Notas sobre la descentralización en cuatro países del gran Caribe de cara a pensar una integración transfronteriza

Notas sobre la descentralización en cuatro países del gran Caribe de cara a pensar una integración transfronteriza
Christian Chacón Herrera
2014
Una breve contextualización de la organización político territorial de los cuatro países comparados, puede darnos pistas acerca de las posibilidades efectivas que, dentro del tejido intergubernamental nacional, tienen los actores en los territorios de frontera para tomar decisiones políticas (ver su autonomía efectiva como su incidencia en lo institucional), en torno a la propuesta de una Región de Integración Transfronteriza.
País
Nivel Intermedio
Nivel Local
Colombia
Departamento
Municipio
Nicaragua
Departamento (Nivel superpuesto, región autónoma)
Municipio
Costa Rica
Provincia
Cantón
Panamá
Provincia
Distrito
Tabla 1: Clasificación de niveles de gobierno por país.
Observando la Tabla 1 podemos evidenciar los distintos niveles territoriales en cada uno de los países estudiados.
En el caso de Colombia observamos que es un país cuyo nivel intermedio y local de administración territorial corresponde a los departamentos y municipios respectivamente. El papel de estas entidades responde al proceso de descentralización reciente que se ha presentado normalmente como un modelo con perspectivas de ser exitoso por la forma en que fue concebido en términos de los niveles de gobierno, el papel determinante que tienen los niveles intermedios (departamentos) dentro del proceso y la claridad alrededor de la definición de transferencias de parte del Gobierno central hacia los entes locales.
La autonomía de las entidades territoriales se ha fundamentado en cuatro aspectos: Gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que le correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; participar en las rentas nacionales. (Manríque Reyes, 2012, Págs. 62-63). Aún así, no ha habido en la realidad, una claridad jurídica sobre, por ejemplo, las competencias correspondientes, que se han enfocado simplemente en el ofrecimiento de servicios públicos en dichos niveles locales.
Pese a las bondades en el diseño de la descentralización colombiana, vale la pena considerar no obstante que,
"el modelo territorial resultante es una amalgama de expresiones poco definidas, que tiene mayor trascendencia escrita que práctica, puesto que el cambio propuesto dentro del texto constitucional no ha sido otro que seguir siendo gobernados por las mismas instituciones centralistas poco eficientes, incrementando la burocracia estatal y limitando el desarrollo periférico como si se tratara de la causa de todos los males" (Manrique Reyes, 2012, Pág. 64).
Así, la normatividad simplemente desembocó en una tímida cesión de atribuciones, con un amplio efecto político en términos de participación, pero sin capacidades en la política económica, la planificación y la elaboración de presupuestos, que siguen siendo construidos desde el centro, con lo cual los planes de desarrollo deben estar acompasados con el nivel nacional para que el presupuesto sea cedido y pueda ser utilizado (Sánchez Zapata, 2012, Pág.116).

Todo lo anterior podría sugerir ciertas limitaciones a la hora de pensar en la posibilidad que tienen los niveles departamentales y municipales en los territorios fronterizos colombianos para llevar a cabo políticas de integración con carácter autónomo y de manera armónica con las entidades territoriales de los países vecinos.
Nicaragua por su parte, está organizado en tres niveles de gobierno y una excepcionalidad: Nivel central, nivel departamental, nivel municipal y regiones autónomas. Es importante destacar la excepcionalidad de las Regiones Autónomas, porque aparece como un nivel imbricado dentro de los otros tres niveles de gobierno, con capacidad de formular sus propias autoridades de manera autónoma y definir sus reglamentos por fuera del ordenamiento nacional, aunque sus municipios estén vinculados a las dinámicas nacionales. Más allá del proceso histórico de la RAAN y la RAAS, es de relevancia destacar que las autonomías están constituidas por grupos originarios y etnias arraigadas en dicho territorio, como lo son los Miskito y los Creole, los cuales han podido reivindicar su cultura a través del mantenimiento de la lengua, de sus costumbres y sus reglas tradicionales:
"una autonomía territorial concebida como una forma de autodeterminación en el contexto de un estado unitario, organizada con el fin de reconocer derechos particulares a poblaciones diferenciadas desde el punto de vista étnico. Bajo esta concepción se organizaron dos regiones autónomas, ambas multiétnicas, en cuyos términos regionales, las etnias del Atlántico eligen sus propias autoridades, y ejercen las competencias y derechos que les concede el Estatuto" (Ortega Hegg, 2003:20).
