Normativa pública sobre remoción de restos náufragos: Convenio internacional de Nairobi sobre la remoción de restos de naufragio 2007 y el marco nacional uruguayo

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remoción de restos náufragos: Convenio internacional de Nairobi sobre la remoción de restos de naufragio 2007 y el marco nacional uruguayo”.

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Conferencia sobre normativa pública sobre remoción de restos náufragos: Convenio internacional de Nairobi sobre la remoción de restos de naufragio 2007 y el marco nacional uruguayo 1 Dr. Horacio Rau 1. INTRODUCCIÓN Como afirma José Luis Gabaldón García 2 aunque etimológicamente el naufragio (navis fractio) alude a la fractura material de una nave, el concepto vienen siendo hoy entendido por el Derecho de manera amplia, para comprender todos los buques perdidos en el mar, bien se encuentren a flote ( floating wreck), varados (stranding wreck) o hundidos (sunken wreck).

Partiendo del hecho material del naufragio y centrando nuestra atención solamente en el buque en sí mismo, cabría hacer la siguiente distinción de situaciones diversas:  el derecho de propiedad sobre los pecios  su recuperación como resultado del interés de los particulares involucrados (propietarios, armadores, aseguradoras)  su eventual calidad de bienes del patrimonio cultural subacuático  su remoción en razón del interés público. De estas cuatro situaciones específicamente trataremos la última de ellas, en donde el motivo de la remoción de los restos náufragos no es el exclusivo interés del propietario, ni el interés de la cultura universal, sino su calidad de peligro a la navegación, o por aparejar consecuencias negativas para el medio ambiente. En esta

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Expuesto en las “Jornadas Rioplatenses de Derecho de la Navegación” 2015, organizadas por la Asociación Argentina de Derecho Marítimo, el 14 y 15 de mayo de 2015 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. 2 Gabaldón García, José Luis “Curso de Derecho Marítimo Internacional”, Madrid, 2012, editorial Marcial Pons, p. 712.

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situación, entran en juego normativas de derecho público, ya sean internacionales o nacionales. La normativa pública internacional que existe hasta el momento es el “Convenio Internacional sobre remoción de restos de naufragio” (conocido como “Convenio de Nairobi”). Como reseñan Colin de la Rue y Charles Anderson 3, el desarrollo de una convención internacional sobre remoción de naufragios ya aparecía en la agenda de trabajo del Comité Jurídico de la Organización Marítima Internacional en 1974, cuando se llevó a cabo una revisión de las legislaciones nacionales de los Estados Miembros. Otras prioridades demoraron el progreso de este trabajo hasta 1993, cuando se consideró el primer borrador de Convención sobre remoción de naufragios. Luego de años de negociaciones, que incluyeron una cuidadosa consideración de la extensión de los derechos del Estado ribereño bajo la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, la Convención de Nairobi fue adoptada finalmente en mayo de 2007. 2. CONVENIO INTERNACIONAL DE NAIROBI 2007 a. Objetivos

Podríamos decir que el Convenio tiene dos objetivos principales: Primero: facilitar la remoción pronta y eficaz de los restos de naufragios y el pago de la indemnización por los costos ocasionados. A tal efecto, se autoriza a los Estados partes afectados a adoptar las medidas allí previstas para la remoción de los mismos, con tal de que sean proporcionales al riesgo que dichos restos comporten para sus intereses (art. 2). Segundo: que los Estados Parte exijan seguros obligatorios para sus buques de más de 300 Toneladas de Arqueo Bruto (art. 12 y ss.) para el resarcimiento de los costos de remoción de sus restos en caso de naufragio. b. Definiciones El Convenio establece una serie de definiciones clave (art. 1) dentro de las que cabe destacar: 3

De La Rue, Colin, Anderson, Charles B., “Shipping and the environment”, Londres, 2009, editorial Informa, pp. 990 y 991.

