No todos los caminos van a Roma. Leyes de cuota, federalismo y diversidad institucional en Argentina.

Modus vivendi. Política multinivel y Estado federal en Argentina, Marcelo Escolar y Juan Manuel Abal Medina (coord.). Buenos Aires: Prometeo Libros.

No todos los caminos van a Roma. Cuotas de género y federalismo electoral en Argentina* Mariana Caminotti

Introducción El uso de cuotas de género en los procesos de selección candidatos es un fenómeno global (Dalherup, 2006). Estas medidas —presentes en más de cien países (Krook y O’Brien, 2010)— buscan afirmar el derecho de las mujeres a postularse para cargos políticos, principalmente en los órganos legislativos. En este sentido, las cuotas son políticas de acción positiva en el ámbito de la regulación electoral y de partidos (Celis, Krook y Meier, 2011). Argentina fue el primer país en establecer cuotas legales en 1991, seguida por otros dieciséis países de América latina1. La difusión transnacional de las cuotas, que implica la migración de respuestas creadas en un país hacia otros países, alentó investigaciones que se enfocaron en la explicación de la adopción de estas medidas en diferentes casos nacionales (Araújo y García, 2006; Franceschet y Krook, 2006; Piscopo, 2006; Trip, Konaté y Lowe-Morna, 2006; Antic y Lokar, 2006; Ballington y Dahlerup, 2006; Bylesjo y Seda, 2006; Krook, 2005; Ballington y Azza, 2005). En cambio, la difusión de las cuotas al interior de países federales o políticamente descentralizados ha sido menos estudiada2. De hecho, la literatura comparada acentúa el papel pionero de Argentina en la invención de las cuotas legales, pero pasa por alto que se trata de una federación donde la ley de cupos que rige para las elecciones nacionales (donde se juegan 329 cargos legislativos) coexiste con veintidós leyes de cuota en vigencia para las elecciones provinciales (donde se juegan 1.160 cargos legislativos)3. En estos escenarios, la escasez de estudios subnacionales brinda un cuadro parcial de los incentivos institucionales que moldean las *

Agradezco la lectura y las valiosas sugerencias realizadas por Simón Pachano y Tomás Dosek a una versión preliminar de este trabajo. También quiero reconocer el apoyo del Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca y de su directora, Flavia Freidenberg, durante una estancia de investigación que me permitió desarrollar este estudio con una beca del Grupo Coimbra. 1 Las cuotas de género pueden ser de naturaleza voluntaria o legal. En el primer caso, las organizaciones partidistas asumen el compromiso de nominar candidatas y lo plasman en sus estatutos internos, generalmente en respuesta a demandas de mujeres dentro de sus filas. En cambio, las cuotas legales exigen la nominación de candidatas por medio de una norma obligatoria para todos los partidos y coaliciones de un país o una unidad política. América Latina es la región con mayor concentración de este tipo de cuotas. Además de Argentina, los países que tienen leyes nacionales de cuotas son Brasil, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guyana, Haití, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, y más recientemente Uruguay, El Salvador, Colombia y Nicaragua. 2 Por excepciones, pueden verse Peña Molina (2013), Reynoso (2008) y Zetterberg (2007) sobre México y Alles (2009), Crocker (2005) y Jones (1998) sobre Argentina. Por estudios subnacionales comparados, véase Freidenberg y Caminotti (2014). 3 En Argentina, la autoridad se encuentra dividida entre un gobierno central y veinticuatro (24) estados provinciales autónomos que se rigen por sus propias constituciones y dictan su propia legislación electoral para cargos locales (gobernadores, legisladores, intendentes municipales y concejales).

oportunidades políticas de las mujeres y sus oportunidades de competir por cargos de elección popular. Este trabajo aborda la difusión de leyes de cuota de género dentro de la Argentina y examina las características de la legislación en las provincias. Específicamente, el objetivo es explorar si este proceso de difusión intra-nacional ha generado reglas semejantes en las distintas unidades políticas, o bien reglas variadas que conforman diferentes estructuras de oportunidad. El artículo resulta de una investigación basada en una extensa recopilación, sistematización y análisis de información primaria. Las principales fuentes son el universo de leyes de cuota y decretos reglamentarios (nacionales y provinciales) dictados entre 1991 y 2011; los debates legislativos que tuvieron lugar en el Congreso de la Nación y en las Legislaturas provinciales; noventa notas publicadas en medios de prensa escrita; y quince entrevistas en profundidad a actores clave (legisladores, legisladoras y dirigentes de partidos políticos). El artículo se organiza en tres partes. En la primera parte se describe la ley nacional de cupo femenino y se discute la importancia del diseño de las cuotas de género. En la segunda parte se analiza el proceso de difusión de las cuotas y se propone una tipología que evidencia variaciones en distintas provincias. En la tercera parte se discuten brevemente dos casos que ilustran distintas trayectorias de reforma de la legislación y echan luz sobre la manera en que la política local afecta el diseño de las cuotas en cada escenario provincial. Las conclusiones sintetizan los resultados de la investigación y discuten algunas implicancias y líneas de investigación a futuro. 1. La ley de cuotas nacional y la importancia del diseño institucional En 1991, por iniciativa de un grupo de mujeres dirigentes de la Unión Cívica Radical y del peronismo, Argentina es el primer país del mundo que incorpora una cuota de género en su legislación electoral. La ley 24.012 (ley de cupo femenino) reforma el artículo 60 del Código Electoral Nacional para exigir la nominación de un mínimo de 30% de mujeres, “en posiciones con posibilidad de resultar electas”, como requisito para la oficialización de las listas de candidatos nacionales4. En 1994, la reforma de la Constitución fortaleció esta política de cuotas al incorporar la figura de la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres en el acceso a cargos partidarios y electivos (Art. 37) y facultar al Congreso a garantizarla mediante acciones positivas (Art. 75, 23). Además, esta reforma otorgó jerarquía constitucional a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW por su sigla en inglés) junto a otros tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado argentino. Desde la entrada en vigor de la ley nacional de cupo femenino, la proporción de legisladoras experimentó un crecimiento rápido y significativo. En las elecciones de 1993 —de renovación parcial de la Cámara de Diputados— la participación femenina se elevó de 5% a 14%, duplicándose a partir de la siguiente elección (1995). El crecimiento de la participación de las mujeres resultó todavía más pronunciado en el Senado de la Nación, donde pasó de 6% a 37% en 2001. Estos resultados transformaron al país en un ejemplo y en un caso emblemático de éxito de las cuotas de género.

