase M. Fragola, Temi di diritto dell’Unione Europea, Milano, 2008. Sentencia de 19 de novembre de 1991, C-690 y C-9/909 Andrea Francovich y otros c. República italiana. Todavía antes el Tribunal de Justicia afirmó, en el asunto von Colson de 1984, que el resarcimiento tiene que ser adecuado así como sostuvo, en el asunto Marshall de 1991, que ese último tiene que constituir una «integrale riparazione del danno effettivamente subito e gli interessi devono compensare la perdita del potere di acquisto subita dal creditore per effetto del decorso del tempo (ragion per cui vanno collegati al tasso di inflazione esistente nel paese interessato e alla remunerazione del capitale ivi abituale)». Cfr. N. Trocker, L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e l’evoluzione dell’ordinamento comunitario in materia di tutela giurisdizionale dei diritti, en Carta europea e diritti dei privati, cit., pp. 402-403. 49 En tal sentido véase Ibídem, pp. 404-409. 50 En particular, respecto a la reconocida garantía de la razonable duración de los procesos por parte del Tribunal de Justicia, ha sido señalado que «un nutrito gruppo di pronunce delinea i termini e le condizioni di applicazione in diversi settori del diritto comunitario: dai procedimenti (amministrativo-giudiziari) della Commissione in materia di concorrenza e di aiuti di Stato, al giudizio davanti al Tribunale di primo grado (…). Per valutare la ragionevolezza della durata di una causa o di un affare, la giurisprudenza comunitaria usa gli stessi criteri elaborati dai giudici di Strasburgo con riguardo all’art. 6, comma 1° della Convenzione europea del 1950: vale adire, la rilevanza della causa per il ricorrente, la complessità dell’affare, il comportamento del ricorrente e quello dell’autorità competente». Cfr. Ibídem pp. 409-410. 47 48

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PANÓPTICA 5. El derecho de acceso al juez en el Convenio europeo para la proteccción de los derechos

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humanos y de las libertades fundamentales Antes de analizar el significado y el alcance de la garantía del derecho de acceso al juez en el Convenio europeo para la proteccción de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (CEDH)51 de 1950, es necesario pararse sobre la evolución de las modalidades de acceso al relativo Tribunal. El Convenio europeo es un tratado que incorpora, por un lado, los derechos en eso tutelados y, por otro lado, un sistema internaciónal de control sobre el rispeto de tales derechos. En particular, eso se basa sobre el principio de la doble proteccción, que implica que los Estados pueden tutelar direchos ulteriores y garantizar una mayor proteccción respecto a aquéllos previstos por el CEDH así como que los Estados tienen que predisponer, en primera batida, los instrumentos para una adecuada proteccción de los derechos previstos por el CEDH y que, sólo en caso de que estos últimos sean inadecuados o inexistentes, subintren los instrumentos internacionales de proteccción

instituidos por el CEDH,

configurandose así un control internacional subsidiario. El sistema de control predispuesto por el CEDH se presentaba al origen inadecuado porque era sólo parcialmente jurisdiccional con consiguiente debilidad de la posición del particular52. En efecto, sólo con el protocolo núm. 9 (entrado en vigor en 1994) se amplió el derecho de acudir al Tribunal a cualquier persona fisíca, organización no gubernamental o grupo de particulares que se hubiese dirigido a la Comisión así como sólo con el protocolo núm. 11 (entrado en vigor en 1998) se realizó una llena jurisdiccionalización del sistema internacional de control. En efecto, la Comisión europea de los derechos humanos se eliminó;

51

Sobre el tema véase M. Pedrazzi, La Convenzione europea sui diritti e il suo sistema di controllo, en L. Pineschi (a cura de), La tutela internazionale dei diritti umani, 2006, pp. 281-313; F. Cocozza, Diritto comune delle libertà in Europa. Profili costituzionali della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo, Torino, 1994; P. Pustorino, L’interpretazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo nella prassi della Commissione e della Corte di Strasburgo, Napoli, 1998; R. Facchin (a cura de), L’interpretazione giudiziaria della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, Padova, 1988; M. De Salvia, Lineamenti di diritto europeo dei diritti dell’uomo, Trieste, 1997; C. Russo – P. M. Quaini, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, Milano, 2006; M. De Salvia, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Procedure e contenuti, Napoli, 1999; S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi (a cura de), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Padova, 2001; A. Gardino Carli, Stati e Corte europea di Strasburgo nel sistema di protezione dei diritti dell’uomo, Milano, 2005. 52 En detalle, la Comisión europea de los derechos humanos, con función de filtro, se ocupaba sólo de los recursos individuales relativos a aquellos Estados contrayentes que hubiesen reconocido preventivamente su competencia; el Comité de los Ministros del Consejo de Europa, en cualidad de órgano político, desempeñaba un importante papel de decisión; mientras el Tribunal de los derechos humanos, órgano judicial, podía sólo eventualmente ser promovido por la Comisión o por uno Estado parte (en caso de que, en ambos los casos, el Estado convenido hubiesen aceptado preventivamente como obligatoria su jurisdicción) y, por lo tanto, estaba excluido el particular. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA el Comité de los Ministros del Consejo de Europa mantuvo sólo la tarea de vigilar sobre la ejecución de las sentencias del Tribunal; y, por lo tanto, el Tribunal de lo sderechos humanos asumió el papel de filtro y de decisión sobre los recursos con jurisdicción obligatoria en todos los Estados parte y con posibilidad de ser promovido sea por los Estados que por los particulares. Quedaba, sin embargo, abierto el problema del excesivo cargo de trabajo del Tribunal de Estrasburgo, agravado por la entrada de varios Países del Este europeo y, en particular, de la Rusia. En particular, el recurso al Tribunal de Estrasburgo puede ser estatal (es decir uno Estado parte puede recurrir contra otro Estado parte para violación de los derechos reconocidos por el Convenio y por sus Protocolos) o individual (es decir cualquier persona fisíca, organización no gubernamental o grupo de particulares puede recurrir contra uno Estado parte para violación de los derechos previstos por el Convenio y por sus Protocolos). Sus admisibilidad es subordinada al previo agotamiento de los recursos internos (art. 35, c. 1), excepto «in presenza di ricorsi difficilmente esperibili o dall’esito più che probabilmente negativo o che rischino di protrarsi per un tempo eccessivo»53. Tal condición de admisibilidad es, evidentemente, conexa con el carácter subsidiario del control internacional respecto a aquél interno. Las otras condiciones de admisibilidad, en cambio, se rifieren exclusivamente a la demanda individual, es decir: 1. el Tribunal no admite esta última se “a) es anónima o b) es esencialmente la misma que una demanda examinada anteriormente por el Tribunal o ya sometida a otra instancia internacional de investigación o de acuerdo, y non contenga hechos nuevos” (art. 35, c. 2); 2. el Tribunal declara inadmisible la demanda individual juzgada “incompatible con las disposiciones del CEDH o de sus protocolos, manifiestamente mal fundada o abusiva” (art. 35, 53

Cfr. M. Pedrazzi, La Convenzione europea sui diritti e il suo sistema di controllo, en L. Pineschi (a cura de), La tutela internazionale dei diritti umani, cit., p. 295, el cual indica como ejemplo «il rimedio della declaratoria di illegittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge da parte della Corte costituzionale italiana, potendo essere attivato dal giudice ordinario ma non direttamente dall’individuo» y cita en la nota 44 los siguientes asuntos: Brozicek c. Italia, sentencia de 19 de diciembre de 1989 y Padovani c. Italia, sentencia de 26 de febrero de 1993. Además C. Padula, Insindacabilità parlamentare e ricorsi alla Corte europea senza previo esaurimento dei rimedi interni, en www.giurcost.org, pp. 21-22, evidencia que «la Corte mette il dito nelle due “piaghe” del sistema italiano relativo all’insindacabilità: il potere delle Camere di “invocare” l’art. 68, c.o 1, Cost., bloccando i processi (tutti e per sempre, salvo il conflitto), ed il fatto che la reazione all’esercizio di tale potere aspetti solo al giudice, mentre il privato non può tutelarsi direttamente. È chiaramente un sistema discutibile (e ampiamente criticato dalla dottrina), che moltiplica le lesioni per il privato e trasforma in un percorso ad ostacoli la sua strada per arrivare ad avere soddisfazione. La Corte europea non ha espresso giudizi su questi spetti “applicativi generali” dell’art. 68, co., Cost., né, dunque, ha indicato “misure” per rimediare ad essi, limitandosi a pronunciarsi favorevolmente sull’esistenza dell’insindacabilità e sfavorevolmente sull’applicazione dell’istituto avvenuta nel caso concreto. Questo self-restraint “sostanziale” della Corte si è, però, accompagnato ad un’espansione “processuale” del suo ruolo, nel senso della deroga al suo carattere sussidiario». Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA c. 3)54. La problemática del sobrecargo de trabajo del Tribunal ha sido afrontada con el protocolo 55

núm. 14, entrado en vigor el 1° de junio de 2010 , el cual, entre otras cosas, prevé unas disposiciones dirigidas a hacer más veloz el desarollo de los recursos individuales. En primer lugar, según los términos del nuevo art. 27 del CEDH prevé que “el juez único podrá declarar inadmisible o archivar una demanda individual (…) cuando tal decisión pueda adoptarse sin tener que proceder a un examen complementario”. Además se establece que su decisión es definitiva y que, si no declara inadmisible una demanda ni la archiva, el juez único remitirá la misma a un Comité o a una Sala para su examen complementario. El Comité puede, con voto unánime, declarar inadmisible o archivar la domanda individual, cuando tal decisión puede “adoptarse sin tener que proceder a un examen complementario; o declararla admisible y dictar al mismo tiempo sentencia sobre el fondo”, si la cuestión es objeto de una jurisprudencia consolidada del Tribunal” (art. 28). Si no se ha producido algun éxito en virtud de los artículos 27 y 28, una sala se pronuncia sobre la admisibilidad y sobre el fondo de las demandas individuales (art. 29).56 En segundo lugar, el art. 35, apartado 3 introduce una nueva condición de admisibilidad en base a la cual el Tribunal declara inadmisible una demanda individual si el demandante no ha sufrido algún perjuicio importante, «a meno che il rispetto dei diritti umani

En particular, «se il criterio dell’abuso risulta di scarsa applicazione, numerosissimi sono i ricorsi rigettati in quanto irricevibili per manifesta infondatezza; quest’ultima dovrebbe concernere i casi in cui appaia anche a un esame sommario, e in modo indiscutibile, che i fatti addotti dal ricorrente non comportino una violazione della Convenzione o che questi fatti non siano veri o risultino del tutto indimostrati. Peraltro, in passato, la Commissione sembra avere interpretato in certi casi la nozione di manifesta infondatezza in senso assai lato. (…) Numerose tra le condizioni di ricevibilità appena esaminate, e previste dall’art. 35 in relazione ai soli ricorsi individuali, devono, in realtà ritenersi applicabili anche ai ricorsi statali. Non vi è dubbio, ad esempio, che anche un ricorso statale debba essere compatibile con le disposizioni della Convenzione. L’effetto a tal proposito della formulazione dell’art. 35 non è che tali profili non rilevino per i ricorsi statali, ma piuttosto che essi vengano considerati dalla Corte allo stadio del merito, anziché a quello della ricevibilità». Cfr. Ibídem, pp. 296-298. 55 Se señala que las sucesivas tres Conferencias de alto nivel sobre el futuro del Tribunal (respectivamente, en Interlaken en 2010, en Izmir en 2011 y en Brighton en 2012) llevaron a la reciente adopción del Protocolo núm. 15 y del Protocolo núm. 16. En particular, el protocolo núm. 16, «che ha introdotto la possibilità dei giudici di ultima istanza nazionale di rivolgersi direttamente alla Corte europea dei diritti dell’uomo prima della decisione finale che gli stessi andranno ad adottare per chiedere un parere “non vincolante” in ordine all’interpretazione del diritto della CEDU, chiama l’interprete a un momento ulteriore di analisi sul ruolo e sulla funzione dei meccanismi di collegamento fra le istituzioni giurisdizionali sovranazionali e le Corti nazionali». Sobre el tema véase R. Conti, La richiesta di “parere consultivo” alla Corte europea delle Alte Corti introdotto dal Protocollo n. 16 annesso alla CEDU e il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE. Prove d’orchestra per una nomofilachia europea, en www.giurcost.org. 56 Sobre el tema véase R. Ibrido, Corte europea dei diritti dell’uomo. Entrati in vigore il Protocollo n. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, en http://www.dpce.it/online 2010-3; A. M. Nico, La giustizia di Strasburgo e la deflazione dei giudizi pendenti innanzi alla Corte. Riflessioni sul procedimento di adozione delle decisioni del Giudice unico introdotto dal Protocollo XIV, en www.giurcost.org. 54

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PANÓPTICA quali definiti nella Convenzione o nei Protocolli non richieda un esame del ricorso nel merito, e fatto salvo che nessun caso può essere respinto per tale motivo se non sia stato debitamente 57

esaminato da un tribunale nazionale» . El carácter subsidiario de la tutela del Tribunal europeo respecto a aquélla interna se desprende también del derecho a un recurso efectivo (art. 13), establecido en el ámbito del Título I del CEDH («Derechos y libertades») 58, que constituye un factor de ruptura respecto a los textos internacionales anteriores la segunda guerra mundial que se limitaban a una simple enunciación de los derechos. Se trata, en efecto, de dotar estos últimos de específicas garantías procesales y, en tal sentido, el art. 13 reconoce un derecho de los particulares a un recurso efectivo ante una instancia nacional a garantía de los derechos y de las libertades previstos por el CEDH. En particular, l’efectividad implica la existencia de un remedio idóneo a tutelar la violación de un derecho reconocido por el Convenio – respecto al cual el art. 13 deja a los Estados amplia discrecionalidad – , es decir de una autoridad que pueda adoptar unas medidas dirigidas a resarcir el sujeto lesionado (como por ejemplo: la cesación material del comportamiento lesivo; la anulación, el retiro o la modificación del acto lesivo; el resarcimiento de carácter civil; la sanción penal o disciplinar) así como instrumentos capaces de ofrecer una tutela inmediata al sujeto lesionado en determinados casos (como por ejemplo: la facultad de suspender la eficacia del acto o del comportamiento que se considera lesivo de un direcho previsto por el CEDH)59. Además la efectividad del recurso implica que esto se desarrolle ante a una autoridad (por ejemplo administrativa) que goce de garantías de independencia y 57

Cfr. R. P. Mazzeschi, Il coordinamento tra la nuova condizione di ricevibilità prevista dal Protocollo n. 14 alla Convenzione europea e la regola del previo esaurimento dei ricorsi interni, en Rivista di Diritto Internazionale, núm. 3, 2005, p. 602. 58 Sobre el tema véase A. Pertici y R. Romboli, Art. 13, en S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi (a cura de), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, cit., pp. 377-406; M. De Salvia, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Procedure e contenuti, cit., p. 77; R. Facchin (a cura de), L’interpretazione giudiziaria della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, cit., pp. 291298; F. Cocozza, Diritto comune delle libertà in Europa, cit., pp. 77-101 y pp. 121-131. 59 En tal sentido véase A. Pertici y R. Romboli, Art. 13, en S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi (a cura de), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, cit., pp. 395-396, el cual, en efecto, afirma respecto a la suspensión de la eficacia del acto o del comportamiento que «ciò, se non pare poter essere considerato necessario al fine di garantire l’effettività del ricorso nella generalità dei casi, lo sarà, invece, in relazione ad alcune specifiche ipotesi, come, ad esempio, ove siano stati adottati provvedimenti di espulsione nei confronti di stranieri, che affermano di essere esposti al rischio di torture o di trattamenti disumani nel loro Paese. La giurisprudenza della Corte e della Commissione si è pertanto espressa nel senso di ritenere che, in determinate circostanze, ed in particolare quando sia denunciata una violazione dell’art. 3 della CEDU, un ricorso privo di effetto sospensivo non risponda alle caratteristiche di efficacia richieste dall’art. 13 in commento (cfr. i casi Bulus v. Sweden del 19 gennaio 1984; Bozano del 15 maggio 1984; Soering del 7 luglio 1989)». Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA imparcialidad60 y, entonces, no necesariamente ante a un juez. Además la efectividad necesita que tal autoridad sea en condiciones de emitir una decisión motivada y con efectos obbligatorios.

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Por lo que afecta la titolaridad del derecho en examen, ésta incluye no sólo las personas físicas, sino también aquéllas jurídicas. El presupuesto para la garantía en examen es, en cambio, la violación de los derechos y de las libertades previstos por el CEDH y por lors relativos protocolos, de la cual quienquiera puede ser responsable, también «le persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali». Juntamente al art. 13 del CEDH que es una disposición a carattere general, hay otras disposiciones con contenuto más específico, como por ejemplo el derecho a un proceso equitativo (art. 6, 1° apartado, del CEDH)62, que prevé un derecho a un recurso exclusivamente jurisdiccional63 en relación a los derechos y a las obligaciones de carácter civil y a las acusaciones en materia penal, es decir tal derecho es reconocido sea al interesado a la resolución de un litigio civil que a la persona golpeada por una acusación penal. Y, en particular, individua uno estándard mínimo de garantías de la persona respecto al recurso jurisdiccional al fin de

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Sentencia Silver de 25 de mayo de 1983 y sentencia Leander de 26 de marzo de 1987. En particular, «la dottrina ha sottolineato come la valutazione dell’effettività e dell’efficacia del ricorso sia stata svolta in concreto da parte degli organi di Strasburgo. Certamente (…) tali caratteri si misureranno solitamente in base ai criteri fissati dall’art. 6 della Convenzione, per quanto possano esservi casi in cui il mancato rispetto di essi non assicuri comunque l’effettività ed efficacia del ricorso, e, dall’altra, ipotesi in cui, pur essendo rispettate interamente le previsioni dell’art. 6, il ricorso si presenta privo dei requisiti di effettività ed efficacia». Cfr. Ibídem, pp. 399-400. 62 Sobre el tema véase M. Chiavario, Art. 6, en S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi (a cura de), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, cit., pp. 153-248; F. Cocozza, Diritto comune delle libertà in Europa. Profili costituzionali della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, cit., pp. 101-113; R. Facchin (a cura de), L’interpretazione giudiziaria della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, pp. 80-209; C. Russo-P. M. Quaini, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, cit., pp. 135-154; M. De Salvia, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Procedure e contenuti, cit., pp. 97-110. Es necesario precisar que también «l’art. 5, 4° comma, prevede il diritto ad un ricorso giurisdizionale per chi sia privato della libertà personale a seguito di arresto o detenzione» y el art. 2 del Protocolo núm. 7 prevé «la possibilità di ricorso dello straniero avverso il provvedimento di espulsione nei suoi confronti». Cfr. A. Pertici y R. Romboli, Art. 13, en S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi (a cura de), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, pp. 406-407. 63 En detalle, el acceso al juez «non è fine a se stesso, in quanto è funzionale allo scopo ultimo di ottenere una decisione giurisdizionale, che a sua volta ha però da essere strettamente correlata a un “ascolto” delle ragioni di parti. (…) La problematica del diritto all’accesso al giudice coinvolge, in certa misura, anche quella della successione di vari gradi di giudizio. In proposito, la Corte europea (…) ha sempre negato che dall’art. 6 par. 1 possa dedursi l’esistenza di un qualche obbligo di istituire particolari meccanismi d’impugnazione delle sentenze e in particolare a creare corti di appello o di cassazione (asserzione, questa, che oggi va ovviamente coordinata con quanto si ricava, per i giudizi penali, dall’art. 2 del VII Protocollo)». Cfr. M. Chiavario, Art. 6, en S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi (a cura de), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, cit., p. 173. 61

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PANÓPTICA realizar una “buena administración” de la justicia. En efectos, el art. 6, 1° apartado del CEDH indica algunos carácteres fundamentales del juez como la independiencia, la imparcialidad y la necesidad de ser establecido por ley. En otros térrminos, se trata de garantizar que: la determinación del juez se realice mediante ley, evitando así ingerencias por el Ejecutivo; el juez no tenga vínculos con otros poderes, relevando a tal propósito la modalidad de designación, la duración del mandato y la inamovilidad64; el juez sea imparcial, afrontando «anche il connesso problema dell’adeguatezza degli strumenti che si offrono, nell’ambito di un ordinamento, per eliminare le cause di incompatibilità e/o per rimuoverne le conseguenze»65. Para realizar un proceso equitativo son, pero, necesarias otras garantías, entre las cuales recordamos: la tutela del contradictorio, la igualdad de armas entre las partes, la obligación de motivación de las decisiones, la publicidad del proceso con posibles excepciones (en el interés de la moralidad, del orden público o de la seguridad nacional; en los intereses de los menores o la protección de la vida privada de las partes; y, por último, en los intereses de la justicia)66 y la duración razonable del proceso, cuyo objetivo es una justicia no sumaria, sino tempestiva y cuya valoración comporta, por un lado, «un calcolo di durata, con determinazione di un dies a quo e di un dies ad quem»67 y, por otro lado, hacer a algunos «Con ciò, la Corte europea non è mai giunta a sostenere che l’indipendenza di una persona facente parte di un organo giudicante possa essere compromessa per il sol fatto della sua nomina da parte del potere politico (…): l’ammettere un tale assunto equivarrebbe del resto a disconoscere in radice, e in modo probabilmente incomprensibile per la stessa opinione pubblica britannica, la legittimità di un’organizzazione giudiziaria come quella del Regno Unito: cfr. Spencer, Jackson’s Machinery of Justice, 8ª ed., Cambridge, 1989, p. 364 ss.; e, a riprova, Harris-O’ Boyle-Warbrick, p. 232, dove si definisce normale la nomina dei giudici ad opera dell’esecutivo; cfr. pure Danelius, L’indipendenza e l’imparzialità della giustizia alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in RIDU, 1992, pp. 444 s., il quale, a sua volta, afferma che, naturalmente, un giudice non manca di indipendenza per il solo fatto di essere stato nominato dal governo, pur sottolineando che, nondimeno, taluni Stati hanno creduto bene di accrescere l’indipendenza della giustizia affidando ad un organo indipendente dal potere esecutivo il compito di nominare i magistrati». Sobre este punto véase M. Chiavario, Art. 6, en S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi (a cura de), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, cit., p. 182. 65 En tal sentido véase Ibídem, p. 187. 66 Es necesario señalar que «caratteristiche distinte da quelle della questione della pubblicità dello svolgimento processuale assume la questione della pubblicità delle sentenze, o meglio, del loro dispositivo (…); al qual riguardo il testo letterale della Convenzione europea suona di una estrema rigidità, nel senso che, sotto tale profilo, non è esplicitamente prevista alcuna eccezione alla regola (…); né sarebbe agevole ricavare delle eccezioni in via d’interpretazione sistematica (cfr. Corte eur., Campbell e Fell del 24 maggio 1984, par. 90). (…) Essenziale, per la Corte, è che si salvaguardi la finalità avuta di mira dall’art. 6 in questo campo, ossia il permettere il controllo del potere giudiziario da parte del pubblico al fine di assicurare il diritto a un processo equo (così, ancora, la sent. Campbell e Fell, cit., par. 91)». Cfr. Ibídem, p. 206. 67 Respecto al dies ad quem, «non c’è dubbio che non basti pervenire, in tempi ragionevoli, alla presa di contatto con il giudice: quello che conta (…) è il tempo della decisione sul merito della causa (o, in alternativa, di una decisione che concluda comunque il processo, constatando l’esistenza di un ostacolo all’esame del merito oppure di una causa estintiva come l’amnistia e la prescrizione: cfr., rispettivamente, la sent. 19 febbraio 1991, Pugliese c. Italia, par. 14 e la sentenza di pari data, Mori c. Italia, par. 14). Se, poi, la decisione viene impugnata, occorrerà 64

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PANÓPTICA criterios individuados por el mismo Tribunal de Strasburgo (complejidad del asunto, comportamiento del interesado68 y aquél de las autoridades competentes69). Finalmente, el art. 6 del CEDH cierra con los apartados 2 e 3, que afectan exclusivamente el proceso penal, disciplinando la presunción de inocencia y los derechos del acusado.

6. Conclusiones Después haber analizado separadamente los diversos ámbitos normativos, resulta ahora útil una breve comparación entre las mencionadas disposiciones que afectan el derecho de acceso al juez en el multilevel constitutionalism. Por lo que afecta el art. 24, 1° apartado, de la Constitución italiana, esto reconoce a todos la posibilidad de "agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi". En particular, "agire in giudizio" tiene que entenderse haciendo referencia a la noción constitucional de juez, la cual se saca por el principio del juez predeterminado por ley (art. 25. 1 Const.), independiente (arts. 101. 2 y 104. 1 Const.) ajeno e imparcial (art. 111 Const.). Además asegurar el derecho de acceso al juez implica garantizar el justo proceso (art. 111. 2 Const.). Por lo que afecta el art. 24, 1° apartado, de la Constitución española, esto establece que “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legittimo, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”. Se puede relevar, entonces, que esto hace expresa referencia a la noción de juez,

tener conto anche dei tempi dei giudizi nei gradi successivi al primo (cfr., tra le molte, Corte eur., sent. 8 giugno 1995, Yagci e Sargin c. Turchia, par. 58), sino al giudicato (…). Persino le fasi esecutive potranno, anzi, doversi mettere in conto, se la soddisfazione del diritto rivendicato non possa aversi se non attraverso una fase del genere (cfr., da ultimo, con riferimento al processo civile, la sent. 8 giugno 1999, Numes Violante c. Portogallo, par. 23). Quanto al dias a quo, conviene tener distinti i processi civili (…) da quelli penali. A proposito dei primi, è naturalmente di regola che il punto di partenza per il calcolo del “termine ragionevole” sia dato dal momento in cui il giudice è adito (…). Per il settore penale, la questione è strettamente legata a quella del momento in cui possa dirsi configurata un’ “accusa” (…)». En tal sentido véase M. Chiavario, Art. 6, en S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi (a cura de), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, cit., p. 209-210. 68 En particular, «nel processo civile, è d’obbligo pretendere, da chi voglia poi lamentarsi della lunghezza del procedimento, una particolare diligenza nell’evitare iniziative dilatorie (…)». Cfr. Ibídem, p. 214. 69 «Nodo centrale, ai fini del riconoscimento, o meno, della responsabilità di uno Stato per il mancato rispetto del principio della durata ragionevole, risulta dunque essere, in definitiva, la valutazione della condotta delle pubbliche autorità: tenendo presente che lo Stato è tenuto ad assicurare l’efficienza dell’insieme dei suoi servizi, e non soltanto degli organi giudiziari (…). Al di là della ricca casistica di inerzie e negligenze anche nell’esercizio diretto delle funzioni giudiziarie (…), che pure a questo proposito è offerta dalla giurisprudenza della Corte europea, è da mettere l’accento soprattutto sulle prese di posizione sempre più severe che la Corte ha assunto circa i ritardi dovuti a croniche inefficienze strutturali dell’organizzazione giudiziaria». Cfr. Ibídem, pp. 214-215. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA el cual tiene que ser también en este caso predeterminado por ley (art. 24. 2 CE), independiente e imparcial (arts. 117. 3 y 4 CE). Y, también en este caso es necesaria la garantía del justo proceso, la cual es directamente prevista por el sucesivo apartado del art. 24. A diferencia de la disposición italiana, aquélla spagnola se cierra con una cláusula de "prohibición de indefensión". En ambos los casos las posiciones pueden ser protegidos son los derechos y los intereses legítimos así como los destinatarios son no sólo los ciudadanos, sino también los extranjeros. Se trata, entonces, de disposiciones con contenido bastante semejante. Sin embargo, recordamos que el ordinamiento español, a diferencia de aquél italiano, tiene un recurso directo al Tribunal constitucional para la proteccción de los derechos fundamentales. En el ordenamiento de la Unión Europea, el art. 47, 1° apartado de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea establece que "toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo". Las posiciones que pueden ser protegidas, por lo tanto, por la disposición en examen son los derechos y las libertades garantizados por el derecho de la Unión y los destinatarios no son exclusivamente los ciudadanos de la Unión. El mismo art. 47, en el 2° apartado enuncia las características que el juez tiene que poseer para definirse tal (predeterminación por ley, independencia e imparcialidad) así como comprende también el derecho a un proceso equitativo. Se añada que la jurisprudencia comunitaria amplió el significado del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, haciendo referencia a la tutela cautelar y al resarcimiento. Se señala que el derecho a un recurso efectivo ante un juez sin el adjetivo "nacional" parece «riferirsi non solo alla tutela apprestata dai giudici nazionali, ma anche a quella dei giudici comunitari»70. Por lo tanto, el art. 47 parece «costituire una disposizione di rinvio all'esistente ordinamento giurisdizionale degli Stati e della Comunità/Unione»71, considerado que la Carta derechos fundamentales de la Unión Europea ha sido puesta sobre el mismo llano jurídico de los Tratados. Finalmente, a nivel internacional, el art. 13 del CEDH prevé que "toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio hayan sido violados tiene derecho a

Cfr. A. Pertici, La “giustiziabilità” dei diritti fondamentali tra Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, en P. Costanzo (a cura de), La Carta europea dei diritti, cit., p. 156. 71 Cfr. Ibídem, p. 157. 70

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PANÓPTICA la concesión de un recurso efectivo ante una instancia nacional, incluso cuando la violación haya sido cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales". La 72

titularidad del derecho en examen pertenece sea a las personas físicas que a aquéllas jurídicas , mientras su presupuosto es la violación de los derechos y de las libertades previstos por el CEDH y por los relativos protocolos, de la cual quienquiera puede ser responsable, "incluso cuando la violación haya sido cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales". La efectividad del recurso necesita, entre otras cosas, que la "instancia" goza de garantías de independencia e imparcialidad, aunque no tiene que ser necesariamente jurisdiccional. Además, el tèrmino "instancia nacional" evidencia el carácter subsidiario de la tutela del Tribunal europeo respecto a aquélla interna. Diversamente, el derecho a un proceso equitativo (art. 6, 1° apartado, del CEDH) tiene un contenido más específico porque prevé un derecho a un recurso exclusivamente jurisdiccional, aunque en relación con los derechos y obligaciones de carácter civil y con cada acusación penal73.

