"Identificación de Estrategias para la Formulación de Planes de Ordenamiento Territorial para los departamentos de Jáchal, Iglesia y Calingasta". Documento elaborado por la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de la Universidad de San Juan a través de un Convenio de Asistencia Tecnológica suscripto entre la Fundación Universidad Nacional de San Juan y la Secretaría de Estado de Minería.
IICA (2004) Desarrollo rural sostenible enfoque territrorial. La experiencia de IICA en Brasil)
Según datos de la empresa el yacimiento cuenta con reservas comprobadas de 17.8 millones de onzas de oro que contienen 718 millones de onzas de plata. Se proyecta una inversión estimada de entre los US$2.800 y US$3.000 millones y una vida útil de unos 25 años.
http://www.barrick.cl/proyectos/pascua-lama_informacion.php
El método emplea material explosivo para volar las rocas y poder extraer los minerales.
Barrick Gold Corporation es una empresa transnacional con sede central en Canadá y la segunda productora de oro a nivel mundial. Actualmente lleva a cabo veintisiete proyectos y explotaciones mineras en el mundo. En Sudamérica opera otras cuatro minas: en Perú, Chile Argentina (www.barrick.cl/quienes/historia.php) En Argentina opera a través de su filial Minería Argentina Gold la explotación de Veladero -provincia de San Juan- (Giovannini, et al, 2009).
Dentro de la cuenca se verían afectadas localidades del departamento de Iglesia como Rodeo -cabecera y sitio de mayor población con 2393 habitantes (INDEC, 2001)- Pismanta, Quilinquil, Angualasto, Colangüil, Tudcum, Las Flores, entre otros; y el oeste el Departamento Jáchal, que incluye a su mayor poblado, San José de Jáchal con 10.993 habitantes (INDEC, 2001), y a Pachimoco
En Chile se desarrolla la producción de uva pisquera y uva de mesa de exportación- además de cítricos, paltos y hortalizas. Actividad complementa con producción familiar para el autoconsumo.
En la Declaración de Impacto Ambiental, que aprueba el estudio presentado por el empresa en Argentina (Resolución 121/06 Secretaría de Minería de San Juan) se explica que "El acceso [a Pasua Lama] se realiza mediante ruta pública que va de San Juan a Tudcum, para tomar el "camino privado" minero que atraviesa el Valle"
Conformada por la Reserva Provincial San Guillermo (que abarca unas 900.000 has de extensión aproximadamente) y el Parque Nacional San Guillermo (abarca unas 166.000 has de la Reserva Provincial) que constituye el núcleo de la reserva de Biosfera y está ubicado a solo 45 km de Lama. El Parque Nacional, a cargo de la Administración de Parques Nacionales, fue creado en diciembre de 1998 por Ley Nacional 25.077/98 con el objetivo de conservar a la mayor concentración de camélidos de la Argentina. La Reserva Provincial data del año 1972.
http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=2791
Administración de Parques Nacionales. Parque Nacional San Guillermo. Documento presentado por Barrick en Estudio de Impacto Ambiental de Pascua Lama. Apéndice TO2.5 Antecedentes Reserva Provincial San Guillermo- Documento 2 pdf
Ver Estudio de Impacto Ambiental de Pascua Lama. Apéndice TO2.5 Antecedentes Reserva Provincial San Guillermo
Por otra parte, llama la atención que en el sitio web de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación este publicado como extensión de la total de la Reserva unas 990.000 has, de las cuales 170.000 pertenecen al núcleo.
Ver: http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=2791
Según datos de estaciones para el periodo 1980 – 2000.
Datos según modelo regional de alta resolución MM5 y modelo global HadCM3, para el escenario A2 (2020-2030)
La altura de la isoterma de 0° C sirve como un indicador aproximado del límite del hielo y la nieve en la cordillera de los Andes. La importancia de estas masas de hielo, conocidas como glaciares, es el rol de reservorios naturales de agua que almacenan agua en invierno, principalmente por precipitación en forma de nieve, para liberarla en verano por su derretimiento (Barros, V. et al; 2006:46, 130). Para el caso de la región de San Juan el valor medio anual de la elevación proyectada de la isoterma 0º C al 2020-2030 es de 150m (Boninsegna y Villalba. 2006:4).
En Chile condujo a la formulación de proyectos de ley al respecto, sin que aún se concrete alguno. En Argentina este proceso culminó con el veto presidencial, en noviembre de 2008, a la Ley de presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y el ambiente periglaciar Nº 26418, sancionada por amplia mayoría en el Congreso. La Ley prohibía que en los glaciares y en su entorno se realicen actividades que puedan afectar su condición natural o que impliquen su destrucción o traslado o interfieran en su avance. Asimismo, impulsaba la realización de un inventario de glaciares. El decreto-veto considera a esta prohibición excesiva dado que la Ley General de Ambiente 25675 contempla la realización de estudios de impacto ambiental ante el desarrollo de cualquier obra que pueda degradar el ambiente. Además, argumenta que los "Gobernadores de la zona cordillerana han manifestado su preocupación con lo dispuesto por la norma sancionada, toda vez que repercutiría negativamente en el desarrollo económico y en las inversiones que se llevan a cabo en dichas provincias." (Decreto 1837/08)
Con la reforma constitucional de 1994 los recursos naturales son transferidos a las provincias.