4

Por la forma indirecta de elección de senadores, hasta el 2001 esta norma se aplicó solo a las candidaturas a diputados y convencionales constituyentes, pero desde entonces comprende también a las candidaturas a la Cámara alta.

1

Gráfico 1. Evolución de la participación femenina en el Congreso de la Nación (1983/2013)

Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior de la Nación.

Las leyes de cuota favorecen el acceso de mujeres a las candidaturas pero no garantizan su elección, ya que la efectividad de estas medidas depende tanto de su propio diseño, como de su combinación con el sistema electoral (Caminotti, 2009). En relación con el diseño de la legislación, la literatura comparada acentúa tres propiedades que resultan ser claves (Schwindt-Bayer, 2009): a) el tamaño de la cuota de género (definido como el porcentaje de candidaturas asignado a mujeres); b) la existencia de un mandato de posición (que implica la exigencia de ubicar a las mujeres en posiciones o lugares con chances reales de elección, cuando las listas son cerradas); y c) la existencia de penalidades ante el incumplimiento de la cuota (como la imposición de multas económicas o la no oficialización de listas, entre otras medidas). En ausencia de mandatos de posición, los partidos pueden relegar a las mujeres a los últimos puestos de las listas de candidatos, minimizando sus posibilidades de elección. En ausencia de mecanismos efectivos de enforcement, los partidos pueden incumplir la cuota sin consecuencia alguna, minimizando la efectividad de la ley. En síntesis, estas propiedades afectan la fortaleza de las leyes de cuota (Freidenberg y Caminotti, 2014) y pueden hacer de ellas un mecanismo más o menos inclusivo y favorecedor de las candidaturas de mujeres. 1.1. El diseño del cupo femenino La ley 24.012 de cupo femenino establece que las mujeres candidatas deben ser emplazadas “en proporciones con posibilidad de resultar electas”, pero no establece criterios precisos de implementación. De esta manera, en vísperas de las elecciones legislativas de 1993, no era claro cómo se combinaría esta exigencia con los métodos de selección de candidatos utilizados por los partidos políticos5. Desde el Consejo 5

Como ilustración del clima imperante, una nota publicada el 1 de marzo de 1993 en el diario Ámbito Financiero mencionaba que “…la inclusión de mujeres para cumplir con ese 30% bajará en más de un caso a dirigentes masculinos dejándolos fuera de carrera…” y que “difícilmente la dirigencia masculina acepte resignar posiciones políticas en favor de ‘una pollera’.”

2

Nacional de la Mujer (un organismo creado en 1992 en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional) se abogaba por la reglamentación de la ley 24.012 por medio de un decreto. En cambio, la Unión Cívica Radical de manera orgánica y algunos dirigentes del Justicialismo se oponían a la reglamentación y proponían que los criterios de aplicación del cupo fuesen fijados por cada partido (Caminotti, 2009). Mientras tanto, comenzaban a surgir conflictos en distintos distritos6. Con la intención de garantizar un tratamiento homogéneo y evitar impugnaciones de las listas, la ley 24.012 se reglamentó mediante dos decretos que moldearon la efectividad de la cuota de género. Por un lado, estas reglamentaciones instituyeron un mandato de posición y, por otro lado, reforzaron los mecanismos de enforcement de la legislación. La primera reglamentación (decreto 379/93), dictada por el Presidente Carlos S. Menem (1989/1999, PJ), estableció que el 30% era una cantidad mínima y creó un mandato de posición asociado con la cantidad de cargos legislativos de cada partido o coalición (en lugar de tomar como base a la totalidad de los escaños que se eligen en cada distrito electoral). Según este decreto, para cumplir el cupo se debía incluir al menos a una mujer cada dos hombres pero, en el caso de que se eligieran solamente dos cargos, uno de ellos debía tener como candidata a una mujer7. La segunda reglamentación, dictada por el Presidente Fernando De la Rúa (1999/2001, Alianza UCR-Frepaso) en vísperas de la primera elección directa de senadores nacionales, ajustó los criterios de cálculo del cupo, lo hizo extensivo a las candidaturas a la Cámara alta y reforzó los mecanismos de enforcement de la legislación. El decreto 1246/2000 reitera que el 30% es una cantidad mínima y establece que cuando la aplicación matemática del porcentaje determine fracciones menores a la unidad, la cantidad mínima será la unidad superior8. Asimismo, esta reglamentación facultó a los jueces a reordenar de oficio las listas que no cumplan la cuota, y habilitó a que cualquier ciudadano o ciudadana pueda impugnar listas que considere violatorias de la cuota de género.

