Nuevos Enfoques Nuevos Actores del Desarrollo Social

nuevos enfoques nuevos actores del desarrollo social manuel canto chac . pilar berrios navarro . pedro moreno salazar . mónica santamaría barreto . carlos aguilar astorga . priscila alpizar guerrero . berenice torres esperanza

índice PRESENTACIÓN INTRODUCCIÓN CAPÍTULO 1 DEMOCRACIA Y DESARROLLO 1.1 Actores e Instituciones 1.2 Sobre la Efectividad de la Participación 1.3 La Cultura de la Participación y la Ciudadanía 1.4 Sobre la Racionalidad del Desarrollo Social CAPÍTULO 2 ESTUDIOS DE CASO 2.1 Nocupétaro, Michoacán 2.2 Cuquío, Jalisco 2.3 Chilón, Chiapas 2.4 San Anotnio Sihó,Yucatán 2.5 Torreón de Zaragoza,Coahulia 2.6 Terrenate,Tlaxcala 2.7 Cananea, Iztapalapa,DF 2.8 Zaragoza, Veracruz CAPÍTULO 3 TENDENCIAS Y DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDANA, LA INSTITUCIONALIZACIÓN Y LA CULTURA POLÍTICA EN EL DESARROLLO SOCIAL BIBLIOGRAFÍA

presentación Desde el año de 1992 se constituyó formalmente el área de Política y Gestión Pública en el Departamento de Política y Cultura de la UAM–Xochimilco. Esta área ha generado un programa de Posgrado: Maestría en Políticas Públicas y una Licenciatura: Política y Gestión Social. Un grupo de investigadores de esta área, con el proyecto “Nuevos enfoques y nuevos actores del Desarrollo Social” auspiciado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) y la Universidad Autónoma Metropolitana, unidad Xochimilco, pretendió enfrentar al desafío de incrementar la calidad de la formación estas materias, a la vez que capacitar una nueva generación de docentes–investigadores, que le

den continuidad a la vez que mayor especificidad a las labores. Para lograr este objetivo, durante el periodo 2004-2006 se ejecutó este proyecto que contempló tres componentes fundamentales: 1) investigación; 2) Formación de Recursos Humanos; 3) Articulación de grupos regionales de investigación. Dentro de la tercera de estas líneas, se llevaron a cabo dos reuniones con los investigadores referentes en los estados de Coahuila, Michoacán, Tlaxcala, Jalisco, Chiapas, Distrito Federal y Veracruz, amén de las reuniones realizadas en cada uno de los territorios de los estudios de caso, con ello, se incrementaron los vínculos y las interacciones que han podido fortalecer una

6 red de investigadores a partir de preocupaciones compartidas en torno al desarrollo social, la democracia y la participación ciudadana. Asimismo, se contó con la participación de investigadores internacionales que retroalimentaron de manera significativa el planteamiento inicial y los resultados: Claudia Teixeira (Brasil), Ismael Blanco (España), Claudia Dagnani (Argentina) y José Adelantado (España). Apoyaron la realización de esta investigación Carlos Aguilar, Berenice Torres y Priscila Alpízar, estudiantes de la Maestría en Políticas Públicas y la licenciatura en política y Gestión Social respectivamente, quienes llevaron a cabo, de manera simultánea, sus trabajos de tesis. El trabajo de campo implicó la realización de entrevistas a funcionarios federales, estatales y municipales, quienes mostraron

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disposición y apertura en el diálogo y en el intercambio de información; en algunos de los casos, se realizaron grupos focales en donde participaron los y las destinatarias de los programas públicos, así como organizaciones civiles con fuerte arraigo en las regiones. Los resultados preliminares fueron entregados y discutidos con los actores involucrados con la intención de que los aprendizajes fueran compartidos; en dichas reuniones prevaleció el ánimo por recuperarlos en sus prácticas cotidianas. De esta manera, se presenta este informe final de investigación, en una versión resumida, el cual contiene tres apartados principales: el marco conceptual de referencia, los estudios de caso y los resultados generales. Para finalizar se incluyen una serie de reflexiones en torno a los desafíos que se evidencian a partir de los análisis concretos.

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introducción Este texto es un resumen final del proyecto de investigación que realizamos durante 2005 y 2006. La intención de esta publicación es poner a discusión un texto inicial que nos permita discutir sus resultados a fin de madurarlos y que finalmente se pueden recoger en un texto que incorpore algunas otras experiencias de investigación sobre el mismo tema que el equipo que desarrolló el presente reporte hemos venido realizando. Se mantiene la estructura original del reporte técnico final, se eliminaron la mayoría de los cuadros y gráficas, las conclusiones de la versión extensa se mantuvieron. Esta investigación tuvo como objetivo general:

Indagar acerca de las relaciones que se puedan establecer entre el desarrollo social y la democratización, por un lado y las relaciones entre actores sociales e instituciones públicas en procesos locales de participación ciudadana, por otro. Para ello los objetivos específicos son: 1. Analizar los mecanismos de Participación Social que concurren en casos específicos de implementación de estrategias de desarrollo social. 2. Analizar las metodologías innovadoras de desarrollo social y de construcción democrática presentes en algunos casos específicos de implementación de estrategias públicas de desarrollo social.

8 Para abordar estos asuntos se ubicaron cuatro niveles fundamentales: i) los supuestos normativos asumidos en el diseño de algunos programas de desarrollo social, (la racionalidad imputable a los teoremas de desarrollo social subyacentes); ii) la efectividad de las acciones participativas de los sujetos sociales concurrentes; iii) la intervención de los distintos órdenes de gobierno y los procesos de institucionalización de las practicas participativas concernidas; iv) la calidad de la participación y de la vida democrática. La bibliografía sobre el tema propone algunas relaciones entre los aspectos que se pretende analizar, grosso modo éstas serían: Entre democracia y desarrollo:  el desarrollo como propiciador de las condiciones sociales básicas que se requieren para el ejercicio cabal de los derechos de ciudadanía;  la democratización tiende a incrementar los rendimientos de gobierno, vía la captación de la demanda social de manera más efectiva y por el control sobre el ejercicio de recursos públicos por la autoridad.

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Entre actores e instituciones:  la acción social, al ejercer presión, contribuye a la innovación en las instituciones públicas;  la sustentabilidad de los procesos participativos se incrementa en la medida en que estos se institucionalizan. La hipótesis básica que rige este proceso de investigación es que se puede dar la retroalimentación positiva entre los cuatro aspectos fundamentales: democracia – desarrollo y actores – instituciones siempre y cuando exista la posibilidad de confluencia en cuanto a: a) la construcción de una modalidad de desarrollo que propicie la inclusión social y privilegie a los sujetos colectivos sobre los individuales; b) la existencia de una estructura asociativa (capital social) con una perspectiva innovadora y de influencia en el ámbito público; c) la presencia de una estructura de gobierno, permeable a la demanda social y con una estructura organizacional capaz de generar sinergias entre los órdenes de gobierno; d) la construcción de una cultura política que relacione la realización de los derechos de ciudadanía con la acción colectiva.

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9 Estas hipótesis pueden partir de una visión de modelo ideal, su contribución será la de funcionar como elementos de contraste con las realidades sociológicas que se analicen. Parten de algunas constataciones que aparecen en la bibliografía al respecto y que se proponen en el apartado siguiente. La metodología elegida partió del análisis de casos específicos de participación, en tanto que situaciones poco exploradas de-

cidimos ubicar los casos específicos a partir de lo que expertos en las distintas temáticas nos reportaban y los casos que reportaban ejercicios de reconocimiento a gobiernos locales, con ello llegamos a la selección de ocho casos centrales, pero los estudios fueron enriquecidos con experiencias anteriores de investigación por parte de nuestro grupo. Esquematizando las principales características de los lugares elegidos tenemos el siguiente cuadro:

10 La información se recabó a través de diversos instrumentos: 1. Cuestionario a miembros de las organizaciones con un grupo control de no militantes 2. Entrevistas a informantes calificados y actores sociales 3. Grupos de enfoque con personas representativas de diversos actores 4. Revisión documental 5. Observación

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No en todos los casos se aplicaron los mismos instrumentos, por ejemplo en las áreas indígenas en algunos casos la población era monolingüe, por lo que resultaba difícil la aplicación del cuestionario. En otros la polarización entre la población hizo difícil la realización de grupos de enfoque.

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capítulo 1 democracia y desarrollo MANUEL CANTO

La discusión sobre los enfoques y los actores en el desarrollo social habrá que ubicarla en una doble dimensión, por un lado está el nivel más instrumental que ubica como problema fundamental la producción de bienes públicos a través de la asociación público privada (Moore, por ejemplo), en este caso tematizada en las formas de articulación entre agencias de gobierno y diversas formas de agregación social. Por otro lado está el aspecto más sustantivo de la relación entre la democracia y el desarrollo y, por tanto la relación política entre actores diversos y políticas públicas, en nuestro caso especificadas en las de desarrollo social, iniciaremos entonces con este segundo nivel.

Desde inicios del siglo XX comenzó el debate sobre las relaciones entre democracia y desarrollo, fundamentalmente en la corriente marxista, ya sea en torno del dilema entre reforma y revolución, o al dilema estratégico entre derrumbe del sistema o sujeto revolucionario (Altvater). En la segunda posguerra el debate se desplazó a las condiciones estructurales de la democracia sobre la compatibilidad entre democracia y capitalismo, a esto se añadió un debate centrado en las virtudes redistributivas de la democracia, que suponía –con la llegada de la socialdemocracia al poder– que la democracia impondría límites a la propiedad y al mercado (Boaventura Dos Santos). En el caso de América Latina esta discusión se ubicó más bien en los efec-

12 tos positivos que la industrialización podría tener no sólo en el plano económico sino también en el político al pensarse un modelo de desarrollo “... que confiaba básicamente en los efectos económicos, sociales, políticos e ideológicos progresivos de la industrialización.” (T. Dos Santos: 172). A la vez que se pensaba que esta modernización generaría el fortalecimiento de las instituciones (Eisenstadt). Estos temas se eclipsaron con la hegemonía del pensamiento neoliberal, reapareciendo después con la discusión sobre la transición a la democracia bajo el tema de “Democracia Sustentable” a partir de lo cual se retoma lo ya planteado por la socialdemocracia desde principios del S. XX sobre las condiciones sociales para el ejercicio real de los derechos de ciudadanía, actualizándolo a partir de constatar que “Las instituciones democráticas se pueden consolidar sólo si ofrecen a los grupos políticamente relevantes los canales e incentivos adecuados para procesar sus demandas dentro del marco de las instituciones representativas”. (Pzeworski: 33). Desde este punto de vista el reto es entonces recuperar el crecimiento económico y fortalecer la democracia, la interrogante fundamental que resulta es: “¿cuáles son las condiciones bajo las cuáles las democracias funcionan y duran”? interrogante no suficientemente respondida, pero en torno de la cual se vinculan los temas de crecimiento econó-

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mico, desarrollo social y efectividad de las instituciones del Estado. Otra vertiente que se ha venido acercando a este planteamiento es la de la “inclusión social” (BID), en la que se señalan los mínimos necesarios para la reproducción social “La exclusión social está más estrechamente relacionada con el concepto de pobreza relativa que con el de pobreza absoluta y, por tanto, indisolublemente vinculada con la desigualdad. Se refiere no sólo a la distribución del ingreso y los activos (tal como lo hace el análisis de pobreza), sino también a las privaciones sociales y a la falta de voz y poder en la sociedad” (BID: 5). El elemento innovador en el discurso actual (aunque no nuevo en la historia) es el reconocimiento de la necesidad del manejo de las variables políticas para la superación de la exclusión social, tematizado ahora a través del suplicio lingüístico del “empoderamiento” de los sectores excluidos. Podemos decir que hay dos niveles en el tema de democracia y desarrollo en América Latina, por un lado aquella que, estando hoy un tanto eclipsada, reflexionaba sobre los aspectos macroeconómicos –de los que la figura destacada fue Fernando Fanjzylber– la otra que piensa más el aporte “desde abajo”, desde los tejidos sociales y comunitarios, emparentándose en algunos

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13 casos con el debate sobre el capital social. “¿Cómo hacer uso (del) capital social y de la cultura en países con problemas de pobreza y exclusión para beneficiar el desarrollo económico y social?, ¿es posible, mediante la acción pública, modificar el mismo capital social con el propósito de resolver problemas de desarrollo económico y social?.”(Kliksberg), relacionándose más con la política social que con la económica y desplazándose de lo nacional a lo local y de las acciones centradas en el gobierno a las que incorporan la participación social, visto –como todos estos temas– con una fuerte dosis de esperanza, pero también de pesimismo, todas vez que se constata que las acciones participativas tienen una incapacidad de control de las variables fundamentales que afectan al desarrollo, dado que las decisiones a las que tiene alcance no abarcan aspectos tales como la generación de empleo, la orientación de la política económica o del gasto público, fundamentales para el desarrollo social (Prevot -Schapira) y cuya influencia habría que ubicarla en otros órdenes de gobierno, e incluso –crecientemente– en el ámbito internacional. Lo anterior conduce a la participación social, cuya discusión hasta ahora parece más ubicada en el campo de la democracia que en el del desarrollo, tal vez la pregunta central resulta por la eficacia de la participación de la sociedad en las políticas públicas.

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Cuando desde la sociedad se plantea la participación en políticas públicas por supuesto que uno de los primeros actores con los que se relaciona es con el gobierno, lo cual suscita un primer debate: ¿es la oferta participativa lo que conforma a las formas de organización social, o es la demanda de participar lo que conforma a las estructuras de gobierno? Algunos autores como Nuria Cunill se inclinan por la primera opción, cuando afirma que la participación “...desde el campo social no se compadece plenamente con las ofertas estatales y los nuevos actores sociales no poseen todavía la fuerza para orientar sus demandas hacia la construcción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad.” (Cunill: 25). Esta perspectiva pareciera reforzarse cuando se ven testimonios que encuentran que la condición principal para la participación es la buena disposición de las autoridades locales, la que aparece como conditio sine qua non para el funcionamiento de los instrumentos participativos (Bonfim). Seguramente que la constatación de situaciones como las anteriores es lo que lleva a muchos actores sociales partícipes en los espacios de deliberación y concertación con el gobierno a plantearse dilemas como el siguiente: “ ‘...¿qué estamos haciendo aquí?, ¿qué proyecto estamos fortaleciendo?, ¿no ganaríamos más con otro tipo de estrategia que priorizara la organización y la movili-

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14 zación de la sociedad en vez de actuar junto con el Estado?’ ” (cit. por Dagnino). Es preciso tener en cuenta que para algunos otros la participación conduce necesariamente a la redefinición de las estructuras gubernamentales, desarrollando una estrategia de “gobierno en red”, mismo que implica el reconocimiento de la complejidad, la participación de actores plurales que a su vez actúan en red y la percepción del propio gobierno en el desempeño de nuevos roles y la utilización de nuevos instrumentos (varios de los cuales han sido tematizados para AL por el enfoque de gerencia social), las dimensiones emergentes tratan de definirse a partir de dos ideas clave: la politización de los espacios locales y la configuración en red de esos espacios (Blanco y Gomá23). Para otros la percepción de estas adecuaciones, que pasan por la reivindicación de una ciudadanía activa, reclama de nuevas categorías, se propone la categoría de Formación Político Organizacional (Araujo), para dar cuenta de los cambios en las instancias de poder y de la coordinación de políticas para hacerse permeables a las organizaciones de la sociedad. El dilema entre oferta gubernamental y demanda social de participación y la expresión de sus resultados en la construcción

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de mecanismos de deliberación y concertación habrá que valorarlas teniendo en cuenta las especificidades del contexto en el cual se desarrollan, algunos de cuyos aspectos parecen ser: 1. Una situación de transición política en la cual los nuevos funcionarios pretenden dar respuesta a los reclamos democráticos a través de la descentralización de funciones hacia los gobiernos locales y la participación en las decisiones públicas de las diversas formas de organizaciones locales (Teixeira). 2. El impulso a nuevas formas de intermediación social como un mecanismo de construcción de legitimidad y de desplazamiento de los viejos actores corporativos o clientelares, como parece haber ocurrido en Bolivia (Verdesoto). 3. El punto de equilibrio entre oferta y demanda participativas tiene como uno de sus determinantes fundamentales la tradición de organización y participación social existente, por un lado, y las prácticas del ancien régime por otro (mismo que perdura en la cultura política mucho más allá del momento “fundante” de la democratización). 4. Las resultantes son diversas, algunas de ellas podrían ser:

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15 i) la construcción de instancias de concertación y deliberación, al ser utilizadas sólo como instrumento para el desplazamiento de liderazgos tradicionales y prácticas clientelares y una vez desplazados estos, termina restringiéndose a la agenda gubernamental, perdiendo “materia de debate” y codificándose; ii) cuando el proceso de transición no genera gobiernos fuertes es probable que las instancias de deliberación y concertación se vuelvan instrumentos para la “captura” de los mecanismos redistributivos por parte de los liderazgos sociales tradicionales; iii) cuando la transición se da a partir de tradiciones de gobiernos fuertes, el reclamo participativo tenderá a la institucionalización, pero las prácticas gubernamentales tenderán a la refuncionalización de la norma; iv) cuando la transición se opera en contextos de elevada participación y movilización social, las instancias de deliberación y concertación tenderán a ser canales para la expresión de demandas de adecuación de la administración pública local, generándose tensiones sobre los contextos más amplios (de gobierno y de desarrollo) que condicionan a las políticas locales.

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Dos parecen ser las claves del éxito de los procesos participativos, por un lado algunos ven que se requiere de un proceso doble de construcción de compromiso: “...que tanto los actores estatales, desde los políticos hasta los burócratas, y la gente común se motiven a respaldar, participar y respetar los experimentos de GPPD [gobiernos participativos con poder de decisión]...” (Abers: 339). Habrá otros que enfaticen: “.La fuerza política de la representación social [que] está en la movilización de los movimientos sociales y de las organizaciones en la calle, en la prensa, en los medios de comunicación social.” (Rodrigues: 20), es decir: motivación de los actores y preservación de su capacidad de ejercer presión. A partir de lo anterior tenemos que extender entonces la reflexión hacia los actores y las instituciones.

1.1 Actores e Instituciones Sin duda que el punto de partida de la democracia participativa es la existencia de actores sociales, inicialmente retomada en la era postsocialdemócrata por los teóricos de los movimientos sociales, quienes se movían en el esquema binario movimiento-institución (Marramao), ahora pareciera ser que la oposición binaria se supera en la relación movimiento-participación-reforma

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16 del Estado. El asunto central planteado por la democracia participativa parece estar referido a los procedimientos –y no tanto al desarrollo social– sin embargo, la referencia a los procesos de base vuelve ineludible hablar de los contenidos de la demanda social y no sólo de sus procedimientos, lo que nos reconduce al tema del desarrollo social, si bien el énfasis está puesto en las instituciones para la participación. Esta preocupación por la participación se expresa claramente en los cambios legislativos ocurridos en América Latina. En diferentes países se legisló sobre la participación, en 1988 la Constitución de Brasil introdujo entre las prácticas reconocidas la participación; la constitución de Colombia en 1991 introdujo también el tema de la participación en los distintos niveles de gobierno. En 1994 Bolivia aprobó la Ley de Participación Popular. En 2003, teniendo como antecedentes legislaciones locales para el Distrito Federal, México aprobó las leyes de Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles por un lado y, por otro, de Desarrollo Social. En todas estas formas legislativas se institucionalizan principios, mecanismo de concertación y deliberación e instrumentos de relación de la sociedad con el gobierno. Pese a la relevancia de estos avances actualmente se tienen dudas fundamentadas

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de la influencia real que sobre las políticas públicas tengan los actuales mecanismos participativos, o sobre si los mecanismos de concertación y deliberación realmente alcancen a las decisiones de los gobiernos. En Brasil se tienen dudas de si la experiencia de los presupuestos participativos – tal vez la más connotada de América Latina- no ha entrado en una fase de agotamiento (Ricci), o si incluso ha generado los efectos contrarios que se propuso, de poner al alcance de los excluidos los recursos públicos (Cavalcanti y Maia). En Bolivia se expresan dudas sobre la eficacia de la Ley de Participación Popular en tanto que define un solo mecanismo de representación territorial (Campero y Gray). En Colombia se duda si la legislación haya tenido el efecto de propiciar la participación social en las políticas públicas (Velásquez y González, 2003). En México se duda si se cuente con los instrumentos para ejecutar lo normado en las leyes en cuanto a participación (MCD). Habría que aclarar que las dudas sobre la participación no es un fenómeno privativo de América Latina. Hace algunos años un reconocido académico y dirigente de organizaciones civiles de Francia concluía sobre la política de participación de éstas en el desarrollo local: “parece que la interlocución entre asociaciones y poderes públicos sólo ocasionalmente tiene el nivel de calidad que requiere esta política, se incli-

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17 nan más a hablar de medios que de objetivos y al final, sólo ocasionalmente llegan a ascender de un sistema de regulación tutelar a un sistema verdaderamente contractual” (Théry: 50). Un asunto que no se puede dejar de considerar es el distinto significado que se le da a la categoría de participación ciudadana. El largo proceso de democratización en los países de América Latina se ha dado en una doble perspectiva. Por un lado aquella que condensa aspiraciones de liberación social y de participación política de múltiples actores excluidos (de clase, etnia, género, generacional, etc), que ubican a la democracia como una forma de vida en la que se respeten la integralidad de los derechos de la humanidad. De otro lado está la perspectiva que ubica a la democratización como un aspecto del proceso de liberalización de la economía y de integración subordinada, que desde fines de los setenta implantó la primera generación de “reformas estructurales” (apertura de mercados) vía el autoritarismo, que en los ochenta y noventa pretende evitar los costos sociales del autoritarismo a través de la implantación de las “reformas estructurales” de segunda generación (adaptación de trabajo, gobierno y organización social al mercado) a través de una democracia restringida a los aspectos procedimentales. Esto hace que los

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principales términos que acompañan a la democracia (ciudadanía, sociedad civil, derechos humanos, combate a la pobreza) puedan ser usados en esta doble perspectiva y que ellos mismos se convierten en campo de lucha político-ideológica. De lo anterior se sigue que se pueden poner dos distintos énfasis en la participación ciudadana, uno que tiende a corregir el pathos de la democracia representativa, otro que tiende más bien a reivindicar los derechos de ciudadanía. Esta ambivalencia de los términos asociados a la participación, y en general a la democracia, es también lo que permite que se puedan construir acuerdos políticos entre diferentes sectores de la sociedad. El tipo de participación ciudadana a la que estaremos haciendo referencia es la que se ubica en la acción colectiva y que se vincula a las instituciones públicas. Aún acotando de esta manera se siguen nuevos puntos de vista, uno de los más importantes está relacionado con la tensión entre deliberación y presión política. En una perspectiva la participación en las decisiones –basada en la deliberación– se le ve como algo opuesto a otras formas de decidir, dándosele por algunos autores una connotación de situación ideal: “...Los procesos de deliberación... ofrecen una tercera oportunidad de promover la justicia y la equidad. Las decisiones en condiciones de equidad dependen de los acuerdos sobre las partes sobre

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18 lo que es justo, antes que de la presión de cada una de ellas para obtener su máximo beneficio individual. ” (Fung y Wright: 46, 47, 58, 65). Puestas de esta manera las cosas definitivamente que será muy difícil, sino imposible encontrar algún proceso efectivamente deliberativo, y no es que la categoría en cuestión no denote los elementos referidos, pero una cosa es que así lo implique la categoría y otra suponer que los actores se comportan de esta manera. Constituye otra versión de la vuelta a los esquemas binarios orden-conflicto, actor-sistema y, en este caso, comunicación-estrategia. Analizar tensiones concretas de espacios deliberativos implica no reducir la racionalidad específicamente política a uno de sus términos, sino justamente captar su especificidad como mezcla de argumentación e interés, no hacerlo así evita captar, sino es que oculta, los elementos contradictorios que en la actuación concreta de los diversos sujetos aparecen, así el concepto de acción estratégica tiene “...un carácter potencial de instrumento hermenéutico capaz de explicar el funcionamiento de los sistemas complejos contemporáneos; de las peculiares interrelaciones que allí se establecen entre los ‘actores colectivos’...del entrelazamiento inextricable de los aspectos cooperativos y conflictivos, comunicativos e instrumentales por los cuales está consti-

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tuida su acción.” (Marramao: 73). Analizar procesos participativos locales implica al segundo de los niveles analíticos, el de los aspectos más instrumentales de la relación público-privado, los que presentaremos a continuación.

1.2 Sobre la efectividad de la participación En la relación Democracia y Desarrollo se ubica como vértice el papel de las instituciones y la capacidad de incidencia de los actores civiles; sin embargo, se perciben problemáticas o límites en las relaciones de los poderes públicos y los ciudadanos: por una parte la centralidad que ocupa la discusión de los medios más que los objetivos y, por ende, a la excepcional situación en la que aparece “un sistema verdaderamente contractual”; o bien, Fung y Wright subrayan el predominio de la negociación estratégica frente a la posibilidad de la deliberación, o de otra manera, de los intereses particulares frente a la equidad . Todo ello, a pesar de la integración de la participación ciudadana en el diseño institucional y de políticas innovadoras en un número amplio de experiencias latinoamericanas (Colombia, Brasil, México). Frente a esta situación, surge la pregunta: ¿cuáles son las condiciones que permiten valorar el grado

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19 de efectividad de la participación ciudadana, en un contexto donde es necesario profundizar la democracia (realización de derechos ciudadanos) y contribuir a resolver problemas de desarrollo económico y social (Kliksberg) ? Por efectividad de la participación ciudadana consideramos, la concordancia entre la intencionalidad original y los resultados; su valoración se da partir de la posibilidad de comparar diversas alternativas, identificando ventajas y desventajas de las diversas estrategias en aras de ampliar el espacio de lo público. La participación efectiva, tal y como aquí lo entendemos, ubica como objeto de análisis el proceso (acción estratégica), más que el impacto, es decir, no se trata, únicamente de valorar el grado de resolución del problema público que da origen a la o el conjunto de acciones, para eso existen métodos propios de la evaluación de políticas públicas, programas o proyectos (costo-eficacia, costo-beneficio, balance social y por supuesto evaluación de impacto) sino de resaltar aquellos aspectos que han posibilitado imprimir a ese conjunto de acciones guiadas por objetivos claramente definidos, un carácter realmente participativo, democrático y público. Considerando, por tanto, que la participación efectiva es un proceso político de incidencia, que rebasa las tareas de planeación.