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 “Estado afectado”: El Estado afectado es el estado en cuya zona de aplicación del Convenio se encuentran los restos del naufragio.  “Buque”: todo tipo de embarcaciones de navegación marítima, incluidos los aliscafos, los aerodeslizadores, los sumergibles, los artefactos flotantes y las plataformas flotantes, salvo cuando tales plataformas estén emplazadas y dedicadas a la exploración, explotación o producción de recursos minerales del fondo.  “Restos de naufragio”: todo buque o parte de él varado o hundido, o que esté a punto de hundirse o de quedar varado, incluyendo cualquier objeto que esté o haya estado a bordo, así como todo objeto que haya caído al mar desde un buque y esté varado, hundido o a la deriva en el mar.  “Remoción”: toda forma de prevención, reducción o eliminación del riesgo generado por los restos de naufragio.  “Riesgo”: toda situación o amenaza de peligro o impedimento para la navegación o de la cual pueda razonablemente esperarse que ocasione perjuicios importantes para el medio marino, o para el litoral o intereses conexos de uno o más Estados. c. Ámbitos de aplicación El ámbito espacial de aplicación de la Convención está constituido por la denominada “Zona de aplicación”, que no es otra que la Zona Económica Exclusiva del Estado parte. El Convenio no posee disposiciones obligatorias relativas a los restos náufragos ubicados en el mar territorial, debido a los poderes de soberanía que tiene el Estado Ribereño para legislar sobre la materia. Por ello, y como expresan DE LA RUE y ANDERSON 4, teniendo en cuenta que uno de los objetivos de la Convención es la armonización de las normas con respecto a la remoción de restos náufragos, y en particular la introducción de un sistema internacional factible de seguro obligatorio de responsabilidad por la remoción de dichos restos, es que ella establece que los Estados contratantes tienen la opción de hacer aplicable la misma a los restos situados en su territorio, incluyendo su mar territorial. Basta para ello con que el Estado interesado así lo

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DE LA RUE, Colin y ANDERSON, Charles B.; op. cit., pág. 991.

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notifique a la Secretaría General de la OMI en el momento de manifestar su consentimiento o en cualquier momento ulterior (artículo 3.2). Pero debe tenerse en cuenta que, atendiendo al principio de soberanía del ribereño en sus aguas interiores y mar territorial, el convenio ha querido preservar las potestades, más amplias, que puedan derivar de su legislación nacional, razón por la cual, aun cuando un Estado opte por la extensión del Convenio a dichas áreas, ciertas normas nacionales prevalecerán sobre las correlativas del Convenio, particularmente en lo atinente a las obligaciones de remoción (art. 4.4). El ámbito temporal de aplicación está dado por la vigencia del Convenio. En cumplimiento a lo establecido en el art. 18, entró en vigor 12 meses después de la fecha en que 10 Estados lo ratificaron, condición que se cumplió el pasado 14 de abril del presente año 2015, contando actualmente con la ratificación de 17 Estados. d. Relación con otros convenios Los semánticamente amplios conceptos utilizados por la Convención (sobre todo el de “restos de naufragio”), hacen que determinadas situaciones puedan caer bajo la regulación de otros convenios de los que también puede ser parte un Estado. Para resolver las posibles situaciones de conflictos normativos, el convenio ofrece una serie de reglas, que a veces, se refieren también a las legislaciones internas, las que se pueden resumir de la siguiente manera: i.

El convenio de remoción no será aplicable a las medias adoptadas en virtud del Convenio de INTERVENCION/69 5 o de su Protocolo de 1973 6 (art. 4.1).

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Convenio Internacional relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Accidentes que causen una Contaminación por Hidrocarburos, 1969. No ratificado por Uruguay. 6 Protocolo relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Contaminación por Sustancias Distintas de los Hidrocarburos, 1973. No ratificado por Uruguay.

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ii.

Los Convenios CLC/92 7, HNS/96 8 y BUNKERS/20019 se aplican preferentemente sobre el convenio de Nairobi cuando se trate de determinar la responsabilidad por los daños que aquellos convenios contemplan. Lo mismo cabe decir respecto a los convenios internacionales especiales o la legislación nacional que rija la responsabilidad por daños 5

nucleares 10 (art. 11.1). iii.

En tanto que las medidas de remoción adoptadas puedan ser consideradas operaciones de salvamento, con arreglo a un convenio internacional o a la legislación nacional aplicable, se aplicarán las normas específicas del salvamento a las cuestiones de la remuneración o indemnización de los salvadores, con exclusión de las disposiciones del Convenio de Nairobi (art. 11.2).

iv.

Nada de lo dispuesto en el Convenio de Nairobi afectará al derecho del propietario del buque a limitar su responsabilidad en virtud de cualquier régimen de cualquier régimen nacional o internacional aplicable sobre esa específica materia (art. 10.2).

v.

