Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída

Tempo Exterior Revista de análise e estudos internacionais

Nº 24

SEGUNDA ETAPA xaneiro/xuño 2012

índice Carta aos lectores ...................................................................................................... 5 A galeguidade na República Federativa do Brasil. Historia, realidades e perspectivas Santiago Camba Bouzas ........................................................................................ 7 Galicia e Brasil: balance e propostas Roberto Mansilla Blanco ..................................................................................... 17 Acción exterior galega: destino Brasil Paula Lamoso González ...................................................................................... 25 Oportunidades para Galicia en Brasil Antonio Viñal Casas ............................................................................................ 43 Cambios e mutacións na axuda ao desenvolvemento xerados pola hipercrise global Carlos Gómez Gil ................................................................................................ 51 Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez ......................................... 63 O triángulo do “capitalismo inclusivo” e a nova axenda da cooperación ao desenvolvemento Pedro Ramiro ...................................................................................................... 81 A cooperación descentralizada ante o cambio de ciclo da cooperación Núria Camps i Vidal ............................................................................................ 99 Hungría: factores que propiciaron un bienio convulso Adrián Manuel Moreno Cidrás ......................................................................... 107 Escocia, 2014 Xabier Cid ......................................................................................................... 113 Alemaña na crise: o prezo da reuniicación Rafael Poch-de-Feliu ......................................................................................... 121 Cambio de rumbo en Francia Ignacio Ramonet ............................................................................................... 139 Libros ..................................................................................................................... 157 Resumo-Resumen-Abstract ................................................................................. 147

Edita: IGADI (Instituto Galego de Análise e Documentación Internacional). Redacción e administración: Illa de San Simón, 36800 Redondela (Pontevedra). Tel. (0034) 698 156 127. E-mail: [email protected] Fundador e director: Xulio Ríos. Coordinación editorial: Roberto Mansilla Blanco. Consello Reitor: Alejandro Molíns de la Fuente, Antonio Martínez Puñal, Emilio Manuel Martínez Rivas, Enrique Sáez Ponte, Fernando Pérez-Barreiro Nolla (1931-2010), Ignacio Ramonet, Lois Tobío Fernández (1906-2003), Luís Álvarez Pousa, Manuel Fernández Blanco, Manuel Mera Sánchez, María Xosé Agra Romero, María Xosé Porteiro García, Ramón Lugrís Pérez, Víctor Fernández Freixanes, Xosé Fortes Bouzán, Xosé Luis Franco Grande, Xosé Luís Rodríguez Pardo, Xulián Maure Rivas. Consello Académico: Ángel Israel Rivera Ortiz (Universidad de Puerto Rico), Natan Lerner (Tel Aviv University), Eduardo Daniel Oviedo (Universidad Nacional de Rosario-Argentina), Henrique Altemani de Oliveira (Universidade de São Paulo), Martín Pérez Le Fort (Universidad de Chile), Mónica Cortina (Universidad de La Habana), Susana Ruíz Seisdedos (Universidad de Jaén), Romer Cornejo (Colegio de México), Luís Filipe Lobo-Fernandes (Universidade de Braga), Álvaro Xosé López  Mira (Universidade de Vigo), José Manuel Pureza (Universidade de Coimbra), Klaus Dirscherl (Universidade de Passau-Alemaña), Zhu Lun (Academia de Ciencias Sociais de China), Caterina García (Universitat Pompeu Fabra), Francisco Veiga (Universitat Autónoma de Barcelona), Enrique Peruzzotti (Universidad Torcuato di Tella-Argentina), Bichara Khader (Université Catholique de Louvain), Rosa Riquelme Cortado (Universidad de Murcia), Ana Paula Beja Horta (Universidade Aberta de Lisboa), Joseph M. Rostinsky (Tokai University, Tokio), Rafael García Pérez (Universidade de Santiago de Compostela), Fred Halliday (London School of Economics), Patrick O’Sullivan (Bradford University), Ricardo Antunes (UNICAMPBrasil), Fernando González Laxe (Universidade de A Coruña), Luciano Concheiro Bórquez (Universidad Autónoma Metropolitana-México), Felipe Burbano de Lara (FLACSO-Ecuador), José María Tortosa (Universidad de Alacante), Carmen Pereira-Muro (Miami University), Saul Landau (California State Polythecnic University), José Gilberto Scandiucci Filho (Instituto Rio Branco, Brasilia), Stéphane Paquin (Université du Québec), Ismael Cejas (Universidad de Los AndesVenezuela), Jared D. Larson (University of Delaware), Robert Matthews (New York University). Consello de Redacción: Andrea Manuela García Corzo, Ánxelo Gonzalves Vicente, Daniel González Palau, Roberto Mansilla Blanco, Luciano Concheiro, Alvaro Xosé López Mira. Abstract: Jared D. Larson. Administración e publicidade: Sandra Castro. Deseño de portada: Pepe Carreiro. Ilustración de portada: Leopoldo Nóvoa. Cuadrángulo con mecate e corda, 1991. Técnica mixta. Fragmento. Deseño interior, maquetación e programación edición electrónica: Breogán Xuncal Pereira. Edición electrónica: http://www.igadi.org/te Impresión: Feito. Depósito Legal: VG654-1997. ISSN: 1579-6582. Tempo Exterior é unha publicación semestral elaborada polo IGADI que analiza conflitos e problemas internacionais de certa actualidade. Refundada en 2000, Tempo Exterior abarca todas as tendencias ou correntes do pensamento e conta coa colaboración de especialistas de recoñecido prestixio de destacadas institucións de Galicia e do exterior. Está incluida no LATINDEX, folio 18629, no ISOC-Ciencias Sociales y Humanidades, no índice de Difusión e Calidade Editorial (DICE) de Revistas Españolas de Humanidades e Ciencias Sociais e Xurídicas, e en DIALNET.

As opinións dos artigos publicados non reflicten necesariamente as do Instituto Galego de Análise e Documentación Internacional e son responsabilidade dos autores O IGADI, aos efectos previstos no artigo 32.1, párrafo segundo do vixente TRLPI, oponse expresamente a que calquera das páxinas de Tempo exterior, ou partes delas, sexan utilizadas para a realización de resumes de prensa. Calquera forma de reprodución, distribución, comunicación pública ou transformación da totalidade ou parte das páxinas desta revista soamente poderá ser realizada coa autorización dos seus titulares, salvo excepción prevista na lei. Diríxase a CEDRO (Centro Español de Dereitos Reprográficos, www.cedro.org), se precisa fotocopiar ou escanear algún fragmento desta publicación.

