NOTAS SOBRE: LA POLÍTICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN EN COREA DEL SUR

Colciencias

NOTAS SOBRE: LA POLÍTICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN EN COREA

Implicaciones probables para Colombia1

Diciembre de 2014

1

Elaborado por: Iván Montenegro Trujillo

1

Contenido

Justificación del documento

I.

Política de ciencia, tecnología e innovación y desarrollo productivo en Corea

II.

Desarrollo regional e innovación

III.

Factores de éxito en el desarrollo de la CT+I

IV.

Implicaciones para Colombia

2

Justificación del documento

Este trabajo se justifica, en primer lugar, por la necesidad de contar con una aproximación integral e integrada del proceso de la transición tecnológica en Corea y su relación con la política industrial o de desarrollo productivo implementada y con el desarrollo institucional en CT+I; aquella se basa en el excelente Programa de Entrenamiento realizado en Corea la segunda quincena de noviembre de este año de 2014, y en primera instancia, en las 8 presentaciones realizadas por los expertos coreanos, las seis visitas de campo a diversas organizaciones, y bibliografía estudiada. Este esfuerzo, en segunda instancia, está en línea con el realizado por los dos expertos coreanos al final de dicho Programa, en el que se presentó una síntesis y explicación de los factores de éxito en el desarrollo de la política de ciencia e innovación en Corea. En segundo lugar, este es un aporte para facilitar la adaptación de la experiencia coreana a las condiciones de Colombia y de sus regiones; esta reflexión, a partir de los comentarios y apreciaciones realizadas, va a suscitar comentarios en varios sentidos sobre el proceso coreano y su aplicabilidad al caso colombiano, lo cual es una de las intenciones con miras a contribuir a la reflexión abierta, pluralista y a la apropiación realista de la experiencia coreana. Hay que expresar las limitaciones de este ejercicio: el desconocimiento apreciable, aunque explicable, de los procesos políticos y sociales en Corea que bien pueden constituirse en factores de éxito o de fracaso del desarrollo de la CT+I. En el caso colombiano somos conscientes de los obstáculos derivados de nuestro régimen político y del desarrollo productivo emprendido, y al final se plantean algunos supuestos requeridos para el éxito de las propuestas presentadas.

3

1. LA POLÍTICAS DE CT+I Y DE DESARROLLO INDUSTRIAL O PRODUCTIVO

1.1 Antecedentes y contexto de partida Hacia los primeros años de la década de los años cincuenta del siglo pasado, se presentan unas extremas condiciones de pobreza generalizada, la preponderancia de una economía agraria tradicional, conmoción social, destrucción de la infraestructura y caos generalizado producto de la guerra y de la ocupación japonesa. El PIB per cápita estaba entre 60 y 100 US por año, que en ese tiempo equivalía a dos terceras partes del PIB colombiano. La inestabilidad política y la falta de recursos naturales, eran causas objetivas para el alejamiento de las empresas extranjeras para realizar inversión en el país; la conclusión de las élites fue que el puntal de desarrollo del país era el recurso humano que contaba con un umbral de competencias de partida, fruto del gran valor social que la sociedad coreana históricamente le había otorgado a la educación. El investigador Linsu KIM2, plantea que, de manera paradójica, el caos generado por la guerra, en cuanto al desplazamiento caótico de la población y la experiencia generalizada de conmoción social facilitó de manera inesperada la creación y fortalecimiento del sistema nacional de innovación, ya que la sociedad era muy estratificada y asentada en regiones; los efectos de la conflagración acercó a personas de diferentes clases sociales y regiones antes incomunicadas, sentando así una de las bases de la construcción de sistema nacional de innovación. La inestabilidad política se acaba con el golpe de estado en 1961 dirigido por el General Park que instaura una política industrial apoyada en una política de ciencia y tecnología, y educación.

1.2 Las etapas de la transición tecnológica y su relación con el desarrollo productivo Se parte de caracterizar las etapas de la política industrial o de desarrollo productivo; y a continuación se reflexiona sobre la política de CT+I respectiva. Las etapas en las política industrial son: industria ligera orientada por las exportaciones, el impulso a la industria pesada y a la industria química y petroquímica; la industria intensiva en tecnología; la industria de alta tecnología y los clusters de innovación; y las industrias de nuevo futuro.

2

KIM, Linsu, Imitation to Innovation, Harvard University Press, 1997

4

La relaciones entre el proceso de desarrollo productivo y la política de CT+I se observan en la siguiente gráfica:

Evolution of S&T Policy for Economic Development Sources of technology Mature foreign technology

Emerging foreign technology

Creative R&D capability Absorptive capacity + R&D capability Absorptive capacity

Indigenous R&D

Application Improvement

Acquisition

Assimilation Improvement

Acquisition

Assimilation

Acquisition

Duplicative imitation Learning

Creative imitation Catching up

Creative innovation Innovating

Fuente: Sung Chul, CHUNG, 2014

Industria ligera orientada a exportaciones, industria pesada e imitación duplicativa En los años 60 y mediados de los 70 el gobierno focalizó el apoyo público en las industrias intensivas en mano de obra orientadas al mercado externo, tales como, confecciones, pelucas, electrodomésticos, zapatos, semiconductores, automóviles, poliéster, cuero. Desde esta etapa se observan claras diferencias con el enfoque de sustitución de importaciones en América Latina, debido a que en el caso coreano, se utilizó un sistema de premios y castigos, basado en indicadores de desempeño precisos, un seguimiento mensual de metas en exportaciones, por ejemplo, las empresas que cumplían con las metas continuaban recibiendo el apoyo público, y a las que no se les suspendía aquél. A principios de los años 70 se toma la decisión política de focalizar la política de desarrollo productivo en la implantación de industria pesada (industria naval) y la petroquímica, aún en contravía de agencias financieras multilaterales y algunos gobiernos amigos de Corea; el proceso no estuvo exento de sobresaltos por algunos errores en el dimensionamiento y la gerencia de los grandes proyectos, mas se perseveró y se instala y desarrolla esta industria. Dado que en el caso coreano la situación de inestabilidad política, había alejado la IED y la posibilidad de uso importante del licenciamiento de tecnologías, se opta por la estrategia de la contratación de grandes préstamos desde agencias multilaterales que se destinaron a realizar inversiones en las industrias seleccionadas lo cual implicó grandes importaciones de bienes de capital extranjeros y plantas llave en mano.

5

La dinámica tecnológica, en esta etapa, se desarrolló con el enfoque de aprendizaje tecnológico que implicó la imitación de tecnología extranjera madura en un proceso de tres etapas: 1) adquisición de tecnología mediante la compra de maquinaria y equipo, proyectos llave en mano; 2) asimilación mediante ingeniería reversa a los bienes de capital importados, apropiación de conocimiento tácito mediante relaciones con personal de empresas extranjeras; 3) una modalidad para el aprendizaje tecnológico fueron los contratos de: manufactura de equipo original, diseño propio y manufactura, y manufactura de marca propia; 3) mejoramiento incremental a partir de lo anterior. Esta etapa se llama también la de imitación duplicativa. En esta etapa se crearon las bases para realizar investigación y desarrollo, tal como se verá en el nivel de la política pública. Impulso a la industria de alta tecnología y valor agregado e imitación duplicativa. Desde los años 90 se toma la decisión de focalizar el apoyo público hacia productos y altas tecnologías, tales como TIC, nuevos medicamentos y pesticidas, redes digitales de servicios integrados de banda ancha, nueva generación de automóviles e ingeniería médica; nueva generación de semiconductores, ingeniería ambiental, nuevas energías, nueva generación de reactores nucleares, entre otras. En cuanto a la dinámica tecnológica: se hace esfuerzo por adquirir tecnologías extranjeras emergentes, que ante la creciente dificultad en la obtención de licencias tecnologías, las empresas con el apoyo del Estado fortalecen su capacidad interna para la investigación; las empresas asimilan la investigación realizada en los Institutos públicos de Investigación, IPI; y mejoran tecnologías, estos logrando la llamada imitación creativa. Se incrementan y cualifican los centros de investigación en las empresas. Fortalecimiento de una economía del conocimiento creativa Desde la década pasada el gobierno ha focalizado la política industrial en sectores que implican innovación creativa, basada en ciencia en temas relacionados con: el espacio, física de alta energía, entre otros. Las nuevas fuentes de crecimiento son 9 industrias estratégicas: comunicaciones móviles 5G, plantas oceánicas, automóviles inteligentes, robot inteligente, sistemas inteligentes de seguridad; y en 4 industrias básicas: semiconductores inteligentes, big data, nuevos materiales e internet de las cosas. La dinámica tecnológica implica la adquisición conocimiento y tecnología generados en el país y la aplicación innovadora en productos y servicios. Es la etapa de la innovación creativa. En ella se han fortalecido las capacidades nacionales de I&D&I.

