Pagos diferenciados de transferencias directas condicionadas a comunidades nativas: Implicaciones de equidad y costo-efectividad en el contexto del Programa Nacional de Conservación de Bosques

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Pagos diferenciados de transferencias directas condicionadas a comunidades nativas: Implicaciones de equidad y costo-efectividad en el contexto del Programa Nacional de Conservación de Bosques

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Pagos diferenciados de transferencias directas condicionadas a comunidades nativas: Implicaciones de equidad y costo-efectividad en el contexto del Programa Nacional de Conservación de Bosques Ángel Armas Investigador

Revisión y edición: Equipo técnico CBC

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Pagos diferenciados de transferencias directas condicionadas a comunidades nativas: Implicaciones de equidad y costo-efectividad en el contexto del Programa Nacional de Conservación de Bosques

Mensajes principales 1. Los esquemas de pagos fijos generan una alta inequidad sin necesariamente garantizar impactos positivos para cualquier otro objetivo del esquema. Es importante considerar pagos diferenciados de acuerdo a algún parámetro o conjunto de ellos. Esto aumentará la capacidad del esquema de mejorar su eficiencia, efectividad y equidad. 2. Los esquemas para compensar los beneficios no gozados por evitar convertir el bosque a otros usos pueden generar también situaciones de alta inequidad entre los pobladores indígenas, sin embargo, muestran dos o tres veces mayor efectividad que los esquemas de pagos fijos. 3. En el diseño de estos esquemas y sus pagos, es necesario contemplar e incluir elementos y parámetros que generen beneficios sociales, basados en el número de población involucrada y en la forma en que las familias de las comunidades se distribuyen los beneficios. 4. Es importante definir explícita y claramente los objetivos de un esquema de incentivos para la conservación. Esta es la base de su diseño, pues a través de modelos y escenarios puede observarse, medirse e identificarse el alcance que se puede obtener en materia de cumplimiento de resultados.

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Antecedentes

Objetivo

El Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático (Programa Bosques) es el primer esquema piloto en marcha a nivel nacional, conducido directamente por el Gobierno peruano, que recurre a la aplicación de incentivos para la conservación de los bosques del país. El objetivo principal del programa es la conservación de 54 millones de hectáreas de bosques primarios tropicales situados sobre áreas naturales protegidas, tierras en comunidades nativas y campesinas, bosques en reservas territoriales y de producción permanente y humedales (MINAM, 2010b).

En este sentido, el estudio plasmado en la presente nota técnica tiene como objetivo observar, analizar y discutir otros potenciales escenarios de financiamiento, en términos de la formulación de las transferencias, usando como elementos de juicio y comparación indicadores de costo-efectividad (costo de conservar), eficacia (el alcance real de la conservación) y equidad en la distribución de los incentivos (equilibrio en los incentivos monetarios entregados a familias).

Para lograr los objetivos propuestos, la Unidad de Promoción de Sistemas Productivos Sostenibles (UPSPS) del programa promueve el manejo del bosque con actividades que no impliquen su corta, mientras que en las áreas ya intervenidas se propicia el establecimiento de sistemas y prácticas de uso de la tierra económicamente rentables que contribuyan a la reducción de la conversión del bosque, de manera coherente con sus usos culturales. Según el Manual de Operaciones del Programa Bosques (MINAM, 2010a), esto implica reconocer el valor económico de los bienes y servicios ambientales y la labor de protección que las comunidades nativas realizan, a cambio del cual se les otorga el financiamiento necesario para sus actividades y proyectos. Hasta la fecha, la principal herramienta de financiamiento son las Transferencias Directas Condicionadas (TDC), las cuales se otorgan directamente a las comunidades. La frecuencia de estas transferencias es anual y están condicionadas a compromisos de conservación efectiva del bosque por parte de las comunidades nativas que decidan participar. Asimismo, la UPSPS puntualiza que deberán definirse mecanismos económico-financieros, como pagos por servicios ambientales, esquemas de Reducción de la Deforestación y la Degradación del Bosque (REDD+), entre otros, que finalmente conduzcan a un programa que pueda financiarse con mecanismos internacionales y mediante mecanismos nacionales que involucren a otros sectores.

