OPEN GOV DATA Y EL DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA

OPEN GOV DATA Y EL DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA1

Resumen: Una opinión compartida en la sociedad de redes es que una ciudadanía bien informada es un valor fundamental de una democracia representativa. Se trata de un requisito previo para garantizar que los mejores representantes serán elegidos, un componente crucial de la fiscalización gubernamental y presupuesto indiscutido para una mayor participación ciudadana que permita reforzar la innovación, colaboración y competitividad. En opinión de la autora, el derecho de acceso a la información pública, que hace parte del derecho a la información, reconocido como derecho fundamental en numerosos instrumentos internacionales e incorporado como tal en la mayoría de los ordenamientos jurídicos nacionales en los últimos años, resulta esencial para garantizar que la información efectivamente sea del dominio de los ciudadanos. Al respecto, la ponencia recoge los principios informativos de este derecho, las obligaciones y deberes impuestos a los órganos gubernamentales (transparencia activa), los derechos, acciones y obligaciones de los ciudadanos

(debido proceso), y la variada institucionalidad que

configuran el marco normativo en los distintos países.

La autora propone además que el derecho de acceso debe estar informado por la doctrina o filosofía de “open gov data” o apertura de datos del gobierno, que sostiene que los datos públicos del gobierno sólo son un recurso valioso si se comparten libremente con el público bajo principios y estándares comunes. En este sentido, la información no sólo debe ser de libre y gratuito acceso, sino que debe cumplir con los requerimientos de ser confiable, consistente, actualizada, fácil de usar e interpretar, además de reusable y redistribuible. Palabras claves: Acceso a la información pública, open gov data, apertura de datos gubernamentales, derecho informático, informática jurídica, derecho y tecnologías. 1

Elaborado por Patricia Reyes Olmedo. Abogada y Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile. Magíster en Gestión de Organizaciones (MBA), Universidad de Valparaíso. Diploma de Estudios Avanzados (DEA) en Derecho de la Información, Universidad Complutense de Madrid. Profesora de Derecho y Tecnologías, Facultad de Derecho de la Universidad de Valparaíso. Jefa de Recursos Legales, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Secretaria General, Federación Iberoamericana de Derecho e Informática (FIADI). Consejera, Instituto Chileno de Derecho y Tecnologías. Febrero 2012.

INTRODUCCIÓN En nuestra sociedad de redes y bajo el gobierno de la información2, el derecho a acceder a la información pública se erige como un derecho humano fundamental, en virtud del cual las personas pueden tomar conocimiento de la información que elaboran o poseen los órganos del Estado. Se basa esto, y lo reafirma a la vez, en el aporte relevante que puede generar esta información al conocimiento, expresión, reflexión y debate público de las ideas. Bajo esta premisa, y amparadas en el reconocimiento universal de este derecho en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en variados otros instrumentos internacionales, numerosas legislaciones han generado marcos jurídicos nacionales para garantizar su protección a nivel local. En su mayoría estas legislaciones, producto de la ejecución de una política pública previamente diseñada, contienen disposiciones para garantizar fortalecer e incentivar la transparencia y publicidad de la información pública que permiten erradicar las asimetrías de información entre el Estado y los ciudadanos existentes bajo la cultura de la opacidad. Sin embargo, la práctica ha denotado que no basta con que la información esté en e! dominio público, sino que ella debe cumplir con ciertos requisitos para satisfacer las expectativas ciudadanas de apertura. Al respecto, la doctrina o filosofía de apertura de datos públicos (open gov data) invita a los gobiernos a implementar un acceso a la información que cumpla con ciertos estándares que permitan que los datos gubernamentales sean reusables y redistribuibles por cualquiera que acceda a ellos. Es preciso considerar

sin embargo, que siendo el Estado el mayor detentador de

información de los ciudadanos, esta apertura trae aparejada grandes desafíos regulatorios para resguardar la seguridad de esa información y evitar la exposición de datos personales y sensibles de los ciudadanos que pudieren ocasionar lesiones a sus derechos fundamentales. Sobre estos conceptos expongo y desarrollo algunas ideas en las páginas siguientes.