1.3 El desarrollo institucional en CT+I y en educación En este aparte se realiza una descripción de las acciones y reformas de la institucionalidad de CT+I y se establece su relación con las demandas y oportunidades del proceso de desarrollo productivo descrito. 6

Industria ligera y pesada orientada a exportaciones e imitación duplicativa Se parte de una población con un umbral básico de competencias para el trabajo, y con un valor social que otorga gran importancia a la educación. En esta primera etapa de la transición tecnológica el énfasis se hizo en el fortalecimiento de los institutos públicos de formación de técnicos y tecnólogos, tal como se observa en la gráfica siguiente:

17

Note: 1) Enrollment rate = number of enrolled school-age students / school-age population. The school-age refers to 6-11 years for elementary school, 12-14 years for middle school, 15-17 years for high school, and 18-21 years for tertiary education. 2) Tertiary education includes all post-secondary education in colleges and universities. Source: Korea Educational Development Institute (http://cesi.kedi.re.kr).

Fuente: Yongsoo, HWANG, 2014. La justificación de este énfasis era que la demanda del sector productivo en la industria ligera e intensiva en mano de obra, se expresaba en la necesidad de personal con competencias para realizar ingeniería reversa sencilla y a partir de ello pequeños mejoramientos. Cuando se impulsó la industria pesada y la petroquímica además de ellos, se requirió una oferta de ingenieros de alta competencia y de personal que estudiaba y vivía en el exterior. Con relación a la investigación y desarrollo, en vista que, en los años 60 y 70, las universidades tenían poca capacidad de investigación y no estaban interesadas en la focalización de la política industrial, el gobierno toma la decisión estratégica de crear los Institutos Públicos de Investigación, IPI, y la creación de universidades tecnológicas. La secuencia general de la evolución de las políticas de CT+I se observan en el gráfico siguiente:

7

Chronology of the major S&T policy measures Technology learning Institution building: MOST, GRI, etc

Strategic technology development Indigenous R&D,

Mission-oriented R&D

Creative innovation New growth engine, Creative R&D

2014

MSTIFP

12/16/2014

Chung STI Policy

10

Fuente: Yongsoo, HWANG, 2014. Se destaca que derivado del primer plan quinquenal de desarrollo (1962), se formula el primer plan nacional de Ciencia y Tecnología. Igualmente es muy importante subrayar la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, MOST, cuyas principales funciones fueron: poner en marcha un plan de promoción básica de ciencia y tecnología, integrar los planes de I&D de otras agencias, coordinar las políticas de inversión en I&D a través de los ministerios, promover la cooperación internacional, y gerenciar los IPIs. Hay que resaltar, en 1966, la creación del KIST –en inglés: Korean Institute of Science and Technology- enfocado en el desarrollo de tecnología industrial, ofreció a los investigadores del exterior especial tratamiento. Una evaluación del desempeño de los IPI demuestra que contribuyen al desarrollo industrial mediante su ayuda a las empresas privadas a adaptar tecnologías extranjeras; en los años 60 y 70 los IPI fueron más efectivos que otros programas públicos de apoyo; también contribuyeron a la creación de bases para el desarrollo de la ciencia y tecnología mediante la atracción de jóvenes talentos al campo de la ciencia y la tecnología y a fortalecer la cultura de la I&D. Nótese que los IPI en las primeras etapas no asumen investigación básica o estratégica, en lugar de ellos estaban alienados a la demanda del desarrollo del sector productivo. En el campo de la educación universitaria, es preciso resaltar la creación del KAIS –en inglés: Korea Advanced Institute of Science-, luego KAIST, la primera universidad especializada en ciencia y tecnología, que luego difunde su modelo, observar gráfica siguiente:

8

22

Experimentation of the KAIST Model 1971

KAIS

1973

1986 1987

POSTECH

Dissemination of the KAIST Model

1990

1993

1998 1999

UST

GIST COEs Program

2007 2008 2009

2011

UNIST

BK21 Program

Plan for Developing Graduate Schools by SNU Plan for Promoting Specialized Engineering Universities

2003 2004

Pursuit of World Class Academic Excellence

IBS

DGIST

NURI Program

Korea Polytechnic University

Graduate School of Convergence S&T of SNU

WCU Program

KAIS: Korea Advanced Institute of Science

GIST: Gwangju Advanced Institute of Science and Technology

POSTECH: Pohang University of Science and Technology

BK21: Brain Korea 21

WCU: World Class University

SNU: Seoul National University

UST: University of Science and Technology

IBS: Institute of Basic Science

NURI: New University for Regional Innovation

COEs: Centers of Excellence

UNIST: Ulsan National Institute of Science and Technology

Source: Hwang, Yongsoo(2014), “Dissemination of the KAIST Model in Korea and Selective Efforts of Asian Transitional Countries for World Class University”, 2014 MOST Critical Mass Training, 2014.8.10-14, Bahir Dar, Ethiopia

Fuente: Yongsoo, HWANG, 2014. En esta primera etapa de la transición tecnológica fue posible la apropiación tecnológica y mejoramientos incrementales, debido a factores favorables como la debilidad del sistema de propiedad intelectual en esa época. Impulso a la industria de alta tecnología y valor agregado e imitación duplicativa. En esta etapa la política industrial se enfoca en sectores de alta tecnología y valor agregado que exigen mayores capacidades internas de I&D y una oferta de personal con mayores calificaciones. Es el tiempo de la diseminación del modelo del Instituto de Ciencia y Tecnología Avanzadas, KAIST. En el campo de la I&D nuevos hechos como: el agotamiento del desarrollo industrial basado en las exportaciones y en la apropiación tecnológica, y el fortalecimiento del sistema de derechos de propiedad intelectual –adhesión a ADPICS-, así como la negativa de las empresas extranjeras para el licenciamiento de tecnología, configuran una etapa de nueva oportunidad para la transición tecnológica que implicó nuevos retos: entre ellos la necesidad de fortalecer la capacidad nacional de generación de innovaciones tecnológicas. Los hitos son: la expansión de la I&D y el lanzamiento de los Programas nacionales con misión orientada a la I&D, entre el ellos el proyecto HAN –Proyecto G7 o la inclusión del país en los principales 7 países en el año 2000- lanzado en 1992 centrado en el desarrollo de tecnologías estratégicas para impulsar el crecimiento económico: en productos y en tecnologías centrales; el proceso de formulación de estas tecnologías incluyó: prospectiva tecnológica, establecimiento de comités público-privados, acuerdos interministeriales e implementación; el formato de este Programa fue colaboración a largo plazo entre gobierno y empresas. 9

Hay que destacar la creación del Ministerio de Información y Comunicaciones en 1995 y medidas relacionadas. Se incentivó la investigación en las empresas privadas, se abrió el mercado de capitales a las nuevas empresas de base tecnológica, y la promoción de capital de riesgo. Uno de los resultados sorprendentes de las políticas impulsadas en esta segunda etapa es el crecimiento acelerado de la I&D realizada por las empresas privadas que en 1995 asumen el 73,1% del total de la I&D, declina ligeramente la participación de los IPI y se mantiene constante la participación de las Universidades, -observar gráfico siguiente.

Research manpower of the R&D players Private industries

Universities

GRIs

Fuente: Sung Chul, CHUNG, 2014 Lo anterior se comprueba con el crecimiento vertiginoso de los centros de I&D en las empresas: en el año 2001 eran 9.070 y en el 2013 28.440, de los cuales los centros pequeños –menos de 5 investigadores- son el 50% del total. Fortalecimiento de una economía del conocimiento creativa En cuanto a formación de personal esta etapa que se inicia a principios de la década pasada, busca nutrir talentos científicos mediante la expansión de los colegios para talentos científicos, promover universidades de investigación de nivel mundial y proveer fondos estables para los IPIs. También promoción de nuevas empresas de base tecnológica; la internacionalización de las actividades de CT+I; promoción de la innovación en las regiones; y fortalecimiento de la infraestructura robusta: grandes instalaciones, bancos de recursos bio, entre otros.