Conceptos y metodología La adicionalidad, entendida como las ganancias ambientales que pueden lograrse al implementar un proyecto o programa, se mide normalmente por la cantidad de deforestación evitada y la cantidad de gases efecto invernadero (GEI) no emitidos. Aquí es importante considerar que estas ganancias se deben al impacto logrado por el funcionamiento de dicho proyecto o programa. Debido a que éste es el principal criterio para medir los resultados de proyectos de mitigación del cambio climático, ha sido considerado como un indicador de eficacia para todos los escenarios. De otro lado, evitar la deforestación y las emisiones en los bosques identificados puede resultar en el desplazamiento de dicha amenaza hacia otras áreas de bosque que de otra manera no hubieran estado amenazadas. Las fugas – así denominadas – pueden contrarrestarse conservando áreas de bosque que, aunque no tengan presión identificada en el corto plazo, se encuentran en sitios próximos a los bosques amenazados.

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En los análisis de los escenarios se usa el concepto de compensación, el cual se vincula con el costo de conservación. Este costo proviene de compensar los beneficios no gozados por evitar convertir el bosque a otros usos que generan rentas en el corto plazo, como por ejemplo la agricultura, la ganadería y la explotación de maderas. No se han considerado la minería informal ni el cultivo de coca porque mientras el segundo es una actividad ilegal, la legalidad de la primera es dudosa. Existen así otros sectores y programas encargados de dichas actividades. Para conocer el costo de conservación se elaboró el mapa de costos de conversión del bosque a usos agropecuarios (ver Figura 1, sección IV), y, de acuerdo a estos costos, se formularán las transferencias en los escenarios de compensación. En los escenarios simulados se busca que las transferencias condicionadas sean útiles para conservar bosques. A la luz de los mecanismos financieros actuales la conservación solamente es real si existe evidencia de amenaza de deforestación y liberación de emisiones, de lo contrario el mecanismo corre el riesgo de no considerarse genuino por generar aire caliente, es decir reducir emisiones que en la realidad no se están generando (Karsenty, 2009). Debido a esto se considera que, en el caso de un programa o proyecto de bosques enmarcado en las acciones para enfrentar al cambio climático, el éxito radica en la reducción efectiva de la deforestación y sus emisiones de GEI, y enfocados en mecanismos económicofinancieros, pagos o retribuciones por servicios ambientales y/o REDD+. Esto puede lograrse siempre y cuando los incentivos – en este caso las transferencias – sean en monto suficiente como para cubrir los costos locales de conservación. Esto implica también que donde no hay amenaza se asume que los costos de oportunidad son insignificantes o iguales a cero. En resumen, aunque exista una serie de condiciones para que las transferencias directas y condicionales puedan funcionar efectivamente (Armas, Börner et al, 2009; Börner, Wunder et al, 2010), la adicionalidad y la compensación de costos de conservación son generalmente considerados condiciones mínimas necesarias para que programas y proyectos basados en incentivos para la conservación puedan cumplir sus objetivos.

Este estudio se basa, en parte, en datos generados específicamente para analizar los diferentes escenarios que simulan un esquema de distribución de beneficios, pero también utiliza datos de estudios a nivel nacional y pan-amazónico como por ejemplo, el mapa de deforestación histórica para el periodo 2000–2011 elaborado por el Proyecto REDD+ MINAM, una proyección de la deforestación al 20211 como parte de los documentos de trabajo del MINAM, censos de población indígena y estudios de cantidad de biomasa para toda la región amazónica. La Tabla 1 resume las principales fuentes de información y pasos metodológicos en la elaboración de los resultados abajo presentados.