Reyes Olmedo, Patricia “La Sociedad Red y el Gobierno de la Información” en Ciudadanas 2020. El gobierno de la Información. Páginas 193. a 205 2

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Tal como he señalado en otras ocasiones3, el derecho ciudadano a reclamar información de los órganos del Estado y el deber de éstos de transparentar sus actos y resoluciones, denominado Acceso a la Información Pública, constituye un elemento esencial en la protección de bienes jurídicos relevantes para el desarrollo del individuo y de la propia sociedad, pues garantiza el funcionamiento de la democracia, permitiendo la fiscalización de las autoridades públicas y por ende el combate a la corrupción. Así se ha sido reconocido expresamente en la Declaración de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para la Libertad de Expresión al señalar que "garantizando el derecho de acceso a la información en poder del Estado se conseguirá una mayor transparencia de los actos del gobierno afianzando las instituciones democráticas"4.

Del mismo modo, se ha establecido que el reconocimiento global de este derecho constituye un soporte básico para la adecuada defensa y para el ejercicio de otros derechos fundamentales de los individuos que eventualmente puedan resultar lesionados, como consecuencia de una actuación u omisión de un órgano público, tal como ha sido recogido por el Tribunal Constitucional chileno en alguna de sus sentencias5.

Bajo estas premisas resulta relevante entonces que el derecho de acceso a la información pública, que hace parte del derecho a la información6, se encuentre reconocido como derecho humano fundamental en las principales declaraciones y convenciones internacionales, a saber: Declaración Universal de Derecho Humanos, de 19487; Convención Americana de Derechos Humanos, de 1969;8 Reyes Olmedo, Patricia “Ley sobre Acceso a la Información Pública en Chile. Desafíos en su implementación” en Jurismática. El Derecho de las Nuevas Tecnologías. Páginas 57 y siguientes. 4 Texto completo disponible en: http://www.cidh.org/basicos/basicos13.htm (consultada enero 2012) 5 Sentencia Rol 634-06 sobre requerimiento de inaplicabilidad respecto del artículo 13 de la Ley 18.575. Texto completo disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=86 (consultada enero 2012) 6 Supra 3 7 Artículo 19 de la Declaración “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”. Texto completo disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?path=/es/documents/udhr/index_print.shtml (consultada enero 2012) 8 Artículo 13:1 de la Convención “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección“ 3

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1966;9 Tratado de la Unión Europea, de acuerdo a modificaciones de 199710 y; Declaración de Principios de Libertad de Expresión en África, de 200211, entre otros.

Elementos esenciales y principios rectores del Derecho de Acceso a la Información En concordancia con esta normativa marco, y para hacer efectivo este derecho, la doctrina ha recogido ciertos elementos que resultan relevantes para una adecuada implementación en los ordenamientos jurídicos nacionales. Dentro de ellos podemos destacar los siguientes: 1. Reconocimiento a nivel constitucional Es importante que la carta fundamental de cada país recoja en forma clara y precisa el derecho, a fin de que no existan dudas sobre su existencia y posibilidad de ejercicio.

Texto completo disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-32.html (consultada enero 2012) Artículo 19:2 del Pacto “Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”. Texto completo disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm (consultada enero 2012) 10 Artículo 255 del Tratado “1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3. 2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam. 3. Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos”. Texto completo disponible en: http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001 (consultada enero 2012) 11 Article IV de la Declaración “1. Public bodies hold information not for themselves but as custodians of the public good and everyone has a right to access this information, subject only to clearly defined rules established by law. 2. The right to information shall be guaranteed by law in accordance with the following principles:  everyone has the right to access information held by public bodies;  everyone has the right to access information held by private bodies which is necessary for the exercise or protection of any right;  any refusal to disclose information shall be subject to appeal to an independent body and/or the courts;  public bodies shall be required, even in the absence of a request, actively to publish important information of significant public interest;  no one shall be subject to any sanction for releasing in good faith information on wrongdoing, or that which would disclose a serious threat to health, safety or the environment save where the imposition of sanctions serves a legitimate interest and is necessary in a democratic society; and  secrecy laws shall be amended as necessary to comply with freedom of information principles. 3. Everyone has the right to access and update or otherwise correct their personal information, whether it is held by public or by private bodies”. Texto completo disponible en: http://www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html (consultada enero 2012 9

Este reconocimiento es expreso en las constituciones de los siguientes países de la región: Brasil. Inciso XXXIII del artículo 5º de la Constitución12 “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”13. Colombia. Inciso V del artículo 74 de la Constitución14 "Todas

las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley". Chile. Inciso 2o del artículo 8º de la Constitución15 "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quorum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional". Ecuador. Número 2 del artículo 18 de la Nueva Constitución16 “Todas las personas, en forma individual o colectiva, tienen derecho a: (...) Acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las privadas que manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. No existirá reserva de información excepto en los casos expresamente establecidos en la ley. En caso de violación a los derechos humanos, ninguna entidad pública negará la información”.