10

1.4 Gobernanza del sistema y su estructura3 El tema incluye la estructura actual de la gobernanza, el alcance y rol de la planeación de la CT+I, y recientes recomendaciones sobre la gobernanza. Es conveniente hacer alusión a las dos más recientes estructuras de la gobernanza: en 2011 y los ajustes de 2013.

Standing NSTC in 2011

For Effective Coordination

President Prime Minister

Standing NSTC as a Control Tower with STI Policy Coordination and R&D Budget Allocation Power

MEST

NSTC

MKE

KRCF

NRCS

ISTK

13 GRIs

26 Policy Inst.

14 GRIs

SCIENCE AND TECHNOLOGY POLICY INSTITUTE SCIENCE AND TECHNOLOGY POLIC INSTITUTE

Others

6

La Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología –NSTC-, puesta en marcha en 2011, es la instancia máxima de orientación de la CT+I, a la manera de “torre de control” encargada de la coordinación de la política y de la destinación del presupuesto para CT+I. La justificación de la implementación de la NSTC se debió a: 1) la creciente necesidad de establecer una “torre” para la planeación para orientar una estrategia creativa de I&D; 2) la puesta en marcha de un sistema de coordinación que genere un círculo virtuoso entre política pública, presupuesto y evaluación; 3) contar con un panorama nacional de la Ciencia y La Tecnología y mejorar la eficiencia en la destinación del presupuesto, la coordinación y la evaluación. En la práctica, la coordinación entre las prioridades del desarrollo productivo y la política de CT+I se realizaba en el ámbito de la NSTC. La NSTC está presidida por un Ministro, con dos Vicepresidentes, cuya gestión es asumida por un Director que está apoyado por 5 unidades: planeación y gestión; política de ciencia y

3

Basado en: Kichul LIM, 2014

11

tecnología; coordinación de investigación y desarrollo; gestión del desempeño; y una división de apoyo operacional. El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, MEST, -creado en el periodo 2008 a 2012- tiene a su cargo 13 Institutos de Públicos de Investigación estratégica; y del Ministerio de Conocimiento y Energía, MKE, dependen 14 Institutos Públicos de Investigación aplicada al sector productivo. En 2013 se producen cambios en la gobernanza de la siguiente manera, en la cual se observan los siguientes hechos:

New Governance for Creative Economy in 2013

For Driving ‘Creative Economy’

President Prime Minister MOSF

MSIP

S&T

MOTIE

ICT NSTC

Economy Budget

Trade

Others

Industry Energy

* MOSF: Deputy Prime Minister and Ministry of Strategy and Finance * MSIP: Ministry of Science, ICT and Future Planning * MOTIE: Ministry of Trade, Industry and Energy SCIENCE AND TECHNOLOGY POLICY INSTITUTE SCIENCE AND TECHNOLOGY POLIC INSTITUTE

7

El desplazamiento de la NSTC hacia la órbita del nuevo Ministerio de Ciencia, TIC y planeación de futuro –MSIP-, que además cambia parcialmente de nombre como Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; en la práctica eso significa que la influencia de la anterior NSCT se reduce, lo cual es lamentado por algunos (Dr. LIM). Emerge un actor con importante influencia: el Ministerio de Estrategia y Finanzas que depende del Primer Ministro. El propósito de este nuevo esquema de orientación de largo plazo de la I&D tiene estos propósitos: impulsar las capacidades de CT+I; orientar el crecimiento económico y mayor estándar de vida; y creación de empleo a través del desarrollo de ciencia y tecnología. Con relación a los procesos de planificación hay que resaltar que desde 1962 a partir del primer plan quinquenal de desarrollo, se formuló el correspondiente Plan de desarrollo tecnológico (1962-1967). En 1967 el Ministerio de Ciencia y Tecnología presenta el Plan integral de largo plazo en ciencia y tecnología, incluyendo la visión y la dirección del desarrollo de ciencia y tecnología para las siguientes dos décadas; y dividió el periodo hasta 1980 en tres períodos caracterizados por específicos desarrollos socio-económicos a lograr. 12

Hay que destacar el proyecto denominado Prospectiva en ciencia y tecnología 1986-2005, presentado en 1987; y el Plan de largo plazo en ciencia y tecnología para 2010. Hay que incluir el Programa Nacional de Ciencia y Tecnología de 1992 (o proyecto G7), y sus correspondientes planes sectoriales por cada uno de los ministerios. Lo anterior demuestra el sistemático y permanente ejercicio de planeación de la CT+I. Finalmente y asociado con la estructura de la gobernanza del sistema es necesario destacar al Instituto de Política de Ciencia y Tecnología, STEPI. Se crea en 1987 como un spin-off del KIST. Sus actividades y roles han sido: realizar prospectiva de tendencias relevantes en ciencia y tecnología; establecer el Plan de mediano y largo plazo en ciencia y tecnología; realizar prospectiva de oferta y demanda de recursos humanos en ciencia y tecnología; planeación, gestión y evaluación del Programa de I&D; promover la cooperación internacional en ciencia y tecnología; y generar y diseminar materiales relevantes en ciencia y tecnología, datos e información. Los logros principales del STEPI son: liderar el desarrollo del Plan de mediano y largo plazo en ciencia y tecnología; liderar la planeación de los proyectos nacionales de I&D; presentar la estrategia de futuro sobre la inversión nacional en ciencia y tecnología; promoción de los intereses nacionales a través de la cooperación internacional en ciencia y tecnología. STEPI cuenta, en 2013, con una planta de personal de 173 empleados, de los cuales 143 investigadores, en los campos de: economía, administración de negocios, ciencia política, política de CT+I, y ciencias e ingeniería. Realiza dos tipos de investigación: con apoyo público –enfoque arriba hacia abajo- con un 60% del total, e investigación por contrato – enfoque abajo hacia arriba- con el 40% del total.

2. DESARROLLO REGIONAL E INNOVACIÓN Entre los efectos de las políticas industrial y de CT+I hacia principios de los años noventa hay que destacar que dicha focalización productiva significó la profundización de grandes brechas entre regiones y entre los sectores urbano y rural. 2.1 La superación de las brechas en el desarrollo Para superar las brechas mencionadas a principios de los años 2000 se expidió una política de desarrollo nacional balanceado, que estipulaba que para lograr crecimiento de la competitividad en las regiones se requería un vínculo permanente entre el gobierno central y los gobiernos regionales en el diseño de política y en su implementación. Para ello se realizó un proceso de integración de procesos entre los gobiernos central y regionales, -observar gráfico siguiente.

13

Aligning Process between Central and Regional Gov. (In Case of Balanced National Development Policy) 

Control tower Law Fund Central Gov. Plan

Strategy (input)

Regional Gov.

(Select & Focus)

Regional Strategy Mgt. Agency



This is a typical policy making and implementation in Korea

Established “ Presidential Committee on Balanced National Development” (2003) • Enacted “Special Act on Balanced National Development” (2004) • “Special Account for Balanced National Development” (2004) Developed “Five-Year Regional Development Plan” (2004)

Selected “16 Regional Strategic Industries” based on regional characteristics (2004)

• Accepted imposed Regional Strategic Industries as its target industries

• Founded “Technopark” as an management entity in each 16 regions • Empowering Technopark with managing Regional Strategic Industries

Plans and Strategies at the national level were closely linked to the regional strategy and 28the regional level implementation at

Fuente: Wangdong KIM, 2014. El proceso de planeación implicó la participación de los actores regionales en la formulación del Plan y en la Estrategia en el nivel nacional y éstos se vincularon a la estrategia regional y la implementación en nivel regional. Se impulsan los tecnoparques como agencias de gestión en 16 regiones; y se delegó a los tecnoparques para gestionar industrias estratégicas en las regiones. En los años 2000 se adoptó una política de cluster como una herramienta para impulsar la competitividad regional; un cluster innovador se concibe como una aglomeración de empresas, universidades, institutos de investigación, servicios de extensión tecnológica y clientes con miras a crear sinergia, logrando competitividad regional por medio de la creación y funcionamiento de redes. En Corea el concepto genérico de Parque se relaciona con el de cluster en una visión evolutiva, -observar gráfico siguiente:

14

Types of Cluster Business Activity

Research Activity

Science Park (Research Park)

Science & Technology Park

Orientation

R&D

R&D + Production

Main Actors

Univ. + Research Institute

Main Functions of Mgt. Agency Korean Cases

STI Park

Technopark

Industrial Complex

R&D + Production + TT & TC + Business Support

Production + Incubation + Business Support

Production

Univ. + Research Institute + Firm

Univ. + Research Institute + Firm + Business Support Org.