La CIEAM estuvo integrada por representantes de los siguientes organismos: Departamento de Minería, Departamento de Hidráulica, Subsecretaría de Agricultura, Instituto Hidrobiológico, Dirección de Recursos Naturales, Dirección de Planeamiento y Desarrollo Urbano, Subsecretaría de Política Ambiental, Secretaría de Salud , Dirección de Recursos Energéticos, CIPCAMI, Universidad Nacional de San Juan, a la Universidad Católica de Cuyo, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, al Instituto Nacional de Previsión Sísmica, el Instituto Nacional del Agua (decreto Nº 1815 de 2004, provincia de San Juan)
Publicada mediante al Resolución 121/06 de la Secretaría de Minería de provincia de San Juan
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y CONFLICTO AMBIENTAL
PASCUA LAMA: DEFINIENDO NUEVAS TERRITORIALIDADES.
Autores
Enrique Schwartz DNI 94.213.444 – Castillo 460 (CP 1414) Bs. As. – Argentina – Tel/Fax: +54.11.47728922 -
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Químico Ambiental. Diploma de Especialidad en Políticas Sociales: Desarrollo y Pobreza. Actualmente cursa la Maestría en Ciencias Ambientales en la Universidad de Buenos Aires. Se ha especializado como investigador en conflictos ambientales y cambio climático, desempeñándose en diversas instituciones: Instituto de Ecología Política, Universidad de La Serena en Chile; Centro de Estudios Sociales y Ambientales, Foro Ciudadano de Participación por la Justicia y los Derechos Humanos (FOCO), en Argentina. También, ha trabajado como docente en distintas universidades chilenas.
Lorena Sierkovich- DNI 24.997.983 – Castillo 460 (CP 1414) Bs. As. – Argentina - Tel/Fax: +54.11.47728922 –
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Socióloga de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Actualmente se encuentra finalizando la Maestría en Administración Pública de la UBA. Se desempeña como Consultora en Comunicación Institucional en la Secretaría de la Gestión Pública de la Nación. En el ámbito académico ha participado en proyectos de investigación sobre políticas públicas y reforma del estado en la UBA y en el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES). Asimismo, tiene una sólida experiencia en el desarrollo de estudios cualitativos y cuantitativos en el sector privado.
Hernán Medina - DNI 28.471.829 – Castillo 460 (CP 1414) Bs. As. – Argentina - Tel/Fax: +54.11.47728922 –
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Cursa la Licenciatura de Geografía en la UBA. Es investigador del Observatorio de Empresas Trasnacionales de FOCO donde participa en el área de actividades extractivas y es responsable de la sistematización de información y cartografía de conflictividad minera. Colabora en la organización de actividades con comunidades en conflicto y ONG y en la presentación de demandas sobre violaciones a los derechos humanos ante organismos internacionales. Se desempeña como docente asistente en la Cátedra de Geografía Social Latinoamericana en la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA.
Resumen.
El presente trabajo examina el conflicto ambiental minero Pascua Lama a la luz del Plan de ordenamiento territorial de la provincia de San Juan. Se abordan tres dimensiones de análisis: la territorialidad, la sustentabilidad, y la gobernanza ambiental. La monografía postula que los conflictos ambientales se desarrollan en torno a territorialidad y a la apropiación de los recursos naturales. En un contexto que privilegia el desarrollo económico sobre la sustentabilidad ecológica, los conflictos ambientales han cobrado cada vez más relevancia. Por ello, los estados han planteado la necesidad de recuperar las herramientas de gestión y planificación como el ordenamiento (ambiental) territorial.
I- Marco Conceptual
a) Sustentabilidad, conflictos ambientales y gobernanza ambiental
En la actualidad el concepto sustentabilidad es una especie de centro de atracción gravitacional para la retórica discursiva vinculada al desarrollo. Todo parecería tener que ser sustentable o la sustentabilidad tendría que servir para todo. Con el propósito de no contribuir a esta cacofonía imperante consideramos necesario dotar a la sustentabilidad de un contenido preciso para nuestro trabajo.
Antes que la noción de desarrollo sustentable, conocida a partir del Informe Brundtland "Nuestro Futuro Común" (1987) por la célebre frase: "desarrollo sustentable es aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad de que las futuras generaciones atiendan a sus propias necesidades", hemos considerado de mayor interés utilizar la noción de sustentabilidad aportada por la economía ecológica (Van Hauwermeiren, 1998).
El concepto de sustentabilidad permite resaltar que en el fondo de esta discusión se encuentra la necesidad de reconocer los límites ecológicos al desarrollo económico. Desde este enfoque, la economía es comprendida como un subsistema abierto dentro de un sistema mayor (ecológico) finito y frágil. Es decir, la actividad económica queda restringida a la capacidad de los ecosistemas de brindar recursos y de asimilar los residuos generados por esta actividad (su capacidad de carga y de regeneración). De esta manera, se reconoce un mínimo ecológico que las actividades humanas deben resguardar a fin de no comprometer la sustentabilidad de los sistemas de soporte vital.
De esta forma abandonamos la ambigüedad del concepto desarrollo sustentable -caracterizado por interpretaciones contradictorias- que permanece ligado a los principios económicos guiados por valores de intercambio, incompatibles con los requerimientos de los sistemas ecológicos.
La ausencia de una discusión política multi-actor acerca de los criterios de sustentabilidad que deben adoptarse para limitar los efectos antrópicos sobre los sistemas ecológicos, ha traído aparejado la irrupción de los denominados ´conflictos ambientales`.
En el caso de los países productores-exportadores de materias primas-recursos naturales, los conflictos ambientales se encuentran estrechamente ligados a procesos productivos que ocurren la mayoría de las veces en pequeñas comunidades, pero que tienen su origen en los procesos económicos globalizados. De esta manera, se ponen en juego dos lógicas diferentes (y asimétricas) la local y lo global. Además, contribuyen a esta conflictividad, por una parte, los déficit de la legislación e institucionalidad ambiental vigente y, por otra parte, la precariedad de canales formales para la resolución negociada de aquellas disputas (Rojas et al., 2003).