Tabla 1: Pasos metodológicos y fuentes de información consultadas PASOS METODOLÓGICOS I. Evaluación de la distribución de variables para formular el esquema de distribución

FUENTES CONSULTADAS • Polígonos de comunidades nativas e informaciones relacionadas del Instituto del Bien Común (IBC 2009) • Estadísticas sobre familias por comunidad (IBC 2009) • Estadísticas de bosque y no bosque del Programa Bosques

II. Cálculo de potencial de adicionalidad por comunidad nativa

• Escenarios de deforestación BAU (business-as-usual) 20092021 a partir del mapa de deforestación del MINAM (2012)

III. Costos de conservación (valor de conversión del bosque a otros usos agropecuarios)

• Estadísticas agrarias elaboradas por la Oficina de Estudios Económicos y Estadísticos (OEEE) del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI)

• Polígonos de comunidades nativas e informaciones relacionadas del Instituto del Bien Común (IBC 2009)

1 Para fines de este análisis, se utilizó una proyección desde 2011 hasta 2021, con datos espaciales año por año. Asumimos que un período de 10 años resulta en una proyección más realista, a diferencia de Börner, J. et al (2011) la cual, debido a limitaciones de información, aplica una proyección hasta el 2050 solamente con datos espaciales para dos fechas (2006 hasta 2050) y además a nivel regional amazónico, en lugar de la proyección a 2021 con fuentes de análisis de deforestación histórica específicamente para la Amazonia peruana.

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Asimismo, se consideraron los siguientes supuestos:

d. Pagos por compensación para bosques amenazados:

- El presupuesto es el mismo para todos los escenarios y es el tope del gasto del esquema independientemente de su diseño.

Se asume que las transferencias a las comunidades se harán en función de los costos que les significa comprometerse a mantener en pie el bosque. Este escenario contempla principalmente las pérdidas económicas familiares por evitar convertir sus bosques a otros usos habituales (agricultura, pecuaria y madera).

- Cero deforestación proyectada implica cero costos de compensación. - La eficacia de una iniciativa se basa en el grado de amenaza, de manera sistemática para todos los escenarios, de esta forma para fines del estudio no se considera bosques libres de amenazas.

Así como también, se analizaron los siguientes escenarios: a. Pago fijo por hectárea: Cada comunidad nativa recibiría una transferencia de S/. 10.00 al año, por hectárea de bosque comunal en pie comprometido a ser conservadas. b. Pago diferenciado según áreas con bosque: Se busca un equilibrio en la manera como se dan las TDC totales que se hacen cada año considerando la distribución y la superficie de bosque con respecto al tamaño de las comunidades2 . c. Pago diferenciado según áreas con bosque y cantidad de familias: Similar al escenario anterior. La diferencia radica en la búsqueda de afinar el equilibrio en la repartición de las transferencias anuales considerando el número de familias beneficiadas.

2 Esto hace referencia a la existencia de un mayor número de comunidades con reducida superficie de bosque.

e. Pagos por compensación y cantidad de familias: El quinto escenario también se basa en la asignación de transferencias según los costos de no convertir el bosque a otros usos, considerando a su vez que dichas transferencias deberán contemplar la cantidad de familias en cada comunidad. f. Pagos para evitar la pérdida de bosques amenazados y cantidad de familias: Los pagos a las comunidades se definen en función del análisis de la cantidad de áreas boscosas identificadas con deforestación proyectada o, en otras palabras, la superficie de bosques que podrían estar amenazados en el futuro. El primer resultado en este escenario es la repartición del presupuesto de acuerdo a cómo se distribuyen las familias.

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Distribución de las transferencias directas condicionadas El primer paso fue observar y estimar estadísticamente la distribución de diferentes variables que entran en la formulación del diseño de escenarios de repartición de las TDC.

Figura 1. Distribución gráfica de las familias en las comunidades nativas. Fuente: IBC, 2009

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La observación simple y directa de los dos mapas evidencia que, en un significativo número de casos, parece no existir relación entre la cantidad de familias por comunidad nativa (Figura 1) y los tamaños de las mismas (Figura 2). Por ejemplo, la parte central del mapa de familias muestra que las comunidades que allí se sitúan albergan una significativa cantidad de familias, sin embargo el tamaño de cada comunidad es relativamente pequeño. Para mejorar la lectura de los términos “pequeño” o “grande” y relacionar el análisis con los rangos de tamaño de las comunidades mostrados en el eje X (Figura 3) es útil usar valores promedio. El promedio del tamaño de una comunidad es 8000 hectáreas. Esto ayuda a observar que, en cuanto a tamaño de las comunidades, predominan aquellas que están alrededor del promedio, inclusive considerando una clase mayor (8001 – 16000 ha). Por debajo de este grupo de tamaños de comunidades (mostradas en la Figura 2 desde color azul suave a intenso) se encuentra repartida la mayor parte del territorio indígena, mientras que existen menos comunidades con mayor superficie (mostradas desde color azul violáceo a lila) y, por ende, dominan menos territorio.