Tempo exterior Nº 24, Vol. XI (II), 2012, páxinas 63-80

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez 1. Un contexto internacional en cambio

a) Cambios na axenda internacional de desenvolvemento: da axuda á coherencia de políticas Coa celebración do Forth High Level Forum (HLF4) en Busan (Corea do Sur) a inais de novembro de 2011, confírmase a vontade de estruturar unha serie de cambios fundamentais na arquitectura do sistema internacional de axuda. A primeira década do século XX haberá de recordarse como o tempo en que un sistema de axuda internacional viuse desbordado desde distintas frontes: a securitización da axuda como resposta política tras os atentados do 11-S (Sanahuja, 2005), o aumento dos luxos privados no inanciamento para o desenvolvemento, a aparición de novas formas de cooperación e de doantes emerxentes -cooperación Sur-Sur e Triangular (SST)- dan como resultado unha crecente complexidade no sistema de axuda (Kharas, 2010: 302) reforzándose as tendencias da proliferación de doantes e a fragmentación da axuda como diicultades (Sanahuja, 2007: 89), aínda que conserve como trazos estruturais a discrecionalidade e a voluntariedade, como veñen ratiicar os moi deicientes resultados que sinala a primeira avaliación, tras cinco anos, dos indicadores da Axenda de Acción de Accra (AAA), posto que dos trece medidos só se alcanzou un e só outros sete presentan algúns avances moderados (OCDE, 2011: 20, e Kharas, 2011: 3). O proceso marcado pola Declaración de París non presenta bos resultados no seu propósito de orientar as prácticas da axuda cara os resultados de desenvolvemento, aumentando a eicacia dunha política mediante a asunción voluntaria de principios que transforme un sistema que segue mostrando un carácter donor driven, no que a condicionalidade imposta polos doantes segue sen ser superada. Os problemas de eicacia do sistema de axuda derívanse precisamente da súa natureza voluntaria, diversa e desregulamentada (Alonso, 2006 e Sanahuja, 2007), polo que non debería estrañar que a recomendación de asumir voluntariamente unha serie de modiicacións, nun tempo marcado pola proliferación de novos doantes que ademais non se consideran implicados pola arquitectura nin o discurso oicial, pouco lograron reestruturar a natureza do sistema. Non en balde, á in e ao cabo o sistema de axuda internacional ben pode considerarse un subsistema do sistema internacional que presenta un proceso de difusión e redistribución do poder propiciado pola globalización que non pode seguir caracteTempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

63

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

rizándose desde unha óptica estatocéntrica nin desde unha concepción do poder parcial e limitada ao poder económico ou militar, senón que esixe unha análise centrada nas estruturas do poder e, polo tanto, que permita aprehender o que trae consigo a transnacionalización e a globalización en distintos ámbitos (Sanahuja, 2008: 68), tamén no sistema de axuda. Trátase dun bo exemplo de difusión e desprazamento do poder cara a actores non estatais e mercados. Desde esta perspectiva a Declaración Final de Busan (OCDE, 2001b) pretende fundar unha nova alianza, máis ampla e inclusiva que logre comprometer tanto a actores estatais extra-CAD como aos novos actores non estatais cuxa irrupción no sistema é innegable: o sector privado transnacional e a nova ilantropía privada. Pero para iso é preciso recoñecer que o desenvolvemento pode requirir diversos modelos alternativos máis que un só modelo ao que procurar tender homoxeneamente, o que ademais de debilitar os compromisos globais da declaración (Kharas, 2011: 2) esixe reconigurar tanto as prioridades do sistema como os mecanismos de seguimento. Respecto do novo enfoque a declaración recolle a necesidade de pasar dunha orientación centrada na eicacia da axuda a unha máis ampla que incorpore a eicacia no desenvolvemento (OCDE, 2011b: 9), quedándose a medio camiño respecto dun enfoque de coherencia de políticas para o desenvolvemento que esixise un maior grao de deinición respecto de que accións son congruentes e cales non en función dos seus impactos nun desenvolvemento caracterizado pola súa transnacionalización, análise que permitiría garantir unha acción coordinada e eiciente para promover o desenvolvemento a escala global (Millán, 2011: 160), o que esixe contemplar a acción colectiva como algo máis que un agregado de accións. Pero a profunda crise económica que afecta especialmente aos doantes tradicionais supón un elemento deste contexto tamén fundamental que explica como se apuntan, a partir de Busan, un intento de reconiguración do concepto de desenvolvemento -moito máis directamente vinculado ao crecemento económico e menos esixente en materia de dereitos e de gobernanza- e da reconsideración do espazo que será propio para a axuda internacional -cuxo principal rol descríbese como catalizador do desenvolvemento- (OCDE, 2011b: 9 e Kharas, 2011: 2). Así, o sistema de axuda, sen lograr reconigurarse a si mesmo a partir do proceso de mellora da eicacia e a calidade da axuda, parece atoparse ante un determinante cambio de orientación no rol que xoga no sistema internacional, no que moi ben pode perder parte da súa capacidade normativa. A proposta de futuro emanada de Busan parece querer transformar a incapacidade do sistema de superar os obstáculos derivados da súa natureza, mediante o recoñecemento de diversos -e probablemente non moi congruentes entre si- consensos representativos de grupos de países e actores que compartan unha mesma visión sobre a cooperación e o desenvolvemento -like minded- sobre os que se articularán os diferentes building blocks. O acordo xeral cinguirase a algúns compromisos en materia de transparencia e coordinación. A gradual desaparición do Working Party on Aid Effectiveness (WP-EFF) acordada en Busan e datada para xuño de 2012, deberá deixar espazo para a xeración

64

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

de novas canles e indicadores que se encargarán do seguimento da nova alianza global para o desenvolvemento. A incorporación do Programa de Nacións Unidas para o Desenvolvemento (PNUD) para que, xunto coa OCDE, sirvan de apoio técnico á xeración do que pretende ser a nova arquitectura institucional para o desenvolvemento, pode servir polo menos para que este proceso non caia na tentación de obviar os traballos postos en marcha para a deinición da nova axenda post-2015. Aínda que tamén pode suceder que a inluencia sexa á inversa, e que unha visión alixeirada do desenvolvemento, centrada nos procesos de liberalización comercial e crecemento económico impida alcanzar acordos sobre a abordaxe dos dereitos humanos, da iniquidade e a insostibilidade ambiental na coniguración da nova axenda. b) Cambios na evolución da AOD mundial: nova tendencia? Se o cambio de discurso dominante producido na axenda de desenvolvemento evidenciouse, en boa medida, como unha resposta rápida ao contexto de crise económica e inanceira, o impacto desta crise no inanciamento do desenvolvemento a través dos luxos de axuda oicial ao desenvolvemento non foi tan inmediata. De feito, o ano 2011 foi o primeiro ano, desde que comezou a crise económica e inanceira en 2008, no que a AOD do conxunto dos socios do Comité de Axuda ao Desenvolvemento (CAD) diminuíu tanto en termos absolutos como en termos relativos. Así, a AOD neta mundial, que ascendeu ata os 128.492 millóns de dólares en 2010, reduciuse ata os 125.060 millóns de dólares en 2011 (contabilizada a prezos de 2010). En canto ao esforzo medio dos países socios do CAD en materia de AOD -medido este en relación á Renda Nacional Bruta (RNB)- descendeu desde o 0,32% no ano 2010 ao 0,31% en 2011, o que signiica volver a unha media similar á do ano 2008, media que, en calquera caso, está moi afastada dos compromisos adoptados polos países doantes.