Por su parte, Sabatini (1998) sugiere que los conflictos ambientales tienden a abrir paso a la discusión de visiones sobre el tipo de vida que se quiere, el tipo de desarrollo, el tipo de ciudad; lo mismo que a procesos de cambio social. Esta perspectiva destaca la potencialidad `democratizadora´ de los conflictos ambientales y la apertura que ellos brindan a una discusión profunda acerca de la sustentabilidad de las actividades económicas en el territorio y la calidad de vida de sus habitantes.
Los conflictos ambientales, por lo tanto, podrían dar lugar a formas nuevas de relación entre los actores involucrados; ser un catalizador de mecanismos alternativos de resolución de disputas que contribuyan a la sustentabilidad. Los avances en esta materia dependerán, en gran medida, de la capacidad de respuesta institucional que tengan la sociedad y el sistema político para abordar estos conflictos (Rojas et al., 2003).
Nuestras sociedades (latinoamericanas) albergan actividades de alto impacto ambiental en un contexto institucional generalmente débil, con estados reducidos en sus capacidades, principalmente por el periodo de reformas de corte neoliberal de los años 90 (Gudynas, 2002). Con un estado que ha visto erosionadas sus facultades normativas e institucionales, y una creciente intervención de múltiples agentes privados en esferas públicas, el concepto de gobernanza ambiental ha llamado la atención en el ámbito de las decisiones políticas.
Y es que, los conflictos ambientales se desarrollan en escenarios institucionales específicos. Nos referimos aquí, al sistema de normas (leyes, reglamentos y políticas) con los que cuenta una comunidad para regular el uso de los recursos. Es decir, un determinado sistema de gobernanza. La gobernanza ambiental refiere, entonces, al hecho de constituir un sistema de coordinación entre actores sociales múltiples, que garantice un proceso que responda a las preguntas sobre cómo y quiénes toman decisiones ambientales, de acceso, uso o distribución de los recursos naturales (Reyes y Jara, 2004).
La gobernanza ambiental no sustituye al gobierno, tampoco significa "repartir" el poder o llevar a cabo una mera legitimación pública de las decisiones políticas. Sino que se trata de una (re) construcción del poder basada en un proceso que afiance los derechos, identidades, diversidades y espacios de debate público en la toma de decisiones y acciones administrativas (Reyes y Jara, 2004:7).
Según Reyes y Jara (2004:8) para entender la dinámica de procesos que posibilitan una gobernanza ambiental resulta clave analizar la pertinencia y adaptabilidad de los instrumentos que crea la ley y la interacción de estos con las dinámicas sociales y conflictos de acceso y uso de los recursos en las comunidades.
b) Territorio y territorialidad como significantes para el Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT)
Robert Sack (1986:19) define territorialidad como una "estrategia de un individuo o grupo de afectar, influir o controlar personas, fenómenos y sus relaciones a través de la delimitación y ejerciendo control sobre un área geográfica; y ésta área puede ser denominada como territorio".
Desde este punto de vista, los territorios son entidades históricas, contingentes, en permanente transformación, que se reproducen a través de las prácticas sociales y culturales de los sujetos. Es decir, los territorios componen una realidad compleja donde se articulan procesos económicos, políticos y socioculturales. La fortaleza de este enfoque está en señalar la existencia de una red de actores, con diferentes intencionalidades y que actúan con distintas lógicas. Entonces los diferentes grupos sociales políticamente movilizados moldearán los territorios en función de sus intereses (Benedetti, 2007).
En definitiva el concepto de territorialidad y territorio propuesto por Sack expone la característica subyacente de poder, en donde éste ya no se encuentra concentrado sólo en el estado, sino que está disponible para otros grupos sociales. Por ello los territorios pueden ser considerados como un espacio definido por y a partir de relaciones de poder, introduciéndose un carácter relacional a la definición de territorio.
Sin embargo, históricamente el estado ha definido la disposición de actividades económicas y políticas en el territorio. Para autores como Ríos et al (2008:64) esta orientación ´estado-céntrica´ permitió a los sujetos dominantes del desarrollo -actores de la sociedad nacional, como la burocracia estatal y las elites modernizantes- presentar la noción de ordenamiento territorial centrada en la obtención de un nivel básico de infraestructuras, como la universalmente válida.
Ordenamiento territorial, entonces, se concibe como "aquellas acciones, políticas y estrategias tendientes a lograr el equilibrio del territorio, mediante la planificación concebida como un instrumento racional en el proceso dinámico de relaciones" (Abraham y Salomón, 2008:291). Su objetivo es armonizar las actividades del hombre con el aprovechamiento de los recursos naturales y sus potencialidades, con el fin de obtener bienestar económico y social. En pocas palabras, la ordenación del territorio sería la voluntad y acción pública para mejorar la localización y disposición de de las actividades humanas en el territorio.
Según Cuesta Aguilar (2006:258) el accionar del estado siguió tres tendencias:
a) La primera persigue la definición de posiciones y esquemas de relación, incluyendo la selección de núcleos, la definición de unidades territoriales básicas, el trazado de redes de comunicación.
b) La segunda corriente convirtió el análisis del territorio una prioridad de los estados trabajando los procesos territoriales de apropiación, parcelación y comercialización, tanto desde un enfoque urbanístico como normativo.
c) La tercera tendencia vincula el territorio con las temáticas económicas pero con la novedad de trabajar la información ambiental que comienza a formar parte del discurso político.
Ahora bien, esta última tendencia se plantea como superadora de su antecesora, al incorporar la variable ambiental. Esta variante de la planificación territorial enfatiza la necesidad de utilizar al máximo las potencialidades y recursos de un territorio, atendiendo a las oportunidades ambientales existentes, con el fin de minimizar la degradación e impactos de las actividades económicas.
