O Direito Internacional contra o Terror - Capítulo de Livro

O DIREITO CONTRA O TERRORISMO1 Ms. Marcus Maurer de Salles2

1. História do terrorismo

Século XIII O “terror” entrou na História da Humanidade no século XVIII com a Revolução Francesa. Trata-se de um breve, imprevisível e violento período compreendido entre 31 de maio de 1793 (queda dos girondinos) e 27 de julho de 1794 (queda de Robespierre). Ele provoca um sentimento de medo, de pânico e de profunda ansiedade. Um tribunal é constituído com o fim exclusivo de julgar sumariamente acusados sem recurso à defesa e condená-los a morte. Durante este período, em menos de dois meses, 1.300 pessoas foram guilhotinadas. Quando Robespierre – responsável pelo massacre – é executado pelo mesmo método, seus juízes alegam que ele cometeu atos de terrorismo.

Século XIX No século XIX, o terrorismo reaparece com os anarquistas e niilistas que visavam aterrorizar o Estado, incitando a sociedade contra os órgãos estatais, por meio da propaganda. Na Rússia, os terroristas assassinaram o Czar Alexandre II. Na época, o terrorismo era então utilizado como um meio de ação cujo objetivo era derrubar o poder vigente em um determinado país. Era o período do terrorismo revolucionário.

Século XX É durante o século XX que surge o terrorismo internacional. Durante os anos 40, com o surgimento da questão palestina no Oriente Médio. Nos anos 60, há uma multiplicação de seqüestro de aviões que causa a conclusão de diversas convenções internacionais sobre ações terroristas específicas. Nos anos 70, o atentado das Olimpíadas de Munique provoca uma reação inédita da Assembléia Geral da ONU frente ao terrorismo. 1

O presente artigo foi escrito em forma de capítulo à 4ª edição do livro Direito Internacional Público, de autoria de Deisy Ventura e Ricardo Seitenfus, publicado pela Livraria do Advogado, em 2007. 2

Mestre em Integração Latino-Americana pela Universidade Federal de Santa Maria, RS. Professor e escritor nas áreas de direito internacional e relações internacionais.

Século XXI Apesar da longa história do terrorismo, nenhum atentado chocou e influenciou tanto a comunidade internacional quanto os ataques contra as Torres Gêmeas e o Pentágono, em solo norte-americano. O 11 de setembro de 2001 entrou para a História como um grande momento de ruptura das relações internacionais. O despertar do século XXI não poderia ser mais sombrio. A caçada aos terroristas responsáveis por tal ato, iniciada pelos Estados Unidos, tomou dimensões internacionais e exigiu a reformulação de uma série de paradigmas nos quais se alicerça o Direito Internacional contemporâneo. As agressões terroristas não advêm de um Estado. A “guerra contra o terror” não possui inimigo definido. A vítima direta não é o Estado, e sim, a população civil. O instituto da legitima defesa, previsto no artigo 51 da Carta da ONU, não vincula terrorismo com agressão. Os instrumentos jurídicos para combater o terrorismo são insuficientes, para não dizer inexistentes. Em meio a esta situação paradoxal, põe-se uma questão para a comunidade internacional: Como construir um Direito Internacional contra o Terrorismo?

2. Definições de Terrorismo

Noções gerais “Terror”, segundo o Dicionário Houaiss, é aquilo que possui a “qualidade do que é terrível, estado de pavor, pessoa ou coisa que amedronta, aterroriza”. Em linhas gerais, o terrorismo é empregado como técnica de contestação ao sistema, visando geralmente abalar a credibilidade do governo e do Estado de Direito, através da prática de atos que têm o objetivo central de semear o terror através do pânico e do medo. Raymond Aron define um ato terrorista como “toda a ação violenta cujos efeitos psicológicos são desproporcionais aos resultados puramente físicos”. Nesse sentido, cabem todo e qualquer atentado revolucionário indiscriminado, bombardeio de cidades, bem como as ações de resistência contra regimes totalitários, cunhadas de subversivas.

O terrorismo é um instrumento de combate. Não se trata de um programa de governo, de uma filosofia ou de uma ideologia. É simplesmente a arma da marginalidade, da delinqüência e do banditismo. Tanto mercenários quanto guerrilheiros dos movimentos de libertação nacional diferenciam-se dos terroristas. Aqueles estão ao serviço de um

Estado ou de um projeto de Estado e integram um corpo combatente regular. Aos guerrilheiros é reconhecido, inclusive, o estatuto no Direito da Guerra. Aos mercenários, sequer são aplicados os princípios que regem os conflitos. Nenhuma norma que rege o Direito da Guerra pode ser aplicada aos terroristas, pois eles são simplesmente civis, criminosos, detentores de diferentes vínculos de nacionalidade. Suas ações não são reivindicadas por nenhum Estado – portanto inexiste imputabilidade da responsabilidade jurídica internacional – já que os violentos atos são praticados contra objetivos civis buscando unicamente semear o pânico e a desordem, ausente qualquer laço com os sujeitos de Direito Internacional.