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Las intencionalidades de los grupos ciudadanos son diversas, así por ejemplo: 1. La habilidad del activismo local para lograr que la asignación y la dotación de servicios públicos se hagan de acuerdo con la demanda colectiva con base en la expresión de los deseos locales. 2. El grado en que la descentralización impulsa el desarrollo de comunidades políticas locales; y 3. El grado en que las acciones públicas tienen resultados redistributivos en términos políticos: redistribución del poder a favor de la comunidad local, y económicos: redistribución del ingreso real a favor de los pobres. Si bien la voluntad de los actores es fundamental y en ocasiones definitoria para la obtención de resultados, éstos dependen de la deliberación, entendida ésta como un proceso de discusión y reflexión del que pueda resultar una visión más precisa de los conflictos que subyacen a una determinada problemática y de cómo éstos pueden ser aclarados; los procesos de deliberación amplían sus límites en función de la posibilidad de concatenarse en la dinámica decisión-acción que se perfila en el incremento de los niveles de participación en las diferentes etapas de las políticas públicas:

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Estos niveles se presentan de menor a mayor grado de intervención, colocando al Control como la función más compleja. Nuria Cunill en su análisis sobre la democracia y las nuevas formas de representación, analiza las limitaciones y dilemas enfrentados por las nuevas formas de control social o de democracia directa (Cunill, 1995). El problema específico es cómo potenciar las formas de autorepresentación social, la participación ciudadana y su virtualidad para la construcción de espacios públicos. Dicho espacio es crecientemente ocupado por movimientos y organizaciones sociales que reclaman mayor injerencia en las decisiones públicas, y por las estrategias gubernamentales que promueven tal injerencia. La existencia de canales permanentes de negociación junto a los diversos órganos del Estado permitirá la institucionalización de la participación de la ciu-

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dadanía en las decisiones gubernamentales. De ahí que en la ciudadanía activa se construyen propuestas para alcanzar mecanismos constitucionales de control: referendo, plebiscito, iniciativa popular, posibilidad de revocación de mandato, exigencia de rendición de cuentas, etcétera, asegurando de esta forma complementariedad entre la representación política tradicional y la participación ciudadana directa (Lizst Viera). A través de los mecanismos de control, los ciudadanos dan seguimiento al cumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones del gobierno en sus ámbitos federal y local. El control sobre las decisiones implica control sobre los recursos existentes, elemento sustantivo en los procesos de empoderamiento de los grupos sociales y que evidencia la puesta en práctica de destrezas técnicas, políticas, organizacionales y de arraigo,

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21 entre las que sobresale la posibilidad de tejer redes y vínculos. Bajo esta lógica, se proponen las siguientes variables e indi-

cadores de lo que consideramos una participación efectiva:

1.3 Los procesos de institucionalización

cionalización, no sólo deben ser ubicados como resultados de la participación, sino también pueden ser potenciados como puntos de apoyo para la misma. La institucionalización de los procesos participativos contribuye a una mayor capacidad de “exigibilidad” por parte de la población al hacer “justiciables” sus demandas de intervención en las decisiones públicas. Pero

Hablar de los procesos de institucionalización, es hablar de los resultados de la participación. Esta, la participación social y ciudadana, conforman un eje que permite vincular la democracia con el desarrollo. Sin embargo, los procesos de institu-

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22 la institucionalización no es remedio mágico, sino que genera nuevas contradicciones: i) mayor desgaste de las organizaciones de base al tener que enfrentar espacios en donde además del gobierno hay otros sectores de la sociedad y ii) posible distancia con el proyecto inicial de la organización al tener que negociar sistemáticamente con otros sectores. Sin duda que en todo proceso de institucionalización se gana y se pierde algo, la resultante entre ambos sólo se puede medir en función de la conquista de nuevos y mayores derechos para la población. La eficacia de la participación tal vez esté más en función de los contextos políticos que en función de la bondad intrínseca de los diseños institucionales, aunque seguramente que estos contribuyen de manera importante a facilitar el éxito de los procesos participativos; en este trabajo nos planteamos el asunto de la institucionalización a través de la pregunta: las experiencias de participación ciudadana en la vida pública ¿contribuyen a redefinir las relaciones entre Estado y sociedad? Hay quienes piensan que actualmente se está esbozando una nueva etapa de la participación, signada por “...el intento de institucionalizar prácticas sociales democráticas que superen la estructura selectiva y especializada de la burocracia pública, que politicen el territorio... El Estado aparece así con un

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nuevo diseño permeable a la dinámica social, arbitrado por las instancias de participación popular municipal...” (Ricci: 11). Pero por otra parte hay quienes piensan que los reclamos participativos podrían estar dando lugar “... a la existencia de una confluencia perversa entre un proyecto político democratizante, participativo y el proyecto neoliberal...” (Dagnino: 95). Frente a estas dos expresiones uno podría preguntarse, ¿Qué es lo que confiere la permeabilidad a la participación popular de las formas emergentes de los gobiernos?Tal vez un primer aspecto que debemos de tener en cuenta es que en la actualidad las políticas públicas en América Latina se enfrentan a un déficit de contrato social y que su posible reencauzamiento hacia formas más eficientes y con mayor participación reclaman la inclusión en el contrato social de los excluidos, que además son los destinatarios de estas políticas: “Las políticas diseñadas para mejorar la igualdad social también se deben manifestar en medidas diseñadas para mejorar la organización y el poder de negociación de los individuos y grupos más pobres de la sociedad, quienes normalmente se encuentran excluidos del proceso de toma de decisiones en la política social...” (Mehrotra y Pizarro: 66). Es entonces el fortalecimiento político de los pobres y excluidos una condición bási-

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23 ca para que su participación con poder de decisión en la redistribución de los bienes públicos los reoriente hacia la satisfacción de sus demandas. Pero como hemos visto en los ejemplos de las secciones anteriores, no toda participación genera fortalecimiento, no cualquier espacio de deliberación y concertación incrementa la capacidad de intervención en las decisiones que impactan a las condiciones de vida de los excluidos. No habría que olvidar que la concertación requiere de transacción, de intercambio político, lo que genera que en los ejercicios de concertación se pongan en juego otro tipo de recursos, como son los simbólicos, los productivos, los políticos, y no solamente los discursivos. “La noción de espacio público no puede ya más limitarse a la visión liberal de un mercado de opiniones (...) La ciudadanía, definida por los principios de la democracia se constituye en la creación de espacios sociales de lucha (movimientos sociales) y en la definición de instituciones permanentes para la expresión política...” (Vieira: 249 y 250). A lo anterior también podríamos añadir que la institucionalización de los espacios deliberativos, siendo necesaria tampoco es suficiente sino hay una capacidad social de reclamo, de exigibilidad de derechos. Si bien como se señaló al inicio de este trabajo, las variables de las que depende el me-

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joramiento de las condiciones de vida de la población excluida de los beneficios escapan a la dinámica local, el aprendizaje que se puede seguir del reclamo participativo es justamente la conciencia de la exigibilidad de derechos de ciudadanía, los que no son fijos e inamovibles, sino que se van recreando a través de procesos diversos, el ejercicio mismo de ciudadanía es un proceso que “...se actualiza en la medida en que las personas van experimentando relaciones y perciben que su saber y su experiencia tienen importancia y son respetados” (Junqueira et al., cit por Araujo). Habría que añadir también, procesos en los que concurren múltiples elementos del entorno participativo de las organizaciones “de base” y que tampoco dependen sólo de ellas, “La experiencia exitosa de defensa de derechos civiles, culturales, de autodeterminación, de género, por mencionar algunos, hace ver en ocasiones la convergencia virtuosa de tres vectores: por un lado entramados institucionales, de normas y reglas, de presupuestos y políticas, de colaboración internacional y compromisos con pactos y protocolos internacionales, que otorgan sustento a la responsabilidad del Estado hacia los derechos de sus ciudadanos; también juegan, y mucho, las tradiciones intelectuales, las corrientes de opinión que legitiman y fundamentan valores comunes para los consensos. Y de manera decisiva,

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24 amplias coaliciones de ciudadanos, organizaciones, juristas, expertos en políticas públicas, medios de comunicación, y funcionarios sensibles y dispuestos al compromiso, que pueden coagular y hacer vigente un derecho.” (San Juan). Los patrones de interacción en la institucionalización, son: 6. Legislación y normatividad. Importa la antigüedad de la norma y el detalle de la regulación. Para que así, los regule y los reconozca 7. Reconocimiento mutuo de actores. Tiene que ver con la confianza y la credibilidad para mantener y renovar dicha interacción; sin que necesariamente se compartan valores. Sí interesa el conocimiento, la tolerancia y la inclusión en el diseño y desarrollo de estrategias 8. Redes de políticas (intergubernamentales, intragubernamentales). Dichas redes son necesarias pues incluye una variedad de vínculos y contactos entre las distintas unidades de gobierno; es importante la antigüedad de la red, el número y tipo de miembros y la especialización de la misma; las relaciones entre los gobiernos tendrán diferente magnitud y significado dependiendo de las

nuevos enfoques y nuevos

variables e indicadores que se manejen (ver cuadro) 9. Estructuras organizativas. Interesa ver los arreglos dispuestos para la acción, su grado de descentralización y si se cuenta con políticas y procedimientos y su grado de flexibilidad

1.4 La cultura de participación y la ciudadanía Existe una generalizada tensión de concepciones sobre democracia, desarrollo y participación; conocer y comprender estas tensiones se hace necesario para emprender procesos tanto de consolidación y profundización democrática inclusivos como de desarrollo capaz de identificar e incorporar esta tensión transformándola en valor agregado. Se hace necesario por tanto, conocer a los actores y a las instituciones existentes y deseables para que las tensiones, si bien no desaparezcan, si puedan ser negociadas, manejadas y productivas. En este sentido, el problema que se nos presenta es la confluencia de distintas concepciones que se tensan en su interacción. Para identificar las tensiones que se refieren a las concepciones sobre participación creemos que es necesario respondernos ¿cuáles son los énfasis de participación que se identifican desde las concepciones de la ciuda-

actores del desarrollo social

25 danía y desde el gobierno? ¿Se asocia el énfasis con el tipo de participación existente o requerida? ¿Qué factores intervienen en la construcción de las concepciones? ¿Qué instituciones se han generado a partir de estas concepciones? ¿Qué instituciones se consideran necesarias? ¿Cuáles son los tipos de actores que se hacen relevantes en estas concepciones? Si lo que nos interesa aquí son las concepciones sobre participación debemos centrar el debate actual en dos ejes problemáticos, en su legitimidad y en su funcionalidad, la primera tiene que ver con los procesos de profundización democrática que ha dado en llamar calidad de la democracia y, la otra, la contribución de la participación a la redefinición de las tareas del Estado. La primera tiene relación directa con la legitimidad de los sistemas políticos, la conformación de ciudadanía, la consolidación de las instituciones y el fortalecimiento mismo de la participación como práctica democrática. La segunda da cuenta de los efectos que la participación tiene sobre su entorno y por ende con la forma en que la participación utiliza los recursos disponibles y se coloca como variable interviniente o determinante en los procesos de desarrollo, con ello demostrando su contundencia como actor estratégico en las tareas que antaño eran exclusivas del Estado, lo cual como

democracia

ya se señaló será analizado bajo la categoría de efectividad (párrafo 2.1). Para esclarecer un poco el concepto de Cultura de Participación es imperativo asociar a la ciudadanía y la practica participativa. La ciudadanía nos conduce a hacer referencia al derecho internacional y nacional, como el marco que reconoce y garantiza el ejercicio de esta ciudadanía, también nos conduce a los referentes culturales que son los elementos de construcción identitaria y de cohesión; por último, la calidad de ciudadanía nos remite a identificar los valores éticos que subyacen como prioritarios para las ciudadanías. Por su parte, la practica participativa remite a las practicas de estos ciudadanos, esto es, la ciudadanía en acción, los sentidos y expectativas sobre el acto de movilizarse sea de la manera que se trate. Conjuntar la calidad de ciudadanía y la calidad participativa nos permite utilizar un solo concepto que ayude a identificar las concepciones sobre participación: Cultura de participación. En este sentido, calidad democrática es la incorporación de la participación ciudadana a la toma de decisiones en un marco de derechos e instituciones, podemos decir entonces que Cultura de Participación en la democracia se refiere a los valores, sentido, expectativas y practicas que la ciudadanía participante posee, adquiere y desarrolla en su practica

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26 participativa. Sin embargo, como hemos mencionado nos interesa investigar las concepciones que se forman desde los participantes ciudadanos, pero también las que se forman desde el gobierno en torno a la participación, esta tarea será abarcada con los otros niveles de análisis de la investigación. La cultura de participación entonces nos permitirá identificar cómo se forman las concepciones de participación que tienen los actores involucrados en el desarrollo social. Por lo tanto, podemos hacer algunas hipótesis al respecto. 1. Los valores y referentes culturales en los ciudadanos participantes determinan las prácticas y expectativas que ejercen con respecto al desarrollo social. 2. Los distintos tipos de participación existentes están asociados a los énfasis

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que los ciudadanos participantes ponen en sentidos de su acción 3. Las concepciones sobre participación de los ciudadanos participantes determinan su relación con el gobierno. Podemos preguntarnos ¿cómo se construye la práctica participativa? ¿Cómo la perciben los miembros de los grupos participantes? ¿Qué determina que se vea como necesaria, obligatoria, o esencial? ¿Qué construcción social e identitaria se forma en los sujetos participativos, y cómo esta construcción genera valores y practicas que se reproducen en la interacción con otros miembros del grupo? Utilizaremos dos dimensiones a) tipo de ciudadanía y b) tipo de participación. Sobre los ideales normativos que estarían orientando las concepciones sobre participación, nos podemos encontrar al menos con cuatro modelos (Individualistaposesivo; social-corporativo; comunitariotradicional; ciudadano-social).

actores del desarrollo social

27 Para identificar los sentidos y prácticas en y sobre la participación consideraremos tres tipos de participación: 1. Participación-reivindicación, que se refiere a los movimientos ciudadanos de reivindicación de derechos. Protegidos por las distintas convenciones de protección a los derechos humanos y por las constituciones de la mayoría de Estados. 2. Participación-control que son las asociaciones de contribuyentes, vecinos, usuarios, consumidores, etc., que demandan un mejor control del gasto público por parte de las Administraciones. Control que se formaliza

democracia

jurídicamente a través de leyes de información, denuncia, petición, de defensa de los consumidores, regulación de plebiscitos y referendos, audiencias públicas, etc. 3. Participación-gestión que materializa una auténtica Administración sustitutoria o sumergida, ante la crisis del Estado del bienestar (guarderías, asistencia social, actividades deportivas o culturales, mantenidas por asociaciones voluntarias). Para identificar los Derechos que la ciudadanía percibe como centrales se hace la distinción entre a) Políticos y Civiles, b) Colectivos y c) Económicos y Sociales.

y desarrollo

28 Para identificar el referente cultural sobre el que se construye la identidad del ciudadano, distinguimos entre: 1. Individuo; 2. Colectivos; 3. Diversidad; para identificar el pacto moral sobre el que los ciudadanos construyen su acción participativa distinguimos entre tres valores: 1. Libertad; 2. Fraternidad; 3. Justicia. Lo que se pretende identificar es el sentido y práctica específica de los actores participantes en los estudios de caso, respondernos ¿Cuál es el sentido que los ciudadanos le dan a su acción? ¿Qué expectativas se forman en torno al acto de participar? ¿Qué pretenden conseguir con sus acciones? 1. Reivindicación; 2. Consolidación; 3. Control; 4. Influencia; 5. Afianzamiento de la identidad.

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1.5 Sobre la racionalidad del desarrollo social Los supuestos normativos asumidos en el diseño de algunos programas de desarrollo social, tiene que ver con los teoremas que hemos incluido y que se relacionan así con los modelos aquí propuestos. Dentro esta perspectiva de racionalidad es preciso señalar que la relación de la democracia con el desarrollo es directa, pues en nuestro contexto social económico y político actual, está lleno de situaciones desiguales. Nosotros pensamos que en un contexto de tales circunstancias, no puede haber democracia sin un mínimo de desarrollo. Para el análisis de la intencionalidad de los diferentes actores en el desarrollo social utilizaremos la siguiente propuesta de modelos En general los modelos dependerán de cómo se combinen actores, formas de habilitación, marcos axiológicos y normativos (Boltvinik, Canto, Carbonell, 2000).

acotres del desarrollo social

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capítulo 2 estudios de caso 2.1 Nocupétaro, Michoacán Mónica Santamaría MÓNICA SANTAMARÍA

Nocupérato es un Municipio del Estado de Michoacán, ubicado al sur de éste, la distancia con la capital del estado, Morelia, es de 130 kms. Tiene una superficie de 549.12 Km². En términos de desarrollo, Nocupétaro tiene un grado de 1.28 que corresponde a un índice de marginación muy alto, ocupando el lugar 284 en la lista nacional de municipios. Pudimos constatar que existen condiciones de desarrollo precarias que corresponden con las catalogaciones del IDH y el IM nacionales, las condiciones básicas de subsistencia no están garantiza-

das y el tejido social está cada vez más debilitado por una creciente influencia del narcotráfico en la política y en la actividad económica, apreciamos también la agudización de la pobreza y una cada vez mayor migración, ya no sólo de hombres jóvenes adultos, sino de familias enteras. Mecanismos de Participación social en Nocupétaro

Antecedentes El marco general de la investigación es el Programa Estatal de Cooperación, (PEC) del Fondo de Población de las Naciones Unidas con el Gobierno de México. El PEC de Michoacán forma parte del Programa País 2002-2006 que se coordina entre el

30 Fondo de Población Naciones Unidas y Consejo Nacional de Población (CONAPO) “el Programa País busca contribuir a mejorar el bienestar de las y los mexicanos y a reducir la pobreza, a través del equilibrio entre población y recursos y del incremento en el uso de los servicios de salud reproductiva. En consecuencia el PP busca contribuir a la promoción del desarrollo regional sustentable, el mejoramiento de la salud reproductiva, el pleno ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos, y el avance en la equidad social y de género”. Es en el marco del PEC, que el Consejo Estatal de Población de Michoacán (COESPO) lanza la convocatoria para dar a conocer el Proyecto 5 “Modelo de Intervención Interinstitucional” que tiene como finalidad incorporar “las variables sociodemográficas y ambientales en la planeación del desarrollo (local y municipal), con enfoque de género, equidad y sustentabilidad; que promueva la participación de la población en la toma de decisiones para la asignación de recursos que incidan en el mejoramiento de su calidad de vida y coadyuven en la consolidación e institucionalización de procesos organizativos que hagan posible -impulsando el espíritu de colaboración y la corresponsabilidad en la resolución de problemas comunes-trascender los cambios de administración municipal”. Acuden a la

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convocatoria, organizaciones, instituciones académicas y secretarias de estados: 1. Promotora Purépecha, A.C., 2. Centro Michoacano de Investigación y Formación “Vasco de Quiroga”, A.C. (CEMIF), 3. Educación y Servicios, Comunitarios, A.C. (ESECO) 4. Secretaría de Planeación y Desarrollo del Estado, SEPLADE 5. Secretaría de Desarrollo Social, SEDESO 6. Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente, SUMA 7. Centro de Desarrollo Municipal, CEDEMUN 8. DIF Estatal 9. Facultad de Economía de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo En sus inicios, esta iniciativa gubernamental fue impulsada animosamente por funcionarios estatales de la SEDESO y del CEDEMUN, particularmente, quienes difundían y promovían las convocatorias con un serio interés de incorporar la participación social en los procesos de capacitación, planeación y presupuestación local. Es a raíz de una de las convocatorias, que el CEMIF se plantea la posibilidad de rea-

actores del desarrollo social

31 lizar el proyecto de Autodiagnóstico Comunitario Participativo en el municipio de Nocupétaro, lugar dónde venían trabajando desde el 2003 con objetivos de gestión de proyectos y promoción de “procesos comunitarios integrales con equidad de género que incluyen el desarrollo de actividades educativo-productivas tales como la cría de mojarra tilapia, plantas medicinales y cajas de ahorro, para mejorar la alimentación, la nutrición y la salud y, la generación de ingresos”.

La experiencia participativa Es en el año 2004 que se implementa el Proyecto de Autodiagnóstico Comunitario Participativo (ACP) en Nocupétaro, con un amplio interés por parte de los funcionarios del que conformaban al PEC y de las autoridades electas del municipio, que entrarán en funciones en 2005. La relación del PEC con esta propuesta concreta, no se remitía exclusivamente al presupuesto otorgado al CEMIF, sino a todo un compromiso institucional en tareas sustanciales y de apoyo, como agilizar trámites; capacitar a funcionarios y población; fungir como red institucional con todas las dependencias estatales y de ser necesario federales; garantizar la realización de las acciones que emanaran del autodiagnóstico y que quedarían plasmadas en el Plan Municipal de Desarrollo. En suma, el PEC era el

estudios

respaldo financiero, político e institucional del proyecto implementado en Nocupétaro. Con este respaldo, CEMIF realiza los talleres periódicos de autodiagnóstico en las comunidades donde, además, se compromete junto con el Presidente Municipal y Regidores, a realmente resolver algunas de las demandas más sentidas de la población. Los talleres se enfocaron en la detección de problemas locales, ejercicios de planeación estratégica y en la proyección del Municipio en un mediano y largo plazo. La seguridad del CEMIF en el PEC, la transmitió no sólo en a los miembros del Ayuntamiento sino a la propia población, quienes también crearon una enorme expectativa respecto a las posibilidades de solución. En su trabajo con las comunidades realizó acciones promoción, información consulta y deliberación en cuatro comunidades. En el transcurso de la investigación pudimos detectar que seguían vivos los grupos que nacieron en el marco de estas reuniones, hecho por sí mismo relevante, ya que en la población no existía experiencia participativa en este sentido. A pesar del poco arraigo del CEMIF en el Municipio, ya que su trabajo es sectorial y no de base, logra generar procesos de asociación y vin-

de caso

32 culación comunitaria y territorial con la imple-mentación del ACP aunque sólo en dos de las cuatro comunidades en que se realiza. Hasta aquí podemos concluir que la iniciativa del PEC es promovida e impulsada por las autoridades gubernamentales dentro de un marco de cooperación internacional. Los funcionarios estatales que lo impulsan, le imprimen especial énfasis a la participación social de los Municipios. La incorporación de organizaciones civiles como micro implementadoras locales de la estrategia es uno de los requisitos del programa, pero también un interés de algunos funcionarios estatales. La confluencia de los intereses de las organizaciones con los del programa propician la participación activa y propositiva de algunas ellas que vienen impulsando el trabajo de base desde tiempo atrás en diferentes municipios, uno de estos, Nocupétaro. Durante el 2004 y principios del 2005, CEMIF trabaja en el Proyecto Autodiagnóstico Participativo, con el financiamiento del PEC y la colaboración institucional de varias dependencias y del propio Presidente Municipal de Nocupétaro. La puesta en marcha del proyecto implica, en primera instancia, información, consulta y un proceso deliberativo comunitario, pero también un proceso de organización

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local, apropiación del proyecto para darle continuidad y vigilancia y, sobre todo, fomentar el sentido de unidad y pertenencia de los habitantes para involucrase en tareas de desarrollo del Municipio.

Resultados El PEC parecía ofrecer una innovadora forma de colaboración interinstitucional por su diseño original y por la forma implementación. La observación del caso específico de Nocupétaro ofrece una prueba de tres de las dificultades que parecen replicarse en otros casos, 1) la disociación de concepciones institucionales de la participación con la realidad estructural de las localidades, 2) la precariedad de recursos de las organizaciones para sostener estrategias de intervención y, 3) la rústica contraloría sobre programas ambiciosos y amplios como el PEC que mueren sin que las metas que reportan se reflejen en las localidades. Con el primer punto nos referimos que encontramos una escasísima participación en el Municipio, su tipo de actividad e interés es inmediato y de subsistencia. Realidad que se contrapone a la que se da por hecho institucionalmente, donde se piensa que ésta tiene un sentido público, esto es, desde las instituciones se intenta fortalecer -que no crear- los lazos y el interés de las comunidades por sus entornos inmediatos, para con

actores del desarrollo social

33 ello, hacerlos corresponsables de los procesos desarrollo económico y social, vigilantes de sus autoridades municipales, evaluadores de los resultados de los programas que se implementan localmente, sean estos estatales o federales y, por último, demandantes activos de las necesidades reales de sus poblaciones.

fortalecer la participación. Uno de estos, son las organizaciones civiles con una gran experiencia en gestión de proyectos federales e interesadas en impulsar procesos locales de desarrollo integral, tal es el caso de CEMIF, quien aprovecha una oferta gubernamental para impulsar su proyecto de Autodiagnóstico Participativo.

Lo que podemos apuntar aquí, es que la participación no es causa inmediata de voluntades individuales y exhortos sino que, por lo menos en el caso de Nocupétaro, parece estar estrechamente vinculado al entorno inmediato de precariedad social, económica y política.Esto es, la pobreza, el narcotráfico, la falta de empleo y la poca capacidad del Municipio para resolver por sí mismo estos problemas o darles cabal cumplimiento a sus promesas, ha ido generando una creciente desconfianza y desencanto de la sus habitantes, además de un sentimiento de precariedad y vulnerabilidad que parece no encontrar respuesta en la apropiación de su espacio local sino en la migración, esto es, parece no haber un proceso de apropiación o recuperación de su espacio, la respuesta parece ser el abandono y retraimiento a lo privado.

Sin embargo, al no cumplirse, por parte del PEC, con los tiempos y compromisos originalmente adquiridos, el CEMIF debe concluir el proyecto a título individual, sin la garantía de que podrán iniciar los proyectos y mucho menos que se podrá vigilar su implementación.

En segundo lugar, existe un buen número de agentes interesados en utilizar los espacios que se abren desde el gobierno para

estudios

Ello muestra la precariedad de recursos no sólo financieros, sino políticos y legales para conseguir que las instituciones que forman el PEC cumplan lo pactado originalmente, por un lado, y por el otro, para darle continuidad en Nocupétaro a sus propias iniciativas de promover una participación informada y comprometida de las comunidades. Por último, el Programa País, el PEC y su proyecto de Intervención interinstitucional no pudieron garantizar los objetivos iniciales de cooperación y eficiencia. Específicamente, en el caso de Michoacán no pudieron sostener el ritmo de las reuniones y

de caso

34 cumplir con los compromisos de vigilancia y seguimiento a las iniciativas de ahí emanadas. Cumplieron la primera etapa de aprobar iniciativas y financiamiento, sin embargo, el compromiso era poder garantizar la acción conjunta de diversas instituciones en casos concretos de desarrollo local. Una de las causas que se pudieron apreciar es el ritmo burocrático en el que los altos funcionarios se enfrascan, ellos, quienes eran los responsables directos de vigilar y darle seguimiento al programa, paulatinamente fueron delegando la responsabilidad en funcionarios de menor rango y con menor capacidad de decisión. Los primeros, sólo recibían reportes ejecutivos y cuantificación de resultados sin preocuparse por las problemáticas específicas de los proyectos, el tiempo de la administración pública transcurrió rápidamente sin atender de fondo los compromisos de visitas a los municipios, gestión de recursos y atención específica a casos especiales. Lo más importante aquí, es que los resultados que se presentan pueden ser administrativamente comprobables y aprobados, sin embargo, no existen mecanismos para que agentes externos presenten su versión de los hechos, en función de que el responsable de presentar el balance e informes, es el gobierno estatal.

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2.2 Cuquío, Jalisco Pilar Berrios Berenice Torres

1. Características sociodemográficas La ubicación de el municipio de Cuquío está en la Región 12 Centro del Estado de Jalisco, esto a partir de 1988 con el programa de Regionalización del Gobierno del Estado; representando el 14.99% de territorio a nivel regional. El municipio de Cuquío, según el Plan de Desarrollo Municipal (20012020), retomado por el último presidente municipal, no cuenta con un organigrama formal bien definido, su propia estructura se ha ido adecuando a los procesos de planeación y gestión estratégicas del gobierno local y a sus condiciones internas. Además el gobierno municipal también ha estado adecuándose al contexto externo y sobre todo a las exigencias de las políticas promovidas al nivel del gobierno estatal y federal. 2. La participación ciudadana en el municipio de Cuquío, Jalisco a) Fortalecimiento e Incremento de Organización Social 1986-1993 En la segunda mitad de los años 80, el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de

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35 Oriente (ITESO) y de las Comunidades Eclesiales de Base (CEB´ s) de la CECOPA, realizaron actividades de alfabetización, y concientización acerca de los derechos humanos y la participación ciudadana dando lugar a lo que sería la Organización Campesina Independiente de Jalisco (OCIJ). Esta organización apoyaba la comercialización de fertilizante, la comercialización del maíz que cosechaban pequeños productores, impulsando también el desarrollo de Sociedades de Producción Rural (SPR), además de realizar las gestiones para proyectos productivos, motivo por el cual ganó rápidamente credibilidad y legitimidad frente a la gente. La constitución formal de la OCIJ, se dio con las comunidades de Ocotic, La Esperanza, Juchitlán, San Nicolás, Teponohuasco y Contla en el año 1986. Los grupos parroquiales de finales de los años setenta y principios de los ochenta impulsaron las comunidades eclesiales de base y centraron sus esfuerzos en la organización de las comunidades para resolver algunas de sus necesidades. Principalmente, se atendían problemas relacionados con la condición de producción de los campesinos, “como por ejemplo tenencia de la tierra, el acaparamiento de la producción por los intermediarios, las altas tasas de interés sobre los insumos necesarios para la

estudios

producción y los bajos precios que se pagaban por sus productos”. Sin duda hablamos de una experiencia exitosa donde de ser un movimiento campesino pasó a transformarse en una Organización Social. En 1988 la OCIJ decide participar en las elecciones municipales lanzando un candidato mediante la Coalición Cardenista Jalisciense. A pesar de no haber ganado, se obtuvo el 34% de la votación, se logró acumular experiencia de campaña y un acercamiento mayor con la población. La OCIJ se formalizó como Sociedad Civil en 1992, en el acta constitutiva se contaban 143 socios, se proponía cambiar sus estrategias de desarrollo, ingresar a los créditos con la banca oficial y buscar recursos desde programas gubernamentales. Sus asesores coincidían en que era necesaria una estrategia regional, que tuviera más impacto en el mejoramiento de la vida de los campesinos. Una estrategia que permitiera a los agricultores la comercialización de su producción. Este plan constaba de los siguientes procesos : a) Mejora en la eficiencia del proceso productivo, b) Mejoras en el proceso de comercialización, y

de caso

36 c) Apropiarse del proceso de transformación si fuese necesario. La OCIJ también realizó algunas propuestas para trabajar de manera organizada en las comunidades, estos proyectos regionales, generaron al inicios oportunidades para la participación de la población, así como la formación de grupos organizados. Con esta estrategia, la OCIJ fue ganándose la confianza de los acreedores por los pagos puntuales y la de los socios por los resultados obtenidos. En este mismo año, la OCIJ contendió nuevamente para la presidencia municipal obteniendo la mayoría de votos ciudadanos, ahora con bandera perredista (proceso que trataremos en el sig. apartado).

b) Mantenimiento e Institucionalización 1993-2000 Gracias a la puesta en marcha de la educación comunitaria y la toma de conciencia de que la situación económica, social y política era en parte consecuencia de los gobiernos municipales anteriores, a principios de los años 90, la OCIJ negocia con el PRD el uso del registro partidista para presentar al Dr. Héctor M. Figueroa Plascencia como candidato a la presidencia municipal, el cual gana las elecciones de noviem-

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bre de 1992; es gracias a la logística del partido y la fuerza de la OCIJ que logran ganar la voluntad de los habitantes. Tras la caída del PRI, el nuevo gobierno municipal solicitó asesoría para conformar un gobierno participativo a organizaciones tales como ACCEDE, IMDEC e ITESO. En este proceso, surge la idea de organizar una instancia formal de participación ciudadana, que sea conformada con representantes de las localidades del municipio. Este es el proceso que lleva a la creación, en 1993 del CODEMUC (Consejo Democrático Municipal de Cuquío) el cual tiene como función principal la priorización de necesidades en obras y servicios de cada localidad; además de vigilar que las obras se realicen de acuerdo a la planeación municipal. El CODEMUC tiene como finalidad: garantizar a los habitantes del municipio una mayor participación y atención en sus necesidades económicas, sociales y culturales mediante la colaboración entre autoridades y ciudadanos para lograr el desarrollo interno del Municipio. Los instrumentos utilizados para alcanzar este desarrollo son: a) la planeación estratégica participativa; b) la priorización de obra pública; c) el reglamento municipal de participación ciudadana;