En este marco, la intervención del ser humano sobre la naturaleza, mediada por una ordenación (ambiental) del territorio, parecería continuar dominada por una racionalidad económica que coloca el sentido del mundo en la producción. Para autores como Leff la naturaleza aquí es `cosificada´, desprovista de cualquier complejidad ecológica, convertida en materia prima para procesos económicos y donde los recursos naturales se convierten en simples recursos explotables para el capital.
A través de este documento, entendido como un ejercicio problematizador, se persigue la necesidad de instalar un debate sobre un giro conceptual en la visión de desarrollo, que subordine los planes de ordenamiento territorial – ordenamiento ambiental del territorio a procesos de gobernanza ambiental centrados en la participación de los diferentes actores en conflicto.
Asimismo, el análisis sobre cómo la actividad minera se inscribe en las propuestas de ordenamiento territorial en la provincia de San Juan, nos permite poner en foco la importancia de un conflicto ambiental como Pascua Lama. Este conflicto evidencia, en buena medida, la extrema necesidad de abrir paso a nuevos paradigmas de conocimiento, comportamientos sociales y racionalidades productivas centradas verdaderamente en la sustentabilidad.
II- El ordenamiento territorial en San Juan: la construcción de la 'nueva ruralidad'
La propuesta de ordenamiento territorial de los espacios rurales, presentada en el diagnóstico integrado de los departamentos de Jáchal, Iglesia y Calingasta- provincia de San Juan-, plantea la necesidad de ampliar el enfoque territorial del espacio agrícola tradicional.
Por medio de la referencia al trabajo de IICA (2004) que propone un desarrollo rural sostenible, la propuesta pone en relieve el término de "Nueva Ruralidad" asociado a una visión integrada de la sociedad y sus múltiples actividades. Según expresa el documento "lo rural no es solamente agricultura y población dispersa" (sic). Es decir, que se reconoce a una heterogeneidad de agentes económicos, no agrícolas, que actúan en el territorio y que demandan la incorporación de vínculos urbanos al espacio rural.
En este punto se marca la intencionalidad de ampliar la mirada del desarrollo rural tradicional, la 'vieja ruralidad', que no logró superar el enfoque asistencialista, por lo tanto atrofiada como oportunidad para el desarrollo de la sociedad. Ahora, la demanda pasa por un desarrollo rural entendido como un continum del espacio urbano.
Se requiere, entonces, la construcción de un espacio normativo ligado al desarrollo sustentable. La herramienta operativa es el ordenamiento territorial, como instrumento que permite aprovechar el capital humano, físico-natural, social, patrimonial, cultural del territorio.
En tal sentido, en el documento "Avance 2008" del Plan Estratégico Territorial Argentina 2016 se presenta una zonificación de la provincia en cuatro áreas. En lo que respecta a Jáchal e Iglesia (Zona Norte) se propone fortalecerlas y reorganizarlas como prestadoras de servicios al transporte internacional y nacional, dada su situación estratégica en el Corredor Bioceánico. Asimismo, se promueve su desarrollo y consolidación sobre la base de la diversificación creciente de la actividad agroindustrial. Con relación a Calingasta (Zona Oeste) se propone transformarla en un centro para la prestación de servicios a la minería de alta montaña, generando inversiones para equipar al valle con la prestación de servicios necesarios para ese tipo de producción. (MPFIPyS, 2008:171-174).
En síntesis, la nueva ruralidad es definida en oposición a la vieja ruralidad. Mientras la primera aparece como oportunidad para el desarrollo, con múltiples actividades y actores económicos, inserta en procesos económicos regionales y globales; la segunda, es vista como marginal del proceso de desarrollo, basada en una economía agraria de subsistencia, aislada geográficamente. En definitiva, prosperidad versus estancamiento, desarrollo versus pobreza, conectividad versus aislamiento.
Esta visión se refuerza si analizamos junto con la propuesta provincial, la nacional. En ambas, se caracteriza a San Juan como una provincia que ha quedado marginada de los flujos comerciales dominantes, aislada de sus beneficios, así como de las inversiones. En este sentido, la naturaleza parece haber jugado un papel preponderante como obstáculo para el desarrollo:
"Las montañas, con su disposición en sentido norte-sur, han limitado el trazado de los caminos (el subrayado es nuestro) y han orientado los flujos de comercio hacia otras ciudades de la región (como Mendoza, Córdoba y San Luis) a modo de escalas intermedias hacia la Capital nacional, creando condiciones de dependencia estructural en cuanto a la provisión de servicios e infraestructura energética, vial y ferroviaria." (2008:171). En el esquema de la vieja ruralidad, la naturaleza ha sido un escollo.
No obstante, en el nuevo marco de desarrollo rural, los recursos naturales se transforman en la clave para efectivizar el desarrollo deseado, y concluir con el atraso. De esta forma la naturaleza se transforma en oportunidad: "Desde el punto de vista productivo existe una extensa área –alta montaña en el noroeste– dónde se combinan una notable potencialidad minera con recursos hídricos estratégicos (principales ríos utilizados para el riego) y recursos turísticos todavía no explotados (el subrayado es nuestro) que permitirían a San Juan diversificar su esquema productivo actual." (2008:174).
Asimismo, el PET (MPFIPyS, 2008: 61) atribuye a la minería un "rol estratégico en materia de generación de divisas y empleo" e indica que en el en Valle del Cura (provincia de San Juan) "se encuentra uno de los distritos auríferos-argentíferos más importantes del planeta, donde se localizan varios prospectos y dos mega yacimientos " en clara alusión a Veladero y Pascua Lama.