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Ver texto completo en: http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5xxxiii (consultada enero 2012). 13 Traducción libre de la autora: “Todos son iguales ante la ley, sin distinción de ningún tipo, garantizando los brasileños ya los extranjeros residentes en el país el derecho inviolable a la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad, de la siguiente manera: (...) XXXIII - todos tienen derecho a recibir de los organismos gubernamentales la información de interés privado, o de interés colectivo o general, que se presentará dentro de la ley, bajo pena de responsabilidad, con excepción de aquellos cuyo secreto es vital para la seguridad de la sociedad y el Estado” 14 Ver texto completo en: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Colombia/vigente.html (consultada enero 2012). 15 Ver texto completo en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302 (consultada enero 2012). 16 Ver texto completo en: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Ecuador/ecuador08.html (consultada enero 2012).

Perú. Número 5 del artículo 2º de la Constitución 17 "Toda persona tiene derecho: 5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional". México. Artículo 6º de la Constitución18 "(…) El derecho a la información será garantizado por el Estado. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: i. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión, V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en ios términos que dispongan las leyes".

2. Regulación legal en una norma sobre acceso a la información pública

Junto al reconocimiento constitucional es deseable contar con una ley que haga efectiva la política de transparencia, a través de normas obligatorias que regulen el derecho en todos sus aspectos prácticos, tales como su real contenido, las excepciones, principios informativos, derechos y procedimientos administrativos o judiciales para su ejercicio.

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Ver texto completo en: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Peru/per93reforms05.html (consultada enero 2012). Ver texto completo en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf (consultada enero 2012).

Al respecto encontramos las siguientes normas sobre acceso a la información pública en los países de la región: Brasil. Ley Nº 12.527, de 18 de noviembre de 201119. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Colombia. Ley 57, de 5 de junio de 198520. Ordena la publicidad de actos y documentos oficiales. Chile. Ley 20285, de 200921. Ley sobre Acceso a la Información Pública.

Ecuador. Ley de 200422. Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Perú. Ley 27806, de 200223. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. México. Ley de 200224. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental. 3. Un procedimiento adecuado y efectivo para proteger y garantizar la observancia del derecho

Resulta fundamental en la implementación del derecho contar con un procedimiento definido que sostenga tanto las solicitudes de información, como en cuanto ampare a los individuos y organizaciones frente a denegaciones o infracciones en la entrega de la información. 19

Ver texto completo en: http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm (consultada enero 2012). 20 Ver texto completo en: http://www.unal.edu.co/secretaria/normas/ex/L0057_85.pdf (consultada enero 2012). 21 Ver texto completo en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363 (consultada enero 2012). 22 Ver texto completo en: http://archive2011.resources.revenuewatch.org/sites/default/files/Transparency%20and%20Access%20to%20Public%20Information%20L aw.pdf (consultada enero 2012). 23 Ver texto completo en: http://www.produce.gob.pe/RepositorioAPS/1/jer/DERACUI/docs/ley_27086_ley_acceso_info_pub.pdf(consultada enero 2012). 24 Ver texto completo en: http://www.ifai.org.mx/transparencia/LFTAIPG.pdf (consultada enero 2012).

4. Una institucionalidad dedicada a la protección y promoción del derecho

A la hora de implementar, la efectividad de la política de

transparencia y acceso

dependerá en gran medida del rango y facultades que se asignen a los órganos de control y promoción de este derecho.

La doctrina estima que el derecho de acceso a la información debe estar garantizado por un órgano independiente y de rango constitucional que se encargue tanto de promover el conocimiento

de este derecho entre los ciudadanos e impulsar su desarrollo en la

sociedad, como de revisar los incumplimientos a las obligaciones de publicar información (transparencia activa) o infracciones bajo la forma de no respuestas o denegaciones a las solicitudes de acceso a la información (transparencia reactiva).

La regulación a nivel constitucional, administrativo y/o judicial de este derecho ha sido determinante en algunos países de la región.

5. Una política de transparencia y publicidad de la información pública

Hasta hace poco la opacidad constituía el estándar en el actuar de la administración. Declarar la información como secreta o reservada era una conducta regular de muchos de sus funcionarios.

En virtud de lo anterior, se considerara imprescindible para la implementación de este derecho diseñar y ejecutar a nivel del Estado una política general de transparencia y publicidad de la información pública, que no sólo exija el respeto y garantía del derecho, sino también lo promueva e incentive.

