Nuevas formas de control social: la gobernabilidad en los procesos de descentralización de México y Perú

3er Congreso Internacional de Ciencias Sociales en el Sureste Mexicano. Nuevas formas de control social: la gobernabilidad en los procesos de descentralización de México y Perú John Kenny Acuña Villavicencio María del Pilar Noriega Gómez Ever Sánchez Osorio ICSyH – BUAP Mesa 4: Gobernabilidad democrática y seguridad ciudadana Resumen Este trabajo es una reflexión en torno al proceso de descentralización que se lleva a cabo en México y Perú. Nos interesa analizar cómo este proceso cobra importancia bajo los principios de la administración pública para hacer más legibles los postulados democráticos sobre la gobernabilidad, pues ésta intenta establecer condiciones y responsabilidades sociales entre el ciudadano y el estado gerencial en un marco de las libertades humanas. Sin embargo, desde un punto de vista crítico dicha visión debe ser puesta en tela de juicio, puesto que se trata de una perspectiva que esconde las desigualdades y amortigua las demandas sociales. Este hecho se lleva a cabo por medio de mecanismos y técnicas de dominación como la participación en asuntos de presupuesto público descentralizado. Por consiguiente, el hecho de descentrar el poder y otorgar al sujeto autoridad para que administre algunas funciones del Estado responden más a una instancia propia de la razón gubernamental donde la interacción entre agente y gobierno reestructuran las relaciones sociales estatales. En la experiencia mexicana la descentralización tiene un antecedente perceptible en el artículo 115 de la Constitución, el cual dio facultades autonómicas a los estados y municipios como salida a la crisis vivida en la década de los 80. En este marco, a nuestro modo de ver, la descentralización se presentaba como una nueva forma de reorganizar y legitimar la centralidad del poder. En Perú en cambio el proceso de descentralización es todavía un proyecto inconcluso, que fue retomado a partir del gobierno de Alejandro Toledo 

Est. Doctorado Sociología en el Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades-BUAP, e-mail, [email protected].  Maestra en Sociología por el Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades-BUAP, e-mail, [email protected].  Candidato a Doctor por el en el Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades-BUAP, e-mail, [email protected], tel, cel, 045 2381015567.

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(2000), con la finalidad de fortalecer la democracia y eliminar hasta ese momento un Estado céntrico. Como en el caso de México, la descentralización en el Perú respondió a las políticas neoliberales y a la consolidación de un proyecto nación bajo formas notorias de gubernamentalidad que se consolidan en base a nuevas formas de gobiernos (locales). Este trabajo comparativo responde a una idea generalizada del neoliberalismo, al tiempo que revela cómo el poder se ha dado de manera diferente pero con el mismo efecto, control y dominación social. La importancia de reflexionar en los procesos de la descentralización en México y Perú y el papel de la gobernabilidad es para dar respuesta a los discursos que siguen legitimando el poder del estado, mientras en el mundo real se revelan estas contradicciones. Palabras Clave: Gobernabilidad – Descentralización – Dominación

I. Introducción A partir de la década del 80 los países latinoamericanos experimentaron un ajuste estructural que generó una serie de respuestas por parte de los gobiernos hacia los espacios con menor incidencia en la democracia (representativa y participativa). De manera que nos preguntamos: cuáles fueron las alternativas lanzadas a los embates de la crisis económica y de legitimidad de los gobiernos. En esta época se empieza a adoptar un modelo económico basado en el libre mercado lo que hace que el poder sea pensando de distinta manera. Para esa década los gobiernos empiezan a reestructurar los poderes reconociendo otros ámbitos como la participación ciudadana, la regionalización y municipalización, pero cuyo trasfondo era el arribo del modelo económico neoliberal. Bajo este escenario pensamos que los gobiernos estaban implementando nuevas formas de gobernabilidad que a la larga debían concretarse en políticas descentralistas. La carrera por impulsar una descentralización en los países, en este caso, aunque de manera diferente, como México y Perú no dejaron de ser instancias que fortalecieron el poder central y el resurgimiento de las élites tanto nacionales como locales. En consecuencia, el reconocimiento de las autonomías de gobierno significó un despliegue de arquitectura técnica del poder central, reforzada por los principios de la gobernabilidad democrática y desarrollada bajo las condiciones de la