6

Una rápida mención a las controversias desatadas en el Justicialismo de Entre Ríos muestran las fricciones entre esta nueva legislación y ciertas reglas de juego establecidas al interior de los partidos políticos. En la provincia de Entre Ríos, que en 1993 elegía cinco cargos en la Cámara de Diputados, el Justicialismo llevó a cabo elecciones internas donde compitieron dos listas encabezadas por hombres (Mario Moine y Jorge Busti), triunfando la primera. La carta orgánica del PJ distrital disponía que a la mayoría le correspondían los tres primeros puestos de la lista final y, a la minoría, los dos lugares subsiguientes. Como ambas listas contendientes en la elección interna habían emplazado dos mujeres en el cuarto y en el quinto lugar, la regla partidaria desplazaba a las candidatas de la lista interna ganadora (Darci Sampietro y Erica Vázquez) al sexto y séptimo puesto de la lista final, coartando así su “posibilidad de resultar electas”. Como consecuencia de los acuerdos entre dirigentes para liderar las listas, en la UCR de Mendoza y de Córdoba, así como en el Justicialismo de La Pampa, se preveía un desenlace similar (Caminotti, 2009). 7 En las elecciones de diputados nacionales, los partidos presentan igual número de candidatos que de escaños en juego en cada distrito electoral; en este esquema, si se eligen cinco (5) diputados en el distrito x, cada partido presentará cinco (5) candidatos titulares y cinco (5) respectivos suplentes. Ahora bien, como es posible que diferentes partidos logren esos escaños, el emplazamiento mínimo de las mujeres se determina de acuerdo con la cantidad de cargos de cada partido cuyo mandato vence. Por ejemplo, si el partido i tiene dos diputados electos en el distrito x que finalizan su mandato, la reglamentación del cupo femenino considera que el partido “renueva” dos cargos; entonces, deberá ubicar una mujer en el segundo puesto de su lista de candidatos (Marx, Borner y Caminotti, 2007:75). 8 Este punto implicó una reforma importante, ya que la reglamentación original establecía que las fracciones menores a 0,50 debían redondearse a la unidad menor y las fracciones mayores a 0,50, a la unidad mayor (Archenti, 2003). En ese marco, si un partido ponía en juego cuatro bancas en la Cámara de Diputados, como mínimo debía postular a una mujer en los primeros cuatro lugares de la lista, puesto que el 30% de 4 equivale a 1,2 (Marx, Borner y Caminotti, 2007: 75).

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Cuadro 1. Reglamentaciones de la ley 24.012 de cupo femenino Norma

Contenido (síntesis)

Decreto 379

 

 Decreto 1246

 

 



El 30% es una cantidad mínima. Este porcentaje se considerará cumplido cuando alcance a la totalidad de candidatos de la lista, incluyendo los que cada partido político (o coalición) renueve. Cuando un partido se presenta por primera vez, renueva un candidato o ninguno la cantidad de cargos se considera igual a uno. En este caso será indiferente colocar en el primer puesto a mujer o varón, pero en los siguientes lugares de la lista se incluirá regularmente una mujer cada dos varones. Cuando se renueven solamente dos cargos, al menos uno debe tener como candidata a una mujer. El 30% es una cantidad mínima. Cuando la aplicación matemática de este porcentaje determine fracciones menores a la unidad, el concepto de cantidad mínima será la unidad superior. Cuando un partido (o coalición) se presenta por primera vez, no renueva cargos, o renueva uno o dos, entre los dos primeros puestos de la lista debe nominarse siempre, como mínimo, una mujer. No se considera cumplido el cupo femenino cuando, al renovarse uno o dos cargos, se incluya una sola mujer ocupando el tercer puesto de la lista. Cuando se renuevan más de dos cargos, debe figurar una mujer, como mínimo, en alguno de los tres primeros lugares. Si el Juez con competencia electoral determina que alguna candidata que integra el 30% mínimo está ubicada en un lugar posterior al que le corresponde en la lista, emplazará al Partido (o coalición) para que proceda a su reubicación en 48 horas. Si éste no cumple, el Tribunal lo hará de oficio, con las mujeres que sigan en el orden de la lista. Todas las personas inscriptas en el Padrón Electoral de un Distrito tienen derecho a impugnar ante la Justicia Electoral cualquier lista de candidatos cuando consideren que ésta se ha conformado violando la ley 24.012.

Fuente: elaboración propia.

De acuerdo con una serie de estudios cross-national, cuando las cuotas incorporan mandatos de posición y se aplican en sistemas de representación proporcional de lista cerrada y distritos grandes, su impacto en la representación descriptiva de las mujeres tiende a incrementarse (Jones et al., 2012; Jones, 2009; Matland, 2006; Barreiro et al., 2004; Htun y Jones, 2002)9. En Argentina, los diputados nacionales se eligen por medio de una fórmula D’Hont con listas cerradas y bloqueadas, en 24 distritos plurinominales (las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires) de magnitud variable. Por el sistema de renovación parcial de la Cámara de Diputados predominan los distritos pequeños, pero el mandato de posición de la cuota vinculado con los cargos del partido (magnitud de partido) neutraliza la desventaja que representan los distritos chicos. En elecciones del Senado, en cada distrito electoral se eligen tres cargos mediante un sistema de lista incompleta que otorga dos bancas a la fórmula más votada y una restante a la segunda en cantidad de votos. En este caso, la reglamentación del cupo femenino asegura que cada provincia cuente, al menos, con una senadora. Así 9

En la literatura que examina la representación descriptiva de las mujeres existe un amplio acuerdo acerca de las ventajas de los sistemas de representación proporcional versus los mayoritarios. En cambio, existe un desacuerdo no saldado respecto de las ventajas de las listas cerradas y bloqueadas versus las listas abiertas (Schdmit, 2014). Por una comparación de los distintos resultados alcanzados en Brasil y Perú, ambos con sistemas de RP de lista “abierta”, véase Schdmit y Araújo (2004).

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pues, una cuota bien diseñada puede contrarrestar condiciones desfavorables del sistema electoral para beneficiar la elección de mujeres candidatas.