Esta política debe estar fundada en ciertos principios básicos que deben informar el derecho, esto es servir de elementos interpretativos en su aplicación a los casos concretos. Entre ellos se destacan los siguientes: a) Principio de relevancia y apertura, según el cual se presume relevante y pública toda la información que obra en poder de los órganos del Estado.

Como vemos se trata de una interpretación amplia sobre la información a la cual se tiene derecho a acceder, independiente de la entidad que la elabora o posee, su fecha, formato o soporte.

Del mismo modo, se debe interpretar que las entidades públicas obligadas a difundir y entregar información son todas aquellas que la detentan, ya sea porque la han elaborado o porque se encuentran en su poder. En este sentido, se encuentran obligados todos los órganos del Estado, Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, gobiernos regionales o locales, etc.

Es interesante al respecto la declaración contenida en la ley chilena sobre acceso a la información que señala que "es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento"13, pues si bien reconoce la amplitud del tipo de información, restringe los órganos obligados a los órganos de la Administración, que muchos entienden sólo como Poder Ejecutivo.

Ante discrepancias, respecto de si algún tipo de información es pública o no, o respecto de calificar una entidad como obligada, corresponderá a los órganos definidos para el control, fiscalización y protección del derecho, pronunciarse. b) Principio de máxima divulgación, según el cual los órganos del Estado están obligados a proporcionar la información en los términos más amplios posibles.

El acceso a la información debe asegurarse a través de diferentes formas, sea mediante acciones de difusión de la información en formatos originales, de forma directa con acceso a los registros o archivos, o a través de mecanismos establecidos en procedimientos definidos de solicitudes de información.

c) Principio de gratuidad, en virtud del cual la entrega de información por parte de los órganos debe ser por regla general no onerosa.

El sistema de acceso a información pública debe ser diseñado de manera que el ciudadano no tenga que incurrir en gasto, pues de otro modo el pago podría constituirse en una barrera de ingreso que desincentive el ejercicio del derecho o que establezca una discriminación que atente contra el principio de igualdad ante la ley establecido en la mayoría de los ordenamientos jurídicos.

Se ha reconocido que excepcionalmente se podrá establecer costos directos respecto de la reproducción de determinada información, siempre que una norma expresa lo defina. d) Principio de oportunidad, conforme al cual la información debe ser entregada dentro de plazos, con la máxima celeridad posible y evitando todo tipo de trámites dilatorios.

e) Principio de completitud y actualización, de acuerdo con el cual la información pública que se difunde y/o se entrega debe ser verdadera, completa, clara y estar debidamente actualizada.

Las entidades públicas no deben difundir o entregar información falsa, incompleta, sin todos aquellos elementos que permitan su debida comprensión, o entregar información que se encuentre desfasada.

Es importante destacar que si un acto contiene información reservada y pública a la vez, debe ser dividida dando acceso a la segunda y manteniendo la reserva sobre la primera. f)

Principio de responsabilidad, conforme al cual el incumplimiento de las obligaciones de acceso a la información por parte de los órganos del Estado, origina responsabilidades y da lugar a las sanciones establecidas.

Como se verá más adelante, varios de estos principios son recogidos por las iniciativas de apertura de datos gubernamentales, conocidas como open gov data, con el objeto de implementar un acceso universal e igualitario a la información gubernamental.

Contenidos del Derecho de Acceso a la Información

La doctrina reconoce dos ámbitos de regulación del derecho de acceso a la información pública, que son los siguientes: 1. Trasparencia Activa

Se traduce en la obligación de los órganos públicos de publicar y dar a conocer mutuo propio la información sobre sus decisiones, actividades, presupuestos, etc.

Es en virtud de la transparencia activa que surge el deber positivo del Estado de dar publicidad a un conjunto de información relevante que obra o en su poder o que se ha generado con recursos públicos.

Esta información debe estar disponible de manera

sistematizada en los plazos señalados y debe ser actualizada. 2. Transparencia Reactiva o Derecho de Acceso propiamente

Bajo la doble faz de derecho deber, este ámbito de la regulación reconoce por una parte la prerrogativa de los ciudadanos de solicitar cualquier tipo de información pública, siempre que no esté amparada por la reserva o secreto, y el derecho a recibir una respuesta oportuna, documentada y satisfactoria; y por otra la obligación de los órganos públicos de entregar la respuesta en esos términos.

Frente a ambos ámbitos de regulación la doctrina del open gov data ha elaborado principios y recomendaciones para hacer efectivo el derecho de acceder en los términos propuestos por la misma, es decir permitiendo el uso, reuso y redistribución de esta información en los términos más amplios posibles.