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descentralización. En México se comienza a observar desde la década de los 80 y en Perú con momentos fallidos y resurgimientos constantes. Para los casos que venimos estudiando creemos que el proceso de descentralización responde más a superar el desfase de la crisis estatal e incrementar su capacidad céntrica por medio de la distribución del poder. Este hecho no deja de sorprendernos porque se trata de experiencias ampliamente respaldadas por los presupuesto de la Administración Pública, puesto que intenta por medio de la gobernabilidad y la gobernanza superar las preliminares formas de gobierno central. De manera que; “se descubrió que para gobernar un país hacia metas de bienestar se exigen más capacidades, actores y acciones que las del mero gobierno y, dada la insuficiencia gubernamental y la necesidad del aporte social, se entendió que el modo directivo de gobernar se tenía que modificar para hacerlo capaz de diseñar la forma de crear interdependencia o asociación entre actores gubernamentales y sociales como la condición sin la cual no es posible que haya dirección de la sociedad” (Aguilar, 2008: 73).

También, en ese sentido, pensamos que gubernamentalidad no sólo se refiere al estudio de la biología humana, sobre todo responde a una nueva recomposición social de la dominación basada en la propia administración de la vida (Foucault, 1994). Es decir, el individuo, por coerción estatal, asume una responsabilidad directa sobre el rumbo de la gestión del estado. El presente trabajo se divide en tres secciones. La primera parte es un esbozo general sobre los conceptos que guiaran nuestra reflexión en esta travesía a decir de la descentralización, gobernabilidad y gubernamentalidad. El segundo apartado hace un breve recorrido desde la década de los 80 porque a partir de esta década se configura un cambio de gobierno bajo nuevas representaciones políticas que recentraron los poderes e incentivaron la participación civil. En ese sentido, la descentralización fue otra forma de centralización del poder que logro socavar la lucha social por medio de la emergencia de algunas regiones que luego se convirtieron en municipios. La tercera entrega de este trabajo revisa la experiencia de la descentralización llevada a cabo en Perú y la manera cómo es gestada en la actualidad técnicas de dominación y legitimación del poder central por medio de políticas descentralistas y localistas. La descentralización en este país empezó a 3

tener rumbo desde la caída de Alberto Fujimori, pues a partir de este evento empieza a instaurarse procesos de descentralización y regionalización.

I.II. Nociones generales sobre la gubenamentalidad en México y Perú La descentralización como un proceso político ha sido entendido dentro del discurso de la democracia liberal, por lo tanto este proceso es visto más como parte de las políticas desarrolladas desde las crisis de legitimidad de los estados. A partir de esto, pareciera que la dinámica política actual hubiera dado paso a una nueva forma de poder llamada gubernamentalidad. La gubernamentalidad, de acuerdo con Foucault, sería la conciencia de sí del gobierno y lo qué debe hacer para gobernar mejor, de esta manera la práctica de los gobiernos viene a ser la manera en que un Estado decide hacerse sólido y duradero (Foucault, 2004: 19). El surgimiento de esa gubernamentalidad debe hallarse para cada Estado tanto en la manera como conciben la producción, su reglamentación interna y sus aparatos institucionales (Foucault, 2004: 21). Sin embargo, podemos encontrar rasgos comunes en tanto que los estados se conciben así mismos como un poder que debe garantizar su dominio frente otros estados y regular la conducta de su sociedad. Llama la atención que esos mecanismos nuevos de gubernamentalidad sobresalgan el estado policía y el predominio de un régimen de verdad. El primero hace alusión a que el Estado encuentra una forma de poder cuyos objetivos son infinitos pues incide en “…la actividad de las personas hasta en el más tenue de sus detalles” (Foucault, 2004: 22). Como señala Foucault dichas actividades transforman la política en un arte de gobernar. El arte de gobernar para Foucault desplaza la centralidad del problema sobre el papel y la legitimidad de un determinado régimen de Estado por el papel primordial de las actividades de economía política como objetivo del gobierno: “La economía política reflexiona sobre las mismas prácticas gubernamentales y no las examina en términos de derecho para saber si son legítimas o no. No las considera desde el punto de vista de su origen sino de sus efectos, y no se pregunta, por ejemplo, qué autoriza a un soberano a recaudar impuestos, sino sencillamente qué va a pasar cuando se recaude un impuesto y cuando esto se haga en un momento preciso y sobre tal o cual categoría de personas o tal o cual categoría de mercancías. Importa poco que ese derecho sea legítimo o no, el problema pasa por saber qué efectos tiene y si éstos son negativos” (Foucault, 2004:32). 4