Por último, se declara expresamente que nada de lo dispuesto en el convenio puede perjudicar los derechos y obligaciones de los Estados en virtud de la CONVEMAR y el derecho internacional consuetudinario del mar (art. 16).

e. Medidas previas a la remoción: notificación, determinación del riesgo, localización y balizamiento Notificación (art. 5): los Estados parte se obligan a exigir a sus armadores y capitanes (por ende, a promulgar la legislación que corresponda), que informen 7

Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daños Causados por la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos, Bruselas 1969, en la forma enmendada por los Protocolos de 1976 y 1992, ratificado por Uruguay a través de la Ley N° 16.820 de fecha 23/04/1997 8 Convenio Internacional sobre Responsabilidad e Indemnización de Daños en relación con el Transporte Marítimo de Substancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas, 1996 y el cual no ha sido ratificado por nuestro país. 9 Convenio Internacional sobre la responsabilidad civil nacida de daños debidos a contaminación por hidrocarburos por combustible de los buques, 2001 y el cual no ha sido ratificado por nuestro país. 10 Como ser la Ley Nº 17.051 que aprueba la adhesión de nuestro país a la Convención de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, adoptada en Viena, Austria, el 21 de mayo de 1963, y la Ley N° 18.488 que aprueba la adhesión de nuestro país al Protocolo Común de Viena, de 21 de setiembre de 1988, que armoniza la aplicación de la Convención de Viena Sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, de 21 de mayo de 1963, y el Convenio de París acerca de la Responsabilidad Civil en Materia de Energía Nuclear, de 29 de julio de 1960, y por el Protocolo de 16 de noviembre de 1982, mencionados expresamente en el art. 11.1 de la Convención de Nairobi.

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sin demora al Estado ribereño afectado cuando su buque haya estado implicado en un siniestro marítimo que haya ocasionado restos de naufragio, estableciendo a texto expreso la información básica que debe brindarse al Estado afectado: nombre y domicilio social principal del propietario inscripto, ubicación precisa de los restos, naturaleza de la carga, etc. 6

Determinación del riesgo (art. 6): compete al Estado afectado la determinación de si los restos de naufragio constituyen o no un riesgo. Para ello, el Estado afectado debería tener en cuenta una serie de criterios que brinda el Convenio, como ser: tipo, tamaño y construcción de los restos de naufragio, la profundidad del agua, la densidad y frecuencia del tráfico, la naturaleza y cantidad de la carga y combustible, etc. Esta enumeración debemos tomarla como enunciativa (y no taxativa), puesto que el artículo finaliza haciendo referencia a “cualquier otra circunstancia que haga necesaria la remoción de los restos de naufragio”. Como sostienen DE LA RUE y ANDRESON, prácticamente no existen límites para establecer las razones por la cual el Estado afectado decida que un resto de naufragio deberá ser tratado como un riesgo y por lo tanto ser removido por el propietario o armador.11 Localización y balizamiento de los restos (art. 7): El convenio impone al Estado afectado determinados deberes relativos a la localización y divulgación del riesgo, de modo que tanto los navegantes como los Estados interesados puedan conocer inmediatamente la ubicación y naturaleza de los restos de naufragio, pudiendo recurrir a los buenos oficios de otros Estados y de la propia OMI. Y lo propio cabe decir respecto al balizamiento de dichos restos y su divulgación por todos los medios adecuados, incluidas las publicaciones náuticas oportunas. f. Medidas para facilitar la remoción: remoción por el propietario o por el Estado afectado. Medidas iniciales (art. 9.1 y 9.6): una vez determinado el naufragio como riesgoso, las medidas iniciales que debe tomar el Estado afectado son:  informar al Estado de Matricula del buque y al propietario inscrito,

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DE LA RUE, Colin y ANDERSON, Charles B.; op. cit., pág. 994.

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 consultar al Estado de Matricula del buque las medidas que habrán de tomarse con los restos,  fijar un plazo razonable para que el propietario proceda a la remoción del naufragio,  informar de este plazo al propietario, y que en caso de incumplimiento se efectuará la remoción a sus costos,  informar al propietario que el Estado afectado tiene intenciones de intervenir inmediatamente si el riesgo adquiere particular gravedad. Medidas de remoción (art. 9.2 y 9.4): el propietario procederá a realizar la remoción de los restos, para lo cual podrá contratar a un salvador u otra persona. En estas operaciones el Estado afectado tiene un rol secundario de control siendo estas:  Antes de que se efectúe la remoción por el propietario: únicamente estipular medidas para garantizar la seguridad y protección del medio marino.  Durante las operaciones de remoción por el propietario: únicamente para garantizar que se lleve a cabo tomando en cuenta los aspectos de seguridad y protección del medio marino. Recién en caso de que el propietario no realice la remoción (o no pueda ser contactado), el Estado afectado podrá proceder a la remoción empleando los medios más prácticos y rápidos disponibles, tomando en cuenta los aspectos de seguridad y protección del medio marino. g. Responsabilidad del propietario del buque El propietario será responsable de los costos de localización, balizamiento y remoción de los restos efectuados por el Estado afectado a excepción que demuestre que el siniestro marítimo que dio origen a los restos:  Fue el resultado de un: o Un acto de guerra o Hostilidades o Guerra civil o Insurrección o Fenómeno natural excepcional, inevitable e irresistible. 7