Millóns de dólares

Gráico 1. Evolución da AOD neta do CAD (prezos constantes de 2010) e do %AOD sobre RNB (2011-2011)

Fonte: CAD/OCDE

Os datos mostrados revelan o comportamento medio dos doantes que non parece, ata o momento, afectarse signiicativamente polo contexto económico. Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

65

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

Máis aló desta mirada xeral, con todo, si se observan respostas diferenciadas en relación á AOD dos diferentes países do CAD. Concretamente, no ano 2011, dos 23 países socios do CAD, sete aumentaron o seu AOD respecto de 2010 e 16 reducírona (cadro 1). En termos xerais non se observan fortes reaccións no actual contexto traducidas en elevados aumentos ou descensos da AOD fóra de contadas excepcións, como Italia, que aumentou en 2011 a súa AOD nun 33% respecto ao ano anterior ou Grecia e España, que a reduciron nun 39,3% e nun 32,7% respectivamente. Pero porcentaxes similares na redución destes países supón caídas en termos absolutos moi distintas. Os case dous mil millóns de dólares de redución da cooperación española supón máis da metade da caída total do conxunto do CAD. Cadro 1: Evolución da AOD dos países do CAD 2010-2011 Esforzo 2010

Esforzo 2011

EE.UU. Reino Unido Alemaña Francia Xapón Holanda España Canadá Noruega Suecia Australia Bélxica Italia Dinamarca Suíza Finlandia Austria Corea Irlanda Portugal Grecia Luxemburgo Nova Celandia

Fonte: CAD/OCDE

O caso español é, sen dúbida, un dos máis rechamantes, xa que supón un descenso signiicativo nun hipotético ranking de doantes no que, tras anos de crecente importancia, perde máis postos que ningún outro país. Máis aló da comparativa a partir das cifras, comportamentos como o de España constitúen algún dos escasos exemplos de repregamento intrafronteirizo na coniguración das prioridades.

66

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

A pesar das diicultades da economía española, este tipo de decisións non parecen xustiicables polas esixencias de redución do déicit (Martín, 2012)(1), nin son as máis adecuadas para abordar unha saída mancomunada aos problemas globais do desenvolvemento. Pola contra, trátase de opcións -denominadas como “escapistas” ou de free rider (Sanahuja, 2007:88)- que supón un obstáculo, máis grande na medida que máis países as reproducen, para avanzar no cumprimento de compromisos en materia de cantidade e de calidade da axuda, así como para a construción dun proceso de gobernanza global.

2. Luces e sombras dun ciclo político en dous contextos económicos (2004-2011)

a) O ciclo expansivo: 2004-2008 Desde o ano 2004 ata 2008 a política de cooperación española viviu un dos seus momentos máis relevantes caracterizado por unha evolución sen precedentes desde que iniciou a súa andaina a principios dos anos oitenta do pasado século(2). Neste período, que poderiamos denominar como o ciclo expansivo da cooperación española, a política evolucionou e asentouse sobre, polo menos, catros dimensións que a continuación tan só se apuntarán. A primeira delas é a dimensión cuantitativa, que no citado período creceu de xeito signiicativo, chegando practicamente a triplicarse entre o ano 2003 e 2008. En concreto, a AOD española que en 2004 era de 1.985 millóns de euros incrementouse ata os 4.761 millóns de euros en 2008, o que signiicou un notable aumento en termos relativos, ao pasar do 0,24% da RNB en 2004 ao 0,48% en 2008 (gráico 2). Unha segunda dimensión na que, a partir do ano 2004 produciuse un salto cualitativo que veu apoiar o ciclo expansivo da cooperación española, foi a discursiva. O incremento da AOD foi á súa vez o resultado dun impulso político que se plasmou nunha renovación do discurso, desde as posicións baseadas no realismo político que caracterizaron a anteriores períodos da política de cooperación, cara a unha matriz de corte multilateral en materia de acción exterior (Sanahuja, 2008: 4041), que nutriu doutrinalmente á cooperación española a partir de posicionamentos cosmopolitas. Resultado desta visión, o ciclo expansivo caracterizouse pola asunción dos compromisos internacionais consensuados na axenda internacional de desenvolvemento, neses momentos protagonizada polos Obxectivos de Desenvolvemento do Milenio, cuxas mellores expresións na cooperación española foron elevar o peso relativo dos fondos destinados a Servizos Sociais Básicos (SSB) e aos Países (1)

(2)

Nun artigo de recente aparición, Martín Carretero defende que se poderían ter mantido as cifras anteriores de AOD neta elevando o compoñente reembolsable da mesma ata o 26% sen xerar gran impacto no déicit. Mais alá do cálculo sobre o impacto en déicit esa opción, ademais de ilegal posto que existe un límite na Lei 36/2010 do 5% de reembolsable sobre o total, comporta moitos riscos por diferentes motivos que mencionamos mais adiante (Martín, 2012). Para unha análise en maior profundidade da cooperación española neste período, véxase Sanahuja (2008).