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PANÓPTICA Definição do modelo brasileiro de legitimidade ativa ad causam nas demandas coletivas ambientais: substituição processual Márcia Vitor de Magalhães e Guerra1 1. Introdução A ruptura do paradigma da supremacia de leis reinante no século XIX impõe a necessidade de uma reanálise de antigos conceitos do direito processual, tradicionalmente voltados à tutela de interesses individuais das partes, para adequá-los ao novo modelo que hoje se apresenta sintonizado com o direito material. Essa mudança se reflete na produção normativa que, sensível às novas exigências da sociedade de massa, impõe a criação de técnicas processuais voltadas à efetivação de garantias fundamentais. O desenvolvimento da tutela dos direitos coletivos ambientais certamente denota o escopo que o processo, através das ações coletivas, passa a ter, voltado não somente ao interesse das partes, mas à realização do bem comum. Ou seja, o processo coletivo ambiental surge nesse cenário como importante instrumento de efetivação de objetivos constitucionais. Não se pode olvidar que a Constituição da República alçou o meio ambiente como um bem de interesse difuso, o que amplia a necessidade de se construir cada vez mecanismos para efetivação desse direito constitucional. Com efeito, face à sociedade moderna, na qual se avolumam conflitos massificados, eis que surge a necessidade de se criarem instrumentos que viabilizem a tutela desses novos direitos, em geral, de titularidade indeterminada ou de difícil determinação, em conformidade a um novo processo civil, pautado nos valores constitucionais. Nessa novel perspectiva, observam-se que antigos institutos, moldados de acordo com a tradicional visão processual, calcados na cultura individualista e formal do processo, precisam ser revisitados, de modo a trazer para o processo coletivo técnicas que possibilitem o seu sucesso. Dentre estes institutos, que merecem uma nova roupagem frente à tutela jurisdicional coletiva, encontra-se o objeto da presente pesquisa, o instituto da legitimidade ad causam.

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PANÓPTICA Objetiva-se com o presente escrito expor como o conceito jurídico da legitimidade ativa nas ações coletivas ambientais sofreu e vem sofrendo influência a partir do surgimento dos novos direitos da coletividade e a necessidade de se efetivá-los. 2. A insuficiência do modelo do CPC e a necessidade de reformulação de antigos conceitos à luz do processo coletivo para construção do modelo brasileiro No Brasil, o movimento pela tutela coletiva suscita-se, na década de 70, a partir dos estudos acadêmicos realizados na doutrina italiana notadamente por parte dos professores 2 Barbosa Moreira, Ada Pellegrini Grinover e Waldemar Mariz de Oliveira. A doutrina italiana, com efeito, influenciou sobremaneira os estudos do direito coletivo no ordenamento brasileiro. Na década de 703, com destaque para os congressos de Pavia e Salermo, foi que o direito coletivo italiano ganha relevo, em especial com trabalhos de autores como Vicenzo Vigoritti e Mauro Cappelletti4. Em 1974, no IX Congresso Internacional da Academia Internacional de Direito Comparado, do qual resultou seu célebre trabalho intitulado Formações Sociais e Interesses Coletivos diante da Justiça Civil, já ressaltava Mauro Cappelletti a necessidade de se superar a tradicional dicotomia entre direito público-privado5 na solução das lides que passaram a marcar Explica Mafra Leal que “Na verdade, o que aconteceu no Brasil foi uma ‘revolução’ de professores e profissionais de Direito que, estudando autores estrangeiros, principalmente italianos, passaram a reivindicar um tratamento processual no Brasil de conflitos meta-individuais, embora socialmente não houvesse manifestações e pressões visíveis para tal, por falta de consciência político-jurídica de grupos, pela debilidade organizacional da sociedade civil brasileira e pela repressão política vivida no País durante pelo menos duas décadas. Conf. LEAL, Márcio Flávio Mafra. Ações coletivas: história, teoria e prática. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998, p. 184. 3 O movimento na Itália foi impulsionado pela polêmica decisão, proferida pelo Conselho de Estado , em 1973, a qual reconheceu a legitimidade da associação ambientalista Italia Nostra. Na ocasião, a entidade impugnou ato da província de Trento que teria autorizado a construção de uma rodovia próximo ao lago do Tovel Conf. MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas no direito comparado e nacional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p.98-120. 4 Mauro Cappelletti, no relatório geral do Projeto Florença, publicado na década de 70, enumera três soluções para o problema do acesso à justiça as quais intitulou ondas renovatórias: a primeira onda foi 1) a assistência judiciária seguida da 2) representação dos interesses difusos, sendo a mais recente o 3) novo enfoque de acesso à justiça. Conf. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor. Trad. Ellen Gracie Northfleet, 2002, p. 49-67. O autor aborda ainda os problemas relacionados ao acesso à justiça para tutela dos direitos coletivos nos seguintes escritos: CAPPELLETTI, Mauro. “Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil”. Revista de processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan-mar, 1977; CAPPELLETTI, Mauro. Tutela dos interesses difusos. Porto Alegre: Ajuris, março, 1985; CAPPELLETTI, Mauro. O Acesso dos consumidores à justiça. Revista de processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, abr-jun, 2001; CAPPELLETI, Mauro. Acesso à justiça e a função do jurista. Revista de processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan-mar, 2001. 5 “A summa divisio aparece irreparavelmente superada diante da realidade social de nossa época, que é infinitamente mais complexa, mais articulada, mais ‘sofisticada’ do que aquela simplista dicotomia tradicional. Nessa época, já tivemos oportunidade de ver, traz prepotentemente ao palco novos interesses ‘difusos’, novos 2

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PANÓPTICA a sociedade contemporânea. Nessa esteira, defendia uma reformulação6 dos institutos processuais, dentre os quais a legitimação coletiva, de modo a torná-los mais adequados à tutela desses novos direitos. O modelo de representação dos direitos supraindividuais, inicialmente calcado no modelo tradicional, sem dúvida, na esteira do que afirmava o autor italiano, consistia um obstáculo organizacional à garantia do acesso à justiça.7 Do mesmo modo, o comparecimento em juízo de todos aqueles considerados titulares dos direitos difusos ou coletivos mostrava-se inviável. Fazia-se imperiosa a construção de um modelo de representatividade dos direitos dos membros ausentes, de modo que se viabilizasse a participação de um ente em juízo que fosse capaz de promover a tutela adequada e efetiva dos direitos dos membros ausentes. A regra contida no art. 6º do vigente Código de Processo Civil8, construído numa base individualista de litígios, vincula a legitimidade ativa à afirmação da titularidade da relação jurídica material discutida no processo (legitimidade ordinária), salvo em casos de expressa autorização legal (legitimidade extraordinária). Assim, em se tratando de direitos coletivos, no qual se inclui em regra o direito ao meio ambiente hígido, cuja titularidade difusa é a marca da sua definição e, considerando que, à época, não havia legislação própria que regulasse a matéria, restava patentemente prejudicada a utilização da precitada norma em sua visão clássica.

direitos e deveres que, sem serem públicos no senso tradicional da palavra, são, no entanto, coletivos: desses ninguém é ‘titular’, ao mesmo tempo que todos os membros de um dado grupo, classe ou categoria, deles são titulares.” Conf. CAPPELLETTI, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil. Revista de processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan-mar, 1977, p. 135. 6 “Eis, portanto, porque os milenares princípios de defesa e de contraditório se revelam insuficientes diante das mutantes exigências da sociedade contemporânea. Tal insuficiência, por outro lado, não significa abandono, mas superação. É necessário superar sistemas de um garantismo processual de caráter meramente individualístico [...]. Em seu lugar, deve nascer um novo e mais adequado tipo de garantismo, que eu gostaria de definir como ‘social’ ou ‘coletivo’, conceito não somente para a salvaguarda dos indivíduos em um processo individualístico, mas também para a salvaguarda dos múltiplos e extremamente importantes novos grupos e ‘corpos intermediários’ que também reclamam acesso à justiça para a tutela dos seus interesses.” Conf. CAPPELLETTI, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil. Revista de processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, janmar, 1977, p. 154. Conf. ainda do mesmo autor Vindicating the public interest through the courts. In CAPPELLETTI, Mauro. The judicial process in comparative perspective. Clarend Press Oxford, 1998, p. 304. 7 Acorde-se sobre o assunto que Cappelletti já indagava: “A quem pertence o ar que respiro?” Conf. CAPPELLETTI, MAURO. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil. Revista de processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan-mar, 1977, p. 135; CAPPELLETTI, Mauro. Vindicating the public interest through the courts. In CAPPELLETTI, Mauro. The judicial process in comparative perspective. Clarend Press Oxford, 1998, p. 273 8 Art. 6. Ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA A doutrina, diante desse quadro, buscou soluções para que pudesse ser definida a legitimidade coletiva, por meio de sugestões como a legitimação concorrente e disjuntiva dos co-titulares agindo em juízo isoladamente ou mediante o direito à formação de litisconsórcio voluntário; legitimação de pessoas jurídicas (sociedades, associações) cujo fim institucional consistisse na defesa do interesse em litígio; legitimação do Ministério Público, dentre outros9. Em 1981, representando um claro avanço no tema, entra em vigor a lei que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), responsável pela legitimação do Ministério Público para propositura de ação de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente.10 Kazuo Watanabe criticava a omissão quanto à possibilidade de tutela de direitos coletivos perante o Judiciário. Sugeriu, assim, independentemente das alterações legislativas que se impunham necessárias, uma interpretação extensiva do art. 6º do CPC, que fosse consoante às necessidades práticas de acesso à justiça e que permitisse às associações, bem como a outros corpos intermediários, o ajuizamento de demandas em prol da sociedade. Defendia, portanto, a natureza ordinária da legitimação ativa desses entes.11 Essa necessidade de se flexibilizar a interpretação do art. 6º também foi encampada por Barbosa Moreira12 que vislumbrava a tutela de direitos difusos por pessoa física a partir do art. 892, 1ª parte do CC/16 (atual 260 CC/02), tendo em vista a indivisibilidade de tais direitos; sugestão que se assemelhava à prevista na doutrina italiana. 13 Conf. MOREIRA, José Carlos Barbosa. A tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual: terceira série. São Paulo: Saraiva, 1984, p. 198-199; GRINOVER, Ada Pellegrini. A problemática dos interesses difusos. In GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord). A tutela dos interesses difusos. São Paulo: Max Limonad, 1984, p. 38-45; WATANABE, Kazuo. Tutela jurisdicional dos interesses difusos: a legitimação para agir. In GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord). A tutela dos interesses difusos. São Paulo: Max Limonad, 1984, p. 90-97; OLIVEIRA Jr., Waldemar Mariz. Tutela jurisdicional dos interesses coletivos. In GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord). A tutela dos interesses difusos. São Paulo: Max Limonad, 1984, p. 17-23. 10 Art. 14, § 1º. Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. 11 WATANABE, Kazuo. Tutela jurisdicional dos interesses difusos: a legitimação para agir. In GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord). A tutela dos interesses difusos. São Paulo: Max Limonad, 1984, p.90. 12 O autor trata a questão da legitimidade nas ações coletivas como um dos pontos sensíveis da problemática processual dos interesses coletivos ou difusos. Conf. BARBOSA MOREIRA, José Carlos. A proteção jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord.). A tutela dos interesses difusos. São Paulo: Max Limonad, 1984, p. 99. 13 Conf. MOREIRA, Barbosa. A tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual: terceira série. São Paulo: Saraiva, 1984, p. 201. Segundo o autor, “[...] será talvez possível, em determinados casos, contornar o óbice do art. 6º, do Código de Processo Civil, desde que se 9

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PANÓPTICA Frente às soluções que se apontavam hábeis à resolução da problemática da titularidade ativa da demanda coletiva, dentre as quais a instituição de legitimação concorrente e disjuntiva dos co-titulares, a legitimação de pessoas jurídicas (sociedades e associações) e a legitimação de órgãos públicos, concluía Barbosa Moreira, seguindo Mauro Cappelletti, que proceder à combinação de tais soluções representaria, com grande probabilidade, a melhor forma de se atingir resultados mais positivos.14 E essa foi, de fato, implantando-se inicialmente um modelo de legitimidade ope legis, a solução encontrada pelo legislador brasileiro15, ao prever, na Lei 7.347/85 e na Lei 8.078/90, um amplo rol de legitimados16, indo ao encontro do que se denominou de universalização do processo e da jurisdição17 e, certamente, contribuiu, e ainda contribui, para o fomento da democracia participativa no Estado Democrático de Direito “que se manifesta na estruturação de processos que ofereçam aos cidadãos possibilidades efetivas de aprendizado da democracia, de participação nos processos decisórios, de exercício do controle crítico nas divergências de opinião e da produção de inputs políticos democráticos.”18

reconheça que neles o que se põe em jogo é algo distinto da mera soma dos interesses individuais: um interesse geral da coletividade, qualitativamente diverso e capaz de merecer tutela como tal.” Idem, p. 203. 14 Solução a que Mauro Cappelletti denominou de mista ou plúrima. Conf. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Trad. Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, p. 6566, e que BARBOSA MOREIRA chamou de eclética. Ressalte-se que, a despeito de não utilizar o termo plúrima ou mista, tal solução já vinha sugerida por Mauro Cappelletti em trabalho anterior. Conf. CAPPELLETTI, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil. Revista de processo, ano 2, n. 5. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977, p. 143-145. Observa ainda José Carlos Barbosa Moreira “que estas soluções [conceder legitimação a entes privados e públicos] não se excluem reciprocamente a priori e admitem, pelo menos em tese, combinações de diversos tipos e graus. Como todas apresentam, ao lado de possíveis vantagens, manifestos inconvenientes, quando as examinamos em separado, é justamente por meio de tais combinações que se pode, com toda probabilidade, alcançar resultados mais positivos.” BARBOSA MOREIRA, José Carlos. La iniciativa em la defensa judicial de los intereses difusos y colectivos (um aspecto de la experiência brasileña). In Temas de direito processual civil:quinta série. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 165. Antes mesmo, já afirmava José Carlos Barbosa Moreira que “As soluções ‘quimicamente puras’, aqui como alhures, parecem insatisfatórias.” Conf. MOREIRA, Barbosa. A tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual: terceira série. São Paulo: Saraiva, 1984, p. 199. 15 Álvaro Luiz V. Mirra observa que o legislador, ao optar por essa legitimação, privilegiou a participação judicial semidireta. “Isso porque [...] atribuiu-se a iniciativa da ação civil pública apenas a determinados ‘grupos ou instituições sociais secundários’ – no caso, o Ministério Público e as associações civis ambientalistas -, que se encontram [...] em posição intermediária entre os cidadãos e os representantes eleitos pelo povo. Afastou-se, com isso, a participação direta das pessoas individualmente consideradas, as quais não tiveram reconhecida sua legitimidade ativa para a causa.” Conf. MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública em defesa do meio ambiente: a representatividade adequada dos entes intermediários legitimados para a causa. In MILARÉ, Édis (Coord.) A ação civil pública após 20 anos: efetividade e desafios. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 42. 16 Solução consagrada em nossa Constituição Política no art. 109, § 1º. 17 DINAMARCO, Cândido Rangel. A instrumentalidade do processo. 4ª ed. São Paulo, Malheiros, 1994, p. 304. 18 SOARES, Mário Lúcio Quintão. Processo constitucional, democracia e direitos fundamentais. In Jurisdição Constitucional e Direitos Fundamentais. SAMPAIO, José Adércio Leite (Coord.), Belo Horizonte: Del Rey, 2003, Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA A opção legislativa brasileira, em sede de tutela coletiva, ao pré-definir os entes aptos à propositura das demandas, implicou o abandono do critério da titularidade do direito pleiteado e concedeu a tais entes uma legitimação processual extraordinária.

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Instituiu-se, desse modo, um modelo de legitimidade extraordinária por meio da técnica da substituição processual20, autônoma, assim entendida por se tratar de legitimidade que “confere ao respectivo titular [do direito] a possibilidade de atuar em juízo com total independência em relação à pessoa que ordinariamente seria legitimada, e em posição análoga à que a esta caberia se ordinário fôsse o critério adotado pela lei para definir a situação legitimante” (sic) e exclusiva, no sentido de que sua atuação exclui a do titular do direito como parte principal, “tornando-lhe a presença irrelevante e, mais do que isso, insuficiente para a regular instauração do contraditório.” 21 Em sede de ações coletivas, em que se incluem as coletivas ambientais, com efeito, a regular observância do contraditório prescinde a presença dos titulares do direito deduzido em juízo, ou daqueles cujos interesses contrariam-se com os da demanda, até pela impossibilidade lógica de se chamar a juízo, em litisconsórcio necessário, todos aqueles que tenham tido ou venham a ter sua esfera de direito atingida pelo resultado da lide. Imagine se fosse necessário chamar a lide todas comunidades ribeirinhas que viessem a ser atingidas, por exemplo, pela contaminação de um rio e imagine ainda a problemática se tal rio cortasse mais de um estado. Ressalte-se que o entendimento quanto à natureza da legitimidade nas ações coletivas: se ordinária, extraordinária ou autônoma para condução do processo, ainda padece de divergências entre os que debatem o assunto, não sendo objeto deste trabalho.

p. 407; ZANETI Jr., Hermes. Processo constitucional. O modelo constitucional do processo civil brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 60-61. 19 No entanto, conforme se demonstrará logo mais a frente, a natureza jurídica da legitimidade nas ações coletivas, se ordinária ou extraordinária ou ainda se autônoma para condução do processo, ainda é assunto discutido pela doutrina. Vide infra p. 14, notas 35-37. 20 A teoria da substituição processual será mais profundamente abordada nos itens 1.2.1 e 1.2.3. 21 Trata-se de classificação elaborada por BARBOSA MOREIRA. A legitimação extraordinária, segundo o autor, pode ser classificada como autônoma ou subordinada. Será subordinada quando “apenas o titular da própria situação jurídica objeto do Juízo pode ajuizar o pedido, ou só contra ele pode dirigir-se a demanda. A presença do legitimado ordinário é, assim, indispensável à regularidade do contraditório.” A legitimidade autônoma, por sua vez, pode ser exclusiva ou concorrente. Conf. BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Apontamentos para um estudo sistemático da legitimação extraordinária. Revista dos Tribunais, São Paulo: RT, ano 58, Junho, vol. 404, 1969, p. 10-11. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA O presente escrito funda sua pesquisa na corrente que acolhe a teoria da legitimação extraordinária por substituição processual como a melhor forma de garantir uma efetiva e adequada tutela dos direitos coletivos lato sensu. E esse foi, de fato, o posicionamento encampado pelo Supremo Tribunal Federal, recentemente confirmando no RE n. 214668, no qual o Supremo reconheceu a atuação dos sindicatos como substitutos processuais na tutela dos direitos e interesses coletivos ou individuais das categorias que representam. 22 Nesse sentir, acolhe-se ainda a doutrina capitaneada por Arruda Alvim que considera a legitimação como decorrente do ordenamento, de modo a admitir a substituição processual por determinado ente ainda que este não venha expressamente elencado num rol taxativo de legitimados em abstrato, mas a partir de uma interpretação sistemática.23 Com efeito, a leitura do ordenamento a partir da Constituição permite afirmar que o substituto processual não é somente aquele definido pela lei, mas também pelo magistrado que o determina, no caso concreto, por meio do controle da legitimação adequada, em conformidade com as premissas do ordenamento jurídico, inclusive a da necessidade de garantir a tutela jurisdicional adequada. Sob tal entendimento defende-se configurada a legitimidade ativa para a propositura de uma lide coletiva ambiental a partir do ordenamento como um todo e não somente a partir de autorização de uma norma legal específica. O modelo brasileiro adotou ainda uma legitimidade concorrente e disjuntiva24, a saber, um modelo de legitimidade no qual a atuação de um ente não exclui a de outro e ocorre independentemente de autorização ou anuência dos demais. É possível a todos os legitimados, de modo concorrente, habilitar-se à ação coletiva ambiental, desde que preenchidos os requisitos legais.

Conf. RE n. 214668/ES, tribunal pleno, Min. Relator Carlos Velloso, julgado em 12/06/2006, DJ 24/08/2007. Conf. ainda RE n. 193.503/SP, RE n. 193.579/SP, RE n. 208.983/SC, RE n. 210.029/RS, RE 211874/RS, RE n. 213.111/SP, rel. orig. Min. Carlos Velloso, rel. p/ o acórdão Min. Joaquim Barbosa, julgados em 12.6.2006, DJ 24/08/2007. 23 “A palavra lei, no art. 6º, deve ser entendida como sistema, no que se compreende decreto, lei complementar, etc.” ARRUDA ALVIM, Código de processo civil comentado. São Paulo: RT, 1975, p. 426. 24 Quanto à atecnicidade do termo utilizado pela doutrina, bem observa Antonio Gidi que “Em vernáculo, ‘disjuntivo’ quer significar a proposição composta de dois predicados, sendo que apenas um deles pode ser atributo do sujeito com exclusão do outro. É o ‘ou-excludente’ da Lógica Formal.” GIDI, Antonio. Coisa julgada e litispendência em ações coletivas. São Paulo: Saraiva, 1995, p.38, nota 91. 22

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PANÓPTICA Nesses termos, considerando que os entes legitimados agem na tutela de direitos pertencentes a uma coletividade e, portanto, na tutela de direitos alheios, sua atuação representa os anseios da sociedade. Nessa qualidade, atuam, ou no mínimo deveriam necessariamente atuar, no papel de autênticos porta-vozes da população. Disso se extrai a importância e a necessidade de se proceder ao controle dessa atuação, pelo que se denominou de representação adequada, instituto largamente aplicado no modelo de litígio coletivo norte-americano e que o Brasil, não obstante com algumas resistências, vem buscando implementar, em uma clara evolução do modelo de legitimação ope legis para o modelo ope judicis25. Ressalte-se que essa é uma tendência que vem sendo vislumbrada não somente no Brasil, mas também em vários países de tradição da civil law, conclusão essa extraída do Relatório Geral26 sobre as novas tendências em tema de legitimação e coisa julgada nas ações coletivas dos países de civil law elaborado no âmbito do XIII Congresso Mundial de Direito Processual, realizado em Salvador, Bahia, no ano de 2007. Trata-se a representação adequada, em linhas gerais, de requisito necessário ao regular desenvolvimento da ação coletiva ambiental, consubstanciada na análise de determinadas

Nesse sentido, afirmam Hermes Zaneti Jr. e Fredie Didier Jr. que: “Hoje, na jurisprudência, começa a perseverar o controle judicial da adequada legitimação, seguindo a tendência dos ordenamentos modernos de acompanhar , pelo juiz, a adequada representação das partes envolvidas. Portanto, correta a doutrina ao afirmar que a legitimação no Brasil não se limita ao legislador, ocorrendo também o controle ope judicis. Um dos casos em que esse controle tem se mostrado mais rigoroso é na legitimação do Ministério Público.” Conf. ZANETI Jr., Hermes; DIDIER Jr., Fredie. Curso de direito processual civil. Processo coletivo, vol 4, 3ª ed. Salvador: Juspodvum, 2008, p. 354. Do mesmo modo, assinala Marcelo Vigliar que “Fizemos uma suposta adesão ao denominado sistema ope legis crendo que, apenas por pertencermos à família jurídica do civil law, a previsão legal de um rol de legitimados bastaria à solução do problema. Puro engano. A jurisprudência (bastante expressiva) , formada ao longo desses 20 anos de prática de processos coletivos, que versa a condição do legitimado ativo, não me deixa mentir nem exagerar. [...] Estivéssemos num sistema ope legis (nunca estivemos porque ele é impraticável), e não se discutiria tanto, em juízo, a preliminar da legitimação ativa.” Conf. VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Defendant class action brasileira: Limites propostos para o 'Código de Processos Coletivos'. In GRINOVER, Ada Pellegrini; MENDES, Aluisio G. de Castro; WATANABE, Kazuo. Direito Processual Coletivo e o anteprojeto do Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 313. Registrem-se aqui as críticas lançadas por Antonio Gidi quanto ao termo ope judicis utilizado pela doutrina porque, segundo explica “tanto no direito brasileiro como no direito norte-americano, é a lei escrita (e não o juiz) que determina quem tem e quem não tem legitimidade para propor uma demanda coletiva:um ente coletivo nas demandas coletivas brasileiras, um membro do grupo típico e adequado nas demandas coletivas norte-americanas.” Conf. Conf. GIDI, Antonio. Rumo a um Código de Processo Civil Coletivo. A codificação das ações coletivas no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 87. Trata-se, contudo, de observação que vai de encontro ao proposto na presente pesquisa, eis que, conforme já defendido, entende-se aqui que a legitimação decorre do ordenamento e não somente da lei, podendo o magistrado, no caso concreto, aferir a legitimidade a determinado ente ainda que ausente previsão de lei, bem como afastá-la por considerá-la inadequada e desconforme aos princípios da tutela jurisdicional coletiva, por meio do que se denominou de legitimação conglobante. 26 Conf. GRINOVER, Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo; MULLENIX, Linda. Os processos coletivos nos países de civil Law e common Law. Uma análise de direito comparado. Tema n. 5. Novas tendências em matéria de legitimação e coisa julgada nas ações coletivas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 250. 25

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PANÓPTICA características, atinentes aos legitimados e aferíveis pelo magistrado durante todo o iter processual, necessárias para demonstrar, no caso concreto, se os legitimados se apresentam habilitados a uma atuação adequada e eficiente dos interesses da sociedade. Tal modelo de legitimidade mostra-se de fundamental importância para a maior efetividade do direito ambiental na medida em que torna a lide mais adequada aos anseios dos que representam. 3. Substituição processual: a relação entre interesse processual e a legitimação na visão do CPC tradicional (crítica da doutrina majoritária) Ressalte-se, inicialmente, que o conceito de interesse de agir, como condição da ação, não deve ser confundido com o de interesse substancial, material na lide. Este tem caráter substancial e primário e aquele, secundário e instrumental27. Essa distinção, todavia, nem sempre se mostra clara na doutrina. Por vezes, os conceitos se confundem, levando doutrina28 e jurisprudência, em algumas situações, a exigirem interesse material na causa para a configuração do interesse para agir. Rodrigo da Cunha L. Freire observa que, fruto dessa confusão conceitual, fala-se atualmente em interesse de agir metaindividual. Segundo o autor, o interesse de agir não pode ser qualificado como metaindividual, somente o interesse substancial29. Segue concluindo que “O que se pode discutir é a presença do interesse de agir em ação que visa a proteção de interesse substancial individual, estando pendente ação para defesa de interesse substancial metaindividual, com causa de pedir correspondente à daquela.”30 Fundado no binômio31 necessidade e utilidade da tutela jurisdicional, o interesse de agir, segundo a doutrina tradicional, “é o elemento material do direito de ação”; trata-se de “um OLIVEIRA, Waldemar Mariz. Substituição processual. Revista dos Tribunais: São Paulo, 1971, p. 32; DIDIER Jr., Fredie. Pressupostos processuais e condições da ação. O juízo de admissibilidade do processo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 281. 28 MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 13 ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 287-290. 29 LIMA FREIRE, Rodrigo da Cunha. Condições da ação. Enfoque sobre o interesse de agir. 3ª ed. são Paulo: RT, 2005, p. 164 30 LIMA FREIRE, Rodrigo da Cunha. Condições da ação. Enfoque sobre o interesse de agir. 3ª ed. são Paulo: RT, 2005, p. 164. 31 Assim, trazida a demanda a juízo, “o Estado-juiz verifica, em juízo sucessivo,: a) se há realmente a necessidade concreta de tutela apontada pelo demandado; b) se o provimento reclamado (bem processual – provimento solicitado) seria realmente apto ou adequado para debelar aquela necessidade. portanto, havendo juízo negativo em uma dessas situações (falta de necessidade ou falta de adequação), o Estado entende inexistir interesse, justamente porque inútil seria o provimento solicitado.” Conf. ABELHA RODRIGUES, Marcelo. Manual de direito processual civil. 4ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 141. 27

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PANÓPTICA interesse processual, secundário e instrumental com relação ao interesse substancial primário: tem por objeto o provimento que se pede ao juiz como meio para se obter a satisfação de um interesse primário lesado pelo comportamento da parte contrária, ou, mais genericamente, pela situação de fato objetivamente existente.”32 Trata-se, desse modo, de instituto que traz uma vinculação direta e pessoal com o titular do direito pleiteado33, mas que com ele não se confunde. Em razão dessa vinculação, reconhecese na doutrina a dificuldade em se separar o interesse processual da legitimidade para agir. 34 Enquanto o primeiro consubstancia-se na relação entre a necessidade e o bem da vida apto a satisfazê-la, o segundo relaciona-se à necessidade de se descobrir, in concreto, quem pode mover a demanda e em face de quem pode ser movida. Fazendo alusão a ambos os institutos, Cândido Rangel Dinamarco afirma que a legitimidade se absorve no interesse de agir, já que a falta daquela implica inutilidade do provimento jurisdicional. Para o autor, a ilegitimidade ad causam é, assim, “um destaque negativo do requisito do interesse de agir, cuja concreta ocorrência determina a priori a inexistência deste.”35 Ainda que se reconheça a dificuldade em se dissociar legitimidade ad causam e o interesse de agir, a distinção se impõe, eis que em determinadas situações é possível que se visualize claramente a existência da legitimidade destacada do interesse. Nesse sentido, expõe Donaldo Armelin que se faz possível, por exemplo, a satisfação do bem da vida por meio da atuação do Judiciário sem que o titular da pretensão seja legitimado a tanto, como ocorre nos casos de legitimação extraordinária.