2. Cuotas en las provincias: la difusión de un tipo de respuesta En la década de 1990, la ley de cupo femenino y la incorporación de acciones positivas en la Constitución nacional activaron la presentación de proyectos, la discusión y la aprobación de leyes de cuota prácticamente en todas las provincias (Caminotti, 2009)10. Argentina pasaba a ser un modelo para otros países y las provincias no permanecieron al margen de la innovación. Hacia mediados de esa década, las provincias que habían promulgado leyes de cuota eran citadas en los debates legislativos de otras jurisdicciones, alegando que se corría el riesgo de “quedar atrás”. Como lo manifestaba un diputado provincial de La Pampa en 1994, “…Podremos discutir mucho a favor o en contra de esta iniciativa [ley de cuotas], pero esto es la expresión de un movimiento mundial al cual le tenemos que dar lectura, es la historia de hoy (H. Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa, Sesión del 1 de diciembre de 1994. Cf. Gallo y Giacobone, 2001: 278; énfasis añadido).

Entre 1992 y 1997, veinte provincias sancionan leyes de cuota; a ello le siguió una ola de reformas de la legislación original en cuatro jurisdicciones (Córdoba, Mendoza, Santiago del Estero y Río Negro) y, finalmente, la adopción e cuotas de género en dos casos tardíos (Jujuy y Entre Ríos). Cuadro 2. Adopción y reformas de las leyes provinciales de cuota

10

En 2014, las únicas jurisdicciones que no han dictado leyes de cuota son la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Chubut, pero ambas se rigen por el Código Electoral Nacional para la elección de cargos provinciales y aplican la ley 24.012.

5

Adopción inicial

Reformas

Adopción tardía

Año

Provincias

1992 1993 1994 1995 1996 1997 2000 2002 2004 2010 2011

Santa Fe, La Rioja, Chaco, Mendoza, Santa Cruz, Corrientes Misiones, Río Negro Córdoba, Tucumán, San Juan, La Pampa, Salta, Tierra de Fuego Formosa, Buenos Aires Neuquén, Santiago del Estero Catamarca, San Luis Córdoba, Santiago del Estero, Mendoza Río Negro Misiones (observada, no se aplica) Jujuy Entre Ríos

Fuente: elaboración propia basada en leyes provinciales.

El análisis del orden temporal de la adopción de las cuotas de género dentro de la Argentina sugiere un proceso de difusión subnacional (Crocker, 2005), ya que no se registran proyectos provinciales de legislación anteriores a la ley nacional. Además, el análisis del tratamiento legislativo en el nivel subnacional permite constatar la influencia del proceso nacional, el cual proporcionó argumentos normativos a favor de las cuotas y repertorios de actuación a los actores implicados en la creación de estas medidas. En el escenario nacional, la ley de cupo femenino fue fruto de la iniciativa de mujeres de los principales partidos. Estas dirigentes, coaligadas en virtud de su interés por incorporar mecanismos de acción afirmativa en la regulación electoral, crearon un discurso multipartidario que asociaba la sub-representación de las mujeres con un déficit del proceso de democratización del país. Este discurso, que interpelaba a las elites políticas, ponía el acento en las prácticas de discriminación en los partidos y tuvo amplio eco en las provincias. En la retórica de los justicialistas –cuyo partido dispone de una larga tradición de participación de las mujeres– el apoyo a las cuotas significaba una continuidad “con algo que venimos reivindicando a lo largo de la historia de nuestro movimiento” (cf. Gallo y Giacobone, 2001: 410). Desde el Radicalismo —que carece de una tradición similar—se revindicaba la autoría del cupo nacional, ya que esta ley había sido fruto del proyecto de una senadora nacional de ese partido. Sin embargo, detrás de esta retórica, los posicionamientos y los cálculos partidarios variaron de provincia en provincia. El Justicialismo y la UCR en general se manifestaron favorables a las medidas de acción positiva, pero asumieron posiciones estratégicas diversas respecto del diseño de la legislación en distintos escenarios políticos11. Además de la creación de un discurso normativo eficaz, la aprobación de la ley nacional de cupo femenino requirió que las mujeres coaligadas desplegaran prácticas de persuasión y de presión, como la movilización de militantes durante las sesiones del Congreso. De manera similar, en diversas provincias se crearon coaliciones multipartidarias (Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Salta, Río Negro) y varias Legislaturas se vieron colmadas de mujeres movilizadas con el fin de influenciar las sesiones plenarias. Con todo, el tratamiento de las cuotas en las Legislaturas provinciales despertó desacuerdos sobre su redacción y alcances, provocando heterogeneidad en el diseño de estas normas legales, como se verá más detalladamente en la siguiente sección.

11

Las únicas fuerzas políticas invariablemente contrarias a estas leyes fueron la Unión del Centro Democrático y partidos locales conservadores.

6

2.1. Variaciones de una política electoral de acción afirmativa De acuerdo con una perspectiva establecida en la literatura sobre la creación institucional, los procesos de difusión suelen generar isomorfismo (homogeneidad), considerado un rasgo vinculado con la legitimación de nuevas reglas o estructuras (Powell y DiMaggio, 1991)12. Sin embargo, la imitación puede provocar cambios no esperados, como resultado de especificidades culturales o de la intervención de actores con capacidad de introducir modificaciones locales (Powell, 1991). En consonancia con esta segunda expectativa teórica, y con los resultados de estudios previos dedicados al estudio de las desigualdades en la cobertura territorial de la ley en escenarios federales (Smulovitz, 2010), los actores políticos provinciales modificaron la legislación de cuotas en diferentes direcciones, contribuyendo a generar disparidades intra-nacionales en la afirmación legal del derecho de las mujeres a postularse para cargos de representación popular13. En cuanto al diseño de las cuotas de género, la mayoría de las leyes provinciales establece porcentajes similares a la ley nacional (30% de mujeres como mínimo). Sin embargo, Santiago del Estero, Córdoba y Río Negro siguen otro patrón, incorporando criterios de paridad de género en su legislación. En segundo lugar, prácticamente todas las leyes provinciales emulan la legislación de cuotas nacional e indican que las mujeres deben tener la posibilidad de resultar elegidas (con las excepciones de San Juan y Santa Cruz), pero solamente algunas incorporan mandatos de posición exigentes en sus articulados. Por último, las leyes provinciales establecen penalidades y prevén la no oficialización de las listas que no observen la cuota (con la única excepción de San Juan). Para comparar el diseño de las leyes de cuota de manera sistemática, se construyó una tipología que incorpora las tres propiedades de las cuotas mencionadas en la primera parte: (i)