Partimos de la idea generalizada que señala que las sociedades liberales avanzadas muestran estados que se gubernamentalizan; esto quiere decir que el Estado despliega nuevas formas de gobernar que regulan las relaciones entre autoridades y sociedad y, sobre todo, que incide con más insistencia sobre la actividad propia de los individuos. De manera que, estudiar al Estado sería abordarlo sobre el modo cómo gobierna. Esta perspectiva que abordan los estudios gubernamentales comprenden las problemáticas del poder alternativo a las teorías clásicas del Estado (Haidar, 2004:252). Sin embargo, debemos reflexionar en qué medida y cómo la descentralización tanto en México como en Perú constituye realmente elementos de gubernamentalidad. Es decir, es necesario situar ciertos momentos en que se realizan las prácticas de descentralización y si éstas llegan a formar las nuevas técnicas de gobernar. Decimos esto por lo siguiente: en América Latina hay un hecho innegable, la llegada del neoliberalismo implicó el uso de la fuerza, siendo el Perú uno de los países donde mostró su lado más violento. Comenzamos con este hecho, porque la construcción de los estados significó un problema real y lejos de mejorar sus prácticas democráticas. Por otro lado, la racionalidad liberal como forma política de gobierno nunca fue adoptada cabalmente ya que implicaba una amenaza al poder real de las élites. Tanto en México como en el Perú los proyectos para establecer el progreso y la modernidad vacilaban entre generar estados con regímenes autoritarios o corporativistas. Las libertades y los derechos sociales, por tanto tienen su correlato en la lucha social, pues alertó a los gobiernos para “integrarlos” en sus políticas. En Perú, inicialmente, la descentralización formó parte de aquellas reformas estatales (1979) que intentaban modificar la antigua estructura socioeconómica (González de Olarte, 1998:9). No obstante, dichas políticas no pudieron consolidarse debido a que la forma de acumulación de capital hacía imposibles la consolidación de un Estado que pudiera garantizar mejores condiciones de vida a una sociedad que cambiaba vertiginosamente. En el caso de México el desarrollo estabilizador de los años 70 tampoco pudo dar respuesta a la mayoría de las demandas de la población, por tanto el gobierno central y autoritario comenzaba a ser cuestionado. Sin embargo, con las crisis y las 5

luchas sociales de esos años el Estado pudo mantener su centralidad combinando tanto los antiguos proyectos corporativos con las nuevas formas de ejercer el gobierno. Esto lejos de garantizar la democracia permitía infiltrar los intereses de las clases más privilegiadas en las estructuras del poder. Entre estas técnicas se encontraba las políticas de descentralización de 1983 y que no cobraron un tono de ciudadanización, sino hasta finales de los años noventas. En ese sentido la democracia queda

reducida a una forma de ejercer la

ciudadanía que legalmente se ve involucrada en las decisiones que afectan a su vida. Sin embargo, en la práctica no puede trascender poderes corporativos ni transformar las condiciones globales en que se desarrolla la economía. De este modo, no se puede reducir a la democracia exclusivamente bajo los efectos que puedan desarrollar determinados tipos de descentralización, como las que se han llevado a cabo en México y Perú en sus diferentes recorridos históricos. Por otro lado, la democracia y los derechos sociales que alguna vez el Estado tanto en México como en Perú intentó desplegar en la mayoría de la sociedad como realidades, han sido productos de la lucha; es decir, no es casual que el reconocimiento de los municipios coincida con crisis y momentos de lucha social. Pensamos que la democracia tiene que ver muy poco con los procesos de descentralización tal como se están llevando a cabo actualmente, al contrario, estos tienden a exacerbar la sobrevivencia y simplemente los individuos se adaptan a las condiciones precarizadas de la sociedad. No creemos que la democracia deba reducirse en un discurso sobre la descentralización enfocado en la eficacia y la mejor gobernabilidad.