En definitiva, este discurso enfatiza la existencia de vastas extensiones de territorio no ocupado, con escasa prestación de servicios y baja accesibilidad, que sin embargo, "contienen recursos estratégicos para el desarrollo nacional" (MPFIPyS, 2004:10) útiles para la minería, por ejemplo. Es decir, que se concibe al territorio como subutilizado, con recursos económicos potenciales (recursos naturales) que todavía no entraron al mercado.
Desde la conceptualización de sustentabilidad planteada en nuestro marco teórico y la posición de extrema vulnerabilidad en que se encuentra la Provincia de San Juan respecto de recursos estratégicos como el agua, la postura de los documentos oficiales requiere de una profunda revisión. El planteamiento referente a la subutilización de los recursos naturales, especialmente los de interés para la minería metalífera, sitúa la apertura a la nueva ruralidad como una suerte de pretexto tras el cual se encuentra la operación de fuertes inversiones de capital extranjero, con intereses en la extracción de aquellos minerales.
La presencia de la industria minera en zonas áridas, dónde todas las proyecciones indican tendencias de disminución en la disponibilidad de agua, obliga a revisar cuál es la noción de sustentabilidad utilizada desde los poderes vinculados a estas decisiones estratégicas. El valor ecológico de los ecosistemas involucrados en estos procesos de explotación quedaría -en esta revisión preliminar- postergado por obtener ganancias de corto plazo.
En cuanto a las definiciones estratégicas en la propuesta de ordenación del territorio en San Juan se observa una tensión por una territorialidad agraria en transformación. La dinámica de los actores e intereses involucrados en la construcción de un nuevo espacio territorial se vincula fuertemente al actor minero como clave del desarrollo. Así, tanto los lineamientos referidos a infraestructura (rutas, ferrocarril), el fortalecimiento de asentamientos (instalaciones de comercio, finanzas, comunicación), la habilitación de recursos del territorio (estudios de factibilidad) y la gestión territorial y ambiental municipal (PLOTUR San Juan 2016) gravitan en torno a la actividad minera como oportunidad imposible de desaprovechar. No obstante, un insumo estratégico para la industria minera como los recursos hídricos, se vincula a otros intereses, los de una ruralidad de producción agrícola, desarrollada históricamente gracias al agua, hoy en disputa. Esta ruralidad se revela ante los argumentos de territorios `improductivos´ condenados a la pobreza. Aspecto clave en la instalación del discurso productivista y excluyente (Svampa et.al, 2009a).
Por último, en cuanto al proceso de gobernanza ambiental, la definición del Plan de Ordenamiento Territorial Urbano-Rural (PLOTUR San Juan) propone la legitimación social de su propuesta a través de un ordenamiento con carácter participativo.
Sin embargo, el PLOTUR San Juan atribuye al carácter técnico de la información producida como un impedimento para la participación de la comunidad. En este sentido, queda al menos en duda la pertinencia de un instrumento de ordenamiento del territorio que no logra adaptar sus criterios técnico-científicos a la incorporación de visiones y propuestas desde actores como comunidades locales.
El planteo que realiza la gobernanza ambiental requiere, como primer paso, un esfuerzo por parte de las instituciones por entender los distintos intereses y valores que los recursos naturales poseen para la amplia gama de actores interesados.
Pero además, la gobernanza ambiental demanda capacidades institucionales fuertes, que a la vez generen procesos de toma de decisiones participativos y democráticos. En tal sentido, es importante destacar que en San Juan se da un doble proceso: por un lado, una debilidad operativa de los municipios fuera del Gran San Juan; algunos ni siquiera cubren los servicios básicos de recolección de residuos, alumbrado público, pavimentación; por otro lado, un fuerte centralismo en la toma de decisiones que recae en la gobernación provincial y debilita el protagonismo de los gobierno locales. (MPFIPyS, 2008).
III- Pascua Lama: las implicancias de la nueva ruralidad
Pascua- Lama es el primer proyecto minero binacional del mundo. El proyecto prevé la extracción de oro, plata y cobre a través del método de explotación a 'cielo abierto'. Su puesta en marcha, a cargo de la transnacional canadiense Barrick Gold Corp, posee serias implicancias en múltiples dimensiones. Nuestra mirada sobre el conflicto se centrará en tres aspectos territorialidad, sustentabilidad y gobernanza ambiental.
a) Acerca de Pascua Lama
El yacimiento se ubica en las cabeceras de las cuencas del río Jáchal (Argentina) y Huasco (Chile), en la cordillera de los Andes, sobre el límite internacional entre ambos países. En Chile, la mina Pascua se encuentra en la Comuna de Alto del Carmen, a 150 kilómetros al suroriente de la ciudad de Vallenar -Provincia de Huasco- en la región de Atacama. La comuna de Alto del Carmen cuenta con una población de 4.840 habitantes, 1,9% de la población regional (INE, 2002). En Argentina, Lama, se ubica en el Departamento de Iglesia a unos 370 km al norponiente de la ciudad de San Juan, capital de la Provincia de San Juan. Iglesia tiene una población de 6737 habitantes (INDEC, 2001). Sin embargo, la cuenca potencialmente afectada pertenece al Río Jáchal en su sección occidental e incluye a los valles de los ríos del Cura, Taguas, Palca, Blanco y la sección media del Jáchal. La principal actividad económica en la zona del proyecto (Argentina - Chile) es la agropecuaria: fruticultura, cultivo de semillas, y cría de ganado, principalmente caprino.
b) Las claves del conflicto:
Desde nuestra perspectiva, el conflicto ambiental suscitado en torno al proyecto Pascua Lama se inscribe en la tensión que genera la pretensión de construir una 'nueva ruralidad' excluyente, en oposición a la 'vieja ruralidad´, considerada atrasada e improductiva. Como hemos visto, al analizar el plan de ordenamiento territorial rural de San Juan, la provincia promueve la industria minera a gran escala. Pero además, pretende posicionarse como la provincia minera en Argentina (Giovannini et.al 2009)
Así pues, el conflicto Pascua Lama puede interpretarse en torno a dos ejes fundamentales interrelacionados: la territorialidad y la competencia por el acceso, control y uso de los recursos naturales, específicamente el agua. Esta disputa ha enfrentado principalmente a comunidades locales y grupos ambientalistas con la empresa trasnacional Barrick Gold (a través de sus filiales) y el gobierno de la provincia de San Juan.