Figura 2. Distribución gráfica de los tamaños de las comunidades nativas dentro del territorio amazónico peruano. Fuente: IBC, 2009

Tabla 1. Tablas estadísticas de frecuencia absoluta (Fr Abs), frecuencia relativa (Fr Rel) y frecuencia acumulada (Fr Ac) de distribuciones de números de comunidades según tamaños de bosques comunales en clases (izquierda) y de cantidad de familias por la cantidad de bosque que cada una potencialmente podría controlar según clases (derecha)

Nº de familias

Superficie de bosque (Ha)

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Clases de tamaños de Comunidades

Figura 3. Tamaño de las comunidades nativas en perú y cantidad de familias que albergan.

COMUNIDADES SEGÚN CLASES DE TAMAÑO



Clase Tamaño de

Fr Abs ≤2000 275 2001 - 4000 212 4001 - 8000 269 8001 - 16000 236 160001 - 32000 173 32001 - 64000 52 64001 - 128000 10 > 128000 2 Total 1229

FAMILIAS SEGÚN LA CANTIDAD DE BOSQUE QUE PODRÍAN CONTROLAR

Fr Rel

Fr Ac

Clase de Tamaño Fr Abs

22.38% 22.38% 320 100.00% Total

104 52 72 121 162 195 205 262 1173

Fr Rel

Fr Ac

8.87% 4.43% 6.14% 10.32% 13.81% 16.62% 17.48% 22.34% 100%

8.87% 13.30% 19.44% 29.75% 43.56% 60.19% 77.66% 100.00%

Fuente: Programa Bosques Componente 1 e IBC, 2009

El gráfico de barras de la Figura 3 evidencia que la cantidad de bosques comunales tiende a distribuirse en comunidades sin una gran cantidad de familias. Por ejemplo, comunidades con la cuarta parte del tamaño promedio, es decir aquellas menores a 2000 hectáreas, presentan la mayor concentración de familias. Esto mismo ocurre con las dos clases de tamaños siguientes: comunidades comparativamente menores con cantidades de familias comparativamente altas. Al otro extremo, tenemos que comunidades grandes en relación al tamaño promedio concentran grupos familiares comparativamente de menor cantidad. Los datos censales provistos tanto por el INEI (2008) como por el ICB (2009) sobre comunidades nativas indican que la tendencia es que existan mayor cantidad de comunidades cercanas o debajo del tamaño promedio, es decir desde dos a ocho mil hectáreas, en lugar de aquellas con muchas hectáreas de bosques (32 mil o más). Así, hasta el 60% de las comunidades tienen entre dos a ocho mil hectáreas y hasta el 80% las comunidades llegan a las 16 mil hectáreas (solamente una clase más), lo que implica que el 40% y 20% restante tienen a partir de 16 mil y 32 mil hectáreas en promedio respectivamente (ver Tabla 1).

El INEI informa que, al año 2007, las comunidades nativas contaban con un total de 333 mil habitantes. Por su parte, el Instituto del Bien Común estima que al 2009 vivían un total aproximado de 360 mil habitantes indígenas3. Volviendo al hecho de que las tierras en bosques indígenas superan los 10.5 millones de hectáreas (MINAM 2010), dicha baja densidad se demuestra con facilidad. Independientemente de la relación tamaño de la comunidad – número de familias, los datos indican que una comunidad promedio puede tener 50 familias y cada una poseer alrededor de 155 hectáreas. Sin embargo, la gran variabilidad de los datos (desviación estándar por encima del promedio: σ = 222) señala que puede haber familias con marcadas diferencias en el dominio de la tierra. No obstante, se puede afirmar que el 60% de las comunidades tienen familias