I.III. La descentralización reconfiguración de mandos.

en

México:

recentralización

de

poderes

y

En términos de procesos históricos la crisis de los 80 permitió una serie de aperturas y cambios en el Estado mexicano, permaneciendo inalterable una tradición política autoritaria -y centralista- que mantuvo poderes y recursos (económicos-políticos) en un mismo punto de arranque. Con lo que a su vez se perpetua una crisis de legitimidad en materia de desarrollo social, que, modificados en nuevas formas de 6

gobernabilidad, generaron un campo de disputa por la reapropiación de los recursos y nuevos desafíos al ejercicio del gobierno en su relación con la ciudadanía (Canto, 2006:405). La aparente autonomía de las entidades estatales y municipales, así como, la de los individuos fueron controladas bajo un despliegue de fuerzas políticoinstituciones, que ampliaron la participación ciudadana garantizado que los mandos fueran los mismos pero con un rostro más democrático. Sobre esa arena la descentralización surge como un instrumento para combatir la crisis económica y reestructurar una nueva visión de Estado y gobierno con apariencia más cercana y accesible a las necesidades de las personas. Con el lema “la renovación moral del país” los comienzos de la descentralización en México se enmarcan en el sexenio presidencia de Miguel de la Madrid (1982-1988) (Medina, 2004). A partir de este periodo es posible tener varias interpretaciones: dos de las más significativas, por los datos que muestran, son las que señalan María del Carmen Pardo (2009) y Victoria Rodríguez (1997). La primera de ellas establece que este periodo no contó con grandes cambios, pero sí con reordenamientos en la forma de gobierno, es decir: [S]e incluyó otra vez la preocupación por modernizar la estructura y el funcionamiento del aparato administrativo. Viejos problemas se presentaron como planteamientos novedosos desde la perspectiva a futuro que da un nuevo gobierno: necesidad de fortalecer los gobiernos locales incorporando medidas para desconcentrar y descentralizar; la sectorización y sus repercusiones en la eficiencia y productividad del sector público; el servidor privado en su relación con el Estado y la sociedad (Pardo, 2009:156).

Con una expresión similar se revela algunas intenciones “ocultas” en los procesos de descentralización1. Estas fueron prácticas que buscaron debilitar las presiones políticas y resanar los defectos administrativos “con objeto de mejorar su control del poder; [con lo que] paradójicamente, centralizaba descentralizando” (Rodríguez, 1997:11).

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“Ante este hecho, el impacto de las reformas estatales no sólo expone a los actores y sus poblaciones locales ante una vulnerabilidad extrema, sino también ante “fuerzas oscuras” (mercado) en las cuales las demandas ya no encuentran referentes específicos de negociación debido a que el complejo de normas, reglas y principios que justifican su existencia siguen reivindicándose por agentes que actúan detrás de las sombras, como grupos políticos disfrazados de burócratas; o bien por caciques regionales y locales en tanto promotores del “desarrollo”” (Maldonado, 2001:11).

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El mismo Miguel de la Madrid mencionó, en su campaña política, que el problema principal de la crisis económica por el que atravesaba el país, se debía a la centralización del poder político y la ineficacia del gobierno. Por lo que haciendo énfasis en la estructura administrativa y el manejo de los recursos, señaló su desconfianza sobre las prácticas políticas y sociales en el mando de las administraciones pasadas, problemas que de hecho se manifestaron en la misma estructura y gobierno de su partido (PRI). La salida próxima al que apostaba el candidato a la presidencia de México era por medio de la descentralización de la vida nacional en todos sus aspectos, resaltando una cierta autonomía de las entidades estatales y municipales. Lo que desde nuestro punto de vista únicamente fue un cambio del rostro democrático centralizador, puesto que se trataba de generar personas responsables de sus propias vidas, pero sujeto a los límites del propio estado. Siendo la reforma municipal el proyecto político más concreto y respetando los compromisos adquiridos durante su campaña, De la Madrid presentó a sólo unos días de haber asumido la presidencia de la república una propuesta al congreso de la nación para modificar el artículo 115 y conceder autonomía “relativa” propia a los municipios. El congreso aceptó la propuesta en febrero de 1983 pero fue puesta en práctica los primeros días de 1984. El renovado artículo 115 ubicaba al municipio mexicano como parte integral del sistema federal, pero en discordancia con su relativa autonomía seguía subordinado al gobierno estatal y federal, por lo que logró entonces únicamente “la enumeración de los servicios públicos a su cargo y el reconocimiento explícito de su autonomía” (Aguilar, 1997:110), bajo el control del estado. El trabajo de Victoria E. Rodríguez (1999) es ilustrativo cuando señala que la reforma municipal no arriesgaba el control y el poder político de los grupos dominantes y era, a su vez, una aplicación que podía darse selectivamente. Más aún, cuando en casi todo lo ancho del país los municipios eran regidos por gobiernos priistas. En todo caso fue una reforma inofensiva que facultaba de cierto poder los niveles inferiores del gobierno, sin sacrificar el poder y el control de los niveles superiores. Lo que es lo mismo, la reforma controló las aspiraciones de los 8