Con relación al aspecto territorial, Pascua Lama es la primera expresión concreta del Tratado de Integración y Complementación Minera -en adelante TICM- firmado en 1997 entre Argentina y Chile, que posibilita la explotación minera a lo largo de unos 5000 km de frontera, en la Cordillera de los Andes. El tratado crea un espacio `supranacional´, lo que significa una pérdida de soberanía sobre esos territorios y habilita su virtual 'privatización'. Como afirma Giovannini "con estos instrumentos jurídicos inéditos se cedieron territorios y se reconfiguraron las fronteras generando un 'tercer país' o supranación (…) un exclusivo 'espacio de flujo' para las empresas" (Giovannini et.al., 2009:256).
Esta re-configuración del territorio no se produce sólo en términos jurídicos o político-administrativos. La presencia de la empresa, con la construcción de caminos exclusivos (privados), la apropiación de los recursos naturales que este tipo de emprendimientos requiere, implican una intervención sobre el territorio con alto impacto en el modo de vida de las comunidades locales.
Como se mencionó al comienzo de este trabajo, los conflictos ambientales se manifiestan como conflictos en torno a la territorialidad -quién y cómo (re)define el territorio- por la apropiación y uso de los recursos naturales de esa territorialidad 'en disputa'. En definitiva, como señala Rojas (2003), la conflictividad expresa las visiones de mundo diferentes, que surgen de formas contradictorias de comprender, vivir y producir el territorio (Machado Aráoz, 2009:222) Es decir, que estas visiones se inscriben en dinámicas espaciales y económicas divergentes, e incluso opuestas: local-global, agricultura de subsistencia - industria trasnacional y capital internacional.
La asimetría de poder de los actores en conflicto es evidente, así como la capacidad de movilizar recursos (materiales y simbólicos) de actores globales como las transnacionales, lo que pone en jaque la construcción misma de territorialidad de las comunidades locales. En tal sentido, Porto Goncanlvez, refiriéndose a la minería a gran escala afirma que "es un ejemplo paradigmático en el cual una visión de la territorialidad se presenta como excluyente de las existentes (o potencialmente existentes) generando una tensión de territorialidades" (Citado en Svampa et.al., 2009a:43).
Por consiguiente, se puede señalar que uno de los puntos que ha generado mayor controversia se desarrolla en torno a la ubicación del yacimiento Lama dentro de la Reserva de Biosfera de San Guillermo (declarada por la UNESCO en 1980). Mientras la empresa y la institucionalidad pública sostienen que el emprendimiento esta fuera de la Reserva, ambientalistas y opositores locales al proyecto afirman que el área de influencia se emplaza en la Reserva, y que la cercanía de Lama al núcleo de la misma implica un alto riesgo ecológico.
En el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) la empresa presentó documentación oficial acerca de la Reserva. Según este informe, San Guillermo fue creada como Reserva Provincial en 1972 abarcando unas 981.640 has, que posteriormente fueron reducidas a 860.000 has., dado que a través de una nueva Ley Provincial Nº 5949 -sancionada en 1989 y publicada en el Boletín Oficial el 10/03/1997)- se desafectaron 125.680 has. Según la Administración de Parque Nacionales: "se desafectó el área productiva minera".
Es importante remarcar que en los mapas presentados en el EIA, la zona desafectada ocupa la franja fronteriza con Chile y, por lo tanto, forma parte del área territorial que delimita el Protocolo minero, lo que explicaría la decisión de reducir la reserva. Este es un claro ejemplo de como el territorio es configurado en función de relaciones de poder. Un mismo espacio puede delimitarse como territorios diferentes según el momento histórico. En este caso, el poder político ejercido por el estado y el poder económico vinculado a las inversiones extranjeras, que motivaron la creación del ese espacio transnacional, que luego afectó el territorio de la reserva.
Respecto a la competencia por los recursos naturales, el centro del conflicto minero se desarrolla en torno al control, uso y acceso del agua, el manejo de las cuencas hídricas, y las reservas estratégicas de agua dulce: los glaciares.
En las regiones áridas del oeste argentino las actividades agrícolas y económicas son altamente dependientes del recurso agua. En provincias como San Juan, el agua potable así como aquella empleada para el regadío se origina a partir de la nieve y glaciares en las altas cumbres de la Cordillera de los Andes (Bottero, R. 2002). El agua disponible es producto del derretimiento o ablación glaciar que alimenta tanto cursos superficiales como subterráneos.
Actualmente en los ríos cuyanos existe una marcada tendencia de disminución de caudales (50 – 60%) y específicamente la cuenca del río San Juan, según las proyecciones de escenarios de cambio climático para el período 2020-2030, presentará la mayor disminución de la región cuyana en aproximadamente un 29% (Boninsegna y Villalba, 2006b:20) (SAyDS;2007:98).
Esta situación se explica por la tendencia de elevación para la isoterma 0º C, encontrándose cada vez a mayor altura, disminuyendo así la superficie disponible en la cordillera para ´recargar´ las reservas de aguas glaciares. En consecuencia, se espera que los glaciares sigan retrocediendo y reduciendo los caudales de los ríos cuyanos (SAyDS; 2007:100).