LIEBMAN, Enrico Tullio. Manual de direito processual civil. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 206/207. Na verdade, como bem ressalta Marcelo Abelha, “enquanto a necessidade põe o juiz em contato com o direito material, a adequação o põe em contato com o direito processual, qual seja o uso adequado das regras de processo (processo, provimento e procedimento) estabelecidas pelo legislador. Isso tem repercussão na decisão proferida pelo magistrado e conduz, na verdade, à dissociação entre esses dois aspectos do interesse, para colocar a verificação da necessidade da tutela dentro de aspectos atrelados ao mérito e à verificação da adequação da tutela dentro dos pressupostos do processo.” Conf. ABELHA RODRIGUES, Marcelo. Manual de direito processual civil. 4ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 141. 34 Conf. ARMELIN. Donaldo. Legitimidade para agir no direito processual civil brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 106. Para o autor, “A distinção entre a legitimidade ad causam e o interesse de agir, posto que factível, não apresenta a facilidade e a tranqüilidade de seu destaque da possibilidade jurídica do pedido. Isso em razão não só dos proteiformes contornos do interesse de agir, como também pelas características de ambos os institutos constituírem-se em pressupostos genéricos dos atos processuais.” Idem, p. 106. 35 DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de direito processual civil. T. 2, 4ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 308. 32 33

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PANÓPTICA De fato, quando se está diante de legitimação extraordinária (substituição processual), ou seja, quando o autor pleiteia, em nome próprio, direito alheio, a distinção dos institutos mostrase mais clara. Isso em razão da regra geral consubstanciada no art. 6º do CPC segunda a qual somente aquele que se afirma titular do direito pode em sua defesa demandar. Afirma José Augusto Delgado, que “A exceção [à regra do art. 6º] não atinge de modo profundo o princípio geral, pois este, na verdade, se apresenta como o mais correto, em face do legislador deixar a cada pessoa a iniciativa de reivindicar em juízo os seus direitos.” Nesses casos, continua o autor, facilmente se verifica “a presença de um interesse conexo da parte processual com o da parte material [...]. Esse liame é ditado pela norma positiva, conforme já afirmado no art. 6º, em haver a restrição de só ser admitida a substituição processual quando a própria lei reconhecer ao terceiro uma condição especial para demandar direito alheio.” 36 Com efeito, a atuação do substituto processual não depende da vontade do substituído, titular da relação jurídica deduzida em juízo, eis que a legitimidade do substituto é originária, ou seja, “ela não deriva de uma outra legitimação potencial do titular do direito material.” Ao mesmo tempo em que “é acessória ou instrumental, pois tem ela por escopo provocar, do órgão da jurisdição, uma decisão sôbre o mérito da relação jurídica do substituído.”37 No entanto, ressalta Waldemar Mariz de Oliveira, que muitos são os autores que levam em consideração o interesse do substituto para que se configure o interesse de agir. Citando Francesco Carnelutti e Piero Calamandrei, na doutrina italiana, e José Frederico Marques e João

DELGADO, José Augusto. Aspectos controvertidos da substituição processual. Revista de Processo, n. 47. São Paulo: Revista dos Tribunais, Jul-Set, 1987, p. 7-8. Para um estudo da substituição processual, conf. ainda BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Apontamentos para um estudo sistemático da legitimação extraordinária. Revista de processo. São Paulo: Revista dos Tribunais. Ano 28, vol. 404, 1969. Segundo o autor, embora a doutrina, em geral, trate como substituição processual todos os casos de legitimidade extraordinária, a denominação é mais adequada aos casos de legitimação extraordinária autônoma exclusiva porque, somente nesses casos, é que há, na verdade, uma substituição legal do legitimado ordinário pelo legitimado extraordinário. Idem, p. 12. Recorde-se que, mesmo antes da promulgação da LACP, em 1985, a doutrina já defendia uma interpretação extensiva do art. 6º do CPC, de modo a permitir a tutela de interesses coletivos por entidades associativas. Nesse sentido, conf. WATANABE, Kazuo. Tutela jurisdicional dos interesses difusos; A legitimação para agir. Revista de Processo, n. 34. São Paulo: Revista dos Tribunais; BARBOSA MOREIRA, Barbosa. A tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual: terceira série. São Paulo: Saraiva, 1984. 37 OLIVEIRA, Waldemar Mariz de. Substituição Processual. Revista dos Tribunais: São Paulo, 1971, p. 132. Conclui o autor que “é justamente por fôrça dêsse caráter inquestionável de acessoriedade ou de instrumentalidade que as causas responsáveis pela extinção do direito de ação do substituído produzem, igualmente, a extinção do direito de agir do substituto [...]” (sic) p. 132-133 36

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PANÓPTICA Bonumá, no Brasil, afirma que, segundo esses autores, para que o substituto processual conduza o processo, necessário que tenha interesse pessoal no resultado da demanda. Esse modelo de análise das condições da ação trazido pelo CPC tradicional, baseado na titularidade do direito material e, por conseguinte, no interesse pessoal no resultado da lide, não se mostra adequado ao modelo coletivo ambiental. 38 Importante, nesse ponto, faz-se a observação de Teori Albino Zavascki ao defender que “os objetivos perseguidos na ação coletiva são visualizados não propriamente pela ótica individual e pessoal de cada prejudicado, e sim pela perspectiva global, coletiva, impessoal, levando em consideração a ação lesiva do causador do dano em sua dimensão integral.”39 Já defendia, nesse sentido, Waldemar Mariz de Oliveira40 ao afirmar que tal exigência [de demonstrar interesse pessoal na causa] limita a incidência do dispositivo, tão elementar no processo coletivo atual. O autor cita, como exemplo, a atuação do Ministério Público que litiga em prol do interesse público primário, jamais buscando interesse próprio. Certamente o parquet não atua no processo coletivo na busca de um interesse próprio, mas de um interesse público primário tutelável por um grupo determinado, determinável ou indeterminável de pessoas que não possui legitimação coletiva. No mesmo sentido, Fredie Didier Jr.e Hermes Zaneti Jr. assim se posicionam sobre o tema: “[...] a substituição processual independe da existência ou não de um específico interesse processual ou material do substituto: o que se deve averiguar é a existência de um interesse processual na solução do conflito, sem relacioná-lo à figura do substituto processual. A possibilidade jurídica do pedido e o interesse de agir devem ser examinados em relação à situação jurídica litigiosa posta em juízo, não sendo relevante a informação sobre quem seja o substituto processual”41.

“A desconexão entre titularidade da pretensão material e o poder de agir em Juízo, no ambiente dos conflitos metaindividuais, deve-se à dessubstantivação que caracteriza esses interesses de largo espectro social, levando a que os clássicos trinômios ‘necessidade-utilidade-adequação’ da ação proposta e interesse de agir ‘real-pessoaatual’, devam passar por uma releitura e alguma adaptação.” Conf. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Jurisdição coletiva e coisa julgada. Teoria geral das ações coletivas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 394-395. 39 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo. Tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 229. 40 OLIVEIRA, Waldemar Mariz de. Substituição Processual. Revista dos Tribunais: São Paulo, 1971, p. 134 41 DIDIER, Fredie; ZANETI Jr., Hermes. Curso de direito processual civil. Processo coletivo. 3ª Ed. Salvador: Podivm, vol 4, 2008, p. 230. 38

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PANÓPTICA Assim, do mesmo modo que o instituto da legitimidade ad causam merece revisitação à luz do novo modelo de processo coletivo, denota-se que o conceito de interesse de agir também merece reanálise. 4. Substituição processual: a relação entre interesse processual e legitimação nas ações coletivas ambientais A compreensão do interesse processual42 na tutela coletiva ambiental, assim como se dá com a legitimação ativa, não pode tomar como parâmetro essencial a titularidade do direito subjetivo protegido. Com efeito, o assunto, em sede de direito coletivo, deve ser revisto de modo a receber tratamento adequado haja vista a omissão legislativa no trato da questão. A problemática ganha contornos especiais, sobretudo, pelo fato de se estar diante de direitos coletivos ambientais, em sentido lato, o que demanda a presença de um representante em juízo desses direitos, que não necessariamente o titular individual do direito, mas um representante adequado. Ademais, “os interesses difusos, por definição, não constituem uma situação diferenciada ou de privilégio individual, cuja violação ou ameaça possa fazer emergir uma sanção previamente estabelecida em lei e que se possa fazer valer em juízo.”43 44 Nesses casos, como seria possível determinar o interesse de agir de um legitimado em uma ação coletiva ambiental? Rodolfo de Camargo Mancuso, analisando o assunto, expõe a necessidade de se sistematizar um novo tipo de interesse processual, priorizando-se não mais seu caráter pessoal

Teori Albino Zavascki faz alusão ao requisito da pertinência temática, exigível a alguns entes legitimados, como uma questão ligada ao interesse de agir. Não é essa a linha de entendimento proposto no presente trabalho, que traz o requisito da pertinência temática como questão relacionada ao controle judicial da adequada legitimidade conforme oportunamente será demonstrado. Tal observação seria adequada ao nosso sistema caso este se assemelhasse ao norte-americano cujo instituto da legitimidade encontra-se atrelado ao do interesse processual, ao que a doutrina denominou de standing. Vide infra. Conf. ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo. Tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 2ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 77. 43 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos. Conceito e legitimação para agir. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 164. Conf. ainda MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Jurisdição coletiva e coisa julgada. Teoria geral das ações coletivas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 106. 44 José Marcelo Menezes Vigliar observa ainda que “[...] se fosse possível a exigência da demonstração do interesse de cada um dos interessados [dentro da sistemática da tutela coletiva], jamais haveria a apreciação do mérito, porque, além da dificuldade prática de se viabilizar essa tarefa, encontraríamos alguns titulares que poderiam alegar que, do seu ponto-de-vista, a defesa em juízo do interesse transindividual ofendido (como o meio ambiente) não faria a menor diferença. Esse fato comprometeria a própria presunção (iure et de iure) que o legislador cria, para que certos interesses/direitos sejam defendidos em juízo, quando não observadas as vedações existentes no direito material. VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Tutela jurisdicional coletiva. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 65. 42

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PANÓPTICA e direto, mas seu caráter relevante e legítimo. Assim leciona que: “[...] é sensível que a personificação do interesse, isto é, seu caráter direto e pessoal, que o torna afetado a um titular, vai se esmaecendo, para dar lugar ao reconhecimento de um novo tipo de interesse processual, surgido a partir de dados objetivos, da realidade exterior. Assim, em certas ações populares ou nas class actions tem-se por relevantes e suficientes para caracterizar o interesse de agir certos fatos objetivos como a condição de eleitor ou cidadão, ou o fato de habitar certa região onde o que prevalece é a relevância social do interesse”.45 Destarte, o interesse processual passa agora a ser visto sob a ótica da necessidade de tutela de interesses legítimos e socialmente relevantes, ou seja, a necessidade de uma tutela jurisdicional efetiva passa a ser vista a partir do direito que se pretende tutelar e não a partir da titularidade desse mesmo direito. Rompe-se a tradicional estrutura processual e faz com que as hipóteses em que legitimidade e interesse eram antes usualmente coincidentes, passem a ser exceções, “porque aqui [no processo coletivo] o poder de agir não é exercido por quem se afirma titular do interesse metaindividual, mas por quem o texto de regência credencia como um adequado representante, seja de toda a sociedade, no caso dos interesses difusos, seja de parte dela (um grupo, categoria ou classe), no caso dos coletivos em sentido estrito, ou ainda de um expressivo número de sujeitos, cujas posições estão uniformizadas, por conta de uma unitária situação legitimante.”46 Importante é ressaltar que a jurisprudência muitas vezes não traz a distinção dos institutos com clareza e, não raro, confunde-os. No julgamento do Resp n. 818725/SP47, a 1ª Turma do STJ entendeu que, no caso em estudo, a ação popular, ajuizada com o objetivo de suspender o pagamento do estacionamento rotativo no Município de Tatuí/SP, por envolver relação de consumo, deveria ser extinta pela ausência de interesse de agir do autor (pela inadequação da via eleita), bem como por falta de legitimidade ativa eis que o cidadão não é parte legítima a demandar coletivamente direitos do consumidor.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos. Conceito e legitimação para agir. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 120. Conf. ainda MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Tutela judicial do meio ambiente: reconhecimento de legitimação para agir aos entes naturais? Revista de processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 13, n. 52, 1988, p. 61 46 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Jurisdição coletiva e coisa julgada. Teoria geral das ações coletivas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 394. 47 Conf. Resp n. 818725/SP, Min. Relator LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, Julgado em 15/05/2008. Publicado em 16/06/2008. 45

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PANÓPTICA Com efeito, buscar tutela de direitos do consumidor, pertencentes a uma coletividade, por meio de ação popular implica a inafastável conclusão da inadequação da via eleita, eis não ser esse o escopo da ação popular, portanto, carente o autor da ação de interesse de agir. No entanto, não significa dizer que o cidadão não disponha de legitimidade. O cidadão é parte legítima a propor ação popular, desde que o faça dentre dos parâmetros legais. Elton Venturi48 leciona que o interesse processual nas lides coletivas é ínsito, presumido. Isso porque o legislador, ao previamente elencar os entes legitimados a demandar ações coletivas, incutiu-lhes, de forma implícita, um interesse processual Ricardo Negrão, seguindo o mesmo entendimento, afirma que “O interesse de agir, enquanto demonstração da necessidade jurídica leva, assim, a considerações de ordem objetiva: a lei teria, em tese, demonstrado os casos em que se entende ‘implícito’ esse interesse, para beneficio do interesse social.”49 Ocorre que, mesmo que consideremos que o instituto em referência mereça tratamento peculiar em sede de direitos coletivos ambientais, sua aplicação ainda se mostra presente, de modo que afirmar que sua incidência ocorre sempre de modo presumido pode fazer com que algumas situações jurídicas tornem-se descobertas de fundamento. Rodolfo de Camargo Mancuso traz o exemplo da atuação em juízo do CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), autarquia legitimada à propositura das ações coletivas, ex vi do art. 3º da Lei 8.884/94 e art. 5ª da Lei 7.347/85 c/c art. 82, III, da Lei 8.078/90. Sua atuação, a depender do caso concreto, pode carecer de interesse de agir quando a lesão ou ameaça ao interesse que se pretende tutelar possa ser prevenida ou sanada em sede administrativa.50 Debate ainda o autor paulista acerca da possibilidade de um ente da administração pública, detentor do poder de polícia, valer-se de ação civil pública para obtenção de providências materiais alcançáveis mediante sua atuação direta (poder-dever) sem que houvesse a necessidade de intervenção do Judiciário. VENTURI, Elton. Processo civil coletivo. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 229-230. No mesmo sentido, VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Tutela jurisdicional coletiva. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 65. 49 NEGRÃO, Ricardo. Ações coletivas. Enfoque sobre a legitimidade ativa. São Paulo: Leud, 2004, p. 154. 50 “[...] v.g. [com a aplicação do] art. 52 daquela lei, autorizando o ‘Secretário da SDE ou o Conselheiro Relator, por iniciativa própria ou mediante provocação do Procurador-Geral do CADE adotar medida preventiva, quando houver indício ou fundado receio de que o representado, direta ou indiretamente, cause ou possa causar ao mercado lesão irreparável ou de difícil reparação ou torne ineficaz o resultado final do processo’; ainda dispõe o § 1º desse artigo que nessa hipótese será ‘determinada a imediata cessação da prática e ordenará, quando materialmente possível , a reversão à situação anterior, fixando multa diária nos termos do art. 25’. 48

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PANÓPTICA Essa é uma questão que, de fato, não se resume à garantia de acesso à justiça, mas envolve o Princípio da Separação dos Poderes e o interesse de agir, na medida em que se verifica, no caso em análise, a desnecessidade e de se movimentar o aparato jurisdicional, eis que o ente público dispõe de instrumentos próprios e hábeis a alcançar o mesmo resultado pretendido mediante a ação judicial. Além disso, não pode a atuação judicial operar “como um álibi para o administrador leniente, ou omisso, que prefere deixar o caso sub judicie.”51 Situações como esta, no entanto, devem ser analisadas com cautela. Trata-se, com efeito, de situação em que, não obstante presente a legitimidade ad causam, o interesse restaria prejudicado eis que pressupõe a necessidade de ingresso ao Judiciário. Contudo, ressalte-se, mais uma vez, que tal aferição não pode ocorrer em abstrato, mas antes avaliada em cada caso concreto, sopesadas a urgência de cada situação bem como a relevância social do direito em questão. Atento a necessidade de se desvincular o interesse de agir ao interesse material específico, Álvaro Luiz Valery Mirra52 observa que questões como “Qual o interesse de um determinado Estado-membro da Federação no ajuizamento de demanda para a reparação de danos causados por poluição de rio que não banha o seu território?” ou “Qual o interesse de certa associação de defesa do meio ambiente sediada em determinada localidade, ou criada para atuar na proteção de determinado ecossistema ou bem ambiental específico, na propositura de ação civil pública de responsabilidade por danos a bem ambiental diverso ou situado em região distante?” ou ainda “Qual o interesse de determinada sociedade de economia mista atuante na área do controle da poluição ambiental para mover ação civil pública ambiental em defesa de espécies da fauna ameaçadas de extinção?” não são úteis na aferição da presença do interesse de agir, já que, na verdade, trata-se de questões relacionadas ao interesse material na ação, elemento integrante, segundo o autor, da legitimação para agir e relacionado à identificação da representatividade adequada do autor53.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Jurisdição coletiva e coisa julgada. Teoria geral das ações coletivas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. P. 396. 52 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 220. 53 “Quando se indaga se um determinado Estado-membro ou Município nele situado podem propor ação civil pública de responsabilidade por danos ambientais ocasionados em outro Estado-membro, o que se pretende discutir, rigorosamente, é a legitimidade, para a causa em questão, dessas pessoas jurídicas de direito público, como entes representativos dos interesses da coletividade na preservação da qualidade ambiental.” Conf. MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 221. 51

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PANÓPTICA Com efeito, não se mostra a solução mais técnica concluir pela ausência de interesse processual54 quando se está diante de demanda, ajuizada por Estado-membro da Federação, que vise à reparação de danos causados por poluição de rio que não banha o seu território. No entanto, concluir que o precitado exemplo se refere ao interesse material do autor na ação, interesse este que integraria o instituto da legitimação para agir, significa aplicar, no âmbito processual coletivo, os mesmos institutos moldados à luz do direito processual tradicional. A presença de interesse material na causa55 denota titularidade do direito e subjetivação da ação, situações que não se verificam em sede de diretos coletivos. Por isso, mais adequado que se posicione essas indagações como critérios identificadores da representação adequada do autor, aferíveis pelo magistrado no curso da ação, de modo que se assegure uma tutela adequada e eficaz àqueles indivíduos que não se puderam fazer presentes na ação. Ressalte-se que esse posicionamento já vem sendo defendido por Ada Pellegrini Grinover56 que afirma haver a necessidade de se demonstrar a prevalência dos interesses comuns, bem como a superioridade da tutela coletiva nas as ações que visem à tutela de direitos individuais homogêneos. Segundo a autora, a origem comum do direito pode não ser suficiente para caracterizar sua homogeneidade. Assim, para que se possa aferir se os direitos individuais são, efetivamente, homogêneos por sua origem comum, leva-se em conta o critério da “prevalência da dimensão coletiva sobre a individual”57. Ou seja, inocorrendo essa prevalência das questões comuns, os direitos mostrar-se-iam heterogêneos e, portanto, careceria à tutela coletiva possibilidade jurídica do pedido.

Em sentido contrário, conf. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 13 ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 287. 55 No mesmo sentido, abordando el dereho de amparo e a ação popular argentina, Gozaíni leciona que, por se tratar de ações que representam garantias instrumentais de acesso à jurisdição e que tutelam direitos abstrativamente considerados, não se exige que tais direitos possuam titularidade específica ou a presença de um interesse pessoal ou de um dano efetivamente comprovado por parte daquele que apresenta a demanda. Conf. GOZAÍNI, Osvaldo Alfredo. El dereho de amparo. 2ª ed. Argentina: Depalma, 1998, p. 109 (tradução livre). 56 GRINOVER, Ada. Da class action for damages à ação de classe brasileira: os requisitos de admissibilidade. In GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord). O processo. Estudos e pareceres. São Paulo: DPJ, 2006, p. 195. 57 GRINOVER, Ada. Da class action for damages à ação de classe brasileira: os requisitos de admissibilidade. In GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord). O processo. Estudos e pareceres. São Paulo: DPJ, 2006, p. 195. 54

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PANÓPTICA O segundo requisito exigido pela autora é o da superioridade da tutela coletiva, em relação à individual, analisado, segundo ela, sob dois aspectos: o do interesse de agir e o da efetividade do processo. Nessa esteira, “Se o provimento jurisdicional resultante da ação civil pública em defesa de direitos individuais homogêneos não é tão eficaz quanto aquele que derivaria de ações individuais, a ação coletiva não se demonstra útil à tutela dos referidos interesses. E, ademais, não se caracterizaria como a via adequada à sua proteção.”58 5. Conclusão Conclui-se, portanto, que o instituto da legitimação para agir, atualmente detentor de uma conceituação fundada na visão tradicional do direito processual civil, vinculada à titularidade do direito material, demanda atualização constitucional. A leitura do ordenamento a partir da Constituição da República permite afirmar que o substituto processual não é somente aquele definido pela lei, mas também pelo magistrado que o determina, no caso concreto, por meio do controle da legitimação adequada, em conformidade com as premissas do ordenamento jurídico, inclusive com a da necessidade de garantir a tutela jurisdicional adequada. Referências bibliográficas ABELHA RODRIGUES, Marcelo. Ação civil pública e meio ambiente. 2. ed., Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. ___________, Marcelo. Manual de direito processual civil. 4ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. ALMEIDA, Gregório Assagra de. Direito processual coletivo brasileiro. Um novo ramo do direito processual. São Paulo: Saraiva, 2003 ALVIM, José Manoel; ALVIM, Thereza; ALVIM, Eduardo Arruda; MARINS, James. Código do consumidor comentado. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995 ARAÚJO, Rodrigo Souza Mendes de. A representação adequada nas ações coletivas. 2007. Dissertação. (Mestrado em Direito). Pontifícia Católica de São Paulo, São Paulo, 2007. GRINOVER, Ada Pellegrini. Da class action for damages à ação de classe brasileira: os requisitos de admissibilidade. In GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord). O processo. Estudos e pareceres. São Paulo: DPJ, 2006, p. 196. 58

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PANÓPTICA Breves apontamentos acerca das limitações do poder de polícia administrativa Felipe Barbosa de Menezes1

1. Introdução Não há dúvidas que nós, indivíduos sociais, convivemos diariamente em coletividade, mas cada um com seus interesses particulares específicos, gozando de seus bens e amparados pelos direitos individuais, assegurados na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional. No entanto, é fundamental para a vida em sociedade a valorização do chamado interesse público, de modo que, o Estado, para garantir a manutenção da ordem e propiciar condições ideais para que a própria sociedade possa atingir seus fins sociais, econômicos e culturais, deve se utilizar dos mecanismos necessários para atender a esse interesse geral. Desse modo, o Poder Público deve fazer prevalecer o interesse geral em relação ao interesse particular, mesmo que para isso tenha que restringir e limitar o uso e gozo de bens, serviços, atividades e direitos e liberdades individuais, ou até mesmo aplicar sanções em caso de desobediência. Tudo se dá em benefício da coletividade. Essa faculdade da Administração Pública de utilizar-se de atos coercitivos necessários para sobrepor esse interesse público ao privado, contendo assim, muitas vezes, abusos do direito individual (que inclusive se revela nocivo ou inconveniente ao bem estar social, ao desenvolvimento e a segurança da sociedade) chama-se Poder de Polícia, que espelha a eterna tensão entre a autoridade e a liberdade. Com efeito, observa-se a grande relevância do Poder de Polícia exercido pela Administração Pública, a partir do momento que esta utiliza tais medidas para assegurar a moral, a saúde, a segurança e a ordem pública, dentre outros valores. Mas, e quando há abuso no exercício deste Poder Administrativo, por parte do agente público competente, tornando-o excessivo e desnecessário? Ou quando, por exemplo, existe 1

Mestrando em Direito Processual pela Universidade Federal do Espírito Santo - UFES. Pós Graduado em Direito Público com Ênfase em Magistério Superior pela UNISUL/SC. Graduado em Direito pela Faculdade de Direito de Vitória - FDV. Vice-Presidente da Comissão de Advogados Públicos da OAB - ES. Procurador do Município de Cariacica-ES. Advogado e Consultor Jurídico. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA arbitrariedade num fechamento de um estabelecimento ou demolição de uma construção? Ou até mesmo autoritarismo exagerado do agente ao abordar um cidadão e submetê-lo ao teste do bafômetro ou qualquer outra medida de polícia? Assim, cabe-nos então indagar: Quais seriam os limites, e seus fundamentos, do poder de polícia exercido pela Administração Pública em relação ao particular? Até onde o agente público encarregado pode utilizar-se de tais atos coercitivos sem extrapolar no exercício de sua função conferida pela Administração?