3 Los datos pueden variar según la fuente

En resumen, existen muchas comunidades relativamente “pequeñas” que no por tamaño, sino por cantidad, dominan la mayor porción del territorio indígena amazónico (Figura 4), y por otro lado muchas familias dominan grandes porciones de bosque (Figura 5). El histograma de la Figura 4 presenta los límites máximos de las clases. La barra correspondiente al valor 2000 en el Eje X indica valores de superficie de bosques menores a 2000, luego el siguiente valor representa a los valores desde 2001 a 4000 y sigue de esa manera. Al final la clase More indica los valores mayores a 128000, es decir 128001 hasta el máximo valor de superficie. Por su parte, el histograma de la Figura 5 presenta los límites máximos de las clases. La barra correspondiente al valor 5 en el Eje X indica valores de superficie de bosques por familia menores y hasta 5 hectáreas por familia, luego el siguiente valor representa a los valores de 6 a 10 hectáreas por familia, y sigue de esa manera. Al final la clase More indica los valores mayores a 320, es decir 321 hasta el máximo valor de superficie de bosques por familia.

Superficie de bosque (Ha)

Figura 4. Cantidad de comunidades según tamaño de bosque remanente 2014

Nº de Comunidades (Frecuencia)

que dominan tierras igual o por debajo del promedio (Tabla 1 parte derecha). Esto significa en otras palabras que hay un gran número de familias que dominan un gran número de tierras cada una.

Nº de Comunidades (Frecuencia)

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Superficie de bosque (Ha)

Figura 5. Cantidad de bosques por familia 2014

Por lo tanto, se espera que un esquema de incentivos como las TDC, tienda a diseñarse en base a los patrones de distribución del bosque observados entre el universo de comunidades nativas, la distribución de áreas amenazadas por deforestación futura y la distribución de las familias indígenas en las comunidades.

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Distribución de la deforestación y el valor de la tierra Por otro lado, la Figura 6 presenta el mapa que identifica áreas con deforestación probable en el corto plazo y las comunidades nativas que pueden ser afectadas. La proyección se hizo para el periodo 2009 al 2021 (CDI 2012). Dicha proyección estima que el 90% de las comunidades nativas tendría áreas deforestadas, pero aquellas comunidades localizadas a mediana o significativa distancia con relación a los centros urbanos de los departamentos de Ucayali, Madre de Dios y San Martín presentan baja presión. Otras, como las comunidades nativas en la selva central y el noroeste, presentan altos niveles de presión sobre sus bosques. Según el modelo de deforestación, al 2021 anualmente se perderían cerca de 65 mil ha de bosques en comunidades nativas (poco menos que 0.5 ha por familia al año), mientras el área total de bosques amenazados en la selva peruana bordea los 125 mil ha al año. Reparando en el hecho de que las tierras tituladas como bosques indígenas superan los 10.5 millones de hectáreas4, tenemos que estos bosques representan, como mínimo, el 15% de todos los bosques de la Amazonía peruana y el 20% de los bosques bajo el ámbito de intervención de Programa Bosques. La quinta parte del objetivo de conservación está básicamente bajo control de un solo actor, el poblador indígena, lo cual ofrece potencial para lograr efectividad en el impacto del programa. La Figura 7 muestra que existe una considerable variación en los valores de conversión del bosque a usos agropecuarios en toda la Amazonía, con valores predominantes entre S/. 4,500 y 10,000. Esto implica que el valor de los diferentes bosques bajo amenaza en las comunidades nativas es también variable. Con pocas excepciones, debidas entre otras cosas a la existencia de maderas con alto valor comercial, las comunidades más lejanas se destacan por valores relativamente bajos de costos de oportunidad, por los mayores costos de transporte para llevar sus productos al mercado. Un punto importante a destacar es la distribución de los costos. Costos altos o bajos no coinciden y no se relacionan con los mapas anteriormente presentados sobre el tamaño de las comunidades y la cantidad de familias por comunidad. Por tal razón, esta variable debe usarse con cuidado de manera que no cause desequilibrios en la distribución de los beneficios de las transferencias directas.

4 Los datos con los que se trabajó estadísticamente muestran que las tierras indígenas bordean los 12.2 millones de hectáreas. El autor considera que 10.5 millones de hectáreas es un número subvaluado.

Figura 6. Mapa de la deforestación proyectada al 2021 y comunidades nativas. Fuente: : MINAM (2012) e IBC (2009).