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

67

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

Menos Avanzados (PMA), ampliar notablemente a aposta multilateral e reducir o compoñente comercial que tan importante fora tradicionalmente na axuda española (Martínez, P., 2012). Unha terceira dimensión relevante para a consolidación da política española de cooperación foi a institucional, para a que tamén foi funcional a adopción dos consensos internacionais, esta vez exempliicados pola Declaración de París sobre Eicacia da Axuda. A pesar das limitacións da reforma do sistema de cooperación iniciada no ano 2004 (Martínez y Martínez, 2011: 48-51), no período expansivo iniciouse, coa creación da Dirección Xeral de Planiicación e Avaliación de Políticas de Desenvolvemento (DGPOLDE), unha reforma institucional que tamén contemplou unha reforma da Axencia Española de Cooperación Internacional para o Desenvolvemento (AECID). A reforma, aínda que inacabada e incapaz de dar resposta a algunhas das principais esixencias que unha política de cooperación de calidade require –como a articulación dos diferentes actores, o aumento das capacidades para unha correcta xestión, a posta en marcha dun sistema de xestión da información ou un uso sistemático da avaliación- supuxo algúns avances para a cooperación española: un aumento na capacidade de planiicación, unha maior capacidade de análise e elaboración de posicionamentos estratéxicos ou un mellor -aínda que claramente insuiciente- repartición de tarefas entre os diferentes actores do sistema. Unha cuarta dimensión fundamental na explicación do ciclo expansivo da cooperación española foi o elevado consenso social que suscitou durante os primeiros anos do goberno de Zapatero. Este consenso consumouse de xeito evidente entre o Goberno e unha ampla maioría do sector das ONGD e fíxoo por varias razóns: a normalización das relacións a partir da volta á designación por parte das propias ONGD dos seus representantes no Consello de Cooperación, o novo marco de inanciamento impulsado en 2005 ou o amplo proceso de consulta aberto para a elaboración do Plan Director da Cooperación Española 2005-2008 (OCDE, 2007: 10). Neste sentido, pode airmarse que o consenso en materia de cooperación para o desenvolvemento estaba construído con anterioridade e que o goberno de Zapatero soubo ver unha iestra de oportunidade para explotar en reconducir a posición española en materia de desenvolvemento internacional, dado o afastamento que do mesmo produciuse na última lexislatura do presidente Aznar (2000-2004) con medidas impopulares de ruptura de devandito consenso como a participación na guerra de Iraq, a antidemocrática reforma do Consello de Cooperación ou a negativa a emprender a folla de ruta que establecía a mellora da cantidade e a calidade da cooperación (Iglesia-Caruncho, 2011: 26). Deste xeito, apoiada nestas dimensións a cooperación española iniciaba unha progresión tendente cara a converxencia coa axenda internacional de desenvolvemento. Con todo, como se evidenciaría nos últimos anos do período 2004-2011 e con maior crueza nos primeiros pasos tras o cambio de goberno, o ciclo expansivo non logrou asentar con solidez os aspectos fundamentais da política de cooperación para o desenvolvemento española.

68

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

b) Os límites estruturais no período 2009-2011 No ano 2009 a AOD española comezou a descender a partir do máximo alcanzado no ano 2008 (gráico 2). As razóns deste descenso, e con el o adiamento e reprogramación do obxectivo do 0,7%, non se explican só polos axustes iscais centrados na redución do gasto público, como mostra o feito de que con anterioridade ao xiro económico asumido e anunciado por Zapatero en maio de 2010, a progresión da AOD xa se detivo. Varios feitos mostran que o ciclo expansivo esgotouse, sen lograr superar os conlitos de visións e intereses que están presentes na cooperación española desde os seus inicios e que constitúen os seus principais límites estruturais. Se algo caracterizou á cooperación española durante os últimos oito anos foi a xeración dunha fenda entre as dimensións normativa e positiva. A ampliación das capacidades en materia doutrinal e de planiicación estivo acompañada por unha insuiciente implementación dalgúns propósitos planiicados. En certa maneira durante todo o período producíronse improvisacións que non só impediron centrar os esforzos nos procesos que foran planiicados como esenciais, senón que contribuíron a modiicar o peril da cooperación española noutras direccións. Isto xa sucedeu en 2006 coas respostas que o goberno deu á crise mediática orixinada por causa da inmigración ilegal -coñecida como a “crise dos caiucos”- na que se instrumentalizou a AOD ao servizo das políticas de control migratorio, que estivo presente na creación do Plan África (Sanahuja, 2007b: 41), o que supuña unha modiicación do previsto no Plan Director 2005-2008. De igual forma, durante o último período correspondente ao Plan Director 2009-2012, con motivo da reforma legal do FAD e aproveitando a iestra de oportunidade de manter o esforzo en materia de AOD sen aumentar o déicit que proporcionaban as novas modalidades de cooperación reembolsable, esta alcanzou nos anos 2010 e 2011 ata un 15% da AOD, presentando xa sinais do que pode denominarse un cambio de paradigma de desenvolvemento na cooperación española máis vinculado á idea de crecemento económico e ao protagonismo do sector privado (Fresnillo e Gómez-Olivé, 2012: 132). Así pode explicarse que ao inal do período, en 2011, revertéronse xa algunhas das tendencias mellor valoradas nos seus inicios, como a redución signiicativa da proporción de fondos investidos en servizos sociais -o planiicado para 2011 xa regresou ao nivel de 2004-, ou como sucede a partir do anuncio de recorte de maio de 2010, facéndoo recaer case por completo na planiicación de 2011 na compoñente multilateral que constituíu, como se indicou, unha aposta senlleira ao comezo do ciclo. De igual forma que as improvisacións mencionadas supoñen en certa medida invasións de intereses alleos ao desenvolvemento por parte doutras políticas na política de cooperación, esta non lograría avanzar o suiciente nos aspectos esenciais da reforma da súa arquitectura, instrumentos e capacidades, como se puxo de manifesto tras a reforma do Estatuto da AECID, na do FAD, na escasa implementación do ámbito estratéxico da Coherencia de Políticas para o Desenvolvemento e na incapacidade para concentrar de forma efectiva, xeográica e sectorialmente as prioridades da política. Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

69

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

A reforma da AECID embarrancou entre intereses corporativos e burocráticos posto que foi elaborada, non desde a perspectiva de crear unha nova carreira profesional especializada en cooperación e desenvolvemento e modiicar substancialmente a cultura organizativa da Axencia, senón que foi negociada con sindicatos e diplomáticos, que representaban desde dúas ópticas diferentes precisamente o monopolio do establecido que había que superar (Martínez y Martínez, 2011: 49). Esta é a razón fundamental de que catro anos logo de aprobado o Estatuto un dos principais desafíos da Axencia siga esperando verse resolto a xuízo de quen foi responsable da reforma: o relativo á incorporación de recursos humanos especializados, esenciais para desenvolver efectivamente os seus propósitos (Iglesia-Caruncho, 2011: 16). Respecto da reforma do FAD pode analizarse como un exemplo signiicativo de como os conlitos de intereses entre os departamentos de economía e de exteriores dun mesmo goberno acaban por deseñar propostas baseadas no principio salomónico da repartición, sen atender ás contradicións que diso resultará para a política de desenvolvemento do conxunto do goberno, que é o mesmo que supeditar os intereses propios do desenvolvemento e dos seus impactos nos diferentes países aos intereses nacionais, sexan estes comerciais ou diplomáticos. Non é este o único caso no que a política de cooperación ao desenvolvemento atópase asixiada entre a política económica ou comercial e a política exterior. Os escasísimos avances no desenvolvemento da Coherencia de Políticas para o Desenvolvemento (CPD) que foi establecido como un ámbito estratéxico no Plan Director 2009-2012, fundamental para avanzar dunha política de cooperación cara unha verdadeira política de desenvolvemento, atopou múltiples obstáculos, quizais o principal unha visión non compartida entre os departamentos de goberno sobre o que pode considerarse desenvolvemento e polo tanto coherencia de políticas co mesmo (Millán et ao, 2012)(3). Para rematar debe facerse unha mención á deriva do que máis arriba denominamos o consenso social e o apoio cidadán á política de cooperación. Durante este período as ONGD parecen convivir excesivamente prisioneiras do carácter expansivo do primeiro ciclo, en tanto que prestaron máis atención ao reforzo das súas estruturas desde unha óptica máis orientada á xestión que á participación na política, o que foi caracterizado como un proceso de desnaturalización cuns efectos que reduciron a súa capacidade como actor político (Plataforma 2015 e máis, 2011: 70-76). Ademais, a cuestión relacionada coa progresiva incorporación do sector privado no ámbito da cooperación mediante diferentes novidades instrumentais, como as Alianzas Público Privadas (APP) e a concesión de subvencións para cooperación ás fundacións empresariais, xeraron posicionamentos diversos ante esta nova realidade. Así, as ONGD perderon espazo político e cando reaccionaron aos recortes anunciados por Zapatero en maio de 2010, ou ante a aprobación da Comisión de Co(3)