2. A atividade de polícia administrativa: Conceituação e Características É oportuna, antes de adentrarmos no estudo dos limites do Poder de Polícia, a análise da conceituação e das características de tal atividade estatal, diariamente exercida pelo Poder Público, nos mais diversos campos. A Carta Constitucional de 1988 assegurou inúmeros direitos e garantias ao cidadão brasileiro. Torna-se importante, todavia, compatibilizar tais conquistas com o bem-estar social. Sendo assim, o mecanismo existente para assegurar que o exercício das liberdades individuais não fira o interesse da sociedade como um todo é chamado de poder de polícia. Abrahão José Kfouri Filho (1998, p. 101) conceitua o poder de polícia como sendo a “faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefício da coletividade ou do próprio Estado”. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p. 104), que também chama tal poder estatal de “limitações administrativas”, conceitua-o como a “atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”. Interessante, ainda, é a definição apresentada por Hely Lopes Meirelles (2004, p. 129) que, em linguagem menos técnica, conceitua poder de polícia como “o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual. Por esse mecanismo, que faz parte de toda Administração, o Estado detém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança nacional”. O próprio Código Tributário Nacional, em seu art. 78, traz um amplo conceito de poder de polícia do Estado, tendo em vista ser o exercício deste um dos fatos geradores das taxas. É, inclusive, a nosso ver, uma das definições mais completas encontradas ao longo do estudo. Oportuna, pois, a transcrição do referido dispositivo legal: “Art. 78. Considera-se poder de Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. Por outro lado, Celso Antônio Bandeira de Mello (2006, p. 780) avança na conceituação de poder de polícia, abordando tal atividade estatal em seu sentido amplo e restrito, levando-se em conta as atividades legislativa e executiva de polícia. No primeiro caso, entende-se como poder de polícia todos os atos de polícia compreendidos no âmbito do Poder Legislativo, ou seja, as normas legislativas limitadoras, e do Poder Executivo.2 No entanto, o conceito strictu sensu, aponta o professor, abrange somente atos do Executivo, relacionando-se somente com as intervenções, sejam elas gerais e abstratas, como os chamados regulamentos, ou concretas e específicas, como as autorizações e licenças do Poder Executivo, "destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar o desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais" (MELLO, 2006, p. 780). É ele, na realidade, o poder de polícia propriamente dito, que designa uma função tipicamente administrativa do Poder Público. Como se pode observar, diversos são os conceitos atribuídos ao poder de polícia pela doutrina nacional, estrangeira e pela legislação específica, porém sem grandes divergências, chegando todos à conclusão, em linhas gerais, de ser tal atividade aquela que visa, de inúmeras formas, à limitação de liberdades individuais em prol do interesse público. O poder de polícia administrativa, ao ser considerado como um dever estatal que busca a prevenção de um dano à coletividade, em decorrência de eventual conduta abusiva ou inconveniente ao Estado, através de instrumentos de fiscalização e controle das ações dos particulares, é visto como uma atividade de caráter negativo. Isso porque, na grande maioria das vezes, impõe uma abstenção ao cidadão, uma obrigação de não fazer. Ao impor condições e limitações, o Estado restringe a atuação dos administrados para resguardar o interesse público. É, portanto, em linhas gerais, um poder Segundo o autor, a hipótese se refere “ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos”. 2

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PANÓPTICA negativo que se distingue, sob tal aspecto, do serviço público, atividade tipicamente positiva

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(DI PIETRO, 2007, p. 108). Embora em quase todos os casos tenha um sentido, de fato, negativo, certo é que o poder de polícia não se demonstra sempre assim, dependendo muito do ângulo de análise do caso concreto. Tanto faz dizer que através dele se evita um dano, quanto que por seu intermédio se constrói uma utilidade para a coletividade (MELLO, 2006, p. 788). 3 Existem, basicamente, três importantes características da atividade administrativa de polícia: a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade. É claro que, antes de qualquer interpretação, tais aspectos devem ser sempre analisados sob a ótica do princípio da legalidade, a fim de evitar abusos por parte do Estado. No que tange à característica de discricionariedade, o poder de polícia terá caráter discricionário quando a lei possibilitar ao Poder Público fazer um juízo de conveniência e oportunidade da forma de agir. Assim, deixando a lei uma “brecha”, a Administração poderá decidir qual o melhor momento e meio mais adequado para atuar, assim como qual a sanção cabível dentre as que a norma prevê (DI PIETRO, 2007, p. 106). A restrição policial será discricionária quando, por exemplo, determinada autoridade impõe proibição de pesca somente em alguns rios (ela pode escolher) ou no caso de concessão de autorização para porte de arma de fogo, para circulação de veículos com determinado peso ou altura ou para a produção de material bélico. Nota-se que aqui ela tem liberdade para, em cada caso, analisar e decidir se deve concedê-la, levando em conta o interesse geral. Estes casos, e inúmeros outros, se justificam pelo fato de ser impossível o legislador prever todas as formas e situações de limitações administrativas. Por óbvio, entretanto, não pode a Administração incorrer em abuso do poder de polícia discricionário, quer por arbitrariedade que por desvio de finalidade, sob pena de ser o ato considerado inválido. Nesta linha, Hely Lopes Meirelles (2004, p. 134) diz que a discricionariedade “é liberdade de agir dentro dos limites legais; arbitrariedade é ação fora ou

Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta o seguinte exemplo: “As limitações ao direito de construir firmadas em favor de um objetivo urbanístico estético, tal a que favorece perspectivas e dimensões que embelezam uma área citadina, ou a que beneficia uma “perspectiva” monumental, visam não só a salvaguardar, mas, até mesmo “construir” um valor estético em benefício da cidade. É claro que também se poderia dizer que estas medidas típicas do poder de polícia evitariam um prejuízo, consistente no enfeamento da cidade, que, à sua falta, se produziria. No fundo, a questão se resolve no modo de encarar o mesmo fato”. 3

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PANÓPTICA excedente da lei, com abuso ou desvio de poder. O ato discricionário, quando se atém aos critérios legais, é legítimo e válido; o ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido”. No que tange à auto-executoriedade, esta é a característica que permite ao Estado pôr em prática seus atos de polícia sem a prévia autorização do Poder Judiciário, como os atos administrativos de modo geral.4 O sentido de tal característica é demonstrado por José dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 79): “A prerrogativa de praticar atos e colocá-los em imediata execução, sem dependência à manifestação judicial, é que representa a auto-executoriedade. Tanto é auto-executória a restrição imposta em caráter geral, como a que se dirige diretamente ao indivíduo, quando, por exemplo, comete transgressões administrativas. É o caso da apreensão de bens, interdição de estabelecimentos e destruição de alimentos nocivos ao consumo público. Verificada a presença dos pressupostos legais do ato, a Administração pratica-o imediatamente e o executa de forma integral. Esse é o sentido da auto-executoriedade”. (grifo do autor) Segundo a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p. 107), a referida característica se desdobra nos princípios da exigibilidade e da executoriedade. Quanto ao primeiro princípio, o Estado tem a possibilidade de tomar decisões executórias sem manifestação decisória alguma do Poder Judiciário, ainda que sem a concordância do administrado. Em relação ao segundo princípio, este dá à Administração a prerrogativa de se valer de atos diretos de execução forçada, utilizando inclusive, caso seja necessário, a força pública para forçar o cumprimento da decisão.5

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Abordando o atributo da auto-executoriedade, já julgou o Tribunal Regional Federal da 2ª Região: PROCESSUAL CIVIL. ART. 557, CAPUT, DO CPC. AGRAVO INTERNO. CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO DO RIO DE JANEIRO. FUNÇÃO FISCALIZATÓRIA. PODER DE POLÍCIA. AUTOEXECUTORIEDADE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. DESNECESSIDADE. I - Os Conselhos fiscalizatórios detêm poder de polícia, o qual possui como atributo a autoexecutoriedade, consubstanciada na faculdade de decidir e executar diretamente as decisões por meios próprios, bem como de impor as penalidades que entender cabíveis sem que para isso necessitem da intervenção do Poder Judiciário. II Havendo embaraço à fiscalização, as entidades de classe podem e devem aplicar as sanções legais cabíveis, no exercício do poder de polícia que lhes é conferido por lei. BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2ª Região. Agravo interno na apelação cível. Processo: 1999.51.01.004102-8 UF : RJ. Orgão Julgador: Sétima Turma Esp. Data Decisão: 19/10/2005. Disponível em: . Acesso em: 03 set. 2007. 5

A título de exemplificação, o ato coercitivo de polícia administrativa pode ser verificado em diversas situações em que a ordem pública seja ameaçada, como em manifestações violentas, tumultos urbanos ou greves ilegais em que trabalhadores se apoderam da fábrica, recusando a desocupá-la. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA No entanto, a característica em questão não é absoluta. Ela não existe em todas as possíveis medidas de poder de polícia. Autores como Celso Ribeiro Bastos (1996, p. 154) entendem que as limitações administrativas, se necessárias, devem ser impostas somente em situações que sejam, de fato, indispensáveis, como quando a lei expressamente autorizar, quando a adoção da medida requer urgência e não comportar a demora normal de um pronunciamento Judiciário ou quando não houver outra via de direito capaz de assegurar a satisfação do interesse público, cuja defesa compete à administração pública. Isto posto, é de se observar que a auto-execução de atos de polícia por parte da Administração é essencial para a própria efetividade do poder limitador estatal, mas somente se não incorrer em arbitrariedades ou abusos do agente público, a fim de não lesar a legalidade, a proporcionalidade e a razoabilidade, princípios limitadores a serem posteriormente tratados por este trabalho. Outro relevante atributo a ser considerado é o da coercibilidade do poder de polícia do Estado, o qual se caracteriza pela imposição coativa das medidas limitadoras, pela Administração Pública, ao particular, obrigando-o a lhes prestar obediência. Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 80), esta característica ilustra o grau de imperatividade de que se revestem os atos provenientes da atividade de polícia, a qual corresponde a um poder (ius imperii estatal), que naturalmente deve ser desempenhado de forma a obrigar todos a observarem os seus comandos. Desta forma, é essencial a existência de um mecanismo que faça, de fato, valer o poder de polícia, de modo a efetivar o cumprimento das limitações estatais em prol do interesse coletivo. Assim, deve haver algo que obrigue os administrados. É ai que se constitui a coercibilidade. É importante observar, ainda, que é impossível dissociar a coercibilidade da autoexecutoriedade, vez que um ato administrativo de polícia somente pode ser auto-executável se possuir força coercitiva perante a figura do particular (DI PIETRO, 2007, p. 108). Assim, em situações em que tais limitações impostas não sejam obedecidas pelo administrado, a lei permite, inclusive, o emprego da força física como meio de coagir o infrator ao cumprimento da imposição estatal. Por óbvio, uso da força deve ser proporcional e razoável para o restabelecimento da ordem, até mesmo porque a Constituição Federal não admite a violência. Caso haja excesso por parte da autoridade ou agente competente, é certo que

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PANÓPTICA incorrerão em abuso de poder, podendo responder pelas sanções legais cabíveis nas esferas cíveis, administrativas e penais.

3. Limites do poder de polícia Neste momento, adentraremos diretamente no estudo do tema escolhido, analisando as principais formas de limitação da atividade de polícia administrativa. Com efeito, tal faculdade estatal de restrição de direitos e liberdades individuais, em prol do interesse público e do bem-estar social, deve ser exercida com todos os cuidados que a legislação constitucional e infraconstitucional prevê, a fim de evitar abusos do Poder Público e abolição total de garantias do cidadão. Está sujeito o Estado, portanto, a certos limites no exercício do poder de polícia. O que se deve buscar, neste contexto, é um equilíbrio entre o exercício dos direitos individuais de cada cidadão e o interesse coletivo que se busca proteger. Segundo Hely Lopes Meirelles (2004, p. 133), “os limites do poder de polícia administrativa são demarcados pelo interesse social em conciliação com os direitos fundamentais do indivíduo assegurados na Constituição da República (art. 5º)”. É como trata a questão o professor Diógenes Gasparini (2005, p. 128) que, ao abordar o presente tema, demarca a atividade de polícia estatal por dois limites: “Está a atribuição de polícia demarcada por dois limites: o primeiro se encontra no pleno desempenho da atribuição, isto é, no amplo interesse de impor limitações ao exercício da liberdade e ao uso, gozo e disposição da propriedade. O segundo reside na observância dos direitos assegurados aos administrados pelo ordenamento positivo. É na conciliação da necessidade de limitar ou restringir o desfrute da liberdade individual e da propriedade particular com os direitos fundamentais, reconhecidos a favor dos administrados, que se encontram os limites dessa atribuição (...)”. Portanto, como veremos a seguir, certas limitações deverão ser observadas pela Administração Pública no momento de imposição de restrições ao administrado, no que se refere à proporcionalidade e razoabilidade da medida, com a devida observância da competência, da forma, da finalidade, do motivo e do conteúdo do ato de polícia.

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PANÓPTICA 3.1. Limites e os direitos fundamentais Como já foi tratado no presente trabalho, o poder de polícia deve ser exercido pelo Estado com certa cautela. Este cuidado se dá pela preocupação em não abolir direitos e liberdades individuais do cidadão em prol da coletividade, mas apenas restringi-los. Neste diapasão, é certo que os limites da atividade de polícia devem ser demarcados pela conciliação do interesse público, que de fato deve ser protegido, com direitos fundamentais do particular (MEIRELLES, 2004, p. 133).6 Com efeito, tais direitos individuais, previstos da Carta Constitucional de 1988 (art. 5º), são, entre outras, garantias que tem o administrado contra atos de outros particulares, que fazem “mau uso” de seus direitos, e até mesmo da própria Administração Pública. Nelson Schiesari (1982, p. 121) trata da questão de forma clara: “A atuação prática do Estado, quando polícia o comportamento dos indivíduos, tem, todavia, os seus limites, que são os próprios direitos individuais, conferidos pela Constituição ou pela lei. Tais limites constituem verdadeiras barreiras ao arbítrio dos governantes, que podem ser, nos casos de excesso, responsabilizados pelos seus atos danosos. A ação dos agentes do Estado a tal propósito é de natureza discricionária, nunca, porém, arbitrária”. (grifo do autor) A professora Odete Medauar (2005, p. 396) também aborda o tema limites da polícia administrativa, apontando os direitos fundamentais como barreiras à intervenção estatal nas liberdades individuais: “O poder de Polícia pode acarretar disciplina e restrições ao exercício de um direito fundamental, em benefício do interesse público. A mesmo tempo, o reconhecimento de direitos fundamentais configura limite ao poder de polícia; os direitos fundamentais não podem ser suprimidos”. Por outro lado, Carlos Ari Sundfeld (2004, p. 33-37) traz uma interessante discussão: poderiam, realmente, os direitos fundamentais se sobreporem ao interesse público? Tal discussão se torna importante em razão de mais uma vez vir à tona a tensão autoridade e liberdade, no que tange ao princípio constitucional da inviolabilidade do domicílio (direito fundamental) e o interesse público (saúde pública).

Utilizando-se do mesmo fundamento, já julgou a Suprema Corte: “HABEAS CORPUS. PREVENTIVO. AUSÊNCIA DE PROVA DE AMEAÇA IMINENTE DE PRISÃO. OS LIMITES DO PODER DE POLICIA SÃO DEMARCADOS PELO INTERESSE SOCIAL, EM CONCILIAÇÃO COM OS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS INDIVIDUOS, ASSEGURADOS PELA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTE DO STF, DENTRE OUTROS, NO RHC 59.518-SP. RECURSO DESPROVIDO.” 6

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PANÓPTICA O mencionado autor, para tratar da questão, analisa o caso do controle de vigilância epidemiológica para prevenção da dengue que depende, na maioria dos casos, da entrada do agente público da vigilância sanitária na casa do particular. Indaga, então, o professor: é viável constitucionalmente o Estado impor às pessoas o dever de suportar o ingresso de agentes sanitários nos ambientes privados? Qual a reação estatal possível em caso de frustração desse ingresso, seja por resistência, seja por ausência do morador? Desta forma, tem-se o confronto entre o interesse coletivo de prevenção de doenças (saúde pública) e o direito fundamental da inviolabilidade do domicílio, garantido aos indivíduos pela Constituição Federal de 1988. Com efeito, Sundfeld demonstra a necessidade de, primeiramente, analisar dois possíveis sentidos para interesse público, a fim de se verificar a viabilidade ou não da mitigação do mencionado direito fundamental. Considera, assim, o “interesse público em sentido mínimo” e o “interesse público em sentido forte”: “Quando o direito atribui ao Estado o dever de cuidar de certo valor, está implicitamente definindo-o como interesse público, que legitima a atuação estatal (interesse público em sentido mínimo). Só que isso não importa necessariamente tomada de posição da ordem jurídica quanto à prevalência desse valor sobre os outros, que com ele se choquem, pois algo pode ser sério o bastante para ensejar a atuação do Estado, mas não sê-lo a ponto de justificar o sacrifício de outros bens. Quando o Direito consagra essa prevalência, pode-se falar em interesse público em sentido forte. Essa expressão serve para descrever a relação entre dois valores, um que prevalece (o interesse público em sentido forte) e o que se cede (o interesse simples)”. Posto isto, torna-se essencial, então, que se faça uma ponderação de valores e interesses no caso concreto. É preciso avaliar se o interesse por trás do condicionamento merece o “rótulo” de interesse público em sentido forte. Somente assim se resolverá o impasse e se verificará qual interesse é mais relevante a ser protegido no caso real. Ora, é certo que as ações de polícia administrativa no campo da saúde são, de certa forma, inconvenientes e até onerosas para os particulares, em razão de frequentes intervenções e abstenções a que são obrigados a suportar, como no caso de controle de doenças e vacinações obrigatórias. No entanto, conforme o entendimento de Sundfeld, ao qual nos filiamos, mesmo se tratando de direito constitucional do indivíduo de ter sua moradia resguardada contra eventual

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PANÓPTICA invasão indesejada, tal garantia não se sobrepõe ao interesse coletivo relativo à saúde pública, ao se considerar que este possui caráter de interesse público forte. Assim, o interesse público de proteção da saúde coletiva se destaca mais do que o interesse particular, manifestado pelo princípio da inviolabilidade do domicílio, sendo justificável o exercício de atos de polícia sanitária de vigilância epidemiológica no combate à dengue. É permitido, por consequência, o acesso compulsório de agentes administrativos da área da saúde em ambientes privados, até mesmo sem autorização judicial, utilizando-se, inclusive da força física (se necessária e com moderação, em caso de resistência do morador), já que se trata de medida de caráter geral, sem pessoalidade alguma e sem qualquer apontamento a endereço específico. Em conclusão, podemos considerar que haverá situações especiais em que o poder público poderá valer de restrições nos direitos e liberdade do indivíduo, mas de forma temporária, devendo-se analisar, no caso concreto, qual interesse se sobrepõe e qual sacrifício é viável ser realizado, sempre em observância da proporcionalidade e razoabilidade.

3.2. Limitações evidenciadas nos elementos do ato administrativo O uso do poder de polícia é considerado, como já tratado, de prerrogativa da autoridade pública. Mas o poder há de ser usado normalmente, sem abuso. Usar “normalmente” tal poder administrativo é empregá-lo segundo as normas legais e a moral da instituição, mas principalmente em conformidade com a finalidade do ato, a forma, o motivo e o objeto, sendo somente exercido pelo agente competente, como os atos administrativos em geral. Assim, o abuso de poder de polícia se dará a partir do momento que o ato for empregado fora da lei, sem qualquer utilidade pública e sem observar os elementos do ato administrativo. Com efeito, torna-se essencial a análise dos elementos do ato administrativo, considerados como requisitos de validade para qualquer um dos atos do Poder Público, quais sejam, a competência, a finalidade, o motivo, a forma e o conteúdo, conforme dispõe o art. 2º da Lei nº. 4717/64, que regula a Ação Popular.

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PANÓPTICA 3.2.1. Competência No que tange à competência para a realização do ato administrativo, esta se refere à delimitação das atribuições cometidas ao agente público que pratica o ato, isto é, o sujeito do ato, o qual deve ser capaz civilmente, na forma exigida pelo Código Civil Brasileiro. Por este requisito, resta claro que o agente capaz encontra o seu correspondente na competência, de modo que, para a validade do ato administrativo, deve ser o mesmo editado por quem detenha competência para tanto (SPITZCOVSKY, 2006, p. 99). É importante ressaltar, entretanto, que agente competente não é o mesmo que agente capaz, sendo que aquele pressupõe a existência deste. Todavia, capacidade não quer dizer competência, já que, em termos mais simples, não se trata de situação de quem manifeste vontade para realizar o ato, mais sim de quem tem o poder de praticá-lo. Assim, embora no direito civil o sujeito deva ter capacidade para exercer determinados atos e ser titular de direitos e obrigações da vida cível, no direito administrativo a capacidade não é o bastante. É necessário que o sujeito possua competência (DI PIETRO, 2006, p. 188). Hely Lopes Meirelles (2004, p. 149) define competência administrativa como “o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é inválido, por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração”. Desta maneira, no exercício do poder de polícia, o agente público terá competência quando possuir poder legal para praticar o ato de restrição. A competência para a polícia administrativa, portanto, manifesta-se em diversos setores, como por exemplo, na polícia de caça, competente para a proteção da fauna terrestre; na polícia de tráfego e trânsito, competente para garantir a ordem e a segurança nas rodovias; na polícia sanitária, destinada à defesa da saúde pública, dentre inúmeras outras. Assim, o chamado desvio de competência ocorrerá caso certo agente, que não tenha o poder legal específico para determinado ato de polícia, o desempenhe, como no caso hipotético de um agente público da polícia de vigilância sanitária emitir multa de trânsito a motorista que trafega irregularmente nas vias ou no caso de agente competente para o exercício do policiamento florestal impedir a realização de espetáculo teatral na cidade, caso de competência exclusiva da polícia de divertimentos públicos. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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3.2.2. Finalidade No que se refere à finalidade do ato, a qual sempre será vinculada, devemos considerar que o poder de polícia visará sempre o interesse público. A Administração Pública, nos seus atos de restrição de direitos do administrado, busca sempre atingir o “bem comum”, ou seja, a coletividade. O requisito da finalidade é bem definido pelo professor José dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 109): “Finalidade é o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse público. Realmente não se pode conceber que o administrador, como gestor de bens e interesses da coletividade, possa estar voltado a interesses privados. O intuito de sua atividade deve ser o bem comum, o atendimento aos reclamos da comunidade, porque essa de fato é a sua função”. (grifo do autor) Odete Medauar (2005, p. 159-160) ao tratar do conceito de interesse público, afirma ser este a consequência final de todo ato da Administração Pública, como “a meta a ser atingida mediante o ato administrativo”. É importante ressaltar que alguns autores como Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p. 194), defendem existência da finalidade do ato administrativo em dois sentidos distintos: o amplo e o restrito. Na primeira visão, entende-se que o ato administrativo vai ter sempre finalidade pública, ou seja, vai sempre corresponder à “consecução de um resultado de interesse público”. Em sentido restrito, a finalidade seria um fim específico que cada ato deve produzir, em observância do que estiver definido na lei. No entanto, no nosso entendimento, não há fundamento para tal classificação, tendo em visto que sempre, no final, mesmo considerando restritivamente à previsão legal, será o poder de polícia (assim como todos os atos da administração) voltado ao interesse público. A própria lei se preocupará com o interesse geral. Esta é a sua finalidade. Com efeito, Diógenes Gasparini (2005, p. 63) demonstra que “o ato administrativo desinformado de um fim público e, por certo, informado por um fim de interesse privado é nulo por desvio de finalidade”, em razão de passar de uma finalidade de interesse geral para uma de interesse privado. Enfim, a título de exemplificação, o desvio de finalidade se configurará em situações em que o resultado do ato de polícia seja voltado a interesses particulares, como no caso de ato de

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PANÓPTICA desapropriação com fim de prejudicar o proprietário do imóvel ou até própria omissão do agente de trânsito que deixa de aplicar multa ao particular por ser amigo deste.

3.2.3. Motivo Outro requisito de validade do ato administrativo que, sendo observado, limita o exercício da polícia administrativa, é o motivo. O motivo se configura pela situação cuja ocorrência autoriza ou até determina a prática do ato, sendo ele a justificativa indicada pelo agente público na prática de determinado ato administrativo de sua competência. “A fundamentação consiste em deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve de certa maneira, e não de outra” (CAETANO, 1991, p. 477). Celso Ribeiro Bastos (1996, p. 95-96) demonstra, também, que obrigação de motivar o ato do Poder Público (incluindo aqui, o poder de polícia, objeto do presente estudo), pode ser de forma vinculada ou até discricionária, dependendo da previsão o ato em questão. No primeiro caso, o agente poderia praticá-lo se houver ocorrida a circunstância prevista e descrita na legislação. No segundo, isto é, quando a lei nada prever, verifica-se uma margem de discricionariedade para o agente público escolher o motivo que justificará a produção do ato. Com efeito, no caso de exercício do poder de polícia, havendo previsão expressa na legislação, o agente competente deverá motivar conforme exige tal instrumento. Assim, no ato de desapropriação, por exemplo, o órgão da Administração é obrigado a indicar um dos motivos previstos no inciso XXIV do art. 5º da Carta Constitucional, sob pena de nulidade. Em contrapartida, na hipótese de não ser determinada a causa para o ato de polícia, na lei, tal conduta será discricionária para o agente. Ocorre que, em se tratando de limitações na propriedade e liberdade individual do particular, a escolha do Poder Público, sem sombra de dúvida, há de ser realizada em observância dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, a fim de evitar arbitrariedades. Sendo assim, o motivo, como requisito de validade do ato, deve ser obrigatoriamente observado. Se, de alguma forma, forem inexistentes ou falsos, implicam em sua nulidade. O Estado, ao apresentar certo motivo para o exercício de determinado ato de polícia, mesmo que o texto legal não o exija, está vinculado a ele, só podendo agir com base nele. É o que reza a teoria dos motivos determinantes, em que “os motivos que determinam a vontade do agente,

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PANÓPTICA isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato” (MELLO,

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2006, p. 384). Enfim, a indicação do real motivo para a prática do ato de polícia, com a devida fundamentação, é condição de validade do ato administrativo, devendo obrigatoriamente ser observado pela Administração, mesmo que não haja previsão legal específica para a adoção da medida pertinente, sob pena de nulidade.

3.2.4. Forma No exercício do poder de polícia, a Administração deve sempre atuar, também, em obediência à forma do ato praticado. A forma, como elemento exteriorizador do ato do Poder Público, é também essencial e de extrema relevância, já que é o modo como o tal ato vai se apresentar. O doutrinador argentino Rafael Bielsa (1938, p. 193) demonstra com clareza a concepção de forma do ato administrativo: “El concepto de forma puede tomarse, desde luego, en diverso sentido y extensión. Así hablamos de forma refiriéndonos a requisitos necesarios para la existencia, validez y eficacia jurídica de los actos. Entendemos también por forma la estructura del acto, es decir, la manera como se manifiesta la declaración de voluntad que necesariamente supone todo acto administrativo. Se habla, finalmente, de forma con referencia a la esfera de derecho en que el acto nace o se produce y, en su virtud, a la figura jurídica que él presenta”.7 Trata-se, portanto, de requisito indispensável à perfeição do ato, justamente por se tratar de vontade do Estado, e não do indivíduo, no âmbito privado (MEIRELLES, 2004, p. 150). É relevante observar que o motivo do ato é, sem sombra de dúvida, vinculado ao texto legal, ou seja, a atuação do agente público deve ser sempre restrita ao que a legislação prevê, não podendo o mesmo escolher outras formas para o ato, senão as legais. Entretanto, pode haver certa margem de discricionariedade, em hipóteses em que a lei estipule mais de uma maneira de praticar o ato. Há, ainda, vinculação à forma legal, mas a Administração tem possibilidade de escolha da mais conveniente ao interesse público, dentre as que a lei apresenta.

“O conceito de forma pode ser considerado, naturalmente, em sentido e extensão diversos. Assim falamos de forma nos referindo às exigências necessárias para existência, validade e eficácia legal dos atos. Entendemos também, por forma, a estrutura do ato, isto é, a maneira como a declaração de vontade é manifestada que necessariamente supõe todo ato administrativo. Fala-se, finalmente, em forma, fazendo referência à esfera jurídica em que o ato nasce ou se produz, em seu virtude, à figura legal que se apresenta.” 7

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PANÓPTICA Assim, a importância de se respeitar a forma do ato administrativo está justamente no fato de que através dela que se fiscaliza a validade do ato, o qual será considerado inválido se não for observada a forma apontada pela lei como aquela adequada.

3.2.5. Objeto Por fim, quanto ao objeto ou conteúdo do ato administrativo, é certo que este, como os atos jurídicos em geral, e com muito mais razão, deve obrigatoriamente ser lícito, possível, certo e moral. É ele o efeito imediato produzido ou prescrito pelo ato do agente da Administração Pública. Segundo a doutrina de Odete Medauar (2005, p. 157), “significa o efeito prático pretendido com a edição do ato administrativo ou a modificação por ele trazida ao ordenamento jurídico”. Considerando ser o ato administrativo uma espécie de ato jurídico (gênero), sua existência é condicionada à produção de efeito jurídico, isto é, nascimento, extinção ou transformação de determinado direito, de modo que tal efeito é justamente o conteúdo do ato (DI PIETRO, 2006, p. 191). Marcello Caetano, no que tange à produção de tais efeitos, pondera: “Mas essa produção de efeitos é inseparável do caso concreto que o órgão da Administração tem em vista e, de resto, a natureza desses efeitos e sua legalidade dependem dos termos em que o caso se apresente e da verificação nele dos pressupostos subjectivos e objectivos, situações de facto ou de direito, exigidos por lei, ou invocados como motivos do acto” (1991, p. 481). Na esteira de tais entendimentos, sendo o ato praticado ilegal, imoral, impossível de ocorrer do mundo fático ou jurídico, incerto ou até impossível de ser determinado, será ele nulo e ineficaz. Com efeito, imaginemos, a título de exemplificação, um ato de polícia com objeto ilícito (contrário ao que a lei determina), o qual produza não só restrições a direitos de determinado administrado, mas até mesmo fira suas garantias individuais ou cause total abolição do direito à liberdade ou à propriedade; ou quando imoral, ou seja, fora dos padrões de comportamento e ética do homem comum, haja com injustiça, gerando sérios danos ao particular. Ora, não deve ser este o efeito do ato produzido pelo poder do polícia da Administração.

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PANÓPTICA Verifica-se aqui, portanto, caso de ato administrativo que não respeitou à legalidade, proporcionalidade e razoabilidade, de grande relevância para que a determinada conduta não seja eivada de nulidade. A obediência à previsão legal, aqui, é essencial. Por outro lado, e quando o meio de atuação material (objeto) não tem previsão na legislação? Ou quando o mesmo é descrito na lei através de conceitos abertos ou amplos? Imaginemos a forma de atuação de agente da Polícia Militar, no estrito exercício do poder de polícia de manutenção da ordem pública. Ao abordar um cidadão em conduta suspeita, a autoridade se utiliza de procedimento de revista não descrito legalmente. Esta falta de previsão é razoável para justamente viabilizar a execução do ato, em razão da impossibilidade do legislador prever todas as possíveis situações de abordagem de delinquentes no caso concreto. Desta maneira, assim como em casos específicos em que a lei prevê o objeto do ato administrativo, deve o agente público praticá-lo em observância à razoabilidade e proporcionalidade, mesmo quando inexista previsão em lei. Com efeito, não será ilícito o ato, tendo em vista que será gerado efeito prático razoável e proporcional. Posto isto, torna-se de extrema importância a análise dos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da legalidade dos atos de polícia administrativa, visto que indispensáveis para a validação do objeto do ato de polícia administrativa.