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Análisis de costoefectividad, eficacia y equidad de escenarios Para realizar el análisis de distribución y equidad se considera cuánto recibe cada comunidad anualmente en forma de transferencias directas y la cantidad de familias que congrega. Luego, el análisis consiste en comparar cada transferencia comunal anual con la cantidad de familias en la comunidad. La comparación se hace de manera relativa, es decir en términos porcentuales. Finalmente, se obtienen pares de datos por comunidad – monto anual de la transferencia y cantidad de familias – en porcentajes y cada par de datos se representa en una curva. Análisis de equidad Esta curva se ilustra bajo el método de la curva de Lorenz (FAO 2005), la cual es una representación gráfica de una función de distribución acumulada y se define matemáticamente como la proporción acumulada de los ingresos totales (eje Y), que obtienen las proporciones acumuladas de la población (eje X). Las características de la Curva de Lorenz permiten observar de manera conjunta todos los datos de cada escenario y, más importante aún, cómo está representada la distribución entre las transferencias y las familias para el total de comunidades evaluadas.

Figura 7. Valor del uso de la tierra para la amazonia peruana en base al valor actual neto para un periodo de 10 años y una tasa del 10% Fuente: Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), base de datos al 2012

Cuando esta curva es una línea recta oblicua entre las aristas inferiorizquierda y superior-derecha del sistema de coordenadas, se puede decir que una distribución es totalmente equitativa: todos reciben la misma renta. Por ejemplo, los primeros 40% de una población (eje horizontal) reciben el 40% del valor total de las transferencias (eje vertical).

Con la Curva de Lorenz como la manifestación del comportamiento de la equidad y la ilustración de la distribución del ingreso en cada escenario de distribución de incentivos - como las TDC entregadas a comunidades nativas - es posible utilizar los datos que sirvieron para construir las curvas de estimación de indicadores agregados como el índice (o coeficiente) de Gini (Medina 2001). Éste resume todas las características de distribución de las curvas en un solo valor fácilmente comparable.

La línea roja (pago fijo) y la línea negra (compensación) son ejemplos de distribuciones altamente desiguales, pues el 60% de las familias en comunidades nativas apenas recibirían un 20% del valor total de las transferencias, mientras el 40% se quedarían con más del 80%. Estos últimos serían familias de comunidades nativas con baja población y grandes áreas de bosques (escenario de pagos fijos) o familias de comunidades nativas con alto nivel de presión sobre sus bosques (escenarios de compensación).

En la situación de máxima igualdad o equidad distributiva, el Coeficiente de Gini es igual a cero y, a medida que aumenta la desigualdad, se acerca al valor de 1.

La línea verde (pago diferenciado por área con bosques y cantidad de familias) y especialmente la línea amarilla (pago por bosque amenazado y familia) representarían situaciones con niveles substancialmente mayores de equidad en la distribución de transferencias directas. Los datos calculados bajo la fórmula estadística del Coeficiente de Gini entregan los siguientes valores para cada escenario de distribución de incentivos:

Transferencias anuales (acumuladas en %)

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Tabla 2. Coeficiente de Gini para cada escenario de distribución de incentivos ESCENARIO DE PAGO

Familias indígenas (acumuladas en %) Equidad

Pago Fijo por hectárea

Compensación

Compensación familiar

Pago por bosque comunal

Por bosque familiar

Pago por bosque amenazado y familia

Figura 8. Nivel de equidad en seis escenarios de transferencias directas a comunidades nativas en la amazonía peruana

COEFICIENTE DE GINI

a. Fijo por hectárea

0.51

b. Diferenciado por áreas con bosques

0.32

c. Diferenciado por áreas con bosque y cantidad de familias

0.21

d. Por compensación

0.46

e. Por compensación y cantidad de familias

0.36

f. Para evitar la pérdida de bosques amenazados y familia

0.19

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Los coeficientes indican que, en general, el hecho de incluir a las familias como una variable en el diseño de esquemas de incentivos brinda un elemento clave para aumentar la equidad de tales esquemas. Según la experiencia durante el desarrollo del estudio del cual deriva esta nota técnica, incluir a las familias permite mejorar el método para diseñar fórmulas más completas, sin necesariamente ser muy complejas, que resultan en la óptima repartición de los ingresos comunales.