Firm + Business Support Org.

Firm

•R&D support •Networking of Uinv..-GRIs

•R&D support •Networking of Unit-GRIs-Firms

•R&D support •TT&TC •Incubation •Business support

•Incubation •Production •Business support

•Production support

Daedeok Science Down (early)

Daedeok Innopolis (present)

?

Gyeonggi TP Chungnam TP

Gumi Industrial Complex

(Innov. Cluster)

29

Fuente: Wangdong KIM, 2014. Desde la izquierda es posible observar la preponderancia del empuje de la oferta –Parque Científico-, la del jalonamiento de la demanda –Tecnoparque-, enfoques mixtos –Parque científico y tecnológico, y Parque de CTI (cluster de innovación)-; y el complejo industrial. Las visitas de campo del Programa de Entrenamiento incluyeron Daedock Innopolis y Chungnam, de los casos reseñados arriba; el primero como una ciudad del conocimiento con impacto nacional que se encuentra en la etapa de consolidación de un cluster de innovación; y el segundo como un Parque Tecnológico que impulsa la vinculación de universidades y empresas. Las funciones de los Tecnoparques en Corea son: planeación y gestión de las industrias estratégicas regionales; nutrir las pymes de base tecnológica; y facilitar la cooperación y la operación de redes. Las políticas relacionadas con los clusters de innovación, incluyen los diferentes conceptos de Innopolis (Daedok), Complejo industrial y Tecnoparque, con diferencias en sus enfoques de política, dependencia etc, -observar gráfico siguiente:

15

Fuente: Deok Soon YIM, 2014 El tipo de clusters que tiene impacto en las regiones son los Tecnoparques y las agencias que dependen de los gobiernos regionales como Digital Media City –visitada en el programa de entrenamiento- y Pangyo Technovalley.

3. FACTORES DE ÉXITO EN EL DESARROLLO DE CT+I EN COREA Y SU ECONOMÍA Se tratan de manera separada los factores relacionados con el éxito en el desarrollo económico; y luego aquellos que tienen que ver con el desarrollo de la CT+I. Al final se realiza una vinculación entre los dos tipos de factores, con el fin de facilitar la reflexión para el capítulo siguiente sobre las implicaciones para Colombia. 3.1 Factores de éxito en el desarrollo económico4 El primero es el deseo por lograr una economía autosuficiente, cuya motivación fue: superación de la pobreza (el país que ocupaba el lugar 101 entre 125 en 1961); superación 4

Basado en: Yongsoo Hwang, 2014

16

de la falta de dotación suficiente de recursos naturales; logro de confianza en la defensa nacional. Los principales impactos de ello fueron: inicio de los planes de desarrollo económico y la industrialización; el desarrollo de recursos humanos; y perseguir desarrollo tecnológico nacional para lograr una autonomía tecnológica. Lo anterior resultó en una tendencia muy positiva, en los últimos cincuenta años, en el crecimiento del comercio internacional y en la participación de las importaciones de energía sobre el total. Corea es el país que logra la industrialización en el lapso de tiempo más corto de la historia -19 años. Para ello fue muy importante la sincronización de las estrategias de industrialización y aquellas de CT+I, -observar cuadro siguiente.

8 Industrialization Strategies

1960s

· Develop import-substitution industries

· Initiate S&T education and training

· Expand export-oriented light industries

· Build up scientific and technological infrastructure · Promote technology imports from abroad

· Support producer goods industries · Expand heavy and chemical industries

1970s

1980s

1990s

STI Strategies

· Shift emphasis from capital imports to technology imports · Strengthen the industry’s international competitiveness

· Expand capacity for technicians and engineers · Develop institutional arrangements for indigenous technology development · Establish specialized research institutes

· Improve the industry’s economic efficiency

· Cultivate highly capable engineers and scientists

· Promote technology-intensive industry

· Initiate national R&D projects

· Improve industrial productivity

· Support for the industry’s technology development

· Promote the industry’s structural adjustment and technological innovation

· Expand long-term national R&D programs

· Facilitate efficient use of economic resources

· Strengthen demand-oriented technology development

· Expand information networks

· Improve national innovation system

Fuente: Yongsoo Hwang, 2014 Es importante resaltar la construcción de infraestructura física como: vías, trenes, autopistas, puertos, represas, metros y parques industriales; y en los años 70 la implantación de 6 sectores de industria pesada e industria química: acero, electrónica, petroquímica, construcción de barcos, maquinaria y metales no ferrosos. Esas iniciativas abrieron oportunidades para la expansión de capacidades industriales, trabajo para técnicos e ingenieros, entrenamiento técnico, aprendizaje tecnológico y asimilación, mercados para materiales y equipamiento y adquisición de tecnologías para el diseño y operación. Corea internalizó y actualizó tecnologías sofisticadas relacionadas con sistemas técnicos de gran escala y enfrentó el desafío de mega proyectos de construcción de grandes plantas e infraestructura a nivel nacional e internacional. 17

La transformación del patrón de especialización en los últimos 45 años es muy significativo:

●

Korea has grown dynamically from a less developed agriculture-based economy to a developed

13

manufacturing-based economy.

Fast growth in heavy and chemical products

1971

1976

1981

2011

Primary products

13.9

12.2

10.4

2.8

Light Industries

72.1

57.9

45.6

6.2

Heavy & Chemicals

14.2

29.8

44.0

91.0

Total

100.0

100.0

100.0

100.0

Share in manufacturing value-added by subsector

Source : Song, Byoung-Jun(2013), “Government Role and

Industrialization in Korea”, 2013 TAP Program, August, KOICA.

Source: Bank of Korea (http://ecos.bok.or.kr)

Fuente: Yongsoo Hwang, 2014. En la dinámica del proceso descrito es clave la movilización de recursos. Con relación a capital financiero desde el exterior hay que destacar que además de la ayuda para el desarrollo, desde mediados de los años 60 fue creciendo la participación de los préstamos comerciales y los públicos. En los últimos años es importante la inversión extranjera directa. El flujo de divisas y las remesas internacionales tuvieron impacto: desplazamiento de trabajadores en minería y enfermeras a Alemania Occidental, el fondo japonés de reparación, el desplazamiento de obreros de la construcción a los países del Medio Oriente; y las divisas por el crecimiento de las exportaciones. Con relación a la educación se debe destacar la gran importancia que la sociedad coreana históricamente ha otorgado a la educación; en este proceso de desarrollo se la consideró como un camino para salir de la pobreza; se subraya la dedicación de los padres por sus hijos; se asume la expansión de la infraestructura educativa mediante la política de desarrollo de recursos humanos; se considera la educación como un medio para lograr la movilidad social en un medio de competencia. Los impactos de la actitud hacia la educación y de la política pública fueron: reducción drástica de la tasa de analfabetismo, la reducción de las brechas de conocimiento entre la

18

gente, la aceptación de la modernización, industrialización y la democracia; y la disposición de una oferta de personal de alta calidad en ciencia y tecnología. Si se relaciona el énfasis de los esfuerzos del desarrollo de las personas en cada etapa del desarrollo productivo y de la transición tecnológica se observa lo siguiente:

1960s

9

1970s

1980s

Heavy and Chemical Industry

Technologyintensive Industry

Industry for Promotion

Industry

Technological Needs

Operation Technology

Equipmentembodied Technology

Production Technology

Technological Efforts

Learning of Turnkeybased Foreign Technologies

Assimilation of Foreign Technologies, Reverse Engineering

Modification of Foreign Technologies, Endogenous Technology Development

Needs of Human Resource

Technician

Engineer

Highly Capable Engineer

HRD Efforts

Expansion of Technical High School

Expansion of Engineering College

Cultivation of Graduate-level S&T Manpower

Light

Source: Revised from Hwang, Yongsoo (2007), “Role and Performance of S&T Policy to Cope with Transitional Needs of Economic Development”, Symposium for the Forty Anniversary of S&T Administration in Korea , 2007. 10. 29, MOST & STEPI, Seoul.