70

Esta cuestión quedou claramente relectida no ditame que o Consello de Cooperación realizou sobre o Informe sobre Coherencia de Políticas da Administración Xeral do Estado - Período 2010.

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

operación do Congreso do Informe sobre as perspectivas da cooperación en setembro de 2011(4), con que alixeiran e reducen a folla de ruta da política de cooperación, as súas posicións apenas foron publicadas, e moito menos constituíron un chamamento á mobilización. O restablecemento do diálogo entre os responsables políticos e as ONGD no inicio do ciclo ao que se facía referencia situou ás ONGD moito máis preto dos espazos de interlocución política especializada que das bases sociais nas que fundamentan a súa lexitimidade como actor político. En deinitiva, o ciclo puxo de manifesto que diicilmente poden realizarse os ambiciosos plans e estratexias que sinala a folla de ruta consensuada para a política de cooperación española se non se vencen as diicultades corporativas e burocráticas esenciais. A dependencia orgánica da política exterior parece mostrar os seus límites. Nin logrou vencer as interferencias e instrumentalizacións doutras políticas na política de cooperación, nin logrou avanzar na tarefa de informar ao conxunto de políticas gobernamentais en función dos criterios de desenvolvemento. Ambos percorridos son esenciais para dotar a España dunha política de desenvolvemento eicaz, coherente e comprometida cos novos tempos, marcados polas interdependencias características do proceso de globalización e nos que as visións máis conservadoras e estreitas sobre os desafíos globais ameazan con imporse sobre as propostas dunha gobernanza democrática global. Ambos percorridos, ademais, demandan un incremento substantivo das capacidades do sistema de cooperación para que poida asumir o liderado na construción da política de desenvolvemento do conxunto da acción gobernamental.

3. A situación actual: afastándose da visión cosmopolita

b) O descenso da AOD: cara á irrelevancia da política de cooperación No momento de elaborar este artigo aínda non transcorreu o tempo suiciente para poder facer unha valoración en profundidade da política de cooperación implementada polo novo Goberno. Aínda falta perspectiva para a análise, coñecemento do contido dos novos marcos de planiicación -o PACI 2012 e o Plan Director 2013-2016 serán os primeiros en ver a luz-, coñecemento do proceso de elaboración dos mesmos, criterios sobre os que gravitarán as directrices xa anunciadas en materia de acción exterior e como encaixará a política de cooperación nesta... Aínda que as incertezas son a estas alturas maiores que as incógnitas despexadas, si se produciron, nos escasos meses de lexislatura, varios movementos que permiten algunhas valoracións, algúns dos cales, ata, pódese airmar que marcarán signiicativamente o futuro a medio prazo desta política na medida que a afastan da visión cosmopolita. (4)

Informe de la Subcomisión para el estudio de las perspectivas de la cooperación internacional para el desarrollo española, aprobado o 22 de setembro de 2011.

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

71

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

O movemento máis contundente que se produciu nesta dirección ata o momento é a redución, sen precedentes, da AOD española que, unha vez aprobado o Proxecto de Lei de Orzamentos Xerais do Estado para 2012 (aprobado en Consello de Ministros o día 30 de marzo de 2012), acusou un descenso que ven situalo en niveis similares aos do ano 2004 en termos absolutos e aos do ano 1992 en termos relativos. Tras este recorte, a AOD española orzamentada en 2012 descende ata os 2.407,07 millóns de euros(5).

Millóns de euros

Gráico 2. Evolución da AOD española 2001-2012 (AOD total e % sobre RNB)

Fonte: PACI Seguimento

Este orzamento repártese de xeito maioritario entre tres ministerios: o Ministerio de Asuntos Exteriores e Cooperación (MAEC), no que recae o 45,36%, o Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, no que recae o 38,38% e o Ministerio de Economía e Competitividade, cunha dotación orzamentaria do 13,76%(6). Así pois, estes tres ministerios asumen o 97,5% da AOD da Administración Xeral do Estado. No caso do Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, a práctica totalidade dos 781,19 (concretamente o 99,9%) destínanse a contribucións á Unión Europea. En canto á AOD consignada por parte do Ministerio de Economía e Competitividade, no momento de elaboración do presente artigo tan só coñécese unha estimación da cifra total, 280 millóns de euros, dos cales 177 corresponden a contribucións a IFI e descoñécese o destino do resto (Ministerio da Presidencia, 2012). A AOD prevista que recae no seo do MAEC, un total de 923,13 millóns de euros, distribúese maioritariamente entre a Secretaría de Estado de Cooperación Internacional e para Iberoamérica (SECIPI) e a AECID. Concretamente, dentro da SECIPI destacan dous fondos: FONPRODE, ao que se destinan 285 millóns de euros -se falamos exclusivamente do FONPRODE neto- (fronte aos 545,23 previstos en 2011) e o Fondo de Cooperación en Auga e Saneamento, ao que se destinan 25 millóns de euros(7). (5)

(6) (7)

72

Os dados ofrecidos nesta sección relativos á AOD española en 2012 foron obtidos da versión preliminar do PACI 2012 de 18 de abril de 2012 presentado no Pleno do Consello de Cooperación e da rectiicación do Marco Orzamentario PACI 2012-Válido a 24 de abril de 2012. O 2,5% restante repártese noutros ministerios. Este fondo rexistra en 2012 un descenso no seu orzamento de 125 millóns de euros respecto ao ano anterior.