Nivel de participación de las mujeres requerido por la legislación: (a) Paridad (b) Cuota mínima por sexo

(ii)

Mandato de posición (MP):

12

Estos autores diferencian tres modalidades, el isomorfismo coercitivo, el mimético y el normativo, que resultan de distintos mecanismos causales. Brevemente, el isomorfismo coercitivo se encuentra fuertemente vinculado a la influencia política y ve alentado por las presiones que ejerce una organización sobre otras que dependen de ella. Dichas presiones pueden ser ejercidas por medio de la condicionalidad, pero también mediante mecanismos sutiles como la persuasión. Por su parte, el isomorfismo normativo se vería estimulado por la profesionalización, entendida como “la contienda colectiva llevada a cabo por los miembros de una ocupación en aras de definir las condiciones y los métodos de su trabajo [y por] establecer una base cognitiva de legitimación de su autonomía ocupacional” (Powell y Di Maggio, 1991: 70). Finalmente, otra fuerza motriz capaz de estimular la difusión de reglas institucionales —isomorfismo mimético— es la incertidumbre. Cuando las reglas son poco conocidas, los propósitos son ambiguos o es difícil anticipar resultados, los actores pueden establecer instituciones observando ‘modelos’ adoptados por otras organizaciones o por países percibidos como exitosos o legítimos. De esta manera, los actores implicados en una reforma institucional pueden no estar persuadidos de que una nueva regla será eficiente, pero aun así poseer la creencia de que el nuevo diseño emitirá un “mensaje” (Ibíd., 1991). Puesto que la distinción es analítica, la difusión de instituciones puede ser el fruto de una combinación de mecanismos, como el aprendizaje y la coerción (Dobbin et al. 2007). 13 Por un estudio de las desigualdades en la cobertura territorial de la ley y la protección legal de derechos civiles y sociales en escenarios federales, puede verse Smulovitz (2010).

7

(a) Exigente: establece reglas de ubicación que toman en cuenta la magnitud de los partidos y favorecen la incorporación de mujeres en las primeras posiciones de las listas. (b) Atenuado: establece reglas de ubicación pero estas no se vinculan con la magnitud de los partidos y pueden favorecer la elección de un porcentaje de candidatas menor al previsto en la cuota. (c) Ausente: no establece exigencias de ubicación de las candidatas. (iii)

Penalidades por incumplimiento: (a) Sanción (impide la oficialización de listas que no cumplen la cuota); (b) Ausencia de sanción (se pueden oficializar listas que no cumplen la cuota)

A partir de la combinación de estas tres propiedades, se conceptualizaron cuatro tipos de régimen de cuota denominados “paridad efectiva”, “cuota fuerte”, “cuota moderada” y “cuota débil”, los cuales establecen una gradación entre diseños institucionales teóricamente más o menos inclusivos para las mujeres. Cuadro 3. Combinación de propiedades de las cuotas y tipos resultantes Tamaño

MP

Sanción

Tipo

Paritario

Exigente Atenuado Ausente Exigente Atenuado Ausente Exigente Atenuado Ausente Exigente Atenuado Ausente

Efectiva Efectiva Efectiva Ausente Ausente Ausente Efectiva Efectiva Efectiva Ausente Ausente Ausente

Paridad efectiva Moderada Débil Débil Débil Débil Fuerte Moderada Débil Débil Débil Débil

Mínimo

Fuente: elaboración propia.

En términos teóricos el diseño más inclusivo es el de “paridad efectiva”, el cual combina (i) un porcentaje paritario de candidaturas para las mujeres y los hombres, (ii) un MP exigente y (iii) sanciones en caso de incumplimiento de la legislación. En segundo lugar se encuentran los diseños de “cuota fuerte”, que disponen (i) una cuota mínima para mujeres o por sexo, (ii) un MP exigente y (iii) sanciones (este diseño se corresponde con el modelo nacional). En tercer lugar, el diseño de “cuota moderada” combina (i) un porcentaje mínimo o paritario, (ii) un MP atenuado y (iii) sanciones. En cuarto lugar, los diseños de “cuota débil” se caracterizan por (i) un porcentaje mínimo o paritario, (ii) ausencia de MP y/ o (iii) ausencia de sanciones. Estos diseños son débiles porque: o si bien exigen la incorporación de mujeres en las listas pero posibilitan su ubicación en posiciones desfavorables o simbólicas; o bien la inexistencia de sanciones hace de la cuota en una medida fácil de evadir, sin consecuencias legales para los partidos.

8

1) 2) 3) 4)

Paridad efectiva: cuota paritaria + MP exigente + sanción [modelo nacional] Cuota fuerte: cuota mínima + MP exigente + sanción. Cuota moderada: cuota (mínima o paridad) + MP atenuado + sanción. Cuota débil: cuota (mínima o paridad) sin MP y/o sin sanción.