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37 d) el reglamento interno del CODEMUC; e) la zonificación municipal (figura 1) para la elección democrática de los consejeros; f) las reuniones comunitarias mensuales; g) las reuniones bimensuales con los consejeros y la participación del presidente para analizar los avances en la aplicación y gestión de recursos. Con esto se intenta dar respuesta a dos graves problemas en el municipio: la actitud de corrupción, privilegios, prepotencia y favoritismo de las autoridades locales que favorecían a los grupos de poder económico y social dentro del mismo, y los mecanismo corporativos y clientelares de la propiedad privada y del sector público que contribuían a la cultura de la no participación y paternalismo oficial. Se intentó generar un proceso educativo para la sociedad ya que se les enseña a no depender de los antiguos esquemas, sino de organizaciones democráticas y participativas definidas por ellos mismos. La evidencia de éxito más importante de este periodo se basó en el aumento de la participación ciudadana que fue de 1,800 personas de aproximadamente 60 comunidades del municipio. El aprendizaje que se desprende de esta experiencia está basado en la forma de organización del CODEMUC,

estudios

cuya expresión se da a partir de una organización ciudadana plural, representativa e incluyente que garantiza la participación directa de los ciudadanos. En su origen la misión del CODEMUC fue promover e impulsar la organización comunitaria para lograr el desarrollo del municipio de Cuquío y la participación democrática de su gente, por lo tanto su función era recoger las necesidades sentidas de la población, sistematizar, priorizar y gestionar en colaboración con el ayuntamiento, en las obras y servicios, así como vigilar la correcta aplicación de los recursos. Algunas de las atribuciones principales del CODEMUC son: a) Influir en la definición de prioridades en los programas de gobierno. b) Participar en la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal. c) Regular la acción del gobierno a través de propuestas que benefician a la mayoría de la población. d) Fomentar el desarrollo del municipio y el propio de cada zona. e) Promover la participación, organización y conciencia ciudadana en los habitantes del municipio. f) Promover y vigilar la creación, participación y fortalecimiento de sus comunidades o barrios en los consejos zonales.

de caso

38 Los principios básicos del CODEMUC: a) Que todos tengan las mismas oportunidades de desarrollo. b) Construir una comunidad organizada. c) Fomentar el esfuerzo común. d) Fomentar una comunidad participativa, que elija y proponga. Logros alcanzados: a) Concientización y sensibilización de la población: propone y participa. b) Mayor transparencia en el manejo de los recursos. c) Mayor acceso ciudadano a información sobre programas y proyectos de gobierno. d) Elección democrática de representantes comunitarios (delegados, agentes municipales y comisariados ejidales). e) Desarrollo equilibrado a partir de la zonificación municipal, alcanzando abatir el rezago de obras y servicios públicos. f) Integración y participación de sectores y organizaciones en la priorización de obras y desarrollo del municipio. g) Presencia del coordinador en las sesiones de cabildo, con voz.

c) Desgaste E Incertidumbre 2000-2003 El CODEMUC en los últimos años se vino ocupando del diseño de estrategias de de-

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sarrollo económico en el municipio contando con asesorías de organismos especializados que han sido de gran ayuda para llevar a cabo de manera más eficiente los proyectos apoyados por la OCIJ hasta ahora; sin embargo, el cambio de gobierno municipal, es un evento que comenzó a dificultar la consolidación de una estrategia a largo plazo. La OCIJ y el CODEMUC mantuvieron contacto frecuente con la gente de las comunidades a través de asambleas, las cuales servían como mecanismo de rendimiento de cuentas. El éxito económico de la OCIJ dio lugar a que no toda la población pudiera participar de sus iniciativas, toda vez que los participantes tenían ya un nivel de capitalización que les permitía alcanzar nuevos niveles empresariales, lo que fue visto por los demás como que todos ponían el trabajo político, pero sólo algunos capitalizaban el económico, la expresión más clara de esto fueron los crecientes desencuentro entre OCIJ y CODEMUC. Una de las funciones principales del CODEMUC, fue la formulación anual de una propuesta ciudadana acerca de las necesidades de obra pública en el municipio, esta propuesta, se basaba en un ejercicio de priorización que siguió estos principios: a) igualdad de oportunidades,

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39 b) esfuerzo conjunto y c) participación ciudadana en el proceso de decisión. Para lograrlo se elegían las obras que beneficiarían a un mayor número de familias o comunidades, la viabilidad e impacto social de la obra y la corresponsabilidad de los miembros de la comunidad para llevarla a cabo. La priorización, que se llevaba a cabo de forma anual, tenía dos momentos: 1) Se realizaban recorridos en las comunidades en los que los habitantes de cada comunidad proponían y priorizaban las necesidades de obra publica a sus consejeros comunitarios y zonales; y 2) La Asamblea General, en la que las autoridades municipales informaban de la asignación de recursos a distintos rubros y del monto disponible para la realización de las obras que demandara la población. De esta forma, el Ayuntamiento, se comprometía a llevar a cabo las obras que consideraba podía concluir con el presupuesto disponible, así como a buscar los recursos por medio de programas federales o estatales para completar las demás obras, teniendo en cuenta siempre la priorización del CODEMUC. A partir de este proceso, el CODEMUC cumplió una función no menos

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importante de supervisión de atención a las demandas ciudadanas, mediante el seguimiento de las obras y en el estricto orden de priorización, en las asambleas comunitarias y zonales, donde se llevaba la cuenta de los avances, estancamientos y la conclusión de las obras.

d) Crisis del Modelo Participativo 2003-2005 Hasta el año 2003, el gobierno municipal aceptó al CODEMUC como canal de las propuestas ciudadanas en materia de obra pública, quien recibía y procesaba esas peticiones según su método y principios democráticos, de transparencia y debate comunitario. Pero en este último año, con la alternancia en el gobierno, se modifica la relación gobierno - sociedad. Durante cuatro periodos consecutivos el PRD se encontró posicionado en el poder ganando las elecciones para la presidencia municipal, sin embargo para el año 2003 el Médico Veterinario Cornelio González F., abanderado panista, alcanzó dos a uno la victoria que marcaría el cambio para la comunidad de Cuquío. Evidentemente como vimos en el periodo anterior de desgaste e incertidumbre, para sorpresa perredista, la población decidió votar por un candidato panista que gobernaría en el periodo 2003-2006, dejando en

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40 el aire diferentes suposiciones sobre la preferencia electoral, las cuales iremos abordando más adelante. Algunas de las explicaciones de esta situación que lograron percibir académicos de la Universidad Autónoma Metropolitana de Xochimilco, fue la del Presidente de la OCIJ, Jacobo Rodríguez en una entrevista realizada en el 2003 en donde él plantea que: a) La percepción de la gente en torno a la centralización del poder en un grupo, b) Las comunidades no se sentían representadas, pues la mayoría de la planilla vive en la cabecera municipal, c) No hay trabajo de base del partido, d) Hubo un recorte de presupuesto, que no permitió al municipio cumplir sus objetivos, e) Las organizaciones no hicieron un buen trabajo de promoción dentro del Municipio y, f) El buen trabajo de campaña que realizó el candidato panista. La anterior administración consideraba estar haciendo un buen trabajo en el ayuntamiento, a diferencia de la comunidad, que percibía un desgaste y estancamiento de las formas administrativas de llevar un buen gobierno. Otro factor fundamental fue que de nueva cuenta se presentara en el perío-

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do anterior a la presidencia, quien había sido ya presidente municipal apoyado por la OCIJ, lo que generó la percepción de que “son siempre los mismos” y que por tanto la población demandara cambio de personas votando por el PAN.

e) Escenario Actual Después del 2003, la historia del CODEMUC cambia evidentemente, la pérdida de la presidencia municipal es un proceso más, que nos permite observar el debilitamiento de un modelo efectivo de participación. Actores y procesos se transforman y hay un repunte de las viejas formas de hacer gobierno al estilo priísta. Cabría entonces preguntarnos. ¿Realmente fue efectiva la participación?, ¿Cuáles fueron los factores que intervinieron para que un modelo considerado –durante casi doce años– como exitoso, se debilitara a tal grado que actualmente está pasando por una crisis?, o será a caso que: ¿Están aprendiendo de su derrota y están recuperando fuerzas para repuntar en el 2006? Para el Gerente General de la OCIJ este resultado representa una llamada de atención por parte de la población hacia el trabajo realizado, “Creo que este tropezón en este caminar, hubo un momento en que cuando pierde el PRD, uno dice ¿qué pasó real-

actores del desarrollo social

41 mente? digo, en doce años, se ligaron muchas cosas, se descuidaron otras, pero esto va a ser un “despierta, no te duermas” y que la gente ya lo notó. Creo que en los próximos tres años se vuelve a tomar el trabajo con este esquema.”Es importante señalar los impactos diferenciados para las dos organizaciones, la OCIJ –dado el poder económico acumulado– podía seguir contando con el apoyo del ayuntamiento, “ellos nos necesitan”, señalaba Fidel en una entrevista anterior, la OCIJ se bastaba por sí misma; no así el CODEMUC, cuyo financiamiento dependía del apoyo del ayuntamiento. 3. Cultura de Participación en Cuquío, Jalisco Predomina en la percepción una tendencia mayoritaria para priorizar los problemas que tienen que ver con la Falta de Empleo y Pobreza en la comunidad con 36.7% y 33.3% respectivamente. A diferencia de los problemas que tienen que ver Migración, Inseguridad y falta de algún servicio con sólo el 10%, 6.7% y 6.7% respectivamente. La población considera que son las Autoridades Gubernamentales quienes deben de ser los responsables de resolver los problemas antes mencionados (40%), y aquellos que respondieron que entre todos debemos resolverlos son nueve de treinta, es decir el

estudios

30% de los que respondieron. El 70% de los encuestados tienen conocimiento de la existencia de organizaciones que hacen trabajo en la comunidad, sin embargo, sólo el 33.3% de estos tienen conocimiento del trabajo que desempeñan estas organizaciones. Un dato importante es que dieciséis de los treinta encuestados pertenecen a alguna de estas organizaciones, es decir el 53.3%, de los cuales el 37.5% considera que es útil el trabajo que hace la organización hacia la comunidad y el 31.3% pertenecen a la organización por los beneficios que reciben de ésta. Existe un grado medio de confianza en general para las distintas instancias de gobierno, alta en la Iglesia y la familia y muy baja en torno a los partidos políticos. El 86.7% de encuestados tiene conocimiento de algún programa que funciona en la localidad, de los cuales el 40% conoce el Programa Oportunidades. Destaca la opinión de un 53.3% de que éstos son Ayudas del Gobierno, y con menor porcentaje 30% la idea de que son derechos de los mexicanos. El 30% de los encuestados consideran que los programas han contribuido a disminuir la pobreza, el 23.3% considera que han mejorado los servicios en la comunidad y con el 13.3% aquellos que opinan que han tenido beneficios muy limitados. Ahora bien, la tendencia con el 6.7% es para aquellos que opinaron que no han

de caso

42 mejorado en nada, han promovido la organización en la comunidad y no sabe que opinión dar. Por último, se encuentran con el 10% aquellos encuestados que opinan que los Programas de gobierno han generado problemas entre la población. EL 86.7% de la muestra considera que con la participación de todos se resolverán los problemas de la comunidad, y con el 10% se cree que sólo en parte, para finalmente destacar que sólo el 3.3% (un solo encuestado) respondió que No. 4. Conclusiones Cuquío manifiesta un alto grado de empoderamiento por parte de los grupos comunitarios (CODEMUC), debido principalmente a que por un lado existe una lógica evidente con relación al pensamiento estratégicointencional claramente definida. De acuerdo con la información documentada y de campo, podemos decir que el CODEMUC, en su momento tuvo una gran capacidad de hacer propuestas con orientación hacia un modelo emergente de política social, lo anterior debido a su interés por alcanzar un desarrollo social y económico que les permitiera elevar la calidad de vida de la población. Asimismo, podemos decir que la generación y fortalecimien-

nuevos enfoques y nuevos

to de capital social en Cuquío es percibido de acuerdo al grado de institucionalización de la participación, que logró promover la confianza y la cooperación entre las personas y en las comunidades del Municipio, atrayendo la atención e intervención de agentes externos; comunidad académica, organismos civiles, agencias de cooperación internacional y distintas instancias de gobierno; sin embargo el CODEMUC no se logra consolidar como un agente legalmente reconocido. Podemos concluir que existe evidencia de un alto grado de incidencia en los espacios decisionales por parte del CODEMUC, así como una articulación con otros actores que compartieron intereses comunes con referencia al desarrollo social, participación ciudadana y políticas públicas, intercambiando recursos para perseguir esos intereses compartidos, viendo en el sentido de cooperación una alternativa para mejorar y alcanzar las metas comunes, sin embargo, Cuquío no alcanza a incorporar mecanismos institucionales de control; referendo, plebiscito, iniciativa popular, posibilidad de revocación de mandatos, exigencia de rendición de cuentas, etcétera, asegurando de esta forma complementariedad entre la representación política tradicional y la participación ciudadana directa.

actores del desarrollo social

43 2.3 Chilon, Chiapas

la regional y 1.98% de la estatal; el 49.89% son hombres y 50.11% mujeres. Su estructura es predominantemente joven, 62% de sus habitantes son menores de 30 años y la edad mediana es de 16 años.

Manuel Canto Priscila Alpízar

Datos Sociodemográficos La dinámica de Chilón Chilón significa en lengua tzeltal, “Tierra de Pitas”. Se localiza en los limites de las Montañas de Oriente, siendo montañoso su terreno. Limita al norte con Tumbalá, Yajalón, Tila, Salto de Agua y Palenque, al este y al sur con Ocosingo, y al oeste con Sitalá, San Juan Cancuc, Pantelhó y Simojovel de Allende. Su extensión territorial es de 2,490.00 km², lo que representa el 12.58 % de la superficie de la región Selva y el 3.29 % de la superficie estatal. El índice de marginación cataloga al municipio como de muy alta, con un grado de marginación, en el 2000, de 2.046, ocupando el lugar 52 a nivel nacional. Existe una PEA de 18, 406 hbs. y una PEI de 19,807 lo que significa en proporción 1.07, es decir, por cada 1.07 personas inactivas existe una con alguna actividad remunerada. La población ocupada es de 18, 360 hbs. de los cuales el 86.46 % se concentra en el sector primario de la economía. La población total del municipio es de 77,686 habitantes, representa 13.77% de

estudios

La importancia del proceso seguido en Chilón en los últimos quince años radica en que siendo un municipio de mayoría indígena había estado gobernado tradicionalmente por los mestizos, cuando se estructura una organización de base (Yomblej), fundamentada en la cultura comunitaria, potencia las actitudes participativas y con ello contribuye a que la población indígena tome conciencia de que son mayoría y que por tanto la acción de las autoridades municipales tendría que estar en función de esos intereses mayoritarios, por lo que utilizando el registro de un partido político (PRD) impulsan a aliados suyos (grupo magisterial) al gobierno local teniendo como acompañante de todo este proceso a una organización civil que, basada en la pastoral católica de la región (CEDIAC) contribuyó a transmitir información y formación a la organización social, así como asesoría al municipio a través de algunos miembros suyos que se incorporaron como funcionarios del Ayuntamiento.

de caso

44 Algo que marca significativamente el pensamiento de la población es la percepción de la pobreza realmente existente y de la necesidad de la acción comunitaria para hacerle frente: “Para empezar es la pobreza, mucha pobreza aquí en Chiapas: Realmente Chiapas esta abandonado. Aquí lo ve usted mi negocio casi es puro crédito, préstamo. Pues hay mucha pobreza. Necesitamos tener unidad para ir superándonos” (Excomisariado ejidal de Bachajón). Justamente para enfrentar esos problemas, agravados como en muchos lugares del país por la desatención de los diferentes órdenes de gobierno, surgió la organización Yomblej: “Se formó a partir de la marcha de Xinich, en el 92. Fue cuando los que iniciaron, entre ellos Santiago, se dieron cuenta de la importancia de organizarse para presionar al gobierno... también surgió en la Misión con un grupo de hermanos indígenas hombres y mujeres. Se inició esta organización con el objetivo de fortalecer las relaciones entre los indígenas… La Misión es esa que inició hace cuarenta años ahora en el 2006, va a cumplir cuarenta años de estar aquí”.

“Actualmente se tiene una dirección integrada por el coordinador general, de ahí se votan coordinadores regionales en las comunidades, cada región (de un total de 18) hace asambleas y nombran a sus represen-

nuevos enfoques y nuevos

tantes que son los coordinadores regionales. Ellos representan en la asamblea y en la dirección a las comunidades y toman las decisiones. Intervienen en la priorización de obras dentro de los sub-copladems y después llevan las decisiones con la gente para informarles”. “De ahí, en cada comunidad hay un representante que es el que hace las gestiones con municipio o ante la dirección de yomblej, los trámites y también informa cuando el coordinador no puede”. (Entrevista a diversas personas de base). Muy pronto la organización se dio cuenta de que para mejorar las condiciones de vida de la población era necesario entrar al ámbito de la política, decidiéndose a impulsar a un aliado suyo, dirigente magisterial a la presidencia municipal, compitiendo para ello con el registro del PRD “…durante los cuatro años que ha gobernado el PRD han hecho muchas cosas, muchas cosas en el sentido de que el dinero que llega se le da de saber a la gente donde quiere que se gaste, en que y tratan de priorizar obras así en asambleas, en asambleas que se hacen, ahí se deciden este que obras quiere que construyan, prácticamente aquí interviene el pueblo, en los otros tiempos era muy diferente, no se nos avisaba”. A partir de entonces se dio la colaboración entre la organización social y el ayunta-

actores del desarrollo social

45 miento. Un ejemplo claro de esta cooperación y coordinación es la estrategia de regionalización impulsada por Yomblej desde antes de ocupar la presidencia, misma que constaba de 16 regiones, al ganar las elecciones decidieron incorporar dos regiones más –aquellas en que predominaba el PRI– para que así las personas de ese partido también se sintieran representadas, entonces se dividió a Chilón en 18 regiones, ciertamente con base en las regiones de la organización, pero ahora reconocidas por el gobierno local; se les reconoce una posición de igualdad a la hora de negociar las obras y presupuesto de cada año. Estas regiones tienen como finalidad administrativa ser canales de gestoría de demandas y priorización de obras. En términos políticos y sociales las regiones son núcleos de deliberación comunitaria y de contienda política “cada región propone a sus candidatos a la presidencia y a sus representantes ante la presidencia, cada que va a haber elecciones se dan unas peleadas para ver quién va a ser el candidato, o sea, que los candidatos primero tienen que trabajar en las regiones para ver a quién se elige, a ver quién gana en cada región”. Yomblej combina una estructura representativadelegativa y utiliza mecanismos de deliberación, donde la unidad básica es la comunidad. Por cada comunidad se elige a un

estudios

representante, estas comunidades pertenecen a alguna de las 18 regiones, donde los representantes de comunidad eligen a un representante por región y por último existe un coordinador general. El coordinador general se apoya en asesores como en un tiempo lo fue CEDIAC y ahora parece que de nueva cuenta retoma esa función. Así, con la idea de que “las comunidades siempre han estado marginadas de los proyectos de la presidencia y nunca llegaban los apoyos”, Yomblej y el Ayuntamiento deciden apoyarse en la estructura organizativa existente para conocer las necesidades de las comunidades y así diseñar el presupuesto municipal de cada año. A esta forma de consulta a las comunidades sobre sus necesidades locales se le llamó Priorización de Obra Pública (POP). Para poder hacerlo como Ayuntamiento y ya no como Yomblej, a las regiones se les llamó “SUB-COPLADEM que es a donde se dirige el Ayuntamiento municipal y SUBCOPLADEM tiene la facultad de reunir a todas las comunidades en donde se tratan exclusivamente las necesidades que cada una de las comunidades tiene y no hay nada de la organización Yomblej, aunque sus mismos representantes comunitarios de Yomblej pasaron a ser representantes de comunidades para el COPLADEM”.

de caso

46 El proyecto POP, en palabras del Síndico Municipal “es el principal y más importante canal de comunicación con la gente de las comunidades” las asambleas de priorización de obra han servido también de para dar a conocer programas federales y estatales que funcionan en el Municipio, cabe mencionar que durante mucho tiempo los programas federales fueron rechazados por las comunidades indígenas como una forma de resistencia a la política gubernamental. En la actualidad se observa mayor recepción de las comunidades a estos programas aunque algunos de ellos como Oportunidades han generado división y descontento “aquí ha habido un poco de descontento porque el INEGI no reconoce a varias comunidades que nosotros sí conocemos, son comunidades chiquitas y muy alejadas; y como el padrón del INEGI es el que utilizan para Oportunidades pues estas comunidades se han quedado sin apoyos y la gente viene y nos dice que porque no les tocó a ellos si es que es para todos y los de tal comunidad sí lo tienen y ellos no, la pobreza es la misma aquí y allá”. La dinámica participativa y la política La escasa atención que el ayuntamiento había dado a la población indígena hizo

nuevos enfoques y nuevos

que una organización de base que reivindicaba la cultura indígena obtuviera el apoyo de la población y con ello la presidencia municipal en el 2001 compitiendo con las siglas del PRD, si bien ya se había obtenido en un período anterior, en el período subsecuente fue recuperada por el PRI, pero ya en 2004 se rompió esta alternancia con la repetición del PRD. La organización de base desde sus inicios mantuvo relaciones con diversas organizaciones civiles, tanto de la región como a nivel nacional, manteniendo siempre la relación con CEDIAC, si bien esta relación se disminuyó un tanto en el período 2001-2004. Yomlej, cuya identidad inicial es más de carácter social que político, a partir de sus procesos internos de reflexión concluyó que para hacer efectivo el incremento del bienestar de la población era necesario contar con el gobierno municipal, habiendo ganado las elecciones en 2001, buena parte del “capital social” de Yomlej se utilizó para apuntalar la gestión municipal, cuyo presidente, que tiene como origen movimientos magisteriales, fue seleccionado por Yomlej. Así, la división que originalmente se tenía del municipio se utilizó para el proceso de priorización de la obra pública, añadiéndose dos regiones más a las originalmente existentes con el fin que en aquellas en don-

actores del desarrollo social

47 de predominaban las organizaciones proclives al PRI estas fueran incluidas, lo que se logró con bastante éxito según pudimos observar. La gestión municipal se vio reforzada con la incorporación de cuadros de CEDIAC, que con su experiencia en planificación y en proyectos de desarrollo, fortalecieron significativamente la administración municipal. Con estos dos apoyos la gestión municipal se democratizó al repartirse los beneficios entre las diversas comunidades, y no sólo en la cabecera como era antes, sin embargo la organización no pudo ir más allá de la gestión, de hecho fue lentamente absorbida por los grupos políticos del municipio, hasta en algún momento convertirse en un instrumento más de la gestión municipal, veamos cómo se llegó a eso. El PRD, con presencia casi nula al inicio de este proceso, fue utilizado por la organización de base para poder participar en las elecciones, a partir de entonces este partido trató de fortalecerse, una de sus primeras decisiones fue nombrar como secretario del comité municipal al coordinador de Yomblej, con lo cual creaba una dualidad entre organización social y partido. Las regiones en las que la organización tiene estructurado al municipio se convirtieron en subcoplades (subcomités del comité de planeación del municipio), con un responsable que no se trataba de un funcionario,

estudios

sino de un “cargo” de la comunidad, si bien esto salvaba participación e institucionalización a la vez, lo que se pudo percibir es un proceso de pérdida de control de la organización de base sobre el proceso, algunos habitantes de las comunidades nos decían que al ir a investigar qué pasaba con las obras que la comunidad había priorizado se encontraban con que lo que aparecía como solicitud no era lo que se había acordado en la asamblea comunitaria y se quejaban de que aparecían mecanismos ocultos de negociación. El otro elemento lo aporta el proceso de cambio de las autoridades municipales, mientras que en la ocasión anterior Yomblej jugó un papel decisivo en la selección del candidato, en esta ocasión fue mayor la influencia del presidente municipal para designar a su sucesor quien, además de ser parte también de su grupo magisterial, es su primo. Con ello se podría estar fortaleciendo una tendencia, según la expresión de uno de los entrevistados, “en la que el grupo magisterial tiende a desplazar a los campesinos en la conducción de Yomblej y de la política municipal”. El propio coordinador de Yombley reconocía su función más como parte del municipio que como líder social, según su opinión el objetivo de la organización es ser un apo-

de caso

48 yo del PRD y seguir ganando las elecciones para de esta manera favorecer a la población. Las personas de CEDIAC que participaban en la asesoría al municipio regresaron a la organización. El panorama que queda es el de una lenta pero eficaz absorción de la organización social por los grupos políticos surgidos de la descomposición del PRI. Es posible que se esté ya dando un proceso de repliegue-recomposición de Yomblej, ahora más centrado en el trabajo de base que en la administración municipal. En todo este proceso de interacción con el municipio, al que los principales actores no consideran tiempo perdido, sino que se alcanzaron diversos logros para la sociedad, sienten también que se descuidó el trabajo de formación ideológica de cuadros al cual se le pretende dar prioridad enfatizando el aspecto de la identidad cultural: “Ahorita hay un poco de tensión porque después se conectaron al PRD y entonces después de eso crea otras expectativas, otros anhelos pero también gracias a la organización también los hermanos pudieron tener puestos de Presidente Municipal, …muchos como que se van por los intereses políticos o puestos en el gobierno y ya como que el interés por su pueblo se pierde entonces ahora la Misión quiere recuperar, decir si esta bien lo político que te eleven de puesto en el gobier-

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no incluso ganar la Presidencia Municipal, pero para nosotros lo mas importante es el fortalecimiento de las comunidades de la cultura del trabajo como pueblo indígena”. Podríamos proponer la siguiente periodización para Yomblej: i. 1992-1995 estructuración del mov.; ii. 1995-1998 obtención del gobierno municipal apoyando a un candidato fuerte con las siglas del PRD. iii. 1998-2001. Recuperación del municipio por el PRI, fortalecimiento del trabajo de base de Yomblej y fortalecimiento de sus relaciones con organizaciones diversas. iv. 2001-2004. Obtención de la presidencia municipal con un candidato seleccionado por Yomblej. Fortalecimiento de la relación organización – municipio. v. 2004-a la fecha. Ante el predominio del grupo magisterial y la absorción de la organización social: repliegue del ámbito público y profundización del trabajo de base. La cultura de participación Dado el elevado nivel de población monolingüe del Tzeltal en el municipio, adicional al levantamiento de información con el cuestionario que se aplicó en otras regiones

actores del desarrollo social

49 se procedió a la realización de dos grupos focales, uno de ellos en Jetmesil y otro en Oxjetha, con el auxilio de un traductor. En los resultados del cuestionario llama la atención es la actitud más crítica hacia el gobierno por parte de aquellos que están en

organizaciones, en comparación con los que no son miembros de ellas. Así a la pregunta sobre el nivel de confianza en la autoridad, sumando algo de confianza y mucha confianza, por un lado y ninguna confianza por otro, los resultados son los siguientes:

Esta visión de menor confianza en la autoridad por parte de los organizados también puede estar reflejando un pensamiento más crítico, producto de las ocasiones de formación, así a la pregunta sobre si los programas de gobierno son derechos o ayudas las respuestas fueron las siguientes:

La identidad predominante es la de comunidad, cuando se les hizo el simil de “así como esta comunidad forma parte de Chilón, ¿Chilón de qué forma parte?”, después de mucho tiempo de deliberación entre ellos algunos afirmaron que de Chiapas, y cuando se les hizo la pregunta consecuente de “y Chiapas ¿a qué pertenece?”, el tiempo

estudios

de deliberación fue mucho más prolongado, al final del cual una sola persona afirmó que a la República Mexicana (Jetmesil). La identidad comunitaria se expresa también en que las demandas –más que nada centradas en obra pública– siempre se expresan en términos del bienestar colectivo,

de caso

50 con una fuerte conciencia de que ellos deben de aportar algo para su realización, uno de los episodios que más se recuerdan en la historia de la comunidad es cuando cada jefe de familia tenía que traer dos cubetas de piedra todos los domingos, desde una loma lejana hasta terminar la construcción de la escuela (Oxjetha). Ha surgido la idea de que el voto les da poder, lo conciben como un mecanismo de intercambio entre la comunidad y los candidatos: “a nosotros nos cuesta trabajo ir a votar [por la distancia de la casilla], que a ellos [los candidatos] les cueste cumplir lo que prometen” (Jetmesil). También ha surgido la idea de la utilización del derecho positivo [dado el predominio de lo consuetudinario en sus sistemas normativos] para la defensa de sus intereses, un grupo de mujeres nos demandó apoyo para lograr que se aplique la ley que prohíbe vender licor a menos de cierta distancia de las escuelas, dada el tamaño de la comunidad esto implicaría que en toda la comunidad no se podría vender licor y con ello a sus maridos no les sería tan fácil embriagarse. No obstante esto mismo da cuenta de la distancia que aún sienten de las instituciones. La institución pública por excelencia es el municipio, el cual sienten que sí los toma en cuenta, aunque con menor intensidad en

nuevos enfoques y nuevos

el momento de realización del estudio; a la vez lo fundamental del municipio es la obra pública (agua, caminos, escuela). Se ha consolidado el valor de la participación de la población en la definición de la obra pública, la queja de que ahora los delegados violan los acuerdos de las asambleas comunitarias, lo que les parece totalmente condenable, refleja el arraigo de tal valor. La cultura de la intolerancia a la diferencia, generalmente atribuida a la las comunidades indígenas parece no confirmarse en estas comunidades, la diversidad religiosa es un valor aceptado, un ejemplo de ello es el cargo de catequista, que si bien sigue siendo un cargo de elección comunitaria, se reconoce ahora que la función del catequista es “difundir su religión” (Oxjetha), para el momento del estudio el cargo lo desempeñaba una persona de confesión distinta al catolicismo mayoritario. Se podría decir también que la diversidad de género es algo que empieza a aparecer, o bien que es un valor de la comunidad, cuando se les preguntó en una sesión en la que los que habían hablado eran sólo hombres “si a las mujeres les preguntáramos ¿cuáles son las tres necesidades más importantes de la comunidad?”, una mujer tomó de inmediato la palabra y dijo “un lugar para que nos podamos reunir las

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51 mujeres, porque los lugares que hay [se refería a lugares públicos] son sólo para los hombres y las mujeres también necesitamos reunirnos” (Jetmesil) No obstante, lo que parece ser una nota característica de la región es su aislamiento físico y cultural, la menor integración a espacios públicos más amplios, quedando lo público prácticamente reducido al municipio y, por tanto, con escasa capacidad de reclamo de derechos al estado y a la federación. Conclusión La participación en el municipio de Chilón está directamente relacionada con la cultura comunitaria de su población, misma que el trabajo de la pastoral católica en la región tendió a fortalecer, desdoblándose sucesivamente en organización social (Yomblej) que mantiene la raíz indígena en sus prácticas, como en organización política, lo que implicó relacionarse con otros grupos de poder local, con los cuales la cultura comunitaria empezó a encontrar sus límites, uno de ellos pudo haber sido la menor relación con agentes externos al municipio, como por ejemplo el gobierno estatal, relaciones que sí tuvo el grupo magisterial. Tal vez otro límite que encontró la organización social fue el escaso co-

estudios

nocimiento que tenía de los aspectos procedimentales y administrativos de la gestión pública, no obstante que esos déficits los fueron supliendo paulatinamente con el apoyo de diversas organizaciones civiles que a través de talleres de capacitación les trasmitían esos aprendizajes. Habría también que añadir que el propio presidente municipal era dependiente de los cuadros técnicos formados en las organizaciones civiles, particularmente de CEDIAC. Lo que percibimos fue un paulatino proceso de surgimiento del movimiento social de raíz indígena tomando conciencia de la importancia que para ellos tiene el gobierno local, pero también de su sustitución por grupos y organizaciones de otros sectores sociales; todavía es muy temprano para saber si el repliegue que están intentando la organización social vaya a dar como resultado un replanteamiento de su papel en la dinámica municipal, para establecer algunos posibles derroteros podríamos comparar con algunos otros casos de este estudio, sin con ello pretender en ningún momento que las comparaciones anulen las especificidades de cada experiencia. Algo que se echa de menos en la experiencia de Chilón es la conformación de una base de actividad económica que le pudie-

de caso

52 ra generar recursos y ocupación a los miembros de la comunidad, en otras de las experiencias esta base económica pareció ser un elemento fundamental (en particular en los casos de Cuquío, Zaragoza, SiHó y Terrenate) para la continuidad del proceso.

uno de los déficits de la experiencia de Chilón, con el cambio de coordinador general pareciera que se dio una disminución de la capacidad negociadora de la organización, lo que nos habla de un proceso débil de formación de cuadros.