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

Dentro do MAEC a partida que maior redución rexistra é o orzamento xestionado pola AECID, que descende de 862,48 millóns de euros en 2011 a 375,28 en 2012. Trátase dunha das reducións máis sorprendentes e, aparentemente, das que maior impacto negativo terá na política de cooperación española ao ser a AECID o principal órgano de xestión desta política. Este descenso introduce o risco de descapitalización da Axencia -ademais nun contexto marcado pola ausencia dun contrato de xestión- e da súa perda de relevancia na xestión da AOD bilateral e, seguramente o máis importante, no actual papel de interlocución, diálogo político e execución técnica desempeñado a través da súa rede de oicinas técnicas de cooperación nos países socios. En relación ás modalidades de axuda, a AOD prevista para 2012 canalizarase nun 43,15% pola vía multilateral fronte ao 52,52% que se canalizará pola vía bilateral. Trátase de porcentaxes signiicativamente distintas ás do ano 2011, no que a AOD multilateral supuña o 32,84% da AOD española e a AOD bilateral o 67,16%. Estas porcentaxes mostran que, a pesar do elevado descenso da AOD española, o volume total da AOD multilateral descendeu de xeito moito menos sensible, ao pasar dunha cifra total en 2011 de 1.390,24 millóns de euros aos 1.038,69 de 2012. Pola súa banda, a partida de AOD bilateral foi a modalidade que maior recorte sufriu, ao pasar de 2.843,45 millóns de euros en 2011 a 1.262,96 en 2012, o que supón un descenso do 55,58%. Dentro da cooperación bilateral, a AOD reembolsable acusa un descenso signiicativo ao pasar de 645,23 (15,24% da AOD total) millóns de euros en 2011 a 285,23 en 2012 (11,86% da AOD total). Este recorte explícase, fundamentalmente, a partir do recorte do orzamento de FONPRODE e, como parecen indicar os datos, da desaparición do Fondo de Microcréditos. En canto á AOD non reembolsable, a outra modalidade de cooperación bilateral, tamén acusou un considerable descenso, maior aínda que a cooperación reembolsable en termos absolutos e sensiblemente menor en termos relativos. Esta modalidade de cooperación pasa dunha cifra de 1.922,18 millóns de euros (51,92% da AOD en 2011) a un volume de 977,73 millóns de euros (un 40,66% da AOD total en 2012). Dentro da partida de AOD bilateral non reembolsable atópanse as doazóns vía ONGD, que pasan dun total de 590,69 millóns de euros en 2011 (o 13,9% da AOD total neta) a 370,26 millóns de euros en 2012 (o 15,3% da AOD total). Trátase dunha partida que, aínda que diminúe considerablemente, concretamente un 37,32%, non acusa un descenso tan elevado como outras partidas. Esta rebaixa -sumada ao descenso da cooperación descentralizada, principal fonte de inanciamento das ONGD española (Coordinadora, 2011:16-17)-, no entanto, pode pór en perigo a participación das organizacións da sociedade civil nesta política, cando se trata dunha das bases nas que se apoiou historicamente, constitúe un dos elementos con maior potencial para a transparencia e a apropiación democrática, e ofrece á cooperación española valor especíico para contribuír aos procesos de gobernanza, obxectivo fundamental das políticas de cooperación. Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

73

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

Ademais, parece que o descenso nesta partida bota por terra a renovación da Orde de Bases de subvencións, un dos avances signiicativos que en materia normativa realizáranse na cooperación española no último período. Faino irrelevante porque parece que no horizonte se albisca un marco de inanciamento, no que respecta ás ONGD, marcado polas restricións no que non parecen realistas os compromisos recollidos na actual Orde de Bases, que procuraban consolidar o marco de inanciamento elaborado en 2006 e que dera lugar aos convenios plurianuais de cooperación. Máis aló da mirada concreta aos recortes e ao seu impacto nas diferentes partidas e modalidades de AOD, a análise xeral da redución da AOD nas proporcións nas que se produciu admite varias lecturas: en primeiro lugar, a dimensión do recorte obrigará aos xestores desta política a responder ás propias necesidades estruturais do sistema e aos compromisos máis inmediatos xa establecidos moitos deles en clave de peche de procesos, e apenas quedará marxe para consolidar outras liñas de traballo ou atender a novas realidades. En segundo lugar, trátase dun recorte froito dunha decisión unilateral e discrecional que, ademais de evidenciar a asimetría na toma de decisións no seo do sistema de axuda, non se asenta nun proceso de decisión estratéxica marcado por prioridades en clave de desenvolvemento. Pola contra, a tradicional ausencia de exercicios de avaliación por parte da cooperación española que alimenten os procesos de toma de decisións invita a pensar -e así se deduce tamén da análise do recorte da AOD, case proporcional entre as diferentes partidas- nunha redución xeneralizada e repartida entre modalidades e instrumentos, afastándose así de opcións máis estratéxicas, como un proceso de concentración dialogado e guiado por criterios de pertinencia e capacidades. A pesar da nova retórica sobre a concentración expresada no documento PACI 2012 feito público recentemente polo goberno, habería que airmar que recortar non é concentrar. Se, como parece, os criterios para concretar a redución orzamentaria van estar guiados prioritariamente por argumentos iscais en detrimento dunhas liñas estratéxicas que apunten con claridade a resolver os problemas pendentes do sistema de cooperación española baseados en avaliacións e dialogados cos diferentes actores da cooperación; o que pode esperarse é un aumento da cooperación inanceira a pesar de non contar con garantías sobre os seus impactos, unha distribución xeográica baseada na razón diplomática ou agora baseada en criterios xeoeconómicos e non en criterios derivados da complementariedade, a eicacia ou a división do traballo, e un aumento do peso que o sector privado empresarial -especialmente aquel que teña intereses estratéxicos exportadores no exterior- terá como actor con inluencia determinante na política de cooperación. b) O abandono do cosmopolitismo pola vía do nacionalismo metodolóxico Coa entrada do actual goberno e a partir dos primeiros pasos dados tanto na coniguración do MAEC como do ámbito especíico da política de cooperación empézase a conigurar unha lóxica -que en realidade é antiga- que nos próximos anos parece que guiará ás políticas españolas en materia de desenvolvemento. Unha