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 Se debió totalmente a la acción o la omisión de un tercero que actuó con la intención de causar daño  Se debió totalmente a la negligencia o a una acción lesiva de otra índole de cualquier Gobierno o autoridad responsable del mantenimiento de las luces u otras ayudas a la navegación.  Que la responsabilidad por dichos costos entraría en conflicto con: o Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daños Causados por la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos, 1969, enmendado

o Convenio Internacional sobre Responsabilidad e Indemnización de Daños en relación con el Transporte Marítimo de Substancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas, 1996, enmendado

o Convenio de París acerca de la Responsabilidad Civil en Materia de Energía Nuclear, 1960

o Convención de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, 1963

o La legislación nacional que rija o prohíba la limitación de la responsabilidad por daños nucleares,

o El Convenio internacional sobre responsabilidad civil nacida de daños debidos a contaminación por los hidrocarburos para combustible de los buques, 2001, enmendado

h. Seguro obligatorio, certificados y acción directa Seguro obligatorio y certificados (art. 12.1 y 12.2): Los Estados parte se comprometen a exigir a los propietarios registrados de sus buques de arqueo igual o superior a 300 TRB, a mantener un seguro u otra garantía financiera para cubrir la responsabilidad en virtud del Convenio –conforme al modelo de certificado que figura en su anexo-, así como también deberán exigir que éstos lleven a bordo un certificado que acredite dicho seguro y su vigencia 12. El importe de dicho seguro o garantía será igual al de los límites de responsabilidad establecidos por el régimen de limitación nacional o internacional aplicable, pero sin que, en ningún caso, pueda ser superior al que

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Art. 12.1 y 12.2.

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resulte por aplicación de las disposiciones del Convenio sobre Limitación de la Responsabilidad nacida de reclamaciones de Derecho Marítimo (LLMC/76/96). Los Estados partes no permitirán operar a sus buques si no llevan a bordo el certificado (aunque se prevé también un sistema alternativo de registro en formato electrónico), mientras que los Estados del puerto y ribereños negarán a esos mismos buques la entrada o salida de sus puertos o de sus instalaciones mar adentro situadas en su mar territorial. Acción directa (art. 12.10) y prescripción (art. 13): Podrá promoverse una reclamación por los costos directamente contra el asegurador, dentro de un plazo de 3 años contados a partir de la fecha en la que se determinó el riesgo, ni más de 6 años desde la fecha del siniestro marítimo que originó los restos. 3. NORMATIVA URUGUAYA: Leyes 14.343, 17.121 y 16.320 El desarrollo del ordenamiento jurídico uruguayo reguló expresamente a los naufragios con normas que atendían a su extracción contemplando los intereses de los particulares (armador, propietario, salvador, hallador, etc.). Un ejemplo de ello es el Título XIII “De los naufragios” del Libro III (arts. 1452 a 1481) del Código de Comercio. Recién a partir de la década del 70 del Siglo XX, y como razón de que los restos náufragos existentes en aguas nacionales llegaron a ser un problema importante a resolver por haberse transformado en peligros para la navegación, principalmente los que se encontraban dentro del puerto de Montevideo o cerca de los canales de acceso, es que surge la normativa de derecho administrativo que regula tal fenómeno pero desde el punto de vista de intereses de índole pública: por seguridad de la navegación, conservación del medio ambiente y por la operativa portuaria. Los organismos del Estado que cuentan con potestades para llevar adelante extracciones de restos náufragos son la Prefectura Nacional Naval, la Administración Nacional de Puertos y la Dirección Nacional de Hidrografía. a. Decreto Ley 14.343 (21/3/1975). 9

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Establece el régimen de extracción de buques varados, hundidos y semihundidos o sus restos en aguas uruguayas. Sus disposiciones también son aplicables a otras situaciones (art. 27):  buques a flote inmovilizados por o carecer de certificados de seguridad,