La sola gestión de los recursos para obra pública tendería a agotarse cuando no se tuviera el gobierno local, sin bien la estructura social y de representación podría funcionar como contrapeso de un futuro gobierno no favorable a la organización.

Las relaciones de alianzas con grupos externos, como las han tenido Cuquío y Zaragoza, principalmente es algo que podría fortalecerse en Chilón, vía la relación con movimientos indígenas más allá de la región, sin embargo parece que esto no está actualmente en perspectiva.

Como en todos los casos analizados, el papel de la organización civil de acompañamiento es fundamental, el distanciamiento ocurrido con CEDIAC parece no haber sido ajeno al debilitamiento de la capacidad negociadora de la organización social frente al grupo magisterial. Parece que en la organización civil están concientes de ello y que se pretende por lo mismo reformular para fortalecer la relación con Yomblej. La rotación y preparación de cuadros dirigentes, que en algunos municipios como en Cuquío posibilitó el que retuviera la presidencia por cuatro períodos, o que en SiHó tuvieran la conducción del proceso por encima de la organización civil, parece ser

nuevos enfoques y nuevos

A diferencia de otros casos (Cuquío, Zaragoza, Nocupétaro, Torreón) en los que la fuente de generación de discurso y de formación de militancia se agotó por la salida o cambio en la perspectiva principalmente de las instituciones religiosas, en Chilón dada la larga experiencia de la Misión y de que esta esté a cargo del clero regular, haría pensar que se podría mantener por más tiempo, lo que favorecería la evaluación de los resultados de la experiencia, así como de la elaboración de cursos de acción alternativos, entre los cuales seguramente que debiera estar repensar lo cuatro asuntos anteriores.

actores del desarrollo social

53 2.4 San Antonio Sihó, Yucatán Manuel Canto Priscila Alpízar

Introducción Este estudio no estuvo referido a un municipio específico, dado que el fenómeno participativo detectado tiene que ver más con un proceso incluso de carácter peninsular, por ello se prefirió darle a este caso un enfoque amplio y ubicando un caso específico como ejemplo de las observaciones, la comunidad de San Antonio SiHo, que no es municipio en sí mismo, sino que pertenece al municipio de Halachó ubicado al sur del estado, colindante con Campeche. En la década de los 80 fue surgiendo de manera muy lenta un movimiento en el área maya, vinculado a organizaciones civiles y sociales que anteponían los proyectos de desarrollo a la actuación política y que ahora van emergiendo paulatinamente a través de acciones que demuestran cierto vigor, con formas innovadoras de participación y planteándose cada vez más –en algunos casosla influencia sobre las autoridades locales, reivindican básicamente la cultura maya, el medio ambiente, la producción autogestiva y la equidad de género. Se trata de

estudios

múltiples acciones de promoción en la zona que tienen como base la identidad de la cultura maya y como una de sus demandas fundamentales la modificación del sistema de justicia a fin que sean reconocidas las formas tradicionales de los jueces mayas, estas demandas de impartición de justicia resultaba la cúspide de un proceso de promoción de organización a partir de proyectos de desarrollo que desembocaron en procesos autogestivos y en participación en los gobiernos locales, de ahí entonces que resultara muy importante conocer cómo es que este proceso desembocó en un movimiento de carácter peninsular, que incluso redefine el territorio al volverse a la unidad de asentamiento de los pueblos mayas que en el pasado se tenía. Que incluso puede estar modificando la propia cultura de los pueblos mayas: actualmente se observa un ecumenismo entre ellos, que tiene que ver más con su religiosidad originaria que con la cristiana, un ejemplo es muy significativo: para el establecimiento de criterios comunes de calidad en los servicios de turismo sustentable que en sus proyectos auto-gestivos ofrecen, se inspiraron en su religiosidad tradicional (los Chenes que cuidan el monte y que ahora cuidan a los turistas), de tal manera que a través de esa concepción tradicional les fue muy claro que si querían tener calidad en

de caso

54 los servicios ofrecidos debían de dar cuidados básicos a los turistas (entrevista con Raúl Lugo). Antecedentes La problemática contemporánea del Estado de Yucatán está íntimamente vinculada a la historia del Henequén. Las organizaciones sociales se encontraban subordinadas al gobierno, como ocurría con la estructura corporativa de todo el país, que en Yucatán conoció tal vez su nivel más elevado de autoritarismo. Tal vez por esto mismo los movimientos de oposición política se desarrollaron de manera más temprana, ya para la década de los años sesenta, la Ciudad de Mérida era gobernada por un presidente municipal panista, partido que hasta ahora hegemoniza la política de esa Ciudad, a mediados de los 60 y principios de los 70 surgió una oposición sindical vinculada básicamente al Frente Auténtico del Trabajo (FAT) que se vio seriamente disminuida por la represión gubernamental hacia estos sindicatos, que tuvo su expresión más lamentable con el asesinato de uno de sus principales asesores jurídicos a manos de la policía estatal. La economía del Estado no ha logrado consolidar un sustituto estable del henequén, la expansión turística de Cancún, la pro-

nuevos enfoques y nuevos

ducción pesquera de las costas, la penetración de las maquiladoras han sido paliativos, en este orden de importancia, para la ya secular tendencia a la emigración con la consecuente ruptura del tejido social. Aunado a lo anterior está el asunto de la descomposición del sistema de partidos políticos; la misma evolución que experimentó el PRI –con el desplazamiento del Nacionalismo Revolucionario por la tecnocracia– lo imposibilitó para relacionarse con las organizaciones populares, lo que los políticos tradicionales sí podían hacer y es por eso que eran capaces de contender con el tejido social de las localidades. Yucatán fue precisamente de los estados en los que tuvo mayor predominio y longevidad el priísmo tradicional, un viraje fundamental ocurrió en 1992 con el retiro del subsidio al henequén, dejando a muchas comunidades realmente a la deriva. A la vez polarizó la situación con los nuevos estratos surgidos de la modernización que encontraron en el PAN la posibilidad de canalizar su descontento, desplazando finalmente al PRI del control político del estado, dejando con ello una clientela social “disponible”, cuyo control permanente ya no se puede asegurar ningún partido, incrementando con ello los grupos de base locales su capacidad de negociación, frente a la cual los diversos partidos, indepen-

actores del desarrollo social

55 dientemente de su ideología, asumen las viejas formas de clientelismo para tratar de obtener su apoyo político. Un problema central es el que no se alcanza a resolver las diversas organizaciones políticas: las fuentes de generación de producción y empleo para la comunidad, de ahí que las OC’s con propuestas de economía autogestiva crezcan en influencia, aunque también en conflicto con las organizaciones sociales.

El trabajo en el área Maya En la historia de la participación reciente en el Estado de Yucatán se pueden identificar tres actores fundamentales: “i) “las triple “s” (Sociedades de Solidaridad Social), creadas durante la época de Echeverría, que son miles en el país, cerca de 5000 en la Península de Yucatán y que una buena parte, cuando terminan las propuestas de Luis Echeverría, se quedan paralíticas, y otras, que cuando viene el famoso PRONASOL, crecerían; pero siguen siendo grupos de base”. ii) “La otra son los grupos de la sociedad civil que aparecen con el adelgazamiento del estado y la limitación de la extensión, del servicio de extensionismo y asistencia técnica y que se constituye en dos formas: una es como despachos para la asistencia técnica pero, vin-

estudios

culados a recursos gubernamentales, como consultoras y otras que sí se conforman como reales ONG’s; y de estas ONG’s hay dos tipos: unas que actúan como agencia de autoempleo, buscando financiamiento para ellos, vendiendo servicios para los grupos, y otras que se vinculan a los intereses de los grupos de base”. iii) “la tercera son las viejas ONG’s, que había de dos tipos: unas surgidas de las comunidades de base, otras de los socialistas y comunistas reciclados.” (Entrevista con Rosete PNUD)

Estos tres actores se combinan de múltiples formas y dieron como resultado la generación de procesos participativos, algunas de las variantes encontradas son: a) procesos de teatro popular con jóvenes –que tal vez respondan a la ausencia de espacios de socialización en la comunidad y que generan conductas gregarias, como el caso de San Antonio SiHo, de una experiencia de teatro juvenil se generan dos procesos (de entre otros) asociativos, una cooperativa y una organización civil de género y cuidado de niños (más adelante se les describirá); b) contactos con OC’s que con recursos de la cooperación internacional apoyan a la organizaciones de base que se generan, como en el caso de IEPAC, para la cooperativa y la organización de género; c) apoyo de agencias de cooperación internacional, como el PNUD, que dan soporte financiero a las ini-

de caso

56 ciativas. La presencia del gobierno es bastante débil, sus organizaciones corporativas no tienen base alguna de sustento para mantener la fidelidad ni la cohesión de las bases corporativizadas. Repasemos entonces las acciones de cada uno de estos actores para después analizar sus procesos de conjunto.

Las OC’s Como ya se había señalado, existen diversas posiciones entre las OC’s de la región, se pueden agrupar en tres categorías: 1. Aquellos que se habían manifestado como constructores de ciudadanía que se cambiaron de lugar al ingresar al gobierno, lo que incluso puso dudas sobre la idea de ciudadanía que promovían, (Frente Cívico Familiar, por ejemplo). 2. Los grupos centrados en lo electoral, los cuales a partir de del 2000 prácticamente desaparecieron, como los vinculados a las cámaras empresariales, los grupos populares centrados en esta demanda desaparecieron totalmente. 3. Los grupos con mayor identidad de sociedad civil, siempre de frente al gobierno, que una vez alcanzada la alternancia regresaron a su agenda anterior pero con mejores condiciones

nuevos enfoques y nuevos

justamente por los cambios que se lograron en algunos aspectos (por ejemplo la organización: Indignación). Del tercer tipo surgieron las organizaciones que promovieron proyectos de capacitación en el área maya –en particular el Programa Peninsular de Desarrollo Participativo– con el fin de generar organizaciones autogestivas para la realización de proyectos productivos, esta capacitación incorporaba no solamente aspectos económicos, sino también una visión medio ambiental de la producción y un enfoque de género, temas que se encuentran presentes en las actuales organizaciones.

Las Organizaciones sociales Varias de las organizaciones sociales existentes en la actualidad son producto de la descomposición de la estructura corporativa en el estado de Yucatán, asumieron diversas figuras jurídicas (Sociedad de Solidaridad Social o, también, Sociedades de Producción Rural), la que fue contenida por el Pronasol (Programa Nacional de Solidaridad), que por su propia orientación les canalizaba recursos, cuando éste desapareció la gran cantidad de organizaciones formadas quedaron disponibles, aunque con experiencia en la gestión de sus propios recursos, recibiendo influencia de diversos actores.

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57 Con el posterior apoyo de OC’s desarrollan las OS’s aún más las capacidades de gestión de recursos y finalmente terminan por autonomizarse de las OC’s, sin que ello esté exento en algunos casos de enfrentamiento entre OC y OS. También reciben el apoyo de grupos de izquierda tradicional, que en la recomposición que experimentan los partidos políticos en la década del 90 se van quedando aislados de las estructuras partidarias y que reciben un fuerte impulso con el levantamiento zapatista, aunque también experimentan la disminución del mismo. Apoyos financieros de organismos multilaterales para diversos proyectos ha sido también importantes. En lo que hace a la acción gubernamental, esta ha sido más bien discreta, los programas sociales de las distintas secretarías funcionan con regularidad, facilitado esto por el mismo origen partidario de los gobiernos estatal y federal, aunque tampoco se percibió que hubiera diseños específicos para la generación de sinergias. El gobierno estatal ha promovido el Instituto Maya (Indemaya) que fundamentalmente se desempeña en el ámbito de la cultura y de la gestión de la salud.

estudios

La efectividad participativa Podemos decir que se ha dado un significativo incremento en la capacidad de gestión de las organizaciones de base, mismas que en ocasiones asumen el papel de organizaciones sociales y en otras, tal vez más frecuente, el de organizaciones civiles, si nos atenemos a la comunidad de Sihó encontramos una elevada capacidad de gestión, que les lleva a aprovechar las convocatorias de organismos internacionales, de gobierno, de organismos privados: Tal vez lo más interesante es que los financiamientos que obtienen los enfocan hacia aquellos aspectos que a ellos les interesan más, se adecuan a la oferta de las financiadoras, pero terminan refuncionalizándolos hacia sus intereses. Nos habla esta experiencia de una elevada relación entre demanda-resultado, aunque éste último depende más de la habilidad negociadora de los grupos que de la eficacia institucional. La otra vertiente de la efectividad es en la relación política, al contrario de sus promotores de OC’s, a los militantes de base sí les interesa la participación en los cargos públicos, habitualmente en una perspectiva muy local, una anécdota de una reunión entre la líder de una comunidad y el embajador Suizo lo deja bastante en claro:

de caso

58 “Con recursos del gobierno suizo estábamos financiando un programa de derechos indígenas. Fuimos a visitar a esta mujer…, que organiza, presenta a los promotores, los grupos que hay ahí, y en ese momento estaba el primer zapa-tour por lo de la ley indígena, y les pregunta el señor embajador: “¿y ustedes que opinan de la ley indígena y de lo que está haciendo Marcos?” –“No nos interesa, no sabemos ni quién, ni nos interesa. Nosotros lo que queremos es tener el respeto en nuestro municipio”. O sea, así como la comunidad se convierte en el universo para las etnias, ésta se transforma ya sea en la asamblea ejidal o en el municipio cuando adquiere su forma política y ahí se acaba el horizonte” Esta visión la pudimos confirmar en diversas entrevistas y visitas, sin embargo también podemos percibir, y esto se relaciona más con la cultura política, que existen en algunos dirigentes otras visiones mucho más amplias: “Lo que nosotros estamos tratando de hacer es que toda esta fuerza de base sea protagonista de su propio desarrollo. Que no dependa de algo, que no dependa de Coox Baxdeha o de algunas personas de Coox Baxdeha. Simplemente que sean ellos mismos sus propios protagonistas. Lo que nosotros podemos hacer es compartir un poco la experiencia, un poco los conocimientos que

nuevos enfoques y nuevos

nosotros traemos, porque nosotros tenemos la oportunidad de salir, que capacitación por acá, que nos invitan por acá, pero todo esto que nosotros nos empapamos, se los traemos a ellos y que ellos lo utilicen sin que despeguen del suelo, porque es traer lo bueno de la globalización, pero también tomar lo bueno de nuestra tradición, de lo local, para lograr algo bueno.” …“Nosotros creemos en una comunidad de aprendizaje: en donde la persona que no sabe leer y escribir también nos puede enseñar muchas cosas y la gente que sabe mucho, que tiene una preparación académica es capaz también de aprender con la gente que no sabe”…Pero la idea de sustentabilidad que lo tienen [los campesinos] en la cabeza: utilizar lo menos posible agroquímicos. No atentar violentamente contra los recursos naturales, tener esa capacidad, calidad y calidez humana, consigo mismo y con el entorno. Entonces vemos que sí se pueden hacer muchas cosas, o sea, el llamado desarrollo endógeno si se puede dar, pero que hay que tener mucha paciencia y mucho platicar, platicarle.” (José Chim, líder de una organización de base) Lo más probable es que ambas afirmaciones sean ciertas, tanto del que ve lo limitado del horizonte del campesino maya a su entorno inmediato, como la visión de la globalización y del desarrollo endógeno que

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59 puedan tener sus dirigentes, tal vez más que nada producto del trabajo educativo de las OC’s, que genera visiones importantes en los liderazgos, pero que no permean al conjunto de la comunidad, esa mezcla de inmediatez y utopía parece estar presente en las organizaciones sociales. La relación con el gobierno municipal Estas organizaciones iniciaron tratando de participar a través de los canales políticos tradicionales. Pero con la obtención de financiamientos para proyectos productivos empezaron a consolidarse y a atraer a más personas, lo que coincidió con la debacle del PRI en la zona, y la desaparición de muchas organizaciones, no las de ellos, a partir de lo cual vieron la posibilidad de influir en las autoridades locales (a nivel de comunidad) y empezaron a tomar un papel de liderazgo, que aceptan y asumen, aprovechando a la vez las nuevas figuras participativas que se han creado como los CDRS, teniendo como ventajas comparativas sus saberes organizacionales y su conocimiento de la legislación: “Actualmente yo diría que, incluso a nivel municipal jugamos un papel muy fuerte. Ahora, con el Presidente Municipal panista, vamos y hablamos con él, incluso estamos participando en el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable, aunque ellos

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están acostumbrados a sentar a un grupo de gentes, y decirles cosas y ya. Entonces se siente raro que un grupo toma la rienda y dice: “No. Así lo vamos a hacer: hay que formar comisiones y la comisión, ése es su trabajo, tienes que organizarte, tienes que hacer un plan, un programa de trabajo”, pero la gente ya se acostumbró, a que donde participamos como grupo, no sólo yo como persona[…]creemos que a través del Consejo de Desarrollo Rural Sustentable podemos lograr muchísimas más cosas; podemos consolidar cosas que no se han podido hacer.” Incluso llegando a poner su estrategia en un proceso de carácter mucho más integral del que alcanzan a tener las autoridades municipales, pensando en las agencias de cooperación internacional que seguramente conocieron en su formación con las organizaciones civiles. “…a principios de enero instalamos el Consejo[de Desarrollo Rural Sustentable], es decir, el Consejo ha existido desde hace algunos años, pero cada nuevo año lo volvemos a instalar para que nuevos integrantes –hombres y mujeres– se vayan sumando, y la primera semana de enero hicimos una reunión con el Director de Desarrollo Rural Municipal, se formaron tres comisiones: una comisión de promoción, para promover el trabajo; una comisión de gestión, porque los recursos que da el gobierno fe-

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60 deral, estatal y municipal no son suficientes; una comisión de seguimiento y evaluación, porque no sólo hay que financiar proyectos, hay que darles también seguimiento, hay que evaluar si el dinero que se dio, se aplicó como debe de ser. Entonces en la comisión de seguimiento y evaluación está, precisamente, Carmen Herrera –la compañera de Nelsy– porque creemos que ellas son capaces de ir e indagar, que cuánto se invirtió por acá, o sea, se tiene la capacidad. La de gestión: les hicimos que ver que no sólo el gobierno federal, estatal o municipal puede invertir, incluso podemos bajar financiamiento de instancias internacionales, como la Fundación Interamericana, la Fundación Kellog’s… y actualmente estamos por lograr una asociación civil que vaya a la par con ese consejo; que a través de la asociación civil podemos bajar los recursos, porque las fundaciones también exigen que la asociación tenga una figura jurídica.” Conclusión En este caso se constata lo que ya hemos visto en otras experiencias: la capacidad organizacional de los miembros de las OC’s desborda las posibilidades de los miembros del municipio, alcanzando de esta manera un gran poder de influencia sobre ellos, los municipios no han renovado sus estructu-

nuevos enfoques y nuevos

ras, ni sus prácticas para adaptarse a la nueva situación, incluso su capacidad de gestión de recursos estatales y federales es bastante limitada, en este sentido podemos decir que las acciones innovadoras vienen más de los grupos civiles que de las autoridades. Pretenden desarrollar consejos ciudadanos en las diferentes comunidades del municipio con la pretensión de organizar una consulta, elaborar un reglamento y de esta manera ejercer un control social sobre las autoridades locales. La interacción con los municipios relaciona necesariamente a las organizaciones de base con los partidos políticos, pero estas relaciones ya no son de clientelismo, sino de negociación, han aprendido que los partidos necesitan apoyo y ellos están dispuestos a dárselos pero a cambio de obtener ya no dádivas, sino posiciones políticas. Habrá que insistir en que esta no es una posición política mayoritaria, son las de núcleos de activistas ilustrados, que recibieron su discurso de las OC’s y de la pastoral de algunos pocos sacerdotes, que ahora se han apartado de ambos y que tienen sus propios espacios organizativos para la participación. La mayoría del pueblo sigue aún en la cultura política tradicional a la que se subsu-

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61 men todos los partidos políticos, la alternancia cambia al partido en el gobierno, pero preserva las viejas relaciones clien-telares. Asimismo, la visión mayoritaria que se tiene del desarrollo social es bastante limitada, preocupa a los miembros de las organizaciones la ruptura del tejido social, producto de la emigración de las personas, e incluso del trabajo en la maquiladora, pero no alcanzan a ver cómo es posible revertir la situación, la oferta tradicional del gobierno de proyectos productivos se encuentra aquí con los mismos límites que en todas partes. Podemos decir que si bien hay nuevos agentes y nuevas prácticas del desarrollo social, lo que no alcanzamos a percibir fueron nuevos enfoques, el gobierno estatal persiste en una visión asistencial y gerencial del desarrollo social (entrevista con Xavier Abreu, secretario de Desarrollo Social). Las organizaciones civiles han estado más preocupadas por la autonomía y la autogestión, por asegurar la independencia de las organizaciones frente al gobierno y por tanto no asumen un enfoque de influencia en políticas públicas ni tienen en consecuencia una visión alternativa; el gobierno federal parece más preocupado por la recuperación políticas de las bases sociales que

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por alcanzar un desarrollo real con las mismas, los municipios empiezan a variar, de manera sumamente lenta, sus procesos de acceso al poder, pero no se ve que estén modificando sus formas de ejercerlo. Son las organizaciones de base las que están haciendo un aporte innovador, pero, por la falta de otros apoyos, que todavía no suficiente para remover una pesada y vieja maquinaria construida en las largas décadas del corporativismo. En Sihó, las organizaciones de base tienen dos demandas fundamentales: “El primero es: rescatar los recursos para el desarrollo de comunidad, sean éstos financieros, naturales; y el segundo, la lengua como patrimonio. Algunos son como fundamentalistas: el Andy quería ya cambiar todos los nombres de las calles de Sihó en maya.” (PNUD). Visión de recursos, pero no de una nueva forma concreta de desarrollo, está clara la autogestión, la autonomía, pero no de cómo proceder en un nuevo modelo cuya implantación se le podría exigir a la autoridad públicas. Solidez cultural que seguramente permitiría entrar en una verdadera interlocución con otras ofertas discursivas, con otros grupos con los cuales aliarse, las OC’s, los grupos políticos con los que habían relacionado aún no dan ese paso.

de caso

62 2.5 Torreón de Zaragoza, Coahuila Manuel Canto Mónica Santamaría

Datos sociodemográficos El municipio de Torreón se localiza en la parte sur del estado de Coahuila, limita al Norte y Este con Matamoros y al Sur y Oeste con Durango. Se localiza a una distancia aproximada de 65 kilómetros de Saltillo, la capital del estado. Tiene una superficie de 1,947.70 km2, lo que representa el 1.28% de la superficie total del Estado de Coahuila. Física y geográficamente está conformado por una planicie semidesértica con un clima caluroso y árido. La población total del Municipio es de 529,093 hbs. Las principales actividades económicas son la Industria, minería, turismo, agricultura, ganadería y comercio. En los últimos años se ha dado un considerable auge económico, lo que ha diversificado la industria en metálica básica, elaboración de bebidas, productos alimenticios, química, editorial, textil, vestido, calzado, madera, hule, eléctricos, electrónicos y de transporte.

nuevos enfoques y nuevos

El índice de marginación de Torreón es de Muy bajo, con un grado de marginación, en el 2000, de –1.982, ocupando el lugar 2,424 a nivel nacional. El PIB per cápita es de 12,068 dlls. Existe una PEA de 205,843 hbs. y una PEI de 183,818 lo que significa en proporción 0.89, es decir, por cada persona activa existe 0.89 personas inactivas. De la población ocupada un 34.32% se concentra en el sector secundario y un 60.43% en el terciario.

El Desarrollo Social Para el año 2004, en Torreón se implementaban 2 programas federales de desarrollo social: Oportunidades y Habitat. Para el mismo año, existía un convenio del Gobierno Estatal con todos los Municipios, llamado Alianza Coahuilense que consistió en duplicar los recursos que cada Municipio destina al mejoramiento de vivienda e infraestructura. Los programas municipales vigentes, estos son ejecutados por la Dirección de Desarrollo Humano Municipal, surgen con la administración anterior y son rediseñados en el 2006. Los objetivos intrínsecos a estos programas, son “combatir la pobreza patrimonial y conformar grupos que a la larga desarrollen capacidad de gestión y control sobre los recursos del Gobierno”. Los programas identificados en nuestra vista al Municipio fueron los siguientes:

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Torreón tiene bajo índice de marginación, lo que explica la presencia de sólo dos programas federales de desarrollo social y la relevancia del programa Habitat, así como el diseño de programas municipales con énfasis en el mejoramiento urbano, vivienda e infraestructura básica. En la administración 2003- 2005 se creo un instrumento: los comités ciudadanos. Esta iniciativa particular surge de los funcionarios que conformaron la Dirección de Desarrollo Humano (DDH), quienes en su mayoría proceden de filas de organizaciones civiles y filantrópicas. El objetivo principal de este equipo será “combatir la pobreza, mejorar y dignificar la calidad de vida de los habitantes del municipio de To-

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rreón [para ello] necesitamos cada vez más de una verdadera participación ciudadana, co-responsable desde la toma de decisiones al priorizar sus necesidades. Necesitamos de la organización de la sociedad civil que asuma el cuidado de sus canchas, áreas verdes, escuelas, etc.”. En el 2003, se creo la Dirección de Participación Ciudadana que pretende ser un eje transversal en las todas las acciones del Municipio. Los comités sirvieron para definir el acceso a los programas municipales, pretendía que “los beneficios se generalicen a la población, que la gente se involucre en la toma de decisiones y se haga responsable, junto

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64 con el gobierno, de los programas que se operan en el Municipio”. Los comités ciudadanos son vistos como un vínculo entre la autoridad municipal y la población, por un lado, para eficientar los programas y, por el otro, fomentar una cultura participativa y de corresponsabilidad ciudadana.

acompañando a las familias.”. Señaló como instrumentos para este énfasis: para salud —platicas preventivas; para educación— becas para permanencia y orientación vocacional; para nutrición —despensas; para trabajo— capacitación.

Así se trata de “crear sujetos de derecho, porque como Gobierno no sólo tenemos obligación de ofertar servicios y acciones, sino también de promover cambios de cultura, como la formación de nuevos liderazgos. ¿cómo promueves nuevos liderazgos? Reuniendo a la gente, ¿Cómo reúnes a la gente? A través de Comités Ciudadanos, ¿Cómo los vas formando como líderes y sujetos de derechos? Pues capacitándolos, para que ellos sepan tomar decisiones”.

Desde su perspectiva, se trata atender a los excluidos de los programas federales como Oportunidades y Habitat, porque “SEDESOL tiene sus propios mecanismos para identificar lo que ellos llaman sus ‘zonas de atención prioritaria’, sus padrones de beneficiarios, y nosotros tenemos también los nuestros [...] nosotros creemos que las necesidades son mucho más de lo que se abarca, por eso tenemos que tener esta propuesta para atender a toda la gente que se está quedando afuera”.

Para el actual Coordinador de Planeación el objetivo de desarrollo para el gobierno municipal 2006-2009 tiene un énfasis diferente “mucho se concentró en lo que fue pobreza patrimonial, nosotros decidimos en pobreza de capacidades y pobreza patrimonial. Entonces nosotros queremos realzar lo que es la pobreza de capacidades: atacarla, sin descuidar la pobreza patrimonial, pero creemos que falta más énfasis es ésa área. [...] nosotros vemos el desarrollo social y el desarrollo humano, como parte de un proceso en el cual tú tienes que ir

En esta administración se le dio continuidad a los comités ciudadanos pero ahora vistos como instrumentos de planeación municipal, “[...] se descuidaron sus capacidades de planeación y como ellos son nuestro enlace con las colonias. Ellos son los que integran las propuestas de sus colonias, lo que consideran prioritario, ahora vamos a estar desarrollándolos y capacitándolos, para que desarrollen — cada uno de estos comités ciudadanos en las diferentes colonias— su plan de desarrollo comunitario”

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65 Los programas federales, estatales y municipales de desarrollo social son complementarios y están destinados a la infraestructura básica, tienen una visión compartida de la asistencia social para ‘ayudar’ y ‘apoyar’ a grupos específicos de población en zonas determinadas. Los instrumentos que se diseñan desde el Municipio reflejan, 1) el poco margen de maniobra que tienen para implementar estrategias realmente integrales y, 2) poca creatividad para hacerlos consistentes a su concepción de desarrollo integral. Así, el contenido del desarrollo es la generación de igualdad de oportunidades y capital humano, lo que a su vez, coadyuve a la consolidación de una desarrollo económico sostenido en la región. Estos elementos nos permiten catalogarlo como un modelo de desarrollo individualista competitivo; la creación de un instrumento como los comités ciudadanos le da, al menos en su implementación que no en su concepción, rasgos de un modelo solidario, que abre la posibilidad de incrementar las capacidades de incidencia de los grupos vulnerables, crear una cultura de corresponsabilidad e institucionalizar la participación; posibilidad que no se hará efectiva, sí no surgen procesos de profundización democrática y la construcción de una ciudadanía social y politizada.