DATOS GUBERNAMENTALES ABIERTOS (OPEN GOV DATA) Este movimiento, que se expande con fuerza en el mundo entero a partir del año 200725, fecha en que se desarrollaron los Principles of Open Government Data26, se sostiene sobre el fundamento que la información pública gubernamental, es un recurso o insumo extremadamente valioso, tal como se reconoce y sostiene a propósito de derecho de acceso a la información.

En este sentido el movimiento intenta crear conciencia e incentivar la apertura de datos gubernamentales, en términos que éstos puedan ser usados, reusados y redistribuidos por los ciudadanos. Esto, en el entendido que la mejor forma de utilizar tus datos se le ocurrirá a otro, tal como se ha expresado por la Subcomisión NITRD27 de la Oficina de Política Científica y Tecnológica de los EE.UU., al describir la importancia de los datos compartidos en materia de ciencia y tecnología: "El poder de la información digital es limitado solamente por el poder de la mente humana. Los datos no son consumidos por las ideas y las innovaciones ya que esa chispa da origen o son más bien un combustible sin fin para la creatividad. Incluso un pequeño fragmento de información, si se encuentra, puede conducir un gran salto de la creatividad. El poder de un conjunto de datos puede ser amplificado por el ingenio a través de aplicaciones inimaginables por los autores y distar absolutamente del campo u objetivo original”28. Pero ¿qué se entiende por datos gubernamentales abiertos? Ya en ocasiones anteriores29 ha sido definida como información del sector público que se comparte con el público en forma digital, a través de Internet, de una manera que promueva su análisis y reutilización30.

En conceptualizaciones más avanzadas, se trata de una verdadera

filosofía o doctrina que sustenta la "democratización de la información", y que considera que los datos pasan por un ciclo de vida que supone que son recogidos, estructurados, y

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El hito está marcado por la reunión de Sebastopol, California, coordinada por Tim O'Reilly y Carl Malamud y con el patrocinio de Sunlight Foundation, Google y Yahoo, en que más de 30 organizaciones desarrollaron los Principios del Open Government Data, que han llegado a ser el punto de partida para la apertura de registros gubernamentales. 26 8 Principles of Open Government Data. Información en sitio web del grupo de trabajo. Disponible en: http://www.opengovdata.org/home/8principles (consultada enero 2012). 27 Networking and Information Technology Research and Development 28 “Harnessing the Power of Digital Data for Science and Society”. Informe del grupo de trabajo NITRD. Enero de 2009. Texto completo disponible en: http://www.nitrd.gov/About/Harnessing_Power_Web.pdf (consultada enero 2012). 29 Reyes Olmedo, Patricia. “Datos Gubernamentales Abiertos (Open Data Gov)” en "Construyendo el e-G y la Sociedad del Conocimiento". 30 Definición disponible en: http://www.opengovdata.org (consultada enero 2012)

linkeados por los distintos agentes, para permitir su distribución oportuna e incentivar luego la supervisión y/o corrección por parte del público que los utiliza. Como se observa, considera el acceso a la información bajo la máxima aplicación de los principios rectores que se han revisado. Es claro del mismo modo, y en este punto es relevante el aporte del mundo jurídico, que este intercambio de información digital origina múltiples desafíos regulatorios atendido el alto volumen de información que detentan los gobiernos. Algunos de ellos los examino más adelante.

Principios y requisitos de la apertura de información pública31 Según postula la doctrina de apertura de datos gubernamentales la información debe ser accesible, confiable, consistente, actualizada, fácil de usar y de interpretar. Pero además debe ser reusable y redistribuible. En este sentido son válidos los 8 Principios que informan la apertura de datos gubernamentales, que como señalé fueron desarrollados en el año 2007 por el grupo de Sebastopol. Estos principios son los siguientes: 1. Completitud. Toda la data pública debe estar disponible. Data pública es la que se produce por los órganos públicos y/o con recursos públicos y que no está sujeta a condiciones de reserva o secreto. 2. Fuente primaria. Los datos deben ser de la fuente primaria (raw data) con el mayor nivel de granulidad posible. 3. Oportunidad. Debe ponerse a disposición de todos lo más pronto posible. 4. Disponibilidad. A todo tipo de usuarios y para todos los propósitos. 5. Procesable. Datos estructurados que puedan ser procesados automáticamente 6. Sin discriminación. Disponible a cualquiera sin necesidad de registro

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Algunos autores como Joshua Tauberer reconocen la existencia de 17 principios. Revisar en http://opengovdata.io/201202/page/5/principles-open-government-data (consultada enero 2012)

7. No propietaria. No esté en formatos asociados a alguna entidad o bien que requieran de algún tipo de herramienta propietaria para su uso. 8. Licenciamiento libre. No sujeta a ningún tipo de copyright, patente u otro tipo de derecho. A estos ocho principios, se han añadido posteriormente los siguientes: 9. Permanencia: Los datos deben estar disponibles en un sitio de Internet estable por tiempo indefinido. 10.