municipios en relación a la búsqueda de la autonomía política y financiera, en contraste se les delegó nuevas responsabilidades que contribuyeron a la carga fiscal que desde el gobierno central había generado la crisis del 82. La autora sostiene que el rostro de la centralización: …prometía autonomía financiera a los municipios, pero no incrementaba el porcentaje de las participaciones. Esta táctica satisfacía al gobierno federal porque no implicaba ningún costo adicional. La promesa de la autonomía financiera municipal tampoco resultaba amenazante para los gobiernos estatales, porque la reforma no requería que especificaran los criterios utilizados para la distribución de los fondos federales entre sus municipios. Así pues, aunque parecía que se otorgaba a los municipios la autonomía que demandaban, los altos funcionarios del partido y del gobierno estatal y federal podían estar tranquilos por una descentralización que era, en realidad, una política barata y segura y mucho más preferible que la democratización (Rodríguez, 1992:127).

Varios analistas de este periodo han observado que a pesar de los dispositivitos y programas gubernamentales diseñados para el combate contra la pobreza, la tasa de este indicador fue en ascenso. “En efecto, por mucho tiempo el país cayó en el espejismo del progreso y el desarrollo; sin embargo, las acciones emprendidas para encarar la crisis no sólo han mantenido la pobreza, sino que han contribuido a agudizarla” (Pardo, 2009:135). Es decir, el desarrollo en asistencia social no logró los alcances esperados y hasta la fecha se sigue esperando tales resultados. Las medidas de descentralización -o facultades otorgadas- hacia los niveles subnacionales no fueron concedidas por las demandas ciudadanas, estas tuvieron un escenario amplio articulado a poderes globales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), que como instancias mayores presionaron al estado mexicano para incluir los niveles locales dentro de la crisis que enfrentaba el país. También en este escenario se puso en discusión el tema de la gobernabilidad o gobernanza (Rodríguez, 2009; Zermeño, 1996), que en su retórica insistía en gobiernos menos autoritarios, eficientes, justos y más cercanos a la gente. “El programa del FMI, firmado a finales de 1982, garantizó un nuevo financiamiento bancario para 1983 y 1984. A cambio, el gobierno se comprometió a cumplir con sus

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pagos de la deuda [externa]” (Vega, 2009:55)2. Por otra parte, siguiendo las observaciones de Nicolás Pineda (1996), Victoria Rodríguez 1999 [1997] y Luis Aguilar (1997) se puede subrayar que la descentralización fue sólo parte del Plan Nacional que incluyó los niveles subnacionales como medida para resolver la crisis que atravesaba el país, al mismo tiempo que consolidó su hegemonía bajo los mismos

medios

descentralizadores

y

los

mecanismos

instrumentados

(e

institucionalizados) para lograr los objetivos programados bajo las premisas del desarrollo3. I.IV. Perú: ¿Democracia o nuevas técnicas de dominación? En este apartado se pretende indagar sobre el discurso de la gobernabilidad democrática en una etapa en que el país vive un crecimiento económico 4. La descentralización en Perú es un proyecto que sigue en marcha, sin duda alguna. Durante la década del 70 el gobierno arrastraba un proyecto de descentralización, avalado por la Constitución de 1979, que tuvo como fin distribuir el poder central en las futuras regiones. La idea por entonces era juntar regiones empobrecidas y ricas para que compartan sus recursos y puedan de esa manera acabar con las 2