3.3. Princípio da razoabilidade, proporcionalidade e legalidade O limite da polícia administrativa se expressa, também, através dos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da legalidade. Desta maneira, no exercício das limitações administrativas pelo agente público competente, este deve, a todo o momento, se valer dos atos necessários para restringir o direito ou a liberdade do administrado de maneira razoável e proporcional (formas de limites materiais) ao eventual comportamento ameaçador do interesse público, sempre observando, pois, o que autoriza a lei (limite formal). Tais limites também se justificam pela proibição legal do abuso e desvio de poder por parte da Administração Pública, a fim de impedir arbitrariedades contra o indivíduo social. Insta salientar que até mesmo a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seus artigos 1º e 2º, faz menção aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e legalidade como norteadores do processo administrativo da Administração Pública Federal: Art. 1º Esta lei estabelece normas básicas sobre o processo Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA administrativo no âmbito da Administração Pública Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração; Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. (grifo nosso) Vale transcrever, aqui, a previsão expressa do parágrafo único do art. 78 do Código Tributário Nacional: Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. (grifo nosso) José dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 81) assim dispõe sobre o princípio da proporcionalidade: “O princípio da proporcionalidade deriva, de certo modo, do poder de coerção de que dispõe a Administração ao praticar atos de polícia. Realmente, não se pode conceber que a coerção seja utilizada indevidamente pelos agentes administrativos, o que ocorreria, por exemplo, se usada onde não houvesse necessidade”. Com efeito, é essencial que a medida de polícia adotada pelo agente seja proporcional ao fim perseguido, isto é, quando seja realmente preciso agir daquela forma ou quando não haja outro mecanismo mais ameno para evitar a agressão ao bem-estar geral. Utilizar meios extremos ou exagerados a fim de impedir ameaças hipotéticas ao interesse coletivo constitui abuso de autoridade do Poder Público. Assim “tem de existir proporcionalidade entre os males a evitar e os meios a empregar para a sua prevenção” (CAETANO, 1991, p. 1159). Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p 109), que chama o princípio ora em análise de “proporcionalidade dos meios aos fins”, ensina que o preceito traduz a ideia de que o poder de polícia não deve ir além do necessário para satisfação do interesse coletivo que visa proteger, já que seu objetivo não é destruir os direitos individuais, mas, ao contrário, assegurar o seu exercício. No que tange à necessidade de atuação proporcional da autoridade administrativa, em relação à finalidade que se busca, é preciso que esta se comporte com extrema cautela, “nunca se servindo de meios mais enérgicos que os necessários à obtenção do resultado pretendido pela lei, sob pena de vício jurídico que acarretará responsabilidade da Administração” (MELLO, 2006, p. 801). Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Observa-se assim, que em decorrência dos atos desproporcionais abusivos, haverá responsabilização do Poder Público, na pessoa de seu agente, sendo considerado o ato administrativo absolutamente nulo. É o que ocorre, por exemplo, em situações em que, com a finalidade de simplesmente dissolver manifestação pacífica, porém de certa forma inconveniente ao interesse coletivo, o agente administrativo utiliza da força física com violência, agredindo manifestantes desarmados; ou na hipótese de, sendo necessária a interdição de restaurante irregular, por não observar normas de higiene e salubridade, a autoridade competente dilapidar o patrimônio do referido estabelecimento. Quando falamos em razoabilidade no exercício do poder de polícia, trabalha-se com ideia de limitação da atuação do agente público, no sentido de exigir deste uma conduta equivalente ao que qualquer indivíduo comum teria. Deve a administração agir de forma racional, sem fugir do senso comum. Neste sentido, leciona Diógenes Gasparini (2005, p. 23-24): “O particular, salvo alguma anomalia, não age de forma desarrazoada. Seu comportamento, diante das mais variadas situações, predispõe-se, sempre, a seguir o sentido comum das pessoas normais. Assim também deve ser o comportamento da Administração Pública quando estiver no exercício de atividade discricionária, devendo atuar racionalmente e afeiçoada ao senso comum das pessoas, tendo em vista a competência recebida para a prática, com discrição, de atos administrativos”. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2006, p. 105), o princípio da razoabilidade enuncia que a autoridade administrativa, ao atuar no exercício de discrição, deve “obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida”. O princípio se justifica em razão da necessidade de limitar a atuação discricionária da Administração, sendo a sua inobservância identificada por comportamentos bizarros da autoridade administrativa, ou seja, incoerentes ou em desconsideração às circunstâncias que seriam observadas por quem tivesse características normais de prudência.8

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Com base neste mesmo princípio, julgou o Superior Tribunal de Justiça o Recurso Ordinário número 20851/MS: [...]1. "O princípio da razoabilidade é uma norma a ser empregada pelo Poder Judiciário, a fim de permitir uma maior valoração dos atos expedidos pelo Poder Público, analisando-se a compatibilidade com o sistema de valores da Constituição e do ordenamento jurídico, sempre se pautando pela noção de Direito justo, ou justiça" (Fábio Pallaretti Calcini, O princípio da razoabilidade: um limite à discricionariedade administrativa. Campinas: Millennium Editora, 2003) [...] Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Enfim, no tocante ao princípio da Legalidade, este impede que o Poder Público, na atividade de polícia, exerça atos contrários ao que a legislação prevê, ou até mesmo use de medidas coercitivas de que a lei não faça menção ou não lhe dê discricionariedade para agir. No âmbito do exercício das limitações administrativas, deve haver respaldo à lei e observância sempre dos direitos constitucionais (MOTTA, 1999, p. 544.). A Constituição Federal e as legislações em geral devem sempre servir como base para o ato de polícia administrativa.9 Na esteira de tal posicionamento, o princípio da legalidade é considerado, na nossa ótica, preceito norteador de todos os outros analisados, em razão de estar, na autorização legal, a base para o exercício das limitações administrativas, sem o qual não há que se falar em atuação desproporcional ou fora da razoabilidade pelo agente público. É obrigação dele, primeiro de tudo, obedecer ao que a lei prevê.

4. Considerações finais Ante todos os argumentos apontados no presente trabalho, tem-se a certeza da enorme importância do estudo das formas de limitação do poder de polícia administrativa, exercido pelo Poder Público. O poder de polícia, como forma de limitação da propriedade e das liberdades individuais dos administrados, em prol do interesse público, é de extrema relevância para a garantia da ordem e do bem estar social. Assim, o Direito dá à Administração Pública os mecanismos necessários à restrição do uso da propriedade, da liberdade e dos direitos individuais do cidadão, em benefício da coletividade. Através do poder de polícia, o Estado terá condições de impedir atitudes inconvenientes ou perturbadoras do indivíduo, em relação à coletividade. No entanto, é fato que o exercício de tal poder estatal, mesmo que objetivando a satisfação do interesse geral, é considerada a maior demonstração da efetiva e direta invasão deste na 9

Neste sentido, STJ: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCON. APLICAÇÃO DE MULTA NO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE TIPICIDADE DA INFRAÇÃO. 1. O procedimento administrativo pelo qual se impõe multa, no exercício do Poder de Polícia, em decorrência da infringência a norma de defesa do consumidor deve obediência ao princípio da legalidade. É descabida, assim, a aplicação de sanção administrativa à conduta que não está prevista como infração. 2. Recurso ordinário provido. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RMS 19510 / GO. Relator(a) Ministro Teori Albino Zavascki. Órgão Julgador T1 – Primeira Turma. Data do Julgamento 20/06/2006. Disponível em: www.stj.gov.br. Acesso em 12 nov. 2014.) Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA esfera individual do particular, legitimando, inclusive, o uso da força pelo Estado-

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Administração. Trata-se, portanto, de situação que se insere, diretamente, na relação Estado-indivíduo, mais precisamente na questão autoridade-liberdade. Com efeito, surge a relevância da limitação desta atuação estatal na vida do indivíduo social, atuação esta que visa o controle e a restrição de seus direitos e liberdades, isto é, garantias que, historicamente, sempre foram objeto da luta do particular, ao exigir do Estado uma abstenção de prestações de caráter social. O poder de polícia não é absoluto ou ilimitado, visto que o ato administrativo de polícia, seja ele específico ou de caráter geral, não pode visar, jamais, à abolição de direitos ou liberdades do administrado, ferindo garantias constitucionais e legais conferidas aos mesmos ou causando-lhes prejuízos injustos. Neste diapasão, a polícia administrativa está sujeita a “barreiras” no que tange sua atuação na esfera privada do indivíduo. Tais limites estão relacionados aos direitos fundamentais (assegurados na Constituição Federal), aos elementos ou pressupostos do ato administrativo e aos princípios da legalidade, proporcionalidade e razoabilidade. Assim, os direitos individuais fundamentais, garantidos no art. 5º da Carta Magna, não podem, via de regra, ser suprimidos, mesmo que em prol do interesse geral. No entanto, a ordem social deve sempre ser preservada, sendo necessária a conciliação entre tais direitos fundamentais e o interesse público. Por outro lado, os atos de polícia estatal também serão limitados através da obrigatoriedade de observância dos pressupostos de validade do ato administrativo. Assim, como todo ato do Poder Público, a atividade de polícia deve ser exercida em obediência à competência, à finalidade, à forma, ao motivo e ao objeto do ato praticado. Por fim, a polícia administrativa deve ser praticada em observância aos princípios da legalidade, proporcionalidade e legalidade. A fim de impedir arbitrariedades e abusos de poder por parte do Estado, ferindo e restringindo injustamente direitos e liberdades individuais, a Administração Pública deve agir em consonância ao que lei prevê, nunca atuando contra ela, ou em desacordo ao texto legal. Também, não devem seus agentes exercer atos de polícia administrativa que se apresentem como desproporcionais ou sem a razoabilidade, coerência e prudência que se exige de todo homem racional e normal, tudo com o fim de impedir arbitrariedades, abusos de poder e intervenções excessivas na esfera jurídica do particular. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Política criminal de drogas e recrudescimento do sistema penal: uma análise crítica a partir da lógica do capitalismo Pedro Henrique de Oliveira Coutinho1 Lorenzo Tomazelli Lança2

1. Considerações iniciais O presente trabalho tem por objetivo a problematização do fenômeno da escalada das legislações criminalizadoras das drogas, relacionadas com a hipertrofia do Estado Penal em detrimento do Estado Social. Diante disso, sob a ótica da Criminologia Crítica, a questão do proibicionismo deve ser inserida numa discussão econômica no sentido de desvelar os interesses ocultos que dão suporte e estimulam o aumento constante da repressão. Para essa compreensão da política criminal de drogas, é necessário resgatar historicamente e contextualizar todas as questões advindas da temática criminal desde o início dos processos de criminalização de determinadas substâncias entorpecentes, bem como os processos de marginalização e de caracterização do sujeito desviante. É preciso que se leve a cabo a investigação de como se desenvolveu o processo de criminalização das drogas, traçando motivos políticos e econômicos para o recrudescimento penal, de forma a promover o controle social de determinadas classes. Desse modo, pode-se compreender como o imaginário proibicionista ganha força e como os seus discursos legitimadores se alteram, sempre ocultando os seus motivos econômicos por meio de discursos de natureza político-ideológica voltados ao mascaramento da realidade. Deriva daí uma construção sociopolítica, ideológica, cultural e simbólica da categoria de “inimigo” a ser combatido pela sociedade, produzindo um sentimento de eterna insegurança, de modo a estabelecer um imaginário punitivo fundado num mote de guerra às drogas através da ideologia da defesa social. Esse papel social é também protagonizado pelos meios de comunicação, os quais atuam incisivamente na perpetuação da ideologia punitiva, fazendo com que o senso (a)crítico da população se baseie na espetacularização da violência. 1

Estudante de Direito na Faculdade de Direito de Vitória (FDV). Estudante de Direito na Faculdade de Direito de Vitória (FDV) e membro do Grupo de Pesquisa Direito, Sociedade e Cultura. 2

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PANÓPTICA A utilização de teorias da tradição marxista, que originam e fundamentam a criminologia crítica, permite a ruptura com o ideário da sociologia criminal liberal, com a consequente modificação de um paradigma analítico, e possibilita a compreensão de como os processos de acumulação e reprodução do capital influem na expansão de um discurso historicamente falido de proibição das substâncias entorpecentes. Trata-se de analisar criticamente a visceral relação entre a concentração de riquezas (causadora de uma estratificação socioeconômica de classes) e a criminalização seletiva dos indivíduos a serem penalmente controlados pelas agências de poder. Assim, a partir da metodologia histórico-analítica e do aporte teórico metodológico da criminologia crítica e da tradição marxista, a compreensão da questão criminal não se fará neste estudo por meio de uma análise meramente jurídico-cognitiva, baseada na simples subsunção do fato à norma jurídica, mas sim de modo crítico, voltada finalisticamente à diagnose da política criminal de drogas e dos meandros ideológicos que lhe permeiam no contexto das relações materiais e das relações de poder inerentes às estruturas da sociedade capitalista. É necessário compreender como a lógica de mercado é estimulada a partir da venda de uma ideologia social do medo, decorrente da atual conjuntura das drogas e do tráfico, e a sua indispensabilidade para uma reprodução retroalimentadora de um sistema penal que, contraditoriamente, cresce à proporção em que se intensifica seu fracasso. E nesse paradigma de um sistema penal extremamente lucrativo dentro da sociedade capitalista, uma análise mais detida ajuda a compreender a política de drogas como um dos maiores pilares de sustentação de uma estrutura socioeconômica míope em relação às suas próprias contradições e maximizadora da lógica de violência que ideológica e paradoxalmente promete combater.

2. Aspecto histórico do processo de criminalização das drogas Uma simples análise histórica acerca do processo de criminalização de algumas substâncias psicoativas nos permite observar que nem sempre as drogas foram alvo do proibicionismo – fenômeno este relativamente novo, que veio a ocorrer apenas no início do século XX -, bem como compreender seus discursos legitimadores declarados e não declarados. Em mais de um século de criminalização das substâncias ditas entorpecentes é possível identificar que dentre os discursos que embasam o proibicionismo estão o da proteção ao indivíduo e o da segurança pública e sanitária. Desta forma, com o intuito de erradicar as Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA substâncias nocivas à saúde é que se inicia uma “guerra contra as drogas”, através da proibição de determinadas substâncias com o consequente aumento do poder punitivo e, por sua vez, o encarceramento em massa de determinadas classes. Nesse sentido, “a proibição às drogas mostrou-se como uma forma sedutora para o incremento das estratégias de controle social em curso. A sobreposição construída entre “classes perigosas”, “viciados” e traficantes provou-se poderosa, pois encontrou ressonância e suporte nos princípios morais hegemônicos e nas avaliações que apontavam o consumo de psicoativos como séria preocupação sanitária. Com tal articulação, a questão das drogas psicoativas transformou-se num grande problema que justapunha três planos de graves ameaças: à moral, à saúde pública e à segurança pública” (RODRIGUES, 2004, p.138). Desta maneira, a política criminal de drogas vai se iniciar com o discurso da saúde pública, articulando as noções de segurança pública e controle de classe. Esta última, no entanto, permanece velada, o que caracteriza a política de drogas brasileira no seu estado embrionário e seguindo exatamente essa linha de desenvolvimento até os dias atuais: um discurso oficial, mas que sempre vai encobrir uma série de opções ideológicas do Estado voltada à expansão do poder punitivo e ao controle das classes baixas. Até o final da primeira década do século XX, o uso de substâncias psicoativas no Brasil era tido como um costume de jovens oligarcas, fato este considerado de pouca importância tanto pelo Estado, como pelos ainda incipientes meios de comunicação da época. No entanto, com o passar do tempo e a com a difusão das drogas entre as classes sociais marginalizadas, tidas como “perigosas”, o uso de determinadas substâncias passou a ser alvo de intensa repressão policial. Hábitos que sempre estiveram presentes no cotidiano passaram a ser considerados como algo imoral e ameaçador, demandando medidas severas, que culminaram com o aumento exponencial do número de encarcerados em todo o mundo (KARAM, 2009, p.6). Desta forma, fica claro que a proibição das drogas, com o consequente aumento exponencial do poder punitivo, passa a ser uma estratégia de controle social das classes pobres, como será visto mais adiante. Acerca disso, leciona Maria Lúcia Karam (2009, p.6): “O proibicionismo criminalizador de condutas relacionadas àquelas substâncias assim facilitou a expansão do poder punitivo, introduzindo, ou reintroduzindo sob nova roupagem, as ideias de “combate” e de “guerra” como parâmetro para o controle social exercido através do sistema penal”.

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PANÓPTICA No cenário internacional, o processo de criminalização das drogas seguiu caminho parecido, vindo a surgir, basicamente, no ano de 1912 através da Convenção Internacional sobre o Ópio, suscitando aos seus Estados signatários que considerassem a possibilidade de incluir a posse de morfina, cocaína e ópio no rol de substâncias proibidas (KARAM, 2009, p.3). O Brasil como signatário de tal conferência, por meio do decreto 2.861 de 08.07.14 sancionou a Resolução do Congresso Nacional que, por sua vez, consignou a adesão. A partir daí é que a política criminal brasileira de drogas, de acordo com Nilo Batista (1997, p. 130), ganha contornos definidos no caminho de um modelo sanitário. A partir de uma análise do contexto internacional no qual as convenções foram realizadas, é possível observar as influências que levaram à criminalização das drogas não só no Brasil, como em várias partes do mundo. A Convenção Internacional do Ópio foi a primeira ação internacional com o objetivo de proibir a produção, distribuição e consumo de determinadas substâncias psicotrópicas, sendo adotada pela Liga das Nações, no ano de 1912. Tal convenção ocorreu em decorrência de um conflito de interesses entre Inglaterra e China, em razão da decisão do imperador chinês de proibir o uso e o comércio do ópio, confiscando grande carga da droga – que passava da Índia para a China, por um trajeto comercial - o que traria grandes prejuízos para a Inglaterra, haja vista os altos investimentos feitos no mercado do ópio. (BATISTA, 1997, p.130) Neste cenário, no ano de 1919 foi aprovada nos Estados Unidos, por meio de uma emenda à Constituição, a Lei Seca. Através dela, proibia-se toda a comercialização de bebidas alcoólicas no estado norte-americano, bem como sua produção e consumo (RODRIGUES, 2004, p.135). Entretanto, – como nos dias atuais – o banimento da droga não diminuiu o consumo, tampouco erradicou a comercialização, fazendo surgir um mercado paralelo clandestino, no qual era produzida uma bebida de baixa qualidade, possibilitando sérias complicações à saúde dos consumidores. Interessante observar que a decisão de banir o comércio do álcool não se deu mediante amplas discussões acerca da temática, mas sim, através de uma forte pressão política exercida por grupos puritanos com base em uma ideologia religiosa excessivamente moralista e asceta, como ensina Thiago Rodrigues: (2004, p.135) “Desde a segunda metade do século XIX, associações norteadas pelo princípio da retidão moral almejavam a purificação da sociedade estadunidense pelo banimento dos hábitos nocivos e escandalosos aos bons costumes que, em sua avaliação, assolavam a vida no país. [...] O álcool, símbolo máximo da ebriedade na tradição Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA puritana, foi o alvo principal de ímpeto proibicionista cristalizado em tais associações. Desse modo, pode-se compreender porque a primeira lei largamente penalizadora de uma substância psicoativa na contemporaneidade teve como matéria central essa droga”. A partir daí, o autor afirma (2004, p.139) que é possível detectar uma grande influência do proibicionismo estadunidense no que tange à política criminal brasileira, que teve como uma de suas primeiras leis sancionadas, o Decreto 4.294 de 6 de julho de 1921, tendo como objetivo a criminalização de determinadas substâncias, estabelecendo: “(...) penalidades para os contraventores na venda de cocaina, opio, morphina e seus derivados; crêa um estabelecimento especial para internação dos intoxicados pelo alcool ou substancias venenosas; estabelece as fórmas de processo e julgamento e manda abrir os creditos necessários”. Como exemplo da grande influência norte-americana, vale a pena destacar o disposto no artigo 5º do referido decreto, que regulamentou o uso do álcool através de uma sanção imposta aos donos de estabelecimento que estivessem: “fazendo o commercio de bebida ou substancia inebriante, a fornecer ao publico, fóra das horas fixadas nas posturas municipaes, ou consentir que a qualquer hora, seja alguma bebida ou substancia inebriante fornecida a pessoa menor de 21 annos, ainda que destinada ao consumo de outrem”. O Decreto legislativo 4.924 de 06.07.21 que veio por revogar o artigo 159 do Código Penal de 1890, trouxe consigo, pela primeira vez, o uso do vago termo “entorpecente”, que perdura até os dias atuais sem uma concreta definição. Interessante destacar que a utilização de termos vagos e imprecisos vai permanecer como uma constante na evolução legislativa brasileira como estratégia de garantir a expansão punitiva do Estado de maneira formalmente legitimada, isto é, conforme a lei, já que possibilita ao juiz um amplo espaço hermenêutico indevido para quando se envolve a possibilidade de restrição de direitos fundamentais, como é o direito penal e processual penal. Exemplo clássico disso é o §2º do art. 28 da Lei 11.343, o qual procura distinguir o traficante do usuário de forma extremamente subjetiva, não escondendo o objetivo de controle social das classes baixas, já que a norma prevê, dentre outros critérios, às circunstâncias sociais e pessoais do agente: “§ 2o Para determinar se a droga destinava-se a consumo pessoal, o juiz atenderá à natureza e à quantidade da substância apreendida, ao local e às condições em que se desenvolveu a ação, às circunstâncias sociais e pessoais, bem como à conduta e aos antecedentes do agente”.

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PANÓPTICA Logo, o critério social para aferir o indivíduo como traficante ou usuário será preponderante no caso concreto. Caso o sujeito pertença à classe média ou abastada será amparado pelo discurso médico, como um doente que precisa de tratamento. Se pertencente à classe excluída e pauperizada, receberá o tratamento digno do inimigo que é: a suspensão/eliminação dos seus direitos e garantias fundamentais em nome do bem da coletividade. A adoção do modelo sanitário fica evidente a partir do Decreto 14.969 de 03.09.21 que veio por regulamentar o decreto citado anteriormente, prevendo a criação do “Sanatório para toxicômanos”, bem como o Decreto 20.930 de 11.06.32, que transformou o uso das substâncias tidas como drogas em doença de notificação compulsória, mais precisamente em seu artigo 44, prevendo que “a toxicomania ou a intoxicação habitual por substâncias entorpecentes é considerada doença de notificação compulsória, feita com carater reservado, à autoridade sanitária local”. A doença notificação compulsória consiste na comunicação às autoridades de acordo com as listas de doenças estabelecidas anteriormente por portarias. Diante disso, fica clara a presença do binômio dependência-tratamento que permeou a legislação vigente à época e permaneceu com a implementação do modelo bélico, que teve como divisor de águas o golpe de Estado de 1964. A razão da transformação do modelo sanitário para o bélico está diretamente ligada ao golpe militar de 64. Deste modo, sob o pano de fundo da “ameaça comunista”, as drogas passaram a ser vistas como propiciadoras de manifestações libertárias e elemento de subversão, motivo este que legitimou o aumento da repressão dos países ocidentais. Com o advento de uma ampla rede de comércio internacional de drogas a partir da década de 70, o combate ao tráfico ganhou contornos de guerra, estimulado principalmente pelos Estados Unidos. De acordo com Thiago Rodrigues (2004, p.140), isso levou a uma expansão do poder punitivo e do controle social a nível global, com a criação da Doutrina de Segurança Nacional, posteriormente copiada pelo Brasil, contando com o apoio maciço dos meios de comunicação de forma a legitimar o recrudescimento do sistema penal não só através de uma iminente “ameaça terrorista”, mas também sob o apelo de alta carga ideológica da “guerra às drogas”. Contudo, o que se observa é a intervenção do sistema penal justamente como precursor da violência e da criminalidade, uma vez que a produção e a mercancia das drogas por si só não têm o condão de gerar violência, a não ser pelo fato de estarem inseridas num mercado ilegal. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Para elucidar a questão, importante trazer à baila a reflexão de Vera Malaguti Batista (2004, p.41) acerca da proibição de determinadas drogas em detrimento daquelas consideradas lícitas: “Recentemente, no Brasil, houve uma disputa em torno do mercado da cerveja, quando da fusão entre duas das maiores produtoras brasileiras, questionada por outra empresa atuante no mercado daquela droga. A disputa, naturalmente, resolveu-se sem violência. O órgão governamental responsável pela regulação da concorrência decidiu o conflito. Se tal disputa tivesse sido travada em torno do mercado da cocaína, a solução, decerto, teria que ser outra. Não porque a cerveja seja uma mercadoria essencialmente diferente da cocaína. Ambas se inserem entre as substâncias psicoativas. Ambas são drogas. A diferença resite tão somente na legalidade e ilegalidade do mercado de uma e outra”. O Estado como criador da ilegalidade, é, portanto, o principal responsável pela escalada da violência. Apesar do aumento do controle penal sobre as drogas ilícitas por meio de convenções internacionais, o que se viu nos Estados Unidos foi a não redução do uso e do comércio, fazendo surgir uma necessidade por parte do país norte-americano de eleger as drogas como o novo inimigo a ser combatido. Referindo-se ao fracasso na repressão às drogas, Salo de Carvalho (2010, p.19) preleciona que “segundo as agências centrais, sobretudo as norte-americanas, apesar dos esforços repressivos da política externa, a dimensão do problema se agravava visto a não redução dos índices de consumo e comércio domésticos. A estratégia do governo Nixon, com a importante ação de representação dos EUA nos grupos de trabalho sobre política de drogas na Organização das Nações Unidas (ONU) capitaneada por George Bush, foi a de conduzir a opinião pública a eleger as drogas, principalmente a heroína e a cocaína, como (novo) inimigo interno da nação”. Como consequência, através da Ideologia da Defesa Nacional, que será pormenorizada mais adiante, o traficante passa a ser visto como o inimigo a ser combatido e eliminado não só pelo Estado, mas também pela sociedade como um todo. O discurso de combate ao inimigo ganhou contornos de guerra, e o grande crescimento do poder punitivo acarretou na edição de leis mais rigorosas e ao mesmo tempo violadoras dos princípios que embasam os direitos e garantias fundamentais, em nome da guerra contra as drogas. Importante ressaltar que o objetivo de erradicar as substâncias psicoativas através do alto investimento no aparato repressor nunca foi alcançado. O que antes era tido como uma solução

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PANÓPTICA passa a ser questionado no sentido de propor outras formas menos danosas de lidar com determinadas substâncias que não seja através do caráter bélico e sanitário. As relações entre a consolidação da política legislativa antidrogas brasileira e o cenário internacional evidenciam que o que aconteceu foi apenas um reflexo de um movimento global de um discurso punitivista de combate às drogas, que encontrou adeptos em todas as partes do mundo – América, Ásia, Europa – com os países signatários da convenção do ópio e os que reproduziram a vanguarda legislativa norte americana da guerra contra as drogas. Portanto, esta política não é uma particularidade brasileira, mas sim fruto de um movimento de escala planetária a partir de um processo histórico de consolidação da mentalidade repressiva que vai culminar numa racionalidade criminológica voltada para o encarceramento em massa e para o combate de um inimigo contraposto à sociedade civil.

3. Os discursos legitimadores da proibição Ao delinear os aspectos históricos que influenciaram a legislação brasileira no que tange ao aumento da repressão, é possível observar os discursos oficiais que permeiam o controle das drogas, bem como os fenômenos da criminalização primária e secundária, recaindo sobre os setores pauperizados da população. Tal discurso obscuro norteado pela noção de inimigo a ser combatido a qualquer custo e seus estereótipos tem como consequência o aumento da desigualdade social e marginalização, resultando em um encarceramento em massa impulsionado pelas agências de controle do tráfico. Diante disso, depreende Alessandro Baratta (2002, p.61) que “a criminalidade é um ‘bem negativo’, distribuído desigualmente conforme a hierarquia dos interesses fixada no sistema sócio econômico e conforme a desigualdade social entre os indivíduos”. A partir do marco teórico da criminologia crítica, pode-se depreender o fenômeno da criminalização das drogas a partir de variados discursos proibicionistas, conforme serão expostos a seguir.