Procedencia y confianza: El contenido publicado debe ser firmado digitalmente o incluir la certificación de la fecha de publicación o creación, con el objeto de asegurar su autenticidad e integridad.

Tendencias e iniciativas en la apertura de datos públicos Dentro del marco del acceso a la información pública, Europa en el año 2003 aprobó la Directiva 2003/98/CE32, a partir de la cual estableció lineamientos mínimos para la reutilización de la información del sector público en la Comunidad. Recientemente con la Declaración Ministerial de Malmö33, la Declaración de Granada34, la Agenda Digital para Europa35 y, finalmente el Plan de acción de administración electrónica 2011-201536, se ha complementado ese marco jurídico, convirtiendo la promoción de la apertura de datos y su re-uso en un objetivo de la Unión Europea.

El Plan de acción prevé la revisión de la Directiva 2003/98/CE, actualmente en proceso de estudio para una serie de mejoras señaladas en 2009 por la Comisión Europea37.

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Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de Europa del 17 de noviembre de 2003 relativa a la reutilización de la información del sector público. Texto disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0098:ES:HTML (consultada enero 2012). 33 Texto disponible en: http://www.egov2009.se/wp-content/uploads/Ministerial-Declaration-on-eGovernment.pdf . (consultada enero 2012). 34 Texto disponible en: http://administracionelectronica.gob.es/recursos/pae_000006223.pdf (consultada enero 2012). 35 Texto disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:REV1:ES:HTML. (consultada enero 2012) 36 Texto disponible en: http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/action_plan_2011_2015/docs/action_plan_en_act_part1_v2.p df. (consultada enero 2012) 37 Comunicación de la Comisión de la Comunidades Europeas al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre revisión de la Directiva 2003/98/CE. Disponible en: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0212:FIN:ES:HTML (consultada enero 2012)

Una iniciativa interesante de carácter global es la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership - OGP), que se formó en el marco de las actividades de la 66° Asamblea General de las Naciones Unidas. Ocho países38 suscribieron, en ceremonia realizada en Nueva York, la Declaración sobre Gobierno Abierto39 en que se comprometieron a avanzar en 4 ámbitos: 1) Aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales; 2) Apoyar la participación ciudadana; 3) Aplicar los más altos estándares de integridad profesional en los gobiernos y; 4) Aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas. Cada país signatario elaboró un plan de acción que contiene compromisos concretos, atendiendo al menos a uno de los cuatro retos establecidos. Lo interesante es que la iniciativa contempla la consulta abierta a la ciudadanía del plan. La iniciativa avanza profusamente y desde septiembre a enero de 2012 se estima que más de 38 países se han adherido. La reunión anual se realizará en abril de este año en la ciudad de Brasilia. En el ámbito de iniciativas gubernamentales de cada país, en Europa, Reino Unido es sin duda un líder indiscutido en materia de apertura de datos públicos. Su portal data.gov.uk es uno de los repositorios de datos de origen público más importantes en la materia40. Además, un hito a destacar en ese país, en el marco de los desafíos jurídicos de la apertura gubernamental, es lo ocurrido el 30 de septiembre de 2010 en que el Archivo Nacional41 liberó una licencia gubernamental de reutilización de los datos generados denominada Open Government Licence for Public Sector Information42. Por su parte e incluso adelantando a la Alianza para el Gobierno Abierto desarrolló su plan de transparencia y datos abiertos y lo sometió al escrutinio público en una consulta ciudadana durante agosto a octubre de 201143. España por su parte ocupa un relevante segundo lugar ya que mantiene un set relevante de datos gubernamentales abiertos. A partir de la Ley 37/2007 sobre reutilización de la 38 39

Estados Unidos, México, Brasil, Noruega, Reino Unido, Sudáfrica, Indonesia y Filipinas. Disponible en: http://www.opengovpartnership.org/declaraci%C3%B3n-sobre-gobierno-abierto (consultada enero 2012)