Fuente: Yongsoo Hwang, 2014. Los esfuerzos educativos tienen énfasis diversos según la etapa del desarrollo productivo del país: en la primera etapa se buscó la expansión de la secundaria técnica, y sólo hasta la década de los ochenta se impulsa el cultivo del personal de ciencia y tecnología graduado – tales como ingenieros de alta competencia. Lo anterior se refleja en el altísimo crecimiento de las exportaciones del país: 1960

1970

1980

1990

2000

2013

GDP (US$, Billion)

2.0

8.1

63.8

263.7

511.8

1,234.0

Exports (US$, Million)

33

835

17,505

65,016

172,268

559,632

Imports (US$, Million)

344

1,984

22,292

69,844

160,481

515,586

-311

-1,149

-4,787

-4,828

11,786

44,047

Trade Balance (US$, Million) Source: Bureau of Statistics.

Lo cual expandió en gran manera la escala de la economía coreana, facilitó el crecimiento de grandes y competitivas empresas, y el profundo cambio desde exportaciones de 19

empresas intensivas en mano de obra hasta industrias intensivas en tecnología e industrias intensivas en conocimiento. A pesar del menor conocimiento que se tiene sobre el Movimiento Saemaul, llama la atención que se haya iniciado en la comunidad rural, impulsando valores como autoayuda, diligencia y cooperación; se afirma que la población ganó confianza en superar la pobreza y en la modernización de su entorno a partir de experiencias de éxito; los esfuerzos orientados al desempeño de los proyectos del Movimiento irradiaron un espíritu de competencia y cooperación, como capital social, a través del país. Es de subrayar que el Movimiento Saemaul, a partir de 1970 despliega el Movimiento por la “cientificacion” de la población, con base en los valores de: racionalidad, eficiencia y creatividad, que contribuyó a reducir las brechas de conocimiento en ciencia y tecnología entre la población incrementando la comprensión práctica y el reconocimiento social de aquellas. Con relación a la construcción institucional se destaca el visionario liderazgo del Presidente Park; los esquemas de implementación coherente de los planes de desarrollo económico; el papel de liderazgo del Ministerio de Ciencia y Tecnología; el establecimiento de los Institutos públicos de investigación y de las universidades especializadas en ciencia y tecnología; expansión de las empresas privadas –incluyendo a los chaebols- y sus centros de investigación; y los mercados internacionales que ofrecen necesidades tecnológicas y oportunidades. El Dr. Hwang concluye con algunos mensajes que destaco: los serias esperanzas de la población por un futuro mejor generaron las fuerzas orientadoras para el desarrollo económico y el avance de la CT+I; los acuciantes deseos para incrementar la autosuficiencia y reducir la dependencia externa de la economía motivaron la formación de capital nacional y el desarrollo nacional de tecnología; los esfuerzos en CT+I se potencian y florecen cuando se relacionan de manera concertada con la estrategia nacional de industrialización y con los valores de la sociedad. En una situación de recursos limitados un enfoque paso a paso puede ser útil; luego del desarrollo de iniciativas especiales y de instituciones, las experiencias exitosas pueden ser replicadas y difundidas a nivel nacional con efectos bola de nieve. Las respuestas proactivas a oportunidades, y los desafíos en la economía y en las empresas transforman de manera virtuosa las trayectorias de desarrollo. Los roles vitales de efectivos impulsores e instituciones son importantes para la orientación de la economía y los logros en CT+I. 3.2 “Secretos” en el desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación5. El tratamiento del tema se centra en el plano institucional: estructura de la gobernanza del sistema, la creación y fortalecimiento de instituciones.

5

Con base en: Wangdong KIM, 2014

20

Se destaca en primer lugar el establecimiento de un Ministerio de CT+I independiente con fuerte liderazgo en la planeación, la coordinación de los actores del sistema, y la gestión de los Institutos públicos de investigación y de las universidades especializadas en ciencia y tecnología. Otro factor detrás del éxito es la inversión creciente y cuantiosa en investigación y desarrollo:

2

Intensifying R&D Investment

■ Korean Experience ■ Since 1960s, Korean government has made a remarkable investment on STI sector •

Skyrocketing from $ 4mil.(0.25%) in 1963 to $ 55bil.(4.4%) in 2012

■ Private sector also actively invested on R&D

•

Gov vs. Private: 93:7(1963) -> 28:72 (2010) 1963

1970

1980

1990

2000

2010

2012

4

32

321

4,676

12,249

37,935

55,450

GERD /GDP(%)

0.25*

0.39*

0.56*

1.72

2.39

3.74

4.4

Gov. vs. Private(%)

93:7

71:29

64:36

19:81

28:72

28:72

25:75

GERD (US$, Mil)

21

Fuente: Wangdong KIM, 2014

En las primeras décadas la inversión pública fue preponderante durante tres décadas, hasta que la proporción sobre el PIB fue del 0,56 %; en adelante la inversión privada es mayoritaria. La estrategia de selección y concentración demuestra ser muy importante en el desarrollo de la CT+I coreana y en su desarrollo productivo; su justificación se encuentra en la limitación de recursos para la inversión en CT+I; la experiencia coreana acopia un proceso metodológico para la concepción e implementación de esta estrategia, que tiene en cuenta la selección de industrias, tecnologías o áreas; y la selección de instituciones, personas, actores del sistema con base en el criterio de excelencia y no de equidad o de necesidad, observar gráfico:

21

3

Selection and Focus Strategy

■ Background ■ Limited resources(narrow territory, no natural resources) to invest on STI sectors ■ Naturally used “Selection and Focus Strategy” for maximizing efficiency and effectiveness (e.g., Heavy and Chemical Industries in 1970, ICT industry in 1990s, etc.) LIMITED RESOURCES

■ Process of Selection and Focus Strategy

■ Forecast global trends in S&T(by tech. forecasting) ■ Select some target industry, technology or areas ■ Select some people, institutions as R&D actors based on excellence, not equality or necessity ■ Focused investment on the selected areas ■ Create success case ■ Diffuse to the other industry, technology or areas 

This strategy can also be powerful tool for the other developing 22 countries with limited resources

Forecast global trends

Select Target Areas Designate Actors (Excellency, not equality)

Focused Investment

Create Success Case

Diffuse the Other Areas

Fuente: Wangdong KIM, 2014 La disciplina y la efectividad en la formulación de Programas nacionales de I&D en gran escala, tales como el proyecto G7 es otro factor de éxito; se trata de programas de largo plazo y escala, con participación de varios ministerios; aplican la estrategia de selección y concentración; y con esquema de cooperación universidad-empresa. La progresiva complejidad del diseño de las políticas públicas, entre ellas la de CT+I, relacionadas con el desarrollo productivo, teniendo en cuenta el ámbito nacional y las tendencias internacionales, exigió un diseño y gestión de las políticas públicas más creativos y eficientes. Ello incluyó el lanzamiento y seguimiento de Programas Nacionales de I&D en cada ministerio, además de los sucesivos programas nacionales de CT+I. Esas fueron las razones para el establecimiento de los Tanques de Pensamiento, el primero de los cuales, el KDI, el Instituto de Desarrollo de Corea, se crea en 1971, y el STEPI, el Instituto de Ciencia y Tecnología, en 1987; a la par, la creciente complejidad de la gestión de la política pública requirió la creación de las Agencias de Gestión desde 1977, -observar gráfico en la siguiente página:

22

Developmental Phases of Policy T-T/Mgt. Agency Heavy and chemical industries

Light industries “The five-year economic development plan”(62)

Ministry of Science and Technology(67 )

(KIST, KIMM, KRICT, etc) Oil shock(79)

1970s KDI (1971)

1980s

KIET (1976)

MANAGEMENT AGENCY



10 new growth industrial technology

“The Declaration of “National R&D Program”(82) “Research Council Promoting Heavy and System”(99) Chemical Industry”(73) Ministry of Energy Ministry of (steel, petrochemicals, etc.) Information and Resource(77-93) Communication(94) Expanding of GRIs