Direito Brasileiro O Brasil trata a questão do terrorismo, através da Constituição Federal, em dois planos. No plano internacional, o artigo 4º VIII elege o repúdio ao terrorismo com um dos princípios que balizam as suas relações exteriores. No plano interno, dentre os direitos fundamentais, o Estado brasileiro elenca o terrorismo como crime hediondo, motivo pelo qual recebe tratamento mais rigoroso em função da lei 8.072/90 (Lei de crimes hediondos). O ordenamento jurídico brasileiro define o terrorismo através de uma lei ainda do regime militar, a Lei de Segurança Nacional (Lei 7.170/83). Tal lei tem como objetivo tutelar o Estado e a população brasileira contra todo e qualquer ato que venha a lesar a integridade territorial, a soberania nacional, o regime representativo e democrático, a federação e o Estado de Direito. Em seu artigo 20, consta a única definição de terrorismo do direito brasileiro:

Artigo 20. Devastar, saquear, extorquir, roubar, seqüestrar, manter em cárcere privado, incendiar, depredar, provocar explosão, praticar atentado pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo político ou para a obtenção de fundos destinados à manutenção de organizações políticas clandestinas ou subversivas.

Direito Comparado Há diversas definições de terrorismo nos demais ordenamentos jurídicos nacionais. A lei britânica, denominada Terrorism Act 2000, define o terrorismo como “toda ação ou omissão que, através do uso ou ameaça seja feita com propósitos políticos, religiosos ou ideológicos, através de séria violência contra uma pessoa, sérios danos à propriedade ou sérios riscos à saúde ou segurança do público ou uma parte do público”. Já o Código Penal Francês qualifica de ato terrorista “todo e qualquer ato de violência contra uma

empresa individual ou coletiva, tendo por objetivo perturbar a ordem pública por intimidação ou por terror”. A definição dada pelo direito norte-americano é consideravelmente mais detalhada. De acordo com o Departamento de Estado do governo dos Estados Unidos, um ato será considerado terrorista quando enquadrar-se em uma das seguintes situações:

I - Seqüestro ou sabotagem de qualquer meio de transporte; II - Captura ou detenção, ameaça de morte, de injurias físicas ou de prolongamento de detenção de qualquer individuo com o objetivo de obrigar terceiro – incluindo entidades governamentais – a praticar ou deixar de praticar determinado ato, com a condição implícita ou explícita para a libertação do indivíduo capturado ou detido; III – Ataque violento contra um indivíduo sob proteção internacional ou contra a liberdade dessa pessoa; IV – Assassinato; V – O uso, com a intenção de por em perigo, direta ou indiretamente a segurança de um ou mais indivíduos ou causar danos à propriedade, dos seguintes meios: a) Agente biológico, químico, arma ou equipamento nuclear; b) Explosivos ou armas de fogos; VI – Uma ameaça, atentado ou conspiração visando a qualquer dos aspectos anteriores.

Elementos normativos A evolução da noção de terrorismo explica porque jamais foi possível defini-lo, tampouco regulá-lo de forma precisa, tanto no plano interno dos Estados quanto na esfera internacional. Por isso, pode se tornar uma saída interessante, ao invés de procurar elaborar uma definição comum, apontar características elementares capazes de balizar a diferenciação entre um ato terrorista e os demais atos criminosos. Nesse sentido, propõe-se destacar que uma atividade criminal não poder ser vista como terrorista a não ser que os seguintes elementos estejam reunidos:

a) Sujeito ativo: uma pessoa individual ou coletiva tendendo à realização destes atos; b) Meio de execução: atos de violência que causarem mortes ou lesões corporais graves; c) Imprevisibilidade dos meios: ausência de defesa e de meios para evitar os resultados; d) Objetivo perseguido: criar o terror em pessoas ou grupos determinados; e) Amoralidade das intenções: não leva em consideração valores humanitários mínimos.

3. O Direito Internacional contra o Terrorismo

Origem O terrorismo aparece no plano internacional, pela primeira vez, no período entreguerras. Em 1927, os Estados reúnem-se em uma Conferência Internacional para Unificação do Direito Penal e decidem criminalizar “atentados que criam um perigo comum ou um estado de terror”. Logo após, em 1937, no âmbito da Liga das Nações,

foi firmado o primeiro instrumento de direito internacional contra o terrorismo, a Convenção de Genebra para a prevenção e repressão do Terrorismo. Este tratado, embora nunca tenha entrado em vigor e sua definição de “ato terrorista” ser extremamente vaga, representa um marco nas definições de terrorismo, no plano do Direito Internacional. Desde a Convenção de 1937, uma série de convenções, protocolos e resoluções, de caráter universal, foi criada com o intuito de regulamentar a prevenção e supressão do terrorismo internacional.