Por consiguiente, existe un consenso acabado sobre la vulnerabilidad ante el cambio climático de los glaciares. Sin embargo estas reservas estratégicas de agua dulce están amenazadas, además, por actividades humanas, que intervienen directamente los glaciares en las altas cumbres y cabeceras de cuencas, como es el caso del proyecto minero Pascua Lama.
En este contexto, la incorporación de una de las industrias de mayor uso intensivo de agua, caracterizada por el manejo cotidiano de sustancias altamente contaminantes, en el espacio de origen de las fuentes de agua, sugiere al menos preguntarse si: ¿es posible asegurar que no se pondrá en riesgo la sustentabilidad de los ecosistemas, las actividades económicas y las necesidades humanas básicas?
El temor de las comunidades y ambientalistas por el futuro de las fuentes de agua dulce se funda en la aceleración del derretimiento de glaciares, la desviación de cursos de agua, y los efectos contaminantes en aguas subterráneas que ocasionan este tipo de industria. Esta problemática ha sido uno de los ejes alrededor del cual se organizó la protesta y se articularon las campañas locales e internacionales contra el proyecto.
Y es que, en este sentido, Pascua Lama representa un hito. Un hito para el reconocimiento de la importancia de los glaciares por parte de las comunidades locales y organizaciones de la sociedad civil, que se reflejó en el intento de creación de normas que los protejan.
Un hito para la institucionalidad estatal, ya que plantea nuevos interrogantes ¿cuál es la capacidad de regulación de nuestros estados frente a estos mega emprendimientos? ¿y su capacidad de respuesta frente a las demandas de las comunidades locales?¿Cómo se pueden ejercer los mecanismos de control adecuados si se establece un zona de libre circulación / `privatizada´ en favor de las empresas en plena frontera?
Además, el TICM establece que en cuestiones relativas al medioambiente se aplicará la legislación vigente en cada país, sin crear mecanismos bilaterales, ni instancias de regulación integradas. ¿Qué legislación se aplicará entonces en el área fronteriza creada por el TICM? ¿Por qué si existe un acuerdo bilateral para la explotación de recursos naturales no renovables, no toma tal entidad la protección de los recursos hídricos compartidos, pese al Protocolo firmado entre ambos países en 1991 sobre medioambiente?
Finalmente, si tenemos en cuenta que en la zona fronteriza que el TICM habilita a explotar se localizan estratégicas reservas de agua dulce, Pascua Lama representa un hito con relación al futuro de la sustentabilidad ambiental, ya que es el primero de una serie de mega-emprendimientos a desarrollarse en la Cordillera. En tal sentido, nos ofrece las claves para reflexionar sobre lo hecho hasta ahora y los desafíos futuros.
c) Gobernanza ambiental: institucionalidad y participación en el conflicto
En términos institucionalidad ambiental el panorama resulta preocupante. Aún en los casos que existen marcos regulatorios éstos presentan vacíos legales, superposición normativa, o pueden ser modificados en función de intereses particulares, debido a la débil institucionalidad.
En este sentido, el marco que regula la actividad minera en Argentina es un caso paradigmático. En los 90, en pleno auge neoliberal, se sancionó la Ley de Inversiones Mineras (1993) y se modificó el Código de Minería (1995). La primera establece entre otros beneficios la estabilidad fiscal durante 30 años, exención del pago de derechos de importación, deducción del 100% de la inversión en el impuesto a las ganancias, un 3% al valor en boca de mina declarado por la empresa (del cual se descuentan los costos desde la extracción hasta la exportación) como valor máximo en concepto de regalías. Posteriormente se establecieron derechos de exportación del 5%, en 2002 para los nuevos emprendimientos, que fueron elevados al 10% en noviembre de 2007, abarcando a todos los emprendimientos mineros.
Por su parte, el Código Minero establece que "las minas son bienes privados de la Nación o provincias" (art.7); prohíbe al Estado explotar y disponer de las minas (art.9) concediéndolas a los particulares por tiempo ilimitado (art.18). Asimismo, en 1995 se incorporan las disposiciones generales de protección ambiental y sanciones ante su incumplimiento. La norma dictamina que la designación de la autoridad de aplicación en materia ambiental queda en manos de las provincias, sin mencionar autoridad de aplicación a nivel nacional (art. 250); establece la obligatoriedad de elaborar un Informe de Impacto Ambiental antes del inicio de cualquier actividad (art. 251). No obstante, según el artículo 261: "Los procedimientos, métodos y estándares requeridos para la protección ambiental, según las etapas de actividad comprendidas, categorización de las actividades por grado de riesgo ambiental y ecosistemática del área de influencia", quedan sujetos a la (futura) reglamentación de esta sección.
En suma, el marco regulatorio resulta muy favorable a la industria minera en términos de beneficios fiscales, y presenta importantes déficits -dada la ausencia de reglamentaciones especificas y las modificaciones de normas pre existentes- que obstaculizan el control de la actividad minera por parte del estado.
En el caso de San Juan esta situación se ve profundamente agravada, dado la posición del gobierno provincial, que es el principal promotor de la industria minera, y niega el riesgo de contaminación encolumnándose tras el lema 'minería responsable'. Tanto el actual gobernador como su hermano han tenido una activa participación en el Congreso de la Nación en la propuesta y sanción de leyes que incentiven y beneficien a la industria minera.