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La participación en Torreón Es importante resaltar algunos antecedentes. En primer lugar, el papel de religiosos, jesuitas sobre todo, el trabajo pastoral es un factor clave que fomentó el compromiso social de individuos que se convirtieron en promotores de organizaciones, a través de las CEB’s que proliferan en los 70’s. En segundo lugar, el Movimiento Urbano Popular. En tercer lugar, la política educativa de finales de los 70 que pone especial énfasis en la educación popular y de adultos, cuyo principal instrumento fue la formación de maestros normalistas con un enfoque crítico basado en las propuestas de Freire. Con estos elementos identificamos actores institucionales y no institucionales que generan procesos de duración y penetración en la cultura política del Municipio. Se ubicó a tres organizaciones que tuvieran trabajo reciente en la localidad y que hubiesen mantenido alguna relación con la autoridad gubernamental: 1 El Centro de Educación en Apoyo a la Producción y al Medio Ambiente, AC (CEP Parras) 2 Desarrollo Comunitario del Nazas, AC (DECONAZ) 3 Mujeres Solidarias en Acción Social de la Laguna, AC (MUSAS)

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Estas organizaciones se reconocen como interlocutores, aliados y compañeros en la una causa común: “crear sujetos de derechos”. Las tres coinciden en el reconocimiento de los derechos políticos, económicos, sociales y ambientales como su principal instrumento para la construcción de ciudadanía y búsqueda de justicia. MUSAS tiene una diferencia poco evidente pero significativa en torno a la concepción de justicia y derechos, para ésta, la justicia es la “ayuda al pobre y desvalido”, se brinda con capacitación, pláticas y protección; por otro lado, para el CEP y DECONAZ la justicia es un derecho y en tanto derecho debe ser reconoci-

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do y garantizado y no es un asunto de la “buena voluntad”. Esta diferencia es el punto crítico para comprender de inicio la efectividad de las organizaciones, porque en tanto la concepción hegemónica es la “ Justicia filantrópica” los objetivos de los programas sociales de la Federación y el Municipio responden a ella, las organizaciones que compartan estos mismos objetivos están reconocidas como interlocutores legítimos de la misma causa que tiene el gobierno, así, estas organizaciones tienen una primer puerta abierta: acceso a recursos, condición necesaria para la sobrevivencia, permanencia y radicación de su trabajo.

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En términos generales se puede aseverar que la única organización que cuenta con una planificación explícita y formal es MUSAS, sin embargo, cuenta con muy poco arraigo dentro de la población. La concepción de participación y de intervención de esta organización ha coincidido con la del gobierno Federal y la élite de Torreón, quienes le han apoyado, situación que ha permitido que su proceso de institucionalización se de por canales formales, como el reconocimiento del gobierno; reconocimiento de

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otras organizaciones nacionales, que trabajan la misma problemática y la posibilidad de darle continuidad al trabajo emprendido. La diversidad de fuentes de financiamiento le ha obligado a generar mecanismos de rendición de cuentas hacia sus donantes y se ha capacitado en la “mercadotecnia civil” de obtención de recursos. La debilidad administrativa de esta organización radica en que la presidenta es el único miembro activo en la procuración de recursos, en la planeación de actividades, en el

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68 diseño de tareas, en la coordinación de personal, etc. Por lo tanto, no existe la garantía de continuidad del trabajo sin la formación de nuevos líderes o dirigentes. Por su parte CEP Parras y DECONAZ, tienen una perspectiva estratégica implícita, no formalizada. Se observa una claridad contundente de la misión que tienen como organización, pero poca preocupación por definir objetivos y metas mediatas e inmediatas que permitan estructurar su Plan General. Sin embargo, encontramos que han podido generar un fuerte arraigo en las colonias donde han realizado su trabajo, existe una innegable capacidad para el diseño de proyectos de intervención, talleres de formación de líderes y capacitaciones.

mos que nos dijeran el nombre de la organización que conocían y encontramos que el 56.7% de estos mencionó al CEP Parras, un 6.7% de las personas encuestadas mencionó a MUSAS. Estos datos nos sirven como indicador de la identificación del trabajo que hace la de la organización en la localidad. También preguntamos ¿Qué tanta confianza tiene en las organizaciones de ciudadanos? y obtuvimos que el 43.3 les tiene mucha confianza, el 33.3 poca y sólo el 23.3 ninguna.

El pensamiento estratégico de estas organizaciones es de carácter situacional, más que racional, y sus valoraciones privilegian el proceso más que el impacto, en ese sentido, observamos un comportamiento que podríamos denominar empirismo político estratégico.

La incidencia ha sido definida como el proceso político más allá de las intencionalidades o programas emprendidos. En el caso de Torreón observamos que la iniciativa de involucrar a la participación ciudadana como eje transversal de los programas de desarrollo social nace de la iniciativa de los funcionarios con experiencia previa en organizaciones civiles, llegan al gobierno municipal en el 2003 y posteriormente se apoyan en el trabajo de otras organizaciones locales para fortalecer el proyecto.

Para confirmar la condición del arraigo de las organizaciones, se preguntó a los habitantes de diversas colonias de Torreón, si conocían organizaciones que hicieran trabajo en sus localidades, y obtuvimos que el 76.7% dijo que sí. A estas personas, les pedi-

En la administración 2003-2005 se mantuvieron gran parte de los programas de desarrollo social, en palabras de la Directora de Programas, su rediseño significó “acabar con los lideres que sólo les daban vales a la gente a cambio de votos o de decirles,

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69 ‘pero acuérdate quien te esta ayudando’. El programa siempre ha existido porque aquí la gente viene a pedirte para que les ayudes a construir un cuartito o que para que le des un hule para cubrir sus techos

de cartón o de lámina para los vientos; entonces antes la gente casi no venía al Municipio sino que se dirigían a su líder de colonia para obtener materiales”

Podemos decir entonces, que en Torreón las organizaciones con presencia política como las que impulsaron la incorporación de un grupo con perfil ciudadano en el gobierno de 2003 a 2005 y, dos, las actuales organizaciones que participan como implementadoras de alguna modalidad de los programas de desarrollo y que entran en contacto estrecho con beneficiarios de los programas quienes muestran una clara cultura de participación pasiva, pero informada y que es-

tán en proceso de fortalecimiento mediante el vínculo y trabajo con organizaciones civiles como el CEP-Parras.

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La relaciones entre niveles de Gobierno en Torreón Abordamos el tema de la innovación y la participación como un elemento central en las relaciones del gobierno municipal con otros niveles de gobierno y con la propia ciudadanía, se entrevistó tanto a funcionarios estatales como municipales.

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70 La innovación es un elemento que reconocen los funcionarios, no sólo en la implementación de los Comités Ciudadanos, sino en general en la Dirección de Desarrollo Humano que ha promovido la formación de organización por medio de estos Comités que intentan ser un intermediario entre el gobierno y la ciudadanía, “en este momento nosotros somos el intermediario, pero se trata de que ellos lo sean” para ello, en las capacitaciones han informado a la gente sobre las direcciones existentes en el Ayuntamiento y se les ha informado cómo funciona cada una “así, sí tienen un problema de agua ya saben a donde dirigirse y no andan peregrinando por todos los edificios, perdidos, sin saber que hacer. La claridad en lo que puede y debe hacer el gobierno es clave, que la gente sepa a quien ir para servicios, para jóvenes, para infraestructura, etc.”. La innovación para los algunos ciudadanos radica en que se les cumpla y se les informe cómo funciona el gobierno, el ser parte del gobierno y no ser excluidos de las decisiones. En los funcionarios municipales la idea de la innovación fue muy consistente ya que expresaron ideas como que “la innovación es acercarse con la gente, conocer sus necesidades y crear mecanismos para que ten-

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gan información”, resaltan que sus principales obstáculos son los vicios de antaño que han fomentado la política y los políticos. Dicen enfrentarse a un rezago en participación y que para que pueda consolidarse pasaran varios años y será necesario darle continuidad al trabajo de promoción, educación e información. Cada dependencia se rige por sus propias reglas de operación, hay poco margen de maniobra, sin embargo, como toda norma se presta a interpretación, y es aquí donde los funcionarios estatales y municipales han podido establecer sus posiciones.

“[...] El Estado nos quiso intervenir porque tienen un manual de operación del COPLADEM a nivel estatal, y el COPLADEM ellos lo manejan como muy amplio, o sea, ellos manejaban el COPLADEM para bajar absolutamente todos los recursos, ya sean municipales, federales o estatales, todo a través del COPLADEM aprobado por el Estado, entonces, ¿dónde está el 115 constitucional? Nosotros dijimos: está bien, en el manual de COPLADEM dice que son comités, pero ¿dónde dice que el Estado los tenga que conformar?”. El rediseño o diseño de programas y su implementación en el nivel local son sus-

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71 ceptibles de presentar innovación y de sortear las trabas de la normatividad, pero esto se relaciona de manera directa con las propias iniciativas de los funcionarios responsables de los programas y del perfil del propio Alcalde. Conclusión La creación de instrumentos para la participación fue una iniciativa “desde arriba”, realizada por persona que habían construido su experiencia de intervención social en las organizaciones civiles, por eso es que para realizar su iniciativa acudieron a las OC’s que tenían ya un arraigo entre la población.

2.6 Terrenate, Tlaxcala Pedro Moreno

Carlos Aguilar

Introducción El presente trabajo busca analizar cómo se dan los procesos de participación ciudadana local y si esto mejora la relación entre estado y sociedad. Mediante el análisis de estos mecanismos se explicará si la participación es o no es efectiva, innovadora y de calidad. Particularmente en este caso se estudia a la participación ciudadana en el difícil contexto de la economía solidaria. Ubicación del caso

El proyecto participativo no sobrevivió al cambio de administración, que si bien continuó siendo del mismo partido el desplazamiento de las personas implicó el desplazamiento del proyecto. El trabajo desarrollado por las OC’s, cuyo enfoque rebasaba al de los funcionarios que lo habían promovido abre la posibilidad de transformar esta iniciativa en nuevas posibilidades, aunque sumamente limitadas por la ausencia de recursos gubernamentales. Parece que la innovación, sino descansa en procesos de construcción de ciudadanía alcanza pronto sus límites.

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Ubicado en el Altiplano central mexicano a 2,680 metros sobre el nivel del mar, el municipio de Terrenate se sitúa en un eje de coordenadas geográficas entre los 19 grados 28 minutos latitud norte y 97 grados 55 minutos longitud oeste. Localizado al noreste del estado, el municipio de Terrenate colinda al norte con los municipios de Emiliano Zapata y Lázaro Cárdenas, al sur colinda con los municipios de Huamantla y Xaloztoc, al oriente se establecen linderos con el municipio de Altzayanca y el estado de Puebla, asimismo al poniente colinda con el municipio de

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72 Tetla de La Solidaridad. El censo de población y vivienda del INEGI del año 2000, arroja que en el municipio hay 11 226 habitantes, mientras que las cifras oficiales del municipio para el nuevo ayuntamiento entrante en 2005, son 11820 habitantes. Para el año 2000, el municipio registró una densidad de 52.54 habitantes por kilómetro cuadrado. Lo que le ubica como uno de los municipios con menor densidad de la población en el estado. Los actores involucrados (civiles y gubernamentales) Existen dos dependencias fundamentales en el proceso del desarrollo social en Tlaxcala, la Coordinación de Planeación del Desarrollo de Tlaxcala (Copladet) y el Sistema Estatal de Promoción del Empleo y Desarrollo Comunitario (Sepuede). La primera hace dos cosas, primero, la planeación de todas las actividades empezando por los Planes Estatales de Desarrollo así como su seguimiento y evaluación, y segundo la atención que se debe de dar a los municipios vía cuatro direcciones y se coordina para bajar los recursos federales a los municipios y algunos programas del ramo 20. Pretende evaluar los programas que cada dependencia dijo que iba a realizar. Algo que están gestionando, es que el Copladet

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realice la evaluación y seguimiento, porque actualmente lo hace el Copecet. Esa estrategia es de integración no de confrontación. El Copladet trata de planear las actividades a realizar en el estado con el comité de planeación en el municipio, para involucrarse en lo que hacen, no es regulador es planeador, conoce los techos financieros de los programas y a él se le tiene que informar lo que hacen con el recurso. Ven lo que está pasando en el estado a través de las dependencias. Opinan y planean de qué forma se puede implementar la política a realizar. SEPUEDE es una red interinstitucional e intersectorial que diseña y opera políticas, programas, metodologías y mecanismos necesarios para impulsar la movilización de diversos actores sociales de Tlaxcala para alcanzar el pleno empleo de la Población Económicamente Activa. El trabajo que se plantea desde el SEPUEDE busca ser incluyente, sustentable, que desarrolle la corresponsabilidad, genere la cooperación solidaria y que articule los aspectos económico, político y social. Existe un Consejo de Desarrollo Municipal Sustentable, también creado en la admi-

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73 nistración anterior, el cual se está retomando. Actualmente está constituido por todo el ayuntamiento y distintas organizaciones dedicadas a temas de ganado cabrío, hortalizas y jagüeyes, que se vinculan dentro del programa Alianza. El actor civil presente en Terrenate es la Cooperativa Toxtli sobre proyectos de cunicultura (cría de conejos), brazo operativo del Centro Fray Julián Garcés, organismo enfocado a los derechos humanos y a la incidencia en la política mediante las políticas públicas. “La producción de Toxtli se da así: hay un acuerdo, la cooperativa ha creado reglamentos que consiste que del total de la producción una parte es para autoconsumo, otra parte para venta y otros en un fondo social, o sea de 10 conejos que produce el cooperativista 3 van al autoconsumo, 4 se compran por arriba del valor real y se venden en las tiendas que hemos creado sin estar alejados del precio base y 3 van a un fondo comunitario grupal”.

fiesto la necesidad de entidades más descentralizadas que permitan no sólo el subsidio sino que consideren aspectos como son la fraternidad, la solidaridad y el capital social. Sin embargo los esfuerzos de la cooperativa Toxtli, han enfrentado el problema de la apatía de la población de Villareal sobre los logros a largo y mediano plazo de la estrategia, cuestión que los ha disminuido en número pero fortalecido en calidad y efectividad, pues la gente que participa es cada vez un contrapeso en el ayuntamiento aunque no han logrado tener ingerencia en la política local La calidad de la participación aumentó en calidad, pero disminuyó el número de participantes. La estrategia de Toxtli no ha podido concretarse debido en gran parte a la perspectiva de economía solidaria donde cada vez aumentan los retos. Sin embargo la gente que participa está dispuesta a asumir los costos del corto plazo. Los procesos de institucionalización

Cultura y efectividad de la participación Concretamente la participación en Terrenate no ha aumentado significativamente en relación a los últimos tres años, pues, tanto los programas de desarrollo social como las iniciativas del CFJG han puesto de mani-

estudios

Tlaxcala es de las entidades con menor número de leyes, reglamentos, decretos etc, en la República, su marco normativo es de baja integralidad, al igual que el grado de reconocimiento mutuo de actores que después de la alternancia política en la entidad y en Terrenate, la interacción se ha

de caso

74 detenido por conflictos políticos internos. Recordemos que Terrenate viene de una ruptura municipal pues es común escuchar que algunas localidades quieren ser municipios autónomas (tal como pasó hace unos años). El proceso de institucionalización de la participación en programas de desarrollo social ha sido errático por la sobrepolitización que gravita en la decisión y la acción públicas, el comportamiento de la organización civil ahí presente ha sido limitada pues no se ha vinculado más la deliberación y la reflexión sobre los derechos y la necesidad de emprendimiento de un mayor número y alcance de proyectos de desarrollo. Lo promisorio de la experiencia de participación en Terrenate es que parte de una base muy consistente como es la educación cívica que permite la generación de ideas y prácticas instituyentes, muchas de ellas innovadoras. Terrenate tiene una idoneidad e integralidad baja respecto a su marco normativo, pues los conflictos sociales y políticos del municipio no explican ni permiten argumentar lo contrario. Respecto a las relaciones, redes y conocimiento entre actores es bastante discursivo y poco real, debido en gran medida a la poca especialización de actores gubernamentales aunque los actores organizacionales sí son bastante especiali-

nuevos enfoques y nuevos

zados. El escaso proceso entre actores gubernamentales obedece a cuestiones políticas y de partido concretamente, esto es, al reajuste en el gobierno estatal y el cambio de partido que se dio en este nivel, además del constante intercambio de poderes en el ayuntamiento que lejos de favorecer (la alternancia) ha disminuido las acciones para concretar una cohesión social. Cabe destacar el manejo corporativista del programa microrregiones que había logrado significativos resultados, sin embargo el manejo clientelar de este dejó la participación a un lado rompiendo el trabajo que se tenía, sobre todo en la comunidad de Villareal En Terrenate, los programas con más participación son los de cunicultura y derechos humanos que han hecho que la gente se empiece a empoderar con una idea de ciudadanía basada en derechos. Por su parte el gobierno estatal implementó el programa de “100 comunidades” mismo que tiene logros muy escasos dado el número de localidades marginadas que considera y el poco personal y presupuesto asignados, su orientación predominante es de carácter individualista compensatorio. Esta orientación del desarrollo social trata de salir al paso de experiencias más solidarias e incluyentes y es resultado de la dirección

actores del desarrollo social

75 ideológico-política de la estrategia federal Oportunidades que gravita más fuertemente una vez que arribó al poder estatal el Partido Acción Nacional.

intervención para generar participación de sectores privados (empresas exitosas) en la vida pública es un aspecto trascendente dentro de la intervención del Sepuede.

Orientación de programas

Conclusiones

En Terrenate los programas más extendidos desde los actores sociales son de cunicultura y promoción de derechos humanos con la orientación solidaria incluyente y asociativa funcional, sobre todo en la comunidad de Villareal. El programa más extendido por parte de los actores gubernamentales es el de 100 comunidades con una orientación individualista compensatorio que es implementado desde el gobierno estatal, que fue gestado en un gobierno perredista (Sánchez Anaya) y que el actual gobierno lo ha retomado auque en menor medida por el gobierno panista que encabeza el gobernador Héctor Ortíz Ortíz, quien fue ex alcalde de la capital y ex rector de la universidad estatal.

Las estrategias del gobierno en sus tres órdenes, no han sido capaz de generar capital social que garantice una mejora en la calidad de vida de los habitantes de Terrenate y mejoras en la participación ciudadana, sin embargo, la labor que realiza la Cooperativa Toxtli es un enorme reto que está asumido, y aunque en lo cuantitativo hay un rezago, en lo cualitativo ha mejorado las capacidades de los integrantes y participantes en el proceso de cunicultura y ha comenzado a lograr metas significativas mediante la creación de redes de cooperativas afines y sobre todo por su innovador mecanismo de control de la producción.

La orientación del Sepuede es claramente de éxito empresarial para que funja como elemento disparador del empleo y el desarrollo comunitario. Contiene características como la capacitación para el manejo de herramientas empresariales en la organización, lo que lo ubica dentro del modelo asociativo compensatorio. Por otro lado la

estudios

A pesar de la enorme desventaja de la dispersión de las comunidades del municipio, Toxtli ha enfrentado las enormes carencias y problemas en las que se encuentra el municipio (social, histórica, geográfica, económica y políticamente), a pesar de ello la cooperativa ha garantizado un proceso participativo fuerte y sustentable. Se puede afirmar que en Terrenate hay nuevos enfoques y nuevos actores en el desarrollo social.

de caso

76 2.7 Cananea, Iztapala, Distrito Federal Pilar Berrios

Berenice Torres

Datos Sociodemográficos Iztapalapa se encuentra situada en la región Oriente de la Ciudad de México o Distrito Federal, –Capital de los Estados Unidos Mexicanos– cuenta con una superficie aproximada de 117 kilómetros cuadrados, mismos que representan casi el 8% del territorio de la Capital de la República, y su altura sobre el nivel del mar es de 2100 m. Colinda: al Norte, con la Delegación Iztacalco y el Municipio de Netzhualcoyotl –Estado de México–; al Este, con los Municipios de los Reyes la Paz e Ixtapaluca –Estado de México–; al Sur, con las Delegaciones Tláhuac y Xochimilco, al Oeste, con las Delegaciones Coyoacán y de Juárez, Ermita Zaragoza, Santa Catarina, Paraje San Juan y San Lorenzo Tezonco. En este espacio se cuenta con realidades contrastantes, barrios y colonias que gozan de servicios públicos que las autoridades delegacionales les brindan con oportunidad, sin desconocer que se enfrentan los rezagos sociales y marginación más profunda de la capital, pero que con acciones dinámicas y voluntad decidida se pretenden aminorar.

nuevos enfoques y nuevos

La relación entre la Delegación Iztapalapa y el Gobierno Central se lleva entre otros mecanismos, a través de la Agenda de Gobierno que el C. Jefe Delegacional presenta ante las diversas instancias para solucionar diversas problemáticas que requieren la participación de esas instancias. Estructura Delegación Iztapalapa La Delegación Iztapalapa es un Órgano Político-Administrativo de la Administración Pública Desconcentrada del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de Gobierno, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y su Reglamento. La última administración, de acuerdo con el Programa de Gobierno 2003-2006 se comprometió a ejercer una gestión de gobierno eficiente para lograr una delegación mejor. Dicho Programa contempló algunos de los principales temas de la Delegación, mismos que establecieron la dimensión de los problemas que son atendidos por éste. Temas como la seguridad pública, el suministro de agua potable, los predios irregulares, las cuestiones de vivienda, el crecimiento del comercio en vía pública, la protección civil y el mantenimiento de la infraestructura urbana.

actores del desarrollo social

77 La Participación Social En 1984, inicio en la Delegación Iztapalapa uno de los proyectos de vivienda más importantes del país. Una organización social sería la encargada de construir 1086 viviendas mediante la autoadministración de los recursos otorgados por el FONHAPO (Fondo Nacional de la Habitación Popular). En el IV encuentro de la CONAMUP (Coordinadora Nacional del Movimiento Urbano Popular) realizado en agosto de 1983 se plantea impulsar nuevas formas de organización para acceder al uso del suelo y obtener una vivienda, es así como varios activistas de la zona oriente y zona poniente del Valle de México se abocan a promover asambleas de solicitantes de vivienda en colonias populares sin ninguna coordinación entre sí, “es así como se va gestando el movimiento Cananea, poco a poco, de casa en casa…, desde las colonias San Miguel Teotongo, 1ª Victoria, Xalpa, Comuna, Maravillas, Felipe Ángeles, Ermita Zaragoza, San Lorenzo, Fuentes Brotantes, así después de 8 meses de trabajo arduo, 7 colonias deciden unirse el 11 de marzo de 1984 bajo el nombre de Unión de Colonos, Inquilinos y Solicitantes de Vivienda Libertad A. C. Nombre legal de Cananea. “Es en este periodo que empezamos a buscar predios y entramos en contacto con CENVI

estudios

(equipo de arquitectos asesores) que plasmaron nuestras ideas en planos y proyectos; así mismo buscamos fuentes de financiamiento con el FONHAPO (fondo nacional de la habitación popular)”. El movimiento social “Cananea” organizado bajo la figura de la Unión de Colonos Inquilinos y Solicitantes de Vivienda UCISV-Libertad, pidió el apoyo técnico de CENVI para la planeación, el diseño urbano y arquitectónico y la dirección de la construcción de 1,086 viviendas en el predio llamado El Molino, localizado al sureste de la Cd. de México. El programa de vivienda recibió financiamiento del Fondo Nacional de las Habitaciones Populares FONHAPO (organismo financiero del gobierno federal) y es una de las experiencias más completas en el campo de la autoproducción organizada de vivienda. Incidencia Como podemos ver, en Cananea se hace presente la generación de espacios de deliberación, incidencia en los espacios decisionales e incremento en los Niveles de Participación en las distintas fases de la Política pero sin alcanzar su participación en la última fase referida a la evaluación. Esto debido a que no existe evidencia de que la participación por parte de UCISV Liber-

de caso

78 tad no alcanzara el último nivel de participación, referente al Control. De manera que al no cumplir la condición de Control Social

sobre la evaluación de la política, no podemos hablar de que alcanzó una Participación Ciudadana Efectiva.

Cultura de participación Para dar cuenta de los principales problemas que atañen en la demarcación de Cananea, podemos observar la siguiente tabla, la cual nos muestra la distribución de los encuestados con relación a cuáles creen que son los 3 principales problemas de la comunidad:

nuevos enfoques y nuevos

actores del desarrollo social

79 El cuadro nos deja ver una tendencia mayoritaria para los problemas que tienen que ver con la Inseguridad en primer lugar con el 36.7%, Pobreza y Narcotráfico/Drogadicción en la comunidad con 13.3% respectivamente. A diferencia del 10% para Pleitos entre la población y el resto con 3.3% respectivamente para Corrupción, Salarios bajos, Abusos de la Autoridad y falta de algún servicio. Para poder hacer un análisis sobre la cultura de participación en Cananea, Iztapalapa veremos la experiencia de participación ciudadana por parte de la organización UCISV Libertad-Cananea, solicitantes de vivienda, en diciembre del mismo año 1985 se inició la construcción de la primera etapa de 452 viviendas, durante los tres años siguientes se construyo la segunda etapa que comprendió la construcción de 634 viviendas más. Motivo por el cual podemos decir que la población concentrada entre los rangos de 15 a 20 años, corresponde con la primera y segunda etapa del proyecto de vivienda, siendo la mayoría de los encuestados nativos u originarios del movimiento urbano. Para el caso de Cananea no ha sido el gobierno quien ha protagonizado el cauce en este caso, han sido los dirigentes de partidos políticos y organizaciones civiles quie-

estudios

nes encabezan esta experiencia de participación ciudadana que hasta 1985 podemos decir que fue efectiva, dado que de acuerdo con la definición inicial de Participación Ciudadana Efectiva, ha habido concordancia entre los objetivos iniciales de la organización y los resultados obtenidos mediante la construcción y obtención de vivienda. Cananea representa una experiencia exitosa de participación, deja en claro las capacidades de organización y los alcances políticos, sociales y culturales. Detrás de Cananea hay una lección y una moraleja que contar. Lecciones de lucha, logros y participación. La moraleja, olvidaron rápidamente sus ideales, no en vano abandonaron sus sueños durante 14 años, los suficientes al parecer para reivindicar la lucha. Tras la amenaza constante de perder su autonomía frente al gobierno local, UCISV Libertad, abrió los ojos para darse cuenta del tiempo perdido, y del que aún se puede recuperar. Coinciden en demandar que las organizaciones civiles hagan más y mejor (especialmente en lo que se refiere a la ejecución de políticas públicas). En un esfuerzo por resurgir, las organizaciones civiles consideran que se deben rea-

de caso

80 lizar intervenciones democratizadoras, buscando los siguientes objetivos: 1) a) reconocimiento y ejercicio de los derechos ciudadanos 2) b) empoderamiento de los beneficiarios, 3) c) el desarrollo de capital social, 4) d) el desarrollo de cultura cívica, 5) e) propiciar mecanismos de participación ciudadana 6) f) prácticas participativas internas en la gestión institucional 7) g) fiscalización y control ciudadano de la acción pública Además, estas dimensiones fueron evaluadas mediante las entrevistas y los resultados de las encuestas, sobresaliendo la primacía de quienes apuntan al reconocimiento y ejercicio de derechos. Bajo el rótulo de una buena estimación se vislumbra el desarrollo de capital social y fomento de la cultura cívica. Dado que la comunidad conoce sus propias necesidades y aspiraciones, con el apoyo efectivo de las autoridades delegacionales podrá contribuir en la realización de diversas actividades en que se requiera su colaboración. La participación ciudadana se presenta en múltiples campañas y tareas concretas, tanto

nuevos enfoques y nuevos

en la construcción y mejoramiento de obras y servicios públicos como en otras actividades importantes, tales como campañas de salud, alfabetización, de regulación de precios, de eventos cívicos, culturales y deportivos, de educación, etc. La realización de estas acciones mejora los resultados y repercute positivamente en el ánimo colectivo, consolidándose ampliamente los intereses comunes de la localidad o municipio. Por lo anterior, puede decirse que la participación ciudadana efectiva es un elemento de unidad y apoyo esencial en la acción del propio gobierno local/municipal, al hacer posible la identificación de sus acciones con las necesidades de la comunidad. Conclusiones En el aspecto estrictamente político para Cananea, la organización civil aportó pluralidad a la sociedad, no reemplazó a los partidos políticos pero sí aportó diversidad de pensamiento, temas, miradas críticas y denuncias que visibilizaron problemas no advertidos por la comunidad. Para el caso de Cananea, se mantiene activo su grupo organizado en lo que respecta a la creación de capacidades a nivel comu-

actores del desarrollo social

81 nitario, de organización social para ejercer derechos de participación. Entre muchas organizaciones no ha dejado de atender durante la reconstrucción de tejido social, propiciando la participación ciudadana y el empoderamiento de actores para que tengan su propia voz. La reconstitución de vínculos comunitarios es un aspecto de importancia estratégica y se ve tensionada por la realización rotativa de acciones de corto plazo bajo la fórmula de proyectos sociales. La enseñanza que nos deja Cananea, es en materia del Control Social, pues al no incorporar mecanismos de control, desde una perspectiva técnica y por ende de control político hasta la última fase de la política, no logró mantener los espacios alcanzados de deliberación, en aras de incidir en los espacios decisionales y así alcanzar una Participación Ciudadana Efectiva.