3.1. O direito penal do inimigo como desdobramento da ideologia da defesa social Nos últimos decênios, houve uma intensa mudança no âmbito da política criminal de drogas sob o pretexto de medidas emergenciais a serem tomadas, dando causa à intensa expansão do poder punitivo. Esta transformação adveio, dentre outros fatores, por meio da Ideologia da defesa social (IDS), elegendo o traficante como o mal a ser eliminado. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA No período entre a ditadura militar e a democracia, o “inimigo interno”, segundo Vera Malaguti Batista (2004, p.158), passa do terrorista ao traficante, em razão dos sistemas de controle social terem se voltado para a criação de um novo inimigo interno com base em concepções moralistas e “perigosistas”, “reproduzindo representações da juventude pobre como suja, imoral, vadia e perigosa”. Conforme aduz Salo de Carvalho (2010 p.31), a referida ideologia encontra arrimo na sociedade capitalista através da mudança do Estado Moderno: “[...] a IDS se insere no universo macrossociológico do nascente capitalismo, inserindo seus postulados no amplo movimento de codificação penal ocidental. Com a transformação do Estado Moderno – de Estado Liberal absenteísta em Estado Social intervencionista -, o projeto penal é remodelado, ganhando nova perspectiva com a criminologia etiológica. [...] a IDS atravessa a realidade das práticas repressivas, fundando o senso comum do homem da rua (every day theory) sobre o crime, a criminalidade, o criminoso e a resposta punitiva”. A IDS continua então a oferecer formas de interpretação do crime, do criminoso e da pena, também influenciado pelo que Vera Malaguti Batista (2004, p.159) vai denominar de “policialização dos discursos acadêmicos” como consequência de um papel protagonista exercido pela mídia no tocante à questão criminal, que sustenta a ideia de aumento do rigor nas práticas punitivas e ações a partir de um “senso comum imbecilizado e imbecilizante”. Tais conceitos policialescos constroem a figura do traficante como a “encarnação do demônio”, sob o pretexto da ameaça do crime organizado e da existência de um Estado paralelo. Desta forma, a política criminal de drogas se firmou no conceito de guerra. Os discursos articulados passaram a trazer a ideia de guerra ao inimigo, que deve ser eliminado a qualquer custo, legitimada através da própria sociedade. A recorrência ao modelo bélico representa uma guerra suja, a qual o inimigo não joga honestamente. Sendo assim, o Estado não teria a obrigação de respeitar normas penais, processuais e constitucionais, uma vez que tudo vale na guerra contra a criminalidade. Salo de Carvalho (2010, p.33) preconiza que a estrutura desta ideologia (auto)legitima constantemente o sistema repressor, instrumentaliza os aparelhos repressivos no sentido de um desempenho de contrariedade aos direitos fundamentais e mantém, assim, a estrutura hierárquica e seletiva do sistema de controle. Segundo o autor, a política de guerra instaurada no Brasil tem por base uma tríplice ideologia, representado pela Ideologia da Defesa Social e complementada pelos Movimentos de Lei e Ordem e pela Ideologia da Segurança Nacional. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA A constante edição de leis que recrudescem o sistema repressor reproduz essa política de combate ao inimigo, e a partir da consolidação dessa lógica da guerra envolvendo o cenário das drogas confirmam a fórmula foucaultiana de que “a política é a guerra continuada por outros meios”, na inversão da famosa frase do militar prussiano Von Clausewitz. A política legislativa brasileira, com o ideário bélico já tão firmemente enraizado, vai, então, reafirmar e reproduzir a mentalidade da guerra, segundo o que Foucault denominou de esquema de análise do poder de “guerra-repressão”, na busca de proteger aquilo que, ideologicamente, se vai definir como normal. Trazendo ao debate o conceito de Ideologia da Defesa Social e Movimentos de Lei e Ordem elucidados por Alessandro Baratta, Salo de Carvalho (2010, p.30) esclarece que “A IDS perpassa o senso comum e teórico sobre criminalidade, sendo transversal à formação dos saberes penais. Nasce com o direito penal liberal e revigora seus postulados com o positivismo criminológico e o tecnicismo dogmático. Ou seja, em que pesem as profundas diferenças no que diz respeito aos métodos, aos objetos e às funções (declaradas) do direito nas diversas fases da cultura penal da Modernidade, a IDS apresentaria núcleo principiológico comum rígido. O MDS, por sua vez, poderia ser considerado como ‘una de las especificaciones que en las últimas décadas ha halado La ideologia de la defensa social’”. Diante da legitimação da violência através da IDS, a manutenção do corpo social saudável é buscada a qualquer custo a partir de conceitos vazios, de forma a modelar (aumentar) a interferência das agências penais e alterar os princípios norteadores do Estado de Direito. Com a segurança pública como pano de fundo há uma banalização da violência praticada pelo Estado. No entender de Comblin (apud, CARVALHO, 2010, p.38), a intervenção das agências punitivas é declarada adequada sempre que for utilizada em nome da insaciável segurança nacional, utilizada sucessivamente a serviço dos que se intitulam como “cidadãos de bem”. Convém salientar que tal ideologia da guerra contra o inimigo sempre permeou as sociedades desde a pré-modernidade. De acordo com Zaffaroni (2007, p.87) o poder punitivo foi exercido pela Igreja Católica e manifestado primeiramente por meio de um discurso teocrático como forma de garantir a debilitada autoridade papal recaindo sobre seitas ou dissidentes. Depois, o exercício do poder de punir foi direcionado às mulheres em razão de sua pretensa inferioridade, sob a alegação de sua união com o inimigo (Satã), tendo em vista a falsa ideologia da palavra femina, sendo atribuído a fe e minus a acepção de menos fé, com o Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA surgimento da Contrarreforma, os Tribunais da Santa Inquisição passaram a perseguir hereges

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luteranos. O autor adverte (2007, p.81) que os estereótipos perseguidos ao longo da história foram diferentes, a depender da demanda emergencial de cada época e dos preconceitos unidos aos discursos populistas do momento, disseminando a qualificação de inimigo de forma arbitrária conforme os interesses dos detentores do poder. Sob o ponto de vista do sociólogo americano Howard Becker (2008, p.15), é comum aos grupos sociais a feitura de regras que serão impostas em algum momento. Tais regras estabelecem um tipo de comportamento a ser seguido, de forma a descrever algumas condutas como “certas” e coibindo as consideradas “erradas”. Assim, o infrator de determinada regra imposta pelo grupo social passa a ser visto como um outsider, ou seja, alguém que não vive de acordo com as regras estabelecidas pela sociedade. Dentre as várias concepções do que seria um ser desviante, o autor caracteriza como uma falha em seguir as regras geralmente aceitas estabelecidas pelo grupo em questão. Becker afirma, entretanto, que o fato central da questão do desvio é que ele é criado pelos próprios grupos sociais, ao estabelecer regras cujo não cumprimento é considerado como desvio. Assim, o ser considerado desviante vai ser aquele devidamente rotulado, pois “o desvio não é uma qualidade do ato que a pessoa comete, mas uma consequência da aplicação por outros de regras e sanções a um ‘infrator’” (BECKER, 2008, p.22). Destarte, o fato de um ato ser ou não considerado desviante, vai depender da forma com que as pessoas reagem a ele, sendo visto por este grupo como o infrator de uma norma. Logo, o comportamento tido como desviante vai depender da natureza do ato infracional e da reação das pessoas a este tipo de conduta. No entender de Becker (2008, p.27), não há como saber se um determinado ato será considerado como desviante até que se saiba a reação dos outros, uma vez que o desvio “não é uma qualidade que reside no próprio ordenamento, mas na interação entre a pessoa que comete um ato e aquelas que reagem a ele” (BECKER, 2008, p.27). Como resultado, as regras passam a ser mais aplicadas a umas pessoas do que outras, a depender de quem comete o ato infracional e de quem se sente lesado por ele. Relacionando o conceito de desviante a estudos da delinquência juvenil, Becker (2008, p.25) leciona que: “Meninos de áreas de classe média, quando detidos, não chegam tão longe no processo legal como os meninos de bairros miseráveis. O menino de classe média tem menos probabilidade, quando apanhado pela polícia, de ser levado à delegacia, de ser autuado; e é extremamente Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA improvável que seja condenado e sentenciado. Essa variação ocorre ainda que a infração original da norma seja a mesma nos dois casos. De maneira semelhante, a lei é diferencialmente aplicada a negros e brancos”. Desta forma, o etiquetamento (labeling approach) dos seres considerados como desviantes vai se tornar ainda mais latente mediante a criminalização dos atos preparatórios como análogos à atividade de traficância, com a multiplicação dos verbos presentes no artigo 33 da Lei 11.343/2006, por exemplo. Além disso, as agências de controle social vêm mitigando constantemente as garantias individuais sob o pretexto de combate ao tráfico, configurando o verdadeiro direito penal do autor, com a imposição de penas flagrantemente desproporcionais com relação ao bem jurídico tutelado pela norma. Dentre as principais teorias doutrinárias, a que mais ganhou destaque foi a formulação de Gunther Jakobs acerca do direito penal do inimigo. De acordo com o autor, os criminosos deveriam receber tratamentos diferenciados através de medidas de repressão, com o objetivo de diminuir a ascensão desta ameaça que invade cada vez mais o campo do direito penal. Jakobs considerava que o direito penal de garantias somente seria aplicável aos cidadãos que cometeram crimes acidentais ou esporádicos. Para os membros desta classe, no caso de um eventual imbróglio criminal, estariam abrigados por todos os direitos e garantias fundamentais, inerente a um Estado Democrático de Direito. Estes cidadãos seriam aqueles que apesar de terem cometido um ilícito, não teriam o condão de oferecer riscos com relação à manutenção da vigência das normas. “Quien no presta una seguridad cognitiva suficiente de un comportamiento personal, no sólo no puede esperar ser tratado aún como persona, sino que el Estado no debe tratarlo ya como persona, ya que de ló contrario vulneraría el derecho a la seguridad de las demás personas” (JAKOBS, 2003, p.47) Como adverte Salo de Carvalho (2010, p.75), o traço característico demonstrado pelo inimigo seria a “habitualidade e a profissionalização no cometimento de crimes”. Jakobs, portanto, não delimita a etiqueta de inimigo apenas aos terroristas, mas todos aqueles elementos cujas atitudes demonstram certa periculosidade, evidenciando a possibilidade de repetir o ilícito penal. Com isso, a mera probabilidade do dano permite uma interferência das agências de controle social ainda que os atos praticados sejam meramente preparatórios, ensejando uma cessação das garantias processuais. A punição ao transgressor não tem por finalidade a reafirmação da vigência da norma, como ocorre no direito penal do cidadão, mas sim a Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA eliminação de um perigo iminente. “[...] por la circunstancia de que no se trata en primera línea de la compensación de un daño a la vigencia de la norma, sino de la eliminación de un peligro: la punibilidad se adelanta un gran trecho hacia el ámbito de la preparación, y la pena se dirige hacia el aseguramiento frente a hechos futuros, no a la sanción de hechos cometidos. Brevemente: la reflexión del legislador es la siguiente: el otro «me lesiona ya por ... [su] estado [en ausencia de legalidad] (statu iniusto), que me amenaza constantemente)) 34. Una ulterior formulación: un individuo que no admite ser obligado a entrar en un estado de ciudadanía no puede participar de los beneficios del concepto de persona”. (JAKOBS, 2003, p.40) Baseado na função do direito penal de mera contenção das classes consideradas perigosas proposta pelo autor, Zaffaroni afirma que o direito processual penal possui o mesmo desempenho na América Latina, com relação às prisões cautelares. “Além de o direito penal legitimar as medidas de pura contenção para perigosos em todos os códigos que admitem o sistema binário, na América Latina o direito processual penal também faz o mesmo com a prisão cautelar. Em outras palavras, para quase três quartos dos presos da região vigoram condições análogas às de Guantánamo. O fato de estarem submetidos a processo não representa ma diferença substancial, porque quando os processos e a prisão cautelar se prolongam indefinidamente, a situação do preso processado torna-se idêntica à do não processado”. (ZAFFARONI, 2007, p.164) Esta medida de contenção baseada unicamente no juízo de periculosidade do inimigo gera a sua despersonalização, pelo fato de que ninguém tem a capacidade de prever o futuro, o que deixa a caracterização do inimigo nas mãos de um juízo puramente subjetivo do individualizador. Jakobs afirma, portanto, que em alguns casos excepcionais, o Estado de Direito tem legitimidade para proteger os cidadãos a depender da necessidade, sendo esta suposta pelo soberano. Assim, há uma inevitável ruptura com o Estado de direito, pois a partir de conceitos vagos de emergência e necessidade surge para o soberano o poder de suspender o Estado de direito de forma a declarar como inimigo aquele que a situação demandar. Desta forma, o Estado de direito de Jakobs anula o próprio Estado de direito, pois fica nas mãos do soberano o poder de individualizar e perseguir inimigos, os quais não têm capacidade de oferecer resistência. Neste contexto, Giorgio Agamben vai trazer à discussão a ambivalente figura do homo sacer, oriunda do direito romano. Tal figura, de acordo com o autor (2010, p.83), é constituída Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA por duas características: “a impunidade da matança e a exclusão do sacrifício”. A permanência da ordem social vai se pautar, portanto, através de um abandono dos direitos e garantias fundamentais, na qual o homo sacer ganha definição de vida matável, porém, insacrificável. À vista disso, o soberano ganha poder sobre a vida do homo sacer, podendo decidir o instante no qual sua vida deixa de ser politicamente relevante (FABRES, 2010, p.10). A vida nua passa a ser inserida num contexto da biopolítica incorporando-se cada vez mais nos mecanismos do poder, sendo inserida no ordenamento através de sua exclusão, ou seja, de sua completa matabilidade. O homo sacer, figura oriunda do direito romano arcaico, é pautada numa dupla exceção soberana, ou seja, “a lei se aplica de fato ao caso excepcional desaplicando-se, retirando-se deste, do mesmo modo o homo sacer pertence ao Deus na forma da insacrificabilidade e é incluído na comunidade na forma da matabilidade. A vida é insacrificável e, todavia, matável, é a vida sacra” (AGAMBEN, 2010, p.84). Assim sendo, sua morte não é considerada um sacrifício e nem um homicídio, permitindo ao soberano que se tenha um direito de vida e de morte sobre o homo sacer. Embora o sacrifício seja proibido em nome dos direitos fundamentais, a contradição é nítida diante da impunibilidade daquele de qualquer um que o mata, suspendendo a lei constantemente no estado de exceção para aplicar sobre ele a vida nua. Com efeito, qualquer tipo de desvio não é considerado uma violação à norma, que precede a aplicação de uma punição, mas sim uma “exceção originária, na qual a vida humana, exposta a uma matabilidade incondicionada, vem a ser incluída na ordem política” (AGAMBEN, 2010, p.87). No caso específico do Brasil, os traficantes serão as figuras que vão receber essa etiqueta, de forma a representar a lógica do direito penal do inimigo como racionalidade criminológica que vai orientar o sistema de repressão numa verdadeira caça aos sujeitos envolvido com as drogas, seja como traficantes ou usuários, a depender sempre de um corte de classe.

4. A lógica do capital como um dos elementos propiciadores do aumento da repressão A partir de uma breve análise histórica acerca das penas nota-se que as sanções aplicadas eram denominadas de suplícios. Tal penalidade se constituía em penas físicas, as quais variavam conforme a natureza dos crimes praticados pelos condenados, não só com o objetivo

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PANÓPTICA de produzir sofrimento àquele que cometeu o crime, mas também de forma a manifestar o poder

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do soberano. Michel Foucault (1997, p.91) destaca que o antigo sistema era caracterizado pelo fato de o corpo dos condenados se tornar posse do rei, imprimindo assim sua marca e reafirmando seu poder por meio do espetáculo. Entretanto, as necessidades do sistema capitalista não mais condiziam com os castigos aplicados aos condenados. A pena passa a ter o fito mercantil, explorando a força de trabalho dos refratários para que o exército de reserva de mão de obra fosse controlado. Nas palavras de Foucault (1997, p.100) o trabalho penal possui quatro vantagens: “Diminuir o número de processos criminais que custam caro ao Estado [...]; não ser mais necessário adiar os impostos para os proprietários dos bosques arruinados pelos vagabundos; formar uma quantidade de novos operários, o que ‘contribuiria, pela concorrência, a diminuir a mão de obra’; enfim permitir aos verdadeiros pobres ter os benefícios, sem divisão, da caridade necessária”. Pavarini (1987, p.32) afirma que neste contexto é que vão ser criadas as casas de correção, as quais almejavam a reforma dos condenados por meio do trabalho e da disciplina, surgindo com o objetivo de adequar a força laboral ao modo de produção capitalista, que promovia grandes lucros nos processos de produção elaborados. Desta forma, a lógica do capital vai passar a abarcar o fenômeno da punição, que nos dias atuais surge como um dos elementos principais que favoreceram o recrudescimento da repressão, tendo nas drogas um de seus reflexos por meio da apropriação pelo mercado dos efeitos do direito penal. No entender de Wacquant (2001, p.07), há uma pretensão por parte da “penalidade neoliberal” – conjunto de discursos relacionados à pena criminal – de aumentar o Estado policial e penitenciário em detrimento do Estado econômico e social, que é a principal causa da escalada da violência e da insegurança que assola todos os países, tornando-se, então, um ciclo vicioso. Nesse sentido, o tratamento da miséria é feito através do direito penal, “que visa as parcelas mais refratárias do subproletariado que se concentra no curto prazo dos ciclos eleitorais e dos pânicos orquestrados por uma máquina midiática fora de controle [...]” (WACQUANT, 2001, p.8).

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PANÓPTICA O resultado disso foi o sensível aumento da população carcerária, assim como os necessários para seu sustento, como investimento no poder de polícia, equipamento carcerário, bem como o crescimento dos excluídos socialmente, o que gerou uma grande massa de ociosos. Assim, conforme observa Wacquant (2001, p.8), um dos fatores que fortaleceu o crescimento da violência criminal especificamente no Brasil, foi além de várias razões em sua história, a posição de dominação à qual o país se submeteu no que tange às estruturas das relações econômicas internacionais, bem como as intensas desigualdades sociais e pobreza em massa. Na escassez de qualquer proteção social, a juventude dos bairros assolados pela miséria e falta de perspectiva procuram formas de sobreviver e satisfazer seus desejos ditados pelo mercado. Porém, como bem salienta Bauman (1997, p.55), ao mesmo tempo em que a sedução do mercado iguala, ela divide. As propagandas são transmitidas de forma indiscriminada para todos os setores da população, porém, poucos podem corresponder à sedução do mercado capitalista que acaba por alijar diariamente os que não estão aptos para o mercado de consumo. Deste modo, o consumo desenfreado e a posse de alguns objetos são expostos como o segredo para o sucesso, mostrando como condição para a felicidade. Os incapazes de participar desta sociedade de consumo são, portanto, excluídos do jogo. Apesar de serem mantidos sempre fora do jogo, Bauman assevera (1997, p.57) que essa massa atende à uma importante função, qual seja a de mostrar aos que ainda permanecem no jogo as horríveis cenas do outro caminho, com o intuito de que sejam fortes o bastante para sofrer as tensões criadas pelo certame. Os excluídos do jogo são, desta forma, vistos como um mal que deve ser combatido por meios coletivos, definidos por meio do crime individual. Assim, as consideradas “classes perigosas” serão caracterizadas como classes de criminosos. Tal etiquetação se encontra inerente para o pleno desenvolvimento da sociedade consumista. Os consumidores falhos, nos dizeres de Bauman (1997, p.57), “os excluídos do jogo”, são a encarnação da ameaça à vida do consumidor, o que torna não só seu isolamento em periferias e guetos legítimo, mas também as constantes humilhações e castigos aplicados. Nesse sentido, o que se observa é a formação de uma grande massa de não-consumidores, passando a serem tratados como inúteis. A extinção desta classe constitui, de acordo com Bauman (1997, p.56), “um suplemento indispensável da integração mediante sedução numa Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA sociedade de consumidores guiada pelo mercado”, razão pela qual devem permanecer fora do

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jogo. A sociedade de consumo, portanto, produz uma autêntica subclasse, composta pelos sujeitos sociais que já não apresentam utilidade por sua inaptidão ao consumo, os quais acabam relegados aos processos de exclusão e eliminação sociais, a exemplo do sistema de justiça penal (BAUMAN, 2008, p. 156). Deste modo, com a desregulamentação das forças de mercado e a partir de uma ideologia meritocrática, há uma hierarquização dos grupos sociais, de modo que as atenções se voltem para as “atividades legisladoras, generalizadoras, classificadoras e categorizadoras” (BAUMAN, 1997, p.53). Os que não conseguem a inserção no mercado de trabalho, chamados por Bauman de “consumidores falhos”, se tornam, portanto, alvos do sistema penal, haja vista a tanto a não contribuição e a consequente obstrução do o processo de circulação de capital diante do cometimento frequente de crimes contra o patrimônio. Assim, como os consumidores renegados não possuem os meios para satisfazer o desejo que lhes é posto, a única solução é a obtenção dos fins alcançados de forma direta, independente do meio utilizado. Os crimes contra o patrimônio aparecem, portanto, como objeto de criminalização primária, que teve como público alvo os trabalhadores pobres, ainda que a pobreza não constitua critério positivado no texto legal. Neste diapasão, Castilho (2001, p.49) afirma que “o Código Penal brasileiro, por exemplo, reflete sobretudo o universo moral próprio da cultura burguêsindividualista, que privilegia a proteção do patrimônio privado e a repressão das condutas desviadas típicas dos grupos socialmente marginalizados”. Neste contexto, é possível observar essa lógica no Código Penal brasileiro, que tem no latrocínio a pena mais alta (vinte a trinta anos de reclusão), bem como o furto, crime sem violência punido exclusivamente com reclusão. Ao passo que, caso algum indivíduo portador de um determinado status social ou econômico caia nas malhas do crime, haverá para o mesmo várias formas jurídicas de se livrar do sistema penal. Assim, ainda que tenha praticado o fato típico, jurídico e culpável, o intérprete “escolhe” por não selecioná-lo para o sistema penal. Voltando à detida análise da política criminal brasileira, outro fator mencionado por Wacquant que contribuiu para a escalada da violência é o uso constante da bestialidade por

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PANÓPTICA parte das forças policiais que através de torturas e execuções sumárias criam um clima de medo entre as classes baixas, institucionalizando a violência. A brutalidade policialesca se traduz no comando dos miseráveis por intermédio da força, de forma semelhante a que se dava no período militar que sob pretexto de uma ameaça comunista, de forma a perseguir os delinquentes politicamente escolhidos daquela época, tido como “subversivos”. Um terceiro fator citado pelo autor francês é a hierarquia de classes e a discriminação com base na cor, bem como a estratificação racial e étnica. É explícito o tratamento diferenciado, a começar pela polícia que impõe uma intensa vigilância e uma violência desmedida, a falta de acesso à justiça e a punição mais severa. Na lição de Loic Wacquant (2001, p.10) a tentativa de combater os conflitos sociais advindos da desregulamentação da economia, bem como a miséria de grande parte do proletariado das grandes cidades se dará através de uma hipertrofia do Estado penal, impondo o que o autor vai chamar de “ditadura sobre os pobres”. É nesse contexto que o modo de produção capitalista vai expandir seus horizontes para o controle penal, através da privatização dos presídios. Assim, devido ao recrudescimento das leis penais, os presídios se tornam negócios com garantia de lucro, uma vez que não há porque se preocupar com a falta de clientela para o sistema penal. Desta forma, com as atenções voltadas ao Estado penal em detrimento do Estado social, as empresas privadas e alianças econômicas terceirizadas ganham espaço no sistema penal não só através da privatização dos complexos penitenciários, mas, também, da terceirização de serviços como alimentação, vestimenta, limpeza, controle dos presos, segurança, transporte etc. O mercado capitalista permanece, então, aquecido devido à exploração da massa excluída com seu encarceramento, e o dinheiro público que deveria ter como destino os programas sociais, é revertido para o sistema penal, gerando lucro para as empresas privadas. Com isso, Guimarães (2007, p.298) afirma que, com o objetivo de auferir ainda mais lucro, as empresas privadas excluem aqueles que não pertencem à sociedade de consumo, seja em direção aos presídios privatizados ou não, pois os que não são privados possuem uma rede ampla terceirizada, o que gera lucro da mesma forma. Assim sendo, fica fácil imaginar que os interesses privados passem a ter uma grande influência no que tange às políticas criminais, uma vez que o lucro cresce proporcionalmente com o número de encarcerados. De acordo com Garland (2008, p.259), “o acolhimento do setor Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA privado está fadado a gerar consequências desastrosas, à proporção que começa a transformar o perfil do campo de controle do crime, estabelecendo novos interesses e incentivos, criando novas desigualdades de acesso e de provisão e facilitando um processo de expansão penal que, de outra forma, talvez fosse mais contido”. Tudo isso tem como pano de fundo um discurso declarado no qual as prisões privadas seriam criadas com o intuito de reduzir gastos públicos, aliviar a superlotação carcerária, respeitar os direitos humanos dos detentos, entre outros. Entretanto, através de um estudo feito nos presídios nos Estados Unidos e Inglaterra, Minhoto (2000, p.92) afirma que os resultados não trouxeram melhorias para os detentos, tampouco para a sociedade. Além do fato de que as empresas estão constantemente ampliando seus lucros. Vejamos: “Num balanço geral da análise feita neste capítulo, pode-se dizer que tanto nos EUA, quanto na Inglaterra, as prisões privadas têm operado aquém dos termos em que têm sido propostas e, no entanto, o setor continua em franca expansão. Se, de um lado, há evidências fundadas de que a operação privada de estabelecimentos correcionais não tem executado um serviço mais eficiente nem tampouco mais barato, como também não tem conseguido fazer frente aos objetivos internos do sistema de justiça criminal, notadamente o alívio da superpopulação e a reabilitação de detentos, além de despertar forte polêmica, é certo que paradoxalmente as prisões privadas vêm se expandindo e as companhias ampliando largamente suas margens de lucratividade”. Neste sentido, é possível constatar que a lógica do capital vai avançar não só na direção dos presídios, mas também da segurança privada de uma forma geral, uma vez que a sensação de falta de segurança será ampliada principalmente pelos meios de comunicação em massa, através da ideologia do medo. Deste modo, aumenta-se a necessidade de consumir produtos e serviços de segurança, de forma a transformar este direito social garantido pela Constituição Federal, em mercadoria. Assim, é criada uma falsa necessidade de consumir determinados produtos para que se possa viver em segurança, tendo em vista o medo criado pela mídia no que tange ao aumento desmedido da violência urbana. A indústria do medo faz surgir um novo e lucrativo mercado, transformando “o que até então era considerado inútil para o capital (os que não produzem mais-valia) em uma importante fonte de um mercado lucrativo e em expansão” (FELETTI, 2014, p.135).

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PANÓPTICA Neste contexto, Feletti (2014, p.136) sustenta que o receio do perigo iminente de sermos vítima da violência está fixado no imaginário da sociedade de forma a serem levados a consumir algum produto ainda que a ameaça não exista efetivamente, bastando que o medo esteja sempre presente. Para conviver com este perigo incessante, há a necessidade, como numa guerra, de se defender de todas as formas possíveis, de modo a garantir sua proteção. Segundo Feletti (2014, p.137), o capital encontra um novo espaço para se expandir: “chip de localização para carros, cachorros e tablets; cercas elétricas; alarmes; GPS no celular dos filhos; blindagem de automóveis; identificação por DNA; seguros de vida, da casa e do carro; guarda costas; software de identificação facial para tablets, celulares, acesso a residências e empresas; vídeomonitoramento de ruas, condomínios e até dentro de casa; fechaduras que se abrem por impressão digital; spray de pimenta; armas elétricas para uso pessoal; bonecos infláveis para mulheres que dirigem à noite e sozinhas, etc.”. Além do lucro auferido pelas empresas privadas através da difusão da ideologia do medo, os meios de comunicação também utilizam a violência como um de seus principais produtos. Através de um amplo destaque aos crimes cometidos pela classe baixa, a audiência dos programas de televisão aumenta, e consequentemente, há uma venda maior de comerciais, com uma maior exposição das marcas. Este medo propagado cria uma legitimidade advinda da própria sociedade para que o Estado aumente o controle penal dos delitos cometidos por trabalhadores de classe baixa, bem como alavanca o mercado consumidor de produtos e serviços de segurança privada. Portanto, a manipulação das massas populares é peça chave para a ampliação do controle penal, pois, no entender de Nilo Batista (2005, p.369), “a difusão do medo do caos e da desordem tem sempre servido para detonar estratégias de disciplinamento e controle das massas populares”. Além de incentivar o consumo de segurança privada, que tem sido um dos mercados mais lucrativos ultimamente, a ideologia do medo difundida principalmente pela mídia vai criar esse ideário de uma violência espetacularizada consumidas em programas que clamam por uma maior intervenção penal, retroalimentando o discurso de ódio e de apologia à violência policial, de modo a reforçar a construção dos estereótipos de criminoso, associando o homem negro e pobre como bandido ou como um potencial criminoso.

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PANÓPTICA Com relação à espetacularização, Guy Debord (1997, p.20) aduz que o espetáculo é o modelo atual da vida em sociedade, de forma que os meios de comunicação em massa, apesar de adotarem um discurso de neutralidade, “convém ao automovimento da sociedade”, constituindo elemento que reproduz a sociedade de classes. Portanto, o espetáculo se caracteriza por um “poder separado desenvolvendo-se em si mesmo” (DEBORD, 1997, p.22), de modo que toda a comunidade e seu senso crítico se desenvolvem a partir do espetáculo. Deste modo, Debord (1997, p.24) leciona que “A alienação do espectador em favor do objeto contemplado (o que resulta da sua própria atividade inconsciente) se expressa assim: quanto mais ele contempla, menos vive. Quanto mais aceita reconhecer-se nas imagens dominantes da necessidade, menos compreende sua própria existência e seu próprio desejo. Em relação ao homem que age, a exterioridade do espetáculo aparece no fato de seus próprios gestos já não serem seus, mas de um outro que os representa por ele. É por isso que o espectador não se sente em casa em lugar algum, pois o espetáculo está em toda parte”. Este ideário contemplado pelos meios de comunicação vai criar uma realidade paralela e simbólica a partir do marketing, transformando a violência cotidiana num grande espetáculo a ser consumido, o que traz à tona a questão de até que ponto é real a escalada da violência e o poder que a sociedade tem de maximizar esses efeitos, através dos discursos de ódios geralmente proferidos, os quais ignoram por completo os direitos humanos. Neste contexto, a figura do traficante passa a ser demonizada, sendo visto como a essência do mal na sociedade, um ser desprovido de qualquer limite moral, o que legitima a redução de direitos e garantias fundamentais e até mesmo seu extermínio. O homem negro e pobre ganha contornos de um ser de alta periculosidade, passa a ser perseguido e sua contenção é vista como uma necessidade, como um mal que deve ser exorcizado, sendo extirpado da sociedade a qualquer custo.

5. Considerações finais No início do século XX, com a ascensão dos atos legiferantes em favor ao aumento da repressão às drogas, a demanda por estas substâncias passa a ser bloqueada por motivos criminais, fazendo surgir um mercado ilegal, lucrativo, e, por isto, violento. A violência como sendo o único meio de resolução de conflitos, tendo em vista a total ignorância (leia-se

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PANÓPTICA desinteresse) do estado que persiste em resolver um problema social através da repressão

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policialesca. É um sistema que se retroalimenta, pois a classe baixa que não tem o poder de consumir passa a ser encarada como o grande mal da sociedade, personificando o inimigo a ser combatido como o negro e pobre. Desta forma, o sistema penal passa a ser influenciado pela lógica capitalista, encarcerando as classes inúteis para a circulação do capital, de modo a gerar lucros exorbitantes para as empresas privadas que têm total interesse na difusão do medo, pois é este terror que vai dar espaço para privatização dos presídios, os quais funcionam de acordo com a ideologia do capital, tendo como objetivo o aumento do lucro, e, por conseguinte, o aumento no número de encarcerados. Interesse este compartilhado pela mídia, que trata os conflitos ocorridos na sociedade de maneira parcial e tendenciosa, a mexer com as sensações de quem assiste, transformando tudo num espetáculo cujo objetivo é angariar sempre mais audiência, de forma a haver uma maior exposição de suas marcas. Conclui-se, portanto, que a atual política mundial de drogas predomina no Brasil, e é pautada em estereótipos. O que se percebe é o encarceramento da classe pobre, enquanto a classe abastada é recebida em clínicas de luxo. Um é tratado como criminoso, e outro como dependente.