40

Disponible en http://data.gov.uk/data. Mantiene más de 8.000 datasets (consultada enero 2012)

41

http://www.nationalarchives.gov.uk (consultada enero 2012) Texto completo disponible en inglés en: http://www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence (Consultada enero 2012) 43 Disponible en http://data.gov.uk/opendataconsultation (consultada enero 2012) 42

información del sector público, que traspuso al ámbito nacional la Directiva sobre la materia de la Unión Europea, se desarrollan numerosas iniciativas, entre las que se destaca el portal

opengov.es44,, el Proyecto Aporta45 y actualmente el portal

datos.gob.es46 que en versión beta aún, organiza y gestiona el Catálogo de Información Pública de la Administración General del Estado. En América por su parte, Estados Unidos y Canadá lideran esta materia. Brasil, México y Chile por su parte están trabajando fuertemente en hacer disponibles sus datos, desarrollando infraestructura para la apertura de datos públicos. En Estados Unidos, la Open Government Directive47 es la directiva que marca las pautas que tienen que seguir las agencias gubernamentales americanas para conseguir más transparencia, participación y colaboración. Entre otros objetivos, están los de controlar la calidad de los datos públicos y a publicarlos, en el formato adecuado, en el portal data.gov48

creado

para

potenciar

la

apertura

de

la

información

pública.

En el caso de Brasil, país signatario de la Alianza para el Gobierno Abierto, se creó un grupo de trabajo denominado “Infraestructura Nacional de Datos Abiertos (INDA)”49 para trabajar en la generación de los estándares, las tecnologías y los procesos para lograr la publicación abierta de datos en conformidad con los estándares de interoperabilidad del gobierno electrónico

(e-Ping).

El grupo de trabajo tiene como objetivos específicos

proporcionar acceso para uso, reuso y/o cruce de datos públicos de diferentes fuentes y temáticas, de manera simple y eficiente; coordinar y orientar la generación, almacenamiento, acceso compartido y difusión de los datos de las instituciones gubernamentales, e incentivar la agregación de valor a los datos públicos, fomentando la colaboración e innovación por parte de los ciudadanos. A partir de esta infraestructura se cuenta ya disponible una versión beta del Portal Brasileño de Datos Abiertos50.

44 45 46

Disponible en http://opengov.es. Mantiene 868 datasets registrados (consultada enero 2012) Disponible en http://www.aporta.es (consultada enero 2012) Disponible en http://datos.gob.es. Mantiene 650 datasets registrados (consultada enero 2012)

47

Texto completo en inglés disponible en: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf (consultada enero 2012) 48 Disponible en: http://www.data.gov. Mantiene más de 3.800 datasets registrados. (consultada enero 2012) 49

Ver Wiki del grupo de trabajo disponible en: http://wiki.gtinda.ibge.gov.br/ (consultado enero 2012)

50

Disponible en: http://beta.dados.gov.br/ (consultado enero 2012)

México, tal como señaláramos también es uno de los países signatarios de la Alianza y en ese marco dispone de un plan de acción para la transparencia51 que entre sus principales retos considera: mejorar los servicios públicos, aumentar la integridad pública, aumentar la eficacia y eficiencia en el manejo de recursos públicos e incrementar de la rendición de cuentas corporativa: El país dispone de un Portal Ciudadano52 que según su declaración es la puerta de entrada a la información y servicios que el gobierno mantiene. En el caso de Chile, hoy el gobierno trabaja de manera acelerada en la generación de la declaración de datos abiertos y en su plan de acción, pues ha manifestado su intención de formar parte de la Alianza para el Gobierno Abierto. En 2009 surge en el país la Iniciativa Chile Datos53 que tiene como objetivo lograr la implementación de estándares que faciliten la interoperabilidad en la publicación de datos abiertos, además de fomentar y participar en el desarrollo de software libre que facilite el procesamiento de la información pública. La idea de la organización, es que las personas puedan acceder tanto a los datos como a aplicaciones para procesarlos. Actualmente se encuentra disponible la versión beta del Portal de Datos Públicos del Gobierno de Chile datos.gob.cl, que da acceso a la información generada tanto por el gobierno como por otros organismos del Estado. Un gran avance de Chile en esta materia se ha desarrollado en la Biblioteca del Congreso, quien dispone en línea del Portal Web de Linked Data BCN54 que incorpora el concepto de linked data es decir datos enlazados y enlazables y que se ha planteado como objetivo ser un modelo de servicios de este tipo a nivel nacional e internacional. El Portal es el primero a nivel latinoamericano que cumple con las cinco estrellas55 de los datos vinculados abiertos.