Si el diseño de las cuotas de género dentro de la Argentina fuese homogéneo, las leyes provinciales deberían ser del tipo 2 (“cuota fuerte”). Sin embargo, la distribución de las provincias sigue otro patrón, lo que sugiere un proceso de diferenciación. En efecto, al clasificar las 22 leyes provinciales de cuota solamente tres casos pertenecen al tipo “cuota fuerte” (tipo 2), en tanto hay tres casos de “paridad” (tipo 1), diez de “cuota moderada” (tipo 3) y seis de “cuota débil” (tipo 4). Cuadro 4. Tipos de cuota de género en las provincias de Argentina Paridad efectiva

Cuota fuerte

Buenos Aires

Cuota moderada x

Catamarca

x

Chaco Córdoba

Cuota débil

x x

Corrientes

x

Entre Ríos

x

Formosa

x

Jujuy

x

La Pampa

x

La Rioja

x

Mendoza

x

Misiones

x

Neuquén Río Negro

x x

Salta

x

San Juan

x

San Luis

x

Santa Cruz

x

Santa Fe Sgo. del Estero

x x

Tierra del Fuego

x

Tucumán

x

Número de casos

3

3

10

6

Fuente: elaboración propia. En respuesta a la pregunta inicial, este resultado indica que más allá de la difusión de un mismo tipo de respuesta (ley de cuotas) en distintas unidades políticas, la difusión de las cuotas de género dentro de la Argentina no remite a un proceso de simple imitación de la ley nacional. Por el contrario, los actores implicados en el diseño de las cuotas legales incorporaron modificaciones que permitieron disminuir y –con menor

9

frecuencia– extender el alcance de estas políticas electorales de acción afirmativa en las jurisdicciones provinciales. El siguiente y último apartado presenta una breve discusión de dos casos que ilustran diferentes patrones de adopción y de reforma de las cuotas de género. Estos casos sugieren que la dinámica de la competencia partidista y la presencia de mujeres dirigentes con capacidad de agenda, dentro y fuera de las Legislaturas, son elementos clave para explicar la diferenciaron en la protección legal del derecho de las mujeres a presentarse como candidatas en distintas provincias. 3. Patrones de reforma subnacional y heterogeneidad legal A partir del análisis de contenido de las leyes de cuota en la totalidad de las provincias argentinas, se seleccionaron dos casos de reforma institucional donde las normas locales se diferenciaron de la ley nacional en sentidos opuestos: (i) atenuando las exigencias referidas al posicionamiento de las candidatas en las listas (Mendoza) y (ii) avanzando desde el modelo de cuotas mínimas hacia la paridad de género en la legislación electoral (Córdoba). Para muchos observadores y analistas, Mendoza es una de las provincias de Argentina con instituciones democráticas más establecidas. Desde 1983, ha habido alternancia partidaria en el Ejecutivo y la Legislatura siempre contó con representación de, al menos, tres partidos (UCR, PJ y Partido Demócrata/PD). Esta provincia fue una de las primeras en aprobar una ley de cuotas en 199214. Sin embargo, como resultado de las negociaciones entabladas entre dirigentes de la UCR –partido con poca tradición de incorporación de las mujeres en cargos provinciales– y del oficialismo peronista (todos ellos, hombres), el diseño de la ley provincial resultó más moderado que la normativa nacional. Por su parte, Córdoba es una de las provincias más pobladas y de mayor desarrollo relativo del país. Entre 1983 y 1999, Córdoba fue gobernada por la UCR, hasta que este último año el PJ ganó la gobernación. A diferencia de Mendoza, donde las cuotas lograron una adhesión temprana de gran parte del espectro político, en Córdoba enfrentaron una férrea resistencia del oficialismo radical, en vistas de los conflictos generados por la ley de cupo femenino nacional en sus filas15. La primera ley de cuotas de la provincia, aprobada en 1994, fue fruto del uso de un mecanismo de democracia semi-directa, la Iniciativa Popular, por iniciativa de una dirigente radical. En el año 2000, se estableció la paridad durante una administración de signo peronista, por iniciativa de una dirigente oficialista del círculo íntimo del gobernador provincial. 3.1. Mendoza: un caso de cuota moderada Durante la década de 1980, muy pocas mujeres ocuparon bancas en la Legislatura de Mendoza. En 1983 sólo se eligieron dos senadoras sobre un total de 38 cargos y tres diputadas sobre 48. En 1985 no se eligió ninguna diputada provincial, mientras en 1987, 1989 y 1991 se eligió sólo una. Las pocas mujeres que ingresaron a la Legislatura entre 1983 y 1991 provenían, exclusivamente, del peronismo. La UCR 14

Margarita Malharro de Torres, la autora de la ley nacional, era senadora por Mendoza y su iniciativa en el Congreso impactó en la provincia. 15 En 1993 la lista de candidatos a diputados nacionales de la UCR fue impugnada por una dirigente que inició varias demandas judiciales domésticas, acudió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y logró que el organismo declarase la admisibilidad del caso. La decisión de la CIDH fue fundamental para que el Presidente Fernando de la Rúa dictase una segunda reglamentación de la ley 24012 que perfeccionó el mandato de posición de la cuota de género.

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recién eligió una diputada provincial en 1993, luego de las cuotas, y una senadora en 200316 (Diarios de Sesiones de la H. Legislatura de Mendoza). La ley de cupo femenino de Mendoza (ley 5.888), sancionada el 6 de agosto de 1992, fue fruto de un proyecto presentado por la diputada María Teresa Oldrá (PJ). La propuesta contaba con el aval de mujeres dirigentes del PJ, la UCR y el PD, coaligadas en la Multipartidaria de Mujeres Políticas de Mendoza, quienes desplegaron una intensa actividad territorial y movilizaron mujeres militantes de toda la provincia. Como lo destaca la prensa del momento, el marco simbólico de la sesión en la Cámara baja provincial era impactante. En cada banca se habían distribuido flores; en los palcos flameaban banderas argentinas; antes del debate se entonó espontáneamente el Himno nacional; las pancartas carecían de referencias partidistas. El debate se extendió varias horas, seguido “con atención y gran entusiasmo por más de medio millar (sic) de mujeres políticas, que colmaron la parte alta del recinto, los palcos ubicados a los costados de la mesa de la presidencia y un amplio sector del salón de Pasos Perdidos” (Los Andes, 6 de agosto de 1992). En el recuerdo de un actor provincial: “[El debate del cupo] fue un momento de lucimiento y de discurso, se hizo más demoroso porque se lo quería investir de una significación que durara en el tiempo. Pero podría haber sido un trámite muy rápido: “el que vote positivo que levante la mano” y todo el mundo levanta la mano, adiós… Podes estar de acuerdo o no, pero no discutamos más. Esta es una pelea histórica, ya está” (Legislador mandato cumplido, PJ)17