2.8 Zaragoza, Veracruz Pedro Moreno Carlos Aguilar

Introducción Este trabajo analiza el proceso de participación ciudadana que se ha dado en el municipio de Zaragoza en el Estado de Veracruz. Se intentarán responder las siguientes interrogantes: esta participación, ¿incide en las políticas locales, es decir, es efectiva la participación?, ¿qué y cómo intervienen los distintos órdenes de gobierno en el proceso?, ¿qué estrategias innovadoras se encuentran?, ¿la participación es de calidad?, ¿cuáles son los aspectos más importantes en la institucionalización que se da en el proceso?, ¿a qué orientaciones de modelos de desarrollo social responde el proceso participativo? Ubicación del caso

Por lo tanto, al no conseguir una Participación Ciudadana Efectiva, se cumple el axioma entre la relación: Participación Ciudadana Efectiva Eficacia en las Políticas Públicas Locales

estudios

El municipio se encuentra ubicado al sureste del estado de Veracruz, en la región denominada de Las Selvas, dentro de las coordenadas geográficas 17º 57´ de latitud norte y 94º 39´ de longitud oeste. Límites: Norte: Otepan. Sur: Jáltipan y Cosoleacaque. Este: Cosoleacaque. Oeste: Jáltipan. El municipio no cuenta con localidades ru-

de caso

82 rales, sino con una sola localidad. Las comunidades más importantes, atendiendo a su población son: Zaragoza con 7149 habitantes, Mangotal con 239 habitantes, Cascajal con 92 habitantes y Mangos Salinas con 70 habitantes. Los actores involucrados (civiles y gubernamentales) En el orden federal, la Sedesol en el estado de Veracruz y la Secretaría de Desarrollo Social estatal no tienen de relación entre sí y por ende complementariedad, los entrevistados señalan que es todo lo contrario, de hecho hay duplicidad de programas. Una estrategia del gobierno estatal es implementar proyectos productivos que no se vayan a fondo perdido, pero la delegación estatal no tiene conocimiento de la existencia de otros programas, como por ejemplo, proyectos productivos. Cuando se les pregunta por qué duplican programas señalaron tajantemente que no es duplicidad sino corresponsabilidad y división del trabajo por órdenes de gobierno, aunque de primera instancia no sabían de la existencia de dos programas de proyectos productivos federales que por cierto ninguno llega a Zaragoza, Veracruz. En el orden estatal destaca la reestructuración de Secretaría de Desarrollo Regional

nuevos enfoques y nuevos

(SEDERE). El 13 de enero de 2006 se decreta que ésta cambia a Secretaría de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Con la reestructuración se busca diseñar políticas de combate a la pobreza que contengan sentido sustentable, mediante el incremento de la obra pública, con sentido social. En el gobierno municipal existe por disposición de la Ley Orgánica Municipal una determinación clave en la relación del gobierno local, en la normatividad se señala que de no haber más de 12000 habitantes, el cabildo será formado por tres ediles: presidente, sindico y regidor, los dos primeros son del partido ganador y la regiduría se da a la segunda fuerza electoral del municipio, en este caso a un representante del Comité de Defensa Popular Zaragoza (CDP-Z). El actor civil más relevante es el CDP-Z, surgido en 1979 para oponerse a grupos caciquiles que controlaban el ayuntamiento. Este hecho provocó la formación política de los pobladores del municipio, quienes protestaron el hecho y tras una larga efervescencia social conformaron el Comité Prodefensa del Pueblo. Para entonces, esa era “la lucha de los cruzados” llamados por los caciques del municipio “los chuzos” , y por sus habitantes, “los chuzos pro-defensa del pueblo”, pues en una de las toma

actores del desarrollo social

83 del palacio municipal se armaron con dichos palos (Chávez y Pineda, 1999: 27-28).

ca y económica tal como se ha comentado en el estudio.

A pesar de que la localidad está considerada dentro del rango de alta marginación, sólo el programa federal Oportunidades se conoce y tiene muy baja cobertura. Los proyectos del CDPZ en materia de ganadería, vivienda, salud, tiendas de abasto popular y materiales de construcción, se han vuelto relevantes.

La participación es efectiva pues ha logrado que los problemas colectivos más sobresalientes como vivienda, empleo y pobreza estén atendidos más no resueltos totalmente. El empoderamiento es un asunto pendiente en el proceso, sobre todo cuando de género se habla. Los procesos de institucionalización

Cultura y efectividad de la participación Se puede decir que la mayoría de los participantes tiene un tipo de ciudadanía de los tres tipos: reivindicativa, pues sus acciones están orientadas a defender sus derechos; de control porque desde el inicio del CDPZ han luchado por acotar el poder de la presidencia municipal; y de gestión porque contiene el elemento sustitutivo de organización como partido político, debido en gran parte a la ineficacia de los gobiernos priistas del municipio. Respecto al tipo de participación se puede comentar que predomina el colectivo pues existe una plena identificación con los derechos de autonomía y pertenencia, aunque es innegable la defensa de representación electoral y sobre todo de incidencia políti-

Es preciso señalar que en los años ochenta, el CDP-Z decidó incidir formalmente en la política local por medio del PRD, es decir, el candidato de este partido desde los años noventa es algún miembro del CDP-Z. Los procesos de interacción de la participación ciudadana en Zaragoza han llevado a resultados poco favorables en la actualidad, pues factores como la pérdida de las elecciones en el 2001 por parte del PRD dejaron excluidos al CDPZ de participar en el gobierno municipal sin que hasta la fecha recuperen tal oportunidad; por otro lado, el discrecional manejo que se da en la dirección ejecutiva a nivel ideológico el cual ha influenciado en la manera de percibir y concebir las CEBs, de tal forma, que éstas dejen de ser el motor del Comité, lo cual creó apatía por parte de la asamblea gene-

84 ral, incluso, los inconformes que buscaron por dos trienios (95-98, 98-01) ser los candidatos del Comité a la presidencia de Zaragoza, desistieron y declinaron a favor del PRI que a la postre en 2001 ganaría las elecciones; un tercer factor crucial que modificó la participación ciudadana fue la presión que hicieron los obispos de Coatzacoalcos para controlar mediante un tipo de evangelización basado en un catecismo conservador la pregonada por la teología de la liberación, a los cuales las CEBs de Zaragoza simpatizaban y que fueron el elemento disparador de la participación.

en la vigilancia y el control del gobierno municipal de Zaragoza. Dada la autonomía política y programática del CDP, las relaciones con los gobiernos estatal y federal no han sido cultivadas, en cambio se han privilegiado las relaciones con otras organizaciones y comunidades regionales, con quienes se han planteado tareas de elaboración de proyectos de desarrollo después de haber concluido sendos diagnósticos acerca de los problemas sociales y económicos más acuciantes.

La normatividad para impulsar la participación en el desarrollo social en el estado de Veracruz es destacable tanto en su idoneidad como en su integralidad, aunque debiera tenderse hacia la hechura de legislaciones más específicas en relación con la participación ciudadana y el desarrollo social.

La estructura organizativa del CDPZ además de que retoma un modelo generado en otras partes del país, ha desarrollado ciertas características propias de la región como son la idea de autonomía respecto de los poderes públicos y organizaciones civiles que lo acompañan, y la capacidad de generar respuestas comunitarias que implican una intensa discusión a sus problemas

Sin embargo, dada la centralización política tan alta impuesta por el gobierno estatal, la normatividad no se aprovecha. En relación con la dimensión de reconocimiento mutuo de actores, existe una situación curiosa pues formalmente el Comité de Defensa sí interactúa con el Cabildo pero actualmente no tiene poder de influencia y se ha demorado en el despliegue de una estrategia alternativa que descansara más

El proceso de institucionalización de la participación en el desarrollo social en Zaragoza tiene un componente político muy acentuado y que descansa en la deliberación y la toma de decisión bajo una modalidad colectiva, lo que lleva a asumir un comportamiento extralegal y recrear permanentemente lo instituido con lo instituyente, ahí radica entonces su sustentabilidad en el largo plazo, a despecho de proyectos y pro-

nuevos enfoques y nuevos

actores del desarrollo social

85 gramas estatales y federales que podrían beneficiarlos pero que los apartarían de recibirlos pasivamente de su programa político de autonomía social Orientación de programas En relación a la orientación de los programas de desarrollo social, en los órdenes federal y estatal se detecta una orientación hacia el modelo individualista compensatorio, pues sus instrumentos son los subsidios focalizados y también su grado de especialización es mayor respecto al nivel municipal, la presidenta municipal y el síndico son en alto grado paternalistas y aunque no tiene una gama amplia de proyecto de desarrollo social especificidad clara en los teoremas básicos, instrumentos y objetivos, tienen una orientación corporativista; el CDPZ es el único actor que se puede ubicar dentro de la orientación solidaria incluyente a través de sus programas sociales.

estudios

Conclusiones El estudio muestra claramente como desde su creación el CDP-Z ha sido el actor más trascendente en la política local en general, debido en gran parte a su constante lucha y a la efectividad de sus propuestas, no obstante se encuentra en un periodo de reestructuración que implica retomar a las Comunidades Eclesiales de Base (CEB´s), como su motor ideológico y de acción. Los actores gubernamentales son casi nulos en la localidad, aunque el municipio de Zaragoza es de alta marginalidad, no recibe programas federales ni estatales de desarrollo social a excepción del Programa Federal Oportunidades; en mucho se debe esta situación, a la alta autogestión que hay en la zona producto del repudio y lucha hacia los caciques locales en la región. No hay indicios de una renovación generacional en las políticas de la organización, por lo tanto a pesar de ser muy innovador el movimiento del Comité, actualmente hay nuevos enfoques pero no nuevos actores en el desarrollo social.

de caso

87

capítulo 3

Tendencias y desafíos de la participación ciudadana, la institucionalización y la cultura política en el desarrollo social Manuel Canto . Pedro Moreno . Pilar Berrios . Mónica Santamaría

3.1. Participación Efectiva Recordemos que para el análisis de los grados de efectividad en las ocho experiencias recuperamos los siguientes aspectos: a) Entorno; b) Empoderamiento; c) Procesos de deliberación; d) Resultados Concretos En general, la mayor parte de los casos analizados parten de experiencias auto-

gestivas, en donde la participación de grupos religiosos permitió aglutinar, sensibilizar y organizar (Cuquío, Zaragoza, Sihó, Chilón, Terrenate). Asimismo, en todos ellos, se identifica la presencia de asesores externos (advocacy planner), especialistas en la materia sobre la que se ocupan. El trabajo de estos expertos y la perspectiva a mediano y largo plazo le imprimen un nivel de arraigo que no se manifiesta en experiencias generadas de “arriba hacia abajo” (Torreón y Nocupétaro).

88

A través del cuadro podemos identificar 5 experiencias en las que se presenta un entorno favorable (Zaragoza, Cuquío, Chilón, Torreón y Nocupétaro), pero éstas dan cuenta de dos procesos muy diferentes, tanto en el tiempo como en la direccionalidad: los tres primeros se desarrollan durante la década de los años noventa en una lógica de “abajo hacia arriba” y con una arena de políticas circunscrita al ámbito municipal; en el segundo grupo de casos, la interven-

nuevos enfoques y nuevos

ción de los gobiernos estatales, propició que, a principios del siglo XXI, se detonaran procesos de “arriba hacia abajo” con perspectiva a corto plazo y sin experiencias sólidas de autogestión. Si bien el nivel de participación es sólo uno de los elementos que incorporamos para valorar el grado de efectividad, lo retomamos en primer lugar porque resulta esclarecedor:

actores del desarrollo social

89 Los casos que alcanzaron mayor grado de incidencia son aquéllos que lograron articular democracia representativa y democracia participativa, esta estrategia resultó exitosa en el ámbito municipal, pero conforme se amplía el ámbito de actuación de los gobiernos y hay una intervención directa de los partidos políticos, lo que ocurrió a finales de la década de los noventa, esta estrategia se pone en cuestión: un elemento evidente son las derrotas que tuvieron los grupos en el poder a finales de los años noventa en Zaragoza y Cuquío. Un elemento que atenúa la aseveración anterior es que en el caso de Zaragoza, la organización logró mantener mecanismos de control aprovechando la normatividad existente, la permanencia de un edil de oposición, posibilitó continuar con el proyecto e introducir mecanismos de control. Uno de los espacios que aparece como recurrente en los 8 casos analizados y sobre el cual sería pertinente ampliar el análisis es el Consejo de Desarrollo Rural Sustentable; éste se ve como una arena de intervención, a través de la información sobre el funcionamiento de los programas federales, lo que se traduce en diversificar las fuentes de financiamiento de los proyectos autogestivos y empezar a formular hipótesis sobre posibles alternativas. En términos de generación de opinión pública, no hay

tendencias y desafíos de la participación

información relevante al respecto; este es un aspecto que poco se retoma en las estrategias de intervención. La mayor parte de las demandas de los habitantes de las localidades analizadas tienen un sustento econónomico, sea a través de proyectos productivos u obras públicas; la mayor parte de los mecanismos generados van en ese sentido; por un lado están las cooperativas y las triple S (Cuquío, Sihó y Zaragoza) y, por otra, los procesos de planeación participativa (Cuquío, Chilón, Zaragoza, Nocupétaro) cuyo núcleo se encuentra en la distribución de los raquíticos presupuestos municipales. En Sihó por ejemplo, el problema central es el que no existen las fuentes de generación de producción y empleo para la comunidad, de ahí que “las OC’s con propuestas de economía autogestiva crezcan en influencia, aunque también en conflicto con las organizaciones sociales”. En Zaragoza se desarrollan acciones tendentes a combatir la pobreza combinando recursos de Agencias de apoyo nacionales y extranjeras, recursos gubernamentales locales, estatales y federales. En Chilón la organización social Yom-blej y el Ayuntamiento deciden apoyarse en la estructura organizativa existente para conocer las necesidades de las comunidades y así diseñar

ciudadana la insitucionalización y cultura...

90 el presupuesto municipal de cada año. (POP). Para poder hacerlo como Ayuntamiento y ya no como Yomblej, a las regiones se les llamó “SUB-COPLADEM que es a donde se dirige el Ayuntamiento municipal y SUB-COPLADEM . En el caso de Nocupétaro la iniciativa del proceso participativo está del lado gubernamental, contingente al propio desarrollo e institucionalización de otro proceso: el Programa Estatal de Cooperación. Para el 2005, se había cumplido con la etapa de los diagnóstico y estaba el compromiso estatal de responder integral e inter institucionalmente a estas demandas de planeación municipal, así, la continuidad e institucionalización de los procesos dependían en gran medida del apoyo interinstitucional que brindaría el PEC, hecho que no sucedió y que por tanto las expectativas y compromisos asumidas en el diseño del Plan, causaron malestar en al población participante, porque “una vez más nos prometieron y nos engañaron, los políticos no cumplen lo que prometen”. Por otra parte, en su origen la misión del CODEMUC en el municipio de Cuquío fue promover e impulsar la organización comunitaria para lograr el desarrollo del municipio de Cuquío y la participación democrática de su gente, por lo que gracias a su

nuevos enfoques y nuevos

función de recoger las necesidades sentidas de la población, sistematizar, priorizar y gestionar en colaboración con el ayuntamiento, en las obras y servicios, así como vigilar la correcta aplicación de los recursos, generó y fortaleció el capital social en la comunidad. En general, se presenta una elevada relación entre demanda-resultado, aunque éste último depende más de la habilidad negociadora de los grupos que de la eficacia institucional. Asimismo, se logra incorporar los asuntos en las agendas municipales, pero se pierde capacidad para incidir en las decisiones y en la implementación. Procesos deliberativos

Niveles de participación Como ya mencionamos, los niveles de participación más recurrentes son información y consulta. En Sihó está el Consejo Municipal de Desarrollo Rural sustentable y “…también están haciendo sondeos [los que participan en el CDRS] en dependencias de gobiernos federal y estatal: qué instancia es, cuáles son los responsables del programa, cuáles son las direcciones, cuáles son los requisitos para poder acceder a ésos fondos, incluso se está haciendo algo similar con fundaciones, a través de Internet”.

actores del desarrollo social

91 En Zaragoza, primero se establecieron comités vecinales lo que creó un nuevo sentido de pertenencia y orgullo en la comunidad. Éstos se han visto complementados con los representantes de barrios. “La organización consulta en asambleas generales las prioridades a desarrollar, se enumeran las actividades y se discuten las opiniones. Se apoya a todo aquello que dé una perspectiva pre urbana mas que rural, éstas se han concretado en proyectos; mismas que se discuten en esta asamblea. De esa manera, la gente incide en lo público”. En Terrenate también existe un Consejo de Desarrollo Municipal Sustentable. Actualmente está constituido por todo el ayuntamiento y distintas organizaciones dedicadas a temas de ganado cabrío, hortalizas y jagüeyes, que se vinculan dentro del programa Alianza. El presidente municipal es el presidente del consejo, el secretario es el jefe de distrito de Huamantla y el suplente es el cuarto regidor. Opera así, el Consejo aprueba a grupos ya constituidos y se les da el recurso, sin mayor seguimiento. Sin embargo no hay sueldos extras dentro de su proceso. Es el mecanismo por el cual el ayuntamiento se vincula con organizaciones y es el único nodo mas o menos claro para vincularse por ejemplo con universidades. Cabe

tendencias y desafíos de la participación

destacar que se retomó por no perder el apoyo del programa Alianza. Podemos decir que en Torreón hay dos niveles de participación, una, la de las organizaciones que formaron parte del eje articulador de propuestas que desembocaron en la incorporación de un grupo con perfil ciudadano en el gobierno de Torreón y que desde ahí impulsaron estrategias previamente discutidas, en este nivel podemos identificar rasgos de corresponsabilidad, compromiso y promoción social. Dos, la de los beneficiarios de los programas quienes muestran una clara cultura de participación pasiva, pero informada y que están en proceso de fortalecimiento mediante el vínculo y trabajo con organizaciones civiles como el CEP- Parras. Sobre los niveles de participación, el CODEMUC avanzó en información, en consulta, decisión, delegación y asociación, con relación a las fases de la política, en tanto formó parte constitutiva del proceso de planeación y operación de los programas sociales tanto locales como estatales y federales. Por lo tanto en términos del último nivel de participación: control, podemos decir que desarrollaron estrategias participativas y de planeación eficientes para su contexto, ubicándolo claramente en la primera etapa del proceso.

ciudadana la insitucionalización y cultura...

92 Relación democracia directarepresentativa En Chilón, la estrategia de regionalización consistió en dividir territorialmente al Municipio en 18 regiones, sobre la base de la división territorial de Yomblej. Estas regiones tienen como finalidad administrativa ser canales de gestoría de demandas y priorización de obras “a cada región se le asignó los mismos puestos que están en el Ayuntamiento, a cada región le tocan, 8, 7 o 6 elementos, quienes fueron electos por las comunidades y son una especie de subcopladem”. Son núcleos de deliberación comunitaria y de contienda política “cada región propone a sus candidatos a la presidencia y a sus representantes ante la presidencia, cada que va a haber elecciones se dan unas peleadas para ver quién va a ser el candidato, o sea, que los candidatos primero tienen que trabajar en las regiones para ver a quién se elige, a ver quién gana en cada región”. En Zaragoza: a principios de los 90 se decidió participar electoralmente en la política, Arsenio Cruz, actual representante legal de la organización y presidente municipal de Zaragoza en 1995-1997, responde a la pregunta de porqué y para qué se busca esta alternativa:“En 1990 con la asamblea general se orientó hacia los derechos humanos, abrimos también calles y alum-

nuevos enfoques y nuevos

bramos el municipio, al ver esa exigencia se generaron obras, pero después de esa exigencia se analizó la prudencia de intervenir en la administración pública pues ésta es un sitio privilegiado para hacer algo y aprovechar el recurso, había poco recurso, pero administrándolo bien se pudiera hacer algo, eso fue lo predominante”. En Cuquío, el uso eficiente de los espacios ganados con otros sectores y la simpatía de ciudadanos no organizados impulsaron el encuentro y la concertación política que llevó al triunfo ciudadano en 1992 utilizando la bandera del PRD y logrando mantener el gobierno por cuatro administraciones. También en Sihó, a los militantes de base les interesa la participación en los cargos públicos, habitualmente en una perspectiva muy local.

Incorporación de saberes, destrezas y experiencias externas En Yucatán surgieron organizaciones que promovieron proyectos de capacitación en el área maya –en particular el Programa Peninsular de Desarrollo Participativo– con el fin de generar organizaciones autogestivas para la realización de proyectos productivos, esta capacitación incorporaba no solamente aspectos económicos, sino también una visión medio ambiental de la producción y un enfoque de género, temas que

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93 se encuentran presentes en las actuales organizaciones. También recibieron apoyos financieros de organismos multilaterales para diversos proyectos, incluido el de capacitación en Justicia promovido por un magistrado del Tribunal Superior de Justicia del Estado, curso que tendrá una significativa influencia en la reivindicación de las formas propias de justicia a nivel peninsular. En Chilón es importante subrayar que después del coordinador general, no existe una figura de asamblea o consejo a quién rendirle cuentas. El coordinador general se apoya en asesores como en un tiempo lo fue CEDIAC y ahora lo es el PRD, para tomar las decisiones referentes a la organización. La primera experiencia de Organización trabajando en Terrenate es el Centro Fray Julián Garcés. El CFJG está organizado en tres programas: a) Programa de derechos humanos en el que se acompañan a los comités que inician en la elaboración de un diagnóstico y agendas de derechos humanos, b) Programa de Desarrollo Local acompaña los espacios de articulación y desarrolla iniciativas de incidencia con las autoridades municipales, y c) el Programa de Defensa e Incidencia Pública que recibe los casos de violaciones a los derechos humanos, documenta casos (tanto civiles y políticos como Desca) y propuestas de inci-

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dencia pública a nivel estatal y nacional. La manera mas directa que trabaja en el municipio es a través de la cooperativa Toxtli en cunicultura y derechos humanos a través de instancias tales como: Sedesol en su estrategia de microrregiones y de Agencias de desarrollo Local y Opciones Productivas y en los proyectos de coinversión social del Indesol. En una primera etapa la meta fue crear un Comité de Derechos Humanos y comenzar la proyecto cunícola en la comunidad de Villarreal. Una vez cubierta esta meta se instaló una galera en esa comunidad para producción intensiva y se extendieron beneficios en la comunidad de Cuatro Caminos, donde a la fecha también se tienen galeras de producción intensiva propiedad de ocho familias. La situación de Nocupétaro es similar: “el apoyo de CEMIF ha sido muy importante para nosotros, porque aquí la gente sólo esta acostumbrada a pedir; qué para construir, qué para una enfermo, hasta nos han llegado a pedir para gasolina. Lo que hicimos fue hacer talleres para involucrar a la gente y hacerle entender qué, por ejemplo, el problema del agua es porque estamos cortando muchos árboles y no se va solucionar nada más haciendo más pozos. Aquí nadie viene a proponer, sólo piden. Todas

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94 las iniciativas que hay ahorita en el Municipio salen de esta cabeza [señala su cabeza] y de dos o tres personas más de mi equipo”. El proceso de Cuquío contó con la intervención de agentes externos; organizaciones tales como ACCEDE, IMDEC e ITESO fueron fundamentales para promover e impulsar el proceso participativo, además las diferentes instancias de gobierno, que como ya vimos jugaron un papel importante en dicho proceso. El movimiento social “Cananea” organizado bajo la figura de la Unión de Colonos Inquilinos y Solicitantes de Vivienda UCISV-Libertad, pidió el apoyo técnico de CENVI para la planeación, el diseño urbano y arquitectónico y la dirección de la construcción de 1,086 viviendas en el predio llamado El Molino, localizado al sureste de la Ciudad de México. El programa de vivienda de UCISV-Libertad en El Molino recibió financiamiento del Fondo Nacional de las Habitaciones Populares FONHAPO (organismo financiero del gobierno federal) y es una de las experiencias más completas en el campo de la autoproducción organizada de vivienda.

Empoderamiento Las experiencias con un nivel de bajo capital social fueron Nocupétaro y Torreón; esta

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situación también puede entenderse a partir de que son las experiencias más recientes y que se ven sometidas a una lógica de presupuesto por proyecto; por otro lado, las experiencias que se han mantenido por un largo periodo dan muestras de desgaste y anquilosamiento (Cananea, Cuquío y Zaragoza). En cuanto a la primera situación, “en Nocupétaro encontramos una comunidad poco organizada, que responde a la convocatoria de grupos externos y de las autoridades. No identificamos rasgos de corresponsabilidad en este Municipio, por el contrario, nos encontramos frente a la clásica cultura de dependencia gubernamental. Sin embargo, pudimos identificar que un grupo de la localidad de las Cocinas, siguió reuniéndose aún después de terminado el proyecto, es un grupo de mujeres que formó parte de los talleres y que ahora se dedican a bordar en colectivo”. Para ejemplificar la segunda situación, podemos recordar que en Cananea, la organización jugó durante un largo periodo un papel importante en cuanto a la influencia y presencia en la historia de los movimientos sociales urbanos, sin embargo se da un fenómeno en materia de participación como la conocemos hoy en día, en donde después de catalogar la experiencia de Cananea como caso de participación efectiva, en tanto hubo empoderamiento por parte de la or-

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95 ganización, creación de espacios de concertación y mecanismos de control que permitieron alcanzar los objetivos claramente establecidos, se da una baja considerable después de casi 14 años, obviamente, una vez asignado el total de viviendas comprendidas en tres etapas; la primera en 1987, la segunda en 1988 y la tercera a fines de 1990. Se reconoce por parte de algunos integrantes de la organización que el trabajo comunitario fue desgastado por los coordinadores y apoderados que presidían en ese entonces, entorpeciendo y viciando el trabajo que originalmente se había planteado UCISV Libertad, la falta de seguimiento y de rendición de cuentas fueron una parte sustancial que estaba vacía hasta el 2004. También influyó de manera importante los afanes de las autoridades de la delegación de tratar de vincular a las organizaciones a la maquinaria política del gobierno.

Perspectiva Estratégica El horizonte de la perspectiva estratégica corresponde a una década, tiempo en el que dos de las más importantes experiencias lograron mantenerse en el gobierno (Zaragoza y Cuquío); en Zaragoza, Arsenio Cruz comenta respecto al futuro de las organizaciones y su poco protagonismo, en general a nivel nacional: “Un reto es relacionar efectivamente el trabajo de las organizaciones civiles con el de las organizaciones

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sociales. Ahora, tenemos que profundizar y ver claramente qué hacemos hoy las organizaciones sociales, cómo prevemos el futuro. Tenemos que buscar la incidencia en el desarrollo social, presentando y desarrollando propuestas alternativas. Respecto al tema de la corresponsabilidad tenemos experiencias positivas en la relación con el gobierno, en la realización de propuestas y proyectos conjuntos. El fortalecimiento de la sociedad nos llevará al éxito en las políticas y en lo político.” Asimismo, podemos ver que la participación ciudadana en Cuquío, pierde su grado de efectividad en el momento que el CODEMUC es desmantelado, debido a la falta de mecanismos de control e institucionalización, lo que no permitió su consolidación como una instancia legítima y legalmente reconocida. También es preciso aclarar que la perspectiva de los líderes requiere de mucho trabajo para permear a la organización de base: “Pero la idea de sustentabilidad que lo tienen [los campesinos] en la cabeza: utilizar lo menos posible agroquímicos. No atentar violentamente contra los recursos naturales, tener esa capacidad, calidad y calidez humana, consigo mismo y con el entorno. Entonces vemos que sí se pueden hacer muchas cosas, o sea, el llamado desarrollo endógeno si se puede dar, pero que hay que tener mucha pacien-

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96 cia y mucho platicar, platicarle.” (José Chim, líder de una organización de base en Yucatán). En conclusión, en los casos que hemos estudiado, la participación efectiva de la sociedad es resultado de la militancia, del impulso de organizaciones locales, o de agentes externos, como organizaciones civiles, pero que aún no alcanza un nivel de institucionalización que le permita ser promovida específicamente por las políticas públicas, ni contar con un marco de organización gubernamental que sea consistente con la participación social. La durabilidad de las experiencias hasta ahora dependen más de la solidez de las organizaciones promotoras –decayendo cuando estas decaen– que de la reorganización de lo público. Los rendimientos alcanzados por estas experiencias son sin duda ocasión para verlas con simpatía desde el gobierno, pero el proceso social que les dio origen y su reivindicación de autonomía las hace ser vistas aún con una fuerte dosis de desconfianza. Los promotores de estas experiencias están en vías de asimilar los aprendizajes de sus éxitos, pero también de sus derrotas, materia prima necesaria para proponer una estrategia de nuevo cuño, la que es tanto más urgente no sólo por el proceso de redefinición política que vive el país,

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sino también por la transformación en el comportamiento de los agentes impulsores de estos procesos y el desgaste de su influencia innovadora, como podrían ser: grupos de pastoral social, universidades, organizaciones civiles y agencias de cooperación internacional.

3.2 Cultura de Participación en el Nivel Local El presente apartado tiene como propósito presentar los resultados que se obtuvieron de la aplicación del cuestionario sobre cultura de participación. El objetivo principal del instrumento fue identificar el tipo de cultura participativa en los municipios estudiados. Se presenta la información recabada con el instrumento en cuatro apartados: 1) Rasgos generales de los Municipios estudiados y de los encuestados, 2) Resultados sobre los tres tipos de ciudadanía investigados: a) individualista, b) comunitarista y c) societal; 3) Resultados sobre formas de participación local en términos de asociaciones, orientaciones y expectativas y 4) Conclusiones sobre la asociación entre ciudadanía y participación, tipos de cultura participativa.