“El gobierno mexicano y el FMI esperaban que con estas medidas la inflación disminuyera de un 100% a 55%, también se esperaba disminuir el déficit de la cuenta corriente en 2,000 millones de dólares. Puesto que a mediados de 1985 no había cumplido con el plan trazado por el FMI, éste suspendió su ayuda agravando más la crisis de la balanza de pagos de ese año. El fracaso parcial del programa de estabilización se atribuye a que las políticas para disminuir la inflación y corregir el equilibrio de la balanza de pagos no fueron las adecuadas; no hicieron la reformas institucionales y políticas necesarias y no se avanzó en la liberalización del comercio” (Gollás, 2009:243-244). Según el FMI le exigía al gobierno mexicano para que incluyese a las personas en la participación de los presupuestos públicos. La petición no fue llevada a cabo por que el gobierno del país continuo con el viejo modelo centralista. 3 “El debate [tiene] como eje el gobierno central [en el caso de México el nivel federal] en cuanto actor principal y las recomendaciones de política se refieren a lo que el gobierno central podría transferir a la periferia con el propósito de aliviar el congestionamiento en el centro y así alcanzar un mayor grado de efectividad de la acción gubernamental. Los estudios resultantes consisten sobre todo en enfoques de arriba hacia abajo que abordan el tema de los gobiernos locales [estados y municipios] únicamente en cuanto a receptores de nuevas responsabilidades y recursos” (Pineda, 1996:375). 4 A pesar de la crisis mundial capitalista para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Perú “ha registrado un robusto crecimiento económico” de manera continua durante el siglo XXI (BID, 2012:3). Por otro lado, según el Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe, junio de 2012 de la CEPAL los “países más integrados financieramente a la economía mundial (Brasil, Chile, Colombia, México y Perú) tendrían un crecimiento anual del 4,4%, con una recuperación parcial del crecimiento del Brasil (2,7%), pero con tasas mayores en el Perú (5,7%), Chile (4,9%), Colombia (4,5%) y México (4,0%)” (CEPAL, 2012:10). Sin embargo, la situación es otra puesto que se han ensanchado más las brechas a nivel local, regional y central. El crecimiento paulatino no ha podido paliar la pobreza, al parecer es todo lo contrario.

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desigualdades socioeconómicas existentes en dichos territorios. Sobre ello Manuel Dammer escribió en 1999 un texto, El desborde territorial descentralista, en el que intenta rescatar la actitud democrática de la Asamblea Constituyente de 1978 que vio nacer la carta magna señalada, porque en ella se amparaba la descentralización del régimen político y la concreción de regiones más amplias entre costa, sierra y selva; pero que, a pesar de todo, ésta fue obstaculizada por la política neoliberal acogida por el gobierno de Alberto Fujimori en la década del noventa. La Constitución del 79 sujetó previsiones para un plan de descentralización que puedo resumirse en ciertos aspectos como señala M. Dammer: en primer término, se pensó crear un senado que representara a las regiones, si, dado el caso, en el Perú existían 12 regiones se debía elegir 5 senadores de cada lugar formando 60 representantes que irían a parar, es la paradoja, a un solo senado ubicado en la capital peruana; se estableció que los municipios debían ser considerados como gobierno local, lo cual no funcionó como debió ser porque el gobierno central no les otorgaba fuentes de financiamiento; asimismo, se creó un nivel intermedio de gobierno entre el Estado y los municipios, las regiones; y finalmente, se dio lugar a que los ciudadanos sean partícipes de la formación del poder gubernamental (Dammer, 1999:71-73). Tales pretensiones descentralistas (regionales y locales) eran notorias debido a la migración, el crecimiento urbano desordenado y la industrialización, desarrollada sobre todo en la costa, lo que obligaba al poder central a generar políticas democráticas descentralistas, inclusivas y participativas. Como una medida de vigilancia, en respuesta a estos fenómenos, el gobierno empieza a ampliar el Estado hacia aquellos lugares donde la desigualdad era más que evidente. En la década del 70 las desigualdades entre regiones del sur o el norte u oriente peruano y Lima eran abismales. Los altos índices de pobreza y pobreza extrema se encontraban en los departamentos y sus provincias, pero también los servicios básicos se veían más diferenciados espacialmente (centro/periferia) y estructurados económicamente en la capital peruana5. Ello fue motivo para que se

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El BID considera que hasta la fecha el Perú afronta serías desigualdades entre departamentos, provincias y distritos. Pues, el crecimiento económico consecutivo no ha provocado ninguna reducción entre pobres y ricos, por el contrario la “reducción desigual de la pobreza hizo que las diferencias rural-urbanas se ampliaran aun (sic) más. En el 2001 la pobreza rural era casi el doble que la pobreza