La ley de cuotas de Mendoza era similar a la nacional en dos aspectos: establecía un porcentaje mínimo de 30% de mujeres “en proporciones con posibilidad de resultar electas” y planteaba que no se oficializarían las listas de candidatos a senadores, diputados provinciales y concejales que no cumplieran este requisito. En cambio, a diferencia de la ley nacional, la norma mendocina preveía que las cuotas tendrían vigencia temporal por un plazo de seis elecciones. Aunque esta ley provincial fue aprobada sin dificultadas, los dirigentes partidistas pronto comenzaron a plantear inquietudes sobre su implementación. En vísperas de las elecciones de 1993, el juez con competencia electoral en la provincia aventuraba que podrían surgir dificultades para resolver las fracciones cuando el número de cargos fuese impar, así como para interpretar cuáles eran los cargos “elegibles”. Además, no estaba claro quién decidiría el criterio a emplear, si los órganos de los partidos o la Justicia Electoral (Caminotti, 2009). En este escenario, el Ejecutivo provincial dictó una reglamentación que trasladó la decisiones de cálculo del cupo a los partidos, facultándolos a “optar por formar su lista considerando los cargos como elegibles o bien como renovables” (Decreto 600/93 del Poder Ejecutivo de Mendoza; énfasis añadido). El reconocimiento de esta prerrogativa partidaria fue resultado de las negociaciones entabladas entre el gobernador peronista y los líderes de la UCR del distrito, que tenían más dificultades para aplicar la cuota en sus listas de candidatos en la provincia. En Mendoza, las cuotas volvieron a ponerse en discusión en el año 2000, cuando se aproximaba la finalización del plazo de vigencia de la ley provincial. Tras seis elecciones provinciales con cuotas, primaba la inquietud por su escasa eficacia y esta vez el debate giró en torno de dos criterios enfrentados: cargos elegibles (propuesto en un proyecto de un diputado del PJ, Ernesto Nieto) versus cargos renovables (planteado 16 17

El Partido Demócrata eligió una diputada y una senadora recién en 1997. Entrevista personal, Mendoza, 2008.

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en un proyecto presentado por una diputada de la Alianza UCR/Frepaso, Alicia Zicatto). La nueva ley de cuotas provincial (ley 6.831), sancionada el 10 de octubre de ese año, asumió el criterio de cargos “elegibles” tras un duro debate18. Específicamente, esta norma establece: Las listas que se presenten para candidatos a Diputados y Senadores Provinciales, Concejales y Convencionales Constituyentes que corresponda elegir según la convocatoria, deben contener un mínimo de treinta por ciento (30%) de mujeres con posibilidad de resultar electas, lo que se materializará dividiendo cada lista en tercios, asegurando como mínimo la participación de una mujer en cada tercio (énfasis añadido).

En Mendoza, los legisladores provinciales se eligen mediante un sistema de representación proporcional en cuatro secciones plurinominales de magnitud mediana. Como en las secciones con menos cantidad de cargos suele haber más de un partido que obtiene bancas, los puestos con probabilidades de elección suelen ser los dos primeros, lo cual explica la relativa ineficacia de un régimen de cuotas que permite emplazar candidatas recién en el tercer lugar. En esta provincia, la representación legislativa femenina en general se ha mantenido por dejado del 30%, es decir, no ha superado el porcentaje mínimo (ver la tabla A.1 en el Anexo). 3.2. Córdoba: de las cuotas mínimas a la paridad en la legislación electoral En Córdoba, la tramitación y la sanción de la primera ley de cuotas resultaron del empleo de un mecanismo de Iniciativa Popular. Bajo el liderazgo de Beatriz Leyba de Martí, dirigente radical del distrito, una Comisión Multipartidaria y Multisectorial integrada por mujeres de los principales partidos y organizaciones de la sociedad civil logró cosechar 20.000 firmas a favor de las cuotas19. La ley 8.365, sancionada en 1994 durante la gobernación de Eduardo Angeloz (UCR), establecía que las listas de candidatos a diputados y constituyentes provinciales no podían contener más de un 70% de candidatos del mismo sexo y, al igual que en Mendoza, incorporaba un plazo de vigencia que expiraría en 2002. A diferencia de Mendoza —donde esta cláusula había sido propuesta por las propias mujeres que impulsaban el proyecto— en Córdoba fue el fruto de las resistencias surgidas durante su tratamiento, particularmente en el Senado provincial (Crocker, 2005: 219). En el año 2000, bajo la gobernación de José Manuel De la Sota (PJ), la Legislatura provincial sancionó una nueva que ley que eliminó la temporalidad de las acciones positivas e instituyó la paridad de género en la nominación de candidatos provinciales, municipales (en las localidades sin Carta Orgánica) y comunales. La ley 8.901 “de Participación Equivalente de Géneros” fue impulsada desde el Ejecutivo por Olga Ruitort (PJ), entonces Secretaria General de la Gobernación y esposa del gobernador. En esta ocasión, la mayoría justicialista en la Legislatura facilitó un rápido tratamiento del proyecto, con el argumento de que la discusión sobre la legitimidad de las acciones positivas había sido “absolutamente superada” en la Argentina. A diferencia de las elecciones legislativas nacionales y de otras provincias que 18

La principal oposición al criterio de considerar el número de cargos obtenidos por el partido o coalición en la elección anterior como base para el cálculo del cupo mínimo surgió de las filas de la Alianza UCR/Frepaso. En cambio, este criterio contaba con el apoyo de legisladoras de todos los partidos y del bloque del Justicialismo en el Senado. 19 El instituto de la Iniciativa Popular había sido incorporado en la Constitución de la provincia de Córdoba en 1987 y fue empleado por primera vez en esta oportunidad.