1960s

POLICY THINK-TANK

Technology intensive industries

KISDI (1985)

KSEF (1977)

1990s

KEEI (1986)

STEPI (1987) ITEP (1989)

KIEP (1989) KISTEP (1999)

KIAT/KEIT (2009)

Since 1970s, policy think-tanks and R&D mgt. agencies has successfully supported to government officials 26

Fuente: Wangdong KIM, 2014 Con relación a la investigación e investigación y desarrollo en relación con las universidades en la primera etapa del desarrollo productivo, frente a sus debilidades en investigación y capacidades tecnológicas el gobierno decide de una parte, crear el sistema de Institutos públicos de investigación –KIST-, y de otra, la creación de la universidades especializadas en ciencia y tecnología –KAIST- con el fin de ofrecer científicos e ingenieros de alto perfil para las demandas de las empresas de las áreas y sectores seleccionados, -las políticas se diseñaron de acuerdo a la etapa del desarrollo productivo:

Major HRST Development Policies by Types 1960s -70s

Technical support

2. Knowledge High Caliber transfer Scientists & Engineers

Advanced countries

1970s-90s

1. Craftsmen & Technicians

S&T Human Resource Development

Manpower supply

• Specialization of Technical HS • Vocational Training Center • Specialization of Engineering Coll.

3. Next Generation S&T Human Resources

preparation

Future

2000s-

• S&T Gifted and Talented Education Institution • S&T Women Students and Scientists & Engineers • Attract Korean High Qualified Scientists & Engineers overseas • S&T research oriented Univ. or GS 36 Training Overseas • Dispatch S&E students for Studying and

23

En cuanto al nivel regional de la política, a partir de la política de desarrollo nacional balanceado de inicios de los años 2000 y de la política de clusters, el papel de los gobiernos regionales se acrecienta en lo relativo a I&D como factor de competitividad, por lo cual se inicia la construcción de sistemas regionales de innovación, la creación de Tanques de Pensamiento regionales y agencias de gestión de I&D –los tecnoparques, en la gráfica abajo.

Regional Think-Tank, Management Agency Presidential Committee

Central Government Level

Regional Government Level



Laws/Plans Policy Think-Tanks

STEPI KIET

National R&D Planning &Implementation

R&D Mgt Agencies

KIAT

Regional Plans/Strategies

Regional Policy Think-Tanks

Regional R&D planning & implementation

Regional R&D Mgt Agencies

Action Plans/Strategies Ministries

Regional Development Institutes

Regional government

Technoparks, GISTEP

Likewise the central government, the regional government also has the same functions such as Regional Policy ThinkTank(e.g., Daejeon Development Institute) and R&D Management Agencies (e.g., Chungnam Technopark) 54

Fuente: Wangdong KIM, 2014 Se puede observar una vinculación real de los niveles central y regional del gobierno y las diversas organizaciones.

4. IMPLICACIONES PARA COLOMBIA Se resaltan unas diferencias claves en los elementos del contexto colombiano con relación al coreano; y se proponen a partir de ello y de la integración y síntesis realizadas en los anteriores capítulos, algunos cambios y ajustes en el sistema y en algunos componentes de la política pública colombiana con el fin de dinamizar el desarrollo de la CT+I, planteando algunos supuestos en ámbitos fuera de la gobernabilidad propia del SNI.

24

4.1 Diferencias clave con el contexto coreano El sistema político Si bien esta dinámica en el caso coreano no se ha abordado en el entrenamiento ni se ha estudiado de manera suficiente el tema, su incidencia en el caso nuestro amerita algunas reflexiones iniciales; si bien en Corea se trata en las tres primeras décadas del proceso de desarrollo de ese país, de un régimen autoritario, nuestro conocimiento actual del mismo permite afirmar que se trató de un equipo de gobierno autocrático con capacidad de pensamiento de largo plazo en muchos órdenes, entre ellos el de desarrollo productivo y de CT+I. De igual manera se concluye que la política industrial –o de desarrollo productivotuvo la capacidad de gestión efectiva para focalizar la inversión pública en temas, áreas, tecnologías, bajo claros criterios, que el desarrollo histórico ha confirmado en su relevancia; se supone que las interferencias de tipo clientelista fueron mínimas. En el caso colombiano, además de falencias preponderantes en la capacidad de prospectiva estratégica de largo, el diseño y la gestión de la política industrial en sus diversas versiones han estado medidas por el clientelismo, mezclado con la influencia del narcotráfico, con lo que se dispersa la acción y la inversión pública. La política de CT+I ha estado capturada por una visión de empuje de la oferta. Colombia, a diferencia de Corea, se ha mantenido en una situación de guerra latente y de baja intensidad que ha desgastado al gobierno y a la sociedad rural, que se agrava con su mezcla con las organizaciones del narcotráfico que al filo de los años 2000 generó una imagen negativa del país frente a potenciales inversionistas del exterior. En la última década se logra mejorar la imagen del país, lo cual se ha visto reflejado en un flujo importante de IED, aunque en sectores extractivos de minería y petróleo y adquisición de empresas de servicios, incluido el financiero. Es conveniente tener en cuenta esta realidad con el fin de estructurar propuestas realistas y creativas en el diseño de la política pública. Desarrollo productivo En síntesis, Colombia, en contraste con Corea, en las primeras etapas adopta la versión Latinoamericana del modelo de sustitución de importaciones cuyas más importantes diferencias con relación al enfoque coreano son: mínimo énfasis en las exportaciones; escaso seguimiento de cumplimiento de metas; y mantenimiento indefinido de los incentivos; el modelo en Colombia no selecciona ni focaliza en sectores productivos. La influencia del Consenso de Washington profundizó el enfoque que no focalizó en áreas o tecnologías, el cual ha persistido hasta el presente. Es más la combinación de este enfoque con fallas de Estado como la captura, condujo a una focalización implícita en sectores cercanos al gobierno soportada en dudosos o inexistentes criterios de selección (Perry, Meléndez 2011). A diferencia del país asiático, Colombia cuenta con un gran acerbo de biodiversidad y cierto nivel de reservas de algunos recursos naturales. Con relación a los cuales no se ha contado con una política de desarrollo productivo enfocada a la agregación de valor. 25

Estructura y gobernanza del sistema nacional de CT+I Colombia tiene, en abierto contraste con la situación coreana, un elevado grado de desarticulación de subsistemas y actores del SNCT+I; una percepción de ello es la desarticulación de los llamados sistemas de competitividad e innovación de un lado, y del sistema nacional de CT+I. Y una debilidad en prospectiva estratégica en CT+I. Con relación a nivel de orientación de largo plazo de una política de Estado, en Colombia, en contraste con Corea, se han realizado muy escasos y esporádicos procesos de planeación de mediano y largo plazo en CT+I de carácter nacional y sectoriales; y el único que ha hecho -2006- se ha dejado de lado desde hace varios años. Como no ha habido una política de desarrollo productivo en el sentido coreano no ha existido focalización en la aplicación de recursos para CT+I. En ese nivel institucional de orientación prospectiva del sistema, en la práctica la Comisión Nacional de Innovación y competitividad, ha demostrado un rol más bien protocolario debido a: 1) ausencia de una visión compartida e integrada de unas políticas de Estado en CTeI y en Desarrollo Productivo; 2) falta de cultura institucional de evaluación de impacto y por ende de insumos de amplio alcance con base en los cuales realizar ajustes a las políticas; la Comisión se reúne una vez por año. Por su parte, la misión del Consejo Asesor de CTeI es asesorar al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias- en el diseño de la política pública relativa a ciencia, tecnología e innovación. Cabe resaltar que hasta el presente no se cuenta con una política de Estado en estas materias. Hay que mencionar, en los últimos años, la lentitud de los Consejos de los Programas Nacionales de CT+I que aunque teniendo por norma la responsabilidad de trabajar en temas de política pública en su campo de preocupación, en la práctica esta función de diseño de política se ha cumplido de manera muy parcial debido a: 1) la ausencia de una acabada estrategia nacional de CTeI y 2) la concentración de la atención y trabajo en asuntos relacionados con la aprobación de proyectos puntuales y en actividades operativas. En Colombia el grado de conocimiento de las dinámicas nacionales e internacionales en CT+I es mucho menor que en el caso del país asiático, debido a la ausencia de Tanques de Pensamiento que investiguen y realicen análisis de este tipo. Las decisiones de política han estado soportadas de manera precaria. De otra parte, Colombia exhibe grandes debilidades en la coordinación de actores del sistema: entre sectores, entre el centro y las regiones y entre éstas; entre las razones para ello debido a que las instituciones e instancias carecen de metodologías y capacidad estratégica al respecto. Ello genera dispersión de actividades, duplicación de esfuerzos y finalmente puede ser un hecho que explica la relativa mayor ineficiencia del sistema colombiano, -Índice Global de Innovación 2014 2015. Ello puede también contribuir a la