La Secretaría de Estado de Minería es la autoridad de aplicación provincial en materia de minería y de la Ley Nacional Nº 24585 de protección ambiental para la actividad minera y leyes provinciales Nº 6800 y 7620 siendo responsable del dictado de la declaración del impacto ambiental. Promueve la industria minera, junto con la gobernación de la provincia y la Secretaría de Minería de la Nación. Algunas de sus dependencias tuvieron participación en la Comisión Interdisciplinaria de Evaluación Ambiental Minera.
Asimismo, el gobierno provincial creó la Comisión Interdisciplinaria de Evaluación Ambiental Minera (CIEAM), integrada por representantes de diversos organismos públicos y dos universidades, para evaluar el impacto de los proyectos. La CIEAM fue creada ad hoc para llevar a cabo la evaluación técnica del Informe de Impacto Ambiental presentado por Barrick Gold. La Comisión debe expedirse ante la Secretaría de Estado de Minería de San Juan mediante la Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
Luego de 25 de meses de presentado el informe, la Comisión lo aprobó el 6 de diciembre de 2006 a través de la DlA. Allí, se incorporaron las objeciones presentadas por los ciudadanos y ONG, y la respuesta brindada por la CIEAM, con aproximadamente 500 observaciones que realizó la Comisión durante el proceso de evaluación.
La participación de la comunidad en el proceso se restringió a una instancia obligatoria de consulta pública (reglamentada por la Resolución MP y DE 28 del 21/01/2005) que preveía la presentación de observaciones u objeciones a ser incorporadas en la evaluación realizada por la Comisión.
La Resolución fijó un plazo de 60 días corridos – a partir del 5º día de publicación en el Boletín Oficial de la realización de la consulta- durante el cual el Informe de Impacto Ambiental estuvo disponible. Las objeciones debían presentarse por escrito durante 15 días corridos, una vez vencido el plazo de la consulta pública.
El acceso a la información del estudio, uno de los requisitos de toda instancia participativa, pudo verse obstaculizado por los plazos establecidos para consultar el informe en virtud de la gran cantidad de volúmenes que lo integraban. Asimismo, la complejidad y el lenguaje técnico pudieron haberse transformado en otro obstáculo para la comprensión del contenido para aquellos que no sean especialistas.
En tal sentido, queremos remarcar que esta instancia participativa se revela insuficiente desde la perspectiva de la gobernanza ambiental. La gobernanza no se limita a legitimar socialmente un proyecto acordado entre empresa y estado. Se trata de desarrollar mecanismos de participación que contemplen los intereses de todas las partes involucradas, para resolver los conflictos ambientales, pero también para que puedan acordarse en conjunto estrategias en relación al manejo de los recursos.
Finalmente, es preciso señalar que en Calingasta el reclamo por realizar una consulta popular- como se hizo en Esquel- para que la población opine sobre la instalación de los proyectos mineros, fue negado. Además, en julio de 2007 se sancionó un nuevo Código Contravencional (ley 7819) que penaliza con multa o arresto de 3º días "el que anunciando desastres, infortunios o desastres inexistentes provoque alarma en lugar público, de modo de llevar intranquilidad o temor" (artículo 113). De esta forma, la protesta organizada por las comunidades y asambleas ciudadanas contra los proyectos mineros es criminalizada (Svampa et al., 2009b).
IV- Consideraciones finales
Hoy en día, los procesos productivos transcurren en una escala global. Mientras el origen del capital es transnacional, y el consumo se concentra en los países altamente industrializados (y en los sectores concentrados de las economías de países periféricos) la producción puede estar localizada en cualquier punto del planeta, donde el costo laboral sea menor. Inscriptos en esa lógica se encuentran los procesos productivos de exportación–primaria, concentrados en su mayoría en la explotación de recursos naturales, lo que pone en riesgo la sustentabilidad de los ecosistemas de países periféricos.
La localización de este tipo de emprendimientos económicos- que suelen funcionar como enclaves- en pequeñas comunidades incrementa la vulnerabilidad de las comunidades locales, que se ven expuestas a los desequilibrios ambientales (v.g. inundaciones, sequías, etcétera) producto de la devastación de los recursos naturales.
Es por ello, que los `conflictos ambientales´ han cobrado cada vez mayor relevancia. De allí, tal vez, la necesidad por parte del estado de recuperar las herramientas de gestión como la planificación y la ordenación (ambiental) del territorio. Sin embargo, mientras el empleo de estos instrumentos continúe privilegiando el desarrollo económico, por encima de la capacidad de carga del sistema ecológico, su eficacia se vera seriamente cuestionada y su aporte a la sustentabilidad será escaso.
Ese es el caso de análisis que hemos expuesto en nuestro trabajo. El puente que une la construcción de una `nueva ruralidad´, desarrollada desde los instrumentos de la gestión de políticas como el ordenamiento territorial, con su expresión concreta: el conflicto de Pascua Lama.
El análisis del conflicto nos permitió observar cómo se despliegan las tensiones en la transformación de la territorialidad -nueva ruralidad- y cómo los territorios son definidos y (re) definidos en tanto espacios que expresan relaciones de poder. En ese marco, la apropiación y uso de los recursos naturales es el detonante de un conflicto que expresa la existencia de otros modos de vida o visiones de mundo que pretenden ser negados.
El potencial democratizador de los conflictos ambientales sólo se abrirá paso si las distintas visiones de mundo que tienen los actores involucrados en conflicto son reconocidas, respetadas y tratadas como parte del conflicto. Canalizar de forma constructiva los conflictos ambientales para toda la comunidad debe reconocer y abordar las diferencias de poder entre los actores involucrados. Para este fin se requiere de la creación de nuevos escenarios de dialogo que tiendan a: crear condiciones que permitan equilibrar las diferencias de poder; crear una visión compartida entre los distintos actores involucrados, como una resolución verdaderamente justa y democrática.
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