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o por disposición judicial o por cualquier otra causa que haga razonable presumir a la autoridad marítima que su inmovilidad perdurará con riesgo para la seguridad del mismo buque, la de terceros

o el buen

funcionamiento de la operativa portuaria  restos de muelles,  artefactos navales  aeronaves. La norma regula básicamente 2 situaciones de extracción de embarcaciones u objetos y 3 situaciones de abandono a favor del Estado:  Extracciones: o Extracción voluntaria (Cap. II arts. 4 y 5): sus propietarios podrán extraerlos y desguazarlos con autorización y bajo control de la Prefectura Nacional Naval. o Extracción obligatoria (Cap. III arts. 6 a 16): la Prefectura Nacional Naval, cuando lo juzgue conveniente, puede intimar a la extracción de las embarcaciones nacionales o extranjeras hundidas, semihundidas o varadas. Dispondrá del plazo de inicio de las operaciones y de ejecución total.  Abandono a favor del Estado: o En caso de incumplir los plazos establecidos por la Prefectura Nacional Naval durante el trámite de la extracción obligatoria (art. 8) abandono ipso jure. o Las embarcaciones hudidas, semihundidas o varadas con anterioridad al 31 de diciembre de 1973 y cuya remoción no se hubiera iniciado dentro de los 4 meses posteriores a la fecha de publicación de la ley (09/04/75) abandono ipso jure. 10

o Abandono voluntario por parte del propietario (Cap. IV art. 17 a 19), cuya aceptación es facultativa del Poder Ejecutivo (delegable en la Prefectura Nacional Naval). Las operaciones de remoción de las embarcaciones abandonadas a favor del Estado serán realizadas por la Prefectura Nacional Naval, por sí misma o por medio de otros, pudiendo incluso enajenar la embarcación a quien se obligue, bajo condición resolutoria expresa, a extraerla totalmente a su costa (art. 29). Esta norma, además de las principales regulaciones ya mencionadas, regula otros aspectos:  La norma no alcanza a las operaciones de salvamento y asistencia reguladas por el Libro III Título XIII del Código de Comercio, en los tratados y convenciones internacionales de los que sea parte Uruguay (art. 24).  Los gastos realizados por la Prefectura Nacional Naval con motivo de la remoción de los restos, gozarán de preferencia con respecto a todos los créditos establecidos en el art. 1037 del Código de Comercio (que regula el orden de prelación de créditos privilegiados al momento de la ejecución y venta judicial del buque). b. Ley 17.121 (21/6/1999). Esta norma fundamentalmente regula las potestades de la Prefectura Nacional Naval de control sobre las operaciones de salvamento y asistencia de embarcaciones y artefactos navales en aguas uruguayas. Pero al desarrollar tal regulación, establece dos artículos que interesan al tema de la remoción de restos náufragos:  La obligatoriedad de que las embarcaciones extranjeras que navegan en aguas de jurisdicción uruguaya cuenten con seguro de remoción de restos (entre otros) art. 11.  Los gastos en que la autoridad marítima incurra por sí o por terceros a causa de…remoción de restos, por la aplicación de la presente ley, serán de cargo del propietario o armador respondiendo por ellos en forma solidaria (art. 14). 11

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Como se puede observar, la citada ley exige seguro de remoción de restos náufragos, pero únicamente a buques de bandera extranjera. A su vez, establece que los gastos en que incurra la Autoridad Marítima, a causa de la remoción de los mismos son de cargo del propietario y/o armador. c. Art. 236 de la Ley 16.320 (en la redacción dada por la Ley 17.930 del 19/12/2005) Este artículo otorga a los dos organismos estatales con competencia en administración portuaria (la Administración Nacional de Puertos y la Dirección Nacional de Hidrografía) con facultades similares a las otorgadas a la Prefectura Nacional Naval en la normativa antes mencionada. Básicamente, el objetivo del procedimiento es el mismo: intimación en via administrativa (con plazo para la extracción), en caso de incumplimiento traslación del dominio del buque a favor del Estado (abandono a favor del mismo), y la responsabilidad pecuniaria del armador o propietario respecto de los gastos que impliquen la extracción de los restos. El objetivo del presente procedimiento son las embarcaciones ubicadas en las áreas portuarias de los puertos bajo jurisdicción de estos organismos y que se encuentren en algunas de las siguientes situaciones:  Que estén hundidas, semihundas o varadas  Que su inmovilidad afecte la operativa o seguridad portuaria  Que no hubieran satisfecho sus obligaciones con estos dos organismos durante 6 meses.

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