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PANÓPTICA O mito do tráfico como efeito colateral do capitalismo legítimo: considerações sobre The Wire pela ótica da criminologia crítica Felipe Vieira Paradizzo1

"You follow drugs, you get drug addicts and drug dealers. But you start to follow the money, and you don't know where the fuck it's gonna take you" (2004)

1. Introdução Entre 2002 e 2008, o canal por assinatura norte-americano HBO transmitiu a série de David Simon, The Wire. Vendida como um thriller policial, The Wire não poderia ser mais comercialmente frustrante. A série, que se passa em Baltimore, Maryland, inicialmente polariza a narrativa entre uma força tarefa da polícia de repressão ao tráfico e um grupo de traficantes dos projetos habitacionais da cidade. As marcas do gênero narrativo norte-americano hard-boiled, sua ancoragem nos conflitos emergentes do fordismo que se imprimem nos heróis masculinos e nas demandas de masculinidade hegemônica, bem como as rupturas internas do próprio gênero, serão o fio condutor do gatilho formal que transmite a crítica de The Wire ao mito do tráfico como uma manifestação paralela ao capitalismo legítimo. As convenções e rupturas do gênero hard-boiled guiam a série por diálogos entre um dos grandes tópicos do direito penal e sua crítica na contemporaneidade: as contradições da criminalização e repressão do comércio de substâncias ilegais no capitalismo tardio. Uma vez exposta as questões narrativas que constroem o campo de batalha intelectual implícito no artefato, buscar-se-á refletir sobre a contradição exposta pela série, a relação entre o tráfico e o capitalismo legítimo, a partir de uma leitura possível da liberdade das classes marginalizadas no capitalismo em Marx e, finalmente, projetar tal discussão nas teorias críticas sobre a atuação do sistema penal pela Criminologia Crítica. 1

Graduando em Direito na Faculdade de Direito de Vitória (FDV), Graduado em Língua e Literatura Brasileira e Portuguesa pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES) e Mestre em Estudos Literários pela UFES. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA 2. The Wire: um drama institucional O episódio piloto, o primeiro episódio de uma série, é certamente bastante representativo, não apenas pelo fato de que a partir dele a duração do programa será estipulada, mas, no caso de The Wire, pela cuidadosa decisão de transparecer as bases referenciais e políticas das quais esta obra partiria. A primeira cena da série mostra um corpo na rua, sirenes e o detetive Jimmy McNulty (Dominic West) sentado em uma calçada do subúrbio de Baltimore com uma testemunha, um rapaz negro, aparentemente morador da região, que conta a história do cadáver: “Snotboogie” jogava dados com os rapazes da região toda sexta-feira, há muito tempo, em um beco. Ele esperava as apostas estarem altas, com muito dinheiro no chão, pegava o dinheiro e corria. Não conseguia se controlar, diz a testemunha. Mcnulty, intrigado, pergunta como era possível que isto se repetisse com frequência e mesmo assim a “Snotboogie” fosse permitido jogar. A testemunha responde resignada: “Got to. This America, man” (2004). Sobre esta cena, o escritor e criador de The Wire, David Simon é questionado pelo jornalista Bill Moyers a respeito de como ela fornece uma chave de leitura sobre a sociedade norte-americana. Simon responde: ‘THE WIRE is not a story about the America, it's about the America that got left behind”. A introdução do episódio piloto, como confirma Simon, conecta a América com a “América deixada para trás”, o tráfico, o subúrbio, a classe trabalhadora, as contradições do sistema capitalista em sua morada mais representativa e “bem sucedida”. Do tráfico, passando pela burocracia da polícia, da escola, do sindicato, abordando a corrupção política, e chegando até as esferas do “capitalismo legítimo”, a construção civil, por exemplo, The Wire tenta mostrar que “it’s all in the game”, as instituições do estado, os agentes do capitalismo legítimo e ilegítimo, tudo funciona sobre a lógica do capital. Assim, as contradições oriundas desta lógica são o tema desta obra. No primeiro episódio de The Wire, o detetive Jimmy McNulty observa o julgamento de um indivíduo acusado de homicídio e associação com o tráfico de drogas. Diante da absolvição do réu, o juiz demanda a presença do detetive para uma conversa em seu gabinete. McNulty expõe o amplo poder obtido pelo grupo de traficantes e a absoluta ignorância e omissão de sua divisão policial. Começa assim uma reprodução do filme de Stanley Kubrick, Paths of Glory (1957). O filme retrata um episódio da Primeira Guerra Mundial em que a ordem de invadir um ponto defendido pelo inimigo que desce toda a cadeia de comando, “chain of command”, do exército francês, todos absolutamente cientes da impossibilidade da ação e igualmente Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA obedientes à ordem dada. No filme, dois “desertores” sobreviventes à carnificina decorrente da ordem de invasão são escolhidos quase por amostragem e executados após um julgamento kafkiano. A obra de Kubrick mostra a máquina burocrática do exército funcionando sem nenhuma lente heroica, que normalmente marca os filmes de guerra, ironizando o discurso militar e fazendo emergir as estruturas ideológicas da instituição exército, que pouco, ou nada, diferenciam-se das fábricas, dos governos e da polícia de Baltimore, como Simon procura sugerir. Em The Wire, o resultado da ordem do juiz cria uma força tarefa construída para não funcionar. Ora, não havia interesse em deslocar policiais da divisão de narcóticos para uma investigação custosa. Nasce, então, um segundo elemento que, junto a cadeia de comando, construirá o léxico crítico do drama, “playing with stats”, jogando com os números. O interesse da polícia fictícia é prender os jovens negros das esquinas, do varejo, uma vez que tal ação atinge a meta numérica do programa de segurança pública e acalenta os corações aflitos da sociedade norte-americana com o banquete de entorpecentes sobre a mesa formando as iniciais do departamento de polícia, a caligrafia da justiça, ou, “dope on the table”. O “jogo”, ao qual pertence a instituição policial que Jimmy McNulty por muitas vezes contradiz e boicota, também é jogado por Stringer Bell no comércio de entorpecentes. A mesma estrutura narrativa que Simon buscou em Kubrick para fazer ver as práticas e forças compósitas do capitalismo na polícia também é usada na exposição do tráfico. Esta proposta temática e narrativa não apenas afirma a proximidade de instituições que parecem opostas, como sugere que não exista um fora da superestrutura do capitalismo, igualando práticas institucionais no sistema.

3. Masculinidade(s) em jogo: hegemonia e tradição na composição da estratégia hermenêutica crítica Ainda tateando os detalhes e vislumbrando a forma, é interessante investir inicialmente no recorte de estereótipos de masculinidade(s) ativados em The Wire, fazendo uso e, algumas vezes rompendo profundamente, com imagens consagradas do gênero policial norte-americano (hard-boiled), para amplificar o caráter crítico da economia, da política e da cultura da América que estão em jogo na série, compondo sua engenhosa estratégia narrativa e seu projeto político. Para se alcançar a potência da análise destas obras, faz-se necessário recorrer à discussão teórica sobre o conceito da masculinidade. Em valioso artigo crítico às novas teorias ligadas ao gênero, Scriting Masculinity (2006), Valérie Fournier e Waren Smith questionam a eficiência Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA do uso do plural de masculinidade, masculinidades, e se a categoria masculinidade hegemônica, de Connell e Messerschmidt, não acaba por reforçar estereótipos criados em torno da masculinidade estática de outrora. As autoras sugerem que conceitos como “men’s practices” (práticas masculinas), no lugar de masculinidades, poderia ser mais útil para uma análise múltipla das masculinidades no campo social, político, cultural, etc. Essa nova abordagem pretendia deslocar o foco dos estudos sobre masculinidade de sua forma “hegemônica”, reduzindo, segundo Fournier e Smith, a armadilha reducionista de se alinhar masculinidade às imagens estereotipadas de controle, competitividade e racionalidade instrumental. Contudo, o mecanismo de produção de estereótipos relacionado à masculinidade pode estar presente nas estratégias políticas e econômicas de manutenção dos valores e privilégios que o patriarcado obteve e preserva ao longo da história. Como propôs Connell, a masculinidade hegemônica carrega consigo as práticas, os elementos, e sem dúvida, os estereótipos de uma identidade que se quer assumir e produzir, para a segurança do status quo, da produtividade, de técnicas de produção de bens, etc. Assim, Connell afirma: “Masculinidade hegemônica pode ser definida como a configuração de práticas de gênero que incorporam a reposta ao problema de legitimidade do patriarcado comumente aceita, que garantem (ou são tomadas para garantir) a posição dominante do homem e a subordinação da mulher” (CONNELL, 1995, p. 77). Esta afirmação ganha ainda um novo elemento quando na revisão do conceito de masculinidade hegemônica em Hegemonic Masculinity: Rethinking Concept (2007), Connell e Messerschmidt reforçam a importância da relação entre masculinidades na produção e manutenção de uma hegemonia, e principalmente, de diversas periferias, questão que os dois autores já vinham apontando em trabalhos anteriores ao reencontro. Uma vez brevemente proposta a subordinação dos estereótipos de masculinidade aos fins e as práticas da estrutura política, econômica e cultural sobre a qual se dá as práticas hegemônicas, concentraremos o exercício especulativo nos elementos de masculinidade compósitos destes estereótipos, controle e racionalidade, que nos interessam por ora. Fournier e Smith, a partir da análise dos estudos de Ross-Smith e Kornberger, articulam um breve registro da relevância destes elementos na interface da produção dos estereótipos de masculinidade que atravessam sua forma hegemônica e na formação conceitual do sujeito da modernidade: “A invocação da ciência para estabelecer a masculinidade de organização e gerenciamento é claramente inscrita dentro de uma ampla tendência que toma racionalidade como o mecanismo de ligação. Por exemplo, Ross-Smith e Kornberger (2004) argumentam que Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA organização é dependente da racionalidade, e que desde suas origens filosóficas, racionalidade tem sido ligada a masculinidade; o conceito de racionalidade que está “elaborado na sociedade ocidental de Descartes à Kant e Weber e posto em ação no discurso organizacional e que dá forma a práticas é, no seu cerne, masculino, a despeito aparentar um gênero neutro. Assim, racionalidade continua fazendo do discurso e das práticas organizacionais, discursos e práticas de gênero” (p. 282). Reconhecendo que “a associação entre racionalidade e masculinidade... tende a ser afirmada ao invés de discutida” (p. 280) em organizações teóricas feministas, propõem-se descrever como os “dois conceitos se tornaram genealogicamente tão proximamente e inseparavelmente ligados” (p. 280). Por fim, elas desenvolveram uma história da racionalidade e sua associação com a masculinidade, se estendendo desde a Grécia Antiga até Weber”. (FOURNIER; SMITH, 2006, p. 150) A relação entre masculinidade e racionalidade, assim como sua manifestação empírica, o controle, manifestou-se com considerável relevância nas obras narrativas da cultura de massa norte-americana. Michael Denning, em Machanic accents: Dime Novels and working-class culture in America (1998), apresenta uma renovada leitura das narrativas populares do século XIX na América do Norte. Nela, Denning se distancia da crítica que lia as narrativas populares, cujo público leitor era composto pela classe trabalhadora, via alegoria e escapismo. A proposta do crítico norte-americano, em consonância com Fredric Jameson, foi compreender as Dime Novels como um ato simbólico, um objeto estético ele mesmo ideológico, que carrega consigo as marcas das contradições de um tempo, o que de forma alguma se avizinha com a “falsa consciência”, com um poder unívoco e vertical. A partir deste novo olhar para o conceito de ideologia, que marca a crítica de Denning e que influenciará as análises futuras deste estudo, Jameson afirma: “Ideologia não é algo que dá forma ou investe uma produção simbólica; mas o ato estético é ele mesmo ideológico, e a produção de estética ou de forma narrativa deve ser vista como um ato ideológico por si só, com a função de criar “soluções” imaginárias ou formais para contradições sociais não resolvidas”. (JAMESON, 1983, p.64) As Dime Novels oferecem a Denning um vasto campo de análise da “multivocalidade” ideológica da obra de arte popular. O autor percebe que ao mesmo tempo em que se narrava as façanhas da formação da República norte-americana, que carregava consigo a lógica da produção e da propriedade, do self-made man, que justificou o assassinato em massa das comunidades nativas e que perpetuou um sonho individualista de ascensão social, manifestavaPanóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA se também o tema do trabalho manual e uma resistência, outrora compreendida como escapismo, aos novos meios de produção e ao surgimento do capitalismo especulativo que iniciava seu processo de emersão. Assim, afirma Denning: “O enredo foi feito de histórias nacionalistas da Republica norte-americana, flexionados por classe, inter-relacionadas, mesmo que por vezes sejam relatos contraditórios de suas origens e ameaças a ela. Essa narrativa da república é parte de uma variante particularmente artesanal da ideologia republicana – a fusão dos emblemas e da linguagem política com a qual a República com as relações de trabalho e tradições sociais do trabalho manual – cuja emergência na America pré-bélica tem recentemente analisada por Sean Wilentz (1984), e cuja persistência na “cultura plebéia” agredida através de pânico e sublevações do último quarto do século XIX tem sido um acorde dominante na nova história do trabalho” (DENNING, 1998, p. 73) Tal formulação vai ao encontro das proposições sobre a obra de arte na cultura de massa de Fredric Jameson em “Reificação e utopia na cultura de massa” (1979). Neste artigo, o autor afirma que dada força do processo de “commodização”, as experiências culturais “autênticas” só podem se originar dos “bolsões marginais sociais da vida social de um sistema mundial” (JAMESON, 1979, p.25). Porém, esta afirmação não é absolutamente niilista. Jameson – ao articular as implicações ideológicas do modernismo literário e da cultura popular norteamericana – demonstra como qualquer manifestação artística, mesmo que – ou justamente porque – inseparável de condição de commodity, pode ainda encontrar mecanismos de resistência. A partir da percepção de um inconsciente político, cujas ansiedades são produzidas sobre os fluxos políticos, econômicos, culturais, etc. de um tempo, e com quem dialogam as obras da cultura de massa, também manufaturadas sobre tais estruturas, Fredric Jameson articula: “Nossa proposta sobre o poder de atração das obras de cultura de massa defendia que tais obras são incapazes de administrar angústias sobre a ordem social, a menos que primeiro as hajam revivido e lhes tenham conferido alguma expressão rudimentar; agora, procuraremos sugerir que angústia e esperança são duas faces da mesma consciência coletiva, de tal modo que as obras de cultura de massa, mesmo que sua função se encontre na legitimação da ordem existente - ou de outra ainda pior -, não podem cumprir sua tarefa sem desviar a favor dessa última as mais profundas e fundamentais esperanças e fantasias da coletividade, às quais devemos reconhecer que deram voz, não importa se de forma distorcida”. (JAMESON, 1979, p.21)

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PANÓPTICA Um dos temas deste “multivocal” produto da cultura norte-americana permanece vivo nas narrativas populares da América contemporânea: a dicotomia sheriff e outlaw (fora da lei). A figura arquetípica do frontiersman (homem da fronteira) e os elementos de masculinidade claramente serviram ao fim político e expansionista do capital, do homem branco, como expõe Joane Nagel em “Masculinity and nationalism: gender and sexuality in the making of nations” (1998): “Os discursos e escritos de Theodore Roosevelt, e daqueles muitos de seus contemporâneos, re-atuavam uma racionalizada masculinidade imperial, na qual aventureiros, mas civilizados homens brancos domavam ou derrotavam o inferior homem selvagem de cor, sendo eles índios americanos, africanos, latinos, ou filipinos. Seja conquistando a fronteira Americana ou “protegendo” o hemisfério oeste do colonialismo europeu, a masculinidade de Roosevelt dependia de um chauvinismo, nacionalismo militar. Dada a próxima associação entre ideologias de masculinidade do século XIX e XX, colonialismo, imperialismo, militarismo e nacionalismo, dado o fato de que foi praticamente homens que obedeceram e ativaram tais ismos, e dado o porquê desses movimentos e instituições na construção do mundo moderno, não é surpreendente que masculinidade e nacionalismo parecem tirados do mesmo molde – um molde que tem dado forma a importantes aspectos da estrutura e da cultura de nações e estados no sistema moderno do estado”. (NAGEL, 1998, p. 251) Contudo, tais elementos podem ser observados tanto na figura do agente da lei, quanto no anti-herói, o fora da lei. Daniel Wooden, em “Masculinity for the Million: Gender in Dime Novel Western” (2007), argumenta que a masculinidade frontier, nos termos de Connell, marcadas pela virilidade, controle do território, força, destreza, e compósitas do herói expansionista, também sustentam o fora da lei, cuja relação com o espaço, com a propriedade e com o trabalho alimentam a fantasia do trabalhador, suprindo a ansiedade política por autonomia. Esta é uma questão que transborda o espaço temático das Dime Novels, por questões editoriais e econômicas, alcançado os plots (enredos) das narrativas de detetives das cidades da América do Norte. Durante as décadas de 1920 à 1940, as narrativas policias hard-boiled passam a se dedicar a relação do detetive com seu trabalho, seu ambiente, construindo uma forma completamente nova do gênero policial. A dicotomia sheriff e outlaw das western dime novels é incorporada pelo detetive “noir”, cuja maleabilidade moral ultrapassa a polarização do gênero pulp que o precede. As obras de Dashiell Hammett, Raymond Chandler, Ross Mcdonald, Mickey Spillane, Jim Thompson, e outros importantes autores do hard-boiled norte-americano, afastaram o Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA romance policial do enigma e introduziram a crítica de costumes, o crime político, a reflexão da paranóia norte-americana no pós-guerra e temas que propunham um exercício reflexivo sobre a própria América. Spillane e Thompson, cujas obras de maior relevância foram publicadas a partir da década de 1950, amadureceram a crítica ao modo de vida norte-americano pela produção de um herói que funcionasse como um espelho. Mike Hammmer, personagem de Spillane, ficou marcado pelo discurso misógino, racista e reacionário. Porém, críticos contemporâneos como Woody Haut, percebem na obra de Spillane, assim como a de Jim Thompson, neste com ainda mais facilidade, uma sátira do comportamento do ideal masculino tough (forte, duro), herdeiro do frontier das Dime Novels. As décadas que se sucederam refinaram ainda mais a “crítica pelo espelho” e a pluralidade temática do romance policial, mas mantiveram sua linguagem popular e sua capacidade de atender as ansiedades políticas do público leitor, muitas vezes, por meio das questões de masculinidade. Três nomes importantes das gerações recentes de escritores policiais que perpetuam este movimento nos levam ao tema deste estudo: Dennis Lehane, George Pelecanos e Richard Price, autores importantes que participaram diretamente da obra de David Simon, algumas vezes, como roteiristas principais. Amy Long, em dissertação defendida na University of Florida, intitulada Dealing with drougs: gender, genre, and seriality in The Wire and Weeds (2008), fornece relevante material para esta discussão. O que nos interessa por ora é a inserção do mito do “self-made man”, a grande ilusão americana, na reflexão sobre gênero, cultura e economia. John Cawelti, em Apostles of the self-made man: changing concepts of sucessin America (1972), articula um importante estudo histórico sobre a formação do mito de mobilidade vertical, de suas raízes puritanas até o New Deal, a fim de mostrar como o herói norte-americano é estruturado sobre uma ilusão econômica. Esta ilusão é articulada por Amy Long, lidando de maneira formidável com os estudos sobre masculinidade de Michiael Kimmel, Connell e Bederman, ao afirmar que: “that the industrialization and bureaucratization of which Connell and Bederman speak culminated in the emergence of a new form of hegemonic masculinity, epitomized in the figure of the self-made man. Kimmel asserts that the self-made man – defined, as he states, by “success in the marketplace, individual achievement, [and] wealth” – acts as a central figure according to and against which white American men and racialized “others” have fashioned and measured their gender identities since the nineteenth century. As Bederman suggests, few men might enact this self-made masculinity, but the figure nevertheless assumes a prominent place Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA in middle-class men’s conceptualizations of their gendered selves. Indeed, the figure may have been granted a greater symbolic importance as its actual attainability declined” (LONG, 2008, p. 37-38). Long percebe que este ideal, este mito norte-americano, esteve presente na formação das personagens da ficção norte-americana ligadas ao tráfico de substâncias ilegais. Contudo, mesmo que o mito do self-made man fosse usado na construção de personagens ligados ao tráfico de entorpecentes, ativando a simpatia necessária ao herói ou anti-herói, por meio de uma fantasia cultural de ascensão social, o enredo, comumente, através de finais moralistas e “educativos”, sugerira que a mobilidade social só se daria efetivamente dentro do capitalismo “legítimo”. Assim, as narrativas contemporâneas de maior sucesso de público que tratam do tema do tráfico na América do Norte acabaram por abordar o tráfico e os elementos de masculinidade minoritários hibridizados com a masculinidade self-made como uma deturpação do capitalismo legítimo. Por consequência, após a “libidianização” do capital, dos meios de produção e do empreendedorismo, promovido pela construção do personagem traficante selfmade, ficaria evidente, para o público, que o tráfico não pertenceria ao ideal edificante do capitalismo norte-americano e que o crime organizado, assim como as masculinidades marginais ali encenadas, não faria parte do vigoroso “american way of life”. Long articula esta ideia propondo que: “Rather than products or producers of licit capitalism’s inbuilt inequalities, drug economies become mirrors that reflect the worst components of legal capitalism, deflecting blame from capitalism itself and displacing it onto those who feel compelled to engage in drug dealing because they have few alternative options. The gangster, in other words, and not the system to which he metonymically refers, becomes the culprit rather than the victim. In short, narratives of the dealing genre typically obscure the historical relationships and experiential similarities that exist between drug dealing and the legitimate capitalist economy and instead depict licit capitalism as the only way in which men can produce and enact successful, self-made masculinities” (LONG, 2008, p. 21). The Wire, no entanto, principalmente tendo o personagem Stringer Bell como veículo de sua crítica à ilusão de uma diferenciação entre as estruturas ideológicas, logísticas e econômicas, entre o capitalismo “legítimo” e “ilegítimo”, apontados por Long, utiliza fortemente de elementos da masculinidade do “self-made man”, assim como do discurso econômico e de estratégias áudios-visuais e narrativas, a fim de garantir a indissociabilidade do discurso e das práticas do capital. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Russell "Stringer" Bell (Adris Elba) é o segundo homem na “cadeia de comando” da organização criminosa comandada por Avon Barksdale (Wood Haris), alvo da polícia de Baltimore durante a primeira temporada de The Wire. Ao longo da temporada, fica evidente que o poder e importância de Sringer Bell na organização superam o de Avon, ele é o administrador do grupo de East Baltimore, como fica visível no diálogo do terceiro episódio a respeito do “novo pacote”, durante o recebimento e a contagem dos rendimentos semanais: - Nós vamos vender ainda mais quando pegarmos o pacote novo. - O pacote novo é igual ao velho, cara. - O que? - Não tem pacote novo. Só vamos por essa mesma merda para vender em uma cápsula de cor diferente. Talvez misturar essa merda com algum anestésico ou alguma cafeína, mas se não, vai a mesma coisa. - String, cara, o pessoal já está vindo atrás da gente... falando que a merda é fraca. - Eu sei que a merda é fraca. Mas a merda é fraca em todo lugar. A parada é: não importa como você chame heroína, ela vai ser vendida. A merda é forte, nós vamos vender. A merda é fraca, nós vamos vender duas vezes mais. Sabe por que? Porque um viciado vai atrás dessa merda de qualquer jeito. É loucura, sabe? Nós fazemos pior, e recebemos mais. O governo faz melhor, e não significa nada. Essa merda aqui, Dee, essa merda é pra sempre. (2004) O personagem empreendedor e a masculinidade “self-made”, referida por Amy Long, ao contrário do estereótipo de virilidade e violência, que a estudiosa percebe ter sido atrelado comumente às encenações de traficantes negros na televisão, no cinema e na própria literatura hard-boiled, como é mais visível contemporaneamente em Richard Price, ativa com mais frequência e familiaridade o discurso administrativo, a ponderação econômica e o controle impessoal dos negócios. Tal postura é perceptível em diversas passagens da primeira e da segunda temporada de The Wire, na qual Bell ganha mais destaque. Stringer Bell propõe o deslocamento do foco da organização da ampliação dos espaços de venda, o que causa violência, mas demarca território, para a qualidade do produto. Bell cria uma cooperativa unindo traficantes de Baltimore para aumentar a quantidade de mercadoria e assim diminuir o preço no varejo e a aplicação do dinheiro em lobby para o mercado imobiliário especulativo, com financiamento de campanha. A imagem de Stringer como homem de negócios é emblematicamente consolidada, com a aplicação do conhecimento obtido na Baltimore City Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA Community College, em seus negócios lícitos e ilícitos. Vejamos o diálogo de Bell e seu

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professor: - [...] Trazendo de volta nossa velha amiga, oferta e procura. Ok, suas pesquisas estão aqui. Lembrem-se de sexta-feira, prova. Muito bem, Senhor Bell. - Senhor Lucas, você tem um minuto? - Claro. - Eu tenho pensado sobre uma coisa, talvez o senhor possa me ajudar. - Vou tentar. - Quais são as opções quando você tem um produto inferior em um mercado agressivo? - Bem, se você tem uma grande fatia do mercado, você pode comprar a concorrência. - E se você não tem? Vamos assumir pouco custo. - Claro. Então, você opera em prejuízo, ou pior, seu preço cai, seu produto eventualmente perde a credibilidade do consumidor. Você sabe que o executivo da WorldCom enfrentou este mesmo problema. A empresa foi ligada a uma casa grande de fraude, então ele propôs... - mudar o nome? - Exatamente. (2004) Algumas cenas após o diálogo acima, Stringer Bell se reúne com os traficantes do grupo para discutir exatamente as mesmas mudanças de rumo nas estratégias de mercado promovidas pela Worldcom na organização criminosa por ele liderada. A citação seguinte, comparada com a anterior, pode fornecer uma chave para a confirmação da proposta de The Wire: afirmar o tráfico, suas práticas e consequências, como parte fundamental e necessária para o capitalismo contemporâneo. Bell então inicia sua explanação que terá contribuições de um dos traficantes do grupo: -Vocês já ouviram falar da WorldCon? Certo, vamos tentar desse jeito. Vocês foram pegos pelos homens. Mas limpos. Vocês têm um mandado de prisão, como todo mundo aqui. O que você faz? -Dá outro nome. - Por que? - Porque o seu nome de verdade não serve. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA - Certo, não serve. Continue. Tudo bem, "Pegada da Morte" é uma bosta não? Então muda o nome. Mais o que? - Entendi, mude as cápsulas de vermelho pra azul certo? Faz parecer que a gente tem uma parada nova. - Sabe o que mais a gente podia fazer? Dar um nome pra cada torre, certo? E aí a gente faz, tipo, uma concorrência de mentira. Então se o viciado arruma uma parada ruim numa, ele voltaria pra outra. - Tem um homem que pensa, bem aí. (2004) Em síntese, propõe-se aqui que The Wire, como artefato popular que se vale da dialética jamesoniana da reificação e da utopia, fazendo uso e subvertendo os mitos de masculinidade e as estruturas da literatura policial, desenvolve a crítica à contradição do capitalismo ilegítimo no coração do sistema, forçando a audiência, fisgada pela hermenêutica do estilo e do gênero dramático. Trata-se, assim, de refletir sobre a penalização e repressão do tráfico, sob o discurso de controle social e implicitamente, se muito, legitimado pela ideia de que o crime, mesmo aquele que funciona e sobrevive a partir da mesma lógica de seu remédio, seria um efeito colateral. Dessa forma, buscar-se-á aqui, amparado pela criminologia crítica, trazer tal debate para o campo do direito penal, a fim de tatear a seguinte questão: como se legitima e quais as contradições da criminalização de manifestações específicas e selecionadas do capitalismo como o tráfico de drogas? 4. It’s all in the game: questionando o mito do capitalismo tráfico como efeito colateral do capitalismo legítimo a partir do materialismo histórico dialético Como metodologicamente propõem Deleuze sobre Kafka, existem várias entradas para este castelo. O castelo da burocracia, da modernidade, da contradição ao qual Kafka brilhantemente construiu continua a se levantar sobre linhas, tuneis, estruturas subterrâneas. Contudo, os estudos e teorias de Karl Marx permanecem fundamentais para tatear o questionamento que aqui se coloca: uma vez que o capitalismo tardio expandiu suas forças e modus operandi globalmente, fazendo que cada canto de barracos à castelos se levantem e sejam demolidos sob sua lógica, como propõe The Wire, se não há escapes ao capitalismo e suas redes globais, e, finalmente, sabendo que seu inerente liberalismo reforça sua necessidade de se reconstruir e inovar, por que determinadas manifestações de si são alvo da criminalização primária e secundária do direito penal e, principalmente, sancionada pela pena privativa de Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA liberdade? Por que a liberdade atua um papel tão fundamental nesse sistema? Sabemos o tamanho desta questão e não se pretende respondê-la absolutamente, mas apontar possíveis contornos para ela. Para tal fim, lidemos inicialmente com algumas proposições de Marx e suas repercussões na leitura da criminologia crítica. O materialismo histórico dialético, em seu universo de conceitos e teses, tem como um de seus mais revolucionários a teoria do valor. Com a depuração das diversas leituras e análises do vasto O Capital (2013), já se pode com propriedade afirmar que a força de trabalho é a capacidade de criar valor e, uma vez que valor é tempo de trabalho socialmente necessário, o sujeito se torna, em razão da sua capacidade de vender a força de trabalho, a única mercadoria capaz de gerar valor. De forma mais ou menos direta, a primeira metade de O Capital sublinha repetidas vezes tal fenômeno, que se concentra no papel fundamental do tempo para o processo de produção de valor e de mais-valor, assim como a mercantilização do sujeito, dado seu papel nas engrenagens de produção: “Portanto, a parte do capital que se converte em meios de produção, isto é, em matérias-primas, matérias auxiliares e meios de trabalho não altera a grandeza do valor no processo de produção. [...] Por outro lado, a parte do capital constituída de força de trabalho modifica seu valor no processo de produção. Ela não só reproduz o equivalente de seu próprio valor, como produz um excedente, um mais-valor, que pode variar, sendo maior ou menor de acordo com as circunstâncias” (MARX, 2013, p. 286). Uma vez estabelecido o a priori da relevância do tempo – por mais que ele tenha se fundido contemporaneamente com o elemento da intensidade – e do tempo de trabalho socialmente necessário para a produção de valor e de mais-valor no sistema capitalista, passemos ao tópico que parece crucial para o debate da criminalização e da repressão ao tráfico, entendido como um fenômeno absolutamente legítimo, quando julgado pelos paradigmas do mercado, a liberdade. Assim, é preciso sublinhar que a liberdade em Marx, em sua face negativa, se distancia fortemente da noção autônoma de liberdade kantiana tão cara ao direito. Em “A liberdade sob a perspectiva de Kant: um elemento central da idéia de justiça” (2010), Thaita Trevizan e Vellêda Dias Neta, sintetizam a noção de liberdade do sujeito kantiano, naturalizado pela razão, da seguinte forma: “a liberdade se subdivide em liberdade interna (moral) e externa (jurídica). A primeira gera a obrigação moral, enquanto a segunda a obrigação jurídica garantida por um sistema de coação. Ambas são orientadas pelo imperativo categórico que se traduz na máxima: age de tal modo que a máxima da tua vontade possa valer sempre ao