74

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

lóxica, a do realismo político, que parece renunciar á deinición das políticas públicas a partir da construción da gobernanza global e a coherencia destas co desenvolvemento. Unha lóxica que parece descoñecer que os intereses nacionais non só non se poden desvincular da provisión de bens públicos globais, senón que son claramente dependentes destes. Varias son as razóns que permiten realizar este diagnóstico: a primeira delas extráese a partir da lectura dos Orzamentos Xerais do Estado para 2012. O drástico recorte do MAEC dun 54,4% do seu orzamento -que recae practicamente na súa totalidade na partida de AOD- máis aínda se comparamos co previsto para outros ministerios -o que máis contrasta é o recorte do 8,8% do Ministerio de Defensa- é a expresión dunha concepción do mundo menos inspirada no multilateralismo e a gobernanza global. A segunda razón, claramente vinculada coa anterior, está estreitamente relacionada coa perda de interese estratéxico da cooperación internacional. O elevado peril económico do Ministro de Asuntos Exteriores e Cooperación e a vinculación da estrutura de cooperación cunha das áreas xeográicas de maior interese cultural e económico como é Iberoamérica, aínda que non o comprometan necesariamente, parecen reforzar o vínculo entre a política de cooperación e os intereses estratéxicos de España, fundamentalmente na súa dimensión económica e cultural. Mostra diso é o papel xogado polo propio Ministro como un dos principais impulsores do proxecto para relotar a “Marca España”, vinculada esta coa capacidade exportadora e os intereses económicos do país, o que invita a pensar nunha marcada orientación da diplomacia española cara a defensa dos intereses económicos e comerciais do país. Unha terceira razón, que tamén se expresou nitidamente en palabras do ministro Margallo cando en comparecencia ante a Comisión de Cooperación do Congreso o día 14 de marzo de 2012 airmou que recortar a axuda é doloroso, pero o é máis aínda “facelo nas pensións ou pechar ambulatorios”. A idea que latexa con forza nesta declaración -idea que está calando cada vez con máis profundidade tamén no ámbito da cooperación descentralizada- é que os dereitos da cidadanía do Norte, neste caso a española, e os da do Sur son realidades diferenciadas e ata, en períodos de crises como o actual no que os recursos son insuicientes para satisfacelos a todos, contrapostas. Neste contexto, airma o discurso realista inspirado no nacionalismo metodolóxico, parece lóxico priorizar a defensa dos intereses da propia cidadanía. A idea é cuestionable por varios motivos. En primeiro lugar porque é inxusta, xa que traslada as consecuencias da crise ás persoas que non a provocaron cando, ademais, estas son as persoas máis vulnerables do planeta. O argumento da xustiza desde un plano ético, no entanto, nunca foi suiciente motivo para a comunidade política. En segundo lugar parece un argumento falso, ademais de incompatible con esa outra idea que expresa a incapacidade dos Estados para, a título individual, afrontar os desafíos globais. Non parece, polo tanto, que a toma unilateral de decisións que afectan negativamente a terceiros países -ou á súa cidadanía- sexa consecuente coa Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

75

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

idea expresada. E en terceiro lugar é perigoso ata para a garantía dos dereitos dos propios cidadáns aos que di defender. Trátase dun discurso que hoxe se asenta na dicotomía entre os dereitos dos cidadáns “de aquí e os de alí”, e que rompe polo tanto coa idea dos dereitos humanos como universais e indivisibles, ruptura que en función das circunstancias pódese redeinir englobando ou excluíndo a diferentes colectivos en función do contexto económico, ou de determinados intereses electorais ou políticos. Un mundo globalizado, cada vez máis interdependente e ameazado na súa totalidade por males públicos globais -como son as consecuencias do cambio climático, a iniquidade ou a perda xeneralizada de dereitos- non pode ser entendido, e moito menos abordado, desde solucións de carácter estritamente nacional. Non parece, polo tanto, a volta a postulados de corte realista nas políticas de cooperación o xeito máis adecuado de afrontar os problemas globais de desenvolvemento especialmente nun momento como o actual, xa non só polo grao de interdependencia dos sistemas económicos, políticos e sociais, senón tamén pola proximidade de citas tan relevantes para a construción do futuro común como son o “Cumio de Río 20” ou o camiño cara a deinición dunha axenda post-2015. Son citas que esixen unha mirada á altura dos desafíos globais, o que esixe repensar a nova narrativa sobre o desenvolvemento desde a superación da mirada nacional. Pola contra, España afastarase do cumprimento de moitos dos seus compromisos coa comunidade internacional, converténdose nun socio menos iable e peor situado na axenda internacional. Deixará con iso de mostrarse internacionalmente como un país solidario e comprometido coa axenda colectiva de desenvolvemento. A vella idea de obter prestixio no exterior a base de exportacións de recursos e marcas, fortemente revitalizada polo novo goberno, pode situar a España a ollos dos países en desenvolvemento e dos países comprometidos coa axenda internacional, como unha ameaza para a gobernanza global polos seus discursos escapistas que limitan a viabilidade do multilateralismo democrático como resposta global aos problemas do desenvolvemento (Mayor Zaragoza, 2012). Esta visión contradise coa que guiaba o consenso político e social que veu construíndose desde os anos noventa en España, cunha última expresión que foi o Pacto de Estado contra a pobreza internacional de 2007 e que foi recollido e celebrado polo Comité de Axuda ao Desenvolvemento da OCDE como un dos mellores activos da política de cooperación española.

4. A modo de conclusión: perspectivas para o avance da política española de desenvolvemento A pesar de que estas liñas escríbense cando o novo goberno apenas leva cinco meses de exercicio, as perspectivas para a política de cooperación española non son boas. O brutal recorte nos recursos da cooperación constitúe unha ameaza

76

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

quizais deinitiva para unha política que, logo de máis de vinte e cinco anos de existencia, lograra iniciar un ciclo expansivo e reformista a partir do ano 2004. Pero o recorte realizado, nun contexto de fortísimos axustes iscais impostos pola ortodoxia económica e a insuiciente capacidade política da Unión Europea, serve ademais como pretexto para realizar un xiro na matriz da política exterior española que afasta ao desenvolvemento e a cooperación dos seus propósitos. Así, un marcado compoñente ideolóxico conservador que ve na política de cooperación pouco máis que un conxunto de accións funcionais para a proxección exterior do país ameaza con botar por terra as esperanzas de ver como do ciclo expansivo dunha política de cooperación obsoleta e afastada dos consensos internacionais, recibía un novo impulso para pasar a constituír unha política de desenvolvemento integral e integrada en todas as accións de goberno. Pero a fraxilidade das reformas fundamentais postas en marcha, debida principalmente a que no seu deseño e planiicación non se expuxeron novas estruturas para superar a tensión e o conlito de dúas visións dos intereses españois dos que a política de desenvolvemento debe, esta vez sen dilación, iniciar un proceso de autonomización e independencia que debe empezar pola creación dun Ministerio de Desenvolvemento Internacional. O país dispón de varios incentivos para iso e algún exemplo que ben pode ser tido moi en conta, o do Departamento de Desenvolvemento Internacional (DFID polas súas siglas en inglés) do goberno británico. No seu caso foron necesarios dezaoito anos de gobernos conservadores para que os laboristas iniciasen o seu regreso ao goberno creando o DFID e separándoo orgánica e funcionalmente do Foreign Ofice. No noso, as aprendizaxes que poden extraerse do que consideramos os principais límites estruturais da nosa cooperación durante o ciclo expansivo de intentos reformistas, deberían servir para que a decisión chegue canto antes. Debe constituírse un Ministerio que asuma todas as competencias en materia de axuda e desenvolvemento, de forma que o seu responsable non só sexa membro do Consello de Ministros representando a súa carteira, senón que forme parte de varios comités interministeriais nos que poder informar e inluír nas políticas desde a óptica do desenvolvemento. Este novo ministerio debe, en consonancia, crear unha nova carreira profesional na que diversos especialistas nas diferentes dimensións que esixe o desenvolvemento poidan realizar a súa traxectoria profesional ao servizo da política pública. Non debería esquecerse que a actual Lei de Cooperación, valorada na súa orientación e visión sobre a cooperación e o desenvolvemento, foi elaborada e aprobada durante un mandato do Partido Popular. Doutra banda, e podería ser un incentivo moi importante para o actual goberno dada a complicada situación económica, o argumento que pareceu resultar fundamental entre as motivacións que tivo o goberno británico para proceder a separar a axuda e o desenvolvemento da política exterior, foi a necesidade de contar cun departamento dedicado aos intereses estratéxicos a longo prazo, de forma que estes fosen balanceados e tidos en conta ante as presións que o curto prazo impón. Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