26

“sectorización” de la política de CT+I, que con el tiempo se puede profundizar tornando en el futuro aún más difícil el grado de coordinación que requiere un sistema efectivo. Dicha debilidad en las capacidades de coordinación se encuentra a nivel de las instituciones tomadas individualmente y en una instancia como el Comité Ejecutivo de la Comisión nacional de Competitividad e Innovación, que sería el órgano de coordinación y dirección de dicha Comisión Nacional. En la práctica ha operado, en el ámbito del Comité Ejecutivo, desde hace más de un año y con dinamismo el Comité Técnico Mixto de Innovación con participación técnica de una docena de instituciones nacionales y de los sectores público y privado, abordando tres frentes de trabajo: articulación, normatividad y cambio estructural, cuyos avances se presentan ante el Comité Ejecutivo. El número y dimensión, capacidad de gestión y financiamiento de los centros públicos de investigación colombianos están a mucha distancia de los coreanos, y su adscripción a ministerios y Colciencias es débil y confusa. La normatividad relacionada con CT+I en Colombia tiene un alcance mucho menor que en el caso coreano, lo cual dificulta procesos como el emprendimiento universitario, contiene pocos incentivos para la producción académica relacionada con la innovación y el desarrollo tecnológico, -necesidad de ajustar el decreto 1279 de 2004. Con relación a la formación de personal, en claro contraste con la experiencia de Corea, en Colombia no se han diseñado políticas públicas enfocadas en superar la “pirámide invertida" en educación superior, generando una falla de sistema consistente en la escasa oferta de técnicos y tecnológicos que demandan las empresas manufactureras -74% no innovadoras y 19% innovan para ellas mismas- y las empresas de servicios –el 65% no innovan-. La formación de personal a nivel de maestría y doctorado no refleja las necesidades de un sector productivo con el gran desafío de la innovación, y por ello la participación de campos de conocimiento como la ingeniería y las ciencias básicas relacionadas con la innovación es insuficiente. La vinculación universidad-empresa en Colombia es débil, a excepción de Medellín, acentuado este problema por la suspensión desde hace 2 años del mecanismo de “cofinanciación” –aporte público para la realización de proyectos conjuntos de innovación-, la debilidad de procesos de aglomeración empresarial y la debilidad o cuasi inexistencia de parques tecnológicos. Lo anterior acentuado por un ambiente universitario distanciado de las necesidades del sector productivo. 4.2 Elementos básicos de cambio sugeridos Estas propuestas se fundamentan en el estudio realizado, y tienen que ver con dos amplios temas: la gobernanza y la estructura del sistema; y con algunos elementos de la política de CT+I.

27

4.2.1 Gobernanza y estructura Nivel nacional Dado que la existencia real de los dos sistemas aludidos es débil, más que abordar el problema como la integración de los dos sistemas, se prefiere enfocar el tema como una propuesta de reorganización de la estructura de la gobernanza de los campos de la CT+I y de Competitividad. Nivel de orientación prospectiva del sistema El ajuste a la estructura de la gobernanza en este nivel debe, en términos genéricos, incluir la actuación de una instancia estratégica del sistema nacional de CT+I, que puede tratarse de un Foro de Política de Estado, un Consejo o Comisión Nacional asesora de la Presidencia; en algunos casos con funciones decisorias y en otros con funciones asesoras; implica una primera coordinación nacional en el nivel más alto de las acciones en el campo de la CT+I y la integración con otras políticas sectoriales, en este caso de la competitividad. En este nivel se concierta y aprueban las políticas de Estado y de Gobierno en CT+I, con una perspectiva de largo plazo de la cual se deriva una perspectiva en el horizonte de los periodos de gobierno. Los cambios en este nivel estratégico de la estructura apuntan a superar la falla de Estado denominada como inconsistencia dinámica, en cuanto a que la modalidad de organización que se ajuste o se propone, tiene entre su misión la de validar y aprobar una política de largo plazo, más allá del periodo electoral, con lo cual induce el compromiso del gobierno respectivo a comprometerse con inversiones y gestión que superen dicho periodo de gobierno, aunque sus retornos se logren el siguiente o siguientes. La instancia u organización que se proponga debe contribuir también a superar la falla de Estado denominada captura de rentas, mediante un proceso de designación de los miembros por meritocracia y provenientes de la universidad, empresa, Estado y sociedad civil, generando pesos y contrapesos por la capacidad de sus miembros y por la diversidad de intereses que expresen. En el ámbito del sector público son muy visibles las fallas de coordinación, por lo que las propuestas se dirigen a superarlas de manera contundente. En una perspectiva sectorial –vertical-, las propuestas apuntan a superar la falla de Estado llamada el problema de agencia, mediante instituciones y mecanismos que eviten la negativa de las agencias o personas para ejecutar agendas o planes aprobados, debido a los intereses creados y refractarios al cambio. Se propone la fusión de la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación y el Consejo Asesor de CT+I, acompañada de ajustes en su misión y funciones. La misión central de la nueva Comisión, denominada Comisión Nacional de ciencia, innovación y competitividad, CIC, es la de asesorar a la Presidencia de la República en estas materias, aprobar el Plan Nacional de largo plazo en CT+I y tomar las decisiones fundamentales para su puesta en marcha, así como asumir la evaluación de su impacto amplio.

28

Sus miembros provienen de los más altos niveles de la academia-investigación, el gobierno, el empresariado, la sociedad civil, designados por la Presidencia de la República con base en meritocracia. Esta propuesta se relaciona con la propuesta de la OECD (2014) de fortalecer la capacidad de prospectiva estratégica de la gobernanza en sus instituciones del gobierno central: Presidencia de la República, DNP, y en este caso COLCIENCIAS. Esta Comisión Nacional aprobará también una política de desarrollo productivo de largo plazo, que debe estar conceptualmente integrada con el Plan Nacional de largo plazo en CT+I. En cuento toca a la reestructuración de COLCIENCAS, una consecuencia lógica de las probables reformas en el entorno institucional, sugeridas por la OECD, es el fortalecimiento de su capacidad de prospectiva estratégica, lo que se debe reflejar en la creación de unidad a su interior con misión, funciones y recursos, a un nivel adecuado en la estructura organizacional. Al respecto, otra variante a este asunto es la creación de un Tanque de Pensamiento en Política de CT+I con la misión de realizar estudios e investigación sobre política de CT+I, uno de los cuales es liderar el primer Plan Nacional de Estado en CT+I. Con relación al Tanque de Pensamiento en política de CT+I, existen dos grandes opciones sobre su alcance: 1) focalizar su misión en el tema de CT+I; y 2) ampliar su campo de trabajo, incluyendo el tema del desarrollo productivo, con lo cual de manera directa generaría interés y compromiso por parte de otros ministerios y entidades públicas del nivel nacional y territorial. En el Estado colombiano, la creación de un tanque de pensamiento se justifica por la necesidad de una toma de decisiones basada en investigación. Su creación se constituye en una importante innovación institucional. Con relación al Plan Nacional de largo plazo en CT+I es útil adaptar la experiencia coreana de seleccionar temas prioritarios relacionados con los de la política de desarrollo producto, pudiendo tomar la forma de tipos de productos, tecnologías transversales, áreas de conocimiento; es necesario que dicha selección se sustente con inteligencia y prospectiva tecnológicas y en procesos participativos con los actores del sistema. Hay que resaltar que el contenido esencial para el trabajo de la nueva Comisión Nacional es el contar con un Plan Nacional de Estado en CT+I, y con una estrategia de Estado en desarrollo productivo. Por ello una de las actividades de la nueva Comisión será el de impulsar la formulación de dichos planes, apoyada por el Tanque de Pensamiento en política de CT+I, y/ por la organización que se defina en el caso del desarrollo productivo. Es importante que esta instancia estratégica del sistema se formalice mediante ley de la República. Nivel de coordinación del sistema. Se requiere reforzar la función de coordinación y orientación de la política de gobierno en CT+I y en desarrollo productivo. Es necesario distinguir que esta propuesta busca: 1) diferenciar la función de orientación política de largo plazo y de evaluación de sus impactos –misión de la Comisión Nacional- y la función de coordinación de la ejecución de la 29