El funcionamiento de estas Regiones en términos prácticos ha tenido amplios debates en términos de su puesta en marcha (Rodríguez Peralta, 2011) (Díaz Polanco, 1998) (González Pérez, 1997) ya que a pesar de que se hace un balance positivo por el dinamismo que han tenido las mismas en la búsqueda de un funcionamiento efectivo y acorde con las necesidades de las cosmovisiones, realidades y propósitos de las poblaciones del Atlántico, se muestra también una seria oposición desde el Gobierno central en la cesión total de competencias hacia los gobiernos autónomos. Sí se establece que hay ligeros avances como el tema de la formulación de proyectos de ley por parte del Consejo Autónomo Regional y la Ley de Lenguas, pero aún falta mayor compromiso para con las mismas.
Pero no sólo existe esta tensión respecto al nivel central, sino que se genera una tensión entre niveles de subgobiernos, ya que las Autonomías entran en conflicto con el papel del municipio, en donde se entrecruzan las competencias de los municipios de dichas regiones con las que tiene el régimen autonómico.
Con esto enunciado, revisar también el papel del municipio como nivel de gobierno en sí se hace pertinente. El municipio en Nicaragua se ha encontrado en una encrucijada: Una cesión de competencias sin un fortalecimiento institucional-presupuestal. Es importante destacar esto porque el balance en términos de descentralización podría oscilar, de manera similar al caso de Colombia, entre una visión positiva en las formas y una más negativa en el fondo.
Panamá por su parte, nos muestra la existencia de Provincias en su nivel intermedio de administración y del Distrito en el nivel local. El caso panameño tiene no obstante, dos particularidades que vale la pena destacar: Su Constitución es de los años 70's y tiene desarrollos incipientes alrededor del tema municipal y el tema de la descentralización ha sido un proyecto inacabado ya que las leyes que refieren a este aspecto apenas fueron "descongeladas" a mediados de 2014, puesto que había sido suspendida unos meses después de su promulgación.
Pensar el proceso de descentralización en Panamá se hace complicado ante la debilidad de sus niveles locales y la alta dependencia que se ha construido respecto del nivel local, esto en el marco de la configuración político-jurídica que ha tenido el país. Por ejemplo Valpoor (2006, Pág. 42) da cuenta de la poca influencia del municipio en la Constitución panameña de 1972 lo cual le resta autonomía como no sucede, según el autor, en otros países de América Latina. Lo que no menciona éste es que estamos de cara a unos ejercicios primigenios de descentralización que están atadas a la concepción de la época en que fue concebida su legislación nacional y su código municipal, con una tendencia más clara hacia la desconcentración que aun papel más fuerte del municipio.
En Costa Rica, el proceso de democratización y estabilidad política del país, distó de las realidades de otros países de América Latina ya que el conflicto por el poder en dicho país terminó apenas en estertores de la primera mitad del siglo XX. La Constitución Política de 1949 fue la cristalización de un proceso de construcción de Estado, el cual intentó pacificarse a sí mismo con unos acuerdos entre facciones y la supresión de las fuerzas militares de dicho país.
Con esto se consolidó una idea de nación y un proyecto de Estado que, por el contexto espacio-temporal y su tendencia histórica, se edificó como ultra centralista. Pero los avances conceptuales en materia de la administración y configuración del Estado llevaron a que en 1970 se hicieran avances en favor del municipio. Así
"Las reformas jurídicas municipales y su papel en el desarrollo local se retardaron hasta la aprobación del Código Municipal de 1970, donde se sustituye la figura del jefe político por la del ejecutivo municipal, y se crea el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), en 1971; las instituciones especializadas mantienen sus competencias. No obstante, en la Constitución de 1949 se introduce la autonomía como nuevo régimen administrativo de las corporaciones municipales y la elección de regidores cada cuatro años. En algunos municipios operan juntas administradoras de servicios públicos. Los espacios de encuentro intermunicipal promueven el mejoramiento del régimen municipal, pero muchas de ellas no se concretan, como es el caso de las elecciones locales independientes" (Mora Alfaro, 2009, Pág. 22).
A pesar de que se presentaron estos cambios y la Constitución definía un régimen claro en favor de las municipalidades, la definición de los procesos que debían tener las municipalidades se definieron en lo que se ha llamado la lógica del top-down. Con esto, las políticas de descentralización definidas desde el gobierno central se enfocaron en cuatro ámbitos: Autoridad de recolección de impuestos; implementación del nuevo Código Municipal; apropiación presupuestal y transferencias del 10% a los Municipios según la reforma al artículo 170 de la Constitución Política (Valpoor, 2006, Pág. 30).