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97 Resultados Generales De las 8 localidades de estudio, 7 son municipios de diferentes estados de la República mexicana y 1 es Delegación Política en el Distrito Federal. Su caracterización en términos de desarrollo es la siguiente:

Como muestra la tabla anterior 50% de las poblaciones de estudio se ubican en medios rurales y 50% en medios urbanos. La mayoría de los municipios de estudio están catalogados como de alta marginación, con un promedio de IDH medio y en 5 encontramos un IM elevado. Cabe aclarar aquí, que el instrumento sólo fue aplicado en 7 municipios, excluyendo a San Antonio Siho, donde la comunicación en lengua Maya representó un obstáculo de comunicación. Situación similar ocurrió en el municipio de Chilón, cuya lengua principal es el

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Tzeltal, sin embargo, aquí logramos aplicar 7 cuestionarios de gran valía y se organizaron cuatro grupos de discusión, dos con hombres y mujeres de la comunidad de Jet Mesil y otros dos en la comunidad de OxJetHa. En estas comunidades, se abordaron los tópicos generales del cuestionario con los habitantes de la comunidad y se extrajo información que merece ser incorporada en este apartado. La aplicación del instrumento sobre cultura de participación se aplicó entre agosto

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98 de 2005 y febrero de 2006, con un total de 188 casos. Tuvimos un 19.18% más de mujeres que de hombres encuestados. Sí bien se trató de cuidar una distribución equitativa, algunas condiciones particulares se impusieron, como la migración de hombres en varios municipios; la hora del levantamiento se empalmó con horarios de trabajo y, por último, una mejor disposición de las mujeres a responder el instrumento. Con lo anterior, tenemos entonces una razón de 1.4 mujeres encuestadas por cada hombre. Para la edad, se consideraron a personas mayores de 18 años, tenemos una concentración del 60.1% de adultos jóvenes, agregando los intervalos desde 26 hasta 49 años, lo que nos señala que nuestra muestra se compone en su mayoría de gente en edad productiva. Podemos observar también que en el intervalo de 36 a 49 años se concentra el 37.2%. En la distribución por sexo y edad observamos que ambos sexos presentan una concentración en el mismo intervalo, pero podemos resaltar que los hombres se distribuyen más equitativamente en 4 intervalos restantes, mientras las mujeres se concentran en los intervalos de menor edad. En términos de escolaridad, se consideraron 9 categorías según el nivel máximo de estudios de los encuestados, que va desde Ninguna hasta Posgrado. Un 72.3% de los

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encuestados tiene estudios menores o iguales a secundaria completa y la categoría con mayor número de respuestas es primaria completa con un 23.9 %. Lo anterior nos indica que nuestra muestra se compone por personas con una escolaridad baja. Participantes y Pertenecientes Una variable importante es la condición participativa, cuyas categorías son “participante” y “no participante”, esta distinción se hizo considerando los siguientes elementos. Para los participantes, primero, se identificó la presencia de organizaciones locales que hubiesen realizado algún trabajo reciente en los municipios de estudio. Segundo, a estas organizaciones se les pidió que nos acercaran con las personas que habían formado parte de algún proyecto reciente o bien con personas que ellos consideraban como sus bases. Así, se pretendía ubicar de antemano a personas con algún tipo de experiencia participativa suponiendo que el trabajo de las organizaciones con la gente, puede propiciar diferentes posiciones en torno a la participación y que ésta puede ser una condición distinguible en las respuestas de sus bases o beneficiarios. Por otro lado, para los no participantes se considero al azar a la población en general. Así, obtuvimos una clasificación previa de los entrevistados, cabe

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99 aclarar que dicha preclasificación se hizo antes de aplicar el cuestionario. Los resultados de esta clasificación previa son 55.3% de participantes y 44.7% de los no participantes, la siguiente gráfica muestra la distribución de esta preclasificación según sexo de los encuestados. Observamos que las mujeres se distribuyen equitativamente entre participantes y no participantes mientras que la distribución de hombres es más desigual, ya que existen casi 2 hombres de los primeros por cada 1 en la segunda categoría. Distribuyendo por sexo y municipio, tenemos notables diferencias. Por un lado, encontramos que de mujeres participantes, el primer lugar es Torreón, donde tenemos 31.5%, en segundo lugar Iztapalapa con un 22.2%. En los hombres encontramos una distribución diferente, el primer lugar de hombres participantes lo tiene Zaragoza con un 34.0% y en segundo lugar Cuquío con 22.0%. En resultados agregados, Torreón tiene el mayor porcentaje de encuestados participantes con 21.2%, Terrenate el menor con 6.7%, lo anterior queda confirmado con el 27.4%, de no participantes, que presenta Terrenate y en el otro extremo, un 9.5% de no participantes para Torreón. En agregado, los municipios con mayor nivel de participantes, además del ya mencionado, son

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Zaragoza e Iztapalapa. Para el caso contrario, Nocupétaro y Cuquío le siguen a Terrenate. Sin embargo, de estos últimos podemos decir que tienen una distribución muy equitativa entre una y otra categoría, por lo que es más adecuado clasificarlos en un nivel medio que en uno bajo. Cuquío, por ejemplo, tiene una diferencia de 11.9 puntos porcentuales sobre Terrenate, en tanto Nocupétaro, tiene 7 pts. Así, preliminarmente podemos construir una primera clasificación de los municipios estudiados, según nivel de participantes y no participantes encuestados, La muestra tiene un valor promedio de 2.9 de nivel de encuestados en condición participativa, lo que, según la clasificación construida, la ubica en un nivel medio. Para saber sí la condición participativa corresponde, por un lado, con el conocimiento e identificación de las organizaciones enlace; y con pertenencia e identificación de organizaciones locales, por el otro; hemos realizado los necesarios cruces estadísticos. Creemos que este tratamiento de datos agregados, nos permitirá observar dos dimensiones de nuestro análisis: 1) el nivel de arraigo, pues son las organizaciones locales quienes nos remitieron a sus bases o beneficiarios, así que en tanto los encuestados no son capaces de identificarlas, estamos ante una falta de arraigo de estas

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100 organizaciones con la población, y 2) nivel de asociacionismo en la localidad, ya que observamos el nivel organización de los encuestados y a través de ellos podremos conocer cuantas organizaciones locales más existen. Nivel de Arraigo Se les preguntó a los encuestados sí conocían organizaciones que realizaran algún tipo de trabajo en sus comunidades o colonias y, como podemos observar en el cuadro 6, de los que fueron clasificados previamente como participantes, el 80.8% reconoció alguna organización mientras que casi un 20% de estos mismos, no logró reconocer a ninguna. Este dato es significativo porque nos indica que aunque las organizaciones de enlace identificaron a estas personas como parte de sus bases o de sus beneficiarios, no todos los encuestados logran identificarlas como actores que realicen trabajo en sus comunidades. De los considerados no participantes, llama la atención el 41.7% de quienes sí identifican a organizaciones locales, lo que nos indica que, o bien existen más organizaciones que realizan algún tipo de trabajo en la localidad, o bien, que las organizaciones que nos remitieron, hacen un trabajo que puede ser ubicado más allá de

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sus bases. Realizamos un cruce de datos con la intención de ubicar, por municipio, el nivel de conocimiento de los encuestados sobre organizaciones locales, esperábamos una correspondencia igual a 1 entre los preclasificados participantes y quienes dijeran sí conocer organizaciones, sin embargo, esta proporción es muy variable. En todos los casos la correspondencia es menor a la esperada, sin embargo, es importante ponderar también las respuestas de los no participantes que dijeron sí conocer alguna organización, puesto que al sumar estos resultados, tenemos que en Cuquío, Torreón, Iztapalapa y Zaragoza el porcentaje es mayor al esperado. En conclusión, el 80.8% de quienes han sido preclasificados como participantes reconocen alguna organización local, con lo que preliminarmente podemos decir que existe un nivel de arraigo alto del común de organizaciones que trabajan en los municipios, con las excepciones de Terrenate y Nocupétaro. Sin embargo, la clasificación de arraigo nos mostró que las organizaciones enlace son en general poco reconocidas, los casos más extremos son Fray Julián de Garcés en Terrenate y CEMIF en Nocupétaro, donde encontramos un muy bajo nivel de arraigo.

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101 Nivel de Asociacionismo Estas características también nos conducen a identificar el nivel de asociacionismo en los municipios, porque sí bien las organizaciones de enlace no son identificadas por todos los encuestados participantes, encontramos que éstos hacen mención a otras, de distinta índole. En este sentido, vamos a utilizar ahora las variables de pertenencia e identificación de organizaciones locales, para establecer otro tipo de clasificación según nivel de asociacionismo en los municipios. Tenemos que un 63.3% del total de

encuestados reconoce alguna organización local, lo mismo que el 80.8% de los preclasificados participantes. La variable pertenencia nos permitirá ahora una mejor caracterización de los encuestados, en la medida que se pregunta expresamente sí pertenece a alguna organización o asociación, con lo que tendremos entonces, la propia identificación del encuestado como miembro. En el siguiente cuadro hemos cruzado nuestra preclasificación de condición participativa con la variable pertenencia, y podemos observar una distribución más significativa.

Pertenece a organización o asociación según condición del encuestado

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102 Como se observa, existe una significativa correspondencia entre los que previamente clasificamos como participantes y los que se asumen como miembros de una organización, la razón es de 0.90 por cada 1. Lo mismo sucede para el caso de los preclasificados no participantes y quienes dicen no ser miembros de ninguna organización, aquí la razón es de 0.97 por cada 1. De esta manera, tenemos que el 51.1% de los encuestados se asumen como miem-

bros de una organización o asociación, y el 48.9% no se asume. Como se puede apreciar, existe ligera diferencia entre este porcentaje y nuestra preclasificación, donde teníamos 55.3% de los primeros y 44.7% de los segundos. En margen de diferencia es de poco más de 4 puntos. porcentuales. Lo anterior nos permite ubicar una distribución casi equitativa entre las dos categorías, lo que nos permitirá hacer comparaciones más adelante.

Observamos que en la mayoría de los municipios disminuye el porcentaje de participantes, con excepción de Torreón donde ligeramente aumenta; es importante resaltar que el único municipio en donde significativamente disminuyen es Nocupétaro de 43.3% a 30.0%, comparativamente con nuestra preetiquetación. Con lo ante-

rior, podemos establecer una nueva clasificación según nivel de pertenencia a organizaciones. Torreón, Iztapalapa y Zaragoza, tienen los mayores niveles de encuestados pertenecientes o miembros de alguna organización local, le siguen Chilón y Cuquío, y en el extremo inferior ubicamos nuevamente a Terrenate y Nocupétaro.

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103 En conclusión, tenemos que nuestra muestra se clasifica en un nivel medio de participantes. Las organizaciones locales han generado un alto nivel de arraigo, en general, y existe un nivel medio alto de asociacionismo, aunque aun no hemos caracterizado el tipo de asociaciones que existen, podemos concluir preliminarmente que los encuestados se organizan con relativa frecuencia. Los Municipios que muestran un mayor nivel de participación son Torreón y Chilón. El nivel de arraigo más alto lo tiene Zaragoza, seguido de Chilón y Torreón y en menor medida Cuquío e Iztapalapa. Por otro lado, encontramos que tanto Nocupétaro como Terrenate son los municipios con menor nivel de participación, arraigo y asociacionismo. Consideramos que los procesos políticos, sociales y gubernamentales generan diferentes expectativas y formas de participación local. Hasta aquí, podemos decir que tanto en Torreón y Zaragoza como en Cuquío y Chilón, estos procesos han estado presentes por lo menos desde la década de los 80, por lo cual, encontramos que el trabajo de actores sociales locales es un factor clave que modifica tanto los niveles de participación local como la formación y promoción de vínculos locales, que pueden traducirse en formas asociativas diversas. Lo que nos queda por responder ahora es ¿cualquier

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tipo de trabajo de los actores sociales genera participación y vínculos sociales? En los siguientes apartados vamos a tratar de responder esta pregunta, utilizando los datos recabados con el cuestionario. Resultados sobre Ciudadanía En este apartado mostraremos los resultados de siete variables utilizadas para observar los rasgos de ciudadanía de los encuestados por municipio, con el objetivo de arribar a una tipología de la ciudadanía existente. Partimos del supuesto que las diferentes respuestas de los encuestados reflejan y entremezclan rasgos constitutivos de más de un tipo de ciudadanía. En este sentido, hemos decidido construir un índice básico estadístico porque éste nos permitirá ir agregando valores y arribar así, a una caracterización de cada uno de los municipios según los rasgos de ciudadanía predominantes en los encuestados. Para la construcción del índice, se utilizaron los resultados de las siete variables aquí presentadas ya que cada una de estas, se observó con indicadores de los tres tipos de ciudadanía previamente definidos: 1) Individualista, 2)Comunitarista y 3) Societal.

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104 Valores y Vínculos Los valores se expresaron como situaciones hipotéticas, dónde los encuestados eligen tres de ellas y las ordenan jerárqui-

Como se aprecia, en los siete municipios este valor obtuvo la primera mención, con un amplio margen de diferencia sobre los otros. Observando las segundas menciones, existe un poco más de variación por municipio, ya que aparecen otros dos valores. Los municipios de Cuquío, Zaragoza e Iztapalapa comparten como segunda mención, el valor comunitario de la búsqueda de un bien común, mientras que en Torreón, Terrenate,

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camente. Los resultados nos muestran que el valor político civil, como lo es la libertad de expresión, es el más importante para los encuestados con el 45.5% de los 7 municipios.

Chilón y Nocupétaro el valor societal de la justicia, se reconoce como segundo más importante. En los resultados de las terceras menciones, aparecen nuevamente jerarquizados los valores de la justicia y colaboración, pero los encuestados de Nocupétaro, Cuquío Terrenate y Torreón colocan a la igualdad en este tercer lugar.

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105 Se intentó identificar la orientación de la pertenencia de los encuestados, preguntándoles con qué habitantes se sienten más unidos, diferenciando niveles de territorialidad. Se puede apreciar que la mayor parte de nuestros encuestados se siente más unida a los habitantes de las localidades, lo que podemos interpretar como un lazo hacia lo próximo. Sin embargo, podemos observar que existen diferencias entre municipios. En nuestros municipios clasificados como urbanos, se aprecia un mayor sentimiento de unidad a los habitantes del espacio local. Cabe aclarar que en el Municipio de Zaragoza la totalidad de cuestionarios se aplicaron en la cabecera municipal y por tanto la pregunta hacia la localidad se sustituyó por el “municipio” arrojando un 71.0% de respuestas que se sienten “unidos” a los habitantes del Municipio.

sólo podemos destacar a Nocupétaro y Zaragoza con una ligera diferencia hacia arriba en los tópicos clasificados del tipo 1, de hecho Nocupétaro es quien, en agregado, presenta mayor índice de rechazo con 0.45 y Chilón presenta el menor, con 0.20. Se indagó hacia donde se ubica el sentido de bienestar en los encuestados, como una forma de identificar un sentido individualprivado, público- social o comunitario- tradicional, en la mayoría de los encuestados existe una orientación más pública y social del bienestar, esto es, se antepone un bienestar general a uno particular, con excepción de Nocupétaro donde hay un nivel mayor de encuestados con orientación de bienestar del tipo 1: individual. También es importante señalar que los tópicos del tipo 2 son lo que menos menciones presentan. Derechos: Jerarquía, Fundamento y Concepción

Exclusión y Sentido del bienestar La variable de exclusión se consideró para observar qué tipo de situaciones son más reprobadas por los encuestados, distinguiendo entre situaciones que transgreden su espacio personal, el social o comunitario. El máximo valor a obtener era de 1.0 por lo que podemos concluir que, en general, hay un índice bajo de rechazo en lo encuestados,

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Para conocer la importancia, sentido y concepto de los diferentes tipos de derechos, se les pidió a los encuestados que eligieran de entre una larga lista, los que ellos consideraban derechos de todos los mexicanos, posteriormente se les pidió que eligieran 3 que consideraran los más importantes y dieran un pequeño fundamento de su importancia. Por último, se les pidió definir que es un

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106 derecho, ello representó un problema inicial porque en las primeras aplicaciones, los encuestados no sabían como conceptualizarlo, así que les pedimos la primera palabra o idea que les viniera a la mente cuando escuchaban la palabra “derecho”. Hicimos tres lecturas de estos resultados, la primera fue contabilizar por separado las primeras tres menciones, esto es, identificar la principal mención en cada uno de los ordenes de jerarquía. Una segunda lectura fue identificar cuales eran los tres principales derechos, mencionados únicamente, en la lista de la primera jerarquía. Y por último, contabilizar todas las respuestas de las listas de las tres jerarquías para identificar a otros tres. En la primera lectura tenemos que el primero lugar lo tiene “la vivienda” con el 23.9% de las repuestas, después, en el segundo derecho más importante ubicaron a la educación con el 25.0% de las respuestas, y por último, en la lista de derecho más importante 3, el mayor porcentaje lo tuvo nuevamente la educación, con el 24.5%. Con nuestra segunda lectura, tenemos que además de la vivienda, se mencionan el “derecho a la comida” con un 19.7%, y en tercero, la libertad con un 14.4% de las respuestas. Con la tercer lectura de los datos, tenemos que del total de las tres listas, la

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sumatoria mayor de respuestas la tiene la educación con un 20.87% de menciones, esto es, que la educación aparece mencionada más veces como un derecho importante, ya sea en primero, segundo o tercer lugar. Después de la educación, aparecen la vivienda, con el 17.39%, y comida con el 14.83%. Lo que nos sugieren estos resultados, es que las necesidades básicas de los encuestados aún se sobreponen a la hora de elegir un derecho, es sumamente interesante la cantidad encuestados que consideró a la comida como un derecho, esto se asocia a la necesidad de resolver algo elemental para la vida: el alimento, la sobrevivencia, como veremos más adelante en los fundamentos. Los municipios que ubicaron a la comida en primer lugar fueron Cuquío y Nocupétaro. Y de los 7 municipios, sólo en Chilón el derecho a participar fue el más importante con el 28.6% de las respuestas. Al preguntarle a los encuestados porque consideraban a sus elecciones como las más importantes, sus respuestas fueron tanto reveladoras como conmovedoras porque reflejan una realidad ineludible: los encuestados perciben su situación de una manera precaria y vulnerable, donde sus necesidades más elementales no están cubiertas, como la comida, donde frases como “es esencial para estar vivos”, “es muy triste no te-

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107 ner de comer”, “sin ella no podemos trabajar y ayudar al país”, “para tener salud y trabajo”, “es la esencial de la vida humana”, “es necesaria para nuestros niños”, aparecen reiteradamente en las respuestas. La mayoría (45.94%) de quienes apuntaron a la comida como el derecho más importante, consideraron que es responsabilidad del gobierno garantizarlo.

Aquí las respuestas sobre quien es el responsable de garantizarlos se incrementa ya que sobre la vivienda, el 80.0% de los encuestados señala que es responsabilidad del gobierno garantizarla y también el 80.9% de quienes apuntaron a la educación como el derecho más importante comparte esta idea. En torno a la libertad, el 55.5% respondió de la misma manera.

Evidentemente esto nos indica la presencia de una concepción proveedora y dependiente del gobierno, pero también indica que los encuestados perciben una precariedad vital en sus situaciones personales y sociales.

Para manejar los datos, construimos 4 categorías del fundamento de los derechos, definidas a partir de nociones de ciudadanía previamente discutidas y que además, engloban el sentido general de las respuestas:

Sobre la educación, las respuestas no fueron muy distintas: “para salir de nuestra pobreza ”, “para que no nos engañen ”, “para alcanzar un mejor desarrollo“, “para tener un mejor futuro”, “para obtener un mejor trabajo”, “la constitución lo dice y se debe respetar”, “para ayudar a los demás”. Y en torno a la vivienda encontramos rasgos similares: “para ser dignos como personas”, “porque es muy cara y no posible comprarla”, “es una necesidad tener un patrimonio”, “para tener seguridad”, “para tener una mejor vida”, “para dejarle algo a los hijos”, “es un derecho de todos tener donde vivir”, “para que los hijos tengan un lugar donde estudiar”, “porque nos hace dignos y podemos apoyar al país”.

1. Recurso para modificar o resolver situaciones problemáticas que afecta al conjunto de la sociedad (Societal) 2. Recurso para mantener las formas de vida locales tradicionales (Comunitarista) 3. Recurso para modificar o resolver necesidades personales o familiares (Individualista) 4. Ejercicio mismo del derecho

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Para la construcción del índice de ciudadanía utilizamos los valores de las tres primeras y dejamos al cuarto como un nivel a parte que nos permite ubicar en donde hay una idea más elaborada y precisa sobre el fundamento del derecho, esto es, la idea de

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108 ser algo que se posee y puede ser exigible. Consideramos que ésta categoría especialmente indica que los derechos están siendo reconocidos como parte de las garantías que el estado otorga o debe otorgar, esto es, ver a los derechos como practicas o ejercicio “practicar lo que me pertenece legítimamente”, en esta categoría englobamos, respuestas como “es obligación de gobierno garantizarlo, es un derecho de todos los mexicanos, es mi responsabilidad ejercerlo, está en la constitución”, “hacer evaluaciones y buscar soluciones sobre lo que dice y hace el gobierno” “ser tomando en cuenta”, “participar”, “es mi derecho como ciudadano mexicano”, etc. Sobre lo anterior, encontramos que el Municipio con mayor índice de respuestas en este sentido es Terrenate con el 0.36, le siguen Torreón y Zaragoza con 0.35, Chilón con 0.33, Iztapalapa con 0.31 y al último Cuquío y Nocupétaro con 0.18 y 0.19. Por último, distinguimos las respuestas de los participantes con el fundamento dado a los derechos e identificamos que no hay diferencias sustanciales, al menos no drásticamente. El 46.15% de los participantes fundamentó la importancia de los derechos como un recurso para mejorar su situación familiar o personal y de los no participantes el 45.83% respondió en el

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mismo sentido. Por otro lado, el 20.19% de los participantes se ubica en la categoría 1, y del otro lado hay un 14.88%, aquí es donde hay diferencias más notorias, sin embargo, no son contundentes como decir que la variable de participantes o no participantes se asocia fuertemente a los diferentes fundamentos de los derechos. En la construcción del índice se retomaron también las conceptualizaciones y asociaciones sobre lo que es un derecho. Para lo cuál se consideraron 3 categorías: 1) Un recurso que otorga el gobierno para mejor situaciones familiares o personales 2) Una forma de mantener el estado de cosas /ayuda del gobierno 3) Una garantía social / garantía de acceso y provisión Confianza La confianza ha sido relacionado con el nivel se asociacionismo, según los planteamientos del capital social. En términos de confianza entre los encuestados, se preguntó cómo percibían las relaciones entre las personas de la localidad. Para fines expositivos, se compararon las categorías extremas “hay mucha confianza” y “desconfían mucho”.

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Reflexiones sobre la cultura de participación La cultura de participación en el nivel local fue un escenario que construimos para subir a los actores locales; aquellos quienes con su acción cotidiana, en sus diferentes ámbitos, se expresan todos los días a través de opiniones, elecciones, practicas y evaluaciones. Aquellos que reproducen la cotidianidad con un sentido, pero, para conocer un poco ¿cuál es ese sentido?, nos hemos acercado a la cotidianidad de lo local, a lo más cotidiano de la conducta humana que es el lenguaje, aquí, hemos mos-

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trado “lo dicho” por los actores, lo “expresado” por ellos, hemos puesto el escenario y a través de éste hemos estado atentos a sus palabras y elecciones, porque en ellas pretendimos ver el reflejo de sus valores, sus expectativas, sus prioridades, sus aprendizajes, sus necesidades. A esto le hemos llamado cultura de participación, y el objetivo fue sólo describir y ordenar lo encontrado. En nuestro recorrido, encontramos que se han asociado pre requisitos a la existencia de la ciudadanía, como un marco legal, instituciones que otorgan e instituciones que

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110 vigilan, etc. Sin embargo, creemos que estos procesos de garantía de ciertos derechos, como por ejemplo: las libertades de tránsito, de elección, de expresión, de propiedad, así como la garantía de acceso a ciertos servicios como la educación; propician un tipo específico de ciudadanía, la del tipo 1 en la que el derecho se ejerce individualmente y donde lo importante es satisfacer una necesidad particular. Se concibe al derecho como un recurso para mejorar las condiciones de vida particulares o familiares, o bien, se ve al derecho como un instrumento para acceder a servicios. La garantía de estos derechos consolida al individuo, aunque en su fundamento se observe al conjunto de individuos que conforman al cuerpo político. La exigibilidad de derechos es una constante en las organizaciones que hemos entrevistado, como el derecho al voto, la libertad de elegir sin coacción, el ser candidato, la igualdad ante la ley, la no-discriminación, etc. Considerando que la mayor parte de estas organizaciones surgen en la década de los 80 y que mantienen una estrecha preocupación por los procesos de transición democrática, centran sus acciones en esta exigibilidad de derechos políticos. Exigibilidad porque ya están contemplados normativamente, pero no existe una real garantía de ellos. Sus estrategias de

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movilización reivindican la protección de las garantías individuales y varias se centran en la defensa de los derechos humanos. Así, tenemos que existe un marco legal primario y primitivo que garantiza los derechos civiles y políticos, pero este marco de derechos se amplía por procesos sociales, nacionales y locales. En este sentido, podemos concluir que los actores sociales que hemos observado, y que hasta la fecha realizan actividades defensa de derechos humanos y políticos, han propiciado procesos de ampliación de derechos. Han perfeccionado sus modelos de intervención mediante la educación y capacitación cívica y legal del Fray Julián de Garcés en Terrenate o la formación de redes y grupos de análisis del CEMIF en Michoacán y los Talleres y cursos sobre derechos del CEP en Torreón. Estos casos, nos sirven de ejemplo para mostrar como estas estrategias de los actores han ayudado a consolidar el tipo 1 de ciudadanía. En donde tenemos una gran valoración de las libertades individuales, un sentido de bienestar con énfasis en lo individual y la ponderación de derechos que modifican situaciones personales o familiares. Con ello no estamos diciendo que sólo las organizaciones locales han generado este tipo de ciudadanía, lo que sí estamos apun-

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111 tando es que este tipo de ciudadanía es reforzada por el tipo de trabajo que realizan las organizaciones en torno a los derechos, y que puede existir una asociación entre la presencia de este tipo de organizaciones con el tipo de ciudadanía 1 al que hemos arribado en estos municipios. Evidentemente, existen otros factores que no ignoramos, pero que no han sido materia de esta investigación medir, como la educación cívica en las escuelas, la educación de los padres, la influencia de los medios de comunicación etc. Como sea, tenemos un tipo de ciudadanía predominantemente de contenido individualista en Nocupétaro, Cuquío, Terrenate y Zaragoza. ¿Cuáles son los costos de reforzar este tipo de ciudadanía? Por lo encontrado con nuestro instrumento, es la creciente presencia del conservadurismo participativo, una aparente desmovilización y penalización de formas transgresoras del orden, es decir, un intento por “conservar lo ganado” mediante mecanismos institucionales de ejercicio de derechos, como el voto y las leyes. Consideramos que es un costo porque se refuerzan las practicas individuales sobre las colectivas, “no es necesario organizarme o movilizarme con otros porque yo puedo acceder individualmente a los recursos considerados como mis derechos”. Ello im-

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plica que en el nivel local, se tiende a ganar reconocimiento a costa de perder influencia, porque ésta sólo puede darse mediante procesos colectivos de redefinición de lo público y sobre los propios derechos. También tenemos ejemplos de lo anterior, los casos de Iztapalapa, Chilón y Torreón presentaron una predominancia del tipo 3 de ciudadanía: societal, donde el énfasis del bienestar está puesto sobre lo público, se valora la justicia y la igualdad, se sancionan los actos de perjuicio social y se ponderan mayormente los derechos económicos y sociales como la vivienda, el trabajo, pedir información al gobierno, la participación y la organización. Los derechos se conciben como un recurso que debe estar al alcance de todos porque son necesarios para modificar las situaciones problemáticas, que afectan a la sociedad, como la pobreza, la delincuencia, la corrupción en el gobierno, la desigualdad social, etc. Las organizaciones en estos municipios han impulsado procesos de reivindicación y exigibilidad de derechos, pero también han propiciado la formación de prácticas de control y gestión hacia el gobierno, estrategia que se refleja en sus formas de participación pero también en sus modelos de intervención. Por ejemplo, las metodologías participativas y construcción de economías

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112 alternativas por parte del CEP Parras en Torreón, la creación de instancias colectivas de deliberación y decisión por el Consejo de Cananea en Iztapalapa, los consejos regionales para deliberar y decidir sobre obra pública en Chilón. También en Nocupétaro y Cuquío hay experiencias de este estilo, en el primero, el CEMIF impulsó un proceso de planeación participativa, sin embargo, éste respondió a un proceso coyuntural como lo fue el PEC de Michoacán, y como vimos en los resultados de la encuesta, esta organización no cuenta con mucho arraigo. En Cuquío también existió un instrumento de deliberación y decisión, el CODEMUC, sin embargo, a la fecha de la investigación ya no existía, así que no se encuestaron a miembros de este consejo, sino a productores agrícolas y comerciantes que forman parte de las bases de la OCIJ. Por lo anterior, podemos decir que no basta con innovar estrategias de intervención sino de contar con el reconocimiento y confianza de la gente beneficiada. ¿Cuáles son los costos de este tipo de ciudadanía? En términos participativos podríamos decir que ninguno porque aquí sí parece potenciarse el tipo de participación que se ha venido reclamando desde el gobierno y desde diversas organizaciones: el control,

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gestión e información. Sin embargo, existen costos muy importantes para las organizaciones que promueven este tipo de ciudadanía, 1) el desgaste emocional, físico y económico que implica enfrentar a las estructuras buscando intervenir, más aún cuando estas estructuras no están abiertas, como en el caso de Nocupétaro, o cuando le anteceden conflictos políticos como en Chilón e Iztapalapa. 2) el primer tipo de ciudadanía es limitado, tiene la gran ventaja de ser promovido y apoyado gubernamen-talmente, algo que no podemos decir del 2 , por lo cual, podemos suponer que llevará mucho más tiempo para ser ampliado. 3) las organizaciones locales promueven la organización y la participación colectiva, sin embargo, al existir pocos mecanismos para que efectivamente puedan intervenir, las iniciativas se desactivan rápidamente. Pero cuando existen, no sólo procesos de construcción de ciudadanía sino interés gubernamental por abrir o crear espacios para el ejercicio de derechos colectivos, las ganancias suelen ser notables, como son los casos de Torreón, especialmente, Chilón e Iztapalapa. 3.3 Normatividad e Institucionalización En esta parte se considerarán los resultados de la participación ciudadana en cuanto a su nivel de institucionalización. La institu-

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113 cionalización de los procesos participativos contribuye a una mayor capacidad de “exigibilidad” por parte de la población al hacer “justiciables” sus demandas de intervención en las decisiones públicas. Pero la institucionalización no es remedio mágico, sino que genera nuevas contradicciones: i) mayor desgaste de las organizaciones de base al tener que enfrentar espacios en donde además del gobierno hay otros sectores de la sociedad y ii) posible distancia con el proyecto inicial de la organización al tener que negociar sistemáticamente con otros sectores. Sin duda que en todo proceso de institucionalización se gana y se pierde algo, la resultante entre ambos sólo se puede medir en función de la conquista de nuevos y mayores derechos para la población.