Costo-efectividad de las transferencias directas Además de la cuestión de la equidad se considera importante analizar: ¿a qué costo lograría contribuir con el principal objetivo del Programa Bosques - conservación de bosques amenazados por deforestación y degradación - cada uno de los escenarios de las TDC evaluados? Adicionalmente al área de bosques amenazados por comunidad nativa, otro criterio importante para la efectividad de la conservación de un determinado valor de TDC es el “costo de la conservación” por hectárea de bosque. Cuando una comunidad nativa recibe las transferencias, se supone que estos montos servirán para cubrir los costos de la conservación del total de sus áreas con bosques amenazados. Si los costos son altos y el área amenazada es grande, puede ocurrir que el valor de la transferencia no sea suficiente para conservar todos los bosques amenazados. El análisis de los resultados muestra que los pagos que se enfocan en repartir los incentivos solamente sobre áreas deforestadas, tales como los pagos por compensación y los pagos del escenario de amenazas evitadas, no generan pérdidas de transferencias. En otras palabras, las transferencias se destinan primordialmente a las áreas de bosque identificadas bajo amenaza de deforestación, por lo cual la efectividad aumenta y su eficacia potencialmente también. El siguiente punto, quizá el indicador más importante de la tabla 3, es el índice de costo efectividad representado en soles por hectárea conservada. Este índice se refiere al área conservada según el diseño del esquema. Explícitamente, área conservada en los tres primeros escenarios de la tabla (de arriba hacia abajo) consideran a las aéreas con bosque indiscriminadamente con o sin amenaza de deforestación.

Los tres últimos escenarios se diseñan para otorgar incentivos que disminuyan el riesgo de pérdida de bosques que hayan sido identificados bajo amenaza. En este análisis, se habla de bosques sobre los cuales se proyectan cambios de bosque a no bosque según un modelo de proyección de deforestación realizado como documento de trabajo para el Programa de Inversión Forestal (FIP). De acuerdo a este índice, se observa que los esquemas más efectivos serían aquellos relacionados con la compensación y, entre ellos, aquel que genera un pago diferenciado por hectárea de bosque amenazada en función de parámetros como cantidad de bosque amenazado, familias y límite presupuestal.

Tabla 3. Indicadores de costo-efectividad y de eficacia según los escenarios analizados. Un mayor costo-efectividad indica una peor performance, debido a que un valor mayor indica un costo más alto de efectividad en la conservación.

ESCENARIO DE PAGO

COSTO-EFECTIVIDAD TRANSFERENCIAS QUE NO EFICACIA (S./ ha conservada) (Ha de bosques OCASIONAN CONSERVACIÓN (S/.) conservados)