Uno de los grandes problemas por superar para el Municipio en Costa Rica con el objetivo de lograr la descentralización pasa por la escasa legitimidad que tiene dicho nivel de gobierno en sus ciudadanos, con lo cual un pacto para el fortalecimiento del mismo es precario. Estos dos problemas implican que las atribuciones municipales y la descentralización en sí queda vaciada de posibilidades ante la incapacidad de reunir consensos (Mora Alfaro, 2009, Pág. 69).
Se podría afirmar entonces que la construcción de la descentralización en Costa Rica es un proceso que ha tenido altos y bajos pero que intenta reconstituirse con el fortalecimiento de los niveles locales y un mayor nivel de accountability vía los ciudadanos y las instituciones nacionales y específicas para el tema de la descentralización.
Tras la revisión de los cuatro países, vale la pena destacar algunos elementos recurrentes, aunque con los matices que ofrece cada uno de los casos. Por un lado, es recurrente la debilidad municipal como factor común en cada una de las revisiones aunque de manera distinta. Por ejemplo, para el caso de Colombia y Nicaragua, la debilidad municipal es notoria en el ejercicio de su función como motor del gobierno local; Costa Rica y Panamá, mientras tanto, muestran dicha debilidad ante la precaria cesión de funciones dentro del proceso descentralizador. En ambos casos, hay que resaltar que la debilidad está vinculada a la falta de compromiso político para fortalecer este nivel de gobierno, ya sea por las dinámicas históricas de los sistemas políticos o por el recelo que genera desde el centro que dicho escalón del ordenamiento político-administrativo logre una autonomía efectiva.
Otro elemento importante es el de la temporalidad en la cual los procesos se dieron ya que entre más antigüedad del ordenamiento jurídico, menor capacidad municipal. El caso de Panamá y Costa Rica muestra dicha circunstancia, ya que los procesos están vinculados a desarrollos normativos de los 70's, mientras que el proceso de descentralización en Colombia y Nicaragua, que data de finales de los 80's y los 90's, tuvo mayor desenvolvimiento y fue aplicado con mayor profundidad, indiferentemente la respuesta que tuvo en los municipios.
La descentralización se muestra pues como un proceso inconcluso en estos países, lo cual tiene incidencia en el municipio como espacio en donde los actores pueden tener incidencia y autonomía para incidir de forma efectiva en el devenir político. Pero, ante esta realidad poco alentadora ¿cómo pensar entonces a este ente territorial de cara a una Región de Integración Transfronteriza? Es importante seguir indagando por las herramientas que puedan tener dichos espacios locales, o de ser posible, proponer de manera abierta la cesión de competencias efectivas que respondan a las necesidades de decisión para el perfilamiento internacional de estos en búsqueda de una mirada transfronteriza para quienes pertenecen a los territorios limítrofes de los países.
Bibliografía
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La autonomía y las posibilidades de incidencia institucional dependen en buena medida del éxito del proceso descentralizador. La descentralización no obstante, es un proceso de muchas caras. Según Montecinos (2005) existen cinco abordajes del tema: Federalismo fiscal (Recursos, participación en el presupuesto general y financiación de los municipios a través de rentas nacionales-regionales-locales); Descentralización con enfoque sociológico (participación de actores sociales, fortalecimiento del accountability e inclusión de la sociedad civil en la toma de decisiones); descentralización desde lo politológico (fortalecimiento de partidos políticos, arreglos institucionales, balance de fuerzas y ejercicio del poder desde lo local); descentralización desde la administración pública (post-burocratismo, nuevas dinámicas de administración, eficiencia de gestión) y descentralización con óptica de IFIS y organismos multilaterales (saneamiento de la deuda, eficiencia en la prestación de servicios)
Un buen desarrollo de las circunstancias históricas que llevaron a la constitución de las Regiones Autónomas pueden encontrarse en Dumbar Ortiz (1987), Bulloven (1990), González Pérez (1997).
Vale la pena destacar que los grandes debates de descentralización se dieron en la década de los 80's y los 90's, alrededor de temáticas como las del federalismo fiscal, la democracia vía el gobierno local y la nueva gerencia pública. Un buen estado del arte sobre el debate de estos temas en América Latina se puede encontrar en Montecinos (2005, Págs. 73-.88).
Modelo en el cual se piensa que la implementación de las políticas viene desde los centros de poder hacia los espacios menores donde este es distribuido y definido por el primero. Para más ver Roth (2006, Págs. 109-110).