Ano 1937 1963 1970 1971 1979 1988 1999 2000 2001 2001 2002 2005

Principais instrumentos de Direito Internacional contra o Terrorismo Matéria Convenção de Genebra para a prevenção e repressão do Terrorismo Convenção de Tóquio para Segurança na Aviação Convenção para a Repressão a Captura Ilícita de Aeronaves Convenção para a Repressão aos Atos Ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil Convenção Internacional contra a Tomada de Reféns Convenção Internacional para a Repressão de Atentados Terroristas a Bomba Convenção Internacional para a Repressão ao Financiamento do Terrorismo Resolução nº. 1333 do Conselho de Segurança da ONU – Estabelecimento de Sanções contra o Regime Talibã no Afeganistão Resolução nº. 1368 do Conselho de Segurança da ONU – Condenação dos Atentados Terroristas aos Estados Unidos da América Resolução nº. 1373 do Conselho de Segurança da ONU – Resolução Anti-terrorismo Resolução nº. 1840 da Assembléia Geral da OEA – Convenção Interamericana contra o Terrorismo Convenção Internacional para a Repressão de Atos de Terrorismo Nuclear

Direito de legitima defesa Um das questões mais controvertidas apresentadas pelo “pós 11 de setembro” foi a alegação dos Estados Unidos do direito de legítima defesa, com base no Artigo 51 da Carta da ONU, contra o regime dos Talibãs, que governava o Afeganistão e alegadamente financiava o grupo terrorista Al-Qaeda. O artigo 51 da Carta da ONU estabelece que “nada na presente Carta prejudicará o direito inerente de legítima defesa individual ou coletiva, no caso de ocorrer um ataque armado contra um Membro das Nações Unidas, até que o Conselho de Segurança tenha tomado as medidas necessárias para a manutenção da paz e segurança internacionais.” Logo, é condição sine qua non ter sido alvo de uma agressão, que nos termos da Resolução nº. 3314/74 define-se pelo “emprego da força armada por um Estado contra a soberania, a integridade territorial ou a independência política de um outro Estado”. Nesse sentido, parece óbvio afirmar que, prima facie, não existe direito de legitima defesa contra Estado por atentado terrorista, eis que não foi uma agressão levada a cabo pelas forças armadas e sim por uma organização terrorista.

Ocorre que a Resolução nº. 1368, adotada no dia seguinte aos ataques de 11 de setembro, apresentou uma redação inédita até então para o Direito Internacional. O texto invoca o “direito natural a legitima defesa, individual ou coletiva” e qualifica os atentados terroristas como “ameaças à paz e segurança internacionais”. Em decorrência dessa interpretação, se fez alusão ao capítulo VII da Carta da ONU, que autoriza o recurso à força por parte dos EUA. Nestes termos, o Conselho de Segurança, por unanimidade, consagrou a legitimidade da resposta armada aos ataques terroristas, autorizando o uso da força contra um Estado, no caso o Afeganistão, em resposta ao um ato terrorista.

O papel do Conselho de Segurança A comunidade dos Estados possui um instrumento legal de ampla abrangência para combater o terrorismo: o Conselho de Segurança das Nações Unidas. Em seu art. 39, a Carta da ONU estipula, de forma sábia, que o “Conselho de Segurança determinará a existência de qualquer ameaça à paz”. De acordo com a Resolução nº. 1373, o Conselho de Segurança decidiu, por unanimidade, combater o terrorismo. Tal decisão implica na luta coordenada para o desmantelamento da rede do terror e de medidas contra Estados que a sustentam. Para tanto é imprescindível que a imputabilidade da responsabilidade estatal seja demonstrada com limpidez. Caso contrário, a comunidade dos Estados estará concedendo legalidade às ações políticas e militares dos mais fortes.

Tribunal Penal Internacional Além de combater o terrorismo através do Conselho de Segurança, a comunidade internacional tem a sua disposição o Tribunal Penal Internacional. Criado em 1998 e em vigor desde 2002, o TPI é um órgão jurisdicional de caráter permanente cuja finalidade é julgar indivíduos acusados dos mais graves crimes contra a humanidade, previstos no artigo 5º do Estatuto de Roma: (i) genocídio, (ii) crimes contra a humanidade, (iii) crimes de guerra e (iv) crime de agressão. Por ser um Tribunal de natureza eminentemente jurídica – diferentemente dos tribunais anteriores, como Nuremberg, de natureza política – o TPI guia-se pelo princípio da reserva legal, motivo pelo qual um indivíduo não pode ser acusado e processado por atos de terrorismo internacional.