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PANÓPTICA mesmo tempo como princípio de uma legislação universal” (DIAS NETA; TREVIZAN, 2010,

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p. 114) Para Marx, ao contrário, o sujeito incorpora, ou é incorporado, papeis na relação de produção. Dessa forma, evita-se o maniqueísmo moral, ao mesmo tempo em que eliminasse a individualização do ser e a metafísica da alma. A questão se concentra na luta de classes e tanto o proletário quanto o exército de reserva têm sua liberdade absolutamente condicionada a seu papel no sistema capitalista. Tornam-se, assim, “uma mercadoria cujo próprio valor de uso possuísse a característica peculiar de ser fonte de valor, por conseguinte, criação de valor. E o possuidor de dinheiro encontra no mercado tal mercadoria específica: a capacidade de trabalho, ou força de trabalho” (MARX, 2013, p.242). Uma vez que o sujeito tem sua força de trabalho transformada em mercadoria, passando essa a flutuar nos fluxos do mercado, seu valor, sua obsolência, os custos de sua existência e as regras sob as quais devem ser geridos também são entregues a mesma sorte. A “liberdade sob o capitalismo” do sujeito, ao contrário da noção kantiana, então, está condicionada pela disposição de tal “commodity” no mercado, contemporaneamente, em um mercado global e muito mais complexo. Assim, seria possível garimpar dois pontos fundamentais para o conceito de liberdade negativa sob o capitalismo em Marx, que consistem na ideia de que o trabalhador deve ser livre o bastante para vender sua força de trabalho, mas não o suficiente para ter acesso aos meios de produção: “Para transformar dinheiro em capital, o possuidor de dinheiro tem, portanto, de encontrar no mercado de mercadorias o trabalhador livre, e livre em dois sentidos: de ser uma pessoa livre, que dispõe de sua força de trabalho como sua mercadoria, e de, por outro lado, ser alguém que não tem outra mercadoria para vender, livre e solto, carecendo absolutamente de todas as coisas necessárias à realização de sua força de trabalho” (MARX, 2013, p.244) Assim, a teoria do valor demonstra que a sociedade capitalista se cria sobre relações de determinada igualdade e legalidade, uma vez que as relações sociais são relações entre mercadorias e seus fluxos valorativos que precisam caminhar sobre um pretenso equilíbrio. Equilíbrio esse que será garantido, ou seletivamente forçado, pelo Estado liberal. O fetichismo de mercadoria, então, fornece interessante fonte de leitura para o fenômeno da igualdade: “A igualdade dos trabalhos humanos assume a forma material de igual objetividade de valor dos produtos do trabalho; a medida do dispêndio de força humana de trabalho por meio de sua duração assume a forma da grandeza de valor dos produtos do trabalho; finalmente, as relações Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

PANÓPTICA entre os produtores, nas quais se efetivam aquelas determinações sociais de seu trabalho, assumem a forma de uma relação social entre os produtos do trabalho. “O caráter misterioso da forma-mercadoria consiste, portanto, simplesmente no fato de que ela reflete aos homens os caracteres sociais de seu próprio trabalho como caracteres objetivos dos próprios produtos do trabalho, como propriedades sociais que são naturais a essas coisas e por isso, reflete também a relação social dos produtores com o trabalho total como uma relação social entre os objetos, existente à margem dos produtores”. (MARX, 2013, p. 147) Tal lógica conceitualmente demonstra que as relações sociais perdem seu caráter imediato na sociedade e, reificadas, passam ser relações sociais entre pessoas e relações sociais entre coisas, em que só há igualdade no processo da troca. Os princípios econômicos do valor, dessa forma, possibilitam que haja uma hegemonização da diferença na igualdade. A igualdade no capitalismo, seguindo o raciocínio da liberdade sob o capitalismo em Marx, denota a face regulatória e normalizadora do sistema.

5. Desvendando os efeitos do mito: reflexões sobre punição e repressão pela lente da Criminologia Crítica Em Vigiar e Punir (1999), Foucault aborda a reforma do direito criminal monárquica e revela como as novas tecnologias punitivas tinham como objetivos “democratizar” o exercício punitivo, fazer com que ele pudesse ser exercido de forma mais descentralizada, atingindo todo o corpo social. Seriam elas uma “estratégia para o remanejamento do poder de punir, de acordo com modalidades que o tornam mais regular, mais eficaz, mais constante e mais bem detalhado em seus efeitos” (FOUCAULT, 1999, p.101). Foucault afirma que no antigo regime, as camadas sociais tinham algumas de suas ilegalidades toleradas, uma ilegalidade conquistada pelas classes desfavorecidas e necessária. Determinadas formas de ilegalidade, por vezes, só encontraria na moral seu critério de distinção das práticas sociais de cada camada social. No entanto, elas pertenciam a uma economia que necessitava da brecha para seu funcionamento, o que gerou o próprio levante da burguesia. Assim, no século XVIII, já operada a reforma em sua economia punitiva, observa-se um deslocamento do alvo da ilegalidade, dos direitos para os bens. Soma-se a isso o fato de que o desenvolvimento comercial e industrial impele o investimento na “intolerância armada à ilegalidade” (FOUCAULT, 1999, p.106). É com o avanço do capitalismo e a necessidade de “equilíbrio” para melhor circulação de bens e regulação de valores que se agrava a necessidade de controlar e codificar, como diz Foucault, Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA as práticas ilícitas: “É preciso que as infrações sejam bem definidas e punidas com segurança, que nessa massa de irregularidades toleradas e sancionadas de maneira descontínua com ostentação sem igual seja determinado o que é infração intolerável, e que lhe seja infligido um castigo de que ela não poderá escapar. Com as novas formas de acumulação de capital, de relações de produção e de estatuto jurídico da propriedade, todas as práticas populares que se classificavam, seja numa forma silenciosa, cotidiana, tolerada, seja numa forma violenta, na ilegalidade dos direitos, são desviadas à força para a ilegalidade dos bens”. (FOUCAULT, 1999, p.107) Com essa transição, e com as necessidades do sistema econômico-político que emergia, o filosofo francês observa ao mesmo tempo uma pressão sobre as ilegalidades populares e a suavização de penas, ou seja, uma “profunda alteração na economia tradicional das ilegalidades e uma rigorosa coerção para manter seu novo ajustamento. Um sistema penal deve ser concebido como um instrumento para gerir diferencialmente as ilegalidades, não para suprimilas a todas” (FOUCAULT, 1999, p.109). Nasce, também, o criminoso como o inimigo do Estado, o descumpridor do pacto social. Esse novo monstro é, então, desqualificado como cidadão. Tal “anormal” atentaria, consequentemente, contra o funcionamento “igualitário” da sociedade e de sua economia produtiva, abdicando assim, concomitante ou inerentemente, de seu direito de liberdade, ou seja, de vender sua força de trabalho e de se manter alheio aos meios de produção. Não é coincidência que a pena para tais “anomalias” se concentre no tempo, na pena privativa de liberdade: o tempo, operador da pena. O tempo, mostra Foucault, é o melhor amigo do trabalho. A duração da pena e o modelo de punição disciplinam o sujeito e educam a relação entre tempo e trabalho. Há uma relação simbólica, no mínimo, entre as palavras bens e tempo, relação essa que se entrecruza em movimento de afastamento e aproximação, mas sem nunca se perder no léxico prático do direito penal. Bem jurídico, segundo Juarez Cirino dos Santos, é o critério de criminalização e o objeto da proteção do Direito Penal, No entanto, sublinha o jurista, “o bem jurídico é o critério de criminalização porque constitui objeto de proteção” (SANTOS, 2012, p. 8). Essa noção “não só mostra o Direito Penal como garantia das formações sociais capitalistas, mas mostra a sobrevivência das atuais sociedades desiguais pela proteção penal de seus valores fundamentais” (SANTOS, 2012, p. 9). Tal doutrina mantém a ideia de que a punição teria papel educativo ou preventivo e a fé na harmonia social. A defesa dos bens jurídicos está

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PANÓPTICA absolutamente de acordo com o Estado Democrático de Direito uma vez que a definição desses bens se daria pela ferramenta constitucional. Claudio Alberto Gabriel Guimarães, em Funções da pena privativa de liberdade no sistema penal capitalista (2007), demonstra como as teorias criminológicas oficiais partem da premissa de uma “sociedade consensual”, na qual aquele que ocorre em ação criminosa atentam contra a ordem social e por consequência, atentam contra os bens de tal sociedade, sejam eles concretos ou simbólicos. Guimarães afirma: “Na sequência de tal raciocínio, o Direito Penal seria o ramo do direito que protege bens jurídicos universais, caros a todos aqueles que fazem parte da sociedade por ele protegida, sendo aplicado de forma rigidamente igualitária e se pautando inexoravelmente no princípio da legalidade. Tem-se assim, configurada, a ideologia da defesa social” (GUIMARÃES, 2007, p. 54) O projeto de defesa social é, assim, legitimado por um discurso disciplinar da função retributiva, prevenção geral e especial. A partir do referencial teórico materialista histórico dialético seria possível afirmar que assim como o sistema penal existe para regular as relações desiguais da sociedade capitalista, sendo capaz de, orientado pelas classes dominantes, aquelas que detêm o controle dos meios de produção, selecionar politicamente tanto os bens a serem protegidos pelo Estado, quanto as sanções aos que contra eles atentam. Não é de se espantar, como expõem a criminologia crítica, que a liberdade, seja retirada das classes trabalhadoras ou do exército de reserva, massivamente. No entanto, a tese que se coloca para investigação, motivada por The Wire, é a de que concomitantemente aos elementos de controle social já bastante analisados no que toca a repressão e criminalização do comércio de substâncias ilegais, principalmente no varejo, pelas classes subalternizadas, dentro do discurso da seletividade penal por classe, está a atuação do sistema penal para manter a “liberdade sob o capitalismo” ontológica da classe trabalhadora intacta, mesmo restringindo sua liberdade, ou seja, se não livre para vender sua força de trabalho, melhor que estar, porém nunca controlando “outra mercadoria para vender”. Assim, o capitalismo se defenderia do levante das classes exploradas, mesmo contra manifestações de sua própria lógica. Reforça-se, então, a tese amplamente difundida e sintetizada ao máximo por Alessandro Baratta: “o sistema de justiça criminal da sociedade capitalista serve para disciplinar despossuídos, para constrangê-los a aceitar a ‘moral do trabalho’ que lhes é imposta pela posição subalterna na divisão do trabalho e na distribuição da riqueza socialmente produzida. Por isso, o sistema criminal se direciona constantemente às camadas mais frágeis e vulneráveis da população: para Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA mantê-la o mais dócil possível – nos guetos da marginalidade social ou para contribuir para a sua destruição física. Assim fazendo, o sistema sinaliza uma advertência para todos os que estão nos confins da exclusão social”. (BARATTA, 2003. p. 15) Não seria forçoso afirmar que a noção de Direito que emerge de leituras afiliadas ao materialismo histórico dialético tendem, primordialmente, a dois caminhos, respectivamente, o Direito como ferramenta das elites a partir de sua majoritária ancoragem na norma, como aponta David Harvey, em Para Entender O Capital (2013), criar as regras de um jogo em que tais classes privilegiadas estão dispostos a jogar e propensos a vencer; uma leitura mais discursivamente moderada, porém não menos assertiva, é a de que as relações sociais, forjadas sobre certas condições econômicas, se cristalizam em uma determinada forma jurídica, ou seja, o direito é o instrumento delegado a proteger determinada demanda das classes dominantes, o que significaria dizer que, mais do que uma ferramenta de classe, o Direito, como consequência lógica das relações normativas e com as normas, é resultado do processo histórico, um elemento da própria existência de classe. Em, “Marxismo e direito: Um estudo sobre Pachukanis” (2000), Márcio Bilharinho Neves articula as teses do teórico do direito soviético Eugine Pachukanis, dando ênfase à defesa do segundo caminho elencado acima. Levando em conta o protagonismo, e para muitos o monopólio, do fator econômico nas teses marxistas da organização social, Pachukanis afirma que o Direito e suas instituições seriam os equivalentes superestruturais da organização econômica da sociedade, e não simples ferramenta, como afirmado anteriormente. Neves, então, cita precisamente um dos momentos cruciais da tese de Pachukanis: “o direito, considerado em suas determinações gerais, o direito como forma, não existe somente no pensamento e nas teorias dos juristas eruditos. Ele tem uma história real paralela, que se desenvolve não como um sistema de ideias, mas como um sistema específico de relações no qual os homens entram em consequência não de uma escolha, consciente, mas porque a isso lhes obrigam as condições da produção. O homem transforma-se em sujeito jurídico por força daquela mesma necessidade pela qual o produto natural se transforma em mercadoria dotada da enigmática qualidade do valor” (PACHUKANIS, 1980, p. 60, apud NEVES, 1996, p. 3233). Se a definição liberal do direito penal pautada pela proteção dos bens jurídicos, legitimados pelo projeto de defesa social e maquiados pelo discurso de punição disciplinar de função retributiva, prevenção geral e especial, está em um polo da relação simbólico/prática do Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA bem e da liberdade, do outro está a pena privativa de liberdade. Ora, se, a partir de Marx, entende-se liberdade para a classe trabalhadora e excluída diretamente da relação produtivo como a ser suficientemente livre para vender sua força de trabalho e não o bastante para possuir controle sobre os meios de produção, seria possível questionar se a função do sistema penal não seria justamente manter o “equilíbrio” da liberdade necessária. Estaria a privação da liberdade funcionando para proteger, justamente, a liberdade sob o capitalismo? É consensual que não há forma de verificar, comprovar ou deduzir honestamente a relação entre pena e prevenção. A prevenção geral negativa, assim, Guimarães conclui “Logo, os fins a que se propõe o Direito Penal, mormente a prevenção de fatos lesivos aos bens jurídicos protegidos constitucionalmente, jamais poderão ter uma avaliação consentânea, caso sejam alcançados, de que o foram em razão da ameaça penal contida no preceito secundário da norma penal” (GUIMARÃES, 2007, p. 92). Contudo, uma vez que, como já exposto, as classes trabalhadoras ou excluídas, são o alvo por excelência da perseguição penal, suas condutas são o foco da criminalização primária e seus integrantes, dada a vulnerabilidade, os que de fato sofrem com a privação de sua liberdade. A perversão cíclica desse fenômeno é o fato de que uma vez entre a cruz e a espada do sistema de produção capitalista, o trabalhador que “livremente” vende sua força de trabalho, é obsidiado pelo fantasma do exército de reserva, que o mantem forçosamente livre. Por sua vez, aos excluídos do sistema produtivo resta a ilegalidade. Ao mesmo tempo, a classe mais desamparada e perseguida do “samsara” social cumpre função fundamental e fantasmagórica, como grita o Manifesto Contra o Trabalho, do grupo Krisis: “Aos excluídos só resta uma função social: a de ser um exemplo aterrorizante” (KRISIS, 1999, p. 15). Essa é uma questão fundamental ao drama The Wire, no que toca o varejo de entorpecentes, que propõe que resta à “América deixada para trás” a ilegalidade seletivamente reprimida, de maneira que ela atue comercialmente na margem da legalidade, suprindo as demandas do mercado, fazendo que negros e pobres vendam sua força de trabalho e muitas vezes sua vida da maneira mais barata possível, arcando com as consequências legais que impedirão como regra que tal classe ascenda à detentores do meio de produção. Diante de tal questão, Marco Aurélio Souza da Silva afirma: “Desconsidera-se que suas atividades [jovens demonizados como traficantes] ilícitas são uma alternativa laboral e uma das raras oportunidades de subsistência, ainda que reconhecido o elevado preço de uma vida efêmera com a prisão ou morte prematura ao custo de muita dor” (SILVA, 2013, p. 131). Basta analisar Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA a quantidade de presos por varejo de entorpecentes e por atuação no atacado ou nas atividades financeiras que orbitam o tráfico. Em “Dispositivos de repressão e varejo do tráfico de drogas: reflexões acerca do Racismo de Estado” (2011), Priscila Vianna e Claudia Neves, a partir das teses de Foucault concluem: “A razão pela qual o poder e a organização do tráfico varejista são exagerados reside no interesse em desviar a atenção da opinião pública daqueles que seriam os verdadeiros empresários da droga: os que lidam com importação, exportação, o atacado e a lavagem de dinheiro. Neste sentido, verifica-se que o alarde em torno do tráfico é bastante seletivo, incidindo especialmente sobre sua parcela mais pobre”. (VIANNA; NEVES, 2011, p. 36)

Soma-se a isso a dimensão mítica da repressão às atividades varejistas do tráfico de drogas. Por ser um mercado controlado, na sua maioria, pelas classes sociais marginalizadas, homens, jovens, negros e pobres, a repressão ao varejo vai ao encontro das demandas sociais de punição e segurança, ponta do iceberg do enraizado Racismo de Estado que dá o lastro para as atividades do Sistema Penal. Quando The Wire força a visualização do varejo de substâncias ilegais sob a exata lógica do mercado formal, o drama cria um espaço de questionamento do mito, se vale a forma hiper-realista para fazer ver o mito racista de periculosidade da conduta, quando de fato se trata do perigo da uma classe, uma cor, uma cultura, uma estética, para o sonho racista de ordem pública. O mantra que ecoa pela série, “it’s all in the game”, busca desmascarar a aliança perversa entre capitalismo liberal, no que diz respeito ao seu sonho de equilíbrio e virtude do mercado, e controle social, em que o crime seria um efeito colateral ou um desvio. Marcelo Navarro de Morais, em “Uma análise da relação entre o Estado e o tráfico de drogas: o mito do ‘poder paralelo’” (2006), sintetiza a relação entre o mito do inimigo público e social e a seleta criminalização e penalização do traficante varejista: “Em razão de o tráfico de drogas ser exercido, majoritariamente, nas favelas e bairros pobres, os meios de comunicação e a opinião pública estabelecem associações entre a pobreza e a criminalidade, criam expressões – como o “Poder Paralelo” – que espalham medo entre a população e instigam o Estado a ampliar os mecanismos disciplinares. Além disso, o discurso dominante do Estado e da sociedade incorpora o estigma do inimigo interno, materializado na figura do traficante/favelado e “demonizado” na Cruzada contra as drogas. O resultado dessa conjugação de esforços que afirma combater a criminalidade é a segregação e pacificação da população pobre, especialmente a habitante das periferias de qualquer cidade brasileira, além da Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA legitimação da violência estatal. Em suma, o tráfico de drogas é útil para a manutenção da ordem social vigente” (MORAIS, 2006, p. 119). A “América deixada para trás” de The Wire, ultrapassa fronteiras geográficas, uma vez que ela é o resultado de um movimento sistêmico. Ao demonstrar a incoerência do discurso de criminalização do tráfico, The Wire aponta para a contradição seletiva da ilegalidade de práticas de mercado que não se distinguem na prática do capitalismo legítimo. O drama da HBO, assim, fornece um pretexto, literalmente, para uma metodologia analítica que tem na busca pela contradição sua marca. O conceito de liberdade de Marx, é encarnado pela queda diária de negros, pobres e marginalizados que são, por consequência da economia impressa na realidade social, que transbordam o Sistema Penal e o Departamento Médico Legal: livres para vender sua força de trabalho, mas nunca para ascender a detentores do meio de produção. Uma vez deslocados para o limite entre legalidade e a ilegalidade do mercado, os trabalhadores do tráfico se equilibram, até onde é possível, entre ser peça do sistema em que habitam, sobreviverem na sombra do mito do inimigo público e social e servirem de objeto da atuação das políticas públicas que atendem às demandas histéricas de controle social e de ordem pública. Não havendo fora ao capitalismo, toda criminalização de suas práticas não significa a criminalização de seus efeitos colaterais, mas ao contrário, como The Wire não deixa esquecer, “It`s all in the game”.

6. Considerações Finais A tradição do gênero literário policial hard-boiled, cujas páginas que misturam machismo, misoginia e uma profunda relação com as ansiedades políticas e a melancolia da classe trabalhadora fordista, foram reeditadas em The Wire para expor contradições do capitalismo geridas pelo sistema penal. A utilização do gênero e seus clichés ativam um fenômeno hermenêutico de captura da audiência através dos elementos formais e narrativos que carregam consigo séries de conteúdo, que no caso de The Wire poderiam fazer dialogar a busca por controle e autonomia do homem fordista com uma espécie de desesperança emergente da resignada mercantilização do sujeito no capitalismo global. No entanto, assim como os grandes nomes do noir, The Wire faz com que os mecanismos estéticos e miméticos façam emergir as perversas relações sociais camufladas pela relação de produção de bens, pelos discursos jurídicos que as garante e legitimam. É através de uma complexa engrenagem narrativa e pela capacidade de usar e subverter o gênero policial, como Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA a narrativa paralela do funcionamento institucional da polícia e do tráfico, que a série da HBO ínsita a visualização do problema que se buscou tocar: por que determinadas manifestações do capitalismo, cuja estrutura, logística, atuação e função no mercado são criminalizadas e outras não? Certamente, muitas são as formas de responder tal pergunta e as implicações dessas respostas chegariam a vários projetos políticos, econômicos e éticos. Buscou-se aqui sugerir uma leitura, amparada em um recorte da teoria do valor e da criminologia crítica, que sugere que um dos motores de tal contradição esteja relacionado à coordenação da liberdade das classes marginalizadas no capitalismo. Se as respostas assertivas e comprobatórias não possam ser dadas, o diagnostico de The Wire é terminal, nada escapa ao capitalismo e os mitos repressivos apenas cumprem seu papel no tabuleiro global.

Bibliografia BARATTA. A. Prefácio. In: BATISTA, Vera Malaguti. Difíceis Ganhos Fáceis: Drogas e juventude pobre no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Revan, 2003. pp. 15-33. CAWELTI, J. The Six-Gun Mystique. Bowling Green: Bowling Green State University Popular Press. 1984. CONNELL, R.W. Masculinities, Los Angeles: University of California Press, 1995. DENNING, M. Mechanic Accents: Dime Novels and the Working Class Culture in America. London: Verso, 1996. JAMESON, F. The Political Unconscious. New York: Routledge, 1983. ____. “Reification and Utopia in Mass Culture. Oxford: Blackwell Publishing, 2004, 123148. ____. As Marcas do Visível. Rio de Janeiro: Graal. 1995. LONG, A. Dealing with drougs: gender, genre, and seriality in The Wire and Weeds. Miami: University of Florida, 2008. MORAIS, M. Uma análise da relação entre o Estado e o tráfico de drogas: O mito do Poder Paralelo. Curitiba: Rev. Ciências Sociais em Perspectiva. 2006. p.117-136. SÉRIE. The Wire. Nova York: HBO, 12 de outubro de 2004. Série dramática para TV. SILVA, M. O controle social punitivo antidrogas sob a perspectiva da Criminologia crítica: a construção da criminalidade do tráfico de drogas nas decisões judiciais. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2013. Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA TREVIZAN, T; DIAS NETA, V. A liberdade sob a perspectiva de Kant: um elemento central da idéia de justiça. Cadernos da EMARF, Fenomenologia e Direito, Rio de Janeiro, v.3, n.1, p.1-132, abr./set.2010 VIANNA, P; BAÊTA, C. Dispositivos de repressão e varejo do tráfico de drogas: reflexões acerca do Racismo de Estado. Estud. psicol. (Natal), Abr 2011, vol.16, no.1, p.31-38. ZAFFARONI, E; PIERANGELI, José Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro, volume 1: Parte Geral. 9. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.

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PANÓPTICA Benefícios secundários do crime1 Karl Marx

Traduzido por Eduardo Emanoel Dall’Agnol de Souza2

Não apenas o crime é normal, como é fácil provar que ele tem utilidades.

Um filósofo produz ideias, um poeta produz poemas, um pastor sermões, um professor livros etc. Um criminoso produz crimes. Observando-se mais de perto a relação desse último setor de produção com o conjunto da sociedade, é possível afastar-se de muitos preconceitos. O criminoso produz não apenas crimes, mas também o Direito Criminal e com isso também o professor que leciona sobre o Direito Criminal e, além disso, o inevitável livro com o qual esse mesmo professor oferece seu discurso como “mercadoria” no mercado. Com isso, auxilia o aumento da riqueza nacional, abstraindo-se a satisfação pessoal, que, como também atesta o testemunho competente do professor Roscher, a escrita do livro proporciona ao seu próprio autor. O criminoso produz, além disso, toda a polícia e a justiça criminal, juízes, condutores, júris etc. e todos esses diferentes ramos da produção que além de formarem categorias da divisão social do trabalho, também desenvolvem diferentes habilidades do espírito humano, criam novos desejos e novos meios de satisfazê-los. A tortura por si mesma ocasionou a invenção de técnicas mecânicas sofisticadas e empregou uma multidão de trabalhadores honestos na produção de seus instrumentos. O criminoso produz uma impressão parte moral, parte trágica, com a qual presta o serviço de conduzir o movimento dos sentimentos morais e estéticos do público. Ele produz não apenas

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Tradução da língua alemã. O texto original encontra-se publicado em coletânea póstuma de manuscritos inéditos de Karl Marx intitulada Zur Kritik der politischen Ökonomie. (KAUTSKY, Karl (ed.). Theorien über den mehrwert. Stuttgart: 1910. v. 1. p. 385-387). O título e o subtítulo propostos foram extraídos de uma tradução parcial do texto para a língua francesa: MARX, Karl. Bénéfices secondaires du crime. In: SZABO, Denis (org.). Déviance et criminalité. Paris: Librairie Armand Colin, 1970. p. 84-85. Os originais já se encontram em domínio público. 2 Mestre em Direito. E-mail: [email protected] Panóptica, vol. 9, n. 2, jul./dez. 2014

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PANÓPTICA livros sobre o direito criminal, não apenas a legislação criminal e os legisladores, mas também arte, literatura, romances e até dramas trágicos, como provam “A Culpa” de Müllner, “Os ladrões” de Schiller e até mesmo Édipo e Ricardo III. O criminoso interrompe a monotonia da segurança cotidiana da vida burguesa. Ele a preserva assim da estagnação e provoca aquelas inquietas tensão e flexibilidade sem as quais o próprio estímulo da concorrência seria enfraquecido. Ele dá assim uma espora às atividades produtivas. Enquanto a criminalidade retira uma parte da população excedente do mercado de trabalho, reduz a concorrência entre os trabalhadores e limita até certo ponto a diminuição dos salários, a luta contra a criminalidade absorve outra parte dessa mesma população. O criminoso figura como uma balança natural que estabelece um nível de equilíbrio e abre uma nova perspectiva de tipos de atividades úteis. Os efeitos dos criminosos no desenvolvimento da atividade produtiva podem ser demonstrados até em pormenores. A serralheria teria atingido seu atual estado de perfeição se não houvesse ladrões? A fabricação de notas bancárias teria atingido seu atual estado de excelência se não houvesse falsificadores? O microscópio teria se difundido nas atividades comerciais diárias (veja-se Babbage) se não houvesse fraude no comércio? A química prática não deve tanto à falsificação de mercadorias e ao esforço para descobri-la quanto aos meios de produção honestos? A criminalidade, através de sempre novos meios de ofensa à propriedade, chama por meios de defesa sempre novos, que são tão produtivos quanto os conflitos ligados à invenção das máquinas industriais. E deixando a esfera dos delitos contra a propriedade privada, o mercado mundial ou até mesmo as nações teriam se desenvolvido sem a criminalidade nacional? E a árvore do pecado não é ao mesmo tempo a árvore do conhecimento desde os tempos de Adão? Mandeville em sua “Fábula das abelhas” (1708) provou a produtividade de todos os meio de trabalho ingleses e sobretudo a pertinência desses mesmos argumentos. “Isso que nós chamamos de mal neste mundo, tanto o moral quanto o natural, é o grande princípio de que nós nos tornamos criaturas sociais, é o fundamento sólido da vida e de todos os negócios e de todas as atividades sem exceção; aqui encontramos a verdadeira origem de todas as artes e ciências; e no momento em que o mal cessasse, a sociedade estaria arruinada e seria totalmente destruída.” Mandeville foi apenas infinitamente mais corajoso e honesto que os apologistas filisteus da sociedade burguesa.

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