77

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

Dito doutra forma, un goberno en tempos de transnacionalización do desenvolvemento e desafíos globais, precisa dun departamento especíico que evite que as preocupacións comerciais e diplomáticas do curto prazo non deixen espazo para os intereses do país no longo prazo, no entendido de que o desenvolvemento sostible, a redución da desigualdade e a erradicación da pobreza mundial supón un interese de España no longo prazo (Barder, 2005: 23). Doutra banda, calquera que sexa o novo marco de inanciamento para as ONGD, estas xa procederon a unha reestruturación sen precedentes que lles obrigará a reducir á metade a súa actividade e a súa capacidade no que a xestión de proxectos de cooperación se reire. Neste contexto parece relevante proceder a xerar espazos de repolitización do sector de forma que poida rexenerarse un consenso social sobre a base dunha identidade de cidadanía global que esixa unha folla de ruta renovada para a política de desenvolvemento española, que non só asuma e desenvolva unha matriz cosmopolita da súa acción no exterior, senón que considere o Ministerio de Desenvolvemento Internacional como responsable da política de cooperación e como artellador da promoción do desenvolvemento a través do resto de políticas públicas.

Pablo J. Martínez Osés é coordinador da “Plataforma 2015 y más”. Especialista en cooperación internacional para o desenvolvemento, foi secretario técnico da “Plataforma 0,7%” e coordinador da campaña estatal “Pobreza Cero” da Coordinadora de ONGD-España. Autor do libro “Objetivos del Milenio ¿se puede acabar con la pobreza?”, Editorial PPC, 2005.

Ignacio Martínez Martínez é responsable de Estudos da “Plataforma 2015 y más”e investigador asociado da Área de Desenvolvemento e Cooperación do Instituto Complutense de Estudios Internacionais.

78

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

BIBLIOGRAFÍA BARDER, Owen (2005): Reforming Development Assistance: Lessons from the UK Experience, Working Paper 70, Washington, DC: Center for Global Development. COORDINADORA DE ONGD-ESPAÑA (2010): Informe de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo-España sobre el sector de las ONGD 2009, Publicaciones Coordinadora, Madrid. FRESNILLO, Yolanda e GÓMEZ-OLIVÉ, Daniel (2012): La cooperación inanciera en España ¿hacia un nuevo paradigma de desarrollo?, Coordinadora de ONG para el desarrollo – España y Plataforma 2015 y más. Madrid. IGLESIA-CARUNCHO, Manuel (2011): The politics and policy of Aid in Spain, IDS Research Report 65, Institute of Development Studies. University of Sussex. KHARAS, Homi (2011): “Coming together: how a new global partnership on development cooperation was forged at Busan High Level Forum of Aid Effectiveness”, Real Instituto Elcano, (ARI/16472011), 20 de novembro de 2011. KHARAS, Homi (2010): “La ayuda al desarrollo en el siglo XXI”, en GUERRA, A., TEZANOS, J.F., e TEZANOS, S. (2010) La lucha contra la pobreza y el hambre, Editorial Sistema, 2010, Madrid, pp.299-340. MARTÍNEZ, Ignacio e MARTÍNEZ, Pablo (2011): “Balance de la cooperación española: crisis, estancamiento y debilidad política” en Anuario 2010. Las políticas globales importan, Plataforma 2015 y más, Madrid, dispoñible en: http:// www.2015ymas.org/IMG/pdf/ANUARIO2010_v6_INTERIOR.pdf MARTÍNEZ, Pablo (2012): “La reforma legal del FAD”, en Revista Española de Desarrollo y Cooperación, nº 29, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación – UCM, Madrid, 2012. MILLÁN, Natalia (2011): “Coherencia para el desarrollo en un mundo globalizado: más allá de las políticas de ayuda. Los casos de Suecia y España”, en Revista Sistema, xaneiro de 2011, pp.139-161. MILLÁN, Natalia; SANTANDER, Guillermo; AGUIRRE, Pablo; e GARRIDO, Anabel (2012): La coherencia de políticas para el desarrollo en España: Mecanismos, actores y procesos, Editorial 2015 y más, Madrid. OCDE (2007): DAC peer review of Spain, OECD, París. OCDE (2011) Aid Effectiveness 2005-10: Progress in implementing the Paris Declaration, OCDE. OCDE (2011b) Alianza de Busan para la cooperación eicaz al desarrollo, 1 de decembro de 2011, OCDE, dispoñible en http://www.oecd.org/dataoecd/54/36/49650200.pdf PLATAFORMA 2015 Y MÁS (2011): “Renovando nuestro papel hacia la transformación social”, en Renovando el papel de las ONGD. Hacia la transformación social, Editorial 2015 y más, Madrid, pp. 69-98. SANAHUJA, José Antonio (2005) “Seguridad, desarrollo y lucha contra la pobreza tras el 11-S: los Objetivos del Milenio y la “securitización” de la ayuda”, DocuTempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012

79

Os límites estruturais da cooperación española: expansión, disociación e caída / Pablo J. Martínez Osés e Ignacio Martínez Martínez

mentación Social no 136, monográico sobre los Objetivos del Milenio, eneromarzo de 2005, pp. 25-41. SANAHUJA, José Antonio (2007) “Más y mejor ayuda?: la Declaración de París y las tendencias en la cooperación al desarrollo”, Ceipaz Anuario 2007-2008, 2007, pp. 71-101. SANAHUJA, José Antonio (2007b) “La política de cooperación española a partir de 2008: el reto de culminar las reformas”, en QUÓRUM, nº 19, 2007, pp. 37-55. SANAHUJA, José Antonio (2008) “¿Un mundo unipolar, multipolar, o apolar? La naturaleza y la distribución del poder en la sociedad internacional contemporánea”. VV AA, Cursos de derecho internacional y relaciones internacionales de Vitoria-Gasteiz 2007. Bilbao, Universidad del País Vasco, pp. 293-379.

80

Tempo Exterior / 24 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2012