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estableciera un plan descentralista la cual debía concretarse con leyes de formación de regiones pobres y ricas en los años 1988-1989 y de esa manera continuar con el propósito de la Constitución del 79. Tal empresa fue llevada a cabo por el gobierno de Alan García (1985-1990) con la atenuante de crear poderes alternativos al central. Para entonces el gobierno creo 12 regiones que a la postre debían actuar de manera “autónoma”. Sin embargo, dicho propósito no tuvo continuidad debido al golpe de estado del 5 de Abril de 1992. A partir de esta fecha el gobierno de Alberto Fujimori empieza a impulsar una política neoliberal extrema, además desconoce las políticas descentralistas respaldadas por la Asamblea Constituyente y echa por la borda las 12 regiones “independientes” formadas a inicios del 90. En consecuencia, para que las políticas neoliberales se hagan realidad este gobierno tuvo que aprobar autoritariamente la Constitución de 1993 para garantizar la inversión privada y el control administrativo total del gobierno central. Este “hipercentralismo” fue la norma y complemento de la reestructuración de la democracia (autoritaria). Nos llama la atención este evento porque preexistió una novedosa forma de hacer política basa en la regionalización, propio del discurso de la gobernabilidad, que fue sustituida por una recentralización de poderes. Nos referimos al Consejo Transitorio de Administración Regional que a la larga fue dependiente del gobierno central. Para el año 2000 la política de “centralización total” culmina cuando la “sociedad civil” exige la salida del gobierno de Alberto Fujimori debido a los actos de corrupción y crímenes cometidos. Luego de la caída de dicho gobierno, el país entra nuevamente en una especie de reestructuración social, esta vez, en manos de Alejandro Toledo (2001-2006) como presidente. En aras de la gobernabilidad su gobierno retoma nuevamente el proyecto de descentralización no sólo como una política democrática urgente, que erradique la pobreza en las regiones y provincias del interior del país, sino como una novedosa manera de hacer política, pues la gente debía hacerse responsable de la administración y los gastos públicos de la nación.

urbana (78% versus 42%) y hoy (2010) es casi el triple (54% versus 19%), mientras que la indigencia rural era entonces 5 veces la indigencia urbana (51% versus 10%) y hoy es 9 veces (23% versus 2.5%)” (BID, 2012:7).

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Esta visión ha sido parte de un plan de desarrollo iniciado con fuerza desde el 2002. Alejandro Toledo retoma la idea de convocar a elecciones regionales. Para ello se modifica un artículo del Capítulo de Descentralización de la Constitución de 1993 y se promulga en 2002 la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales con el objetivo de acabar con el gobierno central 6. Ello dio lugar para que se creasen 24 gobiernos regiones con el propósito de que sean las mismas regiones quienes administren sus recursos y lleven a cabo su propia autonomía política como parte de la gobernabilidad del país. Es conveniente recordar que el proceso de descentralización se viene dando desde entonces en una realidad nacional caracterizada con tendencias de mediano plazo, por un crecimiento económico significativo y sostenido en el tiempo a partir del 2002, con avances en la reducción de la pobreza, pero al mismo tiempo altos niveles de inequidad , desigualdad y limitaciones muy serias para responder a las demandas de empleo digno; una democracia representativa basada en un sistema político muy frágil, con limitada capacidad de representación y con partidos políticos nacionales que no superar (sic) su crónica crisis…(PCM, 2012:16)

En la Propuesta de plan nacional de descentralización y regionalización (20122016) lanzado por la Secretaria de Descentralización, conformado por intelectuales y gente ligada al gobierno de Ollanta Humala, se considera retomar la reforma descentralista y repensar la estructura del territorio nacional, todo esto con el propósito de que, a consideración de la Secretaria, se “propicie un reencuentro con las

potencialidades

del

territorio,

articulándolo

para

reducir

brechas

y

desigualdades… Proponemos pensar el territorio como unidad de planeamiento, presupuesto y gestión para la integración de políticas públicas económicas, sociales y ambientales” (PCM, 2012:252). Tal percepción del gobierno sobre la descentralización se desarrolla en torno a la expansión de derechos que debieron concretarse décadas atrás, pero también para reconcentrar el poder en base a una política democrática de distribución territorial del poder. Pues, a partir de esta percepción es donde se cimenta un 6

Este hecho llama la atención porque la Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2012 (ver en línea) a pesar de que el gobierno impulse la descentralización sigue siendo centralista. El presupuesto aprobado para el año 2012 es de S/. 95 534 635 146,00, de los cuales el S/. 64 972 875 130,00 es destinado para el gobierno central, S/. 14 789 300 997,00 para las 24 regiones del país y S/. 15 772 459 019,00 para 1,834 Municipios que deben compartirlos con 2045 Centros Poblados. Estos últimos son potenciales Municipios a crearse. Para un mayor análisis ver: Informe INEI, 2008, Municipalidades, Provinciales, Distritales y de Centros Poblados; Talleres de la Oficina de Administración del INEI, Lima.