Acontece que, conforme o artigo 123 do Estatuto, sete anos após a entrada em vigor do referido tratado, isto é, em 2009, será convocada uma Conferência de Revisão para examinar qualquer alteração no Estatuto de Roma. Dentre as alterações, aponta-se a possibilidade de alterações na lista de crimes do artigo 5º. A ameaça do terrorismo internacional à humanidade modificou-se substancialmente desde a celebração do Estatuto de Roma em 1998. A ameaça tornou-se realidade. Nesse sentido, figura-se uma grande oportunidade para tipificar o terrorismo, elegê-lo como um dos crimes mais graves contra a humanidade e colocá-lo sob a jurisdição do TPI.

4. O Terrorismo contra o Estado de Direito

Vitória do terrorismo Enquanto isso, os terroristas permanecerão desafiando a comunidade internacional - e vencendo. O terrorismo foi capaz de fazer com que os Estados, em especial, os EUA e o Reino Unido, agissem de forma contrária aos seus princípios mais sagrados, o Estado de Direito e a democracia. O terrorismo está prestes a atingir mais um dos objetivos de sua ação criminosa: fazer com que a resposta do “mundo civilizado” não respeite as regras de convívio, sobretudo do Direito Internacional, nivelando vítimas e algozes. Responder ao terror com as mesmas armas por ele utilizadas é conduzir o direito de preservação e de legítima defesa para o campo da ilegalidade. É rebaixar-se moralmente aos porões obscuros do terrorismo descartando os princípios que regem a comunidade internacional.

O terrorismo, por sua atrocidade, é uma grande escusa para os governos mais inflexíveis e repressores para que acelerem os programas de militarização, arregimentação e reversão dos programas sociais democráticos, favorecendo um confronto com as instituições democráticas e os direitos humanos fundamentais. Um caso emblemático dessa situação ocorreu em julho de 2005, em Londres, com um brasileiro, Jean Charles de Menezes. Neste episódio, a polícia inglesa, historicamente conhecida por ser pacífica, ao suspeitar que Jean Charles era terrorista, atirou nele, um cidadão desarmado, pelas costas, violando todas as garantias de um Estado de Direito, como a presunção de inocência, o direito a defesa, e obviamente, o direito à vida. Neste sentido, EUA e Reino Unido, Estados com democracias consolidadas estão incorrendo no risco

de, sob o manto do rigor na luta contra o terror, institucionalizar métodos bárbaros contra os seus cidadãos e, assim, brindar o terrorismo com os louros da vitória.

Desafio à comunidade internacional O terrorismo internacional tem causas profundas. Fatores políticos estruturais, culturais, econômicos e sociais são os grandes motores do terrorismo. A única forma de combater os terroristas não tem nenhum apelo eleitoral nem resultado rápido. É eleger a guerra, a miséria e a intolerância como inimigos internacionais. A predominância dos interesses econômicos que caracteriza a nossa época, a submissão do espaço político coletivo ao império financeiro, traz um bem-estar, além de restrito a poucos, falso e precário. Somente o tratamento coletivo dos problemas da humanidade, com a predominância dos interesses do homem e não de alguns homens, construindo o império da solidariedade e do direito, pode opor-se às barbáries da nossa época, entre elas, o terrorismo. Se a comunidade internacional der prioridade absoluta à segurança e aos investimentos militares da guerra contra o terrorismo e colocar em segundo plano a guerra contra a intolerância, à miséria e, principalmente, à fome, o prenúncio de Bertolt Brecht se fará realidade: “em um futuro próximo, os que comem não poderão dormir com medo dos que não comem”.

Bibliografia BASSO, Maristela, “Terrorismo e violação dos Direitos Humanos: crise e necessidade de revisão do Direito Internacional”, in MENEZES, Wagner (Org.), O Direito Internacional e o Direito Brasileiro, Ijuí, Ed. Unijuí, 2004. CALDEIRA BRANT, Leonardo (Org.), Terrorismo e Direito. Os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil: perspectivas político-jurídicas. Rio de Janeiro: Forense, 2003. CHOMSKY, Noam, 11 de Setembro. 4ª ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. EINSTEIN, Albert e FREUD, Sigmund, Porque a Guerra?, Santa Maria, Ed. Fadisma, 2005. HOFFMANN, Florian, “Choque dos Paradigmas: Direito e Poder nas relações internacionais após 11 de setembro”, in MENEZES, Wagner (Org.), op. cit. SABOIA, Gilberto, “Dilemas em face do terrorismo e da barbárie”, in Folha de S. Paulo, 28/08/2005. SONTAG, Susan, Diante da dor dos outros, São Paulo, Cia. das Letras, 2003.