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se rigen por métodos proporcionales, Córdoba elige a sus legisladores provinciales por medio de un sistema mixto segmentado (donde se eligen 26 escaños por mayoría simple en departamentos uninominales y otros 44 escaños en un distrito plurinominal), pero la ley de cuotas se emplea solo para las candidaturas proporcionales. Esta característica del sistema electoral provincial tiende a reducir el efecto de la ley de paridad de género sobre la elección de mujeres; con todo, en 2013 Córdoba se ubicaba entre las provincias con mayor presencia femenina en su Legislatura (39%, ver la Tabla A.1 en el Anexo). A partir de esta segunda ley, la idea “participación equivalente de géneros” en la nominación de candidatos sentó un nuevo modelo y comenzó a difundirse hacia otras provincias. El 17 de diciembre de 2002, en el marco de una iniciativa más amplia de reforma política, la Legislatura de Río Negro sancionó la ley 3.717 que establece “el principio de Participación Equivalente de Géneros para la conformación de las listas de candidatos a cargos electivos en cuerpos colegiados”. Por su parte, en 2004 la Legislatura de Misiones sancionó una ley que fija “en cincuenta por ciento (50) la base de representación por género para candidaturas a cargos públicos legislativos del ámbito provincial y municipal y para la designación de cargos políticos del Poder Ejecutivo” (ley 4.108), la cual recibió un veto parcial. También hubo tentativas de incorporar la paridad en la legislación electoral de la Provincia de Entre Ríos –la última del país en adoptar cuotas de género– pero no se lograron los acuerdos políticos. 4. Reflexiones finales Este trabajo analizó el diseño institucional de leyes de cuota dentro de la Argentina, el país pionero en la adopción de estas políticas electorales de acción positiva. A diferencia de las investigaciones enfocadas en la difusión transnacional de las cuotas de género, el análisis apuntó a esclarecer las características de la legislación al interior de una federación donde las subunidades dictan sus propias reglas electorales para cargos locales (provinciales y municipales). De esta manera, se exploró la incidencia del federalismo electoral sobre el diseño de medidas que protegen los derechos políticos de las mujeres en distintas unidades políticas. Empíricamente, la investigación mostró que la ley nacional de cupo femenino instaló un tipo de respuesta frente a la marginación de las mujeres en los procesos de selección de candidatos (cuotas legales), pero el diseño de las cuotas no ha seguido un único patrón. En efecto, las cuotas de género no son medidas que migraron desde la arena nacional a las jurisdicciones provinciales de manera homogénea, sino reglas variadas que generan incentivos institucionales diferenciados para la participación de las mujeres en las candidaturas legislativas. Analíticamente, mediante el estudio de una clase específica de legislación (cuotas de género), los resultados sugieren que –al menos en condiciones de diferenciación intra-nacional del sistema de partidos– el federalismo electoral puede provocar heterogeneidad territorial en la protección legal de los derechos políticos. A partir de estos resultados, surgen preguntas para orientar investigaciones futuras. En primer lugar, ¿cuál es el impacto del diseño de las cuotas (variable independiente) en la representación descriptiva de las mujeres (variable dependiente)? Este trabajo mapeó las características de la legislación provincial, pero no se interrogó por sus efectos. En vistas de que el objetivo expreso de las cuotas es precisamente mejorar la situación de las mujeres en los procesos de selección de candidatos, este interrogante plantea una línea de trabajo relevante para las investigaciones comparadas. En segundo lugar, ¿por qué varía el diseño de las cuotas en un mismo país? Este artículo se concentró en la conceptualización y descripción del diseño de la legislación (variable

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dependiente) y solo se aproximó a este interrogante en forma exploratoria, con miras a ilustrar diferentes patrones de reforma institucional subnacional. Sin embargo, una explicación sistemática de las causas de estas variaciones implicaría una contribución a la literatura sobre reformas políticas y electorales en las provincias argentinas en una dimensión, la igualdad de género, que es central para la calidad democrática.

Anexo Tabla A.1. Cuotas y representación femenina en las Legislaturas o Cámaras bajas provinciales de la Argentina (en porcentajes) Ley de cuotas Córdoba Río Negro Sgo. del Estero Corrientes Formosa San Luis Bs. As. Chaco Entre Ríos Jujuy Mendoza Neuquén Salta Santa Fe T. del Fuego Tucumán Catamarca La Pampa La Rioja Misiones San Juan Santa Cruz

Ley 8.901 Ley 3.717 Ley 6.509 Ley 4.673 Ley 1.155 Ley XI-03462004 Ley 11.733 Ley 3.747 Ley 10.012 Ley 5.668 Ley 6.831 Ley: 2.161 Ley 6.782 Ley 10.802 Ley 408 Ley 6.592 Ley 4.916 Ley 1.593 Ley 5.705 Ley 3.011 Ley 6.515 Ley 2.302

Tipo de cuota

Mujeres 2003

Mujeres 2007

Mujeres 2013

1 1 1 2 2

34 37 46 38 33

31 35 48 s/d 37

39 41 50 31 33

2

32

35

19

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5

31 34 14 27 17 29 18 32 33 15 29 35 12 26 14 13

29 37 14 27 22 29 26 34 22 12 31 35 9 29 12 17

26 31 24 33 31 23 20 32 40 24 s/d 33 28 30 24 17

*Tipo de cuota: 1) Cuota plus; 2) Cuota fuerte; 3) Cuota moderada; 4) Cuota débil; 5) Cuota retórica. Fuente: Caminotti (2009), Consejo Nacional de la Mujer y H. Legislaturas provinciales.

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