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imaginario sobre “la constitución de nuevas formas y niveles políticos del estado, como la incorporación de sistemas de negociación, mecanismo de autoorganización y estrategias para adquirir o conferir poder. Al mismo tiempo, esa perspectiva teórica permite captar la rearticulación de subjetividades e identidades” (Lenke, 2006:19) basadas en una nueva tecnología de la dominación y el poder: la autonomía del sujeto. Un aspecto que corrobora lo señalado en los últimos años es la experiencia del Presupuesto Participativo que vienen sosteniendo los municipios. Dicho proyecto es aplicado con la intención de extender más la democracia no únicamente en las regiones, sino también en los sectores locales o municipales y, sobre todo, que el núcleo de la gobernabilidad democrática se centre en el individuo. Respecto a los señalado consideramos que la intención de bajar la democracia al pueblo y otorgar poder a los individuos para la construcción de espacios locales homogéneos, en base al diálogo y la cooperación es la manera más sofisticada de dominación que va tejiendo la democracia, debido a que la gestión del Estado recae de manera directa y real en la propia experiencia de la gente. Por ejemplo, consideramos que el Presupuesto Participativo “es, hasta el momento, el punto más alto de institucionalización de una serie de procesos que se originan como experimentos de planificación concentrada” (Diez, 2009:28). Por consiguiente, creemos que este propósito de responsabilidad individual responde a necesidades de los espacios locales y a la percepción que el gobierno central tiene sobre país. Es decir una gama de espacios locales sueltos que deben estar atados a la red de mercados y mercancías en base a principios libertarios como la participación y la consulta ciudadana. Explicado de otra forma, nos referimos a que el fundamento principal de esta nueva técnica de dominación pretende el control total del “excedente económico regional” o local, pues se trata de “una de las cuestiones cruciales de todo proceso de descentralización, más aún, si se considera su sentido fundamental como “factor de desarrollo”” (Dammer, 1999:25).

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I.V. A manera de conclusión El presente análisis es tan sólo un acercamiento a partir de ideas generales que intentan abordar la descentralización que se lleva a cabo en México y Perú. Nos ha llamado la atención este tema porque hemos encontrado ciertas similitudes que tienen que ver con el proceso de neoliberalización en América Latina. Si bien abarcamos de manera muy general el estudio sobre las políticas descentralistas, no deja de llamarnos la atención el hecho de cómo a partir de estos diseños políticos se van concretando técnicas de dominación con matices muy especiales en cada país: se observa cómo el incentivo de la participación ciudadana y la creación de municipios más autónomos permiten que se infiltren los ideales del mercado. A modo de comparación, señalamos lo siguiente: tanto en México como en Perú la descentralización responde a los postulados de la gobernabilidad. Es necesario señalar que tales postulados no sólo pertenecen a políticas de Estado, sino de instituciones globales como el Fondo Monetario Internacional. Anteriormente se hablaba de una administración del Estado (local y central), ahora nos invitan a repensar esta idea en torno a la gerencia de los espacios que en definitiva fortalecen la lógica no sólo de la gobernabilidad sino del mercado. Tanto en México como en Perú se viene adoptando este tipo de políticas internacionales como el COPLADE (Plan Estatal de Desarrollo) y el Presupuesto Participativo en el que se invita al ciudadano a ser partícipe de la administración del Estado. Creemos que estos modelos de concertación y participación comunitaria (ciudadana) son elementos de la gobernabilidad que bien pueden ser analizados a la luz de la gubernamentalidad. Es decir, este último concepto se puede adaptar con ciertos matices a estos países ya que es un rasgo que caracteriza mejor a las sociedades “occidentales”, las cuales han sido acompañadas por una sólida economía de mercado. Pero en el estudio que se presenta vemos que los elementos de la gobernabilidad actúan con tal eficacia como, por ejemplo, los planes y programas de desarrollo (local) donde los individuos intervienen con mayores capacidades autonómicas, pero finalmente lo hacen bajo las redes del poder y la dominación social.

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