política del gobierno respectivo, -que es la misión principal de este Comité; 2) hacer claridad que el contenido del trabajo de este Comité Ejecutivo es la política de Gobierno en CT+I, -que sigue parcialmente la política de Estado en CT+I. Este Comité tiene como misión la ejecución de la política de ciencia e innovación, mediante la formulación de políticas específicas, la elaboración detallada del presupuesto de ciencia e innovación, y la coordinación de acciones de las instituciones públicas. Estará conformado por: el Alto Consejero para la Competitividad y Proyectos Estratégicos; el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, el Ministro de Hacienda, el Ministro de las tecnologías de información y comunicaciones, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministro de Educación, Director del Departamento Nacional de Planeación; Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – Colciencias; el Presidente Ejecutivo de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio; y el Presidente del Consejo Privado de Competitividad. La reestructuración de COLCIENCIAS deberá generar una capacidad de gestión estratégica para liderar la coordinación de las acciones en el marco del sistema nacional de CT+I; para ello el Comité contará con una función de Gerencia que será asumida por COLCIENCIAS y una organización del sector privado. Para deslindar las funciones de responsabilidad por la ejecución de aquellas de la orientación a largo plazo de la política, tendrán voz y voto los Ministerios, el Alto Consejero para la Competitividad y proyectos Estratégicos; y solo voz: Colciencias, DNP y los representantes del sector privado. El Comité Ejecutivo deberá asumir la coordinación con las agencias e instituciones de los niveles sub nacional y departamental, con la participación de la Alta Consejería para la Competitividad, el Ministerio de Comercio-industria-turismo y COLCIENCIAS, -la reestructuración de este último deberá facilitar esta función. La reforma del Comité Ejecutivo es una manera de balancear la tendencia a la “sectorización” de la política y del sistema de CTeI y fortalecer la coordinación para la realizar de intervenciones con la participación de varios ministerios sobre problemas a asuntos transversales. Nivel regional Es conveniente realizar planes sub nacionales de CT+I de largo plazo de manera concertada con los actores respectivos. Los resultados de ellos serán los temas prioritarios para trabajar en esas áreas sub nacionales, las cuales serán asumidas por los Departamentos respectivos Dichos planes deben estar alineados con el plan nacional. De manera análoga en este nivel debe fortalecerse los niveles de orientación –Comisión regional de competitividad, ciencia e innovación-, coordinación –el modelo que se acuerde en las regiones- y ejecución de las políticas por parte de los empresarios, academia y el gobierno departamental.

30

4.2.2 Elementos de la política de CT+I Educación técnica y tecnológica, e ingeniería Se sugiere la realización de ejercicios de prospectiva de la oferta y demanda de este tipo de formación, dado el gran número de empresas que no innovan o lo hacen para la propia empresa. Asimismo ejercicios similares sobre la ingeniería por su probable impacto, vía la innovación en sentido amplio y estricto, en la productividad de las empresas. Impulso a la innovación e investigación aplicada Es conveniente expandir y profundizar los esfuerzos en la capacitación de los empresarios en gestión de la innovación, en aquellos que hacen innovación para la propia empresa, y con los que logran innovaciones para los mercados nacional e internacional; se incluyen también aquellas empresas que sin ser innovadoras han concluido ejercicios de capacitación y puesta en práctica de metodologías de optimización de la efectividad en la gestión empresarial, -extensionismo tecnológico. Es conveniente fortalecer y complementar los incentivos para la producción académica relacionada con el desarrollo tecnológico y la innovación, -con impacto en universidades, centros de investigación públicos y privados. Es conveniente expedir normatividad y tomar medidas de gestión para fortalecer las Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación, OTRIS asociativas, cubriendo durante varios años sus gastos operativos y velando por la permanente capacitación y actualización de su personal; las universidades deben actualizar sus estatutos de propiedad intelectual. Se requiere complementar el ecosistema para propiciar el surgimiento de emprendimientos por oportunidad, desde las universidades y centros de investigación, y empresas; realizando los cambios normativos correspondientes para facilitar dichos emprendimientos. Se requiere con urgencia una política nacional de largo plazo relacionada con los Centros Públicos de investigación, que debe incluir la creación de algunos de ellos, la fusión y/o transformación de los actuales. Con relación a la financiación es conveniente resaltar la necesidad de implementar un subsistema integrado de crédito de desarrollo enfocado en las pymes innovadoras y potencialmente innovadoras. Una reflexión específica merece el análisis y propuestas de cambio relacionadas con el Fondo de CT+I del Sistema general de regalías, que no se alcanza a incluir en este trabajo. Parques tecnológicos A partir del trabajo realizado en el Programa de Entrenamiento en Corea, se asume que el concepto de Parque Tecnológico debe destacar que se trata de una organización independiente, con o sin ánimo de lucro, encargada de la gerencia de un complejo que ofrece espacios físicos, infraestructura, equipos, laboratorios y demás servicios a las empresas asentadas al interior y/o en el entorno, y a emprendedores. 31

El Parque promueve la I&D, la innovación y el desarrollo tecnológico, los negocios, las actividades productivas y/o emprendimientos de base tecnológica. Desarrolla bienes y servicios innovadores de mediano y alto valor agregado que incorporan conocimiento científico y tecnológico. El propósito de un Parque Tecnológico es la generación de conocimiento y tecnología y su transferencia a las empresas y demás actores del sistema, con el fin de contribuir al desarrollo productivo y social del territorio. Las funciones que cumplen los diversos actores en un Parque son los siguientes: el Gobierno: contribuye a superar fallas de mercado, de sistema y de Estado, mediante mecanismos como: consultoría para facilitar la apropiación tecnológica y la innovación; crédito de la banca de desarrollo para impulsar la innovación; capital de riesgo y semilla para apoyar el emprendimiento de base tecnológica; diversos tipos de incentivos para las empresas de las áreas prioritarias –sectores productivos estratégicos- basados en su desempeño. Las universidades y los centros de investigación: crean conocimiento y tecnología; intermedian entre proveedores de tecnología extranjeros y las empresas para facilitar la transferencia internacional de tecnología; formación de personal competente; realización de investigación orientada por misión; y ofrecer servicios de la infraestructura científica. El sector privado genera conocimiento relacionado con los negocios; realiza inversión en investigación desarrollo e innovación; e identifica y genera una demanda derivada tecnológica hacia los actores del sistema. Se requiere que la política pública profundice y cree dos tipos de incentivos: a las organizaciones que gerencian los Parques; y a las empresas y actores que se asientan en ellos. En cuanto a los primeros: se justifican incentivos fiscales, créditos de banca de desarrollo; en lo relacionado con los segundos: incentivos fiscales, grants directos, grants en proyectos colaborativos, crédito de la banca de desarrollo. 4.3 Supuestos requeridos para la puesta en marcha de los cambios sugeridos El éxito de la puesta en marcha y afianzamiento de los cambios sugeridos depende en buena medida de la modernización del régimen político colombiano: esto es, la superación del clientelismo y el afianzamiento de la veeduría ciudadana en el uso de los recursos públicos. Tiene que ver también con el fortalecimiento del servicio público a través de la generalización de la carrera administrativa –en Corea llega hasta el nivel de Viceministro. En el nivel de la economía y el desarrollo productivo la propuesta requiere de un proceso efectivo para el diseño de una política de desarrollo productivo de largo plazo que implique selección de áreas, productos, tecnologías al nivel nacional y sub nacional, con base en los cuales definir prioridades de largo plazo en CT+I. Actualmente es posible y se justifica la participación de los actores de CT+I en la formulación de dicha política. 32

33