51

Texto completo disponible en: http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/country_action_plans/Mexico_Action_Plan.pdf (consultado enero 2012) 52 Disponible en http://www.gob.mx (consultado enero 2012) 53 Disponible en: http://datosabiertos.cl (consultado en junio de 2011) 54 55

Disponible en; http://datos.bcn.cl (consultado enero 2012) Revisar en http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html

DESAFÍOS JURÍDICOS Los problemas que enfrenta el acceso y la apertura de datos gubernamentales, tales como la pervivencia de ciertas prácticas discriminatorias, el coste de las tasas y las dificultades técnicas para acceder a la información de determinados organismos, la insuficiente concienciación de algunas instituciones acerca de la importancia y vulnerabilidad de la información que custodian y la complejidad de las políticas de licenciamiento, se erigen como desafíos a ser enfrentados por el mundo jurídico. Resulta claro, a mi modo de ver, que estos son temas relevantes a tener en cuenta en el desarrollo normativo que debe acompañar la implementación de políticas públicas referidas a acceso de información bajo los requisitos y principios recomendados para la apertura de datos gubernamentales. Revisaré, a modo de conclusión, algunos de ellos en distintos ámbitos:

1. Regulación de la transparencia y la apertura de datos Para este efecto, desde la perspectiva jurídica parece adecuado crear un marco normativo para el gobierno abierto, que contenga: a.

Una declaración clara de apertura de la información gubernamental de carácter constitucional y legal, considerando el principio de máxima divulgación, es decir la mayor parte de los datos de la información pública gestionada por los órganos públicos deben estar disponibles.

b.

Un plan de acción participativo, estableciendo tareas y fechas claras para su desarrollo, bajo pena de sanción a la autoridad administrativa que incumpla.

c.

Una institucionalización para el Gobierno Abierto, con órganos de implementación, gestión, coordinación y fiscalización para la apertura de datos. Esta institucionalidad debe ser independiente.

d. Una definición de indicadores de reutilización de la información que hagan posible su evaluación, a fin de estimular los mercados de contenidos online ofreciendo la información en condiciones de transparencia, eficacia y no discriminación.

2. Privacidad y protección de datos personales Tal como he dicho, es claro que el gobierno detenta una gran cantidad de información de los ciudadanos, entre los cuales se encuentran datos personales y sensibles que de darse a conocer pudieran configurar atentados a derechos fundamentales de los individuos. Así visto, en términos legales, la normativa acorde con la apertura de información debe considerar: a. Reconocimiento del derecho a la protección de los datos personales a nivel constitucional y legal.

b. Una institucionalidad y un procedimiento que asegure y garantice el ejercicio del derecho por parte de los ciudadanos, estableciendo fuertes sanciones ante el incumplimiento.

c. Catastro de los registro que detentan datos personales y sensibles con sus responsables.

3. Derechos de autor Cuando se examina el acceso y la apertura de datos gubernamentales, un tema sensible para los ciudadanos resulta ser la necesidad de obtener licenciamiento de contenidos o la recepción de la información en software propietario que impiden su reutilización y redistribución. Si los ciudadanos deben pagar derechos de licencia o no pueden acceder a los datos públicos, los datos ya no son públicos en un sentido práctico. Desde el punto de vista jurídico se debe examinar la normativa para adecuarla a esta nueva cultura, donde es preciso considerar la obligatoriedad para los agentes del Estado de elaborar y divulgar la información en un formato adecuado para su uso y re-uso. Al respecto, no se debe confiar en formatos que dependen de un solo producto o empresa, el formato debe potenciar la reutilización y estar patentes, u otras restricciones de uso.

disponible libremente sin licencia,

4. Seguridad de la información Un tema que con dificultad el mundo jurídico evalúa adecuadamente y por ende del cual no se ocupa, pero que en una cultura de acceso y gobierno abierto resulta un requisito imprescindible, es la mantención de plataformas seguras que permitan el resguardo de toda la información gubernamental. Al respecto, desde el punto de vista normativo se requiere: a. Una regulación específica sobre archivo y conservación de la información gubernamental.

b. Una institucionalidad y un procedimiento que asegure y garantice el cumplimiento de la obligación de resguardo estableciendo fuertes sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones de archivo y ante la pérdida, deterioro o vulneraciones de acceso a información protegida.

c. catastro de los registros públicos que detentan las instituciones gubernamentales con sus responsables.

Referencias

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