12.Redes de políticas (intergubernamentales, intragubernamentales) Dichas redes incluyen una variedad de vínculos y contactos entre las distintas unidades de gobierno y de estas con las OSC; es importante la antigüedad de la red, el número y tipo de miembros y la especialización de la misma. 13.Estructura organizativa. Se refiere a las jerarquías, división del trabajo, organigrama y presupuesto 14.Orientación de modelos de desarrollo. 15.Preferencias de los actores sobre mercado, trabajo, estado de derecho, democracia, participación, subsidio, opinión sobre los destinatarios (universal, focalizado, por demanda).

El conjunto de interacciones que dan forma al proceso institucional, se analizaron con las siguientes categorías: 10.Legislación y normatividad. Importa la antigüedad de la norma y el detalle de la regulación. 11.Reconocimiento mutuo de actores. Tiene que ver con la confianza y la credibilidad para mantener y renovar dicha interacción, sin que necesariamente se compartan valores. Interesa el conocimiento, la tolerancia y la inclusión en el diseño y desarrollo de estrategias

Los supuestos normativos

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Los supuestos normativos predominantes contenidos en los programas federales de desarrollo social en México dirigidos a aliviar la pobreza extrema durante los últimos doce años, se basan en la idea de intervención gubernamental para proporcionar capacidades e igualar para el aprovechamiento de las oportunidades presentes en el mercado. El modelo más cercano es el llamado individualista compensatorio (Ver matriz de

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114 modelos). Las implicaciones de este modelo para la democratización no son halagüeñas pues el diseño y la operación son centralizados. Dados los recursos y alcances de los programas federales, hace que éstos graviten y determinen en un alto grado la orientación no sólo de las autoridades estatales y municipales sino también la de los actores sociales. Los resultados del trabajo de campo y del análisis avalan esta primera interpretación sobre todo en los casos de Terrenate, Zaragoza y Torreón. Por su parte las organizaciones sociales presentes en estos municipios mantienen perspectivas más cercanas a modelos de los tipos asociativo funcional y solidario incluyente, sobre todo cuando impulsan programas o estrategias propias, como en Terrenate y Zaragoza, sin renunciar o rechazar necesariamente los programas federales. Lo anterior nos permite sugerir que es a través del impulso de estrategias propias de las organizaciones sociales, con perspectivas más orientadas a la construcción de capital social, que puede haber una vinculación más provechosa entre gobierno y sociedad, aunque si bien el riesgo estriba en la reedición del clientelismo tradicional.

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Los resultados de otro subconjunto de casos en relación con la orientación de los programas sociales nos conducen a afirmar que sin que desaparezca la influencia decisiva de los programas federales, en Nocupétaro, Cuquío, Chilón hay una mayor coincidencia en las perspectivas que mantienen tanto organizaciones sociales y la sociedad y los funcionarios del gobierno en la orientación asociativa funcional, aunque habría que poner el acento en que esta coincidencia se da en los programas estatales, sobre todo en los casos de Nocupétaro y Chilón. SiHo constituye un caso de participación popular por delante de la iniciativa gubernamental. Otro elemento distintivo de este subconjunto es la trayectoria de las organizaciones sociales presentes en estos municipios, sobre todo en los casos de Cuquío, Chilón y SiHo se trata de organizaciones que han echado raíces en estas localidades, sin menoscabo de su presencia en otras partes de sus entidades federativas o estados. Es importante destacar que en los tres casos existe una orientación desde la perspectiva de los actores sociales con tintes solidarios e incluyentes, aunque de manera más selectiva en Cuquío. La relación que aquí se presenta entre gobierno y sociedad pareciera que consiste en

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115 intentar estar más cerca del orden local de gobierno e incluso controlarlo, esto se aprecia más claramente en los casos de Cuquío y Nocupétaro. El problema es a largo plazo pues se requiere de procesos de larga duración para imbuir tanto a las organizaciones sociales, a la sociedad en general como al gobierno de nuevos referentes y prácticas culturales cívicas y políticas. El último de los casos es Cananea, recuérdese que esta localidad no es un municipio sino se encuentra en una Delegación que forma parte del Distrito Federal. La perspectiva de la organización social respecto de los programas sociales es solidario incluyente y asociativa funcional con tintes corporativos. Es aquí donde coinciden con la perspectiva de los funcionarios del gobierno local (delegacional). La presencia de los programas federales es casi nula, al estar estos dirigidos con mayor énfasis hacia los municipios rurales, el riesgo mayor de esta experiencia está dado por su dependencia a un entorno de gobierno local proclive al modelo corporativo clientelar. El proceso participativo En el proceso de institucionalización, se consideraron los resultados obtenidos de la

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participación. Las características institucionales de los procesos participativos suponen mayor exigencia de la comunidad para hacer escuchar sus demandas, pero no por ello en la institucionalización del proceso participativo todo es positivo, sino que el proceso demanda costos y riesgos, como desgaste, costo beneficio de las organizaciones por obtener algo mediante la negociación y con ello separación de los objetivos iniciales. Un proceso participativo eficaz delega un poco de poder subjetivo para obtener un poco de poder real El conjunto de interacciones que dan forma al proceso institucional de manera formal e informal, se puede analizar mediante la normatividad, reconocimiento mutuo de actores, redes de política, estructura organizativa y orientación hacia modelos de desarrollo. En solo tres de los ocho casos hay un respaldo jurídico formal respecto a la participación ciudadana, el Distrito Federal, Coahuila y Jalisco son los únicos estados que tienen Ley de Participación Ciudadana. Pero respectivamente Cananea, Torreón y Cuquío ¿tienen un proceso participativo donde la normatividad regule de manera efectiva dicho proceso?, no exactamente, pues estas normas son muy recientes y la manera de efectuar el plebiscito y referéndum se da de

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116 manera escasa y limitada. Resulta curioso que en dos de estos casos (Cananea y Cuquío) el proceso participativo esté en progresivo retroceso debido principalmente a la injerencia del gobierno con fines de uso partidista, uno por parte del PRD y otro por parte del PAN, lo que supone que la alternancia todavía no dota de los instrumentos necesarios para que un proceso participativo relativamente estable lo siga siendo pese al cambio de gobierno. Chiapas es el único estado que tiene una Ley de Desarrollo económico, sin embargo en Chilón no se llegan a plasmar los objetivos de esta ley, pues normativamente lo económico se sobrepone a lo social. Entendemos la idoneidad de la normatividad como relación positiva que pueda tener la norma con la participación por un lado y con el desarrollo por otro; por integralidad entendemos si las leyes son capaces de regular y dar respuesta a situaciones conflictivas reales. Respecto a cómo se da la relación de actores y como éstos se reconocen, se puede decir que de los ocho casos sólo tres pueden ser considerados como de un nivel alto de reconocimiento mutuo que son Cuquío, Chilón y Cananea mismos que tienen una trayectoria larga respecto a otros casos, en Torreón la relación fue más bien del muni-

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cipio con el conjunto de la población beneficiaria, acudiendo a OC’s para la delegación del proceso formativo, sin embargo el impulso participativo no sobrevivió al cambio de gobierno local, no obstante que éste continuó en manos del PAN. En el caso de SiHó la iniciativa social aún no logra ser suficientemente reconocida por el gobierno local. El factor económico ¿juega un papel en el reconocimiento mutuo de actores?, tal parece que la relación no es directa pero si trasciende, pues los municipios de más bajos recursos son también los que tienen menor nivel en el reconocimiento de sus actores en los niveles de gobierno (Zaragoza, Terrenate, SiHo), el papel que juega el cabildo respecto a combinar recursos con la federación y con el estado, es crucial para este nivel analítico, pues a mayor mezcla de recursos, mayor reconocimiento mutuo y viceversa. Las redes de políticas en la mayoría de los casos son limitadas y responden más a la negociación interna que a lo externo, en los niveles de gobierno, se trata de procurar lo políticamente correcto sobre lo necesariamente social, son más sustentables que coyunturales, los casos de redes más articuladas fueron de nueva cuenta Cananea y Cuquío. En la mayoría de los casos los niveles de gobierno coincidían con la idea de

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117 subsidiariedad y competitividad en el proceso de desarrollo de la entidad, mientras que los enfoques de cooperación y asociación se dan regularmente en los procesos participativos locales. En todos los casos son las organizaciones las instancias más idóneas que participan en el desarrollo local y son quienes tienen mayor capacidad para crear redes, con procedimientos más formales y con integrantes más especializados. También es común que la relación entre organizaciones civiles y niveles de gobierno sea mayor que la que tiene la federación con el municipio, pero aun así es limitada y los costos de la relación organismo-gobierno casi siempre recaen en los primeros. Es decir los costos en la dualidad organismogobierno son mayores para los primeros y las ventajas muchas veces son para los segundos. La división del trabajo en los niveles de gobierno ha aumentado con la implementación del servicio profesional de carrera, pero a nivel municipal la escolaridad (más no la capacidad) es mínima pero orientada a lo gerencial, son en los niveles federales y estatales donde hay mayor especialización de tareas y la división del trabajo es más amplia. Todas las entidades cumplen

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con el requisito de tener un área de atención a las OSC pero son áreas poco priorizadas y no actualizadas Pero, ¿la demanda social se traduce en oferta de gobierno en la que confluyen la participación ciudadana y organizaciones civiles? La oferta de gobierno evidentemente si ha respondido a la solución de problemas concretos en las casos, sin embargo al no tener una sinergia constante y regular, el aspecto innovador se retarda y se entorpece, los aspectos innovadores en el proceso participativo se han mermado por no haber una fortaleza institucional capaz de sostener el proceso sin que los cambios de gobierno (alternancia) y distintos usos políticos que se le den a la participación se modifiquen. Para haber innovación debe haber continuidad y al no haber continuidad no hay aspectos innovadores trascendentes, aunque la pregunta a responder sería ¿existen los elementos suficientes para que los procesos participativos sean autónomos pese a intereses de los gobernantes y de las élites de las organizaciones civiles? Cuquío y Cananea, presentan los niveles institucio-nales más importantes y más elaborados, pese a ello sus procesos han surgido de la apropiación de una identidad que

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118 se está afectando, los valores cambian un tanto de sentido con el tiempo, pues los que dieron lugar a las movilizaciones no son ya los valores actuales. La cultura ciudadana en estos ocho estudios, todavía no ha sido capaz de plasmar la realización de derechos de ciudadanía con la acción colectiva, sin embargo los esfuerzos que han hecho las organizaciones civiles ha sido fundamental para el desarrollo de tal confluencia, pero estos esfuerzos se enfrentan ante el desgaste de la obtención de beneficios en el mediano y largo plazo a lo que los civiles no están acostumbrados. Ante esto la defensa de la identidad indígena a sido el valor fundamental en el proceso participativo como lo fue el caso de Cuquío, Terrenate, Zaragoza donde los movimientos surgieron en gran medida por la defensa de la cultura náhuatl y en el caso de SiHo con la defensa de la cultura maya, pero sin que ello haya incrementado de manera significativa la realización de derechos con la acción colectiva.

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3.4 Reflexiones Finales La relación entre democracia y desarrollo observada en los casos de estudio es producto de las experiencias de diversos agentes sociales que, mayoritariamente, fueron conformados en el proceso de expansión de la cultura latinoamericana de izquierda en las décadas de los 60 y 70. Estos agentes ubicaron en el trabajo de “base”, es decir en el nivel local, las posibilidades de transformación “desde abajo” de las sociedades. Formados sociológicamente en el campo del marxismo y éticamente en el campo del cristianismo se plantearon un programa político, más intuitivo, implícito, que explicito y conceptualmente sustentado, de construcción de iniciativas autogestivas para el bienestar de la población, mismas que fueron encontrando sus límites en la falta de interacción, e incluso confrontación, con los gobiernos, por lo que el paso siguiente fue la conquista de los gobiernos locales. No fue muy difícil para estos grupos, aunque sí implicó un proceso largo, conseguir una mayor presencia en la política local, el caciquismo, la corrupción, la inacción fueron blanco de sus críticas, en un marco de decadencia del régimen político asociado al PRI; en la década de los noventa las frágiles fortalezas del poder local se derrumbaron ante el acoso de unos grupos organi-

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119 zados dispuestos a modificar la relación del gobierno con la sociedad, aunque pronto se vio que para modificar esta relación no resultaba suficiente el ámbito local. Los programas que permitieron un intercambio corporativo entre el decadente PRI y las organizaciones emergentes, expresado paradigmáticamente en el PRONASOL, fueron rápidamente sustituidos por la moda emergente: la focalización individual, que estableció la relación directa entre gobierno y persona, en la que ya no cabían los grupos organizados. El ímpetu participativo tuvo que conformarse con los recursos para obra pública (Ramo 33), con los destinados a la producción agropecuaria (como los fideicomisos del Banco de México) y los escasos recursos para las organizaciones civiles a través del Programa de Coinversión Social, todos ellos escasamente conocidos por las organizaciones de base. Para las mayorías quedaban Oportunidades, Procampo, todos ellos sin la intervención de la autoridad local.

Todo lo anterior constituyó como principal desafío la sustentabilidad y escalamiento de las experiencias participativas. El marco institucional no se modificó, con lo que funciones del gobierno local y mecanismos participativos se mantuvieron acotados. Con el uso, el desgaste de la capacidad movilizadora se precipitó, la rutinización de las innovaciones introducidas por los grupos emergentes apareció, los agentes que las apoyaban se retrajeron (universidades, iglesias, agencias de cooperación) y las tendencias de la cultura política de las sociedades en las que actuaban se modificaron al ritmo de las tendencias sociológicas del país, frente a ellas la acción de las organizaciones de base obtuvo reconocimiento, pero no tuvo la capacidad de cambiar sustancialmente los rasgos básicos de la cultura política de sus comunidades,, sin duda que modificó la perspectiva de sus propios miembros, generó nuevos liderazgos, nuevas destrezas participativas y de gestión, pero sólo marginalmente alcanzó a las sociedades locales.

Este ímpetu participativo tuvo el impulso de la cooperación internacional y de los organismos multilaterales, pero siempre bajo la forma de proyectos, no como un mecanismo institucionalizado de acceso a recursos, sino como ofertas esporádicas de fondos, con criterios cambiantes.

Los gobiernos locales no incrementaron sus capacidades de decisión, las tendencias innovadoras que se fueron dibujando fueron más bien producto de la apropiación acrítica de estrategias empresariales aplicadas a la administración pública que fueron poniendo en práctica los diversos parti-

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120 dos políticos que obtuvieron triunfos en el ámbito municipal, los que no han podido innovar más allá de lo administrativo; parece que para avanzar a otros niveles falta justamente el redescubrimiento de las experiencias participativas, la interacción que éstas han logrado entre diversos actores internos y externos, el fortalecimiento de la ciudadanía local, la liberación de las capacidades productivas, el crecimiento de la confianza entre la propia población. Todo lo cual necesariamente conduciría a pensar nuevas estrategias de interacción entre las “clases” políticas y civiles locales con las sociedades de su entorno. La pregunta por supuesto es ¿qué es lo que han dejado las experiencias participativas? Han dejado capacidades pedagógicas, de gestión y autogestión, nuevas maneras de relacionarse y negociar con los gobiernos (en sus distintos órdenes), bases para construir hipótesis para rediseñar las instituciones de vinculación gobierno-sociedad y para el rediseño de estrategias de desarrollo social que aspiren a incrementar el rendimiento de sus recursos a partir de la intervención de la sociedad. Pero, siendo las experiencias participativas una condición necesaria, de ninguna manera son suficientes, se requiere de la capacidad de modificación de las instituciones y de las políticas. Se requiere de una fuerza social con capa-

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cidad de hacerse oír que las demande, estas condiciones serían materia de otra indagación, por ahora queremos sintetizar de acuerdo a las líneas de análisis inicialmente planteadas nuestras elaboraciones. Efectividad En general, la mayor parte de los casos analizados parten de experiencias autogestivas, en donde la participación de grupos religiosos permitió aglutinar, sensibilizar y organizar (Cuquío, Zaragoza, Sihó, Chilón, Terrenate). Asimismo, en todos ellos, se identifica la presencia de asesores externos, especialistas en la materia sobre la que se ocupan. El trabajo de estos expertos y la perspectiva a mediano y largo plazo le imprimen un nivel de arraigo que no se manifiesta en experiencias generadas de “arriba hacia abajo” (Torreón y Nocupétaro). ¿De quién es la iniciativa?, parece que cuando se origina de abajo-arriba las posibilidades de eficacia, empoderamiento y sustentabilidad son mayores. Las iniciativas de arriba - abajo pueden tener mayor eficacia inicial, seguramente por ir acompañadas de recursos públicos y de orientación favorable de las instancias decisorias, pero parece que su ciclo concluye con el de la autoridad que las genera, tal vez el caso más ejemplificante sea el de

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121 Nocupétaro, en él hubo promoción no sólo de las autoridades locales sino de organismos internacionales, sin embargo una vez concluido el impulso inicial, las dinámicas civiles desatadas quedaron realmente abandonadas a su suerte. Hay diversos factores que parecen explicar el grado de incidencia alcanzado, de ellos uno de los más relevantes es el de la democracia. Los casos que alcanzaron mayor grado de incidencia son aquéllos que lograron articular democracia representativa y democracia participativa, esta estrategia resultó exitosa en el ámbito municipal, pero conforme se amplía el ámbito de actuación de los gobiernos y hay una intervención directa de los partidos políticos, lo que ocurrió a finales de la década de los noventa, esta estrategia se puso en cuestión: un elemento evidente son las derrotas que tuvieron los grupos en el poder a finales de los años noventa en Zaragoza y Cuquío. Un caso distinto lo tuvimos en Chilón, el partido político inicialmente “prestó” su registro para cobijar al grupo social que pretendía ocupar el gobierno local, pero una vez instalado en el gobierno, intentó su crecimiento a partir de la organización social, terminando por debilitarla. Los casos anteriores parecen hablar a la vez de ciclos no

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muy largos de permanencia de estos grupos en el poder, aunque ello mismo deja planteada una interrogante: la acción de estos grupos, más allá de su permanencia en el gobierno local ¿logró modificar la cultura política de la población, dando lugar con ello a un verdadero cambio en la relación gobierno sociedad? Sobre esta interrogante volveremos más adelante, antes habrá que ofrecer algunas reflexiones sobre otros factores que parecen explicar la capacidad de incidencia. Incidencia ¿Cuáles podrían ser los determinantes del mayor o menor nivel de incidencia? Antes de responder, algo que hay que tener muy en cuenta es el nivel de influencia que se logra no es muy elevado de acuerdo a la escala metodológica utilizada, afirmación que no puede dejar de ponderarse en relación al escaso nivel socieconómico de la población concernida, por un lado y, por otro, en relación al escaso nivel de participación existente en la sociedad mexicana frente a la cual estas experiencias resultan altamente participativas. La participación tiende a centrarse en la información y la consulta, aunque hay experiencias que las llevaron al nivel decisorio y de control. Los elementos fundamen-

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122 tales que parecen condicionar la capacidad de incidencia son: 1. Un fundamento identitario sólido, el religioso mayoritariamente, seguido del étnico y el cívico; 2. La capacidad de integración de los diversos núcleos territoriales en formas organizativas que amplíen y abran los canales de intervención no selectiva de la población, capacidad que se ve favorecida en la medida en que es mayor la acumulación de capital social existente. 3. El aprovechamiento de experiencias, saberes y destrezas externas proporcionadas por agentes inicialmente externos a los procesos locales, quienes a su vez están integrados en espacios cívicos o sociales, parece que la eficacia de agentes externos políticamente organizados resulta totalmente ineficiente para estos fines. 4. La construcción de formas que permitan la institucionalización de los procesos participativos, aspecto en el cual se avanzó en las experiencias analizadas, pero que parece ser su principal límite. 5. La construcción de una perspectiva estratégica que reflexione sobre los alcances y limitaciones de la misma experiencia y que establezca modelos

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alternativos de relación gobiernosociedad, más allá del ámbito local. Lo primero surge después de los procesos de derrota política, lo segundo parece que aún no se dibuja en el horizonte de las organizaciones analizadas. Lo que queda planteado entonces como uno de los retos fundamentales es la sustentabilidad de las experiencias, que como vimos parece tener dos ingredientes fundamentales: la cultura política y la institucionalización de los procesos participativos, veámoslos en ese orden, no sin antes reconocer que la sustentabilidad al parecer no tiene que ver sólo con la cultura política y con la institucionalización, sino que también requiere de sustento económico, en todos los casos que se aseguró un cierto tiempo de permanencia de la experiencia fue porque había una fuente económica de sustentación, cuando se le podía ofrecer a la población una alternativa de ingresos, elemento que está presente tanto en la demanda social como en la oferta de los grupos innovadores. Cultura Política El trabajo de las organizaciones y de los actores analizados en las experiencias ha contribuido a consolidar el tipo 1 de ciu-

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123 dadanía, en la que existe una gran valoración de las libertades individuales, un sentido de bienestar con énfasis en lo individual y la ponderación de derechos que modifican situaciones personales o familiares. Lo cual aporta a la conducta ciudadana el énfasis en la exigibilidad de los derechos, elemento necesario para la modificación de las relaciones gobierno-sociedad, aunque ciertamente no suficiente. El énfasis en los derechos individuales podría traer aparejado un costo, el de la presencia del conservadurismo participativo, una aparente desmovilización y penalización de formas transgresoras del orden, es decir, un intento por “conservar lo ganado” mediante mecanismos institucionales de ejercicio de derechos, como el voto y las leyes. Consideramos que es un costo porque se refuerzan las practicas individuales sobre las colectivas, “no es necesario organizarme o movilizarme con otros porque yo puedo acceder individualmente a los recursos considerados como mis derechos”. Ello implica que en el nivel local, se tiende a ganar reconocimiento a costa de perder influencia, porque esta sólo puede darse mediante procesos colectivos de redefinición de lo público y sobre los propios derechos. Lo que podría dar un elemento de suficiencia a la exigibilidad de derechos es la con-

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ciencia de que se detentan individualmente, pero se construyen y ejercen colectivamente, esto ocurre en otros casos como en Iztapalapa, Chilón y Torreón presentaron una predominancia del tipo 3 de ciudadanía: societal, donde el énfasis del bienestar está puesto sobre lo público, se valora la justicia y la igualdad, se sancionan los actos de perjuicio social y se ponderan mayormente los derechos económicos y sociales como la vivienda, el trabajo, pedir información al gobierno, la participación y la organización. Los derechos se conciben como un recurso que debe estar al alcance de todos porque son necesarios para modificar las situaciones que afectan a la sociedad, como la pobreza, la delincuencia, la corrupción en el gobierno, la desigualdad social, etc. Las organizaciones en estos municipios han impulsado, por un lado, procesos de reivindicación y exigibilidad de derechos, pero también han propiciado la formación de prácticas de control y gestión hacia el gobierno, estrategia que se refleja en sus formas de participación pero también en sus modelos de intervención con sus bases y beneficiarios, lo que tiene que ver tanto con la duración de la experiencias (Zaragoza) como con la explicitación de un marco normativo (Torreón). La diferencia entre las concepciones de ciudadanía derivadas en

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124 unos y otros casos podrán ciertamente tener causas estructurales, a nosotros nos parece que están más bien asociadas a la perspectiva del grupo promotor que realiza la intervención externa. Las variaciones percibidas entre la cultura política de los organizados respecto a los no organizados nos manifiesta siempre una mayor ventaja de los primeros respecto de los segundos, lo cual ratifica que la organización social es un instrumento básico para el desarrollo de la cultura ciudadana, pero a la vez nos plantea un vacío estratégico: el de la comunicación entre la población organizada con la que no lo está, o tal vez una constatación menos alentadora: las organizaciones tienen eficacia en la transformación de la cultura política de sus “bases”, pero impactan poco la de la población en general. La confianza ha sido relacionado con el nivel se asociacionismo, según los planteamientos del capital social, aquí aparecen como muy fuertes. Un aspecto que conviene resaltar es que suele relacionarse la mayor unidad entre los habitantes de una localidad con la cultura tradicional, sin embargo en nuestros municipios clasificados como urbanos, se aprecia un mayor sentimiento de unidad a los habitantes del espacio local, lo cual podría tener relación con el

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grado de trabajo educativo realizado por las organizaciones, lo cual podría estar fundamentado en una mayor expansión de la cultura cívica; si bien los elementos que tenemos nos permiten formular esta hipótesis no resultan suficientes para probarla. Institucionalización Muy lejos se está en el país de tener una institucionalización que sea proclive a la participación, a diferencia de otros casos de América Latina como Brasil o Colombia. En solo tres de los ocho casos hay un respaldo jurídico formal a la participación ciudadana, el Distrito Federal, Coahuila y Jalisco son los únicos estados que tienen Ley de Participación Ciudadana. Chiapas es el único estado que tiene una Ley de Desarrollo económico, sin embargo en Chilón no se llegan a plasmar los objetivos de esta ley, pues normativamente lo económico se sobrepone a lo social. Podemos decir que hasta ahora el marco jurídico es contexto, no componente ni producto de la participación, en algunos casos ésta tendió a institucionalizarse vía acuerdos políticos (como en Chilón o Cuquío), pero su duración no fue muy larga, sea por los juegos partidarios que tendieron a desplazar la iniciativa social, como en Chilón, o por la aternancia que puso fin al mecanis-

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125 mo establecido (Cuquío), en ambos casos se refleja la fragilidad de lo institucionalizado. Las redes de políticas en la mayoría de los casos son limitadas y responden más a la negociación interna que a los incentivos externos, no hay siquiera una estrategia en la administración pública tendente a favorecer la interacción entre organismos públicos con los de la sociedad civil, los casos de redes más articuladas fueron Cananea, Cuquío y Zaragoza, no en balde son las experiencias con mayor duración, un aspecto de fundamental importancia es que en todos los casos son las organizaciones civiles las que toman la iniciativa y tienen mayor capacidad para crear redes, con procedimientos más formales y con integrantes mas especializados, rebasando con ello las capacidades del gobierno municipal. El aprovechamiento de estas capacidades no logra ser incorporado estratégicamente por la administración pública, quien las ve más como una competencia amenazante o como un actor que le corresponde apoyar al gobierno local, pero sin nunca plantearse una relación de negociación y contractual. Los horizontes de acción de los diversos actores Podríamos iniciar con una interrogante: ¿la demanda social se traduce en oferta de go-

tendencias y desafíos de la participación

bierno en la que confluyen la participación ciudadana y organizaciones civiles?. En los casos analizados, la perspectiva de las organizaciones de la sociedad civil va siempre por delante de la del gobierno local, no es gratuito que así sea, recordemos que los casos seleccionados lo fueron porque en ellos había indicios de alto nivel comparativo de participación social. Aún en aquello casos en los que la iniciativa partió del gobierno, como en Torreón, las OC’s con las que tuvieron que pactar la capacitación de la ciudadanía tenían una perspectiva más amplia que la del grupo innovador de la administración pública. Las OSC participantes mantienen perspectivas más cercanas a modelos de los tipos asociativo funcional y solidario incluyente, en ninguno de los casos percibimos que esta situación llevara al rechazo de los programas federales existentes, no se da la renuncia a los beneficios, como en algunos otros momentos en los que las OSC intentaban un paralelismo y competencia con la acción gubernamental. Las diferencias entre la concepción gubernamental del desarrollo y la civil no parecen generar rupturas, si bien no está exenta de tensiones, como en Cananea caso en el que el gobierno local pretende la recorporativización de las experiencias, toda vez

ciudadana la insitucionalización y cultura...

126 que, aún compartiendo ciertos aspectos del horizonte del desarrollo, mantienen una visión estatalista ya superada por las organizaciones. En Nocupétaro, lugar en que se parte de una explicitación de los horizontes compartidos, las diferencias aparecen cuando hay sustitución de funcionarios y de orientaciones, dándose el abandono de la OC pero no el enfrentamiento. En Sihó el elevado grado de madurez e información del grupo civil hace que se vuelve inasible para la autoridad regional. No obstante lo anterior, en todos los casos alcanzamos a percibir un déficit de construcción de modelos de desarrollo social, las limitaciones de los programas públicos son ya bastante conocidas, sorprendió de cierta manera la de las organizaciones, en ellas percibimos adaptaciones pragmáticas entre sus aspiraciones y la realidad de los programas que tienen a su alcance; encontramos también críticas fundamentadas

nuevos enfoques y nuevos

hacia los mismos, pero no mediaciones concretas de su ethos; no encontramos desarrollo que sintetizaran su visión axiológica, con su práctica y con su entorno institucional. Lo que nos lleva a un último asunto: las OSC pueden criticar, adaptarse, despertar la energía de las sociedades locales, pero al parecer no pueden crear nuevos modelos de desarrollo e intervención, su desempeño está más en la aplicación que en la creación de tecnologías, están más en el desarrollo que en la investigación. Tal vez esta sea precisamente su naturaleza: son más pedagógicas que diseñadoras, estudiar las experiencias podría servir para que la academia intente nuevos desarrollos, para que la administración pública diseñe nuevos incentivos a la innovación, para que los organismos multilaterales incorporen nuevos desafíos a sus diseños. Esperamos que a todo esto pueda dar algún aporte esta investigación.

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