a. Fijo por hectárea

S/. 75,641,364

13,279.2

26,390.42

b. Diferenciado por áreas con bosques

S/. 72,722,267

9,632.3

18,975.32

c. Diferenciado por áreas con bosque y cantidad de familias

S/. 73,862,301

10,184

18,234.23

d. Por compensación

S/. 0

5,973.4

56,812.33

e. Por compensación y cantidad de familias

S/. 0

6,544.2

50,562.97

f. Para evitar la pérdida de bosques amenazados y familia

S/. 0

3,017.4

59,062.06

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Esta tabla muestra también la cantidad potencial de bosque a ser conservado por cada esquema. Esto se puede medir debido a que, aunque los escenarios de distribución de beneficios distinguen entre esquemas de pagos que pueden enfocarse en áreas de bosques con o sin amenaza, y pagos por áreas solamente con bosques amenazados, la tasa de deforestación ha sido considerada en todos los escenarios. Esto permite calcular la cantidad de dinero disponible por comunidad según las transferencias de cada escenario y, en función a estos presupuestos comunales considerando una repartición igual por hectárea, se obtiene la cantidad de bosques amenazados que podrían conservarse. Por otro lado, tenemos datos estadísticos relacionados con los beneficios que cada familia indígena puede recibir de acuerdo a los diseños de los escenarios. Se observa que los promedios más altos de incentivos por familia se dan justamente en aquellos escenarios que consideraron esquemas con inclusión de parámetros de familia. Por ejemplo, el esquema de pagos diferenciados por bosque en pie tiene un promedio de incentivos familiares unitarios menor al mismo esquema que considera la cantidad de familias. Lo mismo ocurre con los diseños que contemplan compensaciones. Todos los escenarios muestran a simple vista una alta variación en los incentivos familiares. Sin embargo, es interesante observar que tanto el pago por bosques en pie y familias, como el pago por compensación y familias, tienen menores desviaciones estándar que sus promedios. Esto indica que hay un poco más de homogeneidad en estos escenarios. Luego, es importante ver los límites mínimos y máximos, pues aportan evidencia gruesa sobre las características de distribución de los escenarios. Por ejemplo, el escenario de pago fijo por hectárea muestra una familia que podría llegar a recibir montos demasiado bajos, mientras que los tres últimos escenarios muestran los valores mínimos más altos de los seis esquemas. Este cuadro complementa el gráfico de curvas de Lorenz.

Tabla 4. Descriptivos estadísticos acerca de los beneficios que recibiría cada familia según el pago analizado

ESCENARIO DE PAGO

PROMEDIO

DESV. STD

MIN.

MAX.

a. Fijo por hectárea

S/. 3092.3

9841.1

1.1

54,532.2

b. Diferenciado según bosque en pie

S/. 3670.3

8724.9

3.0

42,912.9

c. Diferenciado según bosque en pie y cantidad de familias

S/. 5343.2

4451.9

32.1

65,213.2

d. Por compensación

S/. 4157.8

7345.7

51.8

62,495.5

e. Por compensación y cantidad de familias

S/. 6612.5

5358.7

60.2

63,903.8

f. Para evitar la pérdida de bosques amenazados y familia

S/. 8612.5

7523.8

72.1

42,243.0

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Conclusiones

El análisis presentado permite obtener las siguientes conclusiones en relación a las implicaciones de equidad y costo-efectividad de las TDC del Programa Bosques: 1. La implementación de un esquema de incentivos económicos que integre a sus resultados de conservación de bosques un alto sentido de eficacia y al mismo tiempo de equidad, no es completamente posible si no se identifica un escenario que equilibre la distribución de beneficios entre los usuarios del servicio. 2. Un alto nivel de eficacia y equidad no es alcanzado si se consideran aspectos cuyos parámetros no se encuentran correlacionados, más bien contrapuestos. La formulación de esquemas de incentivos como las TDC del Programa Bosques requiere un significativo esfuerzo de análisis para entender cómo combinar dichos parámetros buscando un comportamiento equilibrado, que no satisfaga solo uno de los dos objetivos, sino ambos: eficacia y equidad. 3. Los esquemas donde los pagos son fijos para cualquier parámetro existente, como por ejemplo cantidad de bosque conservado, cantidad de bosque amenazado o cantidad de familias, generan una alta inequidad sin necesariamente garantizar cualquier otro objetivo del esquema. Es importante considerar pagos diferenciados de acuerdo a algún parámetro o conjunto de ellos. Esto último permitirá al esquema aumentar su eficacia y equidad.

4. La variabilidad del valor de conversión de los bosques hacia otros usos es alta en toda la cuenca amazónica peruana. Debido a esto, esquemas fijos de compensación por los costos de no convertir el bosque a otros usos pueden generar también situaciones de alta inequidad entre los pobladores indígenas. 5. En contraposición a la conclusión anterior, este tipo de esquemas muestran ser comparativamente bastante efectivos. La efectividad puede ser de al menos dos a tres veces mayor. Esto ocurre porque la inversión a manera de transferencias, como el caso en estudio, se enfoca primordialmente en las áreas de bosque identificadas con alta vulnerabilidad ante procesos de deforestación futuros. Además, esto le da mayor rigor a la condicionalidad de la transferencia y garantiza un esquema que no genere “aire caliente” (ver página 3). 6. Ante la aplicación de un esquema de incentivos de conservación basado en la compensación de los costos de no convertir sus bosques, es necesario contemplar la necesidad e importancia de complementarlo con elementos y parámetros sociales, básicamente el número de población involucrada y cómo las familias se distribuyen